Modelos Suecos

Johan Norberg

Ser sueco nuevamente significa ser admirado. Suecia es “la sociedad más existosa que el mundo jamás ha conocido”, declara el periódico de izquierda The Guardian; “los suecos lideran las reformas en Europa”, declara el periódico pro libre mercado Financial Times; sólo el modelo nórdico “combina tanto equidad como eficiencia”, explica un reporte reciente de la Comisión Europea.

En un contencioso debate europeo marcado por la hostilidad, las manifestaciones y el desasosiego, Suecia parece ser una apuesta segura –neutral, poco controversial y sin opositores naturales. Suecia es un test de Rorschach: la Izquierda ve un estado benefactor generoso y la Derecha ve una economía abierta que pide desregulación en la Unión Europea. La única cosa en que los reformistas británicos y los proteccionistas franceses pudieron estar de acuerdo en la cumbre de la UE en Bruselas de Marzo fue que Europa podria aprender de la combinación de provisiones sociales generosas y una economía de alto crecimiento del modelo escandinavo. Suecia es percibida como la proverbial “tercera vía”, al combinar la apertura y creación de riqueza del capitalismo con la redistribución y la red de seguridad del socialismo. Es el mejor de ambos mundos.

Pero las cosas en Suecia no están tan bien como sus promotores quisieran creer. Durante mucho tiempo el parangón de la sociademocracia, el modelo sueco se pude por dentro. Irónicamente, el fundamente social y económico único que en primer lugar permitió a Suecia construir su edificio político –y que le vuelve un modelo tan difícil de emular por otros países- ha sido críticamente debilitado por el sistema que ayudó a crear. Lejos de ser una solución para los nuevos paises enfermos de Europa, Suecia debe enfrentar retos serios y fundamentales en el centro de su modelo social.

Los Orígenes del Estado de Bienestar

Decir que otros paises deberian emular el modelo social Sueco es tan útil como decirle a una persona de aspecto promedio que debe verse como una supermodelo sueca. Hay circunstancias especiales y unos ciertos antecedentes que limitan la habilidad de imitar. En el caso de la supermodelo, se trata de genética. En el contexto de modelos económicos y políticos, se trata de las bases históricas y culturales.

Gunnar y Alva Myrdal fueron los padres intelectuales del Estado Benefector sueco. En los 1930’s llegaron a cconsiderar que Suecia era el candidato ideal para un sistema estatal de la cuna-a-la-tumba. En primer lugar, la población sueca era pequeña y homogenea, con altos niveles de confianza entre la gente y en el gobierno. Debido a que Suecia nunca tuvo un período feudal y el gobierno siempre permitió algun tipo de representación popular, los agricultores propietarios se acostumbraron a ver a las autoridades y al gobierno más como una parte de la gente qye como enemigos externos. En segundo lugar, el servicio civil era eficiente y libre de corrupción. En tercer lugar, una ética protestante de trabajo –y fuertes presiones sociales de la familia, los amigos y los vecinos para encajar en esa ética- significó que la gente trabajaría duramente, incluso si los impuestos se elevaban y la asistencia social se expandía. Finalmente, que

el trabajo sería muy productivo, dada la población bien educada de Suecia y su fuerte sector exportador. Si el Estado Benefactor no funcionaba en Suecia, los Myrdal concluyeron, no funcionaría en ninguna parte.

La historia de éxito económico de Suecia empezó a fines del siglo 19, luego de un cambio político fundamental hacia los mercados libres y el libre comercio. Los comerciantes suecos podian exportar hierro, acero y madera, y los empresarios crearon innovadoras empresas industriales que se volvieron líderes mundiales. Entre 1860 y 1910 los salarios reales de los trabajadores industriales crecieron en un 25% por década, y el gasto público en Suecia no rebasó el 10% del PIB.

El Partido Social Demócrata llegó al poder en 1932 y ha gobernado Suecia por 65 de los últimos 74 años. Se dieron cuenta rápidamente que un partido de la lucha de clases no podría mantenerse en el poder en Suecia. En lugar de eso, se volvieron en un partido de la clase media mediante crear sistemas de seguridad social que otorgaron la mayoría de beneficios en jubilaciones, desempleo, maternidad y enfermedad a aquellos con altos salarios. (La mayoría de beneficios eran proporcionales al monto pagado, de modo que la rica clase media tuviera un interés en apoyar el sistema). Era una política de socialización por el lado del consumo: el gobierno no tomaria control de los medios de producción, pero cobraría impuestos a los trabajadores, en forma de impuestos al consumo y a la renta, para proveer beneficencia. Era mercados y competencia para las grandes empresas, y un Estado Benefactor para la gente. Aún así, incluso llegado el año de 1950 el peso total de los impuestos no eran mayor al 21% del PIB, más bajo que en los Estados Unidos y Europa Occidental.

Esto significó que los socialdemócratas estén ansiosos de complacer a la industria y no permitir que la agenda social interfiera con el progreso de la economía. El libre comercio era siempre la regla. Las regulaciones que se introdujeron fueron adaptadas para beneficiar a las industrias más grandes –por ejemplo, los salarios fueron equiparados, pero con el propósito de mantener los salarios bajos para las empresas grandes, mientras que las empresas pequeñas y menos productivas fueron forzadas a salir del negocio. Los sindicatos, por su lado, eran relativamente favorables a la destrucción creativa del capitalismo, asi es que permitieron que viejos sectores como las granjas, los astilleros y los textiles desaparezcan, siempre y cuando se crearan nuevos empleos.

Estas políticas, y el hecho de que Suecia se mantuviera al margen de dos guerras mundiales, significaron que la economía rinda resultados asombrosos. Suecia era rica: en 1970 tenia el cuarto ingreso per capita más alto del mundo, de acuerdo con estadísticas de la OCDE. Pero en este punto los socialdemócratas se empezaron a radicalizar, con armas llenas por las grandes empresas y líderes llenos de ideas de tendencia izquierdista internacional. La asistencia social fue expandida y el mercado laboral se volvió altamente regulado. El gasto público casi se duplicó entre 1960 y 1980, elevándose del 31% al 60% del PIB.

Ese fue el momento en que el modelo empezó a tener dificultades. De 1975 al 2000, mientras que el ingreso per cápita creció en un 72% en los Estados Unidos y 64% en Europa Occidental, el de Suecia creció en no más de 43%. Para el año 2000, Suecia había caído al lugar 14 en el ranking de la OCDE sobre ingreso per cápita. Si Suecia fuera un estado en los Estados Unidos, sería el quinto más pobre. Como el ministro de

finanzas socialdemócrata Bosse Ringholm explicó en 2002, “Si Suecia hubiera tenido las mismas tasas de crecimiento que el promedio de la OCDE desde 1970, nuestros recuersos comunes hubieran sido tan altos que sería el equivalente a 20.000 SEK (coronas suecas, es decir $2.500 usd) más por hogar, mensuales”

Demasiado bueno

La fuente del problema era la ironía fatal del sistema sueco: el modelo erosionó los principios básicos que volvieron viable el modelo en primer lugar.

El servicio civil es un ejemplo portentoso de este fenómeno. La eficiencia del servicio civil significaba que el gobierno podria expandirse, pero esta expansión empezó a dañar su eficiencia. De acuerdo a un estudio de 23 países desarrollados del Banco Central Europeo, Suecia ahora obtiene el menor servicio por dólar gastado del gobierno. Suecia aún reporta resultados impresionantes en sus estándares de vida (como de hecho ya hacía antes de la introducción del Estado Benefactor en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial), pero de ninguna manera lo que uno esperaría de un país con los niveles de impuestoas más altos del mundo, actualmente en el 50% del PIB. Si el sector público fuera tan eficiente como el de Irlanda o G. Bretaña, por ejemplo, el gasto podría ser reducido en un tercio por el mismo servicio. La Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones reporta que los doctores suecos atienden a cuatro pacientes al dia en promedio, una reducción del promedio de nueve prevalente en 1975. Es menor que en cualquier otro país de la OCDE, y menos que la mitad del promedio. Una razón es que un doctor sueco consume entre el 50% y 80% de su tiempo en trámites administrativos.

En el frente económico, el viejo sistema sueco de alentar inversiones en industrias grandes funcionó bien, siempre que hubiera poca necesidad de innovación. Una vez que eso ocurrión, sin embargo, el sistema se encontró en aprietos. La competitividad de la industria tuvo que ser manipulada varias veces devaluando la moneda. La globalización y la nueva economía del conocimiento y los servicios volvió más importante que nunca el invertir en capital humano y en creatividad individual. Las tasas marginales de impuestos altas sobre los ingresos personales, sin embargo, redujeron los incentivos de los individuos para tomar riesgos y elevar el potencial de ingresos al invertir en su educación y habilidades, y volvió extremadamente difícil atraer trabajadores especializados desde el exterior.

Más aún, el modelo sueco dependía de la existencia de un pequeño número de grandes empresas industriales. Cuando aquellas disminuyeron en importancia o se movieron al exterior, Suecia necesitó algo que tomara su lugar. Pero las políticas que beneficiaban a las firmas más grandes crearon un déficit de pequeños y medianos negocios. Aquellos que sí existían no crecieron, en parte porque los riesgos y costos de las asfixiantes reglas de empleo que prevenían el despido de trabajadores. En efecto, las compañías suecas más importantes son aquellas que aparecieron durante el período de laissez faire antes de la Primera Guerra Mundial; sólo una de las cincuenta empresas más grandes fue fundada luego de 1970. Mientras tanto, los servicios que podían convertirse en nuevos sectores de crecimiento privado, como la educación y la salud, fueron monopolizados y financiados por el gobierno. En la medida en que fueron creciendo en importancia y tamaño, una parte creciente de la economía sueca se vio de ese modo aislada de las fuerzas de los mercados internacionales y de inversiones que podía haberla convertido en proyectos exitosos y productivos.

A inicios de los 1990’s una recesión profunda forzó a Suecia abandonar muchos excesos de los 1970’s y 1980’s. Las tasas marginales de impuestos fueron reducidas, el banco central fue convertido en autónomo, las pensiones públicas fueron reducidas y parcialmente privatizadas, los bonos escolares fueron introducidos y los proveedores privados fueron bienvenidos en el sector de la salud. Múltiples sectores fueron desregulados, como la energía, el servicio postal, el transporte, la televisión y -más importante aún- las telecomunicaciones, lo que abrió el camino para el éxito de empresas como Ericsson.

Pero Suecia mantuvo los impuestos más altos del mundo, sistemas de seguridad social generosos y un mercado laboral fuertemente regulado, lo cual dividió la economía: Suecia es muy buena produciendo bienes, pero no generando empleos. De acuerdo a un reciente estudio de 35 países desarrollados sólo dos tuvieron crecimiento sin creación de empleos: Suecia y Finlandia. El crecimiento económico en Suecia en los últimos 25 años no ha tenido correlación alguna con la participación en el mercado de trabajo. (En contraste, 1% de crecimiento aumenta el número de trabajos en 0,25% en Dinamarca, 0,5% en los Estados Unidos de Norteamérica, y 0,6% en España). Sorprendentemente, no se ha creado un solo empleo neto en el sector privado en Suecia desde 1950.

Durante la recesión a principios de los 1990’s, Suecia tenia una tasa de desempleo de cerca del 12%. La tasa oficial se ha ha reducido a la mitad desde entonces, pero la diferencia ha sido compensada por un incremento dramático de otras formas de ausentismo. Por ejemplo, hay 244.000 trabajadores abiertamente desempleados en una población de 9 millones. Pero no incluye a 126.000 que trabajan en proyectos estatales de ayuda al desempleo (los programas ampliamente fracasados diseñados para ayudar a las personas a adquirir las habilidades para encontrar un empleo) o los 89.000 buscadores de trabajo que reciben alguna forma de capacitación. Y existen otros 111.000 en “desempleo latente”, es decir gente que no ha sido definida como parte de la fuerza laboral pero que puede y quisiera trabajar. Si todos estos trabajadores se incluye en el cálculo, la tasa de desempleo verdadera de Suecia sigue siendo 12%. (Aunque la cifras de desempleo de otros paises, incluyendo las de los Estados Unidos, tampoco reflejan la tasa verdadera, el abanico sueco de projectos financiados por el gobierno en trabajo y capacitación distorsionan los datos particularmente. Adicionalmente, Suecia no incluye en sus cifras a los estudiantes que están buscando empleo, violando las normas internacionales al respecto).

Lo que es más, la tasa de desempleo no dice nada acerca de otro problema laboral: el ausentismo rampante. Los suecos son más saludables que cualquier otra gente en el mundo, pero también están ausentes por enfermedad más que casi cualquier otra nación en el planeta, de acuerdo a los datos disponibles. En el 2004, los beneficios por enfermedad capturaron el 16% del presupuesto estatal, mientras que el ausentismo por enfermedad se ha duplicado desde 1998. Con un beneficio por enfermedad de hasta el 80% del ingreso del receptor (dependiendo de su nivel de salario), no debe sorprender que haya una epidemia de ausentismo. Más aún, cerca del 10% de la población en edad económicamente activa se ha retirado con beneficios por discapacidad. Un investigador del sindicato más importante, L.O., recientemente dejó su trabajo cuando no se le permitió publicar su estimado de que cerca del 20% de suecos están desempleados, ya sea abiertamente o en proyectos estatales de ayuda al desempleo, ausencia por enfermedad de largo plazo y retiro adelantado.

Immigration and Politics

SWEDEN HAS no official minimum wage, but trade unions with political power set de facto minimum wages through collective bargaining. That de facto minimum wage for workers in Sweden is equal to about 66 percent of the median wage in the manufacturing sector, compared to 32 percent in the United States. In economic terms, this means that if you are less than 66 percent as productive as the median Swedish manufacturing worker--perhaps because you are unskilled, have no experience or live in a remote area--you will probably not find a job. Any company that would hire you would be forced to pay you more than what you are able to produce. And if you are never successful in gaining employment, you will not gain the skills and experience to raise your abilities and productivity.

Immigrants are the hardest hit. Since the early 1980s, Sweden has received a large number of refugees from the Balkans, the Middle East, Africa and Latin America, which has ended the country's homogeneity. Today, about one-seventh of the working-age population is foreign born, but no where near that proportion is actually employed. Sweden has one of the developed world's biggest differences between the labor-market participation of natives and immigrants. Many immigrant families are discouraged by the lack of job prospects and end up in welfare dependency.

Unemployment problems in turn result in de facto segregation. Despite little history of racial conflict, the labor market is more segregated than in America, Britain, Germany, France or Denmark--countries with far more troublesome racial histories than Sweden. A report from the free-market Liberal Party ahead of the election 2002 showed that more than 5 percent of all precincts in Sweden had employment levels lower than 60 percent, with much higher crime rates and inferior school results than in other places. Most of these precincts are suburban, so outsiders rarely see them. The number of segregated precincts has continued to grow. In some neighborhoods, children grow up without ever seeing someone who goes to work in the morning. Pockets of unemployment and social exclusion form, especially in areas with many non-European immigrants. When Swedes see that so many immigrants live off the government, their interest in contributing to the system fades.

Like in other parts of western Europe, the segregation of immigrant areas leads to insularity, crime and, in some cases, radicalism. Last year, Nalin Pekgul, the Kurdish chairman of the National Federation of Social Democratic Women, explained that she was forced to move out of a suburb of Stockholm because of crime and the rise of Islamic radicalism. The announcement sent shock waves through the entire political system. "A bomb waiting to explode" is one of the most common metaphors used when social exclusion in Sweden is discussed.

Those immigrants who do keep their entrepreneurial spirit intact often take it elsewhere. Hundreds of unemployed Somalis and Iranians leave Sweden every year and move to Britain, where they are often successful in finding work. The contrast in experience can be staggering. The Swedish economic historian Benny Carlson recently compared the

experiences of Somali immigrants in Sweden with those of Somali immigrants in Minneapolis, Minnesota. Only 30 percent had a job in Sweden, about half as many as in Minneapolis. And there are about 800 businesses run by Somalis in Minneapolis, compared to only 38 in Sweden. Carlson quoted two immigrants who together summed up the disparity. "There are opportunities here", said Jamal Hashi, who runs an African restaurant in Minneapolis. His friend, who migrated to Sweden instead, told a different story: "You feel like a fly trapped under a glass. Your dreams are shattered."

A Model No More

SO IF THE Myrdals were right when they said that if the welfare state couldn't work in Sweden, it wouldn't work anywhere, what will it mean if Sweden's system fails? The answer seems obvious.

The Swedish model has survived for decades, but the truth is that its success was built on the legacy of an earlier model: the period of economic growth and development preceding the adoption of the socialist system. It is difficult to see how other countries--especially the troubled systems of Western Europe so keen to adopt the Swedish approach, but which lack the unique components for a welfare state first noted by Gunnar and Alva Myrdal--could cope with a similar welfare state. Bigger and more diverse countries with a weaker faith in government and more suspicion towards other groups would likely see an even stronger tendency to exploit the system, work less and abuse social assistance. The United States and much of Western Europe face immigration challenges at least as daunting as Sweden.

The economy has rebounded since the recession of the 1990s and the reforms that followed--in contrast to the stagnant continental economies--mostly because of a small number of successful global companies. But the problem is that a growing part of the population is left out and old attitudes about work and entrepreneurship are fading. Since 1995 the number of entrepreneurs in the European Union has increased by 9 percent; in Sweden it has declined by 9 percent. Almost a quarter of the population of working age does not have a job to go to in the morning, and polls show a dramatic lack of trust in the welfare system and its rules.

The system of high taxes and generous welfare benefits worked for so long because the tradition of self-reliance was so strong. But mentalities have a tendency of changing when incentives change. The growth of taxes and benefits punished hard work and encouraged absenteeism. Immigrants and younger generations of Swedes have faced distorted incentives and have not developed the work ethic that was nurtured before the effects of the welfare state began to erode them. When others cheat the system and get away with it, suddenly you are considered a fool if you get up early every morning and work late. According to polls, about half of all Swedes now think it is acceptable to call in sick for reasons other than sickness. Almost half think that they can do it when someone in the family is not feeling well, and almost as many think that they can do it if there is too much to do at work. Our ancestors worked even when they were sick. Today, we are "off sick" even when we feel fine.

The real worry is that Sweden and other welfare states have reached a point where it is impossible to convince majorities to change the system, despite the dismal results. Obviously, if you are dependent on the government, you are hesitant to reduce its size

and cost. A middle class with small economic margins is dependent on social security. This was Bismarck's plan when he introduced a system that would make those dependent on it "far more content and far easier to handle."

Sooner or later, politicians begin to identify a new, influential bloc of voters--those who live at others' expense. A former Social Democratic minister of industry recently explained what his party meetings in northern Sweden looked like: "A quarter of the participants were on sick-leave, a quarter was on disability benefits, a quarter was unemployed."

This creates a damaging cycle. With high taxes, markets and voluntary communities are crowded out, which means that every new problem has to find a government solution. If change seems too far off, a large part of the electorate becomes more interested in defending good terms for unemployment and sick-leave than in creating opportunities for growth and jobs. And that goes even if you have a job. If regulations make it difficult to find a new job, you worry more about losing the one you have and will see suggestions of labor market deregulation as a threat. OECD interviews show that well-protected workers in Sweden, France and Germany are much more afraid of losing their jobs than workers in the less regulated United States, Canada and Denmark.

In that case, sclerosis creates a public demand for policies that create even more stagnation. This might help explain the lack of reform in Europe, despite all the political ambitions. The more problems there are, the more dangerous radical reforms seem to the electorate: If things are this bad now, the logic goes, think how bad they'll be without state protection. For example, it seems like the Swedish voters are now willing to oust the Social Democratic government in September. But that is only after the center-right opposition abandoned the more radical suggestions--such as labor-market reform and reduction in social security benefits--that it used to champion.

Radical reform seems far off. On the other hand, just like the step-by-step construction of the welfare state that slowly but steadily reduced the willingness to work and the sense self-reliance, incremental reforms to expand freedom of choice and reduce the incentives to live off fellow-citizens might rejuvenate these fundamental values and increase the appetite for reform.

Johan Norberg is a Swedish writer and a senior fellow at the Centre for the New Europe, a Brussels-based think-tank. He is the author of several books, including In Defense of Global Capitalism (2003).