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Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza Desarrollo y ajustes de una política pública
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Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza
Desarrollo y ajustes de una política pública
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Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza Desarrollo y ajustes de una política pública
Desde 2008 hasta 2014 se ha transitado de un Modelo Nacional de Evaluación y
Control de Confianza a un Esquema de Evaluación Focalizada por Contexto y Análisis
de Riesgos. A pesar de las intenciones de eliminar el uso del polígrafo, expresadas por
el Secretario de Gobernación, el Titular de la Comisión Nacional de Seguridad (lo mismo
que su predecesor en el cargo), así como el Senador Presidente de la Comisión de
Seguridad Pública, el nuevo esquema contempla la aplicación de las mismas pruebas
toxicológicas, médicas, psicológicas, socioeconómicas y poligráficas al personal de
instituciones de seguridad y justicia en el país. La diferencia fundamental radica en
que el procedimiento actual le resta peso al polígrafo e incorpora información del
expediente sobre el desempeño previo del sujeto. De esta manera se pondera la
decisión final con un grado de discrecionalidad al abrirse la posibilidad de certificar
a alguien que no haya acreditado la prueba poligráfica.
El esquema vigente es más flexible y presenta los siguientes sesgos y riesgos: a) se
asume que la información contextual que envíe la institución a la que se encuentra
adscrito el sujeto es objetiva, pero las autoridades competentes no han informado qué
medidas tomarán para inhibir posibles sesgos en la integración del expediente
personal; b) la generación oportuna de los resultados finales queda condicionada a un
proceso adicional a los exámenes y que incluye el envío, recepción, análisis e
integración de la información del expediente; y c) se ignora si las autoridades
responsables adoptarán criterios técnicos y homologados para resolver aquellos casos
en los que un elemento policial tenga un expedientes ejemplar y a pesar de ello
repruebe el polígrafo o viceversa.
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I. El origen del Modelo Nacional de Evaluación y Control del Confianza
• El 21 de agosto de 2008 se firmó el Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia y la
Legalidad (ANSJL)1. El Gobierno federal se comprometió a crear un “Modelo Nacional de
Evaluación y Control de Confianza”. Por su parte, los gobiernos estatales se
comprometieron a crear o fortalecer un centro de control de confianza en su entidad.
También asumieron la tarea de evaluar en un plazo de seis meses a los mandos policiales
y al personal de unidades anti secuestro. Y los municipios del país adquirieron la
obligación de sujetar a evaluación permanente y a controles de confianza al personal de
la policía municipal y de centros de readaptación social bajo su competencia.
• A pesar de que tenía un plazo de 4 meses para crear el Modelo Nacional de Evaluación, el
Gobierno federal cumplió su compromiso un mes antes de lo previsto y presentó dicho
modelo el 28 de noviembre de 2008, durante la sesión XXV del Consejo Nacional de
Seguridad Pública2. Dicho modelo fue ratificado por la Comisión Permanente de
Certificación y Acreditación el 4 de febrero de 2010.
• Desde el inicio, se aparejó el tema de la evaluación con el de la profesionalización y así
había quedado señalado en el ANSJL. Es decir, la aplicación de las evaluaciones no sólo
estuvo diseñada para depurar a los malos elementos, sino también y principalmente, para
fortalecer a los cuerpos policiales mediante un esquema de desarrollo y
profesionalización basado en criterios objetivos de evaluación y promoción.
• El 2 de enero de 2009 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la cual dejó establecida la facultad del Centro
Nacional de Certificación y Acreditación (CNCA) para “establecer los criterios mínimos
para la evaluación y control de confianza de los servidores públicos”3.
• De manera similar, en el Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SESNSP) se dispone que corresponde al propio CNCA “diseñar el
mecanismo de homologación, validación y actualización de los procedimientos y criterios
de evaluación y control de confianza”4.
1 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 2008. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008 2 Acuerdo 3/XXV/08 de la XXV sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública celebrada el 28 de noviembre de 2008. Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2008. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5076624&fecha=31/12/2008 3 Fracción I del artículo 22 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 4 Fracción VII del artículo 14 del Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad.
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• En el Reglamento del SESNSP también se establece la creación de un Órgano consultivo
integrado por representantes de cinco secretarías de Estado y de la Procuraduría General
de la República, así como dos instituciones académicas y dos de investigación. La función
básica de ese órgano es “analizar las mejores prácticas en materia de evaluación y control
de confianza”5. Este órgano consultivo fue instalado formalmente el 24 de febrero de
20106.
II. El desarrollo del Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza
• La primera ocasión en la que formalmente se habla de una evaluación diferenciada fue el
4 de febrero de 2010, durante la Segunda Sesión Ordinaria de la Comisión Permanente
de Certificación y Acreditación. En esa ocasión se adujo la viabilidad de implementar un
esquema diferenciado, pero no se estableció ninguna medida específica para aplicarlo:
“es viable la aplicación del esquema diferenciado de evaluación para la atención
de los programas de evaluación de personal en activo, considerando el entorno
de riesgo, la naturaleza de la función, el orden jerárquico y el esquema de
evaluación por filtros para personal de nuevo ingreso, de conformidad con la
normatividad aplicable en cada Institución”7.
• Aunque se admitió la viabilidad de aplicar un esquema diferenciado, en esa misma
oportunidad la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación desechó la
posibilidad de simplificar las evaluaciones mediante el uso del detector de estrés de voz:
“El detector de estrés de voz no podrá aplicarse como parte de los procesos de
control de confianza”8.
5 Fracción I del artículo 16 del Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad. 6 Cf. Sustento jurídico del Órgano consultivo del Centro Nacional de Certificación y Acreditación. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1375/1/images/SustentoJuridico_OCCNCA.pdf 7 ACUERDO 04/II/10 de la Segunda Sesión Ordinaria de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación. Esta información se encuentra referida en un comunicado del Centro Nacional de Certificación y Acreditación fechado el 23 de diciembre de 2011 y disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1136/1/images/Criterios_evaluacion_control_confianza.pdf 8 Acuerdos relevantes en materia de control de confianza de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación. Presentación en Power Point ¨[s/f]. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/779/1/images/6_1.pdf
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• El 4 de mayo de 2010, el SESNSP publicó un comunicado oficial para informar a la
ciudadanía sobre los lineamientos generales de operación del Modelo Nacional de
Evaluación y Control de Confianza. En ese documento se asienta con toda claridad que: “… se han determinado las fases del proceso de evaluación de control de
confianza, considerando, inicialmente, cinco pruebas en un esquema básico:
toxicología, psicología, poligrafía, investigación socioeconómica y médica”9.
• Por su carácter reservado, no se conocen los detalles concretos del Modelo Nacional
aprobado en ese entonces, pero en el comunicado se informa que los Lineamientos
Generales contemplaban “los criterios mínimos para la evaluación y control de confianza
de los servidores públicos”10.
• En ese mismo comunicado se informó un ajuste relativo no al tipo de evaluaciones, sino
a la vigencia de las mismas en función del puesto:
“Se consideran hipótesis de vigencia de las evaluaciones de control de confianza.
Ello atendiendo a las características del puesto, manejo de información,
sensibilidad de las funciones del puesto dentro del esquema de la institución,
dependencia o corporación en la cual se encuentre laborando o pretenda ingresar,
entre otros aspectos. Lo anterior, con independencia del procedimiento para la
validación del certificado que, en su caso, corresponda, atento a la normativa
aplicable”11.
• Lo anterior muestra que desde entonces sí se contemplaba la importancia del tipo de puesto, pero no para dejar de aplicar alguna de las dimensiones de la evaluación, sino para vincular la duración de la vigencia con el grado de responsabilidad. Aunque no se indica expresamente, la lógica sugiere que a mayor grado de responsabilidad se preveía una duración menor de la vigencia.
9 SESNSP / Centro Nacional de Certificación y Acreditación, Comunicado. Lineamiento Generales de Operación, México, D.F. a 04 de mayo de 2010. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1136/1/images/Lineamientos%20General%20de%20Operacion.pdf 10 SESNSP / Centro Nacional de Certificación y Acreditación, Comunicado. Lineamiento Generales de Operación, México, D.F. a 04 de mayo de 2010. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1136/1/images/Lineamientos%20General%20de%20Operacion.pdf 11 SESNSP / Centro Nacional de Certificación y Acreditación, Comunicado. Lineamiento Generales de Operación, México, D.F. a 04 de mayo de 2010. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1136/1/images/Lineamientos%20General%20de%20Operacion.pdf
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• Un año más tarde, la idea de agilizar los procedimientos de evaluación persistía. El 29 de
junio de 2011 se realizó la Cuarta Sesión ordinaria de la Comisión Permanente de
Certificación y Acreditación. De los nueve acuerdos aprobados en esa sesión12, destacan
los siguientes dos:
o Había cierta inconformidad de los gobernadores que sí cumplieron con la
obligación de enviar a sus mandos a evaluación en centros federales, pero que no
recibieron los resultados. Por ello se pedía que los centros federales de
evaluación comunicaran a los gobernadores tales resultados (Acuerdo 02/IV/11).
o Ante las dificultades observadas para cumplir con las metas de evaluación, se
pedía al Centro Nacional de Certificación y Acreditación que perfeccionara los
lineamientos que rigen el proceso de evaluación. No se pedía la remoción de
pruebas, sino que se optimizara el procedimiento. En ese sentido, explícitamente
se solicitaba al Centro Nacional que ese ajuste de lineamientos ocurriera “sin
menoscabo de su total apego al Modelo Nacional” y se indicaba con toda claridad
que: “esta Comisión permanente no considera conveniente la aplicación de los
procedimientos que tiendan a la evaluación masiva, ni la admisión de aspirantes
de nuevo ingreso, sin la prueba de polígrafo”. (Acuerdo 03/IV/11).
• Mientras tanto, desde el ámbito de la sociedad civil, la organización Causa en Común
documentó e hizo públicas sus preocupaciones en torno a la aplicación del proceso de
evaluación. Así consta en el informe denominado “Acompañamiento al Plan de Carrera
Policial”13, fechado el 2 de agosto de 2011 y en el que se ofrecen los resultados de una
evaluación practicada en los centros de evaluación de 16 entidades federativas donde
identificaron problemas como los siguientes:
“No hay perfiles de puesto de los evaluados. Lo que repercute en que las pruebas no se realizan de acuerdo a las características y cualidades deseables para el cargo al que aspiran los candidatos sea en activo o de nuevo ingreso. Esto representa pérdidas de tiempo y empleo ineficiente de recursos y de capital humano”.
“Las evaluaciones psicológicas que se realizan no son suficientes para identificar riesgos”.
12 Acuerdos disponible en: http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/682/1/images/Comision_Permanente_de_Certificacion_y_Acreditacion.pdf 13 Acompañamiento al Plan de Carrera Policial. Monitoreo de Centros de Evaluación y Control de Confianza Estatales, 2 de agosto de 2011. Disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2014/04/CNSP2012.pdf
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La evaluación socioeconómica, no se realiza a profundidad cuando esta misma prueba ha demostrado ser igual o más efectiva que el polígrafo en países como Estado Unidos. El problema de trabajar con dos evaluaciones que son insuficientes implica continuar con la dependencia polígrafo como la evaluación más importante del proceso”.
“Las secretarías de seguridad pública, las procuradurías de justicia y las presidencias municipales, en un gran número de casos no proporcionan al centro el expediente de la persona a evaluar, por lo que no facilitan el trabajo de los evaluadores que tienen que hacer la evaluación sin conocimiento del perfil del elemento”.
“En algunas entidades las autoridades las autoridades dan acceso a estados de cuenta bancarios para desarrollar la evaluación del entorno socioeconómico”.
• Otros problemas identificados por Causa en Común fueron relativos a la consecuencia de las evaluaciones no aprobatorias, particularmente se destaca la falta de conexión entre la información generada por el Centro Estatal de Evaluación y la Contraloría local:
“No hay vinculación entre los Centros de Control de Confianza y las autoridades o contraloría interna de la Secretaría de Seguridad Pública, de las Procuradurías y del reglamento en la Ley Orgánica de cada uno de los municipios que remuevan de sus funciones a los elementos que no aprobaron las evaluaciones o que en caso de que los no aprobados tengan vínculos con el crimen organizado, se abran líneas de investigación con objeto de que sean procesados por la autoridad competente y se evite que sean contratados de nuevo en corporaciones de seguridad”14.
• Causa en común también insistía en que los controles de confianza debían implementarse en el contexto de la carrera policial y no sólo como un medio para depurar a los malos elementos15:
“El problema de los centros de control de confianza no radica en la falta de poligrafistas, sino en la implementación del SIDEPOL. [Sistema de Desarrollo Policial. Negrillas originales] No se han generado incentivos de permanencia en las corporaciones policiales ni para evaluación de policías”. “Los buenos policías no saldrán de los centros de evaluación y control de confianza, sino de un sistema integral que cree una carrera de largo plazo que incluya un sistema
14 Acompañamiento al Plan de Carrera Policial. Monitoreo de Centros de Evaluación y Control de Confianza Estatales, 2 de agosto de 2011, p. 9. Disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2014/04/CNSP2012.pdf 15 Acompañamiento al Plan de Carrera Policial. Monitoreo de Centros de Evaluación y Control de Confianza Estatales, 2 de agosto de 2011, p.10 y 11. Disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2014/04/CNSP2012.pdf
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de reconocimiento al trabajo y crecimiento profesional dentro de la corporación policial, así como mecanismos de sanciones”. “Los Centros de Control de Confianza no se han insertado en un modelo integral. Por ello, no logran reconocer los buenos elementos y sacar el máximo provecho de sus capacidades y cualidades”. “Sólo en algunos casos existen perfiles acorde a las responsabilidades y líneas de mando de la estructura policial”. “No se aprovecha la información que arrojen las evaluaciones para propiciar incentivos de promoción de los policías dentro de sus corporaciones al identificar aptitudes para cubrir perfiles”.
• El eficaz activismo de esta organización se vería reflejado en los cambios adoptados por la actual Administración como se verá más adelante. Asimismo, la principal conclusión del documento es lo que al parecer tomaron como premisa los legisladores y gobernadores priistas para postergar y luego relajar los criterios de evaluación. Dicha conclusión es la siguiente:
“En Causa en Común, A.C., nos preocupa que por cumplir las metas establecidas, se privilegie la cantidad de evaluaciones y no la calidad de las mismas. Es preferible privilegiar la consolidación de los centros, a tener procesos deficientes que no centren la atención en procesos eficaces”16.
• En alguna medida, la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación recogió
algunas de estas inquietudes, pues en su Quinta Sesión Ordinaria, del 4 de octubre de
2011 aprobó “alternativas de evaluación para agilizar los procesos de evaluación, sin
poner en riesgo la confiabilidad de los mismos”17. Dichas alternativas fueron las
siguientes18:
o Todos los aspirantes de nuevo ingreso deberán aplicar la prueba de polígrafo para
considerarse aptos (esquema por filtros).
16 Acompañamiento al Plan de Carrera Policial. Monitoreo de Centros de Evaluación y Control de Confianza Estatales, 2 de agosto de 2011, p.10 y 11. Disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2014/04/CNSP2012.pdf 17 Así consta en el Informe de actividades del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública correspondiente al periodo de diciembre de 2010 a septiembre de 2011, p. 25. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/682/1/images/1_%20Informe%20Secretario%20Ejecutivo.pdf 18 6.1 Acuerdos relevantes en materia de control de confianza de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación. Presentación en Power Point ¨[s/f]. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/779/1/images/6_1.pdf
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o No se autoriza ningún procedimiento de evaluaciones psicológicas y poligráficas
masivas.
o La evaluación integral se aplica a todo el personal de instituciones de seguridad pública,
incluye pruebas toxicológicas, médicas, psicológicas, socioeconómicas y poligráficas.
o El esquema diferenciado prioriza la aplicación de la evaluación poligráfica a personal
activo sin función de mando considerando el riesgo, de tal forma que el examen
poligráfico se aplicará en su siguiente evaluación de permanencia de manera aleatoria o
en un cambio de función.
o El esquema por filtros implica que al personal de nuevo ingreso se le aplican las pruebas
secuencialmente, dejando al final la poligráfica y eliminando al candidato ante la
primera prueba no aprobada.
o La especialización de las pruebas depende del grado de responsabilidad del puesto.
• De estas alternativas destaca precisamente la posibilidad de aplicar un esquema
diferenciado de evaluación según la función. Esto amerita dos puntualizaciones: 1) Por
ningún motivo se debe dejar de aplicar el polígrafo y éste es especialmente indispensable
en el personal operativo y para todos los elementos de nuevo ingreso. 2) El esquema por
filtros no significa dejar de aplicar alguna prueba al personal activo, sino sólo a los de
nuevo ingreso. Si no se les aplica toda la batería es porque reprobaron alguna y quedaron
sin entrar a la corporación.
• Los trabajos de la Comisión Permanente fueron recogidos y ratificados dos meses más
tarde durante la Primera Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública,
celebrada el 16 de diciembre de 2011 en la que se aprobó lo siguiente:
“El Consejo Nacional de Seguridad (…) ratifica, conforme a los lineamientos
emitidos por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación, la aplicación de
esquemas de evaluación diferenciados para personal en activo y por filtros para
nuevo ingreso”19.
• Para darle seguimiento a la implementación de estos ajustes recientemente aprobados,
el 23 de diciembre de 2011, el Centro Nacional de Certificación y Acreditación emitió un
comunicado20 en el que se informó una serie de criterios específicos “relativos a la
aplicación del procedimiento de evaluaciones de control de confianza y el seguimiento de
sus resultados” y ahí se subrayó claramente que:
19 ACUERDO 02/I-SE/11 del Consejo Nacional de Seguridad Pública en su Primera Sesión Extraordinaria, celebrada el 16 de diciembre de 2011. Diario Oficial de la Federación, 9 de febrero de 2012. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5233071&fecha=09/02/2012 20 Centro Nacional de Certificación y Acreditación, Comunicado. Criterios relativos a la aplicación de evaluaciones de control de confianza y el seguimiento de sus resultados. Méx|xico, D.F., 23 de diciembre de 2011. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1136/1/images/Criterios_evaluacion_control_confianza.pdf
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“Se reitera que el procedimiento de evaluación y control de confianza es parte de
un sistema integral de profesionalización”.
• Esto prueba que al menos documentalmente, siempre estuvo prevista esta conexión de
manera que no se entendiera la evaluación sólo como un medio para la depuración, sino
además de ello, como un medio para fortalecer a los cuerpos policiales. En el mismo
documento se abunda sobre el nexo entre evaluación y carrera policial con los siguientes
términos:
“Las evaluaciones de control de confianza pueden aplicarse con fines de nuevo
ingreso, permanencia o periódicas u orientadas a casos particulares para la toma
de decisiones con efectos de ascensos, asignación de nuevas responsabilidades,
funciones especializadas y/o acceso a información confidencial, así como
participación en acciones de capacitación”.
• El 28 de febrero de 2012 el entonces gobernador de Baja California y también Presidente de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación, José Guadalupe Osuna Millán promovió la creación de una “Subcomisión Especializada” 21 integrada por un Coordinador (que sería la titular del Centro Nacional de Certificación y Acreditación), así como los titulares de los centros de evaluación y control de confianza de la Federación, de las entidades federativas y del Distrito Federal. La función legal de esta Subcomisión es “Impulsar investigaciones, análisis, propuestas, programas, estrategias y acciones orientadas a fortalecer la operación de los centros de evaluación y control de confianza de la Federación, de las entidades federativas y del Distrito Federal”22. Parece que el propósito práctico de esta subcomisión fue hacer más efectiva la interacción y retroalimentación entre los responsables directos de implementar las políticas de evaluación. Desafortunadamente no hay evidencia documental de las reuniones o trabajos realizados por órgano colegiado, ni de su posible impacto sobre las ulteriores
21 La creación de esta Subcomisión implicó la modificación de los Estatutos de Organización y Funcionamiento de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación del Consejo Nacional de Seguridad Pública, particularmente en su artículo 32. Dichos cambios fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el 17 de abril de 2012. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5243974&fecha=17/04/2012 La modificación de estos estatutos se acordó desde el 28 de febrero de 2012, siendo presidente de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación el entonces gobernador de Baja California, José Guadalupe Osuna Millán. Los estatutos originales fueron aprobados el 4 de febrero de 2010 y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 2010 y suscritos también por José Guadalupe Osuna Millán, entonces Gobernador de Baja California y Presidente de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación. [¿Tendrá importancia que se tardaron 6 meses entre la aprobación y su publicación en el DOF?[ 22 Artículo 31 de los ESTATUTOS de Organización y Funcionamiento de la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación del Consejo Nacional de Seguridad Pública, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 17 de abril de 2012. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5243974&fecha=17/04/2012
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modificaciones al Modelo Nacional de Evaluación implementadas por la actual Administración federal.
III. El proceso de ajuste del Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza
• En lo que va de la actual Administración (2012-2018) el discurso de diversos actores políticos ha oscilado entre la ampliación del plazo para cumplir con la meta del 100 por ciento en la aplicación de controles de confianza y la flexibilización del proceso de evaluación y certificación. Destaca la omisión del Presidente de la República que no se ha referido al tema y la persistencia del Senador Omar Fayad (PRI), Presidente de la Comisión de Seguridad Pública, por eliminar la prueba del polígrafo. Tanto el Secretario de Gobernación (SEGOB) como los dos Titulares que ha tenido la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) han sido más ambiguos respecto la necesidad de “modificar” el modelo nacional de evaluación y control de confianza.
• El 17 de diciembre de 2012 el Consejo Nacional de Seguridad Pública llevó a cabo su Segunda Sesión Extraordinaria. Ahí se acordó proponer “una reforma al artículo Tercero Transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para ampliar el plazo establecido en la misma, por un periodo improrrogable de 365 días naturales”23. En el Acuerdo 07/II-SE/2012, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2013 quedó asentado lo siguiente: “Se hace entrega del proyecto de decreto de reforma a la Ley, elaborado por la Comisión, al Secretariado Ejecutivo para que lo presente, de inmediato, ante la Comisión de Seguridad Pública de la H. Cámara de Diputados”. No obstante, el proyecto de decreto de reforma al Tercero Transitorio no llegó de manera directa a la Cámara de Diputados, donde el Presidente de la Comisión de Seguridad Pública es el Diputado José Guillermo Anaya Llamas (PAN).
• El 18 de diciembre de 2012, un día después de la Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública y 23 días antes de la publicación en el DOF del Acuerdo,
23 ACUERDO 07/II-SE/2012, Publicado en el DOF el 10 de enero de 2013. El Consejo Nacional de Seguridad Pública instruye a la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación para que conjuntamente con el Centro Nacional de Certificación y Acreditación desarrolle los mecanismos que permitan asegurar: Que las entidades federativas concluyan la puesta en operación de sus Centros de Evaluación y Control de Confianza y asignen recursos para dar continuidad al fortalecimiento de los mismos durante 2013, atento a lo dispuesto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para lo cual contarán con todo el respaldo del Gobierno Federal; Con base en los estudios realizados por la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación, se propone una reforma al artículo Tercero Transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para ampliar el plazo establecido en la misma, por un periodo improrrogable de 365 días naturales. Se hace entrega del proyecto de decreto de reforma a la Ley, elaborado por la Comisión, al Secretariado Ejecutivo para que lo presente, de inmediato, ante la Comisión de Seguridad Pública de la H. Cámara de Diputados.
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fue presentada una iniciativa en este sentido en el Senado. El Senador del PRI y Presidente de la Comisión de Seguridad Pública, Omar Fayad, ingresó una iniciativa de reforma para ampliar 365 días el plazo que vencía el 3 de enero de 2012.
• Aunque la iniciativa contemplaba una ampliación de 365 días en el plazo, no se indican en la exposición de motivos, los argumentos planteados en la Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, ni se hace referencia al Acuerdo del 17 de diciembre. Lo único que coincide es el plazo requerido, pero en el dictamen a discusión en la Cámara de origen fue reducido el periodo a 10 meses. Por tal motivo, la fecha fatal quedó fijada en el 28 de octubre de 2013 y no a principios de enero de 2014, como solicitó la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación, que es la instancia técnica y experta.
• Prórroga sobre prórroga. Desde julio de 2013 diversos Senadores de la República se pronunciaron por ampliar el plazo24. establecido en el Artículo Tercero Transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública25. En agosto, durante su comparecencia ante la Comisión de Seguridad Pública del Senado de la República, el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Monte Alejandro Rubido, informó que “a la fecha sólo hay un avance de 63 por ciento en los cuerpos de policía del interior del país y de 98 por ciento a nivel de instituciones federales”26.
• Es menester recordar también que en el marco de la sesión XXXIV del Consejo Nacional de Seguridad Pública celebrada el 27 de agosto de 2013, el Presidente de la República hizo uso de la palabra para comunicar su “Política Nacional de Seguridad” integrada por 10 puntos, uno de los cuales era la “profesionalización y fortalecimiento de los cuerpos de policía”. Debe recordarse que a pesar en este punto, el Presidente no hizo ninguna referencia a las evaluaciones de los policías como parte de ese fortalecimiento institucional.
• Para octubre de 2013 los avances de evaluación eran de 99% en el ámbito federal y de 78% a nivel estatal y municipal. En materia de certificación los avances eran de 86% para
24 Contreras Salcedo, Jorge, 2013. “Senadores propondrán ampliar fecha de certificación policiaca” en Excélsior, 17 de Julio. Disponible en: http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/07/17/909365 25 TERCERO.- Los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, en un plazo de diez meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, deberán obtener la certificación por parte de los centros de evaluación y control de confianza, de lo contrario serán separados del Servicio. Para los efectos de lo señalado en el artículo Cuarto Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 02 de enero de 2009, la separación del servicio se actualizará una vez que haya vencido el plazo a que se refiere el presente artículo. El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá presentarse ante el Senado de la República para rendir un informe del avance del Programa a los seis meses de la entrada en vigor del presente Decreto. Artículo reformado, DOF 28-12-2012 26 Contreras Salcedo, Jorge, 2013. “Senadores propondrán ampliar fecha de certificación policiaca” en Excélsior, 17 de Julio. Disponible en: http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/07/17/909365
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las corporaciones federales y de 42% para las de orden estatal27. De manera tal que en el Poder Legislativo se aprobó otra prórroga. El 29 de octubre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma al Artículo Tercero Transitorio, por lo que se concedió un plazo de 12 meses a partir de la entrada en vigor del Decreto.
• Unos días antes de la aprobación de la segunda prórroga el Titular de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) señaló que “el modelo de certificación actual viene de la desconfianza a los cuerpos de seguridad y entonces se dijo: con la certificación no vamos a salir adelante y lo basamos todo en el polígrafo, como si fuera el único instrumento y encontramos que nos equivocamos”. Reiteró “no podemos basar todo en el polígrafo” y agregó “tenemos que entrar a otro modelo y esto lo hemos venido construyendo con grupos de la sociedad civil organizada”28. No dio más detales sobre el modelo alternativo.
• Una semana después y cinco días antes de la aprobación de la segunda prórroga, el entonces Comisionado Nacional de Seguridad, Manuel Mondragón, se pronunció en contra del uso del polígrafo. Sostuvo que se puede “engañar” al polígrafo, razón por la cual habría que darle más peso a los mecanismos de control interno y la prueba toxicológica29. Mientras que el Senador Omar Fayad consideró que el polígrafo no puede seguir siendo “la prueba reina” para evaluar policías, ya que en ocasiones corren a “buenos” elementos sólo por ponerse nerviosos30.
• El 20 de diciembre de 2013 tuvo lugar la Sesión XXXV del Consejo Nacional de Seguridad Pública. En ella se aprobó un “esquema focalizado”31. Cabe advertir que en esa misma sesión se aprobó la renovación de todas las comisiones permanentes, incluyendo la de Certificación y Acreditación, que desde entonces tiene como titular al gobernador de Coahuila, Rubén Moreira (Titular) y como vocales a los gobernadores Francisco Olvera y Mario López Valdez. Cabe recordar que el gobernador Osuna (anterior presidente de la Comisión) concluyó su mandato el 31 de octubre de 2013.
27 Informe de Actividades del SESNSP, 2013. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/950/2/images/Informe%20de%20Act%20SE%20XXXV%20SCNSP.pdf 28 Torres, Mauricio, 2013. “Senado y Gobernadores acuerdan rediseñar modelo de certificación policial” en CNN México. 16 de octubre. Disponible en: http://mexico.cnn.com/nacional/2013/10/16/senado-y-gobernadores-acuerdan-redisenar-modelo-de-certificacion-policial 29 Otero, Silvia, 2013. “Controles de confianza serán revisados: Mondragón y Kalb” en El Universal. 24 de octubre. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion-mexico/2013/controles-de-confianza-seran-revisados-mondragon-y-kalb-960473.html 30 Badillo, Jesús, 2013. “El polígrafo no puede ser instrumento para correr policías” en Milenio Diario. 23 de octubre. Disponible en: http://www.milenio.com/policia/poligrafo-instrumento-correr-policias-senador_0_176982527.html 31 ACUERDO 03/XXXV/13 de la XXXV Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada el 20 de diciembre de 2013. Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328543&fecha=31/12/2013&print=true
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• El esclarecimiento del “nuevo esquema focalizado” se hizo público hasta el 14 de enero de 2014 cuando fue publicado un documento del SESNSP denominado Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos32. En ese texto se reiteró la bondad central del proceso de evaluación de confianza por tratarse de “un instrumento importante para el fortalecimiento de las instituciones toda vez que se encuentra inmerso dentro de la profesionalización de los servidores públicos”. Pero en el caso de las evaluaciones practicadas a personal en activo, por primera vez se incorpora el análisis del expediente laboral del sujeto como un factor prácticamente igual de valioso, confiable y en última instancia, resulta más determinante que las evaluaciones de control de confianza:
“el resultado del proceso de evaluación de control de confianza no es el factor definitivo y único, la decisión deberá derivarse del análisis de todos los elementos que aporten las áreas de control interno, recursos humanos, asuntos internos, control de confianza e investigación de las propias instituciones, así como la información contenida en el expediente laboral del evaluado, para ponderar el resultado de forma objetiva, imparcial y profesional, con la participación de todas las áreas implicadas en
la contratación, supervisión del desempeño o evaluación de los integrantes”33.
• Otras precisiones incluidas en ese comunicado fueron las siguientes: “Para efectos prácticos y descriptivos, la evaluación de control de confianza se compone de cinco fases. Es importante resaltar que ninguna lleva primacía sobre otra, las diferentes especialidades de evaluación tienen como finalidad explorar diferentes facetas de la vida de un individuo, entendido éste como una unidad
biopsicosocial. El examen toxicológico se aplicará de forma sorpresiva y preponderantemente masiva a todo el personal de las Instituciones de Seguridad Pública. Las fases de Psicología, Poligrafía, Medicina e Investigación Socioeconómica se aplicarán de manera focalizada, a partir de elementos derivados del análisis de la información recabada con anticipación. La fase de psicología profundizará en las características de personalidad, capacidades/competencias requeridas para el cumplimiento de la función del puesto, áreas de riesgo conductuales derivadas de la naturaleza de la función y se orientará a estrategias específicas por nivel de sensibilidad y responsabilidad. En la fase médica se orientará la historia clínica de acuerdo con la naturaleza de la función, se centrará en la detección de patologías que se vinculen directamente con las actividades que desempeñe el integrante de las Instituciones de Seguridad Pública. En caso de que se identifiquen riesgos por salud en personal activo, se emitirán las recomendaciones que promuevan su salud con la intervención de sus instituciones.
32 SESNSP, Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos, 14 de enero de 2014. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/neef 33 SESNSP, Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos, 14 de enero de 2014, p.1. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/neef
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La fase de investigación socioeconómica identificará riesgos en el entorno de los servidores públicos o aspirantes mediante la investigación en distintas fuentes de los ámbitos familiar, escolar, laboral, social, económico, financiero, de vivienda, patrimonial, así como jurídico y administrativo. Se fortalecerá mediante la verificación del entorno en sitio y solicitud de referencias en cualquier ámbito. La fase de poligrafía es un proceso científico avalado internacionalmente que tiene como objetivo fortalecer los niveles de confiabilidad y seguridad que demanda la institución, mediante la identificación de que las conductas, principios y valores sean acordes a los institucionales. Se aplicará de forma diferenciada de
acuerdo al nivel jerárquico y de riesgo detectado en la función”.34
El éxito de este nuevo esquema de evaluación, se sustenta en un marco de corresponsabilidad y coparticipación de las Instituciones de Seguridad Pública con los Centros de Evaluación de Control de Confianza, de las que se requiere que, con oportunidad y previo a la evaluación del personal, remitan a los Centros Evaluadores los antecedentes que obren en el expediente y el informe de su actuación, lo que fortalecerá el análisis global de las capacidades, desempeño mostrado en el cumplimiento de la función y en su caso áreas de atención o seguimiento. Así como la información sobre las funciones específicas del
personal y los requerimientos indispensables para el cumplimiento de las mismas35
.
• Los ajustes aplicados sobre las políticas relacionadas con la evaluación y control de
confianza tendrán implicaciones puntuales en los procesos de depuración y harán posible
que aquellos policías que reprueben la prueba poligráfica, permanezcan en activo dentro
de la corporación en tanto sus superiores jerárquicos preserven anotaciones positivas en
su expediente.
• Además de ello, es importante tener presente que los últimos datos oficiales del INEGI
acerca de la aplicación de evaluaciones de control de confianza36, muestra que al término
del año 2013 las corporaciones de seguridad pública estatal de toda la República tenían
un estado de fuerza de 214 mil 266 elementos, de los cuales 37% presentó evaluación de
control y confianza. Al finalizar el año 2013 hubo un conjunto de 13 mil 096 policías que
resultaron no aptos en las evaluaciones de control de confianza y de acuerdo a las reglas
vigentes en ese entonces, debieron ser separados del cargo. En la actualidad, los policías
reprobados en las evaluaciones de control de confianza podrían permanecer en la
corporación a la luz del expediente del policía en cuestión.
34 SESNSP, Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos, 14 de enero de 2014, pp 3-4. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/neef 35 SESNSP, Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos, 14 de enero de 2014, p. 5. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/neef 36 El 15 de diciembre de 2014, el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) presentó los resultados del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2014 (CNGSPSPE). La información de este proyecto estadístico fue declarada en 2011 como “Información de Interés Nacional” por la Junta de Gobierno del INEGI en diciembre de 2011 y a la fecha se cuenta con cinco ejercicios realizados desde el año 2010.
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Policías estatales de la República Mexicana, año 2013
Personal evaluado durante 2013
Personal no evaluado
durante 2013 No especificado Estado de
fuerza estatal Aprobado No aprobado
Resultado de la evaluación
no especificado
214,266 60,796 13,096 4,558 123,827 11,989 Fuente: INEGI, Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2014.
Conclusión En términos generales, la novedad central de este esquema focalizado fue restarle peso al polígrafo y equilibrarlo con el resto de las áreas, así como incorporar información del expediente sobre el desempeño previo del sujeto. Ahora bien, la aplicación de esta nueva dinámica tiene tres áreas de riesgo:
1. Se asume que la información contextual que envíe la institución es objetiva (o en caso contrario se deben prever mecanismos de control de sesgo);
2. se condiciona la oportunidad de los resultados a la celeridad del proceso de envío, recepción, análisis e integración de la información; y
3. se tendría que fortalecer el área de análisis integral para asimilar este nuevo acervo de información sin desestimar el valor objetivo del polígrafo, especialmente en el caso de que un sujeto tenga un expediente aparentemente intachable, pero al mismo tiempo haya reprobado el polígrafo. No obstante, no se ha dado a conocer si las autoridades competentes cuentan con protocolos precisos para discernir de manera técnica e imparcial en situaciones como esa.
