MGarreton Chile y Desarrollo El Desafio de La Gestion Estrategica Del Territorio

7262019 MGarreton Chile y Desarrollo El Desafio de La Gestion Estrategica Del Territorio

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Ignire ndash Centro de Estudio de Poliacutetica Puacuteblicawwwignirecl

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Chile y Desarrollo El desafiacuteo de la gestioacutenestrateacutegica del territorio

Fecha de recepcioacuten 6 de Diciembre del 2010

Fecha de aceptacioacuten 21 de Enero del 2011

Autores

Matiacuteas Garretoacuten Doctorante en Planificacioacuten y Urbanismo Universiteacute Paris-Est Laboratoire Ville Mobiliteacute Transport UMR T9403 (ENPC INRETSUPEMLV) matiasgarretonenpcfr wwwlvmtfr

Palabras Claves Regioacuten descentralizacioacuten desarrollo gestioacuten territorialproyecto estrateacutegico

Keywords Region decentralization development territorial managementstrategic project

Resumen

En un contexto de aceleracioacuten de los cambios econoacutemicos y sociales elterritorio adquiere un rol cada vez maacutes importante para el bienestar social y lapromocioacuten del desarrollo Sin embargo Chile muestra preocupantes carenciasen cuanto a la eficiencia coherencia y legitimidad democraacutetica de su sistemade administracioacuten territorial Aquiacute se analiza esta situacioacuten y se explora laposibilidad de una reforma institucional tendiente a mejorarla Una revisioacutencriacutetica de las funciones de los niveles estatal regional y comunal y de ladistribucioacuten de recursos de inversioacuten puacuteblica revela las falencias existentes enrelacioacuten a un contexto de fuertes desigualdades sociales y territoriales Sepresta una atencioacuten particular al caso del Gran Santiago cuyo gran tamantildeohace evidentes los problemas de falta de coordinacioacuten entre poliacuteticassectoriales y donde la poleacutemica generada en torno a la aprobacioacuten del PRMS-100 pone en duda la idoneidad del actual sistema de planificacioacuten regional Unabreve comparacioacuten internacional sugiere la existencia de importantes maacutergenesde maniobra en cuanto al gasto puacuteblico chileno y muestra la importancia de laaccioacuten de instituciones a un nivel intermedio capaces de asumir un rol degestioacuten estrateacutegica territorial Se concluye con la tesis de que en el incipiente




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proceso de descentralizacioacuten en Chile las regiones debieran ser reforzadas enteacuterminos de transferencia de funciones recursos y legitimizacioacuten democraacuteticade sus autoridades Eacuteste parece ser el nivel adecuado para elaborar e impulsarinstrumentos que sean reales proyectos estrateacutegicos de territorio entendidoscomo un proceso de movilizacioacuten social y no como modelos teacutecnicos con undoble objetivo de reducir las fuertes desigualdades socio-territoriales en Chile yde promover el desarrollo integral de sus ciudadanos

Abstract

In a context of accelerating economic and social changes sub-nationalterritories have an increasingly important role in social welfare anddevelopment However Chile shows worrying deficiencies in terms of efficiencycoordination and democratic legitimacy of its territorial administrativesystem We analyze this situation and explore a possible institutional reformaimed at improving it A critical analysis of public investment distribution and ofthe functions of central regional and municipal administrative levels revealsimportant shortcomings in a context of strong social and territorial inequalities Aparticular attention given to the case of Greater Santiagorsquos Metropolitan areawhere the lack of coordination among sectorial policies is highlighted by itslarge size and where the controversy regarding the approval of the PRMS-100questions the adequacy of the current regional planning system A briefcomparison of international evidence suggests the existence of significantpositive margins for public spending in Chile and shows the importance of

intermediate level institutions in fulfilling the role of strategic management andplanning We conclude with the thesis that in the incipient process ofdecentralization in Chile the regions should be strengthened in terms offunctions resources and democratic legitimacy of their authorities This seemsto be the adequate level for developing truly strategic territorial projects whichare understood as a social mobilization process and not as merely technicalmodels and as having a dual objective of reducing the strong social-territorialinequalities in Chile and of promoting the integral development of its citizens

1 Introduccioacuten

La aceleracioacuten de los cambios econoacutemicos y sociales es quizaacutes la tendenciamaacutes caracteriacutestica del mundo contemporaacuteneo El renovado afaacuten deindividualismo y la globalizacioacuten de los intercambios socioeconoacutemicoscuestionan profundamente instituciones y tradiciones que pareciacutean soacutelidas ybien arraigadas Pero paradoacutejicamente en un contexto donde los flujosdominan a las formas el territorio refuerza su connotacioacuten identitaria (Bourdin2000) y el espacio adquiere un nuevo valor productivo (Krugman 1997) Esto es




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particularmente cierto en el caso de las ciudades que albergan ya a maacutes de lamitad de la poblacioacuten mundial y donde los desafiacuteos de desarrollo y lasdesigualdades sociales adquieren una inusitada intensidad particularmente enlas ldquometroacutepolis globalesrdquo (Sassen 2000) Los grandes sistemas urbanos son losprincipales motores de la economiacutea mundial (LSE Cities 2010) permitiendo elincesante y cada vez maacutes raacutepido ajuste del sistema productivo con ciclos cadavez maacutes cortos de creacioacuten y destruccioacuten de empleos (Veltz 2004) Pero encontraparte de este dinamismo la segregacioacuten urbana se agudiza (UN Habitat2010) A una escala de barrio o comuna el territorio puede transformarse en unacumulador de desventajas (Donzelot 2004) donde las deficiencias deeducacioacuten de accesibilidad y de redes sociales multiplican sus efectosdificultando enormemente la salida del ciacuterculo de la pobreza

En Chile donde maacutes de un 85 de la poblacioacuten es urbana estos fenoacutemenos

adquieren una importancia creciente pero la capacidad para contrarrestarloses muy limitada Dos ejemplos recientes permiten ilustrar esta situacioacuten En lareconstruccioacuten tras el terremoto se ha evidenciado la falta de institucionescapaces de abordar esta tarea en forma transversal y participativa buscaacutendoseuna solucioacuten principalmente a traveacutes de metas sectoriales cuantitativas Y en eldebate acerca de las modificaciones al Plan Regulador Metropolitano deSantiago (PRMS-100) donde se ha insistido en aprobar un instrumentonormativo estaacutetico para una metroacutepolis que requiere soluciones dinaacutemicas yestrateacutegicas a problemas funcionales y sociales que se agravan En amboscasos lo maacutes lamentable es que las soluciones se imponen desde un punto devista teacutecnico (Sagaris 2010) relegando la voluntad ciudadana a un rolmeramente decorativo Pero en un mundo que evoluciona acelerada eimpredeciblemente ninguacuten anaacutelisis es capaz de predecir ni de conducir haciaun futuro ldquooacuteptimordquo Y lo que es peor a medida que los vaivenes poliacuteticoscambian a los expertos de turno inversiones previstas a dar sus frutos a largoplazo pueden ser interrumpidas o reemplazadas por medidas contradictorias

El uacutenico modo de avanzar en sociedad es fijar objetivos consensuados yrealizar a un trabajo coherente y de largo aliento para alcanzarlos Por ello el

territorio entendido como un espacio social geograacutefico y econoacutemico dotado deinstrumentos que permiten la movilizacioacuten de sus habitantes en torno aobjetivos comunes (Lussault 2007) tiene un rol fundamental en la elaboracioacutende una estrategia de desarrollo En eacutel reside la capacidad latente de crearsinergias productivas locales y de fomentar la cohesioacuten social combatiendo lasegregacioacuten y las desigualdades Pero el actual sistema administrativo en Chilees incapaz de cumplir adecuadamente esta funcioacuten debido a problemas decoherencia espacial sectorial y a la falta de capacidad estrateacutegica




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El siguiente artiacuteculo propone explorar estas limitaciones y posibles viacuteas desolucioacuten En la segunda seccioacuten se presenta una interpretacioacuten econoacutemica delas divergencias de intereacutes puacuteblico entre distintos niveles territoriales En latercera se aborda el caso del Gran Santiago ejemplo paradigmaacutetico de lasfalencias en cuestioacuten En la cuarta se aborda brevemente el confuso sistemainstitucional que interviene en la planificacioacuten territorial de Chile en la quinta lasposibilidades que ofrece el nivel regional para mejorar esta situacioacuten y en lasexta las dificultades para una posible reforma Se concluye afirmando lanecesidad de cimentar este proceso en la participacioacuten ciudadana y laprofundizacioacuten democraacutetica

2 Las divergencias de intereacutes puacuteblico desde la teoriacutea de economiacutea

urbana

William Alonso uno de los maacutes importantes economistas urbanos del siglo XXpropuso un interesante anaacutelisis para comprender las diferencias de objetivosentre distintos estamentos (Alonso 1971) Siguiendo un razonamiento anaacutelogoal aplicado usualmente a una empresa postula que para explicar la eficienciade una ciudad no soacutelo deben considerarse los costos que en este casocorresponderiacutean principalmente a construccioacuten de infraestructuras gestioacuten deservicios insumos congestioacuten y polucioacuten sino que eacutestos deben considerarseen relacioacuten a la produccioacuten del aacuterea urbana

Figura 1 Costos y produccioacuten seguacuten el tamantildeo urbano

Fuente ldquoThe Economics of Urban Sizerdquo William Alonso 1971




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Representando el nuacutemero de habitantes en el eje horizontal y considerando unsistema cerrado se postula curvas hipoteacuteticas de costo y produccioacuten (Figura 1)basadas en la intuicioacuten y en evidencia empiacuterica Los costos promedio (CP) porhabitante decrecen al principio debido a economiacuteas de escala pero luegoaumentan debido a efectos negativos de aglomeracioacuten Se considera que laproduccioacuten promedio (PP) aumenta linealmente con el nuacutemero de habitantesEsta hipoacutetesis podriacutea discutirse argumentando que como lo sugiere la NuevaEconomiacutea Geograacutefica (Krugman 1997) la productividad aumenta con eltamantildeo urbano Pero la inclusioacuten de este efecto no altera fundamentalmente elresto de esta explicacioacuten Las curvas de costo marginal (Cm) y produccioacutenmarginal (Pm) que representan el valor restado y agregado por cada nuevohabitante evidentemente siguen formas similares pero con una pendientemayor La diferencia al origen entre CP y Cm corresponde al costo fijo inicial

Al considerarse distintos tamantildeos de poblacioacuten se puede definir relacionesvariables entre costos y produccioacuten Para una comuna lo maacutes convenienteseriacutea lograr una configuracioacuten que minimice el costo promedio defuncionamiento (Co-Corsquo) Como las industrias y basurales pueden estar enotros sectores y los residentes pueden desplazarse al trabajo un alcaldeganaraacute maacutes votos mejorando la calidad ambiental de sus barrios Pero elEstado tiene otras prioridades para eacutel es maacutes importante que la ciudadproduzca al maacuteximo de su capacidad y asiacute maximizar el aporte a la economiacuteanacional Esto se representa por el aacuterea ldquoCm-Pmrdquo (diferencia acumulada entrecosto y produccioacuten marginales) y se logra en un nivel donde los costos porhabitante (Es-Esrsquo) son muy elevados y el beneficio promedio (Esrsquo-Esrsquorsquo) esbastante bajo La relacioacuten oacuteptima entre costos (Re-Rersquo) y beneficios (Rersquo-Rersquorsquo)por habitante podriacutea corresponder al objetivo de un gobierno regional obligadoa mantener un equilibrio entre calidad ambiental y productividad ya que seriacuteaimposible o absurdo trasladar toda la basura y los empleos a otra regioacuten

Esta explicacioacuten es excesivamente simple y no aspira a construir un modelofidedigno de la realidad ni a defender la legitimidad de un nivel sobre la deotro1 Por ejemplo el Estado no puede ignorar totalmente la calidad ambiental y

las comunas tienen un cierto intereacutes en generar empleo ya que eacuteste contribuyea su financiamiento directo Tampoco puede afirmarse que el voto emitido enuna eleccioacuten municipal sea menos legiacutetimo que en una presidencial Pero el

1 Ademaacutes de la simplificacioacuten en cuanto a objetivos y estructura del sistema administrativo-poliacutetico no se desarrollaaquiacute el anaacutelisis contemporaacuteneo de la economiacutea urbana que se basa en el modelo monoceacutentrico de Alonso - Fujita yque ha sido complementado en forma maacutes reciente gracias a los aportes de la geografiacutea econoacutemica en cuantoexternalidades positivas de aglomeracioacuten siguiendo a Krugman Veltz Stiglitz y otros Aunque es un tema esencialpara comprender el funcionamiento econoacutemico de las ciudades un anaacutelisis detallado escapa al objetivo de estaseccioacuten que es ilustrar el principio de divergencia del intereacutes puacuteblico seguacuten la escala del territorio




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argumento presentado permite ilustrar claramente que las tendenciasdominantes son diferentes en cada estamento y que cada uno sigue un objetivonecesario Por ello es importante que se produzcan instancias de negociacioacuten yarbitraje que permitan lograr una accioacuten equilibrada de cada funcioacuten territorial(Behar 2009) Para que esto ocurra una condicioacuten fundamental es que losorganismos involucrados sean depositarios de un mandato poliacutetico delegadopor la poblacioacuten del territorio al que representan Chile carece actualmente deuna autoridad regional democraacuteticamente elegida lo que deja un evidentevaciacuteo en cuanto a la defensa del intereacutes propio de este nivel administrativoPero para abordar adecuadamente este tema primero es necesario entendercoacutemo se estructura y coacutemo funciona el confuso sistema de gestioacuten del territoriochileno

3 La cacofoniacutea de la administracioacuten territorial en Chile

La actual administracioacuten territorial en Chile se caracteriza por una fuertecentralizacioacuten que se impone desde 1833 se consolida durante la uacuteltimadictadura y sigue siendo la tendencia dominante hasta hoy aunque con relativamayor participacioacuten de los poderes locales y del mercado Este sistemainvolucra potestades de diferente naturaleza como la ConstitucionalLegislativa Administrativa y Autoacutenoma (gobiernos locales) y cuerpos teacutecnico-administrativos que siguen loacutegicas propias de cada sector actuando

principalmente a traveacutes de los diversos Ministerios y Secretariacuteas de Estado(Sierra 2006) Ademaacutes las competencias y funciones que atantildeen a cada unode estos actores no siempre estaacuten bien definidas existiendo por cierto algunasque son privativas pero muchas otras bastante difusas como la planificacioacutenterritorial Finalmente los deberes a cumplir y la resolucioacuten de los conflictosque se generan deben ser resueltos con recursos bastante limitados en vistade la magnitud de la tarea A modo de ejemplo si consideramos algunos de lospaiacuteses miembros de la OCDE el sector puacuteblico representa entre un 40 y lamitad del PIB (Cuadro 1) mientras que en Chile esta cifra alcanza soacutelo al 21

Esto puede explicarse en parte porque en Chile el ingreso por habitante esmucho maacutes bajo pero debe considerarse que el reforzamiento del este sectordebe acompantildear al crecimiento econoacutemico para asiacute satisfacer el aumento dela demanda de servicios superiores de la poblacioacuten como educacioacuten cultura einfraestructuras de mejor calidad y para contrarrestar la tendencia alincremento de las desigualdades sociales en economiacuteas maacutes especializadas(Boix 2009) Estos mismos datos muestran que Chile tiene niveles muy bajos




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de deacuteficit y deuda puacuteblicos lo que revela la existencia de amplios maacutergenes deaccioacuten para el reforzamiento y mejoramiento del sector puacuteblico

Cuadro 1 El sector puacuteblico en paiacuteses seleccionados de la OCDE

Gasto e Ingreso Publico en PIB

Paiacutes Ingreso Gasto Deacuteficit Deuda PIBhab

Chile 2650 2120 530 520 14 495

Japoacuten 3440 3710 -270 17210 34 132

EEUU 3230 3877 -647 6999 47 186

Espantildea 3700 4110 -410 4700 31 455

Alemania 4380 4380 000 6880 35 432

Eslovenia 4240 4420 -180 2980 27 865

Reino Unido 4225 4750 -526 5682 35 631

Suecia 5431 5181 250 4705 36 790

Francia 4932 5272 -340 7567 33 090

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Siguiendo este razonamiento y en un contexto de crecimiento sostenido Chiledebiera dotarse de un sistema administrativo maacutes eficiente y con mayorcapacidad de gestioacuten de planificacioacuten y de dotacioacuten de servicios Por ello enlugar de debilitar sistemaacuteticamente las instituciones puacuteblicas privatizandofunciones sociales fundamentales la principal preocupacioacuten debiera ser elcoacutemo mejorarlas Para esto es necesario aumentar el gasto puacuteblico yredistribuir competencias y recursos a los niveles maacutes apropiados para ejercer

cada funcioacuten

Un liacutemite general de la gestioacuten territorial en Chile es el principio constitucionalde subsidiariedad del Estado que lo reduce a capacidades marginales deaccioacuten2 Esto es una consecuencia directa de la aplicacioacuten de la ideologiacutealiberal que asume que el mercado permite una utilizacioacuten maacutes eficiente de los

2 Seguacuten cifras del Banco Central (2009) la administracioacuten puacuteblica representa soacutelo un 419 del PIB




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recursos Aunque esto pueda cumplirse en una perspectiva cortoplacista labuacutesqueda de rentabilidades raacutepidas de la inversioacuten privada puede afectar lacapacidad de desarrollo a largo plazo Ahiacute es donde los actores territorialesdeben invertir en innovacioacuten en cohesioacuten social y en acumulacioacuten equilibradade capital humano e industrial El contraargumento de la ineficiencia de laaccioacuten puacuteblica es autoafirmante porque partiendo de esta suposicioacuten se haimplementado un sistema minimalista sobrepasado por la complejidad de sustareas

31 Gobierno central y ministerios sectoriales

Un segundo liacutemite es la falta de coherencia de la administracioacuten territorialdebido a la escasa coordinacioacuten intersectorial y a las desigualdades socio-

espaciales que afectan tanto a municipios como a sus habitantes La primerase debe en gran parte a que la accioacuten territorial del Estado se ejerceprincipalmente a traveacutes de ministerios y sus respectivas secretariacuteas regionalesministeriales (SEREMIS) que siguen loacutegicas teacutecnicas particulares que nosiempre se complementan Un ejemplo caracteriacutestico de este tipo de conflictoses la disyuncioacuten progresiva entre los sistemas de transporte urbano y devivienda fenoacutemeno que se hace maacutes visible en las ciudades maacutes grandes yparticularmente en el Gran Santiago De una parte las inversiones entransporte puacuteblico se realizan prioritariamente en sectores centrales y densos

donde son rentables y se puede asegurar una buena frecuencia de servicioEsto es auacuten maacutes determinante para sistemas eficientes y de gran capacidadcomo el metro De otra parte debido al liacutemite de alrededor de 1 UF por m2impuesto a la compra de terrenos para vivienda social eacutesta se construye enzonas perifeacutericas cada vez maacutes alejadas del centro de las ciudades Asiacute lapoblacioacuten que maacutes lo necesita tendraacute enormes dificultades para desplazarse aun costo razonable

La paradoja es que desde un punto de vista teacutecnico el desarrollo de estossistemas es incompatible y por ello su planificacioacuten conjunta exige una voluntad

poliacutetica y ciudadana capaz de modificar los paraacutemetros de la ecuacioacuten porejemplo elevando el liacutemite indigno impuesto a la compra de terrenos paravivienda social Este es probablemente el caso maacutes emblemaacutetico pero sepuede mencionar la falta de integracioacuten espacial entre poliacuteticas ambientales defomento del empleo de educacioacuten de salud etc Este aspecto es grave si seconsidera que maacutes de una docena de ministerios y comisiones nacionalestienen competencias exclusivas o compartidas en lo que a planificacioacutenterritorial se refiere (Sierra 2006) a los que se suma un nuacutemero variable de




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direcciones o secretariacuteas interministeriales que intentan sin mucho eacutexitocoordinar este sistema

32 Las fuertes desigualdades del nivel comunal

A nivel local las comunas tienen enormes responsabilidades de gestioacutenincluyendo entre sus funciones privativas la elaboracioacuten de planes de desarrolloy regulador comunales la mantencioacuten de espacios puacuteblicos y la aplicacioacuten denormas de traacutensito La lista de funciones compartidas es mucho maacutes largaabarcando gran parte del espectro de la accioacuten puacuteblica y soacutelo mencionaremossu participacioacuten en asistencia social salud educacioacuten vialidad y promocioacuten delempleo El problema es que las capacidades administrativas teacutecnicas y depresupuesto son tremendamente desiguales entre municipios y asiacute los

servicios puacuteblicos entregados a este nivel actuacutean como multiplicadores de lasdesigualdades de ingreso de sus habitantes Esto se observa claramente en lacalidad de los espacios puacuteblicos y aacutereas verdes pero es auacuten maacutes dramaacutetico siconsideramos el caso de la educacioacuten Siguiendo la loacutegica absurda en estecaso de mejorar la calidad del servicio puacuteblico a traveacutes de la competenciadurante el gobierno militar se delegoacute la gestioacuten de las escuelas puacuteblicas al nivelcomunal siendo que hasta el diacutea de hoy soacutelo una minoriacutea de lasmunicipalidades cuenta con equipos dedicados a este tema lo que refleja unainsuficiencia generalizada de recursos Actualmente la distribucioacuten geograacutefica

de los resultados en el SIMCE y la PSU sigue estrechamente a la de losingresos de la poblacioacuten

Intentando reducir estas desigualdades el Ministerio del Interior a traveacutes de laSubsecretariacutea de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) cumpleun importante rol de redistribucioacuten entre comunas gracias al Fondo ComuacutenMunicipal (FCM) y al Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) Pero aunque losmontos transferidos a traveacutes de estos instrumentos son importantes (cerca de600 mil millones de pesos cada uno) eacutestos no alcanzan a paliar las fuertesdiferencias intermunicipales (Orellana 2009) financian proyectos con una

loacutegica sectorial (FNDR) y como estos uacuteltimos se deben elaborar principalmentea nivel comunal existe el riesgo de que las municipalidades con menoscapacidad teacutecnica no accedan a estos recursos de inversioacuten El FCMrepresenta en promedio el 63 de los recursos de funcionamiento municipalcon extremos en Camintildea donde alcanza al 98 y en Las Condes con un 2(SUBDERE 2009) Aunque esto implica un importante efecto redistributivo lacontraparte es que hay comunas que operan esencialmente con ingresospropios y otras que praacutecticamente no los tienen Y debido a importantes




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falencias en el caacutelculo de la redistribucioacuten (Horst 2005) los recursos asignadosno siempre corresponden a las necesidades reales de cada localidad En otraspalabras las comunas que no generan recursos son aquellas donde existe maacutesdemanda social lo que consume sus presupuestos les impide mejorar lacalidad de sus servicios y fomenta la emigracioacuten de los agentes de mayoresingresos mermaacutendose auacuten maacutes su capacidad financiera Esto esparticularmente evidente en las grandes ciudades donde los municipios sonfuncionalmente dependientes pero algunos acumulan privilegios mientras otroscargan con los costos ambientales y sociales

33 Un nivel regional sin peso decisivo ni legitimidad democraacutetica

El Gobierno Regional (GORE) compuesto por el Intendente y el Consejo

Regional (CORE) deberiacutea cumplir una funcioacuten de coordinacioacuten intersectorial depoliacuteticas puacuteblicas y de compensacioacuten de desigualdades comunales dentro desu territorio pero su influencia real es muy limitada y no es representativo de lavoluntad colectiva de los habitantes de la regioacuten El Intendente ejecutor uacutenicodel poder de iniciativa a este nivel es ante todo un representante delPresidente de la Repuacuteblica designado por eacuteste y depositario de su confianzapersonal En otras palabras la poblacioacuten de una regioacuten no tiene una autoridadelecta que defienda sus intereses en temas clave como la elaboracioacuten de unplan de desarrollo regional resolver la inversioacuten del FNDR respuesta a

cataacutestrofes cooperacioacuten internacional etc El CORE lo maacutes cercano a unarepresentacioacuten democraacutetica a este nivel pero electo en forma indirecta por losconcejales municipales tiene un rol consultivo y su poder se ejerceprincipalmente a traveacutes de la aprobacioacuten de presupuestos distribucioacuten defondos y el veto a proyectos como ocurrioacute con el rechazo del PRMS-100 enJunio 2010 En suma eacuteste cumple un rol bastante pasivo ya que la iniciativade propuestas estaacute reservada al Intendente

Respecto a la coordinacioacuten intersectorial en teoriacutea el Intendente tieneautoridad compartida sobre los SEREMIS pero en la praacutectica eacutestos obedecen

al Ministro correspondiente (LYD 2007) como se aprecia claramente en laimplementacioacuten independiente de las poliacuteticas antes mencionadas Podriacuteaobjetarse que esto no es relevante ya que la distribucioacuten del FNDR se decide anivel regional y la utilizacioacuten de FCM es decisioacuten comunal Sin embargo losmontos ministeriales son de otro nivel de magnitud Por ejemplo en el plan deinversiones 2010 para la Regioacuten Metropolitana (GORE 2009) los recursossectoriales representan 716 mil millones de pesos contra 85 mil de asignacioacutenregional De los primeros el MINVU aporta 425 mil y el MOP 281 mil Volviendo




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a lo expuesto en la seccioacuten 31 si eacutestos uacuteltimos difieren en cuanto a criteriosteacutecnicos de accioacuten se estariacutea generando una situacioacuten en que la mayor partede la inversioacuten regional no se ejecuta en forma coordinada ni coherente

En siacutentesis la fragmentacioacuten y la desigualdad de servicios baacutesicos a nivel

comunal la implementacioacuten de poliacuteticas sectoriales estructurantes a traveacutes deministerios centralizados y la incapacidad del nivel regional para coordinarestas acciones constituyen un sistema de gestioacuten territorial que sufresimultaacuteneamente de falta de coherencia espacial e intersectorial el quedifiacutecilmente seraacute eficiente Ademaacutes la arbitrariedad presidencial en cuanto a ladesignacioacuten del Intendente no favorece la estabilidad en este cargo ni sudisposicioacuten para la defensa del intereacutes de la poblacioacuten en su territorio Estotiene serias implicancias para la elaboracioacuten de una estrategia de desarrollo yaque eacutesta no puede ser definida uacutenicamente como un proyecto teacutecnico sino que

requiere un proceso de movilizacioacuten ciudadana en torno a objetivosconsensuados capaz de sostener la voluntad poliacutetica para su construccioacuten alargo plazo y ser capaz de resistir a los vaivenes electorales a nivel nacional

En la siguiente seccioacuten se presentaraacute el caso de la Regioacuten Metropolitana (RM)que permite ejemplificar coacutemo estas deficiencias limitan la capacidadestrateacutegica del gobierno regional fenoacutemeno visible en el accidentado procesode modificacioacuten del PRMS-100

4 El Gran Santiago y la falta de una estrategia de desarrollo regional

El Gran Santiago (GS) ofrece un caso de estudio ldquoidealrdquo para ilustrar laincoherencia y falta de estrategia de planificacioacuten territorial situacioacutenparticularmente grave si consideramos su importancia a nivel nacional La RMrepresenta un 40 de la poblacioacuten de Chile y concentra un 48 del PIBnacional siendo el principal motor econoacutemico de Chile Un 90 de loshabitantes de la regioacuten habita en el GS un conjunto de 37 comunas en el queconvergen intereses nacionales regionales y comunales Gran parte de los

problemas urbanos que presenta esta metroacutepolis se debe a la falta de unmarco adecuado para la interaccioacuten y negociacioacuten entre estos tres niveles deaccioacuten territorial

La RM es la principal fuente de recursos del Estado no soacutelo por su elevadaproductividad que genera un aporte de valor agregado por habitante superioral de casi todas las otras regiones sino porque ademaacutes representa un 94 delingreso fiscal con una contribucioacuten per caacutepita 235 veces superior al promedio




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nacional3 (Cuadro 2) Esto puede interpretarse como un aporte solidario alresto del paiacutes ya que su elevado ingreso por habitante soacutelo es superado por elde la IIa regioacuten de Atacama Al mismo tiempo el gasto puacuteblico y la inversioacuten porhabitante son los maacutes bajos del paiacutes En suma y desmintiendo la idea comuacutende que la capital ldquoparasitardquo al resto de Chile el GS es el territorio que alimentaal sector puacuteblico y el que menos se beneficia con su accioacuten Bajo estascondiciones el intereacutes estatal se veraacute favorecido por el crecimiento del GS yfieles a este objetivo los dos grandes constructores del territorio el MINVU y elMOP ejecutan grandes inversiones que permiten dar cabida y movilizacioacuten anuevos habitantes Pero como hemos visto eacutestas muestran escasacoordinacioacuten lo que afecta la cohesioacuten social y la calidad de vida de losciudadanos Encontramos aquiacute un ejemplo concreto del postulado teoacutericopresentado en la segunda seccioacuten de este artiacuteculo

Cuadro 2 Ingresos Inversioacuten y Gasto por regiones seleccionadas

Flujos monetarios anuales por regioacuten y por habitante 2008

Regioacuten PIBIngreso

Fiscal Neto

Ingreso

Personas

Gasto

Social

InversioacutenPublica

$ 8999515 -266709 1955565 547147 237514II

CN 207 -025 152 100 142

$ 3728052 859618 1084329 613989 157049V

CN 086 081 084 112 094$ 2051692 23735 589220 667561 215674

IXCN 047 002 046 122 129

$ 4900521 -194765 770851 1093341 557502XI

CN 113 -018 060 199 334

$ 5204447 2499860 1839078 466451 125440RM

CN 120 235 143 085 075

Total Paiacutes 4338826 1062904 1284107 548357 166798

Fuentes Tesoreriacutea General de la Republica Banco Central y Servicio de Impuestos InternosLos valores para cada regioacuten se expresan en pesos por habitante ($) y en coeficientes relativosal total nacional (CN) Un valor inferior a uno significa un aporte o gasto menor que elpromedio

3 Esta enorme diferencia se explica principalmente porque las regiones que tienen una productividad o un ingreso porhabitante cercanos a los de la RM y por lo tanto una base impositiva comparable estaacuten en los extremos norte y surpor lo que gozan de regimenes tributarios especiales




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A nivel comunal y subcomunal el GS muestra una fuerte segregacioacuten socio-espacial (Figura 2) con una predominancia neta del estrato ABC1 en el cononor-oriente (Providencia Las Condes Vitacura Ntildeuntildeoa y lo Barnechea) una

distribucioacuten de los grupos medios-altos en torno a los principales ejes detransporte de los medios-bajos en los intersticios y una marcada tendencia a larelegacioacuten perifeacuterica de los grupos D y E (GeoAdimark 2009) Esta situacioacuten haevolucionado en la uacuteltima deacutecada con una reduccioacuten de las distancias desegregacioacuten asociada a la construccioacuten de proyectos inmobiliarios paraestratos medios o altos en aacutereas tradicionalmente ocupadas por la poblacioacuten demenores ingresos (Sabatini 2008) Sin embargo el proceso inverso delocalizacioacuten de hogares pobres en zonas con buena accesibilidad no ocurre y latendencia a la relegacioacuten se mantiene Esto se debe en gran parte al paradoacutejico

efecto segregador de las poliacuteticas de vivienda social debido al liacutemite impuestoa la compra de terrenos Este proceso ha polarizado fuertemente a lascomunas acumulando la poblacioacuten dependiente de servicios sociales en unasy a los agentes generadores de recursos en otras provocando fuertesdesigualdades en la provisioacuten de servicios puacuteblicos locales y en la capacidadde regulacioacuten de actividades en el espacio urbano (Orellana 2009)

Ademaacutes debido a la concentracioacuten del empleo en el centro y nor-oriente delGS y a las diferentes capacidades de movilizacioacuten se generan importantesdiferencias en la accesibilidad al empleo y las oportunidades urbanas seguacuten el

grupo socio-ocupacional y el ingreso de los trabajadores (Garreton 2011) Seconforma asiacute una ciudad en la que la calidad de la educacioacuten del espaciopuacuteblico y de acceso a las oportunidades depende del ingreso familiar ycomunal lo que es el fiel reflejo de una situacioacuten de mercado ante la cual lasautoridades locales poco pueden hacer para mejorar la situacioacuten de lapoblacioacuten maacutes necesitada




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Figura 2 Distribucioacuten de grupos socio-econoacutemicos en el Gran Santiago

Elaboracioacuten MG Fuente Censo 2002 con procesamiento en REDATAM

Al observarse las tendencias de agudizacioacuten de las desigualdades de ingresode la expansioacuten urbana de aumento de la motorizacioacuten y de la congestioacutenvehicular se enfrenta un cuadro poco alentador a futuro Las autopistasurbanas han sido una solucioacuten provisoria permitiendo la dispersioacuten de loshogares a zonas maacutes alejadas y con ello el aumento del uso y demanda delautomoacutevil a mediano plazo lo que empeora la congestioacuten general del sistemaEl ambicioso proyecto del Transantiago tuvo enormes dificultades inicialesdebido a una aplicacioacuten esencialmente teacutecnica que ignoroacute necesidades ycomportamientos baacutesicos de la poblacioacuten como las frecuencias de servicio y elnecesario tiempo de aprendizaje colectivo para el uso de un sistemaradicalmente nuevo (Witter 2007) Y con el nivel actual del subsidio delocalizacioacuten totalmente insuficiente para compensar el precio del suelo ensectores con buena accesibilidad la vivienda social seguiraacute construyeacutendose enzonas alejadas de los empleos oportunidades y servicios urbanos

Pero lo maacutes preocupante es que se asiste a una multiplicacioacuten de los conflictosciudadanos en el GS (SUR 2010) sin desarrollar instancias efectivas quefomenten e integren la participacioacuten ciudadana al proceso de transformacioacuten dela ciudad Al parecer los fracasos producidos por desatender la voluntadcolectiva no impiden seguir ejerciendo la accioacuten territorial en forma sectorial y




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puramente teacutecnica El actual proceso de modificacioacuten del PRMS es un claroejemplo de lo anterior 4

41 El PRMS-100 la estrategia regional reducida a un instrumento normativo

A nivel regional el principal instrumento de organizacioacuten territorial es el PRMSDesde su primera versioacuten el Plan Intercomunal de Santiago elaborado porJuan Honolds y Juan Parrocchia en 1960 ha orientado el crecimientorelativamente organizado del GS Aunque desde entonces se han elaboradodiversos planes y modificaciones maacutes o menos fieles al espiacuteritu del original(Poduje 2006) eacuteste ya consideraba una ciudad multipolar y previoacute reservas deterrenos para vialidad en las que se ha construido gran parte de las actualesautopistas urbanas La uacuteltima modificacioacuten conocida como PRMS-100 fue

rechazada en Junio 2010 y ha sido presentada nuevamente al CORE en enero2011 luego de sufrir ajustes menores Dos aspectos de esta propuesta sonprofundamente inquietantes la falta de estrategia a largo plazo y la pocatransparencia de la informacioacuten entregada a la ciudadaniacutea

Respecto a lo primero se argumenta que la tendencia al despoblamiento de lascomunas ceacutentricas exigiriacutea urbanizar terrenos perifeacutericos para anticipar lademanda de nuevas viviendas Sin siquiera tomar partido en el recurrentedebate entre expansioacuten o densificacioacuten y aceptando que es necesario organizardel mejor modo posible un crecimiento demograacutefico inevitable esta postura

pasiva puede ser nociva en el largo plazo Aceptar el despoblamiento delcentro como algo natural es absurdo sabiendo que en el mundocontemporaacuteneo las ciudades son los principales motores de crecimiento y quesu competitividad reside principalmente en la intensidad de los intercambiossociales econoacutemicos y culturales que tienen lugar en las aacutereas ceacutentricas Larevitalizacioacuten del corazoacuten del Gran Santiago debiera ser entonces una prioridadestrateacutegica para el desarrollo metropolitano y nacional

Si ademaacutes se promoviera la construccioacuten de vivienda social central se

favoreceriacutea la integracioacuten entre grupos socioeconoacutemicos y el acceso a lasoportunidades urbanas para los hogares maacutes vulnerables (Garretoacuten 2011)Ademaacutes asiacute se podriacutea aprovechar mejor zonas pericentrales de baja densidaden las que ya existe una buena cobertura de servicios y transporte puacuteblicoeficientes El principal obstaacuteculo para lograr esto es la diferencia entre el

4 A la fecha de cierre de este artiacuteculo la proposicioacuten de modificacioacuten denominada como PRMS-100 presentada ensegunda instancia por el Secretario Regional del Ministerio de Vivienda estaacute siendo estudiada por el ConsejoRegional




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presupuesto para terrenos de vivienda social de entre 08 y 12 UF el msup2 y elactual valor del suelo en la capital que promedia los 714 UF msup2 y se elevahasta las 2835 UF msup2 en Providencia (Trivelli 2010) Las posibles viacuteas desolucioacuten van desde la imposicioacuten de una cuota obligatoria de vivienda social enlos proyectos nuevos a partir de un cierto nuacutemero de unidades5 hasta elaumento importante de la subvencioacuten a la localizacioacuten el que podriacutea serfinanciado a traveacutes de una reforma tributaria del mercado inmobiliario omediante la transferencia de recursos intersectoriales provenientes del ahorroen gastos de urbanizacioacuten de terrenos perifeacutericos Todo esto es difiacutecil pero noexiste una imposibilidad fundamental para lograrlo la principal barrera es lafalta de voluntad poliacutetica y de una real capacidad de redistribucioacutencoordinacioacuten y estrategia de desarrollo a nivel regional

Por uacuteltimo la tendencia al despoblamiento central prevista por el Instituto

Nacional de Estadiacutesticas para los proacuteximos veinte antildeos ya podriacutea estarserevirtiendo Asiacute parece demostrarlo un reciente estudio en Santiago Centro(Atisba 2010a) donde una deacutecada de poliacuteticas comunales de regeneracioacuten yacomienza a dar resultados Esto demuestra la capacidad de la voluntad puacuteblicapara revertir el decaimiento urbano y la fragilidad de los argumentos puramenteteacutecnicos para predecir la evolucioacuten urbana y orientar su planificacioacuten

La falta de ambicioacuten del PRMS que lo limita a ser un instrumento uacutenicamentenormativo es una consecuencia de la escasez de medios atribuciones y faltade coordinacioacuten intersectorial de la accioacuten puacuteblica En Chile la elaboracioacuten de

los planes reguladores metropolitanos es una funcioacuten del MINVU con escasa onula participacioacuten de otras instituciones y aunque tienen un efecto orientadorsobre la forma y localizacioacuten de infraestructuras no tienen atribuciones sobre laasignacioacuten de recursos caracteriacutesticas funcionales ni ejecucioacuten de las obrasEn otras palabras estos instrumentos no tienen una real capacidad decoordinacioacuten ni de impulsioacuten del desarrollo territorial

Ademaacutes el proceso de elaboracioacuten y aprobacioacuten del PRMS-100 ha estadomarcado por informaciones contradictorias que alimentan la poleacutemica entreautoridades y organizaciones ciudadanas Uno de los maacutes intensos debates seha centrado en la disponibilidad de suelos con expertos que anuncian unagotamiento inminente (Atisba 2010b) y otros que sentildealan la existencia dereservas de terrenos suficientes para veinte antildeos en zonas ya urbanizadas

5 Se ha experimentado una norma que contempla el incentivo a la inclusioacuten de vivienda social mediante el aumento deconstructibilidad pero eacutesta ha tenido un efecto praacutecticamente nulo La razoacuten es que la existencia de este tipo deunidades dificultariacutea vender las otras reducieacutendose asiacute la rentabilidad del proyecto Sin embargo si se aplicara unamedida obligatoria y uniforme esta desventaja probablemente se atenuariacutea ya que el comprador no tendriacutea laalternativa de optar por proyectos nuevos sin vivienda social




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(Trivelli 2010) Esto ha generado dudas en cuanto a la exactitud y a laobjetividad de tales informes sea por factores ideoloacutegicos o por interesescomprometidos con el negocio inmobiliario En este contexto la vivienda socialha sido esgrimida como una de las principales razones que exigen laampliacioacuten del liacutemite urbano sentildealaacutendose que ya no existen terrenos ldquoaptosrdquopara su construccioacuten entendieacutendose eacutestos como aquellos que caen en el rangode precios sentildealado anteriormente Con esto no soacutelo se evade la necesariarevisioacuten de los criterios de localizacioacuten de estos proyectos sino que ademaacutes seomite el hecho de que eacutestos soacutelo ocupariacutean un 8 de la superficie en lasnuevas aacutereas urbanas

Los fraacutegiles argumentos teacutecnicos a los que se ha recurrido en este debate junto a la falta de transparencia de concertacioacuten y el conflictivo ambiente quehan marcado este proceso exigen una reflexioacuten acerca de la idoneidad de las

instituciones en que recae su conduccioacuten Aunque el principal responsable deeste instrumento es el MINVU el actor maacutes visible en su promocioacuten ha sido elIntendente de la RM Sin embargo su rol como defensor del intereacutes regional hasido puesto en duda (Herman 2010a) mencionaacutendose posibles conflictos deintereacutes personal en razoacuten de su estrecha asociacioacuten con el sector inmobiliarioEsto muestra claramente los inconvenientes del nombramiento de estaautoridad por designacioacuten presidencial en cuanto a su capacidad de liderar y asu responsabilidad poliacutetica frente a la opinioacuten puacuteblica del territorio involucradoSe evidencia asiacute un vaciacuteo de legitimidad democraacutetica y de capacidad paracoordinar a todos los actores institucionales empresariales expertos yciudadanos que intervienen en el desarrollo regional (Hansen 2010)

En este caso la participacioacuten ciudadana elemento fundamental de todoproyecto de territorio ha sido particularmente ignorada No es extrantildeo que unainiciativa impuesta en forma autoritaria paternalista y poco transparente genererechazo El punto central de este debate es si el desarrollo territorial debedejarse en manos de expertos atribuyeacutendoles una objetividad y clarividenciaque estaacuten lejos de poseer o si ante un futuro incierto no debiera maacutes bienincorporarse la opinioacuten puacuteblica en origen de este proceso ya que en ella reside

la legitimidad y la voluntad colectiva necesarias para escoger y construir unobjetivo social (Sagaris 2010) La capacidad estrateacutegica no consiste enanticipar el curso de la historia y adaptarse a ella minimizando los dantildeos sinoen dotarse de los instrumentos que nos permitan modificar el curso de loseventos con el objetivo de alcanzar un horizonte definido democraacuteticamente Esen este aspecto donde Chile necesita una profunda revisioacuten de lascompetencias y fundamentos de sus instituciones territoriales particularmentea nivel regional




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5 El Gobierno Regional un nivel con potencial de coherencia y

estrategia

Pese a las reformas hechas desde el retorno a la democracia en Chile el nivelregional todaviacutea funciona con una loacutegica impuesta por el gobierno militar conIntendentes de exclusiva confianza del Presidente y un CORE que no tienederecho a la iniciativa Esto facilita la ejecucioacuten local de decisiones tomadas anivel central pero no permite adaptarlas a la voluntad ciudadana ni coordinarrealmente la accioacuten de las SEREMIs Cabe destacar que cuatro de cada cincopesos que se invierten en el territorio dependen de decisiones centralizadas(LYD 2007) Auacuten asiacute el GORE podriacutea cumplir un rol de gestioacuten territorialestrateacutegica si se avanza en tres direcciones

Primero se deberiacutea asignar nuevas funciones al nivel regionaldescentralizando las competencias de planificacioacuten territorial desde el nivelministerial y recentralizando la gestioacuten local de ciertas poliacuteticas de bienestardesde el nivel comunal principalmente las de educacioacuten vialidad y espaciopuacuteblico Esto uacuteltimo no implica el desmantelamiento de los equipos municipalesque cumplen actualmente estas tareas sino la mutualizacioacuten de los recursoscorrespondientes para apoyar a las localidades con capacidad insuficiente pararealizarlas Tampoco seriacutea necesario cambiar radicalmente la estructuraadministrativa de los ministerios sino asignar una primaciacutea inequiacutevoca al

Intendente sobre los SEREMIS de su regioacuten particularmente a los de ViviendaObras Puacuteblicas Transportes Educacioacuten Salud Medio Ambiente y BienesNacionales Esto debiera incluir la facultad de nombrar las jefaturas respectivasy autoridad sobre la asignacioacuten de sus presupuestos

Segundo seriacutea necesario transferir los recursos financieros y humanos paracumplir estas funciones reasignando los ya disponibles en otros nivelesreforzando los actuales organismos de coordinacioacuten intersectorial como elSUBDERE y la Divisioacuten de Planificacioacuten y Desarrollo Regional (DIPLAD) eintegraacutendolos bajo la autoridad del GORE Una parte de los recursos

necesarios para incrementar su capacidad de accioacuten podriacutea obtenerse de laeliminacioacuten de redundancias de funcioacuten pero probablemente sea necesariocrear nuevas fuentes de financiamiento Una alternativa interesante es laimposicioacuten de las plusvaliacuteas de transferencias inmobiliarias a las cualescontribuye decisivamente una buena gestioacuten territorial (Lacoste 2009) En todocaso el margen de maniobra del gasto puacuteblico mencionado en la terceraseccioacuten permite imaginar un reforzamiento decisivo de la capacidad de gestioacutene inversioacuten a nivel regional sin perjudicar el equilibrio macroeconoacutemico del




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paiacutes Evidentemente no se trata de fomentar el gasto sin razoacuten sino deconsiderar que si los beneficios superan a la inversioacuten se justificariacutea unreforzamiento de las capacidades de redistribucioacuten coherencia y planificacioacutenestrateacutegica de la administracioacuten territorial

Tercero y como prerrequisito de los puntos anteriores se hace necesario dotaral GORE de legitimidad democraacutetica mediante la eleccioacuten por voto directo delIntendente y de los Consejeros para garantizar un acercamiento de la gestioacutenregional a las necesidades especiacuteficas de sus habitantes y para estabilizar suvoluntad poliacutetica en torno a un proyecto territorial a largo plazo fundado en laparticipacioacuten ciudadana Ademaacutes probablemente seriacutea beneficioso desfasarlos ciclos electorales nacionales y regionales ya que al interactuar dos nivelesde accioacuten puacuteblica con poderes equilibrados el proyecto estrateacutegico de territoriose transforma en una herramienta de concertacioacuten y de estabilizacioacuten de la

accioacuten puacuteblica (Behar 2009) constituyeacutendose en una hoja de ruta que nopuede ser faacutecilmente descartada por la autoridad de turno Esto resolveriacutea elproblema recurrente de que acciones emprendidas en el ciclo anterior soninterrumpidas por un mero caacutelculo electoral antes de que alcancen a dar susfrutos

En otras palabras la Regioacuten ubicada en un nivel intermedio de laadministracioacuten en Chile presenta un potencial favorable para el desarrollo deuna verdadera estrategia territorial Esto gracias a su tamantildeo suficiente comopara mutualizar recursos teacutecnicos de servicio social y de inversiones a gran

escala y al mismo tiempo adecuado como para representar el intereacutes de unapoblacioacuten que comparte necesidades geograacuteficamente similares Ademaacutesestando ya relacionado con la administracioacuten sectorial bastariacutea alterar elbalance de poderes en esta interaccioacuten para constituir un organismotransversal de coordinacioacuten sin necesidad de agregar instituciones adicionalesY en uacuteltimo teacutermino la realizacioacuten de este potencial dependeriacutea de lademocratizacioacuten de este nivel y de la integracioacuten de la participacioacuten ciudadanaen la elaboracioacuten de sus objetivos a largo plazo

La reciente Ley 20390 de Reforma Constitucional aunque no resuelve el temade la debilidad del nivel regional al menos representa un avance en sudemocratizacioacuten al instaurar la eleccioacuten directa de los COREs Sin embargoeacutesta no seraacute efectiva hasta aprobarse la Ley Orgaacutenica correspondiente sinfecha prevista Cabe preguntarse por queacute en este mismo proceso legislativo sedescartoacute la del Intendente incluida en el proyecto original y reclamada desdehace antildeos por la ciudadaniacutea al punto que un 72 de los consultados en laEncuesta Nacional Bicentenario realizada por la Pontificia Universidad Catoacutelicay Adimark se manifiesta a favor de la eleccioacuten de las autoridades regionales




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por voto directo Este aspecto debe entenderse dentro del difiacutecil y lento procesode descentralizacioacuten en Chile tema que seraacute tratado en la siguiente seccioacuten

6 Resistencia a la descentralizacioacuten factores poliacuteticos e ideoloacutegicos

En su anaacutelisis de la legislacioacuten chilena relativa a la descentralizacioacuten entre1990 y 2008 Rodrigo Mardones (Mardones 2008) propone ldquouna definicioacuten quesubraya la transferencia efectiva de poder atribuciones y recursos a gobiernossubnacionales autoacutenomos y que lo distingue de fenoacutemenos usualmenteconsiderados erroacuteneamente como descentralizacioacuten como es el caso de laprivatizacioacuten la delegacioacuten la desconcentracioacuten y el desarrollo regional ylocalrdquo Concluye que en Chile auacuten se niega el derecho a la democracia regionallo que afecta negativamente la capacidad de gestioacuten local de los sistemas de

educacioacuten y salud delegados a nival comunal Esta persistencia delcentralismo se debe en parte a que existen importantes trabas poliacuteticas queimpiden una descentralizacioacuten efectiva En Chile el gobierno central controla engran parte la agenda legislativa y no tiene reales incentivos para transferirrecursos y autoridad a gobiernos locales Ademaacutes la aprobacioacuten de este tipode reformas implica modificar la Constitucioacuten proceso que requiere el votofavorable de una amplia mayoriacutea en el Congreso lo que es extremadamentedifiacutecil de lograr con un poder legislativo electo a traveacutes de un sistema binominalY aparte de las ldquoinconvenienciasrdquo de verse obligado a negociar con poderes

locales la figura de un Intendente electo competiriacutea directamente con la de losSenadores y en el caso de la Regioacuten Metropolitana con el mismo Presidentede la Repuacuteblica En suma quienes tienen el poder de llevar a cabo este tipo dereformas seriacutean los principales afectados

Otra fuente de resistencia a la descentralizacioacuten es la postura ideoloacutegica demercado que ha consagrado constitucionalmente el principio de subsidiariedaddel Estado proponieacutendose reducir al miacutenimo el ldquogastordquo en administracioacutenpuacuteblica Creyeacutendose que la comuna es el nivel oacuteptimo para la entrega deservicios sociales (LYD 2007) se les ha delegado grandes responsabilidades

sin asegurar su adecuado financiamiento (Mardones 2008) y no se hadesarrollado adecuadamente niveles intermedios de gestioacuten La suposicioacutenanterior no tiene una base empiacuterica soacutelida y es falso en un contexto de fuertesdesigualdades entre municipios como lo demuestra el caso chileno Unelemento esencial ausente en este raciocinio es que una buena gestioacutenpuacuteblica puede generar beneficios mayores y sobre todo mejor distribuidos queel costo administrativo que implica perfeccionarla y reforzarla




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El aporte de una buena gobernanza al desarrollo territorial es ampliamentereconocido en la literatura contemporaacutenea (Orfield 1999 Lefegravevre 2004 Storper2010) dentro de lo cual se considera particularmente la capacidad deplanificacioacuten intersectorial (Wiel 2008) Un caso emblemaacutetico es la reconversioacutende Bilbao regioacuten industrial en crisis que cambioacute decisivamente su imagen yrumbo econoacutemico gracias a la apuesta de una fuerte inversioacuten en cultura yespacio puacuteblico impulsada por el gobierno de la Regioacuten Autoacutenoma del PaiacutesVasco Un caso diferente y tambieacuten ejemplar es el del Aacuterea Metropolitana deBarcelona donde a partir de la candidatura para los Juegos Oliacutempicos de 1992se ha constituido un sistema cooperativo entre municipios y otras institucionestomando la forma de una autoridad de coordinacioacuten y mutualizacioacuten derecursos en materias diversas que se dota progresivamente de la capacidadde desarrollar un proyecto estrateacutegico metropolitano Otro caso significativo esel Gran Londres donde en el antildeo 2000 se establecioacute la Greater London

Authority con un alcalde mayor electo por voto directo Esta entidad hagenerado un importante impulso para la planificacioacuten el desarrollo deinfraestructuras y la mutualizacioacuten de recursos siendo un factor decisivo en laatribucioacuten de los Juegos Oliacutempicos de 2012 proceso en el que Pariacutes suprincipal competidor fue descartado en gran parte por no poseer unacapacidad de gestioacuten a nivel metropolitano

Si bien es cierto que la devolucioacuten de poderes al nivel regional implica unriesgo debilitamiento de la unidad nacional como ha ocurrido en BeacutelgicaEspantildea e Italia eacuteste no es inevitable como lo demuestra la estabilidad poliacuteticaen un gran nuacutemero de regiacutemenes federales En todo caso el equilibrio decompetencias y recursos debe estudiarse e implementarse con sumo cuidadoevitando otorgar autonomiacutea judicial legislativa y fiscal a las regiones perodaacutendoles maacutes capacidad ejecutiva y presupuestaria en materias de intereacuteslocal En Chile el establecimiento de una estructura federal como la de BrasilArgentina EEUU o Alemania no parece ser lo maacutes adecuado principalmentepor el fuerte desequilibrio territorial que representa la concentracioacutendemograacutefica y econoacutemica en la Regioacuten Metropolitana Pero podriacutea avanzarseen el sentido de un sistema descentralizado como el de Peruacute Bolivia Francia o

Dinamarca donde los gobiernos regionales tienen una relativa autonomiacuteaejecutiva con una autoridad y asambleas elegidas por voto directo

En suma la devolucioacuten efectiva de poderes a autoridades locales enfrentadificultades praacutecticas ideoloacutegicas y puede parecer inconveniente a un gobiernocentral consolidado al que no le atrae la idea de verse obligado a negociar consub-territorios fortalecidos Por eso este tipo de reformas tienen que gestarsedesde una demanda local y es pertinente plantearlas en el contexto actual deempoderamiento ciudadano y de necesidad de recuperacioacuten de la




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representatividad poliacutetica En Chile este proceso parece esencial pararesponder a una demanda creciente participacioacuten de mejores serviciospuacuteblicos y sobre todo para resolver las graves desigualdades territoriales ysociales que dividen a nuestra sociedad

7 Conclusioacuten iquestQueacute es un proyecto estrateacutegico de territorio

El desarrollo territorial es una nocioacuten ambigua y que admite muacuteltiplesinterpretaciones pero es sin duda mejor definida por el nivel de empleo lacalidad de vida y la cohesioacuten social que por un crecimiento econoacutemicoacelerado y desigual (Davezies 2008) Entonces un proyecto estrateacutegico deterritorio seriacutea un instrumento cuyo objetivo es promover el desarrollo unaentidad geograacutefica determinada Sin duda eacutesta es una definicioacuten vaga e

imprecisa y en ello reside gran parte de la dificultad de implementacioacuten de estetipo de iniciativas En este artiacuteculo se ha intentado contextualizar este debateen el caso chileno y precisar algunas de las caracteriacutesticas que debieran tenereste tipo de instrumentos

En primer lugar debe lograrse una capacidad de integracioacuten de accionesdiversas tanto en su dimensioacuten espacial como es el caso de infraestructuras agran escala o de la distribucioacuten uniforme de servicios entre localidadesinterconectadas como en su aspecto intersectorial coordinando a los diversoscuerpos teacutecnicos que intervienen en la planificacioacuten En otras palabras debe

promover la coherencia de la accioacuten puacuteblica Segundo debe existir unaambicioacuten estrateacutegica a largo plazo que trascienda la resolucioacuten inmediata deproblemas existentes o anticipados Sin duda este especto debe considerarsepero los objetivos finales son la creacioacuten de nuevas oportunidades dedesarrollo y la cohesioacuten social Tercero debe fundarse en la movilizacioacutenamplia de los actores del territorio puacuteblicos empresariales y ciudadanos paradotarse de la legitimidad y voluntad poliacutetica necesarios para sostener unesfuerzo colectivo de largo aliento Como consecuencia inmediata de loanterior se desprende que un proyecto estrateacutegico de territorio es ante todo un

proceso colectivo definido en forma transparente y democraacutetica y no unmodelo teacutecnico basado en supuestos de objetividad y eficiencia indefendiblesante la complejidad y la incertidumbre de la evolucioacuten social

En el contexto institucional chileno y pese a la retoacuterica oficial de diversosorganismos ninguna de estas dimensiones se cumple a cabalidadparticularmente la uacuteltima En nuestro sistema de administracioacuten territorialpersisten tendencias autoritarias centralistas y loacutegicas sectorialesdescoordinadas ademaacutes de un claro desequilibrio entre el gobierno central y




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un poder local con representacioacuten efectiva soacutelo a nivel comunal queconstituyen en su conyunto un sistema ineficiente y que no dispone de losrecursos necesarios para cumplir funciones sociales fundamentales Estasituacioacuten es insostenible tanto por las fuertes desigualdades que genera comopor la demanda de mejores servicios puacuteblicos y de participacioacuten ciudadana queson concomitantes al crecimiento econoacutemico de un paiacutes Los excedentesgenerados por eacuteste sumados a los bajos niveles de gasto y deuda puacuteblicos enChile crean las condiciones necesarias para el necesario reforzamiento de lascapacidades de inversioacuten y gestioacuten territorial

Los argumentos expuestos en este artiacuteculo apoyan la tesis de que en caso degenerarse reformas en este sentido debiera privilegiarse el reforzamiento delnivel regional en teacuterminos de otorgarle autoridad inequiacutevoca sobre lasSEREMIS de su territorio de mutualizacioacuten de funciones para las que el nivel

comunal es insuficiente de asignacioacuten de los recursos financieros y humanosnecesarios para cumplir estas tareas y de legitimizacioacuten democraacutetica mediantela eleccioacuten por voto directo de sus autoridades Con esto se juega un procesocentral para la profundizacioacuten de la democracia el acercamiento de la accioacutenpuacuteblica a la ciudadaniacutea sin agregar capas burocraacuteticas adicionales la creacioacutende instancias de participacioacuten ciudadana y la descentralizacioacuten efectiva quenecesita un paiacutes tan diverso como el nuestro Un gobierno regional reforzado yrepresentativo de la voluntad de sus ciudadanos tendriacutea una capacidadestrateacutegica decisiva con el intereacutes y los recursos necesarios para definirhorizontes de desarrollo consensuados ambiciosos y a largo plazo En uncontexto de negociacioacuten entre niveles administrativos con poderes mejorbalanceados y con ciclos electorales desfasados un proyecto estrateacutegico deterritorio seriacutea un estabilizador de la voluntad poliacutetica impidiendo que esfuerzosya emprendidos sean abandonados antes de dar sus frutos

Si algo debemos aprender de los paiacuteses que nos han precedido en el caminodel desarrollo es que la gestioacuten territorial participativa coherente y estrateacutegicaes fundamental para el bienestar colectivo Es hora de perfeccionar laadministracioacuten de nuestras regiones y de exigir las herramientas que nos

permitan actuar como ciudadanos a favor de un Chile maacutes solidario justo yeficiente




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proceso de descentralizacioacuten en Chile las regiones debieran ser reforzadas enteacuterminos de transferencia de funciones recursos y legitimizacioacuten democraacuteticade sus autoridades Eacuteste parece ser el nivel adecuado para elaborar e impulsarinstrumentos que sean reales proyectos estrateacutegicos de territorio entendidoscomo un proceso de movilizacioacuten social y no como modelos teacutecnicos con undoble objetivo de reducir las fuertes desigualdades socio-territoriales en Chile yde promover el desarrollo integral de sus ciudadanos

Abstract

In a context of accelerating economic and social changes sub-nationalterritories have an increasingly important role in social welfare anddevelopment However Chile shows worrying deficiencies in terms of efficiencycoordination and democratic legitimacy of its territorial administrativesystem We analyze this situation and explore a possible institutional reformaimed at improving it A critical analysis of public investment distribution and ofthe functions of central regional and municipal administrative levels revealsimportant shortcomings in a context of strong social and territorial inequalities Aparticular attention given to the case of Greater Santiagorsquos Metropolitan areawhere the lack of coordination among sectorial policies is highlighted by itslarge size and where the controversy regarding the approval of the PRMS-100questions the adequacy of the current regional planning system A briefcomparison of international evidence suggests the existence of significantpositive margins for public spending in Chile and shows the importance of

intermediate level institutions in fulfilling the role of strategic management andplanning We conclude with the thesis that in the incipient process ofdecentralization in Chile the regions should be strengthened in terms offunctions resources and democratic legitimacy of their authorities This seemsto be the adequate level for developing truly strategic territorial projects whichare understood as a social mobilization process and not as merely technicalmodels and as having a dual objective of reducing the strong social-territorialinequalities in Chile and of promoting the integral development of its citizens

1 Introduccioacuten

La aceleracioacuten de los cambios econoacutemicos y sociales es quizaacutes la tendenciamaacutes caracteriacutestica del mundo contemporaacuteneo El renovado afaacuten deindividualismo y la globalizacioacuten de los intercambios socioeconoacutemicoscuestionan profundamente instituciones y tradiciones que pareciacutean soacutelidas ybien arraigadas Pero paradoacutejicamente en un contexto donde los flujosdominan a las formas el territorio refuerza su connotacioacuten identitaria (Bourdin2000) y el espacio adquiere un nuevo valor productivo (Krugman 1997) Esto es




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