La Desaparición Forzada de Personas

El presente documento tiene como objetivo analizar el tema de desaparición forzada. Se presentan conceptos derivados de la doctrina y la legislación en cuanto a la figura de desaparición forzada, se exponen los tratados y convenios que México ha firmado y ratificado, así como la legislación nacional que aborda el tema. Se muestran algunos datos del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, se mencionan determinadas recomendaciones que organismos internacionales han realizado para la prevención y sanción de este delito y, finalmente, se dan a conocer las iniciativas que se han presentado durante la LXII en la materia.

• El 30 de agosto es el Día Internacional de las Víctimas de Desapariciones Forzadas.

• El Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas de las Naciones Unidas ha transmitido a los gobiernos más de 50,000 casos desde su creación en 1980.

• El Grupo de Trabajo continúa el estudio de 40,000 casos pertenecientes a 84 países.

• En el año 2014, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió 63,629 solicitudes de información a autoridades federales, estatales y municipales, y llevó a cabo 319 trabajos de campo en todo el país relacionados con personas desaparecidas.

• A febrero de 2015 se han presentado 418 denuncias sobre el extravío o desaparición de personas a alguna autoridad del fuero federal, de acuerdo con el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas.

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Mirada Legislativa• De acuerdo con el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas a febrero de 2015 existe un total 23 060 registros de personas desaparecidas o extraviadas cuya denuncia fue presentada ante una autoridad del fuero común. • Las entidades federativas en las que se vio por última vez a las personas (extraviadas o desaparecidas) que tienen más registros en fuero común son Tamaulipas (5293), Jalisco (2139), Estado de México (1730), Coahuila (1428), Sinaloa (1393), Baja California (1157) Chihuahua (1145), Nuevo León (1138) y Guanajuato (1088).

• En el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas no se distingue si las desapariciones se relacionan con algún delito, incluyendo el de desaparición forzada.

• México ha ratificado diversas convenciones internacionales relacionadas con la desaparición forzada entre las que se encuentran: Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas y Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.

• La pena para quien cometa el delito de desaparición forzada es de 5 a 40 años de prisión, conforme al artículo 215 – B del Código Penal Federal.

• En las observaciones finales de febrero 2015 del Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU al informe presentado por México, se hicieron más de 15 recomendaciones para prevenir y sancionar el delito de desaparición forzada.

• Durante la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, se han propuesto 22 iniciativas ante la Cámara de Diputados y 10 iniciativas ante la Cámara de Senadores relacionadas con el tema de desaparición forzada.

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Mirada LegislativaIntroducción

La desaparición forzada es un problema que ha sido tratado tanto por marcos jurídicos nacionales como por tratados internacionales. Tal es la importancia de la desaparición forzada no sólo en México sino también en el mundo, que el 21 de diciembre de 2010, la Asamblea General de la ONU expresó su preocupación por el aumento de desapariciones forzadas o involuntarias en el mundo y decidió declarar el 30 de agosto como Día Internacional de las Víctimas de Desapariciones Forzadas.1

Además, el primer mecanismo temático de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que recibió un mandato universal de ayudar a familiares de personas desparecidas a averiguar el paradero de dichas personas fue el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas. El número de casos que han sido transmitidos por el Grupo de Trabajo a los gobiernos asciende a más de 50,000 desde su creación. El número de casos esclarecidos por este Grupo en los últimos cinco años ha sido de 298, mientras que continúa el estudio de 40,000 casos pertenecientes a 84 países.2

En el caso de México son cada vez más los ciudadanos que conocen sobre el tema de desaparición forzada, ya que en agosto del año 2014, 7 de cada 10 dijeron saber qué es la desaparición forzada de personas. De abril del 2012 a agosto del 2014 aumentó diez puntos el porcentaje de aquellos que señalaron estar al tanto de esta práctica.3

Sin embargo, aunque conocen de la práctica, algunos ciudadanos no conocen qué personas pueden ser acusadas por el delito de desaparición forzada; ya que más de 90% de ciudadanos señaló que los cárteles del narcotráfico y la delincuencia organizada pueden ser acusados de dicho delito. Por otro lado, “más del 50 % señala acertadamente que la policía (66%), cualquier grupo de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aprobación del Estado (65%), el Estado (61%), los grupos paramilitares (58%), el Ejército (50%) y la Marina (37%), podrían ser acusados de este delito”.4

1 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Día Internacional de las Víctimas de Desapariciones Forzadas. Agosto, 2014. Disponible en: www.cndh.org.mx/node/914263. Consultado el día 17 de febrero de 2015. 2 Idem.3 Parametría. Las desapariciones forzadas en México. Carta Paramétrica. Agosto, 2014. Disponible en www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4699. Consultado el día 15 de febrero de 2015.4 Idem.

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Mirada LegislativaTambién en agosto de 2014 los mexicanos opinaron que los más vulnerables para ser desaparecidos contra su voluntad son los “niños (36%), cualquier mexicano (25%) y las mujeres (20%). Hace dos años la opción con mayor porcentaje fue “cualquier mexicano”, con 43% de las menciones.”5

Además, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) estimó que para agosto de 2013 había 4,007 desapariciones involuntarias. El mismo Instituto, con información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dio a conocer que para septiembre de 2013, había 718 denuncias por desaparición forzada o extravío.6

Por su parte, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con la finalidad de atender asuntos relacionados con personas reportadas como desaparecidas, extraviadas, ausentes, fallecidas no identificadas y víctimas de secuestro, investiga “quejas relativas a personas de las que se desconoce su paradero y cuya desaparición involucra presuntamente la participación de alguna autoridad o servidor público”. Por ello, con el fin de localizar a estos presuntos desparecidos, emitió 63,629 solicitudes de información a autoridades federales, estatales y municipales, y llevó a cabo 319 trabajos de campo en todo el país. Asimismo, a diciembre de 2014 se encontraban registrados 3,085 expedientes en el sistema de Información Nacional de Personas Extraviadas y Fallecidas no Identificadas (sInPef).7

Estas cifras demuestran que en México la desaparición forzada es recurrente y que la legislación ha sido insuficiente y existe impunidad en cuanto a la sanción a los responsables de la comisión de este delito. Asimismo, organismos internacionales y nacionales, como el Comité contra la Desaparición Forzada de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Human Rights Watch, Amnistía Internacional, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entre otros, se han preocupado por estudiar los casos sobre desaparición forzada que se han presentado en el país.

5 Idem.6 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2013 (ENVIPE). Aguascalientes, Septiembre, 2013. Disponible en: www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Boletines/Boletin/Comunicados/Especiales/2013/septiembre/comunica15.pdf. Consultado el día 17 de febrero de 2015. 7 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe de actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014. Síntesis. Diciembre, 2014. Disponible en: www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2014_Sintesis.pdf. Consultado el 17 de febrero de 2015.

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Mirada LegislativaLos recientes casos de desaparición forzada en México hacen que las políticas públicas diseñadas para su tratamiento sean prioritarias y de carácter urgente. Asimismo, las últimas recomendaciones de la ONU y de otros organismos internacionales instan a que el trabajo realizado por los tres poderes del Estado, así como al de los niveles que lo conforman, sea coordinado, cooperativo y sin dilaciones. Por ello, el presente trabajo tiene como objetivo mostrar el marco jurídico nacional e internacional que rige y se relaciona con el delito de desaparición forzada. En el primer apartado se muestran distintos conceptos y características de la desaparición forzada y los tratados internacionales que México ha firmado y ratificado en el tema.

En el segundo apartado se expone el tratamiento que la normatividad jurídica nacional le da a la desaparición forzada en cuanto a la tipificación del delito, a la reparación del daño a las víctimas de desaparición forzada, y a la creación y manejo del registro de personas extraviadas o desaparecidas.

El tercer apartado se centra en la prospectiva del tratamiento del delito de desaparición forzada. Se muestran los aspectos más importantes de las Observaciones finales del Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU al informe presentado por México en febrero de 2015, como resultado del artículo 29, párrafo 1, de la Convención. También se enlistan las iniciativas de proyectos de reformas y leyes presentadas en la materia durante la LXII Legislatura ante la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores.

1. ¿Qué es la Desaparición Forzada?

La desaparición forzada de personas es un delito que puede ser cometido tanto por autoridades gubernamentales de cualquier nivel como por personas o grupos de personas que actúen en nombre, con autorización o con apoyo del Estado. La desaparición forzada “es un fenómeno tan grave como complejo, cuya atención requiere una comprensión integral de su naturaleza. Incluso, la complejidad misma del fenómeno ha impedido que, a pesar de los múltiples esfuerzos por conceptualizarlo, se pueda alcanzar una definición universalmente aceptada en los distintos instrumentos jurídicos internacionales que se ocupan de esta particular temática”.8

8 Juan José Gómez C. La desaparición forzada de personas: avances del derecho internacional. Revista Mexicana de Política Exterior. (s/f). p. 28. Disponible en: www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n76-77/gomezc.pdf. Consultado el día 17 de febrero de 2015.

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Mirada LegislativaAsí, la característica más significativa de este delito es que el Estado o las personas o grupos de personas que actúen con su autorización o su apoyo “no sólo priva de la libertad e incluso con frecuencia de la vida a una persona, sino que lo hace en forma clandestina, sin dejar rastro alguno, ni de la persona ni de su suerte. Y, lo más importante, sin que exista una posibilidad real de siquiera demostrar que la persona está efectivamente desaparecida”.9

Debido a que la desaparición forzada de personas constituye un delito de acuerdo con diversos instrumentos jurídicos internacionales, se exponen a continuación los conceptos y definiciones adoptadas por Convenciones y Tratados internacionales ratificados por México, así como la definición legal sustentada en el Código Penal Federal.

1.1. Tratados Internacionales y Convenciones.

México ha firmado y ratificado diversos tratados internacionales en relación con el tema de desaparición forzada, entre los que se encuentran:

9 Idem.10 Secretaría de Relaciones Exteriores. Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Tratados. Disponible en: www.sre.gob.mx/tratados/index.php. Consultado el 16 de febrero de 2015.11 Secretaría de Relaciones Exteriores. Búsqueda de Tratados. Disponible en: www.sre.gob.mx/tratados/index.php. Consultado el día 16 de febrero de 2015.

Tabla 1. Tratados Internacionales en relación al tema de Desaparición Forzada firmados y ratificados por México.

Fuente: Elaboración propia con información sobre Tratados Internacionales firmados por México.11

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Mirada LegislativaCada uno de los instrumentos jurídicos internacionales que México ha firmado y ratificado en el tema de desaparición forzada, expone distintas definiciones del acto.

La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas establece en su artículo II que “se considera desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes”.12

Asimismo, el Estatuto de la Corte Penal Internacional, en su artículo 7, inciso i), establece que la desaparición forzada de personas es un crimen de lesa humanidad, cuando se “someta como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque”.13

Además, la desaparición forzada de personas en dicho ordenamiento jurídico internacional se entiende como “la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a admitir tal privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado”.14

Por su parte, la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas entiende por desaparición forzada: “que arreste, detenga o traslade contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten privadas de su libertad de alguna otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel, por grupos organizados o por particulares que actúan en nombre del gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar la suerte o el paradero de esas personas o a reconocer que están privadas de la libertad, sustrayéndolas así a la protección de la ley”.15

12 Organización de los Estados Americanos. Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada De Personas. Texto vigente. Artículo II. Disponible en: www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-60.html. Consultado el día 17 de febrero de 2015. 13 Organización de las Naciones Unidos. Estatuto de la Corte Penal Internacional. Disponible en: www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute%28s%29.pdf. Consultado el día 17 de febrero de 2015.14 Íbidem. Artículo 7. Crímenes de lesa humanidad.15 Naciones Unidas Derechos Humanos. Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas. Texto vigente. Artículo 2. Disponible en: www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/ConventionCED.aspx. Consultado el día 17 de febrero de 2015.

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Mirada Legislativa Por tanto, de los conceptos adoptados por los documentos internacionales destaca que la desaparición forzada tiene los siguientes elementos:

1. Privar de la libertad a personas contra su voluntad. 2. Intervención de agentes gubernamentales de cualquier nivel o sector. 3. Intervención de grupos o personas que actúen en nombre del gobierno o con su apoyo. 4. Negativa a revelar el paradero de las personas o no reconocimiento de la privación de la libertad. 5. Sustracción de la protección de la ley a esas personas.

2. Tratamiento del delito en México.

En México, la desaparición forzada es tipificada como delito conforme al Código Penal Federal. Asimismo, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) cataloga a la desaparición involuntaria como un delito grave, y lo ubica en el mismo nivel de gravedad que el homicidio y el secuestro.16

A continuación se expone el marco jurídico que trata el delito de desaparición forzada en México, ubicando desde los preceptos constitucionales hasta la legislación federal relacionada con éste.

2.1. Normas jurídicas nacionales que abordan la figura en México.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el segundo párrafo del artículo 29, se contempla que en los decretos que se expidan no podrá restringirse ni suspenderse la prohibición de la desaparición forzada.

Por su parte, el Código Penal Federal aplicable en toda la República para delitos del orden federal contempla en su Título Décimo un capítulo sobre desaparición forzada. Dicho Capítulo III Bis de “Desaparición Forzada de Personas” fue adicionado en junio del 2001 en los artículos 215 – A al 215-B.

16 INEGI. Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2013 (ENVIPE). Op. Cit.

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Mirada LegislativaEn dicha normatividad se establece que “Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención”.17

Las penas que se imponen a la comisión de este delito se establecen en el artículo 215 – B del Código:

• Se impondrá pena de 5 a 40 años de prisión a quien cometa delito de desaparición forzada.

• Si la víctima se libera espontáneamente dentro de los 3 días siguientes a su detención la pena será de 8 meses a 4 años de prisión.

• Si se libera dentro de los 10 días siguientes a su detención la pena será de 2 a 8 años de prisión.

• Lo anterior sin perjuicio de aplicar las sanciones que correspondan por otros delitos cometidos.Cabe mencionar que las penas pueden ser disminuidas hasta en una tercera parte cuando el que participe en la comisión del delito suministre información para esclarecer los hechos. La pena puede reducirse hasta en una mitad cuando contribuya a lograr la aparición con vida de la víctima.

Asimismo, además de las penas corporales impuestas por la comisión delito de la desaparición forzada, al servidor público que sea condenado por este delito se le destituirá del cargo y se le inhabilitará de uno a 20 años para desempeñar cualquier cargo, comisión o empleo públicos.18

Además, “la oposición o negativa a la autoridad competente para tener libre e inmediato acceso al lugar donde haya motivos para creer que se pueda encontrar a una persona desaparecida, por parte del servidor público responsable del mismo, será sancionada con la destitución de su cargo, comisión o empleo, sin perjuicio de la aplicación de las penas de los demás delitos en que pudiera incurrir con motivo de su conducta”.19

17 Código Penal Federal, texto vigente, Artículo 215-A. Disponible en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpf.htm Consultado el día 16 de febrero de 2015.18 Íbidem, Artículo 215-C. 19 Íbidem, Artículo 215-D.

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Mirada LegislativaAunado al Código Penal Federal, la Ley General de Víctimas - publicada en enero del año 2013- contempla la posibilidad de que a las víctimas de desaparición forzada se les restituyan derechos conculcados, así como sus bienes y propiedades si hubieren sido despojadas de ellos.20

Otra legislación que contempla la figura de la desaparición forzada es la Ley de Amparo, ya que en su artículo 15 establece la posibilidad de que en caso de que el agraviado no pueda interponer el amparo, lo puede hacer cualquier persona en su nombre, incluso si es menor de edad.21

La Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas publicada en abril del año 2012, también es una norma jurídica que se relaciona con el tema de desaparición forzada. El objeto de la ley es “establecer y regular la operación, funcionamiento y administración del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. Sus disposiciones son de orden público y de observancia general en todo el territorio nacional”.22 El Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas derivado de la Ley del Registro Nacional “es un instrumento de información del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que tiene como propósito organizar y concentrar la información en una base de datos electrónica, sobre personas extraviadas o desaparecidas; así como de aquellas que se encuentren en establecimientos de atención, resguardo, detención o internación y de las que se desconociesen sus datos de filiación, identificación y domicilio, con el objeto de proporcionar apoyo en las investigaciones para su búsqueda, localización o ubicación de su familia y lugar de residencia.”23

Cabe destacar que en el Registro Nacional no se distingue a las personas que pudieron ser sometidas a desaparición forzada o sido víctimas de otro delito. Los criterios de búsqueda y de datos que aparecen en el registro son:

20 Ley General de Víctimas, texto vigente. Artículo 61, fracción I. Disponible en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGV.pdf. Consultado el día 16 de febrero de 2015. 21 Ley de Amparo, texto vigente. Artículo 15. Disponible en: www.sre.gob.mx/images/stories/marconormativodoc/leyes/leyamparo.pdf. Consultado el día 16 de febrero de 2015. 22 Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, texto vigente. Artículo 1º. Disponible en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LRNDPED.pdf. Consultado el día 17 de febrero de 2015. 23 Íbidem. Artículo 2º.

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Fuente: Elaboración propia con información del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas.24

Esquema 1. Criterios de búsqueda y de datos del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas.

Cuando se realiza la búsqueda de personas conforme a en qué entidad federativa se le vio por última vez, y la denuncia de su desaparición fue presentada a alguna autoridad del fuero federal, los criterios de resultados muestran estado y número de casos.

Esquema 2. Registros de personas desaparecidas por entidad federativa en que se les vio por última vez. Denuncia presentada ante autoridad del fuero federal.

Fuente: Elaboración propia con información del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. 25

24 Secretaría de Gobernación. Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: https://rnped.segob.gob.mx/ . Consultado el día 17 de febrero de 2015.

25 Idem.

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Mirada LegislativaAdemás de los casos citados, existen 10 personas registradas que se vieron por última vez en el extranjero.26

Así, se han presentado 418 denuncias sobre el extravío o desaparición de una persona a alguna autoridad del fuero federal. La entidad federativa donde se han presentado más denuncias es Guerrero, con 109; seguido por Veracruz, con 63 personas. Cabe mencionar que Querétaro, Yucatán, Colima y Aguascalientes no aparecen con registros sobre denuncias de personas desaparecidas ante autoridad del fuero federal.

Por otro lado, cuando se realiza la búsqueda de personas conforme a en qué entidad federativa se le vio por última vez, y su desaparición es del fuero común, se tiene que:

Esquema 2. Registros de personas desaparecidas por entidad federativa en que se les vio por última vez. Denuncia presentada ante autoridad del fuero común.

Fuente: Elaboración propia con información del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas 27

26 Búsqueda realizada en el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. Disponible en: https://rnped.segob.gob.mx/. Consultado el día 17 de febrero de 2015. 27 Secretaría de Gobernación. Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. Op.cit.28 Búsqueda realizada en el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas. Disponible en: https://rnped.segob.gob.mx/. Consultado el día 17 de febrero de 2015.

Existen 34 registros de personas desaparecidas que no se sabe dónde fueron vistas por última vez y que la denuncia de su desaparición se presentó ante autoridades del fuero común.28

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Mirada LegislativaPor lo tanto, existe un total 23 060 registros de personas desaparecidas o extraviadas cuya denuncia fue presentada ante una autoridad del fuero común. Las entidades federativas en que se vio por última vez a las personas (extraviadas o desaparecidas) que tienen más registros son Tamaulipas, con 5293, seguida por Jalisco, con 2139. Por su parte, Estado de México (1730), Coahuila (1428), Sinaloa (1393), Baja California (1157) Chihuahua (1145), Nuevo León (1138) y Guanajuato (1088) también presentan cantidades altas de registros de desaparecidos o extraviados vistos por última vez en sus territorios.

Es importante mencionar que el Registro no identifica los motivos por los cuales dichas personas se encuentra extraviadas o desaparecidas. Es decir, no se conoce si la desaparición fue involuntaria o si dicha desaparición fue producto de la comisión de algún delito como desaparición forzada o secuestro cometido por grupos de la delincuencia organizada. Dicha observación fue realizada por el Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU al Estado mexicano en las observaciones finales sobre el informe presentado por México en virtud del artículo 29, párrafo 1, de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas,29 ya que el registro no contempla información que permita determinar si la persona pudo haber sido sometida a desaparición forzada.

Por tanto, a continuación se presentan algunas acciones que organismos internacionales sugieren ejecutar para fortalecer la protección de las personas contra la desaparición forzada y diversas iniciativas presentadas ante el Congreso de la Unión en relación con el tema de desaparición forzada.

1. Prospectiva sobre la desaparición forzada de personas. a. Recomendaciones del Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU al Estado Mexicano.

El 11 de febrero de 2015, el Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU celebró una sesión donde aprobó observaciones finales sobre el informe presentado por México en cumplimiento del artículo 29, párrafo 1, de la Convención Internacional para la Protección de

29 Comité contra la Desaparición Forzada. Observaciones finales sobre el informe presentado por México en virtud del artículo 29, párrafo 1, de la Convención. ONU. Febrero, 2015. Disponible en: www.hchr.org.mx/index.php/2014-06-30-19-00-75/2014-06-30-19-00-78/item/694-comite-contra-la-desaparicion-forzada-observaciones-finales-sobre-el-informe-presentado-por-mexico. Consultado el día 17 de febrero de 2015.

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Mirada LegislativaTodas las Personas contra las Desapariciones Forzadas30, en las sesiones celebradas el 2 y el 3 de febrero.

Entre los aspectos positivos que detectó el Comité de las medidas adoptadas por el Estado se encuentran:

• Que el Estado mexicano ha ratificado la totalidad de instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas, el Estatuto de Roma y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. • Que el Estado ha elevado a rango constitucional los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales.

• Que el artículo 29 constitucional establece que en ningún caso puede suspenderse la prohibición de la desaparición forzada.

• La adopción de la Ley General de Víctimas en 2013

• La adopción de la nueva Ley de Amparo en 2013

• La página web con información sobre recomendaciones internacionales en derechos humanos.

• La existencia de una sociedad civil y Comisión Nacional de los Derechos Humanos dinámicas y vigilantes.

• La invitación permanente que el Estado hace a titulares del Consejo de Derechos Humanos para que visiten el país, incluyendo al Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas.

Entre los principales motivos de preocupación se encuentran:

a) Procedimiento de acción urgente. El Comité instó al Estado a continuar cooperando mutuamente para garantizar el tratamiento inmediato de las acciones urgentes.

30 El artículo 29 párrafo 1 establece que “Cada Estado Parte presentará al Comité, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, un informe relativo a las medidas que hayan adoptado para cumplir con las obligaciones que han contraído en virtud de la presente Convención, dentro del plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de la Convención en el Estado Parte de que se trate”.

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Mirada Legislativab) Comunicaciones individuales e interestatales. El Comité alentó enérgicamente al Estado a reconocer la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones individuales e interestatales, para reforzar el régimen de protección contra desapariciones forzadas.

c) Estructura federal del Estado parte. El Comité recomendó al Estado parte que los tres niveles de gobierno, tanto la legislación como la práctica, se ajusten a las obligaciones de la Convención.

Alienta a aprobar una ley general que regule de forma integral aspectos de desaparición forzada, en elementos de prevención, investigación, juzgamiento y sanción, así como en la búsqueda de las personas desaparecidas.

d) Registro de personas sometidas a desaparición forzada. El Comité estableció que el Estado debería contar con un registro único de personas desaparecidas a nivel nacional, que permita establecer estadísticas confiables para desarrollar políticas públicas integrales y coordinadas. Sugiere que el registro contenga:

i. Todos los casos de personas desaparecidas con datos como sexo, edad y nacionalidad, lugar y fecha de desaparición. ii. Incluir información que permita determinar si se trató de desaparición forzada. iii. Actualización de forma permanente.

e) Delito de desaparición forzada. El Comité estableció que el Estado debería adoptar medidas legislativas para asegurar que a la mayor brevedad posible la desaparición forzada se tipifique, tanto a nivel federal como a nivel estatal, como delito autónomo y que prevea su gravedad. Además, se debe aplicar un plazo prolongado para la prescripción del delito.

f) Responsabilidad penal del superior jerárquico. El Comité recomendó que en la legislación federal y estatal se prevea la responsabilidad penal de superiores jerárquicos.

g) Desapariciones de migrantes. Se recomendó que el Estado parte coopere con el país de origen y el de destino, con las víctimas y la sociedad civil para prevenir e investigar las

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Mirada Legislativadesapariciones de migrantes, perseguir a los responsables y proteger a los denunciantes, peritos, testigos y defensores. Sugiere que el mecanismo transnacional de búsqueda garantice: i. Búsqueda de personas migrantes desaparecidas e identificación de restos. ii. Revelar información ante mortem para integrarla a Base de Datos. iii. Que los allegados de los desaparecidos tengan posibilidad de obtener información y participar en investigaciones.

h) Jurisdicción militar. El Comité recomendó que el Estado adopte medidas legislativas para asegurar que las desapariciones forzadas cometidas por un militar en contra de otro militar queden excluidas de la jurisdicción militar y se investiguen y juzguen por autoridades civiles.

i) Investigaciones de casos de desaparición forzada. El Comité estableció que el Estado debería esforzarse para realizar una investigación exhaustiva e imparcial cuando existan motivos para creer que una persona fue sometida a desaparición forzada, aun sin denuncia formal y enjuiciar a los presuntos autores, sean declarados culpables y sancionados conforme a la gravedad de sus actos.

También instó al Estado a establecer en el ámbito de la PGR una unidad fiscal especializada en investigación de desapariciones forzadas con recursos adecuados y personal capacitado.

j) Protección de las personas que denuncian y/o participan en la investigación de una desaparición forzada. El Comité estableció que el Estado debería:

i. Asegurar instrumentación rápida y eficaz de medidas de protección a personas que participen en investigación de desaparición forzada. ii. Prevenir y sancionar actos de intimidación contra defensores de derechos humanos. iii. Documentar hechos de agresiones, amenazas e intimidaciones para elaborar políticas de prevención y protección. iv. Asegurar que los agentes estatales se abstengan de realizar declaraciones públicas que pudieran descalificar o poner en riesgo a allegados de personas desaparecidas o defensores de derechos humanos.

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Mirada Legislativak) Desapariciones forzadas durante el período conocido como “guerra sucia”. El Comité estableció que el Estado debería:

i. Asegurar que los casos de desaparición forzada perpetrados en el periodo conocido como “guerra sucia” se investiguen sin demora y los autores sean enjuiciados. ii. Localizar e identificar en su caso, a las personas sometidas a desaparición forzada en ese periodo. iii. Garantizar derecho a la verdad. iv. Garantizar que las víctimas reciban reparación adecuada.

l) Registros de personas privadas de libertad. El Comité observa que el Estado debería:

i. Inscribir todas las privaciones de libertad en registros uniformes. ii. Que los registros sean actualizados y completados. iii. Que los registros se verifiquen periódicamente.

m) Formación sobre la Convención. El Comité recomienda al Estado la formación adecuada y regular de las disposiciones de la Convención a todo el personal correspondiente.

n) Derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada. El Comité recomendó al Estado parte a:

i. Asegurar que la Ley General de Víctimas se instrumenta de manera plena. ii. Garantizar que el acceso a la reparación no se obstaculice por cuestiones formales. iii. Asegurar que las instancias que tengan información sobre una víctima procuren su inscripción en la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV).

o) Búsqueda de personas desaparecidas. El Comité estableció que el Estado debería esforzarse en la búsqueda, localización y liberalización de personas desaparecidas. Además debería:

i. Realizar búsqueda de oficio y sin dilaciones para procurar encontrar con vida a los desaparecidos. ii. Que la búsqueda se realice entre autoridades competentes y allegados de la víctima. iii. Fortalecer la base de datos.

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Mirada Legislativa iv. Mejorar la base de datos genéticos de la PGR. v. Garantizar coordinación, cooperación y cruce de datos entre los órganos.

p) Situación legal de las personas desaparecidas cuya suerte no haya sido esclarecida y de sus allegados. El Comité recomendó al Estado asegurar que la legislación establezca el procedimiento para declarar la ausencia por desaparición forzada.

q) Legislación relativa a la apropiación de niños. El Comité recomendó incorporar delitos específicos en la legislación, tanto a nivel federal como a nivel estatal.

r) Difusión y seguimiento.

i. El Comité recordó las obligaciones del Estado al ratificar la Convención. ii. Hizo hincapié en la necesidad de integrar enfoque de género y sensibilidad hacia los niños y las niñas. iii. Invitó al Estado a difundir la Convención, el informe y las observaciones. iv. Solicitó al Estado presentar un informe al Comité sobre la aplicación de las recomendaciones en febrero del año 2016. v. Solicitó al Estado presentar en febrero de 2018, información concreta y actualizada acerca de recomendaciones y obligaciones de la Convención.

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Mirada Legislativab. Acciones del Congreso de la Unión.

i. Análisis de las Iniciativas relacionadas con la figura de desaparición forzada en la LXII Legislatura.

Durante la LXII Legislatura del Congreso de la Unión ha propuesto diversas iniciativas relacionadas con el delito de la desaparición forzada. En el cuadro siguiente se muestran dichas iniciativas. Ante la Cámara de Diputados se han presentado 22 iniciativas de distintos aspectos del delito de desaparición forzada. Ante la Cámara de Senadores se han presentado otras 10 iniciativas relacionadas con el tema. Mientras que algunas proponen la creación de una ley general en la materia, otras plantean la reforma de numerales del Código Penal Federal en el capítulo de desaparición forzada y otras más modificaciones a determinadas legislaciones como la ley de migración.

Tabla 1. Iniciativas de la LXII Legislatura relacionadas con el tema de desaparición forzada

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Fuente: Elaboración propia con información del Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación.31

31 Secretaría de Gobernación. Sistema de Información Legislativa. Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Busquedas/Avanzada/ResultadosBusquedaAvanzada. Consultado el día 18 de febrero de 2015.

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Mirada LegislativaC o m e n t a r i o s f i n a l e s

México ha firmado y ratificado diversos instrumentos internacionales (como convenciones y tratados) con el objetivo de prevenir, investigar y sancionar el delito de desaparición forzada dentro del territorio nacional. Además, el Código Penal Federal tipifica a la desaparición forzada como delito e impone sanciones a los servidores públicos que resulten responsables de la comisión del mismo.

En el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas se encuentran más de 23, 400 registros de personas extraviadas o desaparecidas. Sin embargo, no se distinguen las causas de la desaparición de las personas. Las entidades de Tamaulipas (5293) y Jalisco (2139) son las que más presentaron registros de personas extraviadas o desaparecidas, en contraste con Tlaxcala (15) y Nayarit (12), que fueron las que presentaron la menor cantidad.

El Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU sugiere que México debe redoblar esfuerzos con el objetivo de fortalecer la protección de las personas contra dicho delito. Por ello, las iniciativas presentadas durante la LXII Legislatura del Congreso de la Unión demuestran el interés y la importancia de brindar un mejor tratamiento al tema de desaparición forzada, para prevenirlo, investigarlo y sancionarlo adecuadamente.

El presente número pertenece a la serie Mirada Legislativa Si desea consultar algún documento, favor de entrar en contacto con la Dirección.

Mirada Legislativa

ML 16 Serie especial Elecciones Electorales Región 1

ML 17 Serie especial Elecciones Electorales Región 2

ML 18 Serie especial Elecciones Electorales Región 3

ML 19 Panorama de la discapacidad en México y el mundo

ML 20 Banca de desarrollo en México

ML 21 Supervisión ciudadana de publicidad de gobierno en medios de comunicación

ML 22 A 60 años del dercho femenino al voto: del sufragio a las cuotas de género

ML 23 Consumo de drogas en México y el mundo

ML24 Panorama de la población indígena en México

ML 25 El debate sobre el servicio profesional docente

ML 26 Día del Adulto Mayor

ML 27 Infraestructura y movilidad en México

ML 28 Eficacia del gasto público y transparencia

ML 29 El consumo de refrescos en la población mexicana y su impacto en la salud y economía de los hogares

ML 1 Deuda en estados y municipios de México

ML 2 Dragon Mart y los intereses de China en el extranjero

ML3 La policía comunitaria en México

ML 4 La reforma energética en México

ML 5 El mercado de las telecomunicaciones en México

ML 6 Panorama de la Juventud mexicana

ML 7 La cruzada contra el hambre en México

ML 8 Acciones locales y regionales para el control de armas perspectiva global

ML 9 Panorama de la niñez en México y el mundo

ML 10 Préstamos de la banca comercial: prioridad legislativa y de gobieno

ML 11 Situación, rezago y déficit de la vivienda en México

ML 12 Panorama del turismo internacional

ML 13 Panorama del turismo en México

ML 14 Fortalecimiento a la CONDUSEF

ML 15 Beneficios, ventajas y riesgos comerciales de la incorporación de México al acuerdo TTP

ML 43 Cambios legislativos en el sector telecomunicaciones

ML 44 Reforma a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

ML 45 La pena de muerte en el mundo

ML 46 El Instituto Nacional Electoral y los comicios en las entidades federativas

ML 47 La infancia y el derecho a la supervivencia y al desarrollo

ML 48 Embarazo adolescente y sus consecuencias sociales

ML 49 La reforma energética y su vínculo con la transparencia presupuestaria

ML50 Elecciones presidenciales en América Latina 2014

ML 51 Situación actual y factores que influyen en la delincuencia juvenil

ML52 Empleo juvenil

ML 53 Elecciones presidenciales en América Latina 2014

ML54 Migración en México: el caso de los niños, niñas y adolescentes mexicanos repatriados

ML 55 La alfabetización en México

ML 30 Gasto Federalizado en Educación

ML 31 Simplificación hacendaria

ML 32 Del avance legislativo a la participación real de las mujeres en los tres poderes de la Unión ( parte II)

ML 33 Las aportaciones federales ( Ramo 33) en la reforma fiscal

ML 34 Los migrantes indocumentados en su paso

por México

ML 35 Envejecimiento de la población y seguridad social en México: un panorama general

ML 36 Reforma a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

ML 37 La figura del arraigo en México

ML 38 Reforma política del Distrito Federal

ML 39 Elecciones en México en 2014

ML 40 El trabajo de las Comisiones Ordinarias del Senado de la República en la LXII Legislatura (primer período del segundo año legislativo)

ML 41 El Acuerdo Para la Estabilidad Tributaria y la Reforma Hacendaria

ML 42 Cédula de Identidad Ciudadana y Registro Nacional de Población

El presente número pertenece a la serie Mirada Legislativa Si desea consultar algún documento, favor de entrar en contacto con la Dirección.

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El presente número pertenece a la serie Mirada Legislativa Si desea consultar algún documento, favor de entrar en contacto con la Dirección.

ML56 La Guardia Nacional de los Estados Unidos de América y su papel en el cruce de indocumentados

ML 57 El Acuerdo transfonterizo entre México y Estados Unidos en el marco de la reforma energética

ML58 Niños, niñas y adolecentes migrante centroamericanos aprehendi-dos en Estados Unidos (segunda parte)

ML 59 Órgano Nacional Anticorrupción

ML 60 La Gendarmería Nacional de México

ML 61 El gobierno municipal a la luz de la reforma constitucional en materia politica-electoral

ML 62 Suicidio en México

ML 63 La trata de personas en México

ML 64 Energía Hidroeléctrica, ¿Energía Limpia?

ML 65 Transparencia sindical

ML 66 La violencia en el estado de Guerrero

ML 75 La Desaparición Forzada de Personas

ML67 Violencia contra la mujer: un problema social no privado

ML68 Seguridad en la información personal

ML69 Los homicidios en México, una mirada actual

ML 70 TABACO: Consumo, Salud e Impuestos

ML 71 Piquetes de alacrán como problema de salud pública en México

ML 72 La figura del Mando Único en la seguridad pública

ML 73 La Corrupción en México

ML 74 El trabajo de las Comisiones Ordinarias del Senado de la República en la LXII Legisla-tura (Tercer Año de Ejercicio. Primer Periodo Ordinario)

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Dr. Alejandro Navarro Arredondo

Mtra. Gabriela Ponce Sernicharo

Mtro. Cornelio Martínez López

Dr. Juan Pablo Aguirre Quezada

Mtra. Irma del Rosario Kánter Coronel

Mtro. Christian Uziel García Reyes

Mtra. Carla Angélica Gómez Macfarland

Lic. María Cristina Sánchez Ramírez

Lic. Juan Alejandro Hernández Garrido

Dra. María de los Ángeles Mascott Sánchez

Directora General de Análisis Legislativo

Instituto Belisario Domínguez

Dirección General de Análisis Legislativo

Donceles No. 14, primer piso, Col.Centro, Deleg. Cuauhtémoc, 06010, México D.F.

Contacto Tel (55) 5722-4800 Ext. 2050 y 4831amascott.ibd@senado.gob.mx

Este documento no expresa de ninguna forma la opinión de la Dirección General de Ánalisis Legislativo, del Instituto Belisario Domínguez ni del Senado de la República.

Mirada Legislativa es un trabajo académico cuyo objetivo es apoyar el trabajo parlamentario.

Presidente Senador Fernando Herrera Ávila Secretario Senador Daniel Gabriel Ávila RuizSecretario Senador Roberto Armando Albores GleasonSecretario Senador Ángel Benjamín Robles Montoya