Modelos Democraticos DE POLICIA libro.pdf

MODELOS DEMOCRÁTICOSDE PREVENCIÓN DEL DELITO

ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS

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COLECCIÓN DERECHO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Franz VanderschuerenCon la colaboración de

Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann

Cómo abordar de mejor manera y con mayores expectativas de éxito la prevención del delito en un contexto democrático y respetuoso de los Derecho Humanos es la pregunta que motiva el presente volumen. En la convicción de que es posible acercarse a la respuesta aprovechando las buenas experiencias de otros, los autores sistematizan un conjunto de experiencias exitosas de diversos países y ciudades en la materia, procurando poner de relieve los aspectos coincidentes en cuanto a enfoque e implementación.

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La colección Derecho y Políticas Públicas ofrece materiales para la discusión sobre Políticas Públicas en Chile, particularmente respecto de áreas problemáticas que también son objeto permanente de análisis jurídico. De este modo, junto con ampliar el horizonte de la mirada jurídica, la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado pretende contribuir al diálogo interdisciplinario.

COLECCIONES DE LA FACULTAD DE DERECHODE LA UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO

COLECCIÓN DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

1.Estándares Básicos de Calidad para la Prestacióndel Servicio de Defensa Penal Pública Rafael Blanco, Mauricio Decap,Héctor Hernández, Hugo Rojas (2002)

2.La Exclusión de la Prueba Ilícitaen el Nuevo Proceso Penal Chileno

Héctor Hernández (2002)

3.La Cuestión Indígena y las Exigenciasdel Reconocimiento

Maximiliano Prado (2003)

4.La Constitucionalización del Proceso Penalen Chile y sus alcances en la Doctrina y la Práctica Procesal del siglo XIX

Eric Eduardo Palma (2003)

5.La Reserva Legal de Derechos Constitucionales:¿Poder Legislativo contra la Administración?Gonzalo García (2004)

6.Justicia Restaurativa: Marco Teórico, Experiencias Comparadas y Propuestas de Política Pública

Rafael Blanco, Alejandra Díaz, Joanna Heskia,Hugo Rojas (2004)

7.Hacia la Consolidación de la Equidad:Un Defensor del Pueblo para Chile

Aldo Mascareño, Elina Mereminskaya (2005)

8.Las Salidas Alternativasen el Nuevo Proceso Penal ChilenoRafael Blanco, Héctor Hernández, Hugo Rojas(2005)

ENSAYOS JURÍDICOS

1.La Culpa en la Responsabilidad Civil Enrique Barros (2005)

2.Los Derechos Fundamentales del Trabajador:El Nuevo Procedimiento de Tutela Laboral José Luis Ugarte (2006)

3.La Regulación Jurídica de Trabajo Dependiente Pedro Irureta (2007)

COLECCIÓN DERECHO Y POLITICAS PÚBLICAS

1.Modelos Democráticos de Prevención del Delito. Análisis de Experiencias ExitosasFranz Vanderschueren (2007)

OTRAS OBRAS

1.Litigación Estratégica en el Nuevo Proceso PenalRafael Blanco, Mauricio Decap, Leonardo Moreno,Hugo Rojas (Lexis Nexis, 2005)

2.Obras Jurídicas Completas de Alberto Hurtado Con estudio preliminar de Pedro Irureta(Lexis Nexis, 2005)

1

FACULTADDE

DERECHO



Franz Vanderschueren

Con la colaboración de: Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann

DERECHO Y POLÍTICAS PÚBLICASes una colección de publicaciones de laFacultad de Derecho de la Universidad Alberto HurtadoCienfuegos 41, Santiagowww.uahurtado.cl

DIRECTORPedro Irureta

COMITÉ EDITORIALRafael BlancoRodrigo ColomaRené Cortínez, SJ.Héctor HernándezXimena MorenoEnrique RajevicMacarena RodríguezHugo RojasSalomón SerranoFranz Vanderschueren

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Nelson Torres S. Revista Mensaje

Registro de Propiedad Intelectual: N° 166.239 (Universidad Alberto Hurtado) I.S.B.N: 978-956-8421-09-0Impreso en Chile: GraficAndes®, 1a edición, octubre de 2007

INTRODUCCIÓN 5

I. MODELOS INTEGRALES 9

1. LAS CIUDADES DEL FORO EUROPEO PARA LA SEGURIDAD URBANA (FESU) 11 1.1. Antecedentes 11 1.2. El enfoque y los componentes de la metodología 13 1.3. La relación con el Estado 23

2. LA EXPERIENCIA DE BARCELONA 25 2.1. El enfoque de la experiencia 25 2.2. La metodología 26 2.3. Rol y definición de la sociedad civil 27 2.4. Herramientas 28 2.5. Articulación de la prevención con los programas locales 30

3. LA EXPERIENCIA INGLESA: EL MODELO LABORISTA DE PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DEL DELITO 33 3.1. Enfoque del modelo 33 3.2. La metodología 36 3.3. Alianzas con la sociedad civil 38 3.4. Herramientas 39

4. LA EXPERIENCIA DE BOGOTÁ 43 4.1. Enfoque de la experiencia 43 4.2. La metodología 44 4.3. Ligazón de la prevención con los programas locales 48

ÍNDICE

II. MODELOS DE EXPERIENCIAS FOCALIZADAS 51

1. REFORMA POLICIAL: LA EXPERIENCIA DE QUÉBEC, CANADÁ 53 1.1. Antecedentes 53 1.2. Enfoque de la experiencia 54 1.3. Dimensión organizacional 57 2. ESTRATEGIA INTEGRAL EN MATERIA DE DROGAS: LA EXPERIENCIA DE VANCOUVER, CANADÁ 59 2.1. Antecedentes 59 2.2. Enfoque del Modelo 60 2.3. Metodología 62 2.4. Liderazgo 66

3. MODELO DE TRABAJO CON PANDILLAS EN EEUU 67 3.1.Enfoque de la experiencia 67 3.2. Metodología 69

4. TRABAJO CON JÓVENES EN CONFLICTO CON LA LEY: LA EXPERIENCIA DE PORT ELIZABETH 73 4.1.Enfoque de la Experiencia: enfoque de Justicia Restaurativa 73 4.2. Descripción de la Experiencia 74

III. ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS: PERSPECTIVAS COMUNES 77

1. Algunos postulados comunes 79 2. Los enfoques 81 3. Descentralización e institucionalización 82 4. Alianza con la sociedad civil 83 5. Aspectos metodológicos 84 6. Algunas consideraciones finales 85

BIBLIOGRAFÍA 87

5

INTRODUCCIÓN

El documento que se presenta a continuación constituye un esfuerzo de análisis de prácticas internacionales desarrolladas en el marco de “gobier-nos progresistas” en el nivel central y local. Este estudio se ha realizado por solicitud de la Fundación Friedrich Ebert.

La selección de las experiencias planteó desde un inicio un problema básico: ¿Qué es un enfoque “progresista” de respuesta al delito?

Dado el hecho que gobiernos de todas las corrientes tienden hoy a im-plementar políticas bastante similares en materia de respuesta al delito, no se puede asumir que la afiliación al ámbito del llamado progresismo político constituye de por sí un criterio de validez para la selección. En efecto, varios observadores europeos señalan que, con diferencias, es posi-ble identificar componentes similares en las diversas prácticas orientadas a reducir la delincuencia y la violencia, como son, por ejemplo, recuperación de los espacios públicos, vigilancia, ayuda a las víctimas, prevención social, situacional, etc., en varias ciudades independientemente del color político de la coalición que gobierna (S. Roché, 2004 y R. Selmini, 2004).

Por este motivo hemos seleccionado experiencias destacadas que se ins-criben en un Estado social de Derecho y que incluyen algunos criterios bá-sicos. En primer lugar, que en materia de delincuencia no sólo respetan los derechos humanos, sino que apuntan tanto a las causas como al fenómeno mismo del delito, e intervienen en la etiología del fenómeno criminal. Por lo tanto implementan políticas de prevención y no sólo de represión.

En materia de efectividad, estas experiencias reconocen el efecto de me-diano y largo plazo de las principales intervenciones preventivas. Validan su carácter comunitario y asumen que la delincuencia es un “hecho social

6

doloroso” cuyo abordaje requiere un esfuerzo solidario. En esta perspec-tiva, “el protagonismo y liderazgo de la intervención corresponde a la co-munidad” (A. Garcia-Pablos de Molina, 2003). Además, un enfoque con estas características adopta una estrategia multifacética que tiene en cuenta el contexto social de la criminalidad. No se limita a una prevención pura-mente situacional.

Por otra parte, una política “progresista” debería apuntar a disminuir la criminalidad y no sólo el número de delitos, revisando los valores y prácti-cas que una sociedad fomenta y sobre las cuales se desarrolla la criminali-dad. En este sentido la prevención en un Estado de Derecho debe apuntar a evitar la reincidencia en los actos delictuales.

Finalmente, la selección de las prácticas aquí presentadas tiene en cuen-ta el grado de consolidación de éstas. Las mencionadas aquí han sido o bien evaluadas positivamente o han surgido como modelos de interven-ción reconocidos por expertos, por otras ciudades o por asociaciones de alcaldes o gobiernos.

Uno de los objetivos de este trabajo es hacer visibles experiencias exi-tosas que pueden ofrecer algunas lecciones significativas para América La-tina, evitando que cada país tenga que reinventarlo todo. Hay lecciones internacionales muy válidas de las cuales cada nuevo programa municipal o gubernamental no puede prescindir sin correr el riesgo de aumentar la fase del aprendizaje, la que en esta materia puede ser bastante costosa.

Cabe señalar que las prácticas citadas no constituyen una presentación exhaustiva de buenas prácticas, sino sólo una selección arbitraria de los casos más ilustrativos de éxito reconocido en la materia.

El texto presenta inicialmente tres tipos de prácticas globales en el ám-bito de municipios (las de las ciudades del Foro Europeo, ilustradas por el ejemplo de Barcelona, las del Reino Unido de los laboristas y la de Bo-gotá), para después destacar prácticas focalizadas como la reforma policial (Québec), la prevención del consumo de droga (Vancouver), el problema de las pandillas (EE.UU.) y la práctica de justicia restaurativa orientada a los jóvenes en conflicto con la ley (Port Elizabeth, RSA).

7MODELOS DEMOCRÁTICOS DE PREVENCIÓN DEL DELITO. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS EXITOSAS

Esta selección ha sido discutida con expertos de instituciones especiali-zadas europeas, canadienses y de Naciones Unidas1 .

1 En particular del Foro Europeo para la Seguridad Urbana y del Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC) de Montreal.

I. MODELOS INTEGRALES

11

1.1. Antecedentes

La ciudades relacionadas con el Foro Europeo para la Seguridad Ur-bana se inspiran en la perspectiva fomentada desde 1982 por el alcalde y diputado socialista francés Gilbert Bonnemaison en su informe al Primer Ministro denominado: “Frente a la delincuencia: prevención, represión y solidaridad”.

“Reivindicando un enfoque pragmático - y rechazando el zanjar en el debate de la época sobre si las causas de la delincuencia son sociales o indi-viduales -, logró movilizar en el seno del Consejo Nacional de Prevención de la Delincuencia (Francia) a elegidos de todas las tendencias y promover una política en favor de los barrios en dificultad. En 1983 se lanzaron los Consejos Comunales de Prevención de la Delincuencia, verdadera instan-cia de concertación y de planificación de los programas de prevención de la criminalidad a nivel local, que permanecen hasta ahora, y que son el órgano de monitoreo de las políticas en los municipios” (Marcus, 2004).

De este enfoque derivan las diversas prácticas de varios países europeos (Bélgica, España, Francia, Italia, Portugal, etc.) que adoptaron una me-todología común que se aplica a todas las iniciativas que cubren el vasto campo de la inseguridad. Se extendió esta perspectiva a Canadá y algunas ciudades norteamericanas.

Varias experiencias de ciudades en Europa y fuera de esta región han adoptado ésta metodología como referencia. Entre los ejemplos más signi-ficativos se encuentra la ciudad de Barcelona, que en muchos aspectos ha sido pionera en la implementación de esta visión.

1. LAS CIUDADES DEL FORO EUROPEO PARA LA SEGURIDAD URBANA (FESU)

12 I. MODELOS INTEGRALES

Este enfoque es aplicado también por gobiernos locales democráticos independientemente de su orientación política2. Sin embargo, cada ciudad tiene su particularidad y en función del diagnóstico inicial de su realidad orienta su acción contra la inseguridad sobre aspectos diversos, poniendo el énfasis en la prevención social y situacional. Ejemplos de los diversos énfasis en las iniciativas centradas en la inserción de jóvenes, en la justicia de proximidad y las alternativas a la justicia misma, en la violencia escolar, en la integración de sectores inmigrantes excluidos, en la lucha contra el comercio sexual, etc.

En ese sentido el enfoque adoptado permite abarcar el conjunto de actividades que se refieren a la prevención de la delincuencia y de los com-portamientos antisociales.

Además, el enfoque del FESU estimula el intercambio de prácticas en-tre ciudades, las que se reúnen para confrontar los resultados de prácticas a través de seminarios durante los cuales un conjunto de experiencias te-máticas significativas son presentadas y analizadas. En ellas pueden parti-cipar las 400 ciudades europeas miembros del FESU. Se difunden después los resultados en pequeños libros de carácter pedagógico que focalizan el tema tratado3. Finalmente, el FESU ofrece sesiones de formación para los equipos técnicos llamados Coordinadores de Seguridad4 y ha extendido su programa de capacitación a otras regiones, como África.

2 Además de Barcelona, ciudades como Lille y Roubaix (Francia), Charleroi y Lieja en (Bélgica), Bolonia y Modena (Italia), Liverpool (Reino Unido), Hannover (Alemania) y regiones como Montreal (Canadá) y Dar Es Salaam (Tanzania), entre otras, son consideradas ejemplos destacados que siguen este modelo.

3 Alrededor de veinte publicaciones del FESU presentan estos temas (ver bibliografía).

4 Lo que sería el equivalente del Secretario Técnico del Programa Comuna Segura en Chile.


1.2. El enfoque y los componentes de la metodología

El enfoque adoptado comprende cinco grandes elementos:

En primer lugar la necesidad de un liderazgo político que combine la lucha contra la inseguridad y el desarrollo de las políticas sociales al interior de un municipio o de una ciudad. En segundo lugar, la valorización de las coaliciones (“partnership”) como método esencial de involucramiento de la población. Tercero, un método riguroso que contempla la necesidad de un diagnóstico de la inseguridad local, de sus causas y del impacto de las respuestas vigentes. Este diagnostico es también la base de la formulación de una estrategia local de seguridad. Otra característica se refiere a la ne-cesidad de un equipo técnico de apoyo a la autoridad local para dinamizar esta estrategia.

Estas prácticas parten de un supuesto hoy en día aceptado por todos: la insuficiencia de los aparatos de justicia criminal que requieren no sólo de reformas y del tiempo necesario para adoptarlas, sino también de un enfoque local que involucre a las poblaciones interesadas.

El supuesto básico de la metodología es la importancia de la colectivi-dad en la acción preventiva, lo que puede resumirse en estas palabras del Secretario General del FESU:

“La colectividad está al centro de toda acción eficaz de prevención de la criminalidad. Son las personas que viven, trabajan y juegan en la colectivi-dad quienes comprenden mejor los recursos, los problemas, las necesidades específicas y las capacidades de su región… Las colectividades deben estar listas a invertir tiempo y experiencia, y los dirigentes locales deben contri-buir a movilizar un abanico completo de socios locales para enfrentar los problemas de criminalidad y de victimización. El éxito de los proyectos de prevención del crimen mediante el desarrollo social se apoya sobre la participación activa de todos los socios en su concepción, ejecución y eva-luación” (Marcus, 2004).


El liderazgo político

Las autoridades locales, en particular el alcalde, tienen un mandato de-mocrático que permite unificar la política social y la política de seguridad en un proyecto político para la ciudad. Esta síntesis se caracteriza por la vigilancia del respeto de los derechos democráticos de cada ciudadano, la inserción necesaria de una política de seguridad en la planificación ur-bana, la capacidad de organizar coaliciones entre sectores que no están acostumbrados a trabajar juntos – particularmente en materia de seguridad – y, finalmente, la búsqueda de la seguridad como un bien común. Las autoridades locales son garantes del reconocimiento de las competencias específicas de los socios de la coalición, del proceso de concertación y de su aspecto inclusivo.

En el plano institucional, las autoridades locales firman un contrato con el Estado central que financia parte del presupuesto de la seguridad. El alcalde se compromete a respetar los planes de seguridad propuestos que corresponden a una estrategia establecida y concordada con los socios locales.

Las coaliciones (“partnership”)5

La constitución de las coaliciones se realiza alrededor de objetivos co-munes que son el diagnóstico inicial y la formulación de una estrategia con planes de acción específicos y, sobre todo, alrededor de la implemen-tación de proyectos focalizados. Según el objetivo, las coaliciones serán permanentes, como por ejemplo aquéllas constituidas por los Consejos Municipales de Seguridad.

Ejemplo de coalición permanente

El Consejo de la Ciudad Vieja de Wroclaw (Polonia) ha sido creado como coalición permanente para analizar la situación, intentar identificar los problemas y los conflictos y para confirmar los compromisos sociales que son elaborados alrededor

5 No existe en castellano una palabra que traduzca exactamente el concepto de “partner-ship”. Se adopta como equivalente el término “coalición”.


de mesas de concertación. Al mismo tiempo algunas coaliciones más esporádicas han sido creadas alrededor de problemas o conflictos sociales específicos. La finalidad de estas coaliciones transitorias es resolver algún problema a través de un proceso rápido. Permiten también a la gente encontrarse y aprender a lograr una solución de compromiso. Los resultados muestran que en los barrios de la Ciudad Vieja la tasa de la pequeña delincuencia ha bajado un 40%. Se ha notado también una mayor colaboración entre autoridades locales, habitantes y policía nacional.

Foro Europeo para la Seguridad Urbana (FESU), Tools for action,1996

O bien, las coaliciones pueden ser esporádicas y específicas en función de un problema a enfrentar, como por ejemplo la violencia escolar en las escuelas municipales. Normalmente las coaliciones agrupan organizacio-nes del sector público involucradas en la actividad de prevención, como la policía, la justicia, los servicios sociales o bien servicios especializados como aquéllos encargados de la prevención de la drogadicción.

Ejemplos de coaliciones específicas

La coalición sobre los recorridos nocturnos en Gerona (España) reúne a los residentes de los barrios involucrados, los propietarios de locales nocturnos, los representantes locales, la asociación de jóvenes, la policía y los otros servicios involucrados. El objetivo es reducir la molestia para los residentes y evitar los actos incívicos como el vandalismo. Ha logrado resolver varios problemas como el manejo en estado de ebriedad, los horarios de los locales nocturnos, el control del uso de drogas en los locales y la reducción del ruido. Se extendió este sistema de concertación al conjunto de barrios de la ciudad (FESU, Tools for action, 1996 y Marcus, 2004).

La coalición sobre ciudad y prostitución en Rimini (Italia) comprende el proyecto municipal Ciudad segura, la policía, la agencia local de salud y el comité para los derechos de las prostitutas. Apunta a acciones que disminuyen el riesgo para las prostitutas, los conflictos con los habitantes de la zona y la violencia. Los resultados han sido el reconocimiento de las prostitutas como personas (italianas y extranjeras) y el surgimiento de asociaciones que articulan las intervenciones de la Agencia local en la materia (FESU, Tools for action, 1996).

La coalición sobre la toxicomanía en Lieja (Bélgica) existe desde 1992 y ha logrado un trabajo estrecho con la población y la articulación de agencias como la policía, los servicios de salud, la justicia, la escuela, la municipalidad, los servicios sociales, etc. Lieja es la primera ciudad mediana que inició la experiencia del programa de sustitución con la metadona, que logró un centro de primera intervención y creó un sistema de recuperación y cambio gratuito de jeringas usadas. La red de ayuda


comporta ocho dispositivos que tienen la misión de acogida de las urgencias, de la prevención y del tratamiento psicosocial. Los principales éxitos son el reconocimiento local del proceso de coordinación, la legitimidad de la autoridad local reconocida por la mayoría de los actores involucrados por su competencia y la estabilidad de los socios. Lieja se ha transformado en un modelo en esta materia para las ciudades medianas en el contexto europeo (FESU, Seguciudad Drogas, 2004).

Las coaliciones pueden situarse a nivel intercomunal, municipal o aun de barrios. El aspecto relevante es el involucramiento de sectores dinámi-cos, con una competencia específica y complementaria a aquélla de los demás socios. Las coaliciones son la forma principal de participación co-munitaria en la medida en que los socios representan a la comunidad (o facilitan su participación) y a las agencias competentes en materia de segu-ridad y en la medida en que deciden y controlan la implementación de la política de seguridad.

El diagnóstico local de seguridad

El diagnóstico es una etapa indispensable para el éxito de cualquier estrategia municipal. Permite no sólo conocer las manifestaciones de delin-cuencia y sus lugares privilegiados sino que también identificar los factores de riesgo y discernir las posibles orientaciones de intervención. Constituye un instrumento que sirve tanto para unir y movilizar a los actores de la comunidad como para iniciar algunos debates y grupos de trabajo temáti-cos como para conocer las manifestaciones de delitos y comportamientos antisociales y sus causas. Ofrece una oportunidad para evaluar la validez de prácticas vigentes de prevención. Facilita también la comprensión de po-sibles conflictos entre sectores de la comuna y permite preparar estrategias de mediación o de prevención de estos potenciales conflictos.

Según la perspectiva del FESU, el diagnóstico debería realizarse con los socios locales, identificados desde el inicio del proceso. Su participación en el proceso de diagnóstico permite a los futuros socios apropiarse del enfo-que de concertación que debería prevalecer. El diagnóstico tiende a lograr un consenso tanto sobre las manifestaciones y causas de la delincuencia como sobre los caminos a seguir y las prioridades. Obtiene consenso tam-


bién en cuanto al análisis de los resultados de las intervenciones vigentes, sean éstas del sistema de justicia criminal o de la sociedad civil.

Las fuentes del diagnóstico son varias. Las informaciones oficiales de policía o de instituciones estatales son insuficientes, en razón de la “cifra negra”6. El diagnóstico primario consiste en consultar a los ciudadanos a través de métodos como encuestas cualitativas, marchas exploratorias, ma-pas perceptuales y grupos de trabajo.

Los grupos de trabajo en Torino (Italia)

• Identifican a “quién” en el territorio tiene los conocimientos, las informaciones relacionadas con la experiencia directa.

• A partir de entrevistas establecen mapas de localización de los problemas • Sintetizan la información de los mapas indicando las coincidencias y las

discordancias que habrá que analizar• Realizan una síntesis final con todos los entrevistados que resuelven las discordancias

y validan los resultados• Mapas con las informaciones codificadas conforman el diagnóstico territorial.

FESU, Tools for action, 1996

Un buen diagnóstico considera las percepciones y prioridades por gé-nero. Si es necesario, el diagnóstico primario puede ser complementado por estudios más científicos basados en focus group u otros métodos sobre aspectos específicos como la violencia intrafamiliar y sus efectos, los barrios estigmatizados, las pandillas, etc., que ni las informaciones oficiales ni el diagnóstico primario captan.

Las encuestas de Barcelona

La ciudad realizó en un período de 14 meses, con 11 equipos de trabajo de profesionales de diversas disciplinas, un análisis global de la situación concerniente a los métodos de evaluación de la seguridad, la problemática de la juventud, las escuelas, la administración de la justicia, la estructura policial, las cárceles, la droga, la seguridad en los negocios, las políticas dirigidas a los jóvenes, los medios y el control de la inmigración. Desde 1989 encuestas de victimización por municipio

6 Corresponde al conjunto de delitos no denunciados por la población a la policía. Considerando el conjunto de delitos, la cifra negra supera habitualmente los 50%.


(27) cubren la totalidad de la aglomeración urbana. Se han construido índices de victimización que conciernen a robos de autos, atentados a la propiedad (casas y comercios) y atentados a las personas y que comprenden 18 tipos de delitos.En Barcelona el índice de victimización, que alcanzaba 23% en 1987, se estabilizó entre 12 y 14% desde 1989.

FESU, Tools for action, 1996

El diagnóstico según las experiencias internacionales (M. Shaw, 2001) dura entre 4 y 12 meses para lograr el consenso necesario. Es una opera-ción que los coordinadores de seguridad guían, pero que es realizada en conjunto con los socios. Los resultados del diagnóstico son devueltos no sólo a las autoridades locales, sino también a la población y son difundidos. El diagnóstico se actualiza regularmente a lo largo del proceso de imple-mentación, lo que constituye una operación más rápida si los socios están familiarizados con la metodología.

Ejemplos de diagnósticos

En Roubaix (Francia) el diagnóstico se orientó hacia la reorganización del consejo municipal de prevención. Incluyó: • La verificación del modo en que los funcionarios municipales recibían los mensajes

internos y externos, estimulando a quienes toman decisiones a una gestión más participativa.

• Una mejor focalización de las responsabilidades. • La prevención de los riesgos a través de la identificación de la vulnerabilidad y la

constitución de un observatorio de la seguridad con indicadores precisos. • El perfeccionamiento de la comunicación buscando redes de comunicación en

los barrios y mejores formas de comunicación, en particular con una parte de la juventud local en proceso de exclusión (FESU, Tools for action, 1996).

El Observatorio social en Lille (Francia) derivó de un grupo de trabajo del diagnóstico sobre un barrio nuevo (“Euralille”), por donde pasa el tráfico internacional y que constituye un polo cultural, universitario y turístico. Comprende cuatro elementos:• Recolección de informaciones sobre los hechos y una identificación de los lugares,

tiempos críticos, tipología de los problemas y capacidades de respuesta. • Diagnósticos cualitativos que sintetizan las informaciones oficiales con aquéllas

informales provenientes de los habitantes.• Datos sobre las intervenciones, incluyendo el funcionamiento de los agentes

involucrados.• Encuestas de opinión en el barrio (FESU, Tools for action, 1996).


Las estrategias municipales

No se puede pasar de un diagnóstico hacia la implementación de pro-yectos sin pasar por la elaboración de una estrategia que fije los grandes objetivos (visión), las prioridades, los tiempos, los recursos a movilizar y se traduzca en un plan de acción concordado. Su formulación se apoya sobre los resultados del diagnóstico.

El plan de acción detalla las intervenciones, sus objetivos específicos, los resultados esperados, el calendario de acción y los responsables (socios) de cada intervención y las instituciones involucradas. Para cada intervención se fija una entidad responsable que asume el liderazgo de la intervención. El monitoreo de cada intervención corresponde normalmente a la coali-ción que la sustenta, ayudada por el equipo técnico del municipio.

Las evaluaciones dependerán de la claridad de los indicadores y resulta-dos esperados de cada intervención. Por esto es esencial contar con buenos elementos de análisis (diagnóstico) que permitan entender los problemas de delincuencia e inseguridad, de modo de poner en evidencia la lógica subyacente a cada proyecto propuesto.

El ejemplo de la estrategia de Charleroi (Bélgica)

Indica tres grandes ejes prioritarios: reforzar la prevención, mejorar los dispositivos policiales y de urgencia y responsabilizar a los habitantes por su seguridad. De estos objetivos derivan varios planes de acción:

• La capacitación y especialización de la policía municipal a través de • El refuerzo de su eficacia a través del patrullaje barrial y la creación de un

observatorio local de la inseguridad.• El mejoramiento de la colaboración entre policía y la red urbana de asistencia

sanitaria y psico-social en materia de drogas.• La sensibilización de la policía en materia de asistencia a victimas.

• El desarrollo social de los barrios a través de la participación de los habitantes y la coordinación de los servicios. Los objetivos principales: evitar el ghetto de sectores en dificultad y mejorar los programas de integración de inmigrantes.

• La reinserción de los ex-convictos con la creación de dispositivos de asistencia al empleo, capacitación y ayuda en materia de vivienda.


• Política de urbanismo y reestructuración de barrios a realizar con los habitantes.

• Lucha contra la droga a través del plan global generado por el grupo de trabajo de la ciudad sobre droga.

• La creación del observatorio municipal de la seguridad.

FESU, Tools for action 1996

La implementación de la estrategia supone la existencia de coaliciones que desarrollan el plan de acción y una coalición central, generalmente un Consejo Municipal de Seguridad, que monitorea y orienta el proceso. Se evalúan regularmente las diversas prácticas, conforme a la metodología adoptada y a los indicadores construidos por cada ciudad. Se intercambian las experiencias entre ciudades y se confrontan los diversos enfoques adop-tados. No existe un método homogéneo de evaluación, ni siquiera por temas, sino que predomina la costumbre de intercambios y la tradición de iniciativas de cada ciudad en la materia. Sin embargo, el FESU publica regularmente fichas de evaluación realizadas por las propias ciudades sobre varios temas. Consideran la estrategia adoptada por temas, los elementos exitosos, los obstáculos y las insuficiencias y el impacto significativo de cada iniciativa (ver cuadro). El impacto es generalmente amplio y conside-ra la generación de nuevos tipos de empleos de seguridad como los moni-tores de calle o de grupos en situación de riesgo, los mediadores sociales o comunitarios, etc.

Las estrategias han llevado a cada ciudad a desarrollar planes muy va-riados. Las prácticas abarcan un conjunto de intervenciones relacionadas con la inserción de grupos en situación de riesgo, lucha contra la violencia intrafamiliar, contra la violencia escolar, la protección de grupos vulnera-bles, la toxicomanía, las prácticas de justicia de proximidad, de mediación, la creación o mejoramiento de policías municipales o de policías de proxi-midad, la reinserción de ex-convictos, etc. No hay límites a las prácticas, salvo aquéllas que la ley impone.

Ejemplos de evaluaciones

• Proyecto de prevención de la deserción escolar por parte de alumnos provenientes de la inmigración en una escuela estimada inadaptada en Bolonia


Características de los tres ejes de la estrategia: Primero, actividades escolares y para escolares dirigidas a un mejor conocimientos de la cultura de origen de los alumnos y a la canalización de los comportamientos antisociales. Segundo, la ayuda escolar para evitar el fracaso en la escuela con la colaboración de los profesores. Tercero, las medidas que favorecen la relación y los intercambios entre niños de grupos étnicos diversos a través de juegos y espacios de expresión. Factores de éxito: La existencia de una coalición que agrupa un conjunto de servicios públicos y de la sociedad civil. Obstáculos e insuficiencias: Débil involucramiento de las familias inmigrantes y de algunos docentes. Dificultad en responder a las necesidades cambiantes de los alumnos. Insuficiencia del diagnóstico inicial.Impacto significativo: Disminución de la deserción escolar y extensión del proyecto a otros barrios y grupos étnicos (FESU, Urban security practices,1996).

• Las 110 comunas que practican la mediación comunitaria en Finlandia

Características de la estrategia: Instauración desde 1984 de un sistema de mediación en materia de pequeños delitos. El mediador, que es voluntario, puede ser llamado por la víctima o por el delincuente o su familia, la policía o la justicia (50%). En total alrededor de 5000 conflictos tratados por año. El procedimiento es oral y el acuerdo final escrito.Factores de éxito: Coalición entre municipalidad y Estado, capacitación adecuada de los mediadores, existencia de la unión de mediadores promotora, mediadores voluntarios (1500). Obstáculos e insuficiencias: Carencia de un marco legislativo y ubicación de la mediación fuera del sistema judicial.Impacto significativo: Disminución del miedo, extensión del campo del control social, eficiencia (dos tercios de las mediaciones propuestas y 80 % de aquéllas iniciadas terminan con un acuerdo (FESU, Urban security practices, 1996).

La publicación “Urban security practices” del FESU (1996) presenta mas de 40 ejemplos de evaluación por parte de las ciudades europeas.

El equipo técnico de apoyo

El coordinador de la seguridad municipal, ayudado por un equipo de profesionales, es considerado como un elemento decisivo del éxito de cual-quier estrategia de seguridad. Es a la vez un manager, un facilitador, un animador, un movilizador de recursos, etc. Su responsabilidad es amplia y variable y su rol es fundamental. Sus tareas principales son:


• Apoyar las coaliciones locales, trabajando sobre dinámicas colectivas y por ende confrontado a intereses contradictorios.

• Trabajar en estrecha relación con el alcalde.• Asegurar la participación de los ciudadanos en los procesos de diag-

nóstico, formulación e implementación de la estrategia.• Dinamizar y orientar la ejecución de proyectos.

Estos nuevos responsables de la seguridad, que actúan bajo la autoridad del municipio, desarrollan políticas transversales a los diversos departa-mentos y funciones municipales:

“Aprenden a razonar en función de sistemas, a imaginar sistemas y a cir-cular entre sistemas. Al dejar las estructuras lineales, para entrar en la trans-versalidad, han cuestionado las prácticas profesionales, las representaciones de las funciones, la evaluación del servicio brindado a los ciudadanos. Al ir mas allá de la estigmatización de los públicos (los “jóvenes”, las “mujeres”, los “ancianos”, los “toxicómanos”, los “inmigrantes” etc.), la problematiza-ción de los espacios (los “transportes urbanos”, los “centros comerciales”, la “escuela”, etc.), la categorización de las problemáticas ( la “trata de seres humanos”, la “toxicomanía”, el “SIDA”, el “hooliganismo” etc.), acceden a una gestión de reflexión cruzada” (Lacombe y Laplante, 2000).

Esta función es tributaria de la política que la ciudad ha definido en materia de seguridad y, sobre todo, de la importancia que la ciudad otorga a la prevención. Sin embargo, las evaluaciones realizadas por el FESU y complementadas por la experiencia de Naciones Unidas en África7 muestra la imagen de profesionales provenientes de varias carreras, comprometidos, artesanos de la transformación social local y gestores de la complejidad urbana a través de un enfoque integrado de la seguridad urbana. El FESU ha elaborado cursos de capacitación para estos coordinadores8.

7 Programa Ciudad más Segura, de la Agencia HABITAT de Naciones Unidas.

8 Ver, por ejemplo, la publicación de Sylvie Lacombe e Isabelle Laplante, “Las profesio-nes de la Seguciudad”, FESU 2000.


1.3. La relación con el Estado

Esta relación depende de cada país, pero actualmente la práctica más común es que los financiamientos de los programas provienen parcialmen-te de los municipios y, sobre todo, de los Estados centrales. Cada ciudad firma un contrato con el gobierno y sobre la base de su plan pide un apoyo financiero que normalmente el gobierno otorga. El ejemplo más clásico es el contrato de seguridad en Francia, firmado por el municipio y el Estado, sobre la base de una estrategia y planes de acción coherentes. La implemen-tación está a cargo de los municipios. El Estado promueve la colaboración estrecha con la policía.

25

2.1. El enfoque de la experiencia

Barcelona fue desde los años 80 pionera en la materia y su experiencia ha hecho escuela. La experiencia de Barcelona cuenta con un enfoque inte-gral, en cuanto al trabajo que se debió realizar para superar los problemas de seguridad que presentaba su población. Este enfoque, definido a partir de un diagnóstico de la problemática de la ciudad, plantea la necesidad de orientar el trabajo hacia:

• La prevención.• La represión. • La solidaridad. • La participación comunitaria.

De lo anterior se desprende la existencia de un diagnóstico que con-cibe multicausalmente el problema de la seguridad en Barcelona. De este modo, las medidas que se toman deben dirigirse hacia ese conjunto de causas, tanto desde una lógica preventiva y de control social, como de control institucional.

Del mismo modo, se evidencia la necesidad de desarrollar un abordaje multisectorial, en el cual participe el conjunto de la ciudad, tanto en la re-flexión como en la ejecución de las medidas dispuestas, desde los distintos ámbitos de acción.

En tercer lugar, se hace explícito el rol central que asume la participa-ción de la comunidad dentro de este enfoque. Se le concibe como un actor esencial, el cual debe desarrollar una apropiación social del conjunto de

2. LA EXPERIENCIA DE BARCELONA


leyes, normas y políticas que se realicen en el marco de la construcción de seguridad ciudadana.

Finalmente, se manifiesta el deseo de desarrollar una estrategia innova-dora, que asuma todos los puntos anteriores y articule su trabajo en torno a cinco líneas de trabajo:

• Desarrollo de un conocimiento (permanente) de la realidad de la ciudad.• Fomento de la cooperación y solidaridad entre las instituciones.• Coordinación de las políticas de seguridad ciudadana.• Fomento y canalización de la participación ciudadana.• Desarrollo de programas de prevención y control.

2.2. La metodología

Barcelona ha desarrollado cuatro componentes fundamentales para la implementación de su trabajo. El primero de ellos es el proceso de descen-tralización de la ciudad; el segundo la creación de organismos de participa-ción; el tercero, el acercamiento a la administración de justicia y; el cuarto, la coordinación del trabajo policial y su acercamiento a la comunidad.

El proceso de descentralización se basó en una división de tareas en materia de seguridad ciudadana, entre el gobierno estatal y autónomo y el gobierno local. Los dos primeros se encargaron del desarrollo de una política preventiva general, y de crear las condiciones sociales necesarias, tales como el empleo. El gobierno local, por su parte, se dedicó a la gestión de los servicios en materia de seguridad ciudadana, bajo la lógica de que esta instancia es la que puede ser más eficiente, por estar más cerca de la comunidad y poseer un diagnóstico más preciso de ella.

Para canalizar la participación de la comunidad y de todos los acto-res relevantes se crearon organismos especiales que hicieran efectiva esta participación. Esto se realizó en dos niveles. En primer lugar, se creó un Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona, que operó a nivel de ciudad, y en segundo lugar, se crearon Consejos de Seguridad y Prevención, a nivel de los distritos en los cuales se encuentra dividida la ciudad.


En cuanto a la justicia “Barcelona ha impulsado una serie de reformas tendientes, por una parte, a agilizar los procedimientos judiciales penales y, por otra, a hacer de la administración de justicia una realidad más cercana a los ciudadanos” (J. Blanco, 2002).

Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona

Así, el 25 de junio de 1984 se constituyó el Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona, que es un órgano de discusión sobre las políticas de seguridad por aplicarse en la ciudad. En este Consejo se encuentran representados el Estado, la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento, así como la judicatura, la fiscalía, los servicios de policía del Estado y municipales, los vecinos, los colegios profesionales de periodistas y abogados, las organizaciones sindicales y empresariales, las asociaciones de comerciantes, etc., hasta un total de 25 miembros.

A lo largo de estos años de trabajo, el Consejo ha desarrollado una función fundamental, por un lado, socializando y, por lo tanto, democratizando la discusión de los términos de seguridad, que han pasado de ser patrimonio de las administraciones públicas a formar parte del interés y de las políticas y actuaciones que generan los actores sociales; por otro, ha permitido que la seguridad sea algo institucional y, por lo tanto, patrimonio colectivo.

Joseph Lahosa, 1997

En cuanto a la Policía, se tomaron dos medidas centrales. La primera de ellas se orientó a coordinar el trabajo realizado entre las distintas policías que existen a nivel de distrito y de ciudad. Éstas son la Policía Nacional y la Guardia Urbana (Policía local). En segundo lugar, se desarrolló una estra-tegia tendiente a instaurar un modelo de policía comunitaria, cuyas princi-pales características son: proximidad al ciudadano, colaboración y coopera-ción, prevención y orientación a la resolución de problemas, eficacia policial y responsabilidad, cuerpo policial profesionalizado, conocimiento de la rea-lidad y del territorio, y actuación descentralizada ( J. Blanco, 2002).

2.3. Rol y definición de la sociedad civil

La sociedad civil ha sido definida como un actor fundamental en el trabajo desarrollado en la ciudad. De este modo, se configura como el socio principal.


“De todas las conclusiones de la comisión, hay una que cala fuertemen-te en lo político y social: la nueva política de seguridad debe implementarse teniendo en cuenta un criterio fundamental: la participación comunitaria en la definición de las políticas” (J. Lahosa 1997).

El rol que ha jugado la sociedad civil ha estado presente en todo el pro-ceso. En el diagnóstico, en las encuestas sistemáticas de victimización, en el diseño de políticas, y en su ejecución misma. Así también, se ha facilitado un acercamiento de los sistemas de justicia y de las instituciones de Policías hacia la comunidad, a partir de lo cual la sociedad civil se ha vinculado a nuevos ámbitos de acción, asumiendo, por consiguiente, un mayor protagonismo.

Secretarías Técnicas de Prevención

Cabe destacar el papel de las secretarías técnicas de prevención, las que se constituyeron como órganos encargados de realizar una función de coordinación entre la demanda social, canalizada a través de los consejos y la capacidad de hacer frente a dichas peticiones por los órganos de la administración local.

Se trató, por medio de esta instancia, de equilibrar peticiones de los ciudadanos y la capacidad de respuesta de los servicios.

2.4. Herramientas

El trabajo desarrollado en la ciudad de Barcelona ha utilizado cuatro herramientas principales: un diagnóstico, una encuesta sistemática de vic-timización, la generación de coaliciones y la definición y desarrollo de las políticas de seguridad ciudadana.

Con respecto al diagnóstico, éste se realizó en un período largo de tiem-po y convocó a distintos sectores y disciplinas en su diseño y ejecución. A partir de él, se desarrolló, por una parte, un trabajo conjunto con distintos actores y, por otra, permitió definir el enfoque y principales políticas para enfrentar el problema de inseguridad que vivía la ciudad.

Además del diagnóstico inicial, se estableció un método permanente de recolección de información que permitiera ir viendo el estado de la violen-


cia y la inseguridad de la ciudad, en el cual, a su vez, participaran todos los actores de la comunidad. Para ello se estableció la realización periódica de una encuesta de victimización.

Encuesta de Victimización

El objetivo básico de estas encuestas era la medición de la extensión de la delincuencia en la ciudad, razón por la cual se medía tanto la realidad delictiva como las opiniones y actitudes de las personas frente a dichos problemas.

Anualmente, desde 1984, se realizó esta encuesta. Este mecanismo permitió analizar el sentimiento victimológico de la población, en conjunto con las estadísticas policiales, accediendo a un más exacto conocimiento del problema.

Sus principales objetivos eran conocer:

• La realidad de la delincuencia.• El grado de confianza de la población respecto de la política de seguridad de la

ciudad.• Los niveles de seguridad de la población.

J. Blanco, 2002

Para todo el desarrollo del trabajo preventivo, desde su diseño y defini-ción, hasta su ejecución, se utilizó como herramienta clave la participación de la comunidad, sobre la base de la creación de un trabajo conjunto, que configura una suerte de alianza entre el gobierno local y la sociedad civil. De este modo, se erigió la figura de la ciudadanía como socio.

Finalmente, y a partir de los puntos anteriores, se definieron las prin-cipales políticas de seguridad ciudadana, que a su vez, desarrollaron sus respectivas líneas de acción.

Ejemplos de Políticas de Seguridad Ciudadana

Políticas de participación ciudadana• Se creó el Consejo de Seguridad Urbana de Barcelona• Se crearon los Consejos de Seguridad y Prevención de los delitos

Políticas orientadas a jóvenes• Se creó el Consejo de la Juventud de Barcelona, que actuó como centro de relación y

referencia de las acciones emprendidas por las distintas instituciones y asociaciones juveniles.


• En la línea ocupacional, se realizaron seminarios de información, orientación y márketing ocupacional, así como también se diseñaron programas innovadores en el campo de autogestión o autoocupación juvenil.

• Se desarrollaron programas de atención para menores en riesgo, centrados en problemas de ausentismo escolar, violencia intrafamiliar y consumo de drogas, entre otros.

J. Blanco, 2002

2.5. Articulación de la prevención con los programas locales

La ligazón del trabajo de prevención con lo local se dio en dos modali-dades. En primer lugar se fortaleció y ocupó la institucionalidad existente, y en segundo lugar se generaron nuevas instancias de coordinación y re-presentación.

Con respecto a lo primero, el trabajo de prevención se articuló a partir del gobierno local. Éste se organizó y fortaleció, de modo de poder realizar una intervención integral donde se involucraran los programas existentes y las instituciones relevantes. De este modo, pudo articularse el sistema judicial y policial, en conjunto con la ciudadanía y los programas locales.

En segundo lugar, se crearon y establecieron nuevas instancias que facili-taran y potenciaran lo anterior. Principalmente se crearon organismos de re-presentación, donde se incluían actores provenientes de la empresa privada, del comercio, profesionales, comunidad, etc. Esto se realizó en dos niveles: a nivel de la ciudad y de los distritos. Asimismo, se generaron instancias de coordinación entre lo local y lo nacional, donde destaca fundamentalmente lo realizado respecto de las policías (nacional y local), más un trabajo con-junto con la ciudadanía que se constituyó en una nueva estrategia policial.

Políticas orientadas al tema de la droga

• Se aplicaron programas orientados a la disminución de la oferta y la demanda de drogas y a la orientación y formación de jóvenes, padres y profesores, permitiendo una pronta detección y tratamiento de los problemas asociados a la droga.

• Se destacan los programas de fortalecimiento del desempeño de las instancias sociales que ejercen control e influencia en materia de drogas, que se enfocó a asociaciones de vecinos, padres, escuelas y familias, quienes al mejorar su


comunicación pudieron desempeñar un mejor papel preventivo y de control sobre problemas de droga y otros relacionados.

Políticas de urbanismo y diseño del espacio

• Se generaron espacios de encuentro, que permitieron conectar la ciudad y evitar las áreas aisladas.

• Se desarrollaron medidas tendientes a evitar la destrucción y el deterioro de los espacios públicos.

• Se generaron las condiciones necesarias para que los lugares públicos pudiesen ser usados a toda hora del día.

Políticas orientadas al control del delito (sistema de justicia criminal y sistema policial)

• En cuanto al sistema de justicia criminal, el ayuntamiento aplicó el Plan de Actuación Municipal, el cual se enfocó a realizar arbitrajes y mediaciones en las relaciones de convivencia de los ciudadanos, liberando la carga de los jueces, quienes pudieron centrarse en los temas penales de mayor relevancia.

• En cuanto al sistema policial, se creó la Mesa de Coordinación Policial de la Ciudad, con la cual se pudieron solucionar los problemas de descoordinación entre la Policía Nacional y la Guardia Urbana (policía local). Del mismo modo, se instauró un modelo de policía comunitaria que posibilitó el acercamiento entre comunidad y policía. De este modo, el policía se integro como un actor más de la comunidad y pudo ajustarse a las demandas sociales e integrarse con el resto de los servicios, en una lógica de corresponsabilidad social.

J. Blanco, 2002

33

3. LA EXPERIENCIA INGLESA:EL MODELO LABORISTA DE PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DEL DELITO�

3.1. Enfoque del modelo

El modelo de seguridad ciudadana implementado a partir de 1998 por el gobierno laborista ha desarrollado un abordaje integral a la delincuencia, involucrando una serie de estrategias de carácter preventivo y de control. La principal característica de este modelo se basa en el énfasis que ha pues-to en la participación de la comunidad en la prevención y en la necesidad de dar respuestas adecuadas a la participación de los jóvenes en la comisión de los delitos (A. Crawford, 1998).

Para ello, el gobierno de T. Blair impulsó una serie de reformas político-institucionales orientadas a mejorar la respuesta pública frente a la deman-da ciudadana en temas de seguridad.

El enfoque que ha promovido estas reformas se alimenta principalmen-te de tres componentes claves:

• Enfoque Comunitarista.• Enfoque de trabajo orientado a la gestión y resolución de problemas.• Enfoque de coaliciones y trabajo en redes.

Enfoque Comunitarista

El Comunitarismo ha influido fuertemente la política inglesa durante el último tiempo. Esta influencia se expresa, por ejemplo, en la permanen-

9 El análisis sobre el modelo inglés se realizó en base a información relevada y siste-matizada del Home Office (Ministerio del Interior inglés) y otras instituciones in-ternacionales y británicas: www.crimereduction.gov.uk; www.crimeconcern.org.uk; www.nacro.org.uk; www.crime-prevention-intl.org/ www.ojp.usdoj.gov/nij


te apelación a la comunidad como foco de cambio en la forma de hacer política. Este enfoque busca reactivar las instituciones de la sociedad civil, como una forma de control social poderosa. Asimismo, fomenta y for-talece la participación de la comunidad como un elemento central de la prevención. La comunidad es llamada a participar en la implementación de las estrategias locales y a ser representada en diferentes instancias. Asi-mismo se promueve la incorporación de grupos sociales relevantes en el ámbito comunitario en la búsqueda de soluciones a problemas focalizados. Estas organizaciones permitirían una mejor sistematización y coordina-ción, experiencia e información y la democratización del control a través de comunidades fuertes y empoderadas.

Enfoque de trabajo orientado a la gestión y resolución de problemas

Las reformas inspiradas en la política de la Tercera Vía del gobierno la-borista, buscan producir una mirada más integral y orientada a los proble-mas. Este enfoque entrega una forma más plural de comprender el delito y sus posibles respuestas, incorporando en ello a una variedad más amplia de organizaciones y actores, sea tanto en el ámbito público, o privado como en el tercer sector (voluntariado).

Para expertos que han estudiado el caso inglés, existe implícita y explí-citamente una cultura de gestión en el centro de las reformas impulsadas. Dichas reformas han reestructurado significativamente el sector público y el rol del Estado, así como también han introducido nuevos estilos de regulación y de cultura de gestión. Así, se puede establecer que se han in-corporado estrategias de la empresa privada en la forma de administración de los organismos públicos y en la forma de abordar el delito y la crimina-lidad. Entre estas medidas es posible apreciar el énfasis puesto en el diseño de medidas orientadas a la obtención de resultados y, junto con ello, en mecanismos de evaluación y seguimiento de dichas estrategias.

Enfoque de coaliciones y trabajo de coproducción de la seguridad

Un tercer elemento que caracteriza el abordaje del delito por parte del gobierno laborista es el de las “coaliciones a nivel local” o “partnership”. En este enfoque, son las autoridades locales las principales llamadas a cumplir


un rol central en el tema. Son estas coaliciones las que deben desarrollar estrategias orientadas a disminuir el delito y el temor en cada zona. Estas coaliciones reconocen la necesidad de generar respuestas sociales al delito que reflejen la naturaleza del fenómeno y sus múltiples causas, involucran-do a diferentes agencias y actores en el desarrollo de las respuestas.

Así, en 1998 con la promulgación de la “Ley de Delincuencia y Desor-den” (“Crime and Disorder Act”)10 se entrega a las comunidades locales el deber tanto de control como de prevención del delito. Son las comunida-des y sus gobiernos locales los principales agentes de la seguridad, a través del trabajo coordinado de los servicios locales y con la cooperación de las organizaciones privadas y de la comunidad.

A lo anterior se suma la instalación de la necesidad del trabajo copro-ducido por las agencias del Estado. La principal lógica que existe detrás de esto es el establecimiento de la noción de que ninguna agencia por sí sola puede entregar soluciones al problema de delito.

Así, se instala la idea de que la tradicional, segmentada y compartimen-talizada respuesta social falla en la provisión de la necesaria coherencia, coordinación y sinergia. En contraste, el trabajo en coalición promueve un trabajo integral y así la alianza entre el sector público, privado y la sociedad civil reemplaza al trabajo burocrático tradicional del sector público. Cabe añadir que, este enfoque tuvo importante incidencia tanto sobre la lógica del mismo sector público, como también de la relación público-privado.

10 Ver: Crime Reduction Basics. Documents and Settings\ale\home office\Crime and Disorder Act 1998.htm


3.2. La metodología

3.2.1. Reformas político-institucionales

En el nivel político institucional el gobierno laborista ha impulsado grandes cambios, entre los cuales destacan, por un lado, el fortalecimiento de la gestión local de la seguridad bajo el esquema de coaliciones locales (descentralización de los procesos de toma de decisión y de implementa-ción) y, por otra parte, la reforma del sistema de justicia juvenil11.

Ambas reformas no excluyen, por cierto, los cambios e iniciativas más generales impulsados en materia policial y de justicia, donde se han in-troducido una serie de transformaciones orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia del sistema de control.

3.2.2. La descentralización de la prevención de la delincuencia: el funciona-miento de los “partnerships” o coaliciones

Como se ha señalado anteriormente, el gobierno laborista desarrolla un modelo de trabajo centrado en el enfoque de coaliciones. Con la ley de 1998 se otorgaron nuevas responsabilidades y facultades legales a la autori-dad local y a la policía para que ellas formasen coaliciones en la búsqueda de respuestas a la delincuencia. Estas coaliciones fomentan la participación de autoridades y representantes locales, tales como policías, organizacio-nes sociales, ONG, voluntarios u organizaciones empresariales, procuran-do contar con una efectiva participación de los agentes en cada una de las etapas del proceso. Junto a las asociaciones (que trabajan a un nivel distrital), la ley previó la participación de consejos a nivel de condados. Estos consejos se transformaron en importantes canales de comunicación e información de las diversas experiencias en cada distrito, pudiéndose así estandarizar las tendencias de las estrategias de prevención y desarrollar proyectos adecuados a cada realidad local.

11 Ambos cambios se sustentan en la Ley sobre Delincuencia y Desorden de 1998, con-siderada por diversos especialistas como la pieza clave de las iniciativas que se han implementado.


Asimismo, tales asociaciones para la seguridad en las comunidades forman parte de la nueva Estrategia Nacional para la Renovación de Ve-cindades. Desde 1998 la “Unidad de Exclusión Social” del Reino Unido ha producido una serie de informes del “Policy Action Team” (Grupo de Acción de Política) como parte de esta estrategia. En ellos se encuentran reflexiones sobre cómo alcanzar las cuatro metas fundamentales: menos desempleo a largo plazo, menos crimen, mejor salud y mejor preparación laboral.

Los gobiernos locales pueden solicitar fondos disponibles para la apli-cación de estrategias orientadas a reducir el delito en las familias y áreas de alto riesgo. Además, el 10% de estos fondos está destinado a la evaluación de los programas, a fin de asegurarse que los beneficios a corto y largo pla-zo, así como los costos y resultados del programa, puedan ser analizados. Por encima de todo, se acuerda un mayor énfasis a las que se denominan las “reflexiones conjuntas”, que permiten vincular a las autoridades y a las instituciones relacionadas, tanto en el nivel local como en los niveles regional y nacional.

Kingmead Estate, Hackney, Reino Unido

A partir de prohibiciones de naturaleza civil para impedir la intimidación criminal y el desarrollo de pandillas, este consejo local en asociación con inquilinos y la policía ha iniciado actividades de desarrollo comunitario, renovando inmuebles, y ha abierto centros de encuentro juveniles.

Los robos dentro de las viviendas cayeron de 340 en 1992 a 50 en 1993, lo que restableció la confianza entre los residentes.

M.Shaw, 2001

3.2.3. Reforma del sistema de justicia juvenil

La reforma de la justicia juvenil buscó fomentar la participación de la comunidad en el centro del sistema de justicia juvenil de Inglaterra. Con el objeto de reducir la participación de los jóvenes en la comisión de delitos, el interés se focalizó en la prevención y rehabilitación de este tipo de ofen-sores. Para ello se impulsó una serie de medidas jurídicas e institucionales como la creación de un consejo de justicia juvenil que estableció el marco


de acción en materia de prevención, se instalaron grupos juveniles de pre-vención en el nivel local, que estarían encargados de abordar los problemas sicosociales y de ejercer el control social sobre las medidas adoptadas. Se capacitó a policías para un trabajo especializado con jóvenes y se establecie-ron medidas de prevención temprana para dar respuestas a los factores de contexto y familiares que estuviesen incidiendo sobre el comportamiento antisocial y delictivo de este grupo.

Todas estas medidas son acompañadas de un marco jurídico (Ley de Justicia Juvenil de 1999), que ha permitido su desarrollo y establecer me-didas pertinentes al desarrollo integral de este grupo etario.

3.2.4. La policía: el principal aliado en las coaliciones locales

Otra de las principales características del modelo laborista en materia institucional ha sido el fortalecimiento del modelo de policía comunitaria. Este esquema o modelo de trabajo, que focaliza la demanda ciudadana como principal tarea y transforma a la comunidad en la principal guía de la acción policial, se ha coordinado y complementado con el esquema de tra-bajo de las coaliciones locales. La policía británica es uno de los principales socios de la gestión local de la seguridad y el gobierno de Blair desarrolló una serie de medidas cuyo objetivo era fortalecer y mejorar los procedi-mientos policiales. En este marco, las medidas adoptadas se centraron en el mejoramiento de la eficacia y eficiencia de los organismos policiales y también en el desarrollo de mecanismos de evaluación, de transparencia y sistemas de análisis de información delictiva de alto nivel.

3.3. Alianzas con la sociedad civil

Como se ha señalado anteriormente, el modelo laborista se basa en el enfoque comunitario y en el fortalecimiento de las coaliciones locales en materia de prevención. En estas coaliciones no solamente la colaboración y coordinación entre los diferentes agentes públicos tienen un rol protagó-nico, sino que también asume una función determinante la cooperación público-privada. La comunidad es comprendida en un sentido amplio y en ella están involucradas todas las organizaciones y/o asociaciones de la so-


ciedad civil. En este contexto cobra especial relevancia el trabajo conjunto con los medios de comunicación (los que tienen un rol determinante en la sensación de temor que expresa la comunidad) y organismos no guberna-mentales que tienen una importante experiencia en el tema de la preven-ción del delito. Asimismo, han cobrado especial relevancia los convenios establecidos con empresas privadas en materia de prevención de delitos contra la propiedad, especialmente del robo de automóviles (establecidos por el gobierno como un área prioritaria de trabajo).

3.4. Herramientas

El análisis descriptivo que involucra el caso del modelo laborista enfren-ta la difícil tarea de abordar un sinnúmero de estrategias e iniciativas que se han desarrollado en Inglaterra a partir de 1998 y que han permitido la implementación del modelo. Sin embargo, un análisis más profundo de éstas da cuenta de determinadas herramientas que les son transversales. Entre éstas es posible identificar el énfasis puesto en todos aquellos meca-nismos que permiten una mejoría en materia de gestión y de planificación de las instituciones tanto en el nivel central, como en el nivel local. Así, es posible identificar:

• Sistema de análisis delictual de alto nivel a cargo de las policías.• Desarrollo de una encuesta de victimización sistemática, basada en la

consulta a los hogares, que ha permitido relevar las principales ten-dencias del comportamiento del fenómeno delictual y la prevalencia del temor en la comunidad.

• Desarrollo de diagnósticos locales pertinentes y exhaustivos orienta-dos a determinar los niveles de delincuencia en los contextos locales.

• Fortalecimiento de sistemas de evaluación de las estrategias locales de prevención y sistemas de evaluación de los sistemas de control (poli-cial y judicial).

• Fomento y desarrollo de capital humano en la materia. En este sen-tido, ha sido una prioridad para el gobierno laborista entregar todas las herramientas y conocimientos necesarios a los equipos locales e institucionales con el objeto de instalar las capacidades necesarias para abordar la temática.


La ley encargó también a estas coaliciones que señalaran las condiciones que debían considerarse para su propia administración. Así, estas coalicio-nes debían:

• Desarrollar estrategias acordadas de manera conjunta por los miem-bros de la coalición.

• La ejecución del trabajo en áreas territoriales determinadas y que fue-ran “monitoreables”.

• Compromiso e involucramiento de los personeros sociales adecuados (coordinación con políticas sociales).

• Generación de mecanismos de toma de decisión eficientes y no buro-cráticos.

• Generación de responsabilidades sociales de los integrantes de la aso-ciación por resultados obtenidos en la ejecución de estrategias.

• Publicar y difundir los resultados obtenidos por cada estrategia• El desarrollo de procesos de evaluación y seguimiento de los avances

de las estrategias aplicadas. En esto, se definió determinar aquellas áreas que serían objeto de evaluación, y cómo se proporcionarían los fondos necesarios para la consecución de dicha meta.

Pese a estas exigencias, el gobierno central no designa de manera especí-fica las acciones a desarrollar o estructuras a crear, sino que busca fomentar la flexibilidad y particularidades de los contextos locales. De esa manera la Ley establece la independencia de la toma de decisiones en el nivel local, aun cuando éstas deben darse en el marco de orientaciones generales seña-ladas por dicha ley.

Modelo local de Seguridad: El Condado londinense de Brent (Inglaterra)

Características

Población: 240 000Dirección: Seguridad Comunitaria y Habilitación de la Comunidad, a cargo del Alcalde.

Brent es uno de los 33 condados de Londres, cada uno de los cuales está dotado de su propio alcalde y de un consejo municipal. Brent registra la más alta proporción de gente de color y minorías étnicas en Londres. Este condado encierra la mayor diversidad racial y cultural de todas las municipalidades locales en Inglaterra y


Gales. En él se combinan áreas de considerable riqueza y extrema pobreza. La tasa de desempleo promedio es de un 13%, pero alcanza el 30% en algunas zonas. Las tasas de delincuencia en el condado son más elevadas que el promedio nacional, concentrándose en vecindades carenciales, algunas de ellas con graves problemas de supervisión policial. Las principales preocupaciones del alcalde giran en torno al robo en las calles, al hurto y al robo dentro de las viviendas, así como a los delitos relacionados con la droga, el alcohol y la violencia.

Funcionamiento de las coaliciones

Brent tiene ya más de diez años de experiencia en sus trabajos de alianzas, habiendo llevado a cabo diagnósticos de seguridad, planificando e implementando estrategias. Posee un Departamento permanente de Seguridad y Habilitación Comunitaria dentro de su Directorio de Desarrollo Comunitario, el cual funciona en estrecha relación con el conjunto de servicios municipales: policía, salud, sector del voluntariado, organismos nacionales y el área de los negocios.

En la experiencia de Brent, los 3 principios clave para una prevención efectiva del delito en el plano local pueden ser resumidos mencionando “las tres C”:

Consejeros: para asegurar el apoyo político en la prevención.Corporación: para asegurar un enfoque de consejo corporativo en esta materiaCoaliciones: para garantizar que las autoridades locales sean las conductoras al desarrollar las estrategias de prevención.

Durante los últimos diez años, Brent ha desarrollado cinco estrategias de seguridad comunitaria interagencias para la prevención del delito. Los proyectos llevados a cabo con alianzas han incluido programas de reducción del robo en las viviendas, modelos de tutoría para jóvenes, vigilancia vecinal y la Iniciativa de Policía Concentrada para áreas de alta delincuencia, utilizando la cartografía criminal y el análisis. A Brent le fueron asignados 1.3 millones de libras esterlinas por el gobierno nacional. La municipalidad ha creado asimismo cursos acreditados de entrenamiento en seguridad comunitaria para ciudadanos locales y una página web en el sistema de información comunitaria BRAIN (www.brent.gov.uk/brain). Se ha realizado una video-conferencia sobre seguridad comunitaria transmitida por Internet, la cual forma parte del material audiovisual consultable. Su más reciente estrategia de seguridad para el periodo 1999- 2002 fue producto de la alianza celebrada entre el consejo municipal y las autoridades de policía, el servicio de libertad vigilada y entidades de salud pertenecientes al condado, habiéndose realizado previamente una auditoria de seguridad y una amplia consulta en la comunidad.


Estrategia de Seguridad Comunitaria de Brent (1999-2002)

Objetivos de mayor prioridad: Reducción de robos dentro de las viviendas.Reducción de robos y delitos en las calles.Mejoramiento de la respuesta a incidentes raciales y a la violencia y victimización de las minorías étnicas. Reducir el delito y el desorden en centros poblados.Reducir el delito en delincuentes jóvenes.

Desarrollo de la Estrategia

La Auditoría sobre Delito y Desorden (1999) permitió comparar los niveles de criminalidad de Brent con los de otros condados vecinos, destacó los lugares más problemáticos y examinó las tendencias en cuestiones delictivas de primera importancia: robo dentro de las viviendas, otros robos, violencia, delitos sexuales, delincuencia juvenil, violencia en el hogar, incidentes raciales, victimización de personas en edad avanzada, desorden, lesiones por accidentes de tránsito, problemas de alcohol y drogas, así como el temor al crimen. Junto a esto, se desarrollaron diversas acciones de consulta a la comunidad.

El documento que resultó de este proceso: Reducción del Delito y el Desorden y Estrategia para la Seguridad Comunitaria 1999-2002

Identifica los quince objetivos prioritarios para el Condado de Brent, una meta general para cada prioridad, una lista detallada de planes de acción para el Condado y una serie de medidas de ejecución para evaluar su efectividad. La prioridad número uno está representada por la reducción del robo dentro de las viviendas y la meta es su reducción en al menos un 6% en un periodo de 12 meses, o 12% en 36 meses, con relación a las cifras de 1998. Además de las cinco prioridades fundamentales (véase el listado anterior) otras metas importantes incluyen la disminución de la victimización entre los jóvenes, la violencia en el hogar, las lesiones en accidentes viales y el abuso en el consumo de alcohol y de drogas.

M.Shaw, 2001

43

4. LA EXPERIENCIA DE BOGOTÁ

4.1. Enfoque de la experiencia

La experiencia de Bogotá se ha desarrollado en el transcurso de distintas administraciones locales, sobre la base de tres componentes complemen-tarios: el primero fue el reordenamiento de la administración local de la ciudad; el segundo la instalación de una cultura ciudadana, marcada fuer-temente por la participación de la comunidad; y el tercero la intervención en los espacios físicos de la ciudad (M.V. Llorente y A. Rivas, 2004).

“En Bogotá se ha producido un movimiento ciudadano orientado a la producción y reproducción de comportamientos orientados a la pro-tección de la vida, y por consiguiente, la disminución de los índices de resultados fatales por violencia o delincuencia en la ciudad” (M.V. Llorente y A. Rivas, 2004).

El problema de seguridad de la ciudad de Bogotá ha sido concebido como un problema de origen multicausal, en el cual se encuentra involu-crada toda la ciudad y, por tanto, también debe involucrarse en sus solucio-nes. Todos los actores sociales son relevantes en cuanto son considerados agentes de cambio en las estrategias desarrolladas para solucionar los pro-blemas de seguridad que han afectado a la ciudad.

El énfasis está puesto en la realización de un trabajo de prevención in-tegral, que aborde el conjunto de factores que generan la violencia y la inseguridad. Asimismo, que sea un trabajo multisectorial, es decir, que se desarrolle un trabajo conjunto entre la ciudadanía, la policía, el gobierno y las autoridades civiles, para coproducir seguridad ciudadana. Por otra parte, la prevención se complementa con un fuerte control de algunos


factores de riesgo presentes en la población, en especial el porte de armas y el consumo de alcohol.

4. 2. La metodología

4.2.1. La dimensión institucional

Dentro de la dimensión institucional, tres aspectos aparecen con clari-dad: el reordenamiento del gobierno de la ciudad, la capacitación y forta-lecimiento de la policía y el acercamiento de la administración de justicia a la ciudadanía.

El gobierno de la ciudad realizó un reordenamiento tendiente a mejorar su gestión. Para ello, en primer lugar, se orientó al Concejo a labores de planificación y control del gobierno del distrito; en segundo lugar, se atacó con fuerza la corrupción; en tercer término, se eliminaron obstáculos ad-ministrativos que agilizaron el proceso de descentralización. Asimismo se modernizó la gestión administrativa y, finalmente, se logró una autonomía fiscal, que además de posibilitar el saneamiento financiero de la ciudad, influyó directamente en las políticas de seguridad ciudadana, al permitir gestionar mayor cantidad de recursos para ellas (M. V. Llorente y A. Rivas, 2004).

En segundo lugar, se ha desarrollado un programa de capacitación de policías con el objetivo, primero, de acercarlos y prepararlos para el trabajo con la comunidad y, en segundo lugar, para formarlos en su rol de agentes de prevención, de formación de ciudadanos y de reguladores de compor-tamientos. Asimismo, se aumentó la dotación y los recursos a la policía del gobierno de la ciudad, con lo cual se alcanzó una mayor cobertura policial. De esta forma, los policías han incorporado elementos a su vida profesio-nal que los acercan más al desempeño de su función preventiva, formadora y controladora, en el marco del trabajo conjunto de producción de seguri-dad ciudadana (H. Acero, 2002).


Frentes locales de seguridad

Estos frentes fueron impulsados desde 1996 por la policía metropolitana. Son organizaciones comunitarias a través de las cuales se integró a vecinos por cuadras o sectores de barrios en redes de apoyo cívico-policiales, para vigilar el entorno inmediato y reaccionar ante situaciones anómalas en coordinación con la policía del área. Para el año 2003 había 6.600 frentes conformados en Bogotá.

M.V. Llorente y A. Rivas, 2004

Finalmente, se desarrollaron iniciativas y se crearon instancias que per-mitieron el acercamiento de la administración de justicia a las personas. Se posibilitó la resolución de problemas cotidianos de un fuerte componente de violencia y reproducción de ella, a través de la cercanía física de los ser-vicios y la agilización de los procesos.

Comisarías familiares

Se crearon comisarías familiares, las cuales se destinaron a la atención de los problemas de violencia familiar y maltrato infantil. Se encuentran funcionando alrededor de 20 comisarías en la ciudad de Bogotá.

Unidades de mediación y conciliación

Estas instancias fueron creadas como organismos de la Alcaldía Mayor, las cuales buscan crear adecuadas condiciones de convivencia en las distintas localidades de la ciudad, en trabajo directo con las poblaciones en riesgo.

H. Acero, 2000

4.2.2. Rol y definición de la sociedad civil

La sociedad civil, tanto en su definición como por su efectivo rol, cons-tituye un elemento central en la experiencia de Bogotá. La participación comunitaria se erige como un componente que posibilita la ejecución efec-tiva de las políticas de seguridad ciudadana, a través de la apropiación so-cial de las iniciativas, reformas, políticas, etc.

Dentro de las características centrales del enfoque, que fueron presenta-das en el primer punto, se señala que se concibe a toda la ciudad dentro de los problemas de seguridad de la misma y, por tanto, también dentro de las soluciones. Las principales hipótesis del diagnóstico de la ciudad señalaron que la violencia estaba instalada culturalmente en los mismos ciudadanos,


por lo que el rol que la sociedad civil juega resulta importante y objeto de grandes esfuerzos y recursos.

A través de la educación de la ciudadanía, en el marco de la formación de una “cultura ciudadana”, y su participación activa se sustenta la viabili-dad de disminuir los problemas de violencia e inseguridad de la ciudad. A partir de ello, se define a la ciudadanía como un “socio” fundamental en el trabajo de prevención.

Programa Misión Bogotá

Este programa se orientó a generar espacios de convivencia alrededor de la seguridad ciudadana y trabajar sobre factores que generan una alta sensación de inseguridad, mediante acciones conjuntas de las instituciones distritales, la policía y la comuni-dad.

Se ideó en torno a tres áreas de trabajo:

• Programas de policía y vigilancia comunitaria.En esta área destaca la creación de los frentes locales de seguridad.

• Generación de espacios de orden.Dentro de esta área sobresalen las intervenciones orientadas a recuperar las zonas de alta percepción de inseguridad.

• Programa de convivencia.Dentro de esta área destaca el trabajo con grupos en riesgo. A través de la figura de los guías cívicos, entre 1999 y 2002 se ofrecieron opciones de empleo a 3.995 per-sonas, especialmente jóvenes, recicladores de basura, trabajadoras sexuales, habi-tantes de la calle, desplazados por la violencia y cabezas de familias desempleadas.

M. V. Llorente y A. Rivas, 2004

El trabajo realizado a través de las distintas estrategias que comprende esta experiencia, ha sido fundado a partir de cuatro ejes:

• Un diagnóstico de la situación de la ciudad.• Desarrollo de reformas y/o cambios a nivel institucional.• La asociación con la ciudadanía.• La definición de líneas de acción.


De modo previo al trabajo de prevención y control desarrollado se efec-tuó un diagnóstico de la problemática de la ciudad, a partir del cual se esta-blecieron las hipótesis y políticas sobre las cuales basar el trabajo posterior. Por ello, el diagnóstico se constituye como una herramienta fundamental para la construcción y gobierno de la seguridad ciudadana.

En segundo lugar, se creó un soporte institucional, marcado por una mayor autonomización y descentralización del gobierno local, un acerca-miento de la administración de justicia y una formación y fortalecimiento de la policía para un mejor desempeño de su rol, lo cual posibilitó la im-plementación de las líneas de acción.

Por otra parte, se fortaleció y promovió la participación de la comu-nidad, de modo que ésta se apropiara del trabajo de prevención. De este modo, los habitantes se configuraron como los socios del gobierno local para la aplicación de las políticas de seguridad.

Finalmente, se definieron e implementaron líneas de acción (comple-mentarias entre sí) que constituyen el trabajo específico de prevención en la ciudad.

Ejemplos de las principales líneas de acción

El desarme de la población y el control del consumo de alcoholSe realizó en base a lógicas pedagógicas y una amplia difusión de la idea de cultura ciudadana.Una actividad que fomentó el desarme de la población fue el intercambio de armas por bonos para comprar regalos de Navidad. Dicha medida fue aplicada en 1996 con excelentes resultados.Para disminuir el consumo de alcohol, se aplicó la llamada “Ley Zanahoria” u “Hora Zanahoria”, que consistió en limitar el horario de ventas de bebidas alcohólicas en la ciudad, hasta la 1:00 am.

Acciones tendientes a recuperar entornos urbanos deterioradosDestaca el trabajo desarrollado en la recuperación de los ejes viales, donde se privilegió el espacio peatonal y se redujo el espacio para vehículos.

Asignación de mayores recursos para la policía y seguimiento de su actividadLa Policía Nacional desarrolló un proceso de reforma y modernización, el cual contó con un plan estratégico con metas operativas, lo cual posibilitó que se pudieran


evaluar todos los departamentos de policía sobre la base de criterios y estándares a partir de los cuales mejorar la gestión.

Ampliación de los espacios de retención y fortalecimiento de la investigación criminalEntre 1998 y 2002 se invirtieron 11 millones de dólares en la readecuación de una Cárcel Distrital y la construcción de una Unidad Permanente de Justicia.

Prevención de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantilEn 1996 se desarrollaron las llamadas jornadas de vacunación contra el maltrato infantil. En ellas se utilizaron diversos mecanismos simbólicos para que los maltratados expresaran sus sentimientos hacia sus abusadores y para generar esperanza y solidaridad entre las víctimas.

Mecanismos alternativos para la resolución de conflictosSe desarrollaron las llamadas unidades de mediación y conciliación para solucionar conflictos cotidianos que se presentan en la comunidad. Entre 1996 y 1998 se montaron 12 unidades que han atendido casi 100 mil casos entre 1999 y 2002.

Transformaciones institucionales e inversiones en seguridad ciudadanaLas transformaciones institucionales se realizaron sobre la base de reformas en el nivel local. En este sentido, se crearon nuevas instancias como la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia para administrar los planes y proyectos, entre otras cosas. A raíz de esto fue posible que la administración distrital fuera capaz de manejar estos asuntos en la ciudad y gestionar las inversiones.

M. V. Llorente y A. Rivas, 2004

4.3. Ligazón de la prevención con los programas locales

El trabajo de prevención realizado en la ciudad se implementó sobre la base de dos ejes. En primer lugar, se instaló sobre la institucionalidad vigente, esto es, el gobierno local y el fortalecimiento de los recursos locales y, en segundo lugar, sobre la generación de programas complementarios. De este modo se pudo desarrollar un trabajo de prevención integral y con una alta participación de todos los actores involucrados.

En cuanto al primer eje, se contó con un gobierno local con una orienta-ción clara de trabajo hacia el tema de seguridad ciudadana. De este modo, se contó con recursos, organismos e instituciones que desarrollaron un trabajo en función de solucionar los problemas de seguridad y violencia.


Muchas instituciones se reordenaron, perfeccionaron y aumentaron sus recursos a partir de las políticas de seguridad ciudadana. Así, la policía se perfeccionó y aumentó sus recursos, y se fortalecieron todos los instrumen-tos o instancias que permiten acercar la administración de justicia a los ciudadanos, entre los aspectos más relevantes. De este modo se legitimó e institucionalizó el trabajo preventivo dentro de lo local.

En cuanto al segundo eje, se desarrollaron nuevas instancias y progra-mas que posibilitaran, por un lado, la participación activa de la ciudada-nía y la instalación de la “cultura ciudadana” y, por otro, que se pudiesen desarrollar las líneas de acción antes planteadas. Algunos ejemplos se en-cuentran en la creación del programa Misión Bogotá que posibilitó una alta participación de la comunidad en el trabajo preventivo y de control, para la construcción y gobierno de la seguridad. Por otra parte, se destaca la creación de unidades orientadas a la resolución de conflictos o de instan-cias destinadas a promover el desarme.

En suma, la instalación del trabajo preventivo aprovechó y optimizó los recursos existentes en la ciudad y los complementó con nuevas instancias que favorecieran el desarrollo de las líneas de acción planteadas.

II. MODELOSDE EXPERIENCIAS FOCALIZADAS

53

1. REFORMA POLICIAL: LA EXPERIENCIA DE QUÉBEC, CANADÁ

1.1. Antecedentes

En Québec los servicios de policía han sido y continúan siendo actores fundamentales en la prevención del crimen. Estos servicios tienen por mi-sión prevenir el crimen, mantener la paz pública, el orden y la seguridad y llevar a cabo la aplicación de la ley (Departmental Crime Prevention Policy).

Los servicios de la policía conciben su trabajo y su rol en función de proveer seguridad a las personas y a la propiedad, proteger los derechos y libertades, teniendo un fuerte respeto a las víctimas y mostrando pre-ocupación por sus necesidades. Asimismo, cooperan con la comunidad teniendo en cuenta el pluralismo cultural.

A partir de esta definición de misión y de filosofía de trabajo se consti-tuye una institucionalidad y enfoques de acción sobre los cuales se realiza el trabajo frente a la criminalidad, el cual no es entendido sólo desde lógica de represión y control, sino que, por el contrario, desde una lógica de prevención de la criminalidad y de coproducción de seguridad ciuda-dana.

Cabe señalar que el trabajo que se ha realizado ha contado con el su-ficiente respaldo institucional y solvencia en materia de recursos, prove-nientes principalmente desde el nivel de la gobernación del Québec. Se ha extendido a todas las ciudades del Québec.

En concreto, la experiencia en Québec demuestra que se ha realizado un trabajo tanto desde programas de prevención situacional, como tam-

54 II. MODELOS DE EXPERIENCIAS FOCALIZADAS

bién desde aquéllos que buscan reducir el riesgo social en grupos vulnera-bles, y que se enmarcan más en un enfoque de prevención social.

Ejemplos de programas de prevención situacional• Patrullajes residenciales.• Programas de identificación en bicicletas.• Vigilancia en bares.

Ejemplos de programas de reducción de riesgo• Trabajo de reducción de riesgo con niños en escuelas.• Trabajo de reducción de riesgo con adultos mayores que han sido victimizados.

Departmental Crime Prevention Policy

1.2. Enfoque de la experiencia

El trabajo de prevención del crimen que se ha realizado a partir de los años noventa en Québec contempla cinco elementos principales (Depart-mental Crime Prevention Policy):

• El liderazgo provincial del Ministerio de Seguridad Pública.• El liderazgo local de la municipalidad.• La coalición como clave del éxito.• Construir una planificación de las actividades de prevención.• Cooperación interdepartamental.

A través de estos elementos se ha buscado, en primer lugar, descentrali-zar las intervenciones en materia de prevención del crimen, las cuales son tanto a nivel situacional como social. De este modo se pueden articular las intervenciones de forma más eficiente.

En segundo lugar, se ha planteado la asociación (partnership) como el factor de éxito más importante. Ésta contempla a los actores locales y pro-vinciales, así como también al sector privado, fundamentalmente empre-sarios. A partir de ello es posible contar con el apoyo de la comunidad, en primer término, de los distintos servicios y departamentos gubernamen-


tales, en segundo, y del sector privado, en tercero. Todos se asumen como parte constitutiva de los problemas y soluciones en materia de seguridad ciudadana.

Finalmente, se ha resaltado la necesidad de contar con un plan foca-lizado y estructurado, que posibilita un accionar eficiente de las distintas actividades orientadas al trabajo de prevención de la criminalidad.

Los cinco elementos centrales

• El liderazgo provincial del Ministerio de Seguridad PúblicaMás que preocuparse por el día a día, debe dirigir los esfuerzos que se realizan tanto a nivel local como provincial, ofreciendo a su vez el soporte técnico y financiero para la ejecución de las actividades. Asimismo, debe generar una visión general respecto de la prevención del crimen, que integre a otros departamentos y agencias.

• El liderazgo local de la municipalidadDebe asegurar la protección de las personas y propiedades en su territorio. Son quienes mejor conocen a la comunidad y entienden sus necesidades. Tienen la habilidad para movilizar los recursos locales, y la comunidad misma.

• La asociación como clave del éxitoAl ser el crimen un fenómeno complejo, su intervención desde distintos sectores constituye un factor de éxito determinante, ya que permite un abordaje más amplio y de mayor impacto.

• Construir una planificación de las actividades de prevenciónLa planificación permite desarrollar estrategias de intervención más rigurosa, al posibilitar un entendimiento más profundo de las causas y características del crimen.

• Cooperación interdepartamentalLa prevención del crimen requiere la integración de un enfoque global, principalmente que provenga desde el nivel central. Desde allí, diversos departamentos o agencias – aquéllas vinculadas a temas sociales y económicos - pueden aportar considerablemente.

Departmental Crime Prevention Policy

Orientaciones estratégicas

A partir del enfoque que componen los cinco elementos mencionados en el punto anterior se ha gestado una estructura más efectiva de coopera-ción para el desarrollo del trabajo de prevención. De este modo, se han de-


sarrollado las condiciones necesarias para alcanzar la meta del departamen-to de policía que es “reducir la tasa de criminalidad en Québec y construir una comunidad más segura” (Departmental Crime Prevention Policy).

Para la realización de esta meta se han establecido seis orientaciones estratégicas:

Estrategias de prevención local, que provengan desde la Municipalidad, en base a una asociación

La municipalidad es la encargada de liderar la prevención en el ámbito local, y su rol principal es el de movilizar a las organizaciones locales, tra-bajadores involucrados y actores interesados en la prevención del crimen. Esta estrategia debe provenir desde una asociación con todas las partes in-volucradas, basada en los acuerdos y consensos establecidos en cuanto a las líneas de acción y prioridades. Para ello, debe establecerse un acercamiento y relación permanente entre los distintos socios, que sustente el trabajo que se realiza.

Estrategias de intervención con empresarios del sector privado

Se deben implementar mecanismo permanente de participación con estos actores, establecimiento de procedimientos para recoger sus intere-ses, así como también para brindar ayuda en la solución de sus problemas particulares. Del mismo modo, los empresarios deben involucrarse en las acciones de prevención del ámbito local.

Estrategias de cooperación interdepartamental

Las distintas agencias y departamentos deben establecer relaciones de cooperación, y trabajar juntos. Esta relación hará efectiva la asociación de programas de gobierno, como, por ejemplo, los programas “paraescolar” para reducir los problemas de delincuencia juvenil y para mantener a los jóvenes en el sistema escolar.


Estrategias de apoyo a la acción preventiva

A partir de esta estrategia se busca generar todo el soporte y capacita-ción necesaria para que quienes estén encargados de diseñar, planificar y ejecutar las distintas acciones y/o programas de prevención lo puedan rea-lizar de la forma más eficiente. Es una tarea que se desarrolla en el nivel de los departamentos de gobierno.

Estrategias de investigación, desarrollo y capacitación

A través de esta estrategia se busca generar un apoyo a la investigación y capacitación en prevención del crimen, de modo de promover el desarrollo de habilidades y conocimiento, y facilitar su transferencia a los distintos actores que se encuentran involucrados en la prevención criminal.

Estrategias de promoción de la prevención del crimen

La prioridad dentro de esta estrategia es buscar socios locales que se sumen al trabajo preventivo que se está desarrollando. Este llamado a par-ticipar debiese venir principalmente desde la municipalidad.

1.3. Dimensión organizacional

La estructura organizacional del departamento de policía fue modifica-da para poder desarrollar un modelo de policía comunitario. Para ello se realizaron tres fases de cambios:

• Creación de una unidad especializada en prevención del crimen.• Establecimiento de tres estaciones de policías comunitarias.• Implementación de un servicio de policía comunitaria con una estra-

tegia enfocada a la resolución de problemas.

Estos cambios organizacionales posibilitaron, en primer lugar, un ma-yor acercamiento con la comunidad y la posibilidad de poder realizar lo que se ha planteado en los tres puntos anteriores.


Fases y actividades

• Creación de una unidad especializada en prevención del crimen• Desarrollo de programas dirigidos a reducir las tasas de criminalidad.• Establecimiento de criterios de evaluación.• Levantamiento de comités multiagenciales para trabajar en un clima de respeto

mutuo.• Creación de un comité asesor.

• Establecimiento de tres estaciones de policías comunitarias

• Implementación de un servicio de policía comunitaria con una estrategia enfocada a la resolución de problemas• Actividades conjuntas, acuerdos, comités de consulta y programas de capacitación

conjuntos.• Consulta pública, identificación y resolución de problemas, acercamiento entre

policías y comunidad.• Participación de 150 voluntarios en actividades conjuntas con el departamento

de policía.• Involucramiento de más de 3500 familias en distintos programas.

Hull Police Service. Comunity Policing and Modification of Organizational Structure

59

2. ESTRATEGIA INTEGRAL EN MATERIA DE DROGAS:LA EXPERIENCIA DE LA CIUDAD DE VANCOUVER, CANADÁ

2.1. Antecedentes

Durante la década del noventa la ciudad de Vancouver enfrentó un incre-mento significativo del consumo de drogas, de su comercialización y de los efectos negativos de ambos problemas. El aumento del consumo de heroína en 1992 y la introducción de la cocaína y del crack a principios de los años 90 produjeron efectos devastadores en diferentes áreas de la ciudad. El número de muertes producto de sobredosis de drogas ilícitas alcanzó un promedio anual de 147 durante la década del 90 (CCENDU Report, 2000)12. Asimis-mo, en 1998, las muertes por sobredosis de drogas inyectadas constituyeron la primera causa de muerte entre los hombres adultos de entre 30 y 49 años en la provincia. Por otra parte, las estadísticas mostraron a las autoridades de la ciudad que este consumo estaba directamente relacionado con altos por-centajes de contagio de enfermedades como el VIH y la hepatitis C. El con-sumo de drogas era responsable de más de la mitad de las infecciones de VIH y en un 80% de la hepatitis C. Asimismo, fue posible evidenciar que los altos niveles de inseguridad en diferentes barrios estaban directamente relaciona-dos con la comisión de delitos vinculados a la venta y consumo de drogas y la participación de más jóvenes en pandillas y grupos violentos. Sin duda esta situación también se vinculó al hecho que Vancouver se había convertido en el principal puerto de internación de drogas de América del Norte.

En este contexto, el año 2000 se inició un programa integral que buscó abordar la problemática en una de las áreas más afectadas de la ciudad, como era el centro del lado este de Vancouver. Sin embargo, al poco tiempo el go-bierno de la ciudad decidió ampliar esta estrategia a toda la ciudad.

12 Ver www.city.vancouver.bc.ca/fourpillars.


Así, el año 2001 se inicia una estrategia integral de trabajo impulsa-da por el gobierno de la ciudad. Esta estrategia considera la problemática como un asunto de salud y de orden público. Esta estrategia es traducida en un documento marco de trabajo que ha guiado el accionar del gobier-no local, provincial y nacional durante los últimos cuatro años. En este documento marco se entrega un diagnóstico de la situación y se estudian también los costos económicos y sociales del fenómeno.

2.2. Enfoque del modelo

El modelo de trabajo que impulsa el gobierno de Vancouver en el año 2001 presenta diferentes componentes que se alimentan de la experiencia internacional, especialmente de experiencias exitosas en Estados Unidos (experiencia de Portland, Oregon), Europa (Frankfurt y Suiza) e Inglaterra (Liverpool). De ellas, el gobierno de Vancouver considera aquellos aspectos que son coherentes con la realidad local y combina diferentes estrategias de trabajo.

Una de las principales características de este modelo se basa en la mira-da integral que tiene de los problemas ligados a las drogas y la vinculación que se hace entre el área de la salud con los temas relacionados al orden y seguridad pública, bajo una concepción multicausal del fenómeno.

Por otra parte, el gobierno de la ciudad asumió la necesidad de abordar todas las dimensiones de la problemática a través de una mirada abierta y flexible del consumo de drogas, para, de dicha manera, poder dar res-puesta a los diferentes efectos de éstas. En este sentido, se buscó dejar atrás los enfoques moralizantes y represivos y avanzar en soluciones prácticas y realistas, frente a una realidad alarmante en materia de consumo de drogas ilícitas.

Un tercer elemento que caracteriza al modelo impulsado es la acepta-ción de que parte importante de las causas asociadas al consumo y venta de drogas ilícitas tiene relación con la inadecuada respuesta pública en la materia. De esta manera, el análisis de la oferta pública dio cuenta de los


vacíos, descoordinaciones y debilidades en la gestión local y nacional en la materia. Por ello asumió especial importancia la definición de objetivos y tareas, instrumentos y metodologías, es decir, la definición de cómo se gestionarían y administrarían de manera coproducida las diferentes inicia-tivas. El modelo de gestión y de implementación que se impulsa es el de las coaliciones a nivel local, provincial, nacional, cuyas responsabilidades están definidas por el documento marco de acción.

Por último, gran importancia se entrega al involucramiento ciudadano en las iniciativas. La comunidad, entendida de manera amplia como indi-viduos u organizaciones, es llamada a tener un rol activo en el desarrollo de respuestas. Ello tanto en una etapa de diagnóstico de la realidad como en las iniciativas implementadas. La comunidad participa así, a través de las coaliciones o a través de consultas comunitarias, en diferentes instancias.

De esta manera, el gobierno de la ciudad de Vancouver impulsa una política integral de trabajo que busca vincular a las instituciones relaciona-das con el empleo, educación, vivienda, desarrollo social y económico en una sola tarea. Este trabajo se desarrollaría involucrando a los agentes de todos los niveles de acción y se coordinarían todas las acciones. El plan de desarrollo de esta política fue definido por cinco años.

Objetivos del trabajo

Responsabilidades públicas. Establecer responsabilidades provinciales y federales. Persuadir a otros niveles del gobierno para tomar acciones y responsabilidades claras en las diferentes áreas de jurisdicción, fortaleciendo una mirada regional de los servicios públicos y poder así abordar las implicancias locales, regionales y nacionales de los problemas de drogas que tiene la ciudad de Vancouver.

Orden Publico. Trabajar en miras de la reconstitución del orden público en Vancouver, disminuyendo los espacios públicos tomados por la droga en distintas comunidades, reduciendo el impacto del crimen organizado y entregando a los barrios, organizaciones e individuos diferentes lugares seguros. Ello a través de diferentes iniciativas orientadas a reducir los delitos y a aumentar la seguridad pública.

Salud Pública. Trabajar con el objeto de reducir el daño producido por la droga a nivel individual y comunitario. Asumir la adicción como un problema de primera prioridad en materia de salud pública, como así también la reducción del Sida y de


la hepatitis C. Reducir las muertes por sobredosis y proveer un rango adecuado de servicios de prevención del consumo de drogas para los diferentes grupos de riesgo.

Coordinación, seguimiento y evaluación. Promover e impulsar el establecimiento de una agencia que pueda coordinar la implementación de las acciones e iniciativas y que pueda monitorearlas y evaluarlas. Esta agencia debe estar constituida por representantes de alto nivel de las siguientes instituciones: Departamento de Salud de la ciudad, Departamento de Policía de la ciudad, el Gobierno de la ciudad, el Centro de control de estupefacientes, el Ministerio de Familia y Niñez, el Departamento de Justicia y representantes de la comunidad.

Mac Pherson, Donald, 2001

2.3. Metodología

La mirada integral que promueve este modelo se desarrolla a través de cinco ejes de acción: la prevención, el tratamiento, el control y la reduc-ción del daño y la coordinación interagencial, la evaluación y monitoreo. En cada línea se establecen objetivos claros y se definen las estrategias de trabajo como así también las responsabilidades en distintos niveles. Para el desarrollo de cada área de trabajo se acordaron diferentes instrumentos de desarrollo como: diagnósticos, estrategias amplias de capacitación e inter-cambio y coaliciones locales.

2.3.1. Ejes de trabajo y estrategias

Línea de Prevención

A través de la labor preventiva, el gobierno de Vancouver se propuso no sólo educar sobre los peligros relacionados al consumo de drogas, sino lograr que las personas conocieran y se preocuparan de las causas asociadas a este consumo y supieran cómo evitarlo. El marco de acción en esta área define una serie de tareas de coordinación, de definición de grupos especí-ficos y programas que se centran tanto en las causas como en la naturaleza de las adicciones, así como en la prevención de ellas. El desarrollo de las es-trategias definidas en esta área da cuenta de tareas de prevención primaria, secundaria y terciaria, es decir, programas orientados a la población en ge-


neral, a los grupos en riesgo y a los consumidores y adictos (programas de rehabilitación). En esta área se han desarrollado programas de prevención masivos, campañas de educación pública, trabajo con familias y colegios de jóvenes involucrados en drogas, etc.

Programas de prevención para jóvenes

El trabajo con jóvenes se ha realizado bajo el supuesto de que el consumo juvenil de drogas responde a actividades socialmente ”desafiantes y exploratorias” más que a adicciones. En este sentido, no se busca responder reprobatoriamente al comporta-miento juvenil, sino más bien a reducir el consumo en el largo plazo.

Ejemplo de Iniciativa:Programa: Piloto de prevención para menores entre 8 y 13 años de alto riesgo de barrios marginales. Objetivo: Generar un intercambio positivo entre las familias de estos niños y los veci-nos de sus barrios, fortaleciendo las relaciones y vínculos comunitarios para fomentar la protección comunitaria de los menores.Agencia responsable: Ministerio de la Familia y la Niñez, Municipalidad de Van-couver.Agencias asociadas: Centros comunitarios, servicios de viviendas comunitarias y or-ganizaciones sociales.

Línea de tratamiento

A través de esta línea de trabajo se buscó dar respuesta y abordar el pro-blema de la adicción, orientada a entregar tratamientos y cuidados perma-nentes a los consumidores. Se contemplaron diferentes estrategias y accio-nes que involucraban diagnósticos y respuestas a problemáticas de uso de drogas específicas, especialmente de heroína, y se coordinaron las respuestas con servicios de salud, vivienda y diferentes programas sociales. Por ejemplo, estudios específicos determinaron una relación directa entre el consumo y el hacinamiento por vivienda y, con ello, se establecieron acciones específicas. En esta línea, se introdujo de manera piloto el modelo de “Cortes de Dro-gas”, que buscaban dar una respuesta especializada y tratamiento a aquellos casos de adicción involucrados en la comisión de delitos.


Línea de control

Esta línea de trabajo tuvo como principal objetivo dar respuestas ade-cuadas a los problemas de drogas presentes en los espacios públicos, como la venta de droga, venta ilegal de alcohol, presencia de microtráfico en las calles, etc. En este trabajo se involucró a las principales agencias de control y regulación como la policía, el sistema de justicia e instituciones a cargo de licencias. En esta línea, la policía asume un rol protagónico como principal agente de orden en el espacio público. La policía asumió un rol protagónico en vincular las labores de control con otros servicios sociales. Se buscaba también dar cuenta de que no bastaba la mayor vigilancia de los espacios en los barrios para reducir la venta de drogas y sus efectos. Con esto se buscó fortalecer la institucionalidad pública y hacerla visible en las comunidades.

Línea de reducción de daños

Bajo el supuesto de que es necesario aceptar y asumir el consumo, el gobierno de Vancouver definió que una tarea prioritaria sería disminuir los daños causados por el consumo tanto a nivel individual como comunita-rio. El objetivo fue establecer y construir una visión común del abordaje de la problemática y diseñar estrategias en el ámbito local, provincial y nacional destinadas a mitigar los efectos. Con esta mirada, las estrategias estarían orientadas a generar relaciones e integrar a quienes estaban fuera del sistema de salud, prevenir la transmisión de las enfermedades, promo-ver prácticas de consumo seguro (por ejemplo, se implementaron lugares donde adictos podían consumir con mayor protección y fuera de la ca-lle, se crearon centros de apoyo para consumidores en los que se les daba protección sin buscar su abstinencia) y vincular opcionalmente a los más marginados a servicios de salud y de tratamiento.

Principios de la reducción de daños

• No dañar.• Respetar la dignidad humana de quienes usan drogas.• Maximizar las intervenciones opcionales por parte de los consumidores.• Focalizar en los daños producidos por el uso de drogas, más que en el uso de la

droga per se.• Elegir objetivos realistas y apropiados según los casos.


Este enfoque se basa en una mirada pragmática y realista, que no ejerce un discurso moralizante de abstinencia. Define una serie de objetivos alcanzables y priorizables y promueve una acción conjunta con agencias de control, que buscan mover a los adictos de la calle e incorporarlos en redes de apoyo y de salud.

Línea de trabajo de coordinación, seguimiento y evaluación

De manera paralela a las líneas anteriores, se estableció una coalición de trabajo encargada de coordinar, monitorear y evaluar las diferentes es-trategias y acciones. Esta coalición tendría como principal responsabilidad gestionar y administrar todas las acciones.

2.3.2. Herramientas

Cada una de las líneas de trabajo ha involucrado el desarrollo de una se-rie de herramientas imprescindibles para su adecuado accionar. Entre éstas, el diagnóstico de cada localidad (en materia de problemas y de respuestas institucionales), la formación de coaliciones de trabajo y el seguimiento y evaluación de las iniciativas desarrolladas.

Cabe señalar en este punto que todas las líneas de trabajo han promo-vido e implementado acciones en las cuales se han involucrado y respon-sabilizado una serie de agencias y actores de diferentes niveles de acción y se han fijado objetivos y metas de trabajo pertinentes y evaluables. Asi-mismo, el gobierno de la ciudad también ha promovido una fuerte línea de formación y capacitación en materias específicas a una serie de agentes institucionales.

Las responsabilidades en la coalición

Ciudad de Vancouver. Tareas de control, licencias de ventas de licor, limpieza y mantención de calles, servicios a la comunidad en materia de vivienda y trabajo.

Gobierno provincial. Recursos de salud, servicios de educación, Cortes de Justicia regionales.

Gobierno federal. Jurisdicción en delitos de carácter nacional establecidos por la ley de control de drogas y sustancias, inmigración, promoción de la salud.


Diferentes responsabilidades y jurisdicciones están involucradas en la estrategia de la ciudad de Vancouver. La ciudad, junto al gobierno provincial y federal, la policía y las autoridades de salud tienen específicas responsabilidades y roles que cumplir. Estas responsabilidades fueron definidas a través del Acuerdo de Vancouver, firmado el año 2000.

2.4. Liderazgo

El liderazgo de esta experiencia lo ha ejercido el gobierno de la ciudad de Vancouver durante los años de implementación. Sin embargo, este mo-delo es un ejemplo de coordinación multiagencial de trabajo en los dife-rentes niveles de acción de las instituciones públicas. Esta experiencia, se inició el año 200013, en el marco de un acuerdo suscrito por el gobierno de la ciudad, el gobierno provincial y el gobierno de Canadá.

13 Vancouver tiene una larga trayectoria en materia de prevención, no sólo respecto del consumo de drogas. En 2002 facilitó la formulación de las Orientaciones de las Na-ciones Unidas en materia de prevención en áreas urbanas, adoptadas posteriormente como referencia oficial al respecto.

67

3. MODELO DE TRABAJO CON PANDILLAS EN ESTADOS UNIDOS14

3.1.Enfoque de la experiencia

El enfoque del modelo creado por la Universidad de Chicago, llamado Spergel´s Comprehensive Gang Model, asume una perspectiva holística, en la cual se han integrado tanto las experiencias previas exitosas como fraca-sadas en un solo proceso de aprendizaje. De este modo, se rescatan no sólo aquellos aspectos que han dado resultado en el tiempo, sino que también los errores, a partir de los cuales se ha desarrollado un proceso potente de aprendizaje para la elaboración de este modelo. Hay que anotar que Esta-dos Unidos conoce el desarrollo de pandillas desde los años 1920-30, por lo que se han realizado numerosos estudios y experimentos sobre la materia.

Se ha trabajado en base a la prevención primaria, que se focaliza en la población en situación difícil e identifica los factores criminogenos de carácter personal, social y del entorno; la secundaria, que apunta a las per-sonas que han sido identificadas como predelincuentes; y la terciaria, que trabaja con aquellos individuos que han estado involucrados en actividades criminales.

El modelo se articula en torno a cinco grandes ejes:

La movilización comunitaria. Se realiza a través de los líderes y habi-tantes de la comunidad para planificar y reforzar el trabajo que realizan las organizaciones que trabajan con pandillas y jóvenes en riesgo social. En el caso de que éstas no existan, debiesen ser creadas.

14 Este resumen está basado en el articulo de F. Vanderschueren “Violencia en las pandil-las”, 2004.


Personal Especializado. Se contempla la presencia de personal especiali-zado en el trabajo de intervención, que cumpla la función de intermediario con las pandillas. Asimismo, se exige que este personal tenga orígenes simi-lares a los miembros de las pandillas.

Rol del personal especializado (“outreach workers”)

• Debe ser capaz de comunicarse a cualquier hora con jóvenes insertos en pandillas.• Debe tener un origen étnico o social similar al de los miembros de la pandilla.• Necesita una capacidad de disponibilidad para encontrarse y discutir con diferentes

tipos de jóvenes en varios lugares sin necesidad de protección policial.• Debe alcanzar al núcleo central de la banda o gang.• Es un intermediario entre los jóvenes y el proyecto.• Su rol debe ser entendido y aceptado por él, los jóvenes y el entorno.• Debe respetar la confidencialidad de ciertas informaciones.• Debe ayudar a los jóvenes en la búsqueda y conservación de trabajo.• Debe ser el abogado de los jóvenes frente a los servicios procurados por el

proyecto.

Desarrollo de ofertas a las pandillas. Se busca generar una estrategia de oferta de trabajo, capacitaciones, etc., a partir de las cuales se mantenga a los miembros de las pandillas cerca de las instituciones que brindan esta oferta.

Supresión de la pandilla. Se contempla una acción coordinada de su-presión de los gang, en la cual las policías den cuenta a la comunidad y al proyecto de la intervención.

Resolución de problemas. Se contempla desarrollar un enfoque de reso-lución de problemas para las organizaciones internas de la comunidad que realizan actividades con jóvenes.

A partir de estos elementos, se puede señalar que el enfoque del modelo conjuga la prevención – en sus distintos niveles - con la represión y el con-trol social. De este modo, se opta por una integralidad de la intervención, que permite abordar gran parte de los campos de acción que exigen las causas mismas del fenómeno.


3.2. Metodología

En primer lugar, es posible señalar que dentro de la metodología está la definición del rol que juega la comunidad en el modelo de intervención. Éste es sumamente preponderante en el modelo, por cuanto se la concibe como agente activo en el desarrollo de la intervención. El rol que juega se enmarca en la figura de socio o aliado con el cual se puede realizar un tra-bajo más profundo con los miembros de las pandillas, o bien con quienes están en riesgo de caer en ellas.

El contacto con la comunidad permite abordar desde ella el problema de las pandillas. De este modo es posible obtener un conocimiento más profundo del problema y llegar o acceder a estos grupos y desarrollar un trabajo desde su interior. Asimismo, configura el entorno a partir del cual se necesita potenciar el trabajo preventivo, a través de la resocialización en conjunto con las familias, amigos y el entorno, así como el trabajo represi-vo y de control social.

Por otra parte, se puede establecer que algunas actividades se constitu-yen en las herramientas centrales de la intervención a realizar. Éstas son la movilización comunitaria, el diagnóstico inicial, el trabajo multisectorial, la supresión del gang y la evaluación.

La movilización comunitaria

Entendida como el involucramiento de los actores locales de las comu-nidades, donde se incluye a personas que hayan pertenecido a pandillas o a organizaciones locales e instituciones públicas y privadas vinculadas a la intervención. Esta participación se inicia a través del desarrollo del diag-nóstico inicial.

El diagnóstico inicial

Busca develar los problemas que se encuentran presentes detrás de la existencia de gangs o pandillas. De este modo es posible identificar tanto las causas como las posibles soluciones de estos problemas.


El diagnóstico permite generar un consenso en la comunidad y en otros actores relevantes respecto de cuáles son los problemas de pandillas. Del mismo modo se constituye en un facilitador y promotor de la movilización comunitaria y de la gestación de un plan de acción.

Roles y actores durante el diagnóstico

• Comité director• Lidera todo el proceso, incluido el nombramiento del equipo de trabajo.• Genera y supervisa la obra del equipo de trabajo para el diagnóstico.• Desarrolla las definiciones de lo que se relaciona con el gang.• Desarrolla un plan de acción.• Se encarga de difundir todo el proceso.

• Grupo de trabajo• Diseña el plan de recolección de datos.• Conduce el diagnóstico.• Informa al comité de sus avances y de sus resultados.• Prepara el informe de diagnóstico.

• Socio investigador• Procura asistencia al grupo de trabajo durante la fase de recolección de datos, el

análisis e interpretación de los datos y la preparación del informe.• Formatea los datos para la presentación al comité y prepara esta presentación.• Recolecta datos adicionales o análisis a pedido del comité.

OJJDP, Comprehensive Gang Model Lessons

La supresión, entendida como los procedimientos de control social for-mal e informal, se dan no sólo a través de la policía, sino que también por medio de la comunidad misma. Detrás de esta acción se encuentra el hecho de que existe una estrecha relación de cooperación y trabajo entre la policía, la comunidad, las familias de los jóvenes que pertenecen a las pandillas y el proyecto de intervención mismo.

Se deben contemplar distintas estrategias de control para sus miembros, ya que mientras algunos requieren de la colocación provisoria en centros cerrados, otros pueden tener formas graduales de supervisión.

Lo esencial es que los jóvenes sean educados a ser responsables e impu-tables de sus actos. Para ello se contempla la colaboración de las familias, del grupo de amigos y de otros miembros del entorno.


Finalmente, la evaluación permite desarrollar un análisis conjunto res-pecto de cuatro preguntas esenciales:

• ¿Qué se ha logrado con respecto a cada objetivo fijado al término del diagnóstico y de la formulación del correspondiente plan de acción?

• ¿Cuál es el grado de éxito logrado?• ¿Cuáles son los indicadores que permiten verificar si la orientación del

proyecto es correcta?• ¿Qué cambiará en las actitudes y comportamientos como consecuen-

cia de la puesta en práctica del proyecto?

La evaluación del proyecto de Chicago, llamado “Little Village Gang Violence Reduction Proyect” (Spergel Grossman), ha verificado la validez del modelo respecto de su orientación holística, en comparación con otros del pasado que no pudieron beneficiarse de la continuidad o de las nece-sarias modificaciones por falta de una evaluación con criterios claros. Las ciudades donde los gangs han alcanzado un nivel de violencia significativo en los Estados Unidos y más recientemente en Europa se inspiran en este modelo en sus intervenciones (Malcom Klein y otros, 2001).

73

4. TRABAJO CON JÓVENES EN CONFLICTO CON LA LEY:LA EXPERIENCIA DE PORT ELIZABETH

4.1. Enfoque de la experiencia: enfoque de justicia restaurativa

Justicia restaurativa es un término que engloba una serie de enfoques que buscan una solución haciendo que el infractor se enfrente a la víctima y se haga cargo de las pérdidas (materiales, mentales o sociales) causadas por él. Las víctimas pueden ser individuos, grupos o incluso comunidades enteras. Se centra en la resolución de los problemas, en hacer que los in-fractores sean conscientes de sus responsabilidades y obligaciones, con el fin de desarrollar planes para aliviar el daño que han acarreado sus actos delictivos. Entre las tácticas que emplean se cuentan:

• La mediación, esto es, una comunicación estructurada entre la vícti-ma, el delincuente y un intermediario imparcial para identificar cómo se puede remediar el delito.

• La reparación, que consiste en hacerse cargo del daño o agravio em-prendiendo un acto de reparación de la víctima de sus delitos o de los otros.

• La compensación o resarcimiento de las pérdidas por medio del pago en dinero a la víctima.

• Los servicios a la comunidad, es decir, la realización de tareas en be-neficio de individuos o de instituciones sociales como compensación por el delito.

• El enfrentamiento con la víctima, que pone al delincuente frente al dolor, pérdida o sufrimiento de la víctima.

• La vergüenza y reinserción, consistente en que la víctima (familiares y amigos) avergüenza al delincuente, identificando el daño experimen-tado y negociando con el agresor actos de compensación.


Estas prácticas se basan principalmente en el supuesto de que es benefi-cioso que los infractores tengan una mayor conciencia del impacto perso-nal y social de sus actos. Sin embargo, la evaluación de estas experiencias da cuenta de la necesidad de considerar cuestiones prácticas para la efecti-vidad de estas medidas. Entre ellas se cuentan la definición y medición del daño y la pertinente selección de las acciones de indemnización, el debido proceso y el desarrollo de las medidas necesarias para implementar las téc-nicas de mediación y restauración.

Una de las experiencias más exitosas de este modelo es la implementada en Port Elizabeth, Sudáfrica, a través del Proyecto “Stepping Stones One Stop Center”.

4.2. Descripción de la experiencia

En Port Elizabeth, una ciudad de un millón de habitantes en Sudáfri-ca, el centro “Stepping Stone”, guiado por un magistrado y animado por una ONG bajo el patrocinio del Ministerio de Bienestar Social, presenta un enfoque integral basado en la justicia restaurativa. A través del centro, programas especiales de reeducación o de reinserción social implementa-dos por agentes de libertad a prueba (probation) asisten a los adolescentes en conflicto con la ley. La política del centro busca evitar, hasta donde es posible, el encarcelamiento de los adolescentes en conflicto con la ley o encerrarlos en centros especializados.

El centro pretende ser un servicio único comprensivo que reúne bajo el mismo techo (“One Stop Centre”) el conjunto de las funciones adminis-trativas, judiciales, policiales, sociales y educativas que la justicia de meno-res requiere. Propone soluciones para cada caso individual a través de un enfoque multidisciplinario integrado. En la implementación de estos pro-gramas especiales éste involucra el sistema de justicia criminal, todos los servicios sociales, las ONG interesadas, los jóvenes en conflicto con la ley, sus familias y la comunidad. Sanciones como trabajos de interés comunita-rio constituyen a menudo la sanción reeducativa y a veces la reinserción en una nueva familia de acogida. Más de 200 menores pasan por este centro cada mes. Se ejerce además una justicia en tiempo real (48 horas).


Este modelo pionero mostró su relevancia y su impacto en un período de 8 años. El centro ha desarrollado algunas prácticas e instrumentos im-portantes, viables para otros países o ciudades. Ha tenido éxito en evitar la reincidencia en un 70% de los adolescentes en conflicto con la ley. Imple-mentó con los centros de acogida especializados para los casos mas graves, programas de educación y de reinserción que evitan la estigmatización de-finitiva para quienes pasan por las instituciones tradicionales de acogida.

El centro ofrece también varios programas prácticos de formación in-tegrados y multidisciplinarios para los diversos servicios de la región que están involucrados en la asistencia y el seguimiento de los menores en con-flicto con la ley. Por ejemplo, el programa de “vida responsable” que capa-cita jóvenes para la responsabilidad, desarrollando su autoestima y sus ca-pacidades para participar en la toma de decisiones y solucionar problemas. El programa de formación de gestión del desarrollo y del comportamiento del niño víctima de disturbios está destinado a los padres, a los profesores y monitores. El programa de educación para comportamientos antisociales en materia de droga dirigido a jóvenes drogadictos, tiene por objetivo el desarrollo de las capacidades personales de los adolescentes.

Este modelo resulta muy atractivo15 si se consideran los efectos nega-tivos que puede causar el involucramiento temprano del infractor con el sistema de justicia criminal, por la estigmatización que produce y por la falta de evidencia empírica en cuanto a la relación directa entre los castigos y la disuasión del comportamiento violento. Por otra parte, un impacto no esperado de esta experiencia es la evolución de varios magistrados y de policías que, después de una resistencia inicial, asumen este modelo como una herramienta potente para la cohesión social.

15 Este modelo fue valorizado en 2002 con un encuentro internacional organizado por Naciones Unidas que propuso la difusión del modelo en países africanos y en otras regiones.

III. ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS:PERSPECTIVAS COMUNES

79

Las experiencias mencionadas presentan algunos puntos comunes que, sin constituir una doctrina en la materia, ponen en evidencia algunos aspec-tos esenciales de un enfoque que se inscribe en un Estado democrático.

1. Algunos postulados comunes

Tres hechos parecen ser las evidencias básicas de donde derivan los en-foques mencionados.

En primer lugar, la aceptación del aumento de la delincuencia como un hecho inevitable que debe asumirse. A un consumo de masas se suma una delincuencia de masas. La presencia de más objetos deseables y mal prote-gidos y la tendencia de las personas a identificarse con su nivel de consu-mo hacen que quienes son víctimas del proceso de exclusión del consumo encuentren en la delincuencia una forma de rebelarse o una alternativa al mercado de trabajo.

Este aumento aparece condicionado por la ruptura de los parámetros culturales anteriores, que suponían una relativa homogeneidad de actitud frente al delito en las sociedades industriales. Empresarios y sindicatos o partidos políticos hablaban, con matices distintos, el mismo lenguaje en materia de delincuencia. Los valores de consenso parecían comunes aun-que los caminos variaban. Los atentados contra la propiedad (fuera de la expropiación inherente a un programa político), el vandalismo o la vio-lencia urbana eran condenados sin ambigüedad. La violencia escolar no parecía existir porque la escuela no estaba en crisis y constituía un medio de movilidad social incontestable. El consumo de drogas masivo era un

80 III. ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS: PERSPECTIVAS COMUNES

fenómeno marginal. El crimen organizado tenía fuerza sólo en sociedades o zonas bien circunscritas y la desregulación financiera no le había abierto las puertas ni creado las oportunidades de enriquecimiento individual ili-mitado que se generaron desde los 80. Sobre todo el rol del Estado como Estado de providencia y el proteccionismo relativo de la economía nacio-nal ofrecían garantías de inclusión.

Por ende el problema no es solamente preocuparse del orden público, sino de garantizar a los ciudadanos un clima de protección y seguridad. La demanda de seguridad es central para la cohesión social y la convivencia. En efecto, la carencia de seguridad, al afectar sobre todo a los segmentos más pobres, acrecienta los procesos de exclusión social.

La segunda evidencia es la constatación de la multicausalidad de la de-lincuencia. El aumento de los delitos es percibido a la vez como un pro-ducto de la evolución de la sociedad postindustrial. La insuficiencia de la explicación de la delincuencia en términos clásicos de “falta de escolariza-ción”, “crisis familiar” o “condiciones de vida miserables” es evidente. Este aumento es percibido también como fracaso institucional, en particular del sistema de justicia criminal. La policía no puede resolver por sí sola los problemas de este aumento y además requiere de adaptación o de se-rias reformas. Los tribunales aparecen como inoperantes, desacreditados y saturados, mientras las cárceles surgen como formas de reforzamiento de la delincuencia (escuela de postgrado de los delincuentes, tasa de reinci-dencia elevada y circulación de droga al interior de ella). Por otra parte, la modernización de la justicia, además de su costo, tiene límites, y la cárcel no parece ser la solución única o ideal para sancionar ni sobre todo para rehabilitar.

Es finalmente percibido como un fracaso en la gestión urbana. Si bien la delincuencia crece sobre todo en las ciudades, sin atribuir a la urbaniza-ción misma la causalidad del aumento de la delincuencia, se percibe que la gestión urbana puede ser una de las causas, en dos dimensiones: una física que conducirá a la prevención situacional y una social que estimulará la prevención social.


Otro hecho importante es la percepción de la insuficiencia del sistema privado de seguridad que constituyó la “innovación liberal” paralela al mo-vimiento de privatización que surgió como fenómeno masivo en los 80. De hecho, en la mayoría de los países el número de empleados del sistema de seguridad privado supera a aquél de las policías. Este sistema, además de cubrir los requerimientos de seguridad de menos del 10% de la población, instala como criterio básico que quien paga más obtiene más seguridad. El rechazo de este sistema como sistema alternativo - que correspondería a una privatización de la seguridad - equivale a reafirmar que la seguridad es un bien común y, por ende, que la seguridad pública es lo esencial del enfoque solidario. No hay seguridad en una ciudad si un sector (gene-ralmente la mayoría) no tiene seguridad. La confirmación del rol estatal aparece entonces como esencial.

2. Los enfoques

Evidenciar los aspectos comunes a todos los enfoques mencionados im-plica seleccionar algunos aspectos que son básicos a todos, sin ponderar necesariamente cada uno de ellos.

Complementariedad entre control social y prevención

Esta relación constituye el cambio más significativo que condiciona y explica muchos otros. La distinción en los hechos entre represión y pre-vención, entre los roles de los agentes de ambas prácticas se reducen y las dos prácticas se superponen a menudo. “El fenómeno de la droga ha hecho mucho para el acercamiento de los ejecutores”(Vourc´h, 1994, p. 62). Esto conduce o bien a una institucionalización que involucra a los ejecutores de ambas prácticas, unificando la toma de decisiones en materia de represión y de prevención (Crime Disorder Act en el Reino Unido) o bien a una práctica cotidiana de coproducción de seguridad entre agentes de preven-ción y policía.

De este postulado deriva la necesidad de reformas policiales en relación con la prevención y al control social del delito de pequeña y mediana grave-


dad, que constituía el mayor cuello de botella de las policías, por el énfasis predominante puesto en los crímenes graves. Si se quiere una policía apta para el trabajo mancomunado tanto de prevención como de represión, se requiere una policía preparada para trabajar con las comunidades. De ahí surgieron las diversas fórmulas de reformas como la policía de proximidad, “community policing” o policía comunitaria, así como, en algunos casos, la referencia a los principios que rigen a una policía fuertemente enraizada en la comunidad como los “Koban” japoneses.

3. Descentralización e institucionalización

Con excepción de los Estados Unidos y Canadá, las fuerzas policiales y la seguridad dependen tradicionalmente del gobierno central, incluso donde el Estado está fuertemente descentralizado. La adopción de un en-foque democrático inaugura en algún grado, de un modo diferencial pero común a todas las experiencias, la descentralización efectiva. Son las auto-ridades locales (gobierno metropolitano o municipios) los que pasan a ser responsables, si bien no de la formulación de las políticas, por lo menos de su implementación en terreno. Todos los modelos de países desarrolla-dos consideran como protagonista fundamental a las autoridades locales. El mismo criterio tiende a imponerse en América latina. De algún modo el Estado central acepta delegar parte de su autoridad en esta materia en las autoridades locales. Y en todos los casos financia por lo menos parcial-mente los gastos de los programas de seguridad, reservándose en algunos casos la responsabilidad del monitoreo o de la evaluación de los planes. El caso chileno con el Programa “Comuna Segura” es representativo de esta práctica de descentralización en su modalidad restringida.

El grado de institucionalización en estos casos es variable. Va desde la responsabilidad total de los municipios (Canadá y Estados Unidos), pasando por la institucionalización de la decisión y responsabilidad co-lectivas adoptada en el Reino Unido hasta llegar a formas de verdaderos contratos (Unión Europea), donde el Estado central financia el programa enunciado e implementado por las autoridades locales. Hay que anotar que el Estado central, salvo que existan normas constitucionales en ese sentido, delega pocas veces el control policial, permitiendo en algunos ca-


sos la constitución de fuerzas policiales municipales, como, por ejemplo, en Francia o en Sudáfrica. La tendencia dominante entre gobiernos pro-gresistas es mantener el control de las fuerzas policiales, frenando hasta donde sea posible la creación de fuerzas policiales municipales. Las prin-cipales razones son la necesidad de mantener un criterio homogéneo res-pecto del mando policial y también el factor económico, que conduciría inevitablemente a fuerzas policiales diferenciales: pobres en las ciudades o comunas de bajos ingresos y con mayores recursos en otras.

4. Alianza con la sociedad civil

La inseguridad no se limita a la delincuencia. “Trabajar sobre la inse-guridad es trabajar sobre una multitud de desórdenes sociales o de com-portamientos incívicos cuyas manifestaciones más extremas se insertan en el campo de la criminalidad. La inseguridad está ligada a la pérdida más o menos fuerte del vínculo social” (FESU, Tools for action, 1996, p. 23).

De ahí surgen exigencias en orden a articular en una política de pre-vención al conjunto de políticas sociales y de abordar los comportamien-tos y valores que alimentan implícitamente el delito.

La coalición surge como la forma privilegiada de trabajo tanto a nivel

institucional – entre agencias de gobierno central o local - como con la comunidad. Si bien existen varias modalidades de involucrar a la comu-nidad en función de las tradiciones de cada ciudad o pueblo, la coalición es la forma más común. Ésta genera, sin embargo, algunos problemas. En la coproducción, que es el objetivo buscado de esta coalición, los socios son desiguales (el gobierno central tiene a menudo más poder que los locales). Por otra parte, la práctica de coalición exitosa no es un proceso fácil. Requiere el abandono de rigideces institucionales y una capacidad de gestión a nivel local. Precisamente las ciudades que lograron estas ca-racterísticas son las que se presentan hoy como modelos en la materia. En la mayoría de los casos las coaliciones o la coproducción siguen siendo objetivos o utopías a lograr. Es decir, no sólo se requiere voluntad política para implementar estos enfoques, sino también capacidad de instaurar los cambios institucionales y de gestión indispensables.


Dentro del modelo de coalición la alianza con las policías es también un factor decisivo, tanto para facilitar la eficiencia de las intervenciones como para asegurar que la policía misma se adecue a las exigencias de nuevas modalidades de acción. En este sentido, el dilema entre represión y prevención, si bien está superado en teoría, continúa requiriendo perma-nentes ajustes, so pena de caer en la tolerancia excesiva o en la violación de los derechos de los ciudadanos.

5. Aspectos metodológicos

Una metodología rigurosa parece ser un elemento común a las expe-riencias exitosas. Esto pasa por evaluaciones, por procesos que incluyen errores y capacidad de rectificar y de respetar las etapas y los tiempos nece-sarios. El diagnóstico, la formulación de una estrategia de consenso y una rigurosa implementación con monitoreo son indispensables.

La continuidad en la implementación estratégica aparece como una condición de éxito. Barcelona tiene veinte años de práctica, Bogotá diez, las ciudades del FESU van continuamente revisando sus prácticas desde hace más de doce años y los agentes que trabajan con pandillas en los Estados Unidos se benefician de ochenta años de experimentos y estudios sobre el tema. Vancouver se apoya en una larga experiencia anterior de prevención en la ciudad cuando formula e implementa su plan de control de drogas. Port Elizabeth consolida su experiencia y la difunde después de ocho años. Las reformas policiales del Québec se iniciaron hace más de diez años.

El intercambio de experiencias ha sido para los casos exitosos un ele-mento estimulante. El Reino Unido analiza permanentemente los avances de sus experiencias, el FESU ha institucionalizado el intercambio, las ciu-dades canadienses intercambian sus prácticas, etc. Las experiencias más exitosas son también aquéllas que promueven el intercambio y buscan mo-delos a adaptar en su propia ciudad o región.


6. Algunas consideraciones finales

De esta forma, es posible señalar que las referencias ideológicas son variables: algunos ponen el énfasis en la seguridad ciudadana, otros en la seguridad urbana sin calificarla, otros insisten en la exigencia de conviven-cia. Sin embargo, como lo afirman varios analistas, el discurso ideológico en esta materia esconde a menudo una dosis variable de prácticas idénticas y utiliza conceptos poco diferenciados.

Los avances han sido más pragmáticos que teóricos, porque la apuesta de conciliar un involucramiento comunitario o de la sociedad civil mante-niendo los roles del sistema de justicia criminal y aceptando el surgimiento de un sistema privado de seguridad lucrativo no es fácil.

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Franz VanderschuerenCon la colaboración de

Alejandra Lunecke e Ignacio Eissmann

Cómo abordar de mejor manera y con mayores expectativas de éxito la prevención del delito en un contexto democrático y respetuoso de los Derecho Humanos es la pregunta que motiva el presente volumen. En la convicción de que es posible acercarse a la respuesta aprovechando las buenas experiencias de otros, los autores sistematizan un conjunto de experiencias exitosas de diversos países y ciudades en la materia, procurando poner de relieve los aspectos coincidentes en cuanto a enfoque e implementación.

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La colección Derecho y Políticas Públicas ofrece materiales para la discusión sobre Políticas Públicas en Chile, particularmente respecto de áreas problemáticas que también son objeto permanente de análisis jurídico. De este modo, junto con ampliar el horizonte de la mirada jurídica, la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado pretende contribuir al diálogo interdisciplinario.

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COLECCIÓN DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

1.Estándares Básicos de Calidad para la Prestacióndel Servicio de Defensa Penal Pública Rafael Blanco, Mauricio Decap,Héctor Hernández, Hugo Rojas (2002)

2.La Exclusión de la Prueba Ilícitaen el Nuevo Proceso Penal Chileno

Héctor Hernández (2002)

3.La Cuestión Indígena y las Exigenciasdel Reconocimiento

Maximiliano Prado (2003)

4.La Constitucionalización del Proceso Penalen Chile y sus alcances en la Doctrina y la Práctica Procesal del siglo XIX

Eric Eduardo Palma (2003)

5.La Reserva Legal de Derechos Constitucionales:¿Poder Legislativo contra la Administración?Gonzalo García (2004)

6.Justicia Restaurativa: Marco Teórico, Experiencias Comparadas y Propuestas de Política Pública

Rafael Blanco, Alejandra Díaz, Joanna Heskia,Hugo Rojas (2004)

7.Hacia la Consolidación de la Equidad:Un Defensor del Pueblo para Chile

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8.Las Salidas Alternativasen el Nuevo Proceso Penal ChilenoRafael Blanco, Héctor Hernández, Hugo Rojas(2005)

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2.Los Derechos Fundamentales del Trabajador:El Nuevo Procedimiento de Tutela Laboral José Luis Ugarte (2006)

3.La Regulación Jurídica de Trabajo Dependiente Pedro Irureta (2007)

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1.Modelos Democráticos de Prevención del Delito. Análisis de Experiencias ExitosasFranz Vanderschueren (2007)

OTRAS OBRAS

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2.Obras Jurídicas Completas de Alberto Hurtado Con estudio preliminar de Pedro Irureta(Lexis Nexis, 2005)

1

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