Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión...

XI Seminario de Red Muni

“Repensando la Agenda Local”

18 y 19 de octubre de 2012

Universidad Nacional Arturo Jauretche.

Modelo de inclusión de recursos

humanos en la gestión operativa

Autores:

Cr. Martín Miguel Balbuena ([email protected])

Lic. Eduardo M. Barros ([email protected])

Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa

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Índice

Modelo de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa.................................. 3

Introducción...................................................................................................................... 3

Resumen ....................................................................................................................... 3

Aspectos generales ....................................................................................................... 4

Problemática de recursos humanos................................................................................... 6

Burocracia y nuevos modelos de gestión pública......................................................... 6

Pre-diagnóstico ............................................................................................................. 8

Definición del problema ............................................................................................. 10

Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa.................................................. 11

Modelo Propuesto....................................................................................................... 11

Metodología................................................................................................................ 15

Herramientas del modelo............................................................................................ 16

Encuestas ................................................................................................................ 16

Evaluación de las encuestas.................................................................................... 17

Entrevistas .............................................................................................................. 18

Cursos de acción..................................................................................................... 19

Conclusiones................................................................................................................... 21

Anexo I ........................................................................................................................... 23

Encuesta autoadministrada “Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa”

.................................................................................................................................... 23

Bibliografía consultada................................................................................................... 24


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Introducción

Resumen

La recuperación de la política como instrumento de cambio generó un avance

cualitativo que permitió a los ciudadanos, en tanto portadores de derechos, multiplicar

sus demandas hacia las instituciones estatales, particularmente hacia los Municipios por

su proximidad con el vecino. Así, la función del gobierno local se hizo más compleja,

exigiendo la adecuación de sus modalidades de gestión.

Sin embargo, al no contar con los instrumentos que apoyen esta necesidad de

adecuación, la realidad cotidiana de los Municipios muestra deficiencias en el quehacer

diario y en el manejo de la cosa pública.

Es necesario entonces utilizar herramientas conducentes hacia una mejora en la relación

entre el Municipio como ámbito de gobierno local y los vecinos como conjunto de

actores políticos, económicos, sociales y culturales.

En este sentido el panorama del Municipio de Lanús muestra una dislocación en la

estructura de decisiones, esencialmente en los escalones operativos de la jerarquía

orgánica. Esta cuestión influye sobre la dinámica de gestión municipal y repercute sobre

la percepción del vecino sobre las capacidades y cualidades de su gobierno local.

La necesidad de inclusión de recursos humanos en la gestión operativa deviene de la

sobrecarga que opera sobre las líneas medias por la transmisión “hacia arriba” de las

decisiones de tipo operativo. Esta cuestión deriva en la pérdida de la visión táctica que

deben tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones

cotidianas, y también en la falta de compromiso de las jefaturas en las consecuencias de

dichas decisiones.


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Aspectos generales

Se puede afirmar que un “Municipio” es un territorio determinado, legalmente recortado

dentro de un territorio provincial y definido dentro de éste como ámbito de “gobierno

local”. Pero también es una sociedad local diferenciada dentro de la sociedad nacional

compuesta por un conjunto de grupos y clases que mantienen relaciones económicas,

sociales, culturales y políticas (Pírez, 1991).

Como ámbito de un gobierno local, el Municipio es un actor gravitante tanto en el

desarrollo de las condiciones de producción y reproducción social, como en la

administración de la gestión local relacionada a la prestación de servicios de salud

(centros primarios de atención médica), sanitarios (recolección de residuos, barrido de

calles, etc.), de alumbrado, transporte, etc. Por lo tanto no puede desconocer la lógica de

los actores de la sociedad local, sino que debe generar las condiciones para dar una

adecuada direccionalidad a su desarrollo.

En los últimos años la recuperación de la política como instrumento de cambio ha

generado una ciudadanía consciente de la ampliación y divulgación de sus derechos.

Esta situación, que implica indudablemente un avance cualitativo en nuestra sociedad,

ha provocado que los ciudadanos portadores de derechos multipliquen sus demandas

hacia las instituciones del Estado, en particular hacia los Municipios por su proximidad

con el vecino. De este modo, la función del gobierno local se hizo más compleja,

obligando a la organización municipal a adecuar sus modalidades de gestión.

Sin embargo, al no contar con los instrumentos legales que apoyen esta necesidad de

adecuación, la realidad cotidiana del Municipio muestra deficiencias en el quehacer

diario y en el manejo de la cosa pública, cuestión que no sólo se puede verificar

particularmente en el Municipio de Lanús sino que afecta a otras de la provincia de

Buenos Aires.

Es necesario entonces utilizar herramientas que, implementadas adecuadamente,

conduzcan a una mejora en la relación interactiva entre los aspectos que comprenden un

“Municipio”: un ámbito de gobierno local (el Gobierno municipal) y un conjunto de

actores políticos, económicos, sociales y culturales (los vecinos).


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En este sentido, y teniendo como marco las herramientas normativas disponibles, el

panorama del Municipio como organización muestra una dislocación en la estructura de

decisiones, esencialmente en los escalones operativos de la jerarquía orgánica

municipal. Esta cuestión influye sobre la dinámica de gestión municipal y repercute

directamente sobre la percepción del vecino sobre las capacidades y cualidades de su

gobierno local.

La problemática en la gestión operativa radica en la sobrecarga que opera sobre las

líneas medias en función de la transmisión “hacia arriba” de las decisiones de tipo

operativo. Esta cuestión tiene como derivación no sólo la pérdida de la visión táctica

que deben tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones

en el día a día, sino también en la falta de participación de las instancias jerárquicas

inferiores con la consiguiente pérdida de compromiso por parte de jefaturas y

empleados municipales.


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Problemática de recursos humanos

Burocracia y nuevos modelos de gestión pública

Siempre se parte de la premisa que concibe al Municipio como una institución que

aplica el modelo burocrático desarrollado por Max Weber. Según el Diccionario de la

real Academia Española, burocracia significa:

(Del fr. bureaucratie, y este a su vez del fr. bureau, oficina, escritorio, y del gr. krátos,

gobierno).

1. f. Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir

y gestionar los asuntos que le son propios.

2. f. Conjunto de los servidores públicos.

3. f. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.

4. f. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades

superfluas.

El concepto “burocracia” permite nombrar a la organización que está regulada por

normas que buscan generar un orden racional en la gestión y distribución de sus

asuntos. En este sentido, es una estructura que se caracteriza por los procedimientos

regularizados y explícitos. La burocracia, asimismo, implica relaciones jerárquicas e

impersonales, la especialización del trabajo y la división de responsabilidades.

En el plano teórico, la burocracia permite que las normas dictadas por las autoridades se

ejecuten de manera precisa y acorde a procedimientos ya estipulados. De esta manera,

se reduce el error humano y el proceso de las acciones resulta transparente.

Este modelo se convirtió en una herramienta que, utilizada de la forma correcta, revela

su utilidad para el manejo de estructuras de grandes dimensiones como es el caso de los

municipios.

De acuerdo a esta concepción weberiana, la burocracia posee las siguientes

características a saber:


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1. Carácter legal de las normas y reglamentos;

2. Carácter formal de las comunicaciones;

3. Carácter racional y división del trabajo;

4. Impersonalidad en las relaciones;

5. Jerarquía de autoridad;

6. Rutinas y procedimientos estandarizados;

7. Competencia técnica y meritocrática;

8. Especialización de la administración, independientemente de los propietarios;

9. Profesionalización de los participantes;

10. Completa previsión del funcionamiento.

Sin embargo, la burocracia fue adquiriendo una connotación negativa en tanto los

procedimientos, las jerarquías y la impronta impersonal de relaciones que la estructuran

se revelaron como extremadamente rígidos. En este sentido, a partir de los nuevos

modelos de gestión y de la dinámica que adquiere el despliegue de las actividades

estatales, algunas de estas características están siendo revisadas, especialmente el

carácter impersonal de las relaciones.

“Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de manejar que no

logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas.

Además la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que hacía funcionar

el sistema ya no es aceptada de buen grado. […] La complejidad ofrece a los

agentes la oportunidad de lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad

de los agentes aumenta la complejidad” (Crozier, 1997: p. 2).

En virtud de los cambios organizacionales devenidos a partir de la evolución social y de

los avances tecnológicos y operativos, se debe comenzar a verificar un cambio de

paradigma en la calidad institucional de los organismos públicos, especialmente en los

Municipios, que debido a la cercanía con el ciudadano sufren con mayor inmediatez e

intensidad la deslegitimación que conlleva una gestión deficitaria.


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Este cambio debe realizarse no sólo en la vinculación institucional entre el Municipio y

los vecinos sino también en el complejo entramado de relaciones interpersonales que se

dan dentro de la estructura municipal. En este sentido, la fluidez de la comunicación -

tanto hacia el vecino como entre los distintos niveles jerárquicos- es una herramienta

fundamental para apoyar esta necesidad de cambio.

En este novedoso contexto de alta complejidad de la problemática municipal, el motor

de la gestión y de la elaboración de productos y servicios orientados al bienestar del

vecino es la innovación, que es ajena a algunos supuestos del paradigma weberiano. Por

eso hacen falta nuevas formas de relaciones humanas no burocráticas para la

construcción de una nueva cultura de la gestión pública, basada fundamentalmente en la

incentivación y en la utilización de las capacidades de todas las personas, en todos los

niveles operativos, para cooperar en la generación de una gestión pública orientada al

vecino.

Pre-diagnóstico

En la actualidad, dentro de la estructura organizacional del Municipio de Lanús, en

muchos casos no existen normas internas de procedimientos que den cuenta en forma

clara y concreta del funcionamiento en las distintas dependencias. En caso de existir

estas normas o bien son muy antiguas, de limitada aplicación o tienen un carácter

informal.

Ello tiene como consecuencia una serie de problemas que se vienen sucediendo desde

hace décadas, tales como:

� Falta de carácter docente de los Jefes.

� Monopolio del conocimiento como instinto de preservación.

� Campañas masivas de jubilación de funcionarios que poseían el conocimiento.

� Deficiencias en la carrera municipal que impiden jerarquizar al trabajo y el

incentivo a los empleados.

� Promesas de ascensos incumplidas.


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� Falta de creatividad para encontrar soluciones a nuevas problemáticas.

� Falta de claridad, idoneidad y firme convicción en las órdenes impartidas.

� Falta de capacitación.

� Carencia de liderazgo.

� Falta de comunicación

� Cultura organizacional reacia al cambio.

� Falta de delegación.

� Falta de coordinación entre las distintas áreas.

� Toma de decisiones a puerta cerrada sin participación de los protagonistas de

la ejecución de las mismas.

Algunos de estos problemas reflejan la crisis producida por el agotamiento de algunas

características del modelo weberiano y por la dificultad que conlleva todo cambio de

paradigma, y que se verifica en la lentitud con la que se comienzan a aplicar modelos

nuevos1.

Todo ello trajo como consecuencia:

� Falta de iniciativa de los empleados.

� Inexistencia de normas claras de funcionamiento.

� Falta de compromiso.

� Falta de protagonismo.

� Aprensión a asumir responsabilidades.

� Falta de ordenamiento y coordinación.

� Derivación piramidal ascendente de los problemas.

1 Esta cuestión se vincula con el concepto gramsciano de “crisis” como el momento en que lo viejo no termina de morir y lo nuevo no termina de aparecer. En este contexto, “crisis” no remite necesariamente a una situación negativa, sino que refiere a una situación de oportunidad para el crecimiento.


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� Aceptación de malas prácticas como mecanismos válidos e imposibles de

modificar.

� Desmerecimiento por parte de la sociedad de la figura del empleado público.

� Desmerecimiento del empleado hacia si mismo.

Definición del problema

Según el cuadro de situación expuesto precedentemente, la problemática en la gestión

operativa radica en la sobrecarga que opera sobre las líneas medias en función de la

transmisión ascendente de las decisiones de tipo operativo.

La derivación de esta cuestión radica no sólo en la pérdida de la visión táctica que deben

tener las direcciones debido a la necesidad de asumir la toma de decisiones en el día a

día, sino también en la falta de participación de las instancias jerárquicas inferiores con

la consiguiente pérdida de compromiso por parte de jefaturas y empleados municipales.

A su vez, el nivel de decisión táctica se desplaza lentamente hacia las instancias

jerárquicas superiores, que pierden así la perspectiva estratégica de la cual emanan los

grandes lineamientos generales de las políticas públicas.

Este esquema decisorio dislocado tiene consecuencias, entonces, tanto en las instancias

superiores de la escala jerárquica del Municipio como en las inferiores. La traslación

“hacia arriba” de las decisiones operativas ocasiona que, abstraídos en el día a día, los

funcionarios pierdan capacidad de visión estratégica y táctica, capacidad de liderazgo y

de formación docente hacia sus empleados. A su vez éstos, que poseen la experticia para

resolver las cuestiones operativas, pierden la capacidad de iniciativa, de protagonismo y

no se empoderan de los procedimientos que involucran a su tarea, con la consiguiente

falta de compromiso no sólo acerca de su trabajo, sino del proceso general que lo

involucra.


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Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa

Modelo Propuesto

Si desde el punto de vista contable el empleado municipal es registrado como un gasto,

desde un enfoque institucional debería ser el más valioso activo que posee el Municipio.

Como tal, es necesario que ese activo sea partícipe del proceso de solución de los

problemas aportando su capacidad y su experiencia y, como contraparte, asumiendo no

sólo nuevas responsabilidades sino también un renovado compromiso en el despliegue

de la gestión municipal.

La participación implica que el empleado municipal sea escuchado y consultado en su

condición de activo del Municipio y en muchos casos también en su condición de

vecino, en tanto sujeto portador de derechos y obligaciones ciudadanas.

En este sentido, el modelo que se propone tiene como objetivo devolverle valor a ese

activo institucional, haciéndolo parte de la solución de los problemas y enriqueciéndose

de la potencialidad, creatividad y responsabilidad implícita en él y en su experiencia

obtenida en el hecho de llevar día a día las tareas operativas del Municipio.

La propuesta, entonces, implica un incremento en la participación de las jerarquías

inferiores en el proceso de decisión de las cuestiones operativas, de modo que no sólo

aporten su capacidad y experiencia en las tareas cotidianas sino que también permitan

descargar a las instancias medias y superiores de la necesidad de tomar este tipo de

decisiones.

El modelo decisorio, en líneas generales, plantea tres tipos de decisiones:

� Estratégicas: Son las que definen el ¿Qué se va a hacer? desde un punto de

vista macro y que en el caso municipal están reservadas a la cabeza del

Departamento Ejecutivo (a través de los decretos o del establecimiento de

líneas generales de acción) y al Deliberativo (a través de la sanción de

Ordenanzas)


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� Tácticas: Son las que definen el ¿Cómo se va a hacer? que en el caso del

Municipio están en manos de las líneas medias dentro del organigrama.

� Operativas: Son aquellas que reglamentan y ponen en ejecución las tareas

encomendadas desde un punto de vista micro. En la organización municipal

estas decisiones están a cargo de los puestos jerárquicos (Departamentos,

Divisiones y Secciones)

El esquema propuesto tiende a dar ordenamiento a las decisiones de tipo operativo, las

que con el correr de los años se han ido desplazando hacia arriba y sobrecargando de

tareas a niveles cuyos objetivos deberían tener otra visión y otro nivel en la escala

decisoria. Este nuevo ordenamiento, como ya fue dicho, no sólo descarga a las jefaturas

de las decisiones más operativas, sino que además le devuelve un margen de

participación a las instancias jerárquicas inferiores.

“La gestión de la calidad exige repensar las funciones y los roles que deben

desarrollar quienes, dentro del Municipio, asumen la esfera directiva política […].

Ello exige adoptar una estructura organizativa nueva que deslinde claramente la

dirección política de la gestión operativa” (López Camps, 1997: p. 44).

Logrando un ordenamiento de las decisiones operativas se puede establecer una

tendencia hacia un modelo más eficiente en la gestión de las políticas de gobierno. En

este sentido, la gestión operativa adquiere una cierta independencia de la dirección

política, aunque actúa siguiendo sus lineamientos generales.

Además, la descarga que tendrán las líneas medias (que deberían abocarse a las

decisiones de tipo táctico) respecto de las decisiones de tipo operativo, permitirá

recuperar mediante la capacitación el carácter docente de los jefes.

Asimismo, la participación de las jefaturas y los empleados municipales en las

decisiones operativas permitirá aumentar el compromiso y la responsabilidad respecto

de la gestión municipal y propiciará un abordaje más creativo e innovador en todas las

instancias decisorias para la solución de los problemas.


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En pos de ello, se propone recuperar paulatinamente el rol de los funcionarios públicos

mencionados a través de la aplicación de sencillas herramientas de gestión que

dignificarán su labor y, en consecuencia, contribuirán a la recuperación de su

identificación con la institución municipal. Esta cuestión se vincula estrechamente con

la promoción de iniciativas de gestión que reúnan la calidad de los servicios orientados

al vecino, con el acento puesto en la innovación y el compromiso de los empleados

municipales y de las jefaturas con su tarea.

“La calidad en los servicios municipales únicamente podrá lograrse a partir del

compromiso efectivo de los empleados públicos. Sin participación no hay

oportunidades para la calidad” (López Camps, 1997: p. 48).

El modelo consiste aplicar procedimientos dinámicos de carácter permanente, cuyo fin

es concientizar al empleado acerca de la necesidad contar con su participación activa en

la definición de los cursos de acción, de los procedimientos a aplicarse y de las

necesidades de recursos materiales y humanos de su área, descongestionando de esta

forma la tarea de las líneas medias. Esta cuestión supone un cambio cultural y funcional

en la estructura del Municipio, lo que también implica conocer la percepción que las

propias jefaturas y los empleados tienen acerca del enfoque planeado en el presente

trabajo.

De esta manera no solo se logrará mejorar la eficiencia de la gestión sino que se

aportarán soluciones en las instancias que corresponden, evitando la transmisión hacia

arriba de problemas que debieron resolverse en las áreas operativas. Esto no implica que

las direcciones desatiendan la cuestión operativa, sino que deberán cuidar que este tipo

de decisiones mantengan la coherencia con la orientación táctica que ellos le imprimen,

la que a su vez debe encuadrarse en los lineamientos estratégicos generales dados por

las jerarquías superiores a instancias del Intendente del Municipio.

En este sentido, el aumento del valor del funcionario público en tanto recurso humano

genera un proceso interno en el cual el aprendizaje y la capacitación permanente

involucra a toda la estructura del Municipio en un “círculo virtuoso” donde se refleja el

mejoramiento de la calidad de los servicios dirigidos al vecino.


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Este esquema tiende a lograr mayor eficiencia, eficacia, compromiso, un mayor

sentimiento de pertenencia de parte del empleado y las jefaturas, en definitiva,

cuestiones que tienden a mejorar la calidad de los servicios que el Municipio dirige

hacia la comunidad.

Se basa fundamentalmente en la premisa que sostiene que la organización municipal

debe actuar como un sistema adaptable según el entorno en que se desenvuelve, de

acuerdo a la interrelación permanente de los funcionarios que la componen y teniendo

en cuenta la necesidad de mejorar posibles disfunciones para lograr una gestión

orientada a la satisfacción de las demandas del vecino de Lanús.

El planteo fundamental del modelo propuesto se orienta hacia un cambio de paradigma

en materia de compromiso y participación, y que concomitantemente pueda

proporcionar herramientas para una readecuación del sistema de ascensos en el

escalafón municipal. Es decir, que las jefaturas, sea cual fuere su ubicación en la

estructura del Municipio y en la escala decisoria, puedan disponer de procedimientos

formales más definidos para promover a sus empleados según su capacidad, su

experiencia y su posicionamiento ante el aumento en el compromiso y la

responsabilidad que se propone.

Este modelo puede verse afectado en su despliegue por los llamados “sesgos negativos”,

que según Manuel Tamayo Sáez (1989) son los siguientes:

� el poder y la capacidad de presión de los grupos de interés: hay grupos dentro

de la organización que tienen mayor capacidad que otros para hacer prevalecer

su propia agenda.

� los sesgos culturales: la cultura política y organizativa de la institución puede

hacer de filtro de la percepción que las jefaturas (en todos los niveles de

decisión) tienen del problema en cuestión.

� el peso de la tradición: tendencia de las administraciones a incluir en su agenda

problemas que conocen y sobre los cuales, al haberlos tratado en el pasado,

pueden anticipar el impacto provocado por sus intervenciones.


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� las actitudes y valores de los decisores públicos: los valores personales del

decidor influyen más cuanto mayor sea el desconocimiento del problema.

Pero por otra parte, existe un sesgo positivo fundamental para lograr el apoyo político

necesario para poner en marcha un modelo innovador:

� los deseos de crecimiento que tienen las organizaciones públicas: la capacidad

de las administraciones públicas para solucionar con eficacia y economía los

problemas influye cada vez más en su legitimación, tanto por parte de su

plantel de funcionarios como por parte de los vecinos.

� Además, y siguiendo a Tamayo Sáez, el crecimiento de las organizaciones

implica la ampliación de la agenda en tanto medio para ampliar sus demandas

de recursos:

“Ampliar la agenda es, en muchas ocasiones, el único método que tienen los

gestores públicos para justificar la necesidad de ampliar sus recursos, crear

oportunidades de desarrollo profesional a sus empleados […] y, en última

instancia, asegurar la supervivencia de su organización” (Tamayo Sáez, 1998: p.

292).

Metodología

Se propone la realización de una encuesta autoadministrada y de carácter anónimo

dirigida hacia empleados con el objetivo de conocer la percepción tanto de las jefaturas

como de los empleados acerca del funcionamiento de su sector.

Con esta información, el siguiente paso de la prueba piloto es la elección de un área con

inconvenientes de funcionamiento y cuyos procedimientos revistan características

informales, poco claras y/o tediosas.

La propuesta contempla la realización de reuniones de empleados con sus jefes de

sección, división y departamento acompañados por un moderador y un observador no

participante que deben ser figuras externas al área en cuestión para debatir las mejoras


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en el funcionamiento y la modalidad de inclusión de los recursos humanos en las

decisiones operativas.

El aprovechamiento de la creatividad y la experticia individual es una fuente generadora

de innovación en materia de gestión. Por eso, lejos de sacralizar ciertos funcionamientos

en base a una tradición existente, el modelo propuesto tiende a ampliar las bases de

sustentación de una permanente mejora institucional a partir de la incorporación del

recurso humano del Municipio en las instancias de participación y en el compromiso

con su labor.

Según el presente enfoque, el Manual de Procedimientos es considerado no como una

estructura inamovible que naturalice procesos ya establecidos formalmente, sino como

una herramienta flexible, en tanto debe ser adaptable a los permanentes cambios que la

dinámica de la gestión municipal impone.

Herramientas del modelo

Encuestas

De acuerdo a lo propuesto, se juzga conveniente la utilización de la encuesta

autoadministrada y de carácter anónimo dirigida hacia los empleados del área elegida

para la prueba piloto con el fin de recolección de información y con el objetivo de

conocer su percepción tanto de las tareas que realizan como de los procedimientos que

se ven involucrados en su desempeño.

“La encuesta puede definirse como la aplicación de un procedimiento

estandarizado para recabar información (oral o escrita) de una muestra amplia de

sujetos. La muestra ha de ser representativa de la población de interés […]” (Cea

D´Ancona, 1999: p. 240).

Para la confección del instrumento de recolección de información se deben establecer

los ejes sobre los cuales deberá indagarse a los fines del cumplimiento de los objetivos

fijados. Estos ejes deben orientarse hacia la percepción acerca de las fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas que el empleado percibe acerca del


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funcionamiento del sector, estableciéndose la posibilidad de formular acciones

propositivas para un mejor y más eficaz funcionamiento.

En este sentido, se considera pertinente la confección de preguntas llamadas “de

intención u opinión”, donde el empleado pueda desplegar sus inquietudes y su

percepción sobre el funcionamiento del área o sector, y abriendo una vía para la

participación constructiva a través de la instancia a la propuesta de mejoras por medio

de preguntas “orientadas a futuro”.

El cuestionario de la encuesta autoadministrada se incluye como “Anexo I” al presente

trabajo.

Para responder a algunas de estas cuestiones tendría que existir una mínima información

de los procesos que ejecuta el área en cuestión. Por ejemplo, el conocimiento de los

propios procesos de trabajo normalizados y estructurados como procedimientos, le

permite al funcionario municipal tener un mejor panorama para optimizar sus tareas y

para fijarse metas y plazos realistas en su ejecución.

El plazo de ejecución de estas tareas no debe ser perentorio ni tampoco muy largo, el

propio funcionario va a ir adquiriendo la experiencia, en el sentido que la propia

racionalidad que se impone a través de un procedimiento normalizado le va a marcar el

tiempo de ejecución de cada tarea.

Evaluación de las encuestas

Luego de recolectada la información y procesadas las encuestas, se está, finalmente, en

posesión del dato. El análisis e interpretación de los datos pondrá en evidencia las

falencias y carencias en el funcionamiento de las áreas y planteará necesidades de

cambio para optimizar su funcionamiento. Este es el sentido general de la evaluación.

La evaluación es un proceso importante en el ciclo de vida de las políticas públicas,

debido a que sus implicancias no se limitan a un control rutinario de los aspectos legales

y presupuestarios, sino que además se extienden a una visión de los resultados, los

impactos y la calidad del modelo propuesto.


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En tanto proceso, la evaluación se replica en las distintas fases del ciclo de políticas. En

tanto forma de producción de conocimiento orientado hacia la toma de decisiones,

permite modificar las instancias operativas, tácticas e incluso estratégicas del proceso

decisorio.

Si bien la actividad evaluatoria es esencialmente una aplicación de criterios y

metodologías técnicas, tiene además un importante componente político, en el sentido

que pone en juego una serie de decisiones que permiten perfeccionar una política

pública. Desde el punto de vista del análisis de políticas públicas, la evaluación es un

trabajo de importancia capital, en tanto permite obtener conocimientos sobre su eficacia

y la eficiencia.

Siguiendo a Roth Deubel (2004), la evaluación más conveniente para este tipo de

modelo es la llamada “evaluación mixta”, realizada con la participación de ejecutores y

beneficiarios/destinatarios del modelo y con el objetivo principal de mejorar la acción

mediante procesos de diálogo y de aprendizaje colectivo. Esto implica que las propias

reuniones de áreas son parte importante del proceso evaluatorio, reforzando la

participación de los destinatarios.

Entrevistas

Con los datos surgidos de la evaluación de las encuestas se llevará a cabo la reunión con

los empleados del área seleccionada para la prueba piloto con la presencia de un

moderador y de un observador no participante que deben ser figuras externas al área en

cuestión. El objetivo de estas reuniones es propiciar el debate acerca de las mejoras en

el funcionamiento y la modalidad de inclusión de los recursos humanos en las

decisiones operativas.

Es importante para esta experiencia la presencia de un observador directo del fenómeno

que proceda al examen atento de sus diferentes aspectos a fin de estudiar sus

características y comportamiento dentro del medio en donde se desenvuelve. La

observación directa de un fenómeno ayuda a realizar el planteamiento adecuado de la

problemática a estudiar. Consiste en la inspección que se hace directamente a un

fenómeno dentro del medio en que se presenta, a fin de contemplar todos los aspectos


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inherentes a su comportamiento y características dentro de ese campo. Sin embargo,

como además se propone la presencia de un moderador externo al área para conducir el

debate, y que por lo tanto asume las características de un observador participante, la

observación deberá plantearse como un instrumento dinámico, que se adapte a las

exigencias del debate.

Al generar este tipo de debate, el intercambio de experiencias y conocimientos entre los

propios integrantes del área convierte a esta herramienta en un proceso educativo y

formativo. Encuadrado en lo que se refiere como la elaboración de un “diagnóstico

participativo” (Prieto Castillo, 1990), este tipo de reuniones apunta al crecimiento del

compromiso de los integrantes del área para con la misma y para con la Institución

municipal al propiciar que las opiniones y las decisiones que se pueden aportar en esta

instancia pueden ser tomadas en cuenta, influyendo de alguna manera en el resultado

buscado: la optimización de una gestión pública cuyo destinatario y cuya razón de ser es

el vecino de Lanús.

Cursos de acción

Una vez definidas las necesidades de readecuación de los procesos internos de las áreas

analizadas, se delinearán los cursos de acción a seguir a fin de implementar el modelo

de inclusión en la gestión operativa.

La implicancia fundamental será la realización de una redefinición de procesos que se

deberá reflejar en el Manual de Procedimientos de cada área. Asimismo, en cada uno de

estos instrumentos se deberá consignar esta readecuación, reflejando las nuevas

responsabilidades de las funciones operativas del Municipio. En este sentido, es de

capital importancia el rol que debe desempeñar la Subsecretaría de Control de Gestión y

Organización y Métodos, especialmente en la determinación de las misiones y funciones

de cada área a fin de que éstas tengan un marco conceptual en el cual inscribir la

descripción de sus procesos.

La propia implementación del modelo será quien muestre los alcances y las virtudes del

mismo, pero también le marcarán sus límites, por lo que también el enfoque propuesto


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deberá tener la flexibilidad suficiente como para identificar nuevos problemas y mejorar

su diseño, reciclando así su propio funcionamiento.

La propagación del modelo en otras áreas implica no sólo la difusión de sus

características por alguno de los medios disponibles para comunicaciones internas del

Municipio, sino también la posibilidad de contar con la contribución de personal

municipal que ya haya pasado por la experiencia en su área.

Como complemento a este modelo, se está trabajando sobre un esquema que contemple

los objetivos políticos, que son los que trascienden la tarea cotidiana. Estos objetivos

deben establecerse en una planificación estratégica que debe desplegarse, para su

adecuada implementación, a partir de nuevas y más modernas modalidades de

comunicación interna. Esta cuestión, lejos de implicar una “bajada de línea”, conlleva la

democrática participación de todos los niveles decisorios respecto a las formas de poner

en práctica estos grandes objetivos, para lo cual es fundamental no sólo la obtención del

consenso necesario sino también el compromiso de todos los que formamos parte de

esta gestión.


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Conclusiones

A pesar que el modelo en cuestión se encuentra en proceso de prueba piloto, se puede

extraer como conclusión preliminar que hay una necesidad y una voluntad real de los

niveles operativos en participar de las decisiones que les competen, que se consustancia

con la voluntad política del Intendente del Municipio de Lanús en relación a su

convicción de llevar adelante un proceso de mejora contínua en la gestión local.

En este sentido, hay también un compromiso afianzado en relación a la necesidad de un

dinámico proceso de actualización sobre las complejidades de la función pública, que se

canaliza a través de las jornadas de capacitación que, sobre distintas temáticas, organiza

la Subsecretaría de Comunicación y Gestión Pública del Municipio de Lanús con el

apoyo docente del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). El

desarrollo de las jornadas de capacitación es otra de las respuestas que el Municipio da

en función de la valorización del personal municipal, entendiendo que es el recurso más

preciado con que puede contar la Institución.

Sin embargo, no puede soslayarse otro aspecto de la cuestión: las limitaciones que

padece el Municipio, especialmente en términos de infraestructura, y que a pesar de los

esfuerzos de la actual administración comunal no han podido ser superadas en su

totalidad. La cuestión de la infraestructura dificulta la mejoría en las mediciones de los

estándares de calidad en el proceso de mejora contínua.

No obstante ello, no parece manifestarse una resistencia al cambio como regla general,

por el contrario, la reacción del personal municipal fue positiva, abierta y participativa,

advirtiéndose que la inclusión en la gestión operativa implica para los empleados y las

jefaturas un mayor compromiso y un mayor sentimiento de pertenencia para con la

calidad de los servicios que el Municipio dirige hacia la comunidad.

Esta percepción surge no sólo de las encuestas autoadministradas recibidas hasta el

momento, sino también de los intercambios y debates generados en las distintas

jornadas de capacitación ya referidas.


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Una de las implicancias de la aplicación del presente modelo es su utilización para

organizar y formalizar las tareas de desarrollo de los Manuales de Procedimientos, que

se encuentran en proceso de elaboración

Por otra parte, la explicación de los alcances del modelo debe hacerse extensiva a otras

instancias jerárquicas superiores para limitar la aparición de resistencias en estos

niveles, a fin de la naturalización de la idea propuesta, que apunta a la descarga de

responsabilidades operativas que pueden ser afrontadas por el personal debidamente

capacitado, y no implica de ningún modo una invasión a sus esferas decisorias sino, por

el contrario, los invita a enfocarse específicamente en ellas.

En este sentido, y a pesar de los obstáculos que indefectiblemente se han de generar, se

pueden abrigar expectativas positivas acerca del compromiso con las cuestiones

propuestas en el modelo, que tiene como objetivos la mejora de la relación institucional

entre el Municipio y los ciudadanos y la orientación de la gestión hacia lo que

constituye nuestra razón de ser fundamental: el bienestar de los vecinos de Lanús.


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Anexo I

Encuesta autoadministrada “Inclusión de recursos humanos en la gestión operativa”

Secretaría: ………………………………………………………………………………

Subsecretaría: ……………………………….. Dirección: ………………………….

1- ¿Cuáles son las necesidades básicas del área en cuestión? (referidas a la información

necesaria para realizar el trabajo, a insumos materiales, capacitación, recursos humanos,

etc.)

2- ¿Cómo se puede mejorar el servicio que el área desarrolla y contribuir, desde ella, a

proporcionar una mayor calidad en el servicio al vecino?

3- ¿Cómo puedo mejorar la información o producción que será materia prima del

siguiente proceso que involucra a mi trabajo?

4- ¿Qué puedo hacer para mejorar el funcionamiento del área a la que pertenezco?

5- ¿Qué compromisos puedo asumir individualmente para ser parte del cambio?

6- ¿Qué plazos puedo establecer para realizar las metas de dicho compromiso?

7- ¿Necesito capacitación? ¿En qué temáticas?

8- ¿Cómo puedo mejorar la imagen de mi área?


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Bibliografía consultada

- Cea D’Ancona, María Ángeles (1999): Cap. 7 “La investigación social mediante

encuesta”, pág. 239 a 291, en Metodología cuantitativa. Estrategias y técnicas de

investigación socia, Barcelona, Síntesis.

- Crozier, Michel (1996): “La transición del paradigma burocrático a una cultura de la

gestión pública”, en Reforma democrática, Revista del Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD) N° 7, Caracas, enero de 1997.

- López Camps, Jordi (1997): “Gobernar es gestionar con calidad”, Revista GAPP N°

11-12, enero/agosto de 1998.

- Pírez, Pedro (1991): “Municipio, necesidades sociales y política local”, IIED América

Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.

- Prieto Castillo, Daniel (1990): Diagnóstico de Comunicación, Ciespal, Quito.

- Roth Deubel, André-Noel (2004): Políticas públicas: formulación, implementación y

evaluación, Ed. Aurora, Colombia.

- Tamayo Sáez, Manuel (1997): Cap. 11 “El análisis de políticas públicas”, en Banon,

Ernesto y Carrillo, Ernesto (comps.): La nueva Administración Pública, Alianza

Universidad, Madrid.

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