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San José, 18 de junio de 2013INF-DGAI-014-2013

SeñorEdgar AyalesMinistro de Hacienda

ASUNTO: Servicios de Auditoría.Informe de control interno

Estimado señor Ministro:

Nos permitimos presentar el informe Nº INF-DGAI-014-2013 sobre el cumplimiento de la Contratación Directa 2011CD-000093-13801, ampliación última del contrato de mantenimiento y mejoras del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) en el Ministerio de Hacienda, Nº MH-2011-000010-00 (DGI).

En el estudio se determinaron aspectos de control que requieren ser revisados y fortalecidos en relación con la planeación, ejecución y cierre del contrato según sus contenidos, y respecto a las normas de control y las directrices institucionales en esta materia, por lo que se formulan las recomendaciones correspondientes.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio1. Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 30 días hábiles posterior al recibo del informe según se establece en la normativa citada, así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío Alfaro Director General

OSA/SGL/rscc. Estudio N°010-2012

1 Decreto Nº 34323-H, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008

Dirección: Av. 2da, Calle 1 y 3, diagonal al Teatro Nacional, San José, Costa Rica •Tel 2284-5242/Fax: 2222-1334 • www.hacienda.go.cr

INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE MANTENIMIENTO Y MEJORAS DEL SISTEMA INTEGRADO DE

GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIGAF)

INF-DGAI-014-2013

DIRECCION GENERAL DE AUDITORÍA INTERNA

Junio, 2013

INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE CONTRATO DE MANTENIMIENTO Y MEJORAS DEL SISTEMA INTEGRADO DE GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIGAF)

Tabla de contenido

Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................................. i

1. Introducción.................................................................................................................................................1

1.1 Origen...................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo.................................................................................................................................................1

1.3 Alcance.................................................................................................................................................1

1.4 Limitaciones...........................................................................................................................................1

1.5 Comunicación oral de resultados.............................................................................................................1

1.6 Normativa relacionada en materia de control y atención de informes...........................................................2

1.7 Aspectos generales................................................................................................................................2

2. Resultados...................................................................................................................................................4

2.1 Acerca de la definición de productos o servicios en el contrato...................................................................4

2.2 Sobre la asignación de roles....................................................................................................................5

2.3 Aspectos relacionados con el plan de trabajo aprobado por la CCAF..........................................................6

2.4 Sobre la atención de requerimientos........................................................................................................8

2.5 Supervisión del contrato........................................................................................................................10

2.5.1 Sobre los informes mensuales de avance...............................................................................................10

2.5.2 Procedimiento para el control de horas consultor.....................................................................................12

2.5.3 Pagos realizados a la empresa..............................................................................................................12

2.6. Sobre el informe de cierre de la ejecución contractual..............................................................................13

2.6.1. Sobre el expediente documental de la ejecución contractual....................................................................13

2.6.2. Inconsistencia de los datos del informe de cierre versus el informe de avance mensual..............................15

2.6.3. Sobre el plazo de aprobación del informe de cierre..................................................................................15

2.6.4. Necesidad de valorar los riesgos identificados y recomendaciones brindadas............................................16

3. Conclusiones.............................................................................................................................................17

4. Recomendaciones.....................................................................................................................................19

Anexo N° 1.......................................................................................................................................................21


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Resumen Ejecutivo

Este informe es el resultado del estudio sobre la evaluación del cumplimiento del contrato de mantenimiento y mejoras del SIGAF, Nº MH-2011-000010-00 (DGI), Contratación Directa 2011CD-000093-13801, en adelante solo se hará referencia al número de la contratación directa, el cual se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual de 2012, con el objetivo de evaluar el cumplimiento de los términos contractuales y los requerimientos establecidos en el plan de trabajo aprobado por la Comisión de Coordinación de Administración Financiera (CCAF).

La evaluación comprendió la verificación del cumplimiento de algunas cláusulas del contrato, especialmente aquellas que se relacionan con los incidentes y requerimientos que fueron atendidos por la empresa Price Water House Coopers Consultores S.A. (PWC), y los elementos de control utilizados por parte de la Gerencia del Proyecto SIGAF y supervisora del contrato y la CCAF en la fiscalización de la ejecución contractual. No comprende la revisión de aspectos técnicos de los productos entregables. El periodo de estudio comprendió de julio de 2011 a enero de 2012, vigencia de la contratación, extendiéndose cuando se consideró necesario.

Al respecto, se determinaron algunos aspectos que requieren ser revisados y fortalecidos, a saber:

Sobre la definición de productos o servicios en el contrato, no se encontró claridad y precisión en cuanto a los servicios contratados y los productos específicos que se pretendía obtener, bien en cuanto a mantenimiento o mejoras del sistema.

La comunicación formal de las funciones y responsabilidades al funcionario designado por el MH para la Gerencia de Proyecto SIGAF y supervisión de la ejecución contractual, a efecto de que quede claramente delimitada los alcances de su participación y responsabilidad.

Sobre la oportunidad del conocimiento y aprobación del plan de trabajo por parte de la CCAF, ya que esto sucedió alrededor de dos meses después de iniciada la contratación.

El avance alcanzado en la atención de los requerimientos aprobados en el plan de trabajo por la CCAF ya que de 17 requerimientos solo dos se cumplieron en el 100% y el resto quedó con un porcentaje muy reducido, lo que hace dudar en qué medida se cumplió los objetivos de la administración en cuanto a mejoras del sistema.

Sobre los plazos límite para la aprobación de los informes mensuales de avance y el informe de cierre de ejecución contractual, dados los atrasos que se dan en la aprobación de estos documentos.

El procedimiento utilizado por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada para el control de las horas consultor consumidas y reportadas por la empresa contratada y atrasos en los pagos de las facturas.

El extravío del expediente que contenía los requerimientos, y la entrega tardía del expediente documental que respalda la ejecución del contrato en estudio.

En razón de lo anterior, se emiten las recomendaciones correspondientes, las cuales están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio2.

2 Decreto Nº 34323-H, y su reforma, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008Pág. i

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1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

El estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual de 2012.

1.2 Objetivo

Evaluar el cumplimiento de los términos contractuales del mantenimiento y mejoras del SIGAF, de conformidad con los requerimientos establecidos en el contrato de la Contratación Directa N° 2011CD-000093-13801, y el plan de trabajo correspondiente aprobado por la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera.

1.3 Alcance

Comprende la revisión del cumplimiento de los términos contractuales definidos en la última ampliación del contrato de mantenimiento y mejoras del SIGAF, Contratación Directa N° 2011CD-000093-13801, suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la empresa Price Water House Coopers Consultores S.A., de acuerdo con los requerimientos contenidos en el plan de trabajo aprobado por la CCAF, los informes de avance mensual y final de cierre elaborados por la empresa, las horas consultor contratadas y consumidas, las actas emitidas por la CCAF, las facturas presentadas para el cobro respectivo, así como, la documentación que respalda la supervisión de la contratación en estudio, para el periodo comprendido de julio de 2011 a enero de 2012, extendiéndose cuando se consideró necesario. No comprende la revisión de aspectos técnicos de los productos entregables.

Este estudio se realizó de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna del Sector Público.

1.4 Limitaciones

Existió limitación en cuanto a la disponibilidad de la documentación que respalda los requerimientos de mantenimiento y mejoras del SIGAF según horas aplicadas por los consultores, por lo que no fue posible disponer de toda la información para relacionar las horas consultor consumidas y reportadas por la empresa en los informes mensuales de avance aprobados por la Gerencia de Proyecto y Supervisora del contrato y la CCAF según productos, por lo que los resultados y las conclusiones a las que se llega en este informe están en función de la información que se tuvo acceso.

1.5 Comunicación oral de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron presentados el 12 de junio del 2013, a los miembros de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera (CCAF), Licda. Marjorie Morera González, Directora de Presupuesto Nacional, Licda. Gabriela Espinoza Meza, Directora de la Dirección General de Informática, Licda. Patricia Navarro Vargas, Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, Licda. Martha Cubillo Jiménez, Tesorera Nacional, Máster Irene Espinoza Alvarado, Contadora Nacional. Las observaciones realizadas por los participantes, en lo procedente, fueron consideradas en este informe.



1.6 Normativa relacionada en materia de control y atención de informes

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control y atención de informes.

“Artículo 10. -Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. -Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 37. -Informes dirigidos al jerarca. // Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implementación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”

“Artículo 39. -Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.7 Aspectos generales

El SIGAF, Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera del Gobierno Central es una herramienta tecnológica fundamentada en tecnología Internet y conceptualizada para apoyar en su función a los entes rectores, gestores y fiscalizadores de la Administración Financiera en los procesos sustantivos. Su estrategia se basa en la implementación del software mySAP conforme los requerimientos técnicos y funcionales de las áreas rectoras, gestoras y fiscalizadoras de la Administración Financiera del Gobierno Central bajo el esquema de trabajo en equipo3.

Por otra parte, en el Decreto N°34534-H Reglamento de Creación de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera4, artículo 5º, se definen las funciones de dicha Comisión, entre las que se destacan las siguientes: “…a) Aprobar y priorizar los requerimientos funcionales de los sistemas de información computarizados

3 http://intranet/DGI/AIS/Soporte%20Tcnico/Sigaf/Modelo%20conceptual.pdf4 Decreto N°34534-H, publicado en La Gaceta N° 108 del 05 de junio del 2008.



que sean sometidos a su conocimiento/… e) Velar por la adecuada integración de los sistemas de información que apoyan la Administración Financiera, f) Coordinar las actividades para el debido mantenimiento y actualización de los sistemas de información computarizados dentro de su ámbito de competencia...”

Asimismo, le corresponde a la CCAF velar por el adecuado funcionamiento de los sistemas de la administración financiera, garantizar la debida coordinación entre los subsistemas, propiciar la coordinación entre los entes rectores de los subsistemas, dar seguimiento a los planes establecidos para el desarrollo y fortalecimiento del SAF.

Como parte del desarrollo SIGAF, el Ministerio de Hacienda suscribió el Contrato N° 12-2005 denominado “Contratación del mantenimiento y mejoras del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera – SIGAF”, Licitación Pública Nº 44-2005, adjudicada a la empresa Price Water House Coopers Consultores Sociedad Anónima, por un plazo de 1 año, prorrogable hasta por 3 periodos iguales. Este contrato fue refrendado por la Contraloría General de la República con el oficio N°03013-2006 del 27 de febrero de 2006.

El objeto de ese contrato consiste en el mantenimiento preventivo, correctivo y mejoras en la operación del SIGAF, así como la creación de nuevos programas e interfaces; con el fin de que se posibilite la estabilización y depuración de los procesos que lo conforman, entre ellos ejecución y control presupuestario, contratación administrativa, pagos, registros contables, ejecución y control de cajas chicas, e interfaces con otros sistemas (INTEGRA, COMPRARED, SIBINET, Gestión de la Deuda, Formulación presupuestaria).

Este contrato comprende III fases denominadas: “Mantenimiento del SIGAF, considerando el documento de requerimiento definido como prioridad”, “Diagnóstico del esquema de seguridad actual aplicado en el sistema SIGAF”, “Mejoras y mantenimiento preventivo, correctivo y desarrollo de nuevos programas del SIGAF”. Con el Nº MH-60-2007 se extendió la Fase III. Con el Contrato Nº MH-2011-000010-00, se formalizó la Contratación Directa Nº 2010CD-000093-13801, el cual fue refrendado por la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda el 08 de julio del 2011, conforme con el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, y lo establecido en el artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que a la letra dice: “…Contrato adicional. Si ejecutado un contrato, la Administración requiere suministros o servicios adicionales de igual naturaleza, podrá obtenerlos del mismo contratista…”. En este contrato se establece que el encargado de realizar la supervisión del mismo, es la Licda. Sonia Rodríguez Zumbado, funcionaria del Área de Ingeniería en Sistemas de la Dirección General de Informática.

El objeto de esta última ampliación de contrato, es continuar el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo del SIGAF por un plazo de 6 meses, como una extensión de la Fase III del Contrato N° 12-2005 y su Adendum MH-60-2007, según las especificaciones técnicas indicadas en la Resolución de Adjudicación 72-2005 de la Licitación Pública Nº 044-2005, este contrato es por un monto de $205.891,20 (doscientos cinco mil ochocientos noventa y un dólares con veinte céntimos), en el que se estableció una cantidad de 720 horas por mes, y un costo unitario de $47.66 por hora.

La Auditoría Interna en un estudio precedente emitió el informe INF-DGAI-012-2010 sobre la evaluación del cumplimiento de la ampliación del “Contrato de mantenimiento y mejoras del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera - SIGAF” (Extensión de la Fase III “Mejoras y mantenimiento preventivo y correctivo y desarrollo de nuevos programas", formalizada en Addendum MH-60-2007 del Contrato Nº 12-2005), donde se había recomendado mejoras en la planeación y ejecución de este tipo de contratos.

2. RESULTADOS



2.1 Acerca de la definición de productos o servicios en el contrato

La cláusula tercera Especificaciones Técnicas del contrato en estudio, establece lo siguiente: “Se requiere el apoyo y soporte de “LA EMPRESA” para continuar dando el mantenimiento preventivo y correctivo, así como el desarrollo de nuevos programas que fortalezcan los procesos internos en la gestión, tramitación y fiscalización, dando un servicio eficiente a todos los usuarios./…Se entenderá como mantenimiento preventivo y correctivo lo siguiente: /…Mantenimiento Preventivo: Todo aquel servicio técnico que se aplique para implementar en el sistema un nuevo requerimiento que mejore la funcionalidad operativa del sistema, tanto en el área funcional, administración de la seguridad y la administración técnica del sistema./…Mantenimiento Correctivo: Aquél servicio técnico que se aplique en el sistema para corregir o ajustar la funcionalidad actual que tiene el sistema, tanto en el área funcional, administración de la seguridad y la administración técnica del sistema.”

La cláusula cuarta Obligaciones de la empresa de ese contrato, dispone que: “…LA EMPRESA se compromete a proporcionar el mantenimiento preventivo y correctivo al SIGAF, desarrollar e implementar programas nuevos que fortalezcan los procesos internos en la gestión, tramitación y fiscalización de la ejecución presupuestaria y la contratación administrativa del SIGAF, considerando cambios en la legislación y procedimientos; de forma tal que el SIGAF se mantenga actualizado y dando un servicio eficiente a todos los usuarios.”

No obstante, no se dispuso a nivel de la contratación y de previo a la ejecución, cuáles serían las necesidades específicas a atender y los productos entregables, que por su naturaleza son de carácter previsible y que implican el desarrollo de nuevos programas o atención de requerimientos por parte de las Direcciones de la Administración Financiera. En tal sentido, no se logra identificar en forma precisa en el contrato lo correspondiente a mantenimiento y las mejoras que se van a efectuar y el tiempo que se va a aplicar a cada una de estas actividades, simplemente se referencia la cantidad de horas consultor contratadas en forma general.

La lista de 17 requerimientos solicitados por la Direcciones de Administración Financiera, detallados en el Anexo Nº 1 de este informe, fueron definidos un mes después de iniciado la ejecución del contrato, y aprobados por la CCAF, dos meses después, según Acta de la sesión extraordinaria Nº 123-2011 del 21 de setiembre del 2011.

Esta condición hizo que la administración y supervisión sobre el cumplimiento del objeto del contrato no dispusiera de esa información según corresponde, y el control básico utilizado fuera sobre el uso de las 4.320 horas consultor contratadas por una parte para la atención de requerimientos solicitados por los Directores de Área y de los incidentes que sean reportados sobre la marcha durante la vigencia del contrato, más que sobre los productos o servicios desarrollados por la empresa, lo cual limita el control de la recepción del objeto contractual, así como la disposición de documentación para la toma de decisiones oportunas sobre el avance, y el eventual reclamo ante el incumplimiento de algún punto en particular.

En la comunicación oral de resultados, los miembros de la CCAF indicaron que en los contratos de esta naturaleza, lo que se busca es que en éstos no se definan productos entregables, a fin de tener una mayor flexibilidad para poder realizar en un momento dado, los cambios que sean necesarios, sea para modificar el orden de prioridad en la atención de los requerimientos, eliminar, incluir, sustituir uno por otro, aunque no esté considerado dentro del plan de trabajo aprobado por CCAF. Agregan, que lo importante es contar con instrumentos alternos que vengan a suplir la necesidad de definir los productos entregables, no en el contrato propiamente, sino en un plan de trabajo que sería puesto en conocimiento a la CCAF al inicio de la ejecución del contrato, para su aprobación respectiva.

2.2 Sobre la asignación de roles



En la contratación directa N° 2011-CD000093-13801 en estudio, la cláusula sexta dispone lo siguiente:

“SEXTA: DE LA SUPERVISIÓN. / La funcionaria encargada de realizar la supervisión de la presente contratación por parte del “EL MINISTERIO”, es la licenciada Sonia Rodríguez Zumbado…funcionaria del Área de Ingeniería en Sistemas de la Dirección de Informática, o en su ausencia quien lo sustituya en dicho cargo.”

En el acta de la sesión ordinaria N° 118-2011 realizada por la CCAF el 12 de julio del 2011, se consignó en el acuerdo en firme N° 5, se nombre a la señora Sonia Rodríguez Zumbado como Gerente del Proyecto SIGAF y que a partir de esa misma fecha asume también el nuevo contrato de mantenimiento.

La Guía General de Documentación de Proyectos (Código: 3-00-05-010NOR10), elaborada por la Dirección General de Informática, cuya última revisión tiene como fecha abril de 2010, establece en el numeral 7.7.7, lo siguiente: “La finalidad de la asignación de roles es establecer el papel que ejercerá cada uno de los miembros que se encuentren involucrados ya sea a tiempo parcial o completo, con el fin de que el trabajo se realice en forma óptima, logrando las metas establecidas.”

La Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, dispone en el artículo 13 “Ambiente de Control”, inciso d), lo siguiente: “Establecer claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y responsabilidad de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de comunicación, para que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable.”

Al respecto, se determinó que la Licenciada Rodríguez Zumbado fue designada para asumir la supervisión del contrato y la Gerencia de Proyecto SIGAF, sin que se le comunicaran formalmente cuáles serían las funciones que debía realizar ni las atribuciones de fiscalización con que contaba para efectuar esta actividad, problemática que se acentúa, al recaer en una misma persona la designación de dos roles que por su naturaleza individualmente tienen un propósito y un alcance de participación distinto, pero que aparte de eso no está claramente definido, a fin de precisar el papel que le correspondería ejercer a dicho funcionario en esas condiciones.

Así como, establecer en qué consistirían las relaciones de coordinación y comunicación con la CCAF, el Comité Técnico Funcional del SIGAF y la empresa, los medios e instrumentos de control que serían utilizados desde el inicio de la ejecución del contrato hasta su finalización, respecto a los requerimientos que serán atendidos con esta contratación según el plan de trabajo aprobado por la CCAF, la recepción y presentación de los informes de avance mensuales, el tiempo aplicado por la empresa en la atención de los requerimientos solicitados por los Directores de la Administración Financiera, la recepción y aceptación de los productos, el pago de los servicios contratados, las custodia del expediente, el informe final de cierre, entre otros.

Esta condición podría haber incidido en los efectos adversos del adecuado control de la ejecución contractual, cumplimiento de objetivos, rendición de cuentas, y establecimiento de eventual responsabilidad ante incumplimientos.

En la comunicación oral de resultados, los miembros de la CCAF indicaron que se está trabajando en la definición de lineamientos que vengan a clarificar las funciones y responsabilidades mínimas que tendrían que cumplir los funcionarios que sean designados por la Dirección responsable de la administración de un contrato determinado, para asumir la supervisión de la ejecución contractual, independientemente, que ésta recaiga en un Gerente de Proyecto, un encargado del contrato, o ambos, ya que esta es una decisión propia que deberá tomar la Dirección, la cual estará en función de la naturaleza, objeto, complejidad y la magnitud de los recursos involucrados en el contrato.



2.3 Aspectos relacionados con el plan de trabajo aprobado por la CCAF

En el plan de trabajo se evidencia una lista de requerimientos solicitados por los Directores de Área que en total suman 29, de los cuales se definió que de acuerdo con el total de horas consultor contratadas, solamente 17 de éstos serían atendidos por la empresa PWC, de los cuales 5 corresponden a la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, 3 a la Tesorería Nacional, 5 a la Contabilidad Nacional, 2 a la Dirección General de Informática, y 2 a la Dirección General de Presupuesto Nacional, según se detalla en el siguiente cuadro Nº 1:

Cuadro N° 1Requerimientos solicitados por las Direcciones de la Administración Financiera

y aprobados por la CCAF en setiembre 2011

Dirección RequerimientosHoras consultor

estimadas

DGABCA

Interface de proveedores COMPRARED- SIGAF 184Interface de materiales COMPRARED- SIGAF 184Carga de pedidos del 2011 generados por el estándar de SIGAF 200Implementación del Módulo de Activos Fijos 2.540Control de bienes y servicios, desde la programación (inventarios) 635

TN

Registro de Saldos de Contratos cedidos y sus reportes 80Inclusión en la ejecución de propuesta, proceso de restauración de cuota y/o liberación de propuesta cuando el sistema lo deja “atrapado” 120Mejoras a la unificación de acuerdos de pago (ZUNIPRO) y/o reestructuración del mismo 104

CN

Sumas Pagadas de más en Integra 80Ajuste de registro en partidas presupuestarias (neteo) 96Interface deuda Interna (RDE-RDI - BCCR) 80Cuentas por cobrar 280Módulo de Activos 0

DGIMigración de Servidores a CODISA 40Atención de incidentes varios Por demanda

PN Incidencia al borrar factura logística preliminar (MIR7) 16PN y CN Corrección de Facturas en FM en Período Cerrado (MIR7) 16

Total de horas consultor estimadas 4.655Total de horas consultor contratadas 4.320Diferencia de horas consultor estimadas de más 335

Fuente: Elaboración propia a partir del plan de trabajo aprobado por la CCAF

No obstante, que la lista de los requerimientos aprobados por la CCAF, la cual es considerada como el plan de trabajo en donde se detalla lo solicitado por cada una de las Direcciones de la Administración Financiera de cita, contiene algunos datos tales como el tiempo estimado para la atención de cada uno de los requerimientos y los recursos que serán utilizados, dicho documento, no contiene otros elementos que permitan ejercer un mayor control sobre las actividades que se van a realizar, así como el carácter formal que el mismo requiere, a saber:

a) No se observa la programación de las actividades a realizar o las fechas en que se estima éstas serán atendidas para la obtención de cada uno de los productos entregables, que permita la labor de seguimiento y control por parte de los funcionarios que tienen a cargo la administración y supervisión sobre el



cumplimiento del plan, y la oportunidad de la toma de decisiones sobre posibles desviaciones que se presenten, para asegurar el cumplimiento del objeto contratado.

b) El establecimiento del orden de prioridades en que serán atendidos por parte de la empresa PWC, los requerimientos solicitados por los Directores de la Administración Financiera, conforme con lo establecido en artículo 5, inciso a) del Reglamento de Creación de la CCAF, dada la naturaleza, importancia relativa y criticidad de cada uno de los requerimientos, ya que existen varios de estos con un mismo orden de prioridad Nº 1, 2 y 3, establecido por las Direcciones citadas.

c) La consignación de datos relevantes que permitan identificar el tipo de documento, el número y el nombre del contrato con el que se relaciona, fecha de elaboración, el nombre, el cargo y la firma del representante facultado por parte de la empresa consultora ante el Ministerio de Hacienda, que le da un carácter oficial a los datos e información que forman parte del documento. Lo anterior, en la medida en que no se logró evidenciar la existencia de algún otro documento que reúna las características antes señaladas.

d) El significado que tiene la simbología utilizada en una de las columnas preestablecidas bajo el nombre de “Contrato Actual”, tales como “√” y “x”, que según lo indicado por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada, la primera, es para identificar los requerimientos aprobados por la CCAF para ser atendidos por la empresa PWC, en tanto que la segunda, es para identificar aquellos que no serán atendidos.

Además, de que la suma de la cantidad total de las horas consultor estimadas para la atención de cada uno de los requerimientos aprobados en el plan de trabajo, excede en 335 horas lo contratado, tampoco se presupuestó cuánto de las horas consultor contratadas se estarían destinando para la atención de incidentes con lo que el exceso sería mayor.

Estas condiciones generan dudas sobre la validez y utilidad del contenido del documento, y dificulta la labor de seguimiento y control que le corresponde realizar a la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y a la CCAF, por cuanto este instrumento es la base para monitorear el grado de avance y cumplimiento de los requerimientos contenidos en el plan de trabajo presentado por la empresa PWC y aprobado por ese órgano colegiado, y en caso de presentarse desviaciones tomar las medidas correctivas pertinentes en forma oportuna.

2.4 Sobre la atención de requerimientos

Las normas de control interno para el Sector Público, establecen en el punto 5.1 Sistemas de información, lo siguiente: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben disponer los elementos y condiciones necesarias para que de manera organizada, uniforme, consistente y oportuna se ejecuten las actividades de obtener, procesar, generar y comunicar, en forma eficaz, eficiente y económica, y con apego al bloque de legalidad, la información de la gestión institucional y otra de interés para la consecución de los objetivos institucionales. El conjunto de esos elementos y condiciones con las características y fines indicados, se denomina sistema de información, los cuales pueden instaurarse en forma manual, automatizada, o ambas.”

Del análisis efectuado sobre la información contenida en la lista de requerimientos del plan de trabajo (con excepción de la “Atención de incidentes varios”, que se presenta por separado), y los porcentajes de avance alcanzados para cada uno de éstos al vencimiento del plazo contractual, en concordancia con los datos consignados en el informe final y los informes mensuales de avance elaborados por la empresa PWC, aprobados por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y la CCAF, se presenta en el siguiente cuadro el detalle correspondiente.



Cuadro N° 2Avance alcanzado en la atención de requerimientos

Al 18 de enero de 2012 Dirección Requerimientos Avance

DGABCA

Interface de proveedores COMPRARED- SIGAF 12,50%

Interface de materiales COMPRARED- SIGAF 12,50%Carga de pedidos del 2011 generados por el estándar de SIGAF 50%Implementación del Módulo de Activos Fijos 25%Control de bienes y servicios, desde la programación (inventarios) 37,50%

TN

Registro de Saldos de Contratos cedidos y sus reportes 12,50%Inclusión en la ejecución de propuesta, proceso de restauración de cuota y/o liberación de propuesta cuando el sistema lo deja “atrapado” 12,50%Mejoras a la unificación de acuerdos de pago (ZUNIPRO) y/o reestructuración del mismo 0%

CN

Sumas Pagadas de más en Integra 12,50%Ajuste de registro en partidas presupuestarias (neteo) 12,50%Interface deuda Interna (RDE-RDI - BCCR) 12,50%Cuentas por cobrar 100%Módulo de Activos 5%

DGI Migración de Servidores a CODISA Atención de incidentes varios 100%

PN Incidencia al borrar factura logística preliminar (MIR7) PN y CN Corrección de Facturas en FM en Período Cerrado MIR7

Fuente: Elaboración propia a partir del informe final presentado por la empresa PWC a la CCAF.

Conforme con lo anterior, solamente 2 de los 17 requerimientos aprobados por la CCAF en el plan de trabajo se lograron concluir en un 100%, uno de ellos corresponde a “Cuentas por cobrar”, de la Contabilidad Nacional, en tanto que el otro corresponde a la “Atención de incidentes varios” de la Dirección General de Informática.

Los 15 requerimientos restantes no fueron concluidos, de éstos el mayor porcentaje de avance alcanzado fue el de “Carga de pedidos del 2011 generados por el estándar de SIGAF”, de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, con un 50%, 10 de ellos resultaron con un porcentaje de avance que oscila entre el 12,5% y el 37,5 y los restantes 4 requerimientos no reportan avance o reportan un 0% de avance.

En el caso del requerimiento que alcanzó el mayor porcentaje de avance (50%) en referencia, en ninguno de los informes mensuales de avance aprobados por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y la CCAF, se indica cantidad de horas consultor consumidas en la atención de este, situación similar, a lo sucedido con los requerimientos que se detallan a continuación, en los que se consignó que estos tenían un porcentaje de avance de un 12,5%:

Registro de Saldos de Contratos cedidos y sus reportes de la TN. Inclusión en la ejecución de propuesta, proceso de restauración de cuota y/o liberación de

propuesta cuando el sistema lo deja “atrapado” de la TN.



Sumas Pagadas de más en Integra de la CN. Ajuste de registro en partidas presupuestarias (neteo) de la CN. Interface deuda Interna (RDE-RDI-BCCR) de la CN.

Además, no se logra determinar el método de cómo se establece el porcentaje de avance en la atención de los requerimientos, si bien es cierto la Guía General de Documentación de Proyectos emitido por la Dirección General de Informática, numeral 7.9.4 “Informe de avances”, establece como uno de los elementos a considerar, lo relativo a la indicación del porcentaje de avance, no identificamos criterios y/o parámetros en tal sentido, sea por actividades concluidas, en proceso o pendientes, entre otros.

Esta condición, genera incertidumbre respecto al control de la cantidad de las horas consultor aplicadas y consignadas para los demás requerimientos contenidos en los informes mensuales de avance, tomando en cuenta que existen requerimientos con un porcentaje de avance específico, sin que se les asocie la aplicación de horas consultor en su atención.

Por otra parte, se atendieron requerimientos solicitados por la Contabilidad Nacional que no se encontraban en la lista de requerimientos aprobados por CCAF para ser atendidos por esta contratación, a los que se les dedicaron horas consultor en la atención de “Cuentas por pagar” que concluyó con un 75% de avance, “Inventario” con un avance del 2% y “SIGADE - Interface Deuda Externa”, con un avance de 37.5%.

También se invirtieron horas consultor al requerimiento “Inclusión de nuevos códigos DIMEX para los acreedores en SIGAF para el proceso de pago”, este requerimiento fue solicitado por la TN y se concluyó en un 100%, a pesar de no estar contemplado dentro de la lista de los requerimientos aprobados por CCAF en el plan de trabajo.

Adicionalmente se registran en un mismo renglón los tiempos aplicados por el Gerente de Proyecto SIGAF y los funcionales expertos por parte de la empresa PWC, en las actividades relacionadas con la gestión del proyecto en estudio, el seguimiento, reuniones efectuadas y el afinamiento de los requerimientos, de estas actividades solo esta última tenía tiempo presupuestado en el plan de trabajo.

2.5 Supervisión del contrato

Las normas de control interno para el Sector Público5 disponen lo siguiente:

“4.5.1 Supervisión constante. El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben ejercer una supervisión constante sobre el desarrollo de la gestión institucional y la observancia de las regulaciones atinentes al SCI, así como emprender las acciones necesarias para la consecución de los objetivos.”

“5.4 Gestión documental. El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información propicien una debida gestión documental institucional, mediantela que se ejerza control, se almacene y se recupere la información en la organización, de manera oportuna y eficiente, y de conformidad con las necesidades institucionales.”

“6.4 Acciones para el fortalecimiento del SCI. Cuando el funcionario competente detecte alguna deficiencia o desviación en la gestión o en el control interno, o sea informado de ella, debe emprender oportunamente las acciones preventivas o correctivas pertinentes para fortalecer el SCI, de conformidad con los objetivos y recursos institucionales. Así también, debe verificar de manera sistemática los avances y logros en la implementación de las acciones adoptadas como producto del seguimiento del SCI./…En el caso de las disposiciones,

5 Publicado en La Gaceta Nº 26 del 6 de febrero 2009



recomendaciones y observaciones emitidas por los órganos de control y fiscalización, la instancia a la cual éstas son dirigidas debe emprender de manera efectiva las acciones pertinentes dentro de los plazos establecidos.”

º 26 del 6 de febrero, 20092.5.1 Sobre los informes mensuales de avance

De conformidad con lo establecido en la contratación cláusula decimo sexta, párrafo tercero, se indica que la forma de pago se hará contra entrega del informe mensual de avance de actividad, recibido y aprobado a satisfacción por la encargada del contrato por parte del Ministerio de Hacienda y la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera.

Al respecto, se determinó lo siguiente:

Los informes de avance mensuales presentados por la empresa PWC a la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y a la CCAF para su respectiva aprobación, no se les consignó la fecha en que éstos fueron elaborados como tampoco la fecha de recepción, lo que no permite precisar en dónde se origina el atraso respecto a la presentación y aprobación de los mismos, por cuanto no se tiene establecido el plazo límite en que estos informes deben ser presentados por la empresa consultora, así como, para la aprobación correspondiente por parte de la Administración.

No obstante, no se logró evidenciar si los informes se presentaron en forma oportuna por la empresa, al concluir cada mes, sí fue posible cuantificar la cantidad de días transcurridos al término del periodo reportado y la fecha en que fueron aprobados por la CCAF, los cuales oscilan entre 20 a 107 días, con la particularidad que los primeros tres informes son aprobados hasta el 15 de noviembre de 2011, según se detalla en el Cuadro Nº 3 siguiente:

Cuadro N° 3Tiempo transcurrido para la aprobación de los Informes Mensuales de Avance

presentados por la empresa PWC. Periodo: Julio de 2011 a Enero de 2012

N° de Informe Periodo Fecha de aprobación

por de la CCAF Días transcurridosWP00-3-026-2011 18/07/2011 - 31/07/2011 15/11/2011 107WP00-3-027-2011 01/08/2011 - 31/08/2011 15/11/2011 76WP00-3-028-2011 01/09/2011 - 30/09/2011 15/11/2011 46WP00-3-029-2011 01/10/2011 - 31/10/2011 20/12/2011 50WP00-3-030-2011 01/11/2011 - 30/11/2011 20/12/2011 20WP00-3-031-2011 01/12/2011 - 31/12/2011 24/01/2012 24WP00-3-032-2011 01/01/2012 - 18/01/2012 28/02/2012 41Fuente: Elaboración propia a partir de información contenida en los informes mensuales de avance y las actas de sesión de la CCAF.

El retraso en el conocimiento y la aprobación de los informes mensuales, incide en la efectividad de las actividades relacionadas con el seguimiento y control que le corresponde realizar a la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada, como a la CCAF, así como, en la oportunidad conforme se deben atender riesgos, tomar las decisiones administrativas para subsanar las desviaciones que se presenten sobre la marcha según prioridad, respecto a la atención de los requerimientos de mantenimiento y mejoras del SIGAF definidos en el plan de trabajo.



Lo anterior, aunado al atraso en el pago de las facturas presentadas por la empresa consultora, tal y como sucedió, cuya primeras facturas fueron canceladas en fecha posterior al vencimiento del plazo contractual (enero de 2012), lo que podría generar un eventual reclamo que implique el pago de multas, en el caso de que se demuestre y evidencie que éste sea imputable al Ministerio de Hacienda.

En la comunicación oral de resultados, los miembros de la CCAF indicaron que se está trabajando en la definición de lineamientos para estandarizar la estructura y contenido de los informes de avance que son presentados a esa Comisión para su conocimiento y aprobación respectiva.

2.5.2 Procedimiento para el control de horas consultor

En la práctica el procedimiento seguido por la encargada de la supervisión para controlar las horas consultor, consistió en llevar un registro en Excel de las horas aplicadas con base en la información reportada periódicamente por la empresa mediante correo electrónico, y en caso de duda utilizaba como fuente de consulta los ingresos y salidas al edificio Efitec de dichos consultores, y de ser necesario le solicitaba a algún miembro del CTF-SIGAF estimar si el tiempo reportado era razonable.

No obstante, que en el registro se detallan por fechas las actividades realizadas y las horas consultor aplicadas, éste no permite identificar el nombre de los consultores que participaron en esas actividades, como tampoco el nombre del requerimiento con el que se relacionan las actividades, lo que dificulta establecer una relación directa de las horas consultor aplicadas con los requerimientos que fueron atendidos, de acuerdo con el plan de trabajo aprobado por la CCAF.

Es importante señalar, que no fue posible a esta Auditoría Interna verificar en forma cruzada la cantidad de horas consultor consumidas en las actividades detalladas en el informe mensual de avance presentados por la empresa PWC y aprobados por la CCAF, contra la documentación de respaldo físico que se llevaba en forma centralizada en un archivador vertical de cartón, donde se mantenían archivados los formularios y otros documentos relevantes que soportan la atención y desarrollo de los requerimientos de mantenimiento y mejoras del SIGAF, solicitados por los respectivos Directores de la Administración Financiera.

Lo anterior, en razón de que dicha documentación se encontraba extraviada y no se había podido localizar, según lo indicado en consultas realizadas el 5/12/12 a la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y a la Licda. Gabriela Espinoza Meza, Directora General de Informática, manifestando que no obstante esa situación, es posible obtener copia de la documentación de respaldo que al respecto mantiene la empresa PWC. En la comunicación de resultados referida en el punto 1 la Licda. Gabriela Espinoza indicó que ya esa información estaba disponible.

Es importante mencionar que la Dirección General de Informática en febrero de 2012, elaboró el “Procedimiento para la documentación del consumo de horas de contratos pagados bajo esta modalidad”, el cual fue aprobado por la CCAF en la sesión ordinaria celebrada el 22 de mayo de 2012, y comunicado mediante la Circular Nº 005-2012 del 20 de setiembre de 2012, a los Directores, Jefes de Área y Coordinadores, para su aplicación respectiva.

2.5.3 Pagos realizados a la empresa

De acuerdo con lo establecido en el contrato, en las cláusulas décimo quinta “Del precio” y décimo sexta “Forma de pago”, se dispuso que el monto mensual es de 720 horas y el costo unitario de $ 47.66 la hora, para un total de $34.315,20, cuyo valor contractual asciende a la suma de $205.891,20, y que los pagos se realizarán en la forma usual de Gobierno, previa presentación de la factura y verificación de cumplimiento a satisfacción, y contra la entrega



del informe mensual de avance de actividad, recibido y aprobado a satisfacción por la encargada del contrato por parte del Ministerio de Hacienda y la CCAF.

Al respecto, se determinó que todos los pagos realizados a la empresa PWC, correspondiente al periodo de ejecución de este contrato, de julio de 2011 a enero de 2012, cumplieron con el requisito establecido en el contrato, en cuanto al monto pactado de $34.315,20 por mes y contar de previo con la aprobación por parte de la supervisora del contrato y la CCAF, de los informes mensuales de avance, los cuales contienen el desglose de los requerimientos atendidos y la cantidad de horas consumidas en cada uno de ellos, estos pagos fueron cancelados en colones al tipo de cambio vigente a la fecha en que se hizo efectivo el pago correspondiente, que en total asciende a la suma de $205.891,20 equivalente a ¢103.069.203,36 (ciento tres millones sesenta y nueve mil doscientos tres colones con treinta y seis céntimos), según se detalla en el Anexo Nº 2 de este informe.

No obstante, se dio un atraso significativo en la fecha en que se hace efectivo el pago de las facturas, las cuales en su totalidad fueron canceladas6 con fecha posterior al vencimiento del plazo del contrato en estudio (18/1/12), cuyo último desembolso se realizó aproximadamente 5 meses después, así como, la falta de concordancia que se presenta entre los periodos consignados en las facturas al que corresponde el pago que se realiza sobre la base de 720 horas consumidas y los periodos indicados en los respectivos informes mensuales de avance que respaldan dichos pagos.

Asimismo, dado que se estableció en el contrato una cuota fija de 720 horas consultor mensual, los pagos se ajustan a esa cuota, y en caso de que se sobrepase las horas trabajadas, implica llevar un control de horas acumuladas pendientes de cancelar para ser aplicadas posteriormente, lo cual requiere un control de las horas consumidas reportadas en los respectivos informes mensuales de avance.

En la comunicación oral de resultados, los miembros de la CCAF indicaron que sería importante que se defina un procedimiento específico para el trámite de pago de facturas de estos contratos.

2.6. Sobre el informe de cierre de la ejecución contractual

La Guía General de Documentación de Proyectos, en el apartado que corresponde a la fase de cierre, dispone lo siguiente:

“7.10.1 Fase de cierre. Esta fase se refiere a las actividades que corresponde con la entrega y aceptación formal del proyecto./…Un cierre de proyecto, en el caso que corresponda a la conclusión satisfactoria de todas las actividades previstas en el Plan de trabajo, requiere el ordenamiento y la entrega de todos los documentos que se encuentren relacionados con el mismo (de tipo técnico, funcional y administrativo)...”

Asimismo, el “Formulario de cierre del Proyecto” de cita, establece que se deben consignar los siguientes datos: Nombre y código del proyecto, fechas de inicio, de finalización y de entrega, objetivos cumplidos, objetivos no cumplidos (cuando aplique), costo total del Proyecto en US$, Nombre y Firma del Gerente por parte del Ministerio de Hacienda, Nombre y Firma del Patrocinador por parte del Ministerio de Hacienda, Nombre y Firma de los miembros del Comité Directivo por parte del Ministerio de Hacienda (cuando aplique), comentarios generales.

Al respecto, se determinó lo siguiente:

6 Según datos extraídos del SIGAF el 10/7/12.



2.6.1. Sobre el expediente documental de la ejecución contractual

La norma general para la gestión del expediente documental de proyectos de la TIC, código de documento 2-00-013NOR, de mayo 2007, hace referencia a la estructura, organización y custodia del expediente documental, dispone en los numerales 7.2 y 7.3, lo siguiente:

“7.2 Estructura y organización del expediente documental del Proyecto, los documentos a almacenar o archivar bajo este concepto, son documentos que han sido debidamente refrendados por las partes involucradas en el proyecto; por lo tanto, tienen carácter oficial, la organización del expediente es por etapas o faces y fecha de aceptación o recepción del mismo, tal como se establece en “Manual de Políticas Metodológicas por considerar en la Ejecución de Proyectos de TI (PL-04)” y el Manual de Políticas de Formulación de Proyectos PL-06, octubre 2002.”

“7.3 Custodia del expediente Documental de Proyecto, durante el ciclo de vida del Proyecto, es responsabilidad del Gerente de Proyecto, el establecer los controles mínimos necesarios para la gestión del expediente Documental del Proyecto, así como la de regular el manejo de versiones, modificaciones, fotocopias o préstamos de documentos físicos; los mismos controles aplican para las versiones de estos documentos en formato electrónico.”

Según lo indicado el 5 de diciembre de 2012, por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada, a esa fecha se tenía pendiente de trámite el respectivo cierre y entrega del expediente documental, en parte en razón de que en ese entonces, no se le había comunicado oficialmente por parte de la CCAF, la aprobación respectiva del informe final de cierre presentado por la PWC denominado “Informe de cierre de ejecución contractual del Proyecto de Mantenimiento Preventivo y Correctivo del Sistema SIGAF y Post Garantía del Proyecto – Extensión del Contrato – Fase III (Julio 2011 a Enero 2012)”, a fin de proceder con dicho trámite administrativo, por lo que se encontraba pendiente de realizar la respectiva foliación de los documentos que constan en él, elaborar la tabla de contenido, según la clasificación dada, a saber: cartel del contrato de mantenimiento y mejoras del SIGAF, circulares, cierre, contratación, convenios, correos, COSECO, informe final, informes mensuales, interfaces, libros de caja, migración, oficios, CCAF, ordenes, reportes de acceso, requerimientos, resumen ejecutivo y solicitudes varias. Los documentos originales de los informes mensuales de avance y el informe final de cierre elaborados por la empresa PWC, se mantienen en los archivos de gestión que lleva la CCAF.

Según información suministrada por correo electrónico por la Licda. Sonia Rodríguez Zumbado, el 11 de marzo de 2013, el proceso de cierre y entrega del expediente documental, sufrió un atraso significativo de más de 1 año después vencido el plazo contractual, según oficio Nº DITEC-DGT-018-2013, dirigido al señor Jorge Alvarado Fernández, Jefe del Departamento del Área de Ingeniería de Sistemas, con copia a la Licda. Gabriela Espinoza Meza, Directora General de la DGI y al Lic. Jorge Jiménez Villegas, Director de Gestión Tecnológica.

Asimismo, se presentó inconveniente en cuanto a la desaparición del expediente donde se mantenía archivada la documentación física que respalda los requerimientos (mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo, desarrollo de nuevos programas), que fueron solicitados por los Directores, y atendidos por la empresa PWC, el cual, según lo indicado tanto por la Gerencia de Proyecto SIGAF y supervisora del contrato, como por algunos de los funcionales expertos del CTF - SIGAF consultados, y la Directora General de Informática, dicho expediente, se mantenía por aparte y disponible en una de las estaciones de trabajo ubicada en las Oficinas del SIGAF, donde se llevaban a cabo las reuniones de trabajo entre los consultores de la empresa PWC y los funcionales expertos señalados.

Este aspecto fue conocido por la CCAF según se evidencia en el Acta de la sesión ordinaria N° 139 celebrada, el 08 de mayo del 2012, acuerdo en firme N° 7, que textualmente dice: “El señor Chaves, menciona que la DGI no cuenta con toda la documentación impresa de respaldo sobre este proyecto y en ese momento que finalizó el proyecto



quedó pendiente. Además, se le encomienda al señor Ramos Campos, que le solicite a la señora Sonia Rodríguez, tener toda la documentación del Proyecto completa, ordenada y bien ubicada en la DGI, para cualquier trámite que corresponda.”

2.6.2. Inconsistencia de los datos del informe de cierre versus el informe de avance mensual

Se determinaron algunas inconsistencias en la cantidad de requerimientos atendidos por la empresa PWC relacionados con la atención de incidentes, y los datos que se consignan a nivel del informe de cierre versus los datos que se reportan para cada uno de los informes mensuales de avance (7 en total) que fueron aprobados por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y la CCAF, en los que solamente en el caso de los primeros tres informes correspondientes a los meses de julio, agosto y setiembre de 2011, coinciden con la cantidad de incidentes que fueron atendidos, según se muestra en el Cuadro Nº 4 siguiente:

Cuadro Nº 4Incidentes atendidos por la empresa PWC, según informe de cierre versus informe de avance mensual

Periodo: Julio de 2011 a Enero de 2012

Número de informe y periodo

Informe Jul-

11Informe Ago-11

Informe Sep-11

Informe Oct-11

Informe Nov-11

Informe Dic-11

Informe Ene-12 Total

Fuente consultada: Cantidad de incidentes atendidos Informe de avance mensual (Resumen) 3 4 4 8 6 12 13 50 Informe de avance mensual (Detalle) 3 4 4 5 4 5 12 37Según desglose detallado en el Informe de cierre 3 4 4 6 7 7 12 43Cuadro resumen del Informe de cierre (pág. 9) 3 4 4 8 6 12 13 50

Fuente: Elaboración propia, tomada a partir de los datos contenidos en el informe de cierre y el informe de avance mensual elaborados por la empresa PWC.

Asimismo, al comparar las horas consultor consumidas en la atención de requerimientos consignadas en el cuadro resumen contenido en la página 49 del informe de cierre de cita, para cada uno de los informes de avance indicados en el mismo, se comprobó que en el primero, no se reportan horas para el informe de avance identificado con el código Nº WP0010-2-027 correspondiente al periodo de ejecución del mes de agosto de 2011, en tanto que las horas consumidas a nivel del informe de avance, aprobado por la Gerencia de Proyecto SIGAF y supervisora del contrato y por la CCAF, se indicó que se habían destinado 324,5 horas en la atención de los siguientes requerimientos: “Implementación del Módulo de Activos Fijos” (220,5 horas), “Inventario” (29,74 horas) y “Módulo de Activos” (74,26 horas).

2.6.3. Sobre el plazo de aprobación del informe de cierre

Se determinó que no quedaron claro los términos en que se da la aprobación del informe de la empresa PWC, de fecha 28/2/12, denominado “Informe de cierre de ejecución contractual del Proyecto de mantenimiento preventivo y correctivo del Sistema SIGAF y post – garantía del proyecto, extensión del contrato – fase III, Julio 2011 a Enero 2012”, por parte de la CCAF, en razón de que dicha aprobación se da condicionada al resultado que se obtenga de la revisión solicitada en el acuerdo que se transcribe enseguida, sobre la cantidad de los requerimientos atendidos detallados en el cuadro al que se hace alusión (coletilla resaltada en negrita, que no es del original), para lo cual es importante aclarar, que dichos requerimientos se refieren únicamente a la atención de incidentes, los cuales son presentados por la empresa PWC en los informes de avance mensual, bajo el nombre de “Mantenimiento”.



Lo anterior, aunado al atraso significativo, que presenta el recibido de este informe, 4 meses después de la fecha de vencimiento del plazo contractual (enero 2012), según consta en el Acta de la sesión ordinaria Nº 140-2012 celebrada el 22 de mayo de 2012, Acuerdo Nº 4 en firme, que textualmente dice: “…POR UNANIMIDAD, SE DA POR RECIBIDO EL INFORME DEL CIERRE DEL PROYECTO SIGAF, CON LA CONDICIÓN DE QUE EN ESTE INFORME SE REFLEJE LAS DISCREPANCIAS QUE TIENE LA DGABCA, LA CONTABILIDAD NACIONAL Y EL COMITÉ TÉCNICO FUNCIONAL DEL SIGAF. ADEMÁS SE RECOMIENDA QUE SE REVISE EL DATO DE LA CANTIDAD DE LOS REQUERIMIENTOS ATENDIDOS, VER CUADRO DE LA PÁGINA 9-74 DEL INFORME.”.

Con el oficio DITEC-DGT-025-2012, del 29 de mayo del 2012 la Licda. Sonia Rodríguez Zumbado, hace entrega del anexo solicitado, que consta en acta antes citada, en la que se presentan las discrepancias presentadas y el detalle de la revisión de la cantidad de requerimientos atendidos, con este oficio se comunica que se ratifica la cantidad de requerimientos atendidos, quedando tal y como se indicó en el informe de cierre del proyecto SIGAF.

No se logró evidenciar la existencia de un lineamiento o norma específica emitida por la Dirección General de Informática, para los proyectos de mantenimiento y mejoras de los sistemas informáticos, sobre los plazos límites que tiene la empresa consultora para la entrega del informe de cierre de ejecución contractual, así como, el plazo que disponen los funcionarios u órganos internos para la aprobación respectiva.

2.6.4. Necesidad de valorar los riesgos identificados y recomendaciones brindadas

El informe de cierre citado, contiene un apartado Nº 6 denominado “Riesgos identificados y acciones de mitigación”, en donde se presenta una matriz de las diferentes situaciones de riesgos que se presentaron durante el desarrollo del contrato, en el que para cada una de éstas se indica el nivel de riesgo asociado (alto, medio o bajo), el impacto y las acciones de mitigación recomendadas, entre las cuales se citan, las que fueron identificadas con un nivel de riesgo alto, a saber:

Falta de apoyo y compromiso por parte de los involucrados. Redundancia o mala definición de los requerimientos. No se toman decisiones de proyecto en forma oportuna. No existe un criterio en el comité de apoyo para la definición de campos en la plantilla de activos fijos Toma de decisiones de proyecto. No se han documentado las especificaciones funcionales y Técnicas WP0950 de los requerimientos: 1.- FI-

TR- EXT-001-003: Mejoras a la unificación de acuerdos de pago (ZUNIPRO) y/o reestructuración del mismo. 2.- FI-GL-EXT-003-001: Interface deuda Interna (RDE-RDI - BCCR).

Inversión de tiempo para afinamiento de los requerimientos. Cambio en el alcance de los requerimientos y nuevas iniciativas. Creación de Islas de trabajo para los requerimientos. Al incorporarse nuevas personas en las iniciativas que ya que están en proceso, se corre el riesgo de

retroceder en el avance que se tiene hasta la fecha. Cambio en el alcance de los requerimientos Inventarios y Activos Fijos. Rotación de personal. Carga de pedidos del 2011 generados por el estándar de SIGAF sin estructura definida.

Asimismo, como parte de la ejecución del proceso de mantenimiento y soporte brindado en esta contratación, en el apartado Nº 7 de este informe, se brindan una serie de recomendaciones, tendentes a incorporar mejoras que permitan maximizar el valor de la inversión en SAP y prolongar la vida útil para lo cual se indica que se requiere



realizar una planificación y gestión apropiada en torno a las necesidades reales del Gobierno Central, en pro de las operaciones diarias de los ministerios y sus adscritas, a saber:

Llevar las modificaciones de SAP y desarrollos a medida devuelta a las funciones estándar. Mejoras de procesos con la ayuda de nuevas funcionalidades en los módulos existentes. Utilizar nuevas funciones y procesos específicos. Mejora de los procesos con la ayuda de las nuevas tecnologías. Utilizar procesos Cross-component habilitados para la aplicación SAP. Utilizaciones de nuevos productos SAP que requieren SAP ERP como backbone. Alcanzar mayor flexibilidad avanzando a una arquitectura orientada a servicios empresariales.

En consultas efectuadas a la Licda. Gabriela Espinoza Meza, Directora de la DGI, a la Licda. Sonia Rodríguez, funcionaria que tuvo a cargo la Gerencia de Proyecto SIGAF y supervisión del contrato en estudio, y a la Licda. Alexandra Quirós, funcionaria que brinda apoyo de secretaria a la CCAF, se determinó que a la fecha del presente informe, las situaciones señaladas, no han sido objeto de revisión y valoración por parte de esas instancias, a fin de determinar en forma razonada y documentada, cuáles de éstas mantienen vigencia, el orden de prioridad en que deben ser atendidas, según el nivel de riesgos asociado, insumo que le permitirá a las autoridades competentes, promover un plan de acción de mejoras, de ser procedente.

3. CONCLUSIONES

3.1. A pesar de que el objeto y las especificaciones técnicas establecidas en el contrato con la empresa PWC comprendía no solo 4.320 horas consultor a ser utilizadas en la atención de incidentes que se presentaran durante los seis meses de vigencia del mismo, sino también, la atención de requerimientos para mejorar la funcionalidad operativa, administración de la seguridad y técnica del sistema SIGAF, en el caso de estos últimos, en el contrato no se definieron cuáles serían los productos entregables por parte de la empresa, sino que éstos se definen después de iniciado la ejecución y es hasta 2 meses después que se da la aprobación por parte de la CCAF de un plan de trabajo.

Esto hace que no se tenga claridad sobre qué cantidad de las 4.320 horas consultor contratadas serían destinadas para la atención de incidentes y requerimientos, lo que afecta el control del avance en la atención de los requerimientos solicitados por las diferentes Direcciones de la Administración Financiera, y la cantidad de horas aplicadas. Ver punto 2.1 de este informe.

3.2. No se logró evidenciar la comunicación formal de funciones y responsabilidades al funcionario designado para asumir la Gerencia del Proyecto SIGAF y supervisión del contrato, así como los canales de coordinación y comunicación que serían utilizados entre las partes, a lo interno, con la CCAF, los funcionales expertos del SIGAF, la Dirección responsable de la administración del contrato, y a lo externo, con la empresa consultora, a fin de asegurar una adecuada gestión y control de la ejecución contractual. Ver punto 2.2 de este informe.

3.3. El documento aprobado por la CCAF como el plan de trabajo presentado por la empresa PWC, contiene una lista de los requerimientos en la que se incluye la atención de incidentes (para éste no se presupuestó horas consultor), los recursos que serán utilizados y las horas consultor estimadas para cada uno de los requerimientos, sin embargo, no dispone de elementos formales, tales como, identificación del tipo de documento, el número y el nombre del contrato, las fechas de inicio y de conclusión, y el orden de prioridad en



que serán atendidos los requerimientos, nombre, la firma de la persona facultada por parte de la empresa PWC, que le permitan a la Gerencia del Proyecto SIGAF y supervisora del contrato, y a la CCAF, ejercer control y tomar decisiones oportunas en caso de desviaciones. Además, este documento, presenta algunos errores e inconsistencias en la distribución del total de las 4.320 horas consultor contratadas. Ver punto 2.3 de este informe.

3.4. En el plan de trabajo aprobado por la CCAF se evidencia que iban a ser atendidos 17 requerimientos, no obstante, solamente 2 se lograron concluir en un 100%, uno de ellos denominado “Cuentas por cobrar”, solicitado por la Contabilidad Nacional, y el otro “Atención de incidentes varios” de la DGI. Mientras tanto, 15 de esos requerimientos quedaron inconclusos, con un nivel de avance que oscila entre un 12,5% y un 50%, y a pesar de que seis tenían consignado un porcentaje de avance, no se reportó horas consultor consumidas. Ver punto 2.4 de este informe.

3.5. Existió un atraso significativo en la aprobación de los informes mensuales presentados por la empresa PWC, por parte de la Gerencia de Proyecto SIGAF y supervisora designada y la CCAF, de hasta 3 meses, y en el pago de las facturas, las cuales fueron canceladas en su totalidad en fecha posterior al vencimiento del contrato, aunado a la insuficiencia de los datos para controlar las horas consultor consumidas en las actividades reportadas por la empresa PWC, los cuales no permiten establecer una relación de esas actividades con el nombre del consultor, asociar el requerimiento atendido, y verificar la información contra la documentación física, entre otros. Ver punto 2.5. de este informe.

3.6. Se presentaron algunos inconvenientes con la disposición de parte del expediente que respalda la gestión de este contrato, y no toda la documentación estuvo disponible para su consulta. Además, se evidenciaron algunas inconsistencias contenidas en los informes de avance mensual respecto a los datos consignados en el informe de cierre, así como, un atraso significativo en la presentación y aprobación del citado informe de cierre y en la entrega del expediente respectivo, conforme con la normativa establecida para tales efectos. Además, existen en el informe final de la empresa una serie de riesgos identificados, que requieren ser valorados en cuanto la posibilidad de que se materialicen, o prioridad de atención según las circunstancias actuales. Ver punto 2.6 de este informe.

4. RECOMENDACIONES

Al señor Ministro

4.1. Instruir a la Directora General de Informática, para que en lo sucesivo, se asegure que en todos los contratos de mantenimiento y mejoras de los sistemas informáticos, se incluyan cláusulas en donde se defina claramente y con el detalle requerido lo correspondiente a la atención de incidentes y/o requerimientos, en los casos que se estimen pertinentes de acuerdo con las necesidades de la Administración; así como la obligatoriedad de cumplir con el procedimiento emitido por esa dependencia para documentar el consumo de horas en contratos bajo esta modalidad. Ver punto 3.1 de este informe.



4.2. Instruir a la Directora General de Informática, que en futuros contratos de mantenimiento y mejoras de los sistemas informáticos del Ministerio de Hacienda, se comunique formalmente al responsable de la supervisión de la ejecución contractual, las funciones y responsabilidades mínimas que le corresponde ejercer de acuerdo con la normativa establecida para tales efectos. Ver puntos 3.2 de este informe.

4.3. Instruir a la Comisión de Coordinación de Administración Financiera para que en lo sucesivo realice una revisión exhaustiva de los datos contenidos en los Planes de Trabajo presentados por el contratista para su respectiva aprobación, a fin de que éstos reúnan las formalidades, el detalle de las actividades, el responsable, los plazos de cumplimiento, las prioridades, y los elementos de control necesarios, a fin de asegurar el seguimiento adecuado y el cumplimiento de los objetivos institucionales. Ver punto 3.3 de este informe.

4.4. Instruir a la Directora General de Informática que establezca los controles para garantizar que los funcionarios designados para supervisar el cumplimiento de los contratos de mantenimiento y mejoras de los sistemas informáticos, realicen la aceptación de los requerimientos o mejoras efectuadas con apego al Plan de Trabajo aprobado por la CCAF y las necesidades establecidas, y en caso de requerirse cambios realizar de manera oportuna la comunicación formal a la CCAF para su conocimiento y aprobación. Ver punto 3.4 de este informe.

4.5. Instruir a la Comisión de Coordinación de Administración Financiera para que se establezca los requisitos mínimos de información contener los informes de avance mensual de ejecución contractual de mantenimiento y mejoras de sistemas informáticos, la calidad, los plazos de presentación y aprobación para su respectivo pago, así como los contenidos de los respectivos informes de cierre, y la entrega oportuna del expediente que respalda la ejecución contractual. Ver puntos 3.5 y 3.6 de este informe.

4.6. Instruir a la Comisión de Coordinación de Administración Financiera para se revise y valore los riesgos identificados con sus respectivas acciones de mitigación, así como las recomendaciones brindadas, en los apartados números 6 y 7 del “Informe de cierre de ejecución contractual del Proyecto de mantenimiento preventivo y correctivo del Sistema SIGAF y post garantía del proyecto, extensión del contrato Fase III, Julio 2011 a Enero 2012” emitido por el contratista, a fin de determinar cuáles de esas situaciones de riesgo mantienen vigencia y que por su importancia relativa y criticidad, ameritan se tomen medidas preventivas y correctivas, y de ser procedente, se lleven a cabo las mejoras. Ver punto 3.6. de este informe.

4.7. Instruir a la Comisión de Coordinación de Administración Financiera, que presente ante ese Despacho, en un plazo razonable, un informe técnico sobre lo expuesto en este informe respecto a lo actuado en la ejecución de este contrato, sobre la utilización de horas en la atención de mantenimiento y mejoras, el cumplimiento de objetivos, las horas consultor aplicadas, el atraso ocurrido en la aprobación de los informes de avance y el informe final de cierre, el extravío de parte del expediente, y el atraso en el pago de las facturas, a fin de que se valore la existencia de eventuales incumplimientos en el proceso de ejecución contractual así como eventuales responsabilidades de los participantes.

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece: “Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de



recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente proceder en lo que corresponda, con la aplicación de esta normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H del 22 de febrero de 2008, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de treinta días hábiles señalado.

Lic. Rafael Sariol ChacónProfesional de Auditoría Interna 3

Licda. Sonia Gin LunCoordinadora Auditoría Área de Egresos

c. Estudio N° 010-2012 Archivo



ANEXO N° 1Plan de trabajo aprobado por la CCAF

Dirección Prioridad Requerimientos Tiempo Estimado Recursos PwC Tiempo/Horas Contrato Actual Documento Observaciones0 Afinamientos de Requerimientos 5 días Funcional MM 20 Revisión documentación y alcance requerimiento.

1 Interface de proveedores Comprared- Sigaf 2 mesesFunciona MMTécnico ABAP

184 Si

2 Interface de materiales Comprared- Sigaf 2 meses Funciona MMTécnico ABAP

184 Si

3Carga de pedidos del 2011 generados por el estándar de SIGAF

3 meses Considerando el tiempo estimado en base a documentación técnica.

Funciona MMTécnico ABAP

200 Si

Definir cuales son los Pedidos pendientes de incorporar a Compra-Red (labor de los compañeros de Compra-Red en conjunto con el Usuario Funcional Experto de SIGAF). Análisis la posibilidad de crear algún programa de carga por parte del Técnico ABAP

4 Interface para registro de bienes por monto 4 meses 480 Si

5 Implementación del Módulo de Activos Fijos 6 mesesFuncional AAFuncional FMTécnico ABAP

2540 Si Alcance: Presidencia y Ministerio de Justicia

6Control de bienes y servicios, desde la programación (inventarios)

6 mesesFuncional MMFuncional FMTécnico ABAP

635 Si

7 Interfaz de Migo Compra Red-SIGAF4 meses Considerando tiempo estimado en base a documentación técnica.

Funcional MMTécnico ABAP

635 Si

Para este requerimiento se necesita el aporte de la parte técnica en un 80% y 20 % funcional; este paso del proceso se debería quedar tal y como lo están ejecutan actualmente por Control Interno

3128

0 Afinamiento de Requerimiento 1,5 días Funcional FI-TR 12 Revisión documentación y alcance requerimiento.

1 Registro de Saldos de Contratos cedidos y sus reportes 1.5 meses Funcional FI-TRTécnico ABAP

80 Si

2Inclusión en la ejecución de propuesta, proceso de restauración de cuota y/o liberación de propuesta cuando el sistema lo deja “atrapado”

3 mesesFuncional FI-TRTécnico ABAP

120 Si Pendiente aprob propuesta

3 Mejoras a la unificación de acuerdos de pago (ZUNIPRO) y/o reestructuración del mismo

2 meses Funcional FI-TRTécnico ABAP

104 No

316

0 Afinamiento de Requerimientos 2,5 días Funcional FI 20 Revisión documentación y alcance requerimiento.

1 Sumas Pagadas de más en Integra Funcional FITécnico ABAP

80 Si Pendiente definición / En reunión del 17/08/2011 no se logro consenso entre MH/INTEGRA

2 Ajuste de registro en partidas presupuestarias (neteo) Funcional FITécnico ABAP

96 Si Pendiente definición / En reunión del 17/08/2011 no se logro consenso entre MH/INTEGRA

3 Interface deuda Interna (RDE-RDI - BCCR) 2 meses(depende validación usuario clave CN)

Funcional FITécnico ABAP

80 Si

4 Cuentas por cobrar 3.5 meses Funcional FITécnico ABAP

280 Si

5 Cuentas por pagar 3.5 meses 0 Si6 Inventario 0

7 Módulo de ActivosFuncional AAFuncional FMTécnico ABAP

0 SiAlcance: Presidencia y Ministerio de Justicia

8 Cambio de efectivo a devengo 0 No Sin definir alcance9 Consolidación de Cifras 0 No Retomar estudio previo para definir alcance

10 Nuevo plan contable 1 año 0 No11 SIGADE - Inteface Deuda Externa 480 Si

536

1 Migración de Servidores a CODISA 1 mes 40 En proceso de preparación Data Ceter

2Aplicación de Parches (dos veces al año) 1.5 meses 0

Planificado - Definir prioridad de acuerdo otros requerimientos de otras direcciones - Imacto en tiempo.

3 Aplicación de las Recomendaciones de SAP 0 En proceso de acuerdo al orden de necesidades4 Atención de incidentes varios Por demanda

40Soporte Nuevas Incidencias

Otras Iniciativas

Presupuesto 1 Incidencia al borrar factura logística preliminar (MIR7) 16

Presupuesto Y Contabilidad

2 Corrección de Facturas en FM en Período Cerrado MIR7 16

Contabilidad y Presup. 3 Integración de los Poderes 0 Se debe estimar tiempo en base a documentación del requerimiento.

Contabilidad, Presupuesto

4 Upgrade Funcional de Versión (diferentes módulos, prioridad FM, General Ledger)

0

32

4052

Total Horas

Total Horas

Total Horas

Total Horas

Total Horas

Total Horas a consumir contrato Actual

Dirección General de Bienes y Contratación

Administrativa

Dirección General de Tesorería

Dirección General de Contabilidad Nacional

Dirección General de Informática

Fuente: Información suministrada por la Licda. Sonia Rodríguez Zumbado, Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada.



Anexo N° 2Pagos realizados a la empresa PWC según facturas e informes mensuales de avance

aprobados por la Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora designada y la CCAF Periodo: De julio 2011 a enero 2012

Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por la Licda. Sonia Rodríguez Zumbado, Gerente de Proyecto SIGAF y supervisora

designada y los pagos registrados en el SIGAF


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