MODERNIZACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS EN EL PERÚ: ANALISIS COMPARATIVO Y APLICACIÓN DEL BENCHMARKING (I) 

 Por: Ing. Carlos J. Jerí De Pinho, Perú Ingeniero Civil UNFV, Diplomado en 

 Gerencia de Proyectos PMI, UNMSM‐FCE  En  nuestro  país,  es  bien  conocida  la  evolución  en  la  normatividad  y  práctica  de  las Contrataciones de Obras Públicas, así como  los problemas y fallas del actual sistema, según el Decreto  Legislativo Nº 1017, Nueva  Ley de Contrataciones del Estado, y  su Reglamento.  La  presente  serie  de  documentos  intenta  recoger  un  análisis  de  cómo  otros  países manejan  las  Contrataciones  de  Obras  Públicas,  y  compararlo  respecto  a  nuestros procedimientos, aplicando el Benchmarking y poder obtener así, mejores  resultados en  el  ramo  de  la  Construcción  de  Edificaciones  y  Servicios  Públicos  en  el  Perú, comenzando obviamente, por el marco normativo.   

La Contratación de Obras en Chile  En Chile hay un Sector del Gobierno especializado en el tema, que es el Ministerio de  Obras  Públicas  (www.mop.cl),  del  cual  se  han  obtenido  las  siguientes referencias:  Institución  que Regula  los  Contratos  de Obras  Públicas  (COP):  El Ministerio  de Obras  Públicas,  el  cual  cuenta  con  9  Direcciones:  Dirección  General,  Aguas, Aeropuertos,  Arquitectura,  Contabilidad  y  Finanzas,  Obras  Hidráulicas,  Obras Portuarias, Planeamiento y Vialidad.   Asimismo, cuenta con una Fiscalía Nacional de Obras,  la cual se descentraliza en Fiscalías Regionales.  La  Fiscalía es el órgano  jurídico  y defensor en  los  temas de Procesos de selección y problemas legales relacionados con los mismos. Asimismo, es  la  autoridad  normativa  en  los  Contratos  de  Concesión,  Convenios  de Cooperación, y Contratos con Terceros (el caso más frecuente).   Los  Inspectores  Fiscales  no  sólo  son  expertos  en  los  temas  normativos,  sino también en los técnicos, cuyo símil en Perú serían los Supervisores de Obra.  Mecanismos  (Ley  o  Reglamento):  El  Reglamento  se  divide  principalmente  en  la parte relativa a los Contratos y la parte relativa al Registro de Contratistas.  El  Reglamento  especifica  que  las Obras  cuyo monto  de  inversión  sea  inferior  a 3000  Unidades  Tributarias  Mensuales  (UTM 1 ),  serán  tratadas  como  Obras Menores, con un Registro diferenciado de las que superan dicho monto, las cuales se llaman Obras Mayores.   

1 El valor de la UTM a Septiembre 2009: 36 645 pesos chilenos (aprox. 67,13 dólares americanos), según el Servicio de Impuestos Internos de Chile a la fecha indicada.

 En  cuanto  a  los  Expedientes  de  Contratación,  deberán  incluir  el  Expediente Técnico, en el cual debe figurar el Plan de Gestión de Riesgos y el Plan de Manejo Ambiental. Las Bases exigen a los postores sus propuestas de Gestión de Riesgos y Medio Ambiente, las cuales son factor decisivo en la calificación técnica.  En cuanto al Proceso de Selección, si las Bases así lo requieren, se puede solicitar al Registro de Contratistas mayores datos de los postores, para así poder analizar su performance  económica  y  actuar  en  consecuencia,  antes  de  calificar  al  postor ganador. Asimismo, en Chile se pide  la Boleta de Garantía de Seriedad de Oferta (aquí sería una Fianza por Seriedad de Oferta),  la diferencia es que en el Perú es obligatoria y en Chile es facultativa, según la Entidad Contratante que lo requiera.  Las Obras pueden ser licitadas por dos sistemas solamente: Suma Alzada y Precios Unitarios.  Se  observa  además,  que  no  existen  las  Bases  Integradas,  es  decir,  las  Bases  se respetan tal como fueran publicadas al convocar a  los postores. En todo caso,  las observaciones  pertinentes  las  comunica  el  Inspector  Fiscal  o  el  Asesor Especializado antes de la Convocatoria.  También  existe  en  Chile  la  Comisión  de Apertura  (similar  al  Comité  Especial  en Perú) a  la cual acompaña un  Inspector Fiscal, el cual da su visto bueno técnico al proyecto a licitar, previo a la adjudicación.  Las  propuestas,  tanto  técnica  como  económica,  por  lo  general  son  abiertas  y calificadas  según  el  procedimiento  básico  siguiente:  Recepción  y  Apertura  de Propuestas  Técnicas;  Evaluación  de  las  Ofertas  Técnicas;  Apertura  de  Ofertas Económicas;  Análisis  de  las  Ofertas  Económicas  donde  se  consideran  la preselección  económica  y  la  validación  aritmética;  Informe  de  Adjudicación,  y Comunicación de Adjudicación. Se estila por Reglamento que, si las ofertas en una Licitación  fueran  inferiores a  tres,  se considere  insuficiente y  se descarten  todas, esto es facultativo, pero posible, es decir, se puede declarar desierto un proceso en este caso.  También, si las Bases lo contemplan, puede exigirse un Seguro de Responsabilidad de Daños ante Terceros, previo a la adjudicación, el cual por convención se asume del 2% respecto al monto de referencia.  Otro punto que hay que mencionar es que el Reglamento es flexible en cuanto a plazos,  criterios  de  calificación,  etc.,  dando  el  poder  de  regularlo  así,  previa sustentación a la Entidad Contratante.   En cuanto a la Gestión de la Obra: En el caso de Garantías, estas son similares en existencia a  las que se  tiene en Perú: por  fiel cumplimiento, adicional por menor monto al valor de referencia, por adelantos.   

En el  caso de  Inicio de Obra, este  tiene un plazo  similar al del Perú, de 15 días después de la suscripción del Contrato, como máximo. Además, después de 30 días de  la  suscripción  del  Contrato,  el  Inspector  Fiscal  debe  revisar  y  aprobar  la Programación de Obra Actualizada. Esta Programación  se basa en  la Ruta Crítica (PERT‐CPM).  Se pueden dar como Anticipos (Adelantos) amortizables hasta el 50% del valor del Contrato  (por  todo concepto). Los Mayores Gastos Generales  sólo podrán darse hasta un  12% del  valor del Contrato.  Los  aumentos  de Obra  (léase Adicionales) tendrán como tope máximo, el 35% del valor del Contrato. Los aumentos de Obra que  superen  este  margen,  serán  considerados  para  una  Obra  Nueva,  e inmediatamente se procederá a cerrar y liquidar el Contrato actual.  Existe  una  retención  del  10%  de  cada  valorización,  como  garantía  de  fiel cumplimiento,  la suma de dichas retenciones no debe superar el 5% del valor del Contrato incluidos Adicionales. Estas retenciones serán devueltas si no se llegara a ejecutar total o parcialmente la Fianza por Fiel Cumplimiento. El Fiel Cumplimiento debe ser garantizado por el Contratista con Boleta Bancaria por el 10% del Valor del Contrato.  Los  Reajustes  tienen  un  sistema  que  debe  ser  formulado  en  las  Bases;  caso contrario,  se  sigue  el  reajuste  con  el  Índice  de  Precios  al  Consumidor  (IPC).  Los pagos  de  Reajustes  se  entregan  en  un  solo  acto  con  las  Valorizaciones,  pero reconocidos en forma separada.  No existe Calendario Reprogramado. La norma dice que  si  se  incumple el PERT‐CPM por más de 15 días en cualquiera de la ejecución de los componentes, sea por atraso o por paralización (salvo ampliación de plazo sustentada y aprobada), o un atraso acumulado superior al 30%, la Entidad está facultada a resolver el Contrato. No hay intervención económica.  Inspección Fiscal de Obras: tiene similares funciones a  las del Supervisor de Obra en el Perú. Debe mantener sus comunicaciones con el Contratista en el Libro de Obra (Cuaderno de Obra). El  incumplimiento de  las órdenes escritas del Inspector por  parte  del Contratista,  se  castiga  con  una multa  de  0,5  a  3 UTM  para Obras Menores, y de 3 a 8 UTM para Obras Mayores. Si el desacato es grave, podrá  la Entidad ejecutar  las Garantías correspondientes (mínimo el 25% de  la Garantía de Fiel Cumplimiento). Por lo demás, las funciones son similares al Supervisor de Obra peruano.   Las multas por atraso no pueden superar el 15% del valor del Contrato. Su fórmula de  cálculo es de 0,075  x Monto del Contrato  (actualizado  +  adicionales,  etc.)  / Plazo  en  días  (con  ampliaciones,  etc.)  por  cada  día  de  atraso.  No  todo  es penalización; existen premios por cada día de adelanto respecto al plazo original, los  cuales  no  pueden  superar  el  10%  del  Valor  del  Contrato.  Este  premio  es adicional a dicho valor.  

En  cuanto  a  la  Planilla,  el  Residente  entrega mensualmente  al  Inspector  Fiscal, copia de la misma. Si no lo hace, tiene una multa de 1 UTM por cada día de atraso.  En el caso de  la Recepción, todos  los documentos técnicos de cálculo de costos y metrados relativos a  la obra, deberán ser enviados  (una copia) al Ministerio para ser verificados y para que quede registro de lo actuado. Si el Contratista no cumple en levantar las observaciones en el plazo fijado, puede ser suspendido del Registro General de Contratistas. La responsabilidad por vicios ocultos o defectos es de 5 años para el Contratista o Profesional responsable de la ejecución de la Obra.  En  cuanto  al  Registro  de  Contratistas,  debe  informarse  sobre  la  capacidad económica, experiencia  (que puede ser  la propia o como asistencia o asesoría) y staff  técnico para poder  registrarse.  Los Contratistas, de acuerdo a  su  capacidad para  ejecutar,  también  se  subdividen  como  Contratistas  de  Obras  Mayores  o Menores. En el caso de  las Obras Mayores, el Registro diferencia  las Civiles de  las de Montaje. Cada Registro presenta  categorías,  los  cuales,  según  el puntaje por obra promedio que tengan, hace a un Contratista ganar categoría o perderla.  Para  el  caso  de  Consorcios,  pueden  ser  conformados  por  dos  o más  personas jurídicas, semejante a la legislación peruana. Ahora bien, si uno de los Contratistas que quiere consorciarse, obtuvo una  sanción preliminar, no podrá  integrar dicho Consorcio. La calificación de experiencia por una Obra terminada, se reparte como puntaje proporcional a la participación de cada consorciado.  Siguiendo con el tema de Experiencia, son considerados los siguientes casos, para puntuar  la  experiencia  resultante  de  la  Empresa  o  Consorcio,  en  base  a  la experiencia de sus integrantes:  

  

 Fuente: Reglamento para Contratos de Obras Públicas, Ministerio de Obras Públicas de Chile, 2004 

 El  cálculo  de  la  Experiencia  según  Obras Mayores  o Menores,  está  altamente pormenorizado  en  el  Reglamento,  con  indicadores  según  la  especialidad  (que pueden ser volúmenes, unidades construidas, metros instalados o cubiertos, áreas, etc.), los cuales indican el gran nivel de avance en cuanto a calificar a un postor en un rango adecuado, e  inclusive,  también se ponderan  los períodos de  inactividad del Contratista.   Un Contratista puede  ser  suspendido  por  incumplimiento del Contrato.  En  este caso, si el Contratista no suscribe el Contrato en el plazo  fijado, será suspendido hasta  por  un  año,  y,  si  habiendo  firmado  el Contrato,  estando  en  ejecución,  no renovase  las Cartas Fianzas   en su momento  (que en Chile se denominan Boletas Bancarias), también será suspendido por un año.  Los Contratistas, al terminar la Obra, reciben un puntaje en base a lo calificado por la Comisión de Recepción, la que es conformada por funcionarios del Ministerio, y pueden asistir los representantes de la Entidad, el Inspector Fiscal y el Contratista. La  calificación  dada  por  los  funcionarios  del  Ministerio,  basándose fundamentalmente en lo expuesto y documentado por el Inspector Fiscal, es de 1 a 7,  pudiendo  emplear  una  cifra  decimal.  El  plazo  para  que  se  levanten  las observaciones no está fijado por el Reglamento.  Se toman las siguientes ponderaciones para calificar el desempeño en Obra:  1) Calidad de la construcción, o cumplimiento de las especificaciones técnicas y de los planos, y normativas medioambientales. (Ponderación A, mín. 0,65), 2) Cumplimiento de los plazos. (Ponderación B), 3) Cumplimiento de las bases administrativas. (Ponderación C = 0,10), y 4) Cumplimiento de las Normas sobre Prevención de Riesgos y estadísticas relativas de accidentabilidad. (Ponderación D = 0,10)  El promedio ponderado se obtendrá aplicando los factores de ponderación A, B, C, D respectivamente, a los aspectos 1), 2), 3) y 4) señalados precedentemente. Cada aspecto es calificado con una nota de 1 a 7. La ponderación sumando los factores A y B debe sumar siempre 0,80.   Por defecto, si las Bases no especifican otro cálculo, el factor A tiene ponderación 0,70 y el factor B tiene ponderación 0,10.  Si un Contratista obtiene menos de 4,5 en su calificación final, será registrado en su Historia y rebaja una categoría en su Registro; si está en la última categoría, será suspendido un año. Si  le  sucede dos veces en un  lapso no mayor a 5 años,  será suspendido dos años. Los que  tengan nota  inferior promedio a 5,5, de  las obras acumuladas en  los dos años anteriores a una convocatoria, no podrán, en ningún modo, consorciarse.  

Se pueden apreciar las categorías de Contratistas, según las Obras Mayores, en los siguientes  cuadros  (Fuente:  Reglamento  de  Contratación  de  Obras  Públicas, Ministerio de Obras Públicas de Chile, 2004).