Modulo 1 - Gestion Para Resultados en El Ambito Publico

MDULO 1 Gestin para resultados en el mbito pblico

Gestin para resultados en el desarrollo

en gobiernos subnacionales

2Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Mdulo 1

Gestin para resultados en el mbito pblico

Autores

Mauricio Garca Moreno y Roberto Garca Lpez

Equipo INDES

Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES

dgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD-GSN

Nydia Daz, Coordinadora Acadmica del curso GpRD-GSN

Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual

Gabriel Lpez y Josu Mendoza, administracin y apoyo

operativo del aula virtual

Equipo PRODEV

Roberto Garca-Lpez, Coordinador PRODEV

Mauricio Garca Moreno, Coordinador del Curso GpRD

Colaboradores

Clara Sarcone y Cecilia Ortiz, Edicin

y correccin orto-tipogrfica

Diseo grfico:

Manthra Editores [email protected]

Las opiniones incluidas en este documento

corresponden y son responsabilidad del autor o los

autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID,

el INDES o el PRODEV.

Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.

Todos los derechos reservados.

Cualquier reproduccin parcial o total de este

documento debe ser solicitada a la direccin

[email protected] y debe ser autorizada

por el INDES.

3NDICE

Glosario de siglas ..........................................................................................................................................5

Presentacin ....................................................................................................................................................6

Objetivos del Mdulo ..................................................................................................................................6

Preguntas orientadoras del aprendizaje .............................................................................................6

Unidad 1. Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados .8

1.1 Los gobiernos subnacionales en ALC ........................................................................................8

1.2 La descentralizacin y la gestin para resultados ...............................................................11

1.3 La gnesis de la GpRD .....................................................................................................................14

1.4 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................18

1.5 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................19

Unidad 2. Conceptos y metodologa usados en el anlisis .......................................20

2.1 Antecedentes del modelo conceptual ......................................................................................20

2.2 Elementos del ciclo de gestin pblica ....................................................................................21

2.3 El sistema de evaluacin del PRODEV .......................................................................................25

2.4 Pasos para implementar la GpRD en los gobiernos subnacionales .............................28



Unidad 3. Avances y desafos de la Gestin para Resultados en el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe .....................................................................30

3.1 Avances y desafos de la GpRD en ALC ....................................................................................30

3.2 Planificacin orientada a resultados ........................................................................................35

3.3 El presupuesto por resultados......................................................................................................44

3.4 Gestin financiera, auditora y adquisiciones .......................................................................50

3.5 Gestin de programas y proyectos ............................................................................................62

3.6 Monitoreo y evaluacin ..................................................................................................................70




ndice de grficos

1.1 Cadena de resultados .......................................................................................................................18

1.2 Elementos del ciclo de gestin ....................................................................................................22

1.3 Los cinco pilares del sistema de evaluacin de PRODEV ..................................................26

1.4 Niveles de anlisis del sistema de evaluacin PRODEV ....................................................27

1.5 ndice de gestin para resultados en el desarrollo segn pilar por grupo de pases ................................................................................................................32

1.6 ndice de gestin para resultados en el desarrollo por pas ...........................................33

1.7 Elementos de la planificacin orientada a resultados .......................................................36

1.8 ndice de planificacin para resultados ...................................................................................42

1.9 ndice de presupuesto por resultados ......................................................................................48

1.10 ndice de gestin financiera pblica, control y adquisiciones .......................................60

1.11 ndice de gestin de programas y proyectos .........................................................................69

1.12 ndice de monitoreo y evaluacin ..............................................................................................74

ndice de recuadros

1.1 Conceptos e instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo ...................................................................................................................................14

1.2 La gestin para resultados en el desarrollo y la cadena de resultados ......................17

1.3 El presupuesto tradicional y el presupuesto por resultados ...........................................44

1.4 Presupuesto por resultados en los distintos pases ............................................................47

1.5 Gestin financiera, auditora y adquisiciones en los distintos pases ........................59

ndice de cuadros

1.1 Los elementos del ciclo de gestin y su relacin con la cadena de resultados ......23

1.2 Instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo.........................24

1.3 Pilares de la gestin para resultados en el desarrollos segn el nivel de desarrollo ........................................................................................................................31

1.4 Nivel de desarrollo de la gestin para resultados en el desarrollo por pases ........31

1.5 Instrumentos de planificacin segn pas, 2007-08 ..........................................................41

1.6 Desarrollo de los indicadores de gestin de programas y proyectos segn grupos de pases ...................................................................................................................64

1.7 Grado de aplicacin de evaluacin ex ante de los proyectos nacionales y subnacionales ...........................................................................................................66

5GLOSARIO DE SIGLAS

ALC Amrica Latina y el CaribeBID Banco Interamericano de DesarrolloCAR Convenios de administracin por resultados (Per)CFAA Evaluacin de la responsabilidad financiera pblica (por sus siglas en ingls)CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el DesarrolloCPAR Diagnstico de los procedimientos de adquisiciones (por sus siglas en ingls)EFS Entidad fiscalizadora superiorGFAA Gestin financiera, auditora y adquisicionesGFP Gestin financiera pblicaGPR Gestin para resultadosGPRD Gestin para resultados en el desarrollo GSN Gobiernos subnacionalesMyE Monitoreo y evaluacinNGP Nueva Gestin PblicaOCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico ODM Objetivos de desarrollo del milenioOECD Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls)OIEFS Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras SuperioresONG Organizaciones no gubernamentalesPBR Presupuesto basado en resultadosPEFA Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de gestin de las finanzas pblicas (por sus siglas en ingls)PIB Producto Interno BrutoPNMP Plan nacional de mediano plazoPpR Presupuesto por resultadosPRODEV Pilar externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad en el DesarrolloROSC Informe sobre la ejecucin de estndares y cdigos (por sus siglas en ingls)SEP Sistema de evaluacin PRODEVSIP Sistemas de inversin pblicaSNGP Sistemas nacionales de gestin pblicaUNRISD Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (por sus siglas en ingls)


Presentacin

Este es el primer mdulo del curso Gestin para Resultados en el Desarrollo en Gobiernos Subnacionales. Este mdulo pretende presentar un marco conceptual acerca de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) y, al mismo tiempo, exponer algunas caractersticas que la gestin pblica tiene en Amrica Latina y el Caribe (ALC).

El mdulo est estructurado en tres unidades de aprendizaje que buscan precisar lo que se entiende por la GpRD en el marco de la gestin pblica y exponen los desafos que tienen los pases de ALC para lograr un gobierno ms efectivo.

El mdulo responde a una serie de preguntas orientadoras que constituyen el referente sobre los principales desafos de aprendizaje que plantean las diferentes unidades. Estas preguntas, asimismo, invitan a investigar y profundizar en los temas a partir de otras fuentes.

Objetivo del mdulo

Comprender el marco conceptual en el que se sustenta la GpRD y conocer la situa-cin actual y los desafos que enfrentan los pases de ALC en la implementacin de los cambios institucionales para mejorar la efectividad de los gobiernos subna-cionales (GSN).

Preguntas orientadoras del aprendizaje

Qu se entiende por gestin para resultados en el desarrollo?

Cules son los componentes del ciclo de gestin pblica que aborda la GpRD?

Cules son los principales desafos en ALC para la implementacin de la GpRD?

Cmo favorecer la implementacin de la GpRD en ALC?

7Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Mdulo 1

Gestin para resultados en el mbito pblico

Unidad1.Gobiernossubnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Unidad2.Conceptosymetodologa usados en el anlisis

Unidad3.Avancesydesafos delaGpRdenALC


Unidad1. Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados1

Objetivos del aprendizaje

Reconocer las caractersticas de los gobiernos subnacionales de ALC.

Identificar el aporte de la GpRD a los procesos de descentralizacin de los pases de ALC.

Conocer elementos que definen la gnesis de la GpRD.

1.1. Los gobiernos subnacionales en ALC

El universo de los GSN en Amrica Latina est compuesto por ms de 16 mil gobiernos locales, doscientas cincuenta regiones o departamentos y cien estados o provincias, estos ltimos pertenecientes a los cuatro pa-ses federales que existen en la Regin (Rosales y Valencia, 2008). Estos gobiernos varan enormemente en cuanto a la extensin de su territorio y al nmero de habitantes: mientras algunos municipios de las reas me-tropolitanas de ciudades como Mxico, Sao Paulo, Buenos Aires y Bogot cuentan con varios millones de habitantes, existen departamentos de Bolivia y Paraguay que no suman 50 mil. De la misma forma, el estado de Minas Gerais en Brasil tiene una extensin mayor que la de todos los pases de Amrica Central y el Caribe juntos.

Los GSN tambin varan en cuanto a su fecha de constitucin. Mien-tras algunos gobiernos de las ciudades capitales se originaron durante la

1 La mayor parte del contenido de este mdulo ha sido adaptada de Garca Lpez y Garca Moreno (2010).

9poca de la Colonia y, por tanto, tienen ms de cuatro siglos de existencia, otros nacieron recientemente al calor de los procesos de descentraliza-cin que Amrica Latina experiment en las ltimas tres dcadas. En efecto, uno de cada cinco de los 16 mil municipios naci en la dcada de los noventa (Carrin, 2002).

El quehacer de los GSN tambin es diverso: va desde las funciones que tradicionalmente se asignaban a los municipios, como la provisin de servicios bsicos (agua potable, alcantarillado, alumbrado) hasta la plani-ficacin y/o ejecucin de polticas sectoriales (salud, educacin, vivienda), en el caso de algunos gobiernos estatales o regionales.

En los pases federales existen tres niveles de gobierno: el nacional, el estadual o provincial y el municipal. Sin embargo, el rol que desempean los distintos niveles en la provisin de bienes y servicios no es el mismo en todos los pases; en algunos, la prestacin de servicios de educacin, por ejemplo, es responsabilidad del gobierno municipal, mientras que en otros, es parte de las funciones del gobierno estatal. Por otro lado, en los pases unitarios se distinguen dos grupos: 1) aquellos que tienen un gobierno intermedio entre el nacional y el municipal con autoridades electas similares a los gobiernos estaduales / provinciales de los pases federales y, 2) aquellos pases que no tienen gobiernos intermedios en-cabezados por autoridades elegidas por el voto popular. En este ltimo grupo pueden o no haber gobiernos intermedios con autoridades desig-nadas por el Ejecutivo Nacional.

Los gobiernos municipales tambin son heterogneos pues la problem-tica que atienden, la dotacin de recursos financieros y humanos que disponen y las funciones que cumplen son distintas. Estos gobiernos pueden clasificarse en cuatro tipos: 1) municipios urbanos, 2) municipios rurales, 3) municipios de ciudades capitales de gobierno intermedio (es-tado / provincia) y 4) municipios de ciudades capitales de un pas. Estos ltimos tienen caractersticas especiales por constituir sedes del gobierno central y mostrar caractersticas propias que las diferencian de otros GSN, aunque el nivel de autonoma que poseen vara entre los pases. Algu-nas de estas ciudades tienen un estatus especial como distritos federales (Mxico, Brasilia) o como municipios metropolitanos (Lima, Quito).

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Mdulo 1: Gestin para resultados en el mbito pblico

Otras diferencias de importancia entre los GSN constituyen el origen de sus recursos financieros y el margen de libertad que tienen para decidir su uso. Los recursos financieros pueden provenir bsicamente de dos fuen-tes: las transferencias de otro nivel de gobierno o las recaudaciones pro-pias. Un mayor grado de descentralizacin y autonoma se traduce, por lo general, en mayores facultades para recaudar recursos propios y tambin en un amplio margen para decidir en qu gastar los ingresos, provengan de recaudaciones propias o de transferencias de los niveles superiores de gobierno. As, por ejemplo, las autoridades de los gobiernos estaduales de Brasil son elegidas por los ciudadanos y gozan de una amplia autonoma para captar e invertir recursos. En contraste, las autoridades de las pro-vincias de Costa Rica son nombradas por el Ejecutivo y la gran mayora de sus recursos provienen de las transferencias del gobierno central.

A pesar de todas las diferencias mencionadas, los estados subnacionales de ALC tambin se asemejan en varios aspectos. El movimiento descen-tralizador fue un denominador comn en todos los pases durante los ochenta e impuls, entre otras cosas, la eleccin de las autoridades mu-nicipales mediante el sufragio universal, al punto que actualmente los 16 mil municipios que existen en la regin eligen democrticamente a sus autoridades. Buenos Aires (1996) y Ciudad de Mxico (1997) fueron las ltimas ciudades capitales en sumarse a esa ola. Adems, en toda la regin ha crecido la importancia de los GSN en los mbitos econmico y poltico. En la esfera econmica, se aprecia un crecimiento de la propor-cin del gasto pblico que esos gobiernos ejecutan: el promedio simple del gasto descentralizado subi del 11.6% en el ao 1980, al 18.8% entre 2002 y 2005 (Rosales y Valencia, 2008). Esto significa que los GSN de hoy proveen ms bienes y servicios a sus ciudadanos que los de antao.

En el mbito poltico, algunos GSN, especialmente los de las ciudades capitales, han cobrado tanta visibilidad e importancia que han permitido catapultar a sus autoridades hacia la Presidencia de la Repblica, tal es el caso, entre otros, de Tabar Vsquez que fue intendente de Montevideo, Jamil Mahuad Alcalde de Quito, Andrs Pastrana Alcalde de Bogot y Fer-nando de la Rua Jefe de Gobierno de Buenos Aires.

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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

En sntesis, los GSN de la regin conforman un conjunto bastante hete-rogneo en los mbitos geogrfico, demogrfico, histrico, poltico, insti-tucional y econmico. No obstante, todos los pases han emprendido en procesos de descentralizacin que paulatinamente han generado mayor autonoma a dichos gobiernos, con el consecuente encargo de funciones ms complejas y la transferencia de recursos econmicos considerables. Debido a ello, los GSN enfrentan considerables desafos de gestin p-blica: recursos escasos para demandas ciudadanas crecientes, diseo de polticas pblicas que consideren el punto de vista de diversos actores, asignacin eficiente de los recursos financieros, mejoramiento de la ca-lidad de los servicios pblicos, seguimiento y evaluacin de la gestin institucional, rendicin de cuentas a la ciudadana, entre otros.

1.2 La descentralizacin y la gestin para resultados

La descentralizacin en ALC empez a desarrollarse como consecuencia de factores polticos, econmicos y administrativos. El paso de regmenes dictatoriales a democrticos durante las dcadas de los ochenta y noven-ta conllev el nacimiento de cientos de municipios bajo el postulado de que la profundizacin de la democracia pasaba por la participacin de los ciudadanos en niveles de gobierno ms cercanos a ellos. Por otro lado, la crisis de los ochenta condujo al achicamiento del Estado; las autoridades vieron en la privatizacin y en la descentralizacin maneras complemen-tarias de reducir las competencias de un Estado central que haba crecido descontroladamente. Asimismo, las reformas del Estado, que buscaban mayor eficiencia y eficacia en la gestin, estimularon el fortalecimien-to de los gobiernos locales argumentando que su mayor cercana a la poblacin les daba ventajas respecto al gobierno central. El teln de fondo de estos cambios fue el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones que tena como gran protagonista al Estado centralizado que domin la escena poltica de Amrica Latina desde la dcada de los cincuenta hasta fines de los setenta.

Segn Rosales y Valencia (2008), en Amrica Latina se pueden distin-guir dos ciclos descentralizadores; uno ms orientado por preocupacio-nes econmicas y el otro con nfasis en aspectos polticos y sociales. El

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primero se desarrolla a partir de los ochenta, en el contexto de la crisis de la deuda y el consecuente ajuste estructural, y busca reducir el tamao del Estado, eliminar el dficit fiscal y potenciar el mercado. Los gobier-nos centrales privatizan la prestacin de algunos servicios y transfieren otros a los GSN. El segundo ciclo se inicia a fines de la dcada de los noventa, en el contexto de la crtica a las polticas neoliberales, e integra estrategias orientadas a la redistribucin del ingreso, a la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia.

Para Carrin (2002), en cambio, la descentralizacin en Amrica Latina pude clasificarse en tres etapas. La primera es la va municipalista de fortalecimiento de lo local que se realiz mediante la transferencia de re-cursos y competencias a los municipios y la ampliacin de su base social de sustentacin a travs de la participacin de los ciudadanos en la elec-cin de sus autoridades. Segn el autor, la va municipalista gener una marcada bipolarizacin entre lo local y lo central lo que produjo, entre otros efectos nocivos, el debilitamiento de la visin nacional y la prdida de importancia del orden territorial intermedio. La segunda etapa se ca-racteriza por fijar su atencin en el orden intermedio de gobierno (esta-dos, regiones, provincias, departamentos) y surgi como consecuencia del excesivo peso que tuvo lo municipal en la primera etapa. La tercera etapa, que est en curso actualmente, se caracteriza por el reflujo del proceso de descentralizacin: en varios pases se observa el fortalecimiento del protagonismo del gobierno central en detrimento de los GSN.

En todo caso, estos ciclos y fases no se presentan de manera uniforme en todos los pases, pues cada uno ha forjado su propio camino hacia la descentralizacin en funcin de sus particularidades administrativas, po-lticas y econmicas. Lo que s parece constituir un factor comn son los objetivos que actualmente animan a los pases a transferir competencias y recursos del nivel central al local, a saber: una democracia ms vigorosa, el desarrollo socioeconmico y una gestin pblica eficaz y eficiente.

En efecto, para Finot (2003) la descentralizacin es una forma de orga-nizacin adecuada para implementar un nuevo paradigma de polticas pblicas que se base en la complementariedad entre los sectores pblico y privado. Esta nueva forma de organizacin debe dar cuenta de tres

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objetivos: 1) facilitar la competitividad, 2) generar una mejor redistribu-cin social y, 3) fortalecer la gobernabilidad promoviendo la participacin ciudadana y reduciendo la corrupcin.

Finot propone que la descentralizacin contribuira a mejorar la compe-titividad a travs de tres mecanismos: desconcentrando las actividades productivas, aumentando la eficiencia en la prestacin de servicios y au-mentando la participacin local en los ingresos fiscales. Respecto a la redistribucin social, el autor seala que la descentralizacin crea equi-dad desde el punto de vista territorial (transferencias redistributivas del gobierno central a los subnacionales) y social (ejecucin descentralizada del gasto social). El fortalecimiento de la participacin, por otro lado, proviene no solo del hecho clave de elegir a las autoridades locales, sino tambin del involucramiento de los ciudadanos en los procesos de defi-nicin de objetivos, asignacin de recursos y rendicin de cuentas (plani-ficacin participativa, presupuestos participativos, veedura ciudadana).

La GpRD ofrece un enfoque de gerencia que contribuye al abordaje de estos desafos mediante el tratamiento integral de las distintas etapas del ciclo de gestin pblica, el uso de la informacin para la toma de decisio-nes y el empleo de mltiples instrumentos y metodologas creados tanto por el sector pblico como por el privado.

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Recuadro 1.1. Conceptos e instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo

Qu es la GpRD?

Es una estrategia de gestin que orienta la accin de los actores pbli-cos del desarrollo hacia la generacin del mayor valor pblico posible a travs del uso de instrumentos de gestin que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones pblicas subnacionales para generar mejoras sostenibles en la calidad de vida de la poblacin (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010: 7).

Qu tipo de gobiernos nacionales pueden implementar la GpRD?

Para que un gobierno subnacional pueda implementar la GpRD debe tener las siguientes condiciones institucionales y financieras que le permitan actuar con legitimidad y autonoma:

1. La autoridad poltica ejecutiva debe ser elegida por el voto po-pular.

2. Debe administrar y ejecutar un presupuesto para la prestacin de algn servicio pblico a los ciudadanos.

3. Debe disponer de por lo menos un 10% de flexibilidad presupuestaria, es decir, que al menos ese porcentaje del gasto pueda ser asignado autnomamente por las autoridades locales, independientemen-te del origen de los recursos (transferencias o recursos propios).

1.3. La gnesis de la GpRD

La nueva gestin pblica (NGP) es una corriente gestada en la dcada de los setenta por los pases desarrollados que promueve la incorporacin de una perspectiva gerencial en la administracin del Estado. Propone reemplazar el modelo tradicional de organizacin y entrega de servicios pblicos, basado en los principios de la jerarqua burocrtica, la planificacin, la centralizacin y el control directo, por una gerencia pblica basada en una racionalidad econmica que busca eficiencia y eficacia. En otras palabras, promueve ir

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de la administracin pblica a la gerencia pblica. Los pases pioneros en la introduccin de estos conceptos fueron Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido. No obstante, conviene aclarar que la NGP no es una corriente homo-gnea de pensamiento monoltico. Se observan, por lo menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero tampoco coincidentes: la primera enfa-tiza los aspectos gerenciales de la reestructuracin del Estado mientras que la segunda prioriza la introduccin de mecanismos propios del mercado que estimulan la competencia (Larbi, 1999).

La gestin para resultados (GpR) nace en los pases desarrollados para en-frentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio, en los pases en desarrollo el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de ges-tin para resultados en el desarrollo.

Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD recoge caractersticas especficas del sector pblico, como los proce-dimientos del rgimen democrtico para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas, y el inters pblico como centro de atencin de la gestin. Efec-tivamente, en el centro del concepto de GpRD se encuentra el trmino valor pblico, que se refiere a los cambios sociales observables y susceptibles de medicin que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o deman-das sociales establecidas mediante un proceso de legitimacin democrtica y, por lo tanto, con sentido para la ciudadana. Esos cambios constituyen los resultados que el sector pblico busca alcanzar.

Por tanto, el objetivo ltimo de la GpRD es habilitar a las organizaciones pblicas para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La nocin de resultado en la GpRD est asociada al cambio so-cial producido por la accin del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parmetros para evaluar la accin gubernamental. As, por ejemplo, el resul-tado de la gestin a nivel subnacional de educacin no se medir solamente por la cantidad de escuelas construidas, el nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios promovidos de ao, sino por los aprendizajes que efectivamente hubieren logrado los alumnos y, a largo plazo, por la cali-dad de empleos que logren conseguir gracias a la educacin recibida.

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Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que son materia de la poltica social, como la salud y la educacin, sino tam-bin a los relativos a otras polticas pblicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el empleo, la administracin de justicia o la regulacin de los mercados. Es importante resaltar esta ltima, pues la provisin de bienes y servicios en un contexto de competencia, reduce sus precios y los pone al alcance de ms ciudadanos, lo cual genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos mencionados son creadores de valor pblico y generan cambios en la sociedad.

La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de informacin confiable acerca de los efectos que la accin gubernamental tiene en la sociedad. Por tanto, un elemento clave para su implementacin es la medicin de los cam-bios producidos por esa accin. Esto supone contar con instrumentos que capten esas variaciones, con sistemas que procesen la informacin, y con procedimientos que incluyan el anlisis de los datos en la toma decisiones.

La implementacin de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la ges-tin del sector pblico, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que normalmente trasciende varios perodos gubernamentales. Estas innovaciones pueden requerir, entre otros elementos, modificaciones del marco legal e institucional de los sistemas pblicos de gestin; bsqueda de consensos entre las funciones del GSN; capacitacin permanente de los funcionarios pblicos; alineacin de los distintos componentes del ciclo de gestin y nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinacin y el trabajo conjunto, en lugar de la competencia y el trabajo aislado. A partir de la experiencia en los gobiernos nacionales, la GpRD recientemente comen-z a implementarse en los GSN y en algunos casos, avanz ms rpido que en el nivel nacional.

Esto se debe a que en el nivel subnacional se est ms cerca del cliente final, el ciudadano, y por lo tanto es ms fcil medir resultados en cuanto a la satisfaccin con los servicios que se ponen a disposicin de cliente. No obstante, existe simultneamente un gran desafo en la mejora de la coordi-nacin con otros niveles de gobierno para evitar duplicaciones o, peor an, la falta de programacin coordinada en ciertos servicios pblicos. Por ejem-plo, cuando la provisin del agua potable es responsabilidad de una agencia nacional o provincial, en tanto que el mantenimiento de las calles es tarea de

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una institucin municipal. A diario se observa, por ejemplo, que el municipio termina de repavimentar unas calles y, al da siguiente, la empresa regional de agua rompe el pavimento y las aceras para llevar a cabo reparaciones a las tuberas de agua.

La GpRD requiere, ante todo, transformar la cultura institucional imperante, basada en el cumplimiento de los procedimientos, y crear una nueva, orien-tada hacia los resultados. No basta crear nuevas normas para generar una gestin basada en los resultados. Es necesario construir un ambiente poltico e institucional en el que los resultados sean el centro del debate pblico; en el que se juzgue a las autoridades por los cambios que han promovido en la sociedad; en el que los servidores pblicos tengan incentivos para cumplir su trabajo de manera eficiente. Por estas razones, la implementacin de GpRD debe verse no slo como el reto de un gobierno en particular sino como un compromiso del Estado.

Recuadro 1.2. La gestin para resultados en el desarrollo y la cadena de resultados

La gestin basada en resultados se centra en una clara nocin de la causalidad. La teora es que diversos insumos y actividades condu-cen lgicamente a rdenes mayores de resultados (productos, efec-tos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una cadena de resultados o marco de resultados que ilustra claramen-te las relaciones de causa y efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestin dentro del ciclo de programacin de cualquier iniciativa de desarro-llo (proyecto o programa). La gestin basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementacin y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes conti-nuos segn sea necesario para asegurar el logro de los resultados.

Fuente: Banco Mundial y OCDE (2005).

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Tomando en consideracin la cadena de resultados explicada en el recuadro 1.2 y en el grfico 1.1, el gran cambio que propone la GpRD es colocar en primer lugar los resultados que se desea alcanzar y definir, en funcin de s-tos, la mejor combinacin de insumos, actividades y productos para lograrlo. Este enfoque difiere fundamentalmente del tradicional burocrtico, en don-de se parte de los insumos (fsicos y financieros) con los que se cuenta, las actividades o los procesos actuales o conocidos y, en funcin de stos, se definen los resultados.

Grfico 1.1. Cadena de resultados

Insumo Actividad Producto Efecto Impacto

Eciencia

Ejecucin

Ecacia

Resultados

Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asu-man responsabilidades por el logro de resultados y no por el mero cumpli-miento de funciones, lo que promueve una rendicin de cuentas ms slida y sustantiva, fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinin pblica y la sociedad civil. Esto supone un giro impor-tante en la manera tradicional de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad poltica explcita al ms alto nivel, as como de entidades abande-radas del cambio con poder de influencia en el conjunto del sector pblico.

1.4. Sntesis de la unidad

Si bien la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las autoridades pblicas y los directivos los responsables primarios de im-plantarla, los resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la provisin de los servicios pblicos, sean estos mdicos, maestros, recepcionistas u obreros. Es por ello que en el mbito de la ad-ministracin de los servicios, la GpRD promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideracin de las demandas de los usuarios y

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clientes. Por tanto, la GpRD es una estrategia de cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar decisiones con el que ser afectado por esas decisiones.

Para finalizar con esta breve descripcin de las principales caractersticas de la GpRD, es necesario destacar, adems, que permite analizar el sector pblico de manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestin y la interaccin de los distintos elementos que contribuyen a generar valor pblico. As, la GpRD centra su inters en la manera en que el conjunto de sistemas nacionales de gestin pblica se alinea para obtener los resultados que el gobierno se ha planteado, evitando un abordaje aisla-cionista y sesgado que, como ya qued expuesto en esta introduccin, ha estado presente en las experiencias de reforma del Estado en ALC.

1.5. Bibliografa de la unidad

BID y CLAD (Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoame-ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico. Washington D.C.: Banco Intera-mericano de Desarrollo.

Carrin, Fernando (2002). La descentralizacin en Amrica Latina. Una perspectiva comparada. En: Anuario Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe, No 5. Caracas: Nueva Sociedad.

Finot, Ivn (2003). Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES.

Garca Lpez, Roberto y Mauricio Garca Moreno, (2010). Gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: avances y desafos. Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo.

Larbi, George A. (1999). The New Public Management Approach and Crisis States. Ginebra: Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD).

Rosales, Mario y Salvador Valencia (2008). La descentralizacin y la de-mocracia local en el mundo. Primer Informe Mundial. Amrica Latina. Bar-celona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos.


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Unidad2.Conceptosymetodologa usados en el anlisis


Identificar los principales conceptos y la metodologa usados en el anli-sis de los sistemas de gestin pblica.

Reconocer algunos elementos del ciclo de gestin que crea valor pblico, objetivo principal de la GpRD.

2.1. Antecedentes del modelo conceptual

El modelo conceptual de la GpRD que se presenta aqu reconoce como an-tecedente un primer trabajo Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico, elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administracin para el De-sarrollo (CLAD) (BID y CLAD, 2007). A partir de dicho trabajo, se procedi a desarrollar un modelo conceptual que tom en consideracin dos aspectos importantes: en primer lugar, las caractersticas propias del sector pblico en ALC que son: 1) la existencia de una cultura organizacional basada en la lgica del control y el procedimiento, 2) la presin de las demandas ciuda-danas por ms y mejores servicios y por un gobierno ms transparente y 3) el contexto internacional que impone el desarrollo de sistemas que generen un Estado competitivo. Estas caractersticas obligan a considerar la mayor parte de los sistemas nacionales de gestin pblica (SNGP) involucrados en el ciclo de gestin pblica y no slo aquellos que han privilegiado los pases desarrollados y que son el liderazgo, el monitoreo y la evaluacin (Perrin, s/f). En segundo lugar, se ha considerado la necesidad de utilizar un enfoque que d cuenta de la situacin de un pas y no solamente de una institucin o agencia.

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Conceptos y metodologa usados en el anlisis

Por tal razn, el modelo integra los elementos del ciclo de gestin diferen-cindose de otros instrumentos que analizan los SNGP desde una perspectiva parcial y que se usan con frecuencia para diagnosticar la capacidad institucio-nal de un pas. En efecto, los instrumentos mencionados concentran la aten-cin solamente en algunos elementos, por ejemplo, los aspectos financieros y presupuestarios de la gestin pblica; otros slo consideran la funcin de adquisiciones, dejando de lado la planificacin, el monitoreo y la evaluacin de las polticas. Esto limita el uso de esos instrumentos a la hora de examinar la capacidad que los sistemas nacionales tienen para producir los resultados establecidos en los programas de gobierno y demandados por los ciudadanos. Desde el punto de vista de la GpRD, la debilidad ms importante de algunos de estos instrumentos es que fueron diseados para rendir cuentas y no para medir la capacidad de resultados de los sistemas nacionales.

2.2 Elementos del ciclo de gestin pblica

El grfico 1.2 presenta los elementos del ciclo de gestin pblica necesarios para la obtencin de resultados. Adems, en el grfico se distinguen cuatro reas principales: 1) planificacin, 2) presupuesto y financiamiento, 3) diseo y ejecucin de programas y proyectos y 4) monitoreo y evaluacin. Estas reas deben ser parte de un sistema coherentemente articulado y no compar-timentos estancos, como sucede la mayora de las veces. De esta manera, por ejemplo, la planificacin y el presupuesto deben verse como un proceso con-tinuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los recursos con los que se cuenta ni se debe presupuestar sin el referente bsico de la planificacin; en otras palabras, el qu y el con qu son indivisibles. Asimismo, el monitoreo y la evaluacin se nutren de los procesos, tanto de planificacin como de produccin de bienes y servicios: la definicin de los indicadores de desempeo es una parte importante de la planificacin, y los datos para construir esos indicadores se registran en los servicios pblicos, en la mayora de los casos. Sin embargo, en la prctica, es frecuente que las instituciones que se encargan de estas funciones no se coordinen adecuadamente.

En el cuadro 1.1 se definen cada uno de los elementos que componen el ciclo de gestin y se los asocia con los eslabones de la cadena de resultados. As, evidencia de una manera sinttica y esquemtica la forma en que cada uno de esos elementos contribuye a producir los resultados de la gestin pblica.

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Grfico 1.2. Elementos del ciclo de gestin

Rendicinde cuentas

Objetivosde gobierno

Diseoorganizativo

Situacinscal

Situacinsocial 1

Situacinsocial 2

Cambio social Valor pblico

EfectosImpactos

Consumo Productos

ProcesosProductivos

InversinRecursos

Programas

Productos(Diseo)

Metas deproduccin

PLANIFICACIN

PRES

UPUE

STO

EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

EVAL

UACI

N

Fuente: elaboracin de los autores en base a BID y CLAD (2007)

El cuadro 1.2 contiene un listado de los instrumentos y mecanismos ms usados en Amrica Latina. Muchos de ellos se utilizan de manera combinada y en ms de un pilar del ciclo de gestin. Aunque no es un listado exhaustivo, recoge las prcticas ms difundidas en la regin relacionadas con la GpRD.

Cabe destacar que, adems de los sistemas mencionados hasta aqu, existe otro que por su naturaleza atraviesa todo el ciclo de gestin: el sistema de recursos humanos. En un marco de GpRD debe indicarse a los directivos y funcionarios pblicos, en forma consistente, cules son las conductas labo-rales y los resultados esperados, y cules son las consecuencias de que estas conductas y resultados se verifiquen o no (Iacoviello y Pulido, 2008: 107).

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Cuadro 1.1. Los elementos del ciclo de gestin y su relacin con la cadena de resultados

Elementos del ciclo de gestin Definicin Cadena de resultados

Situacin socioeconmica

Anlisis de la realidad socioeconmica del pas que justifica las prioridades y estrategias del plan.

Anlisis de situacin y situacin deseada

Objetivos y metas de gobierno

Plan de gobierno que establece los objetivos y metas consensuadas del pas a largo y mediano plazo.

Estructura organizativa

Estructura organizativa (ministerios y entidades) alineada con los objetivos del plan de gobierno.

Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de ingresos y egresos del pas en el mediano plazo.

Programas Estrategias a travs de las que se logran los objetivos del plan de gobierno.

ProductosBienes y servicios que ofrecen los programas y que contribuyen a lograr los objetivos del plan.

Metas de produccin Volumen de bienes y servicios a entregarse en un tiempo determinado.

Recursos Asignacin de recursos para los programas. Insumos

Procesos productivos Procesos de produccin de los bienes y servicios que se entregan a los ciudadanos. Actividades

Consumo de productos

Distribucin, consumo y uso de bienes y servicios por parte de la poblacin. Productos

Resu

ltado

s

Consecuencias para los beneficiarios

Cambios a corto y mediano plazo en el comportamiento o estado de los beneficiarios despus de recibir los bienes o servicios.

Efectos

Cambio socialImpacto o cambio a mediano y largo plazo en las condiciones de vida de la poblacin objetivo.

Impacto

Rendicin de cuentas Informe de las autoridades a los ciudadanos sobre los resultados obtenidos.


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Cuadro 1.2 Instrumentos bsicos de la gestin para resultados en el desarrollo

Instrumento Definicin relativa a la GpRD

Plan estratgico de mediano plazo

Anlisis de la situacin del pas y definicin de objetivos prioritarios a mediano plazo, con sus programas, metas e indicadores correspondientes. Los programas deben contar con un marco de resultados, es decir, con una lgica que explique la forma en que deber lograrse el objetivo de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes.

Presupuesto por resultados

Proceso presupuestal (programacin, aprobacin, ejecucin y rendicin de cuentas) que incorpora el anlisis de los resultados producidos por las acciones del sector pblico y cuya previsin de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratgico de mediano plazo. El anlisis de los resultados se basa en indicadores de desempeo y en evaluaciones.

Marco fiscal de mediano Plazo

Instrumento orientado a extender el horizonte de la poltica fiscal ms all del calendario presupuestal anual, mediante una proyeccin de ingresos y gastos para un perodo de tres aos o ms que se actualiza anualmente. Durante el primer ao del marco, esta proyeccin guarda estricta correspondencia con el presupuesto.

Gestin financiera y de riesgos integrada

Sistema integrado de informacin de las siguientes reas de la administracin del Estado: contabilidad, ejecucin del presupuesto (incluye riesgo fiscal), administracin tributaria, crdito pblico, tesorera.

Sistema de adquisiciones pblicas

Marco institucional y normativo que promueve la competencia y la transparencia de las adquisiciones pblicas y que se ejecuta mediante un sistema electrnico transaccional en Internet.

Contratos de gestin

Convenios entre instituciones en los que se establecen los compromisos de obtencin de resultados, los mbitos de competencia en la ejecucin, las condiciones de su cumplimiento y los montos de los recursos asignados.

Incentivos Conjunto de normas de gestin que tienen el propsito de estimular, a travs de recompensas, la consecucin de los objetivos y metas por parte de los equipos de trabajo de las unidades institucionales.

Estndares de calidad Atributos bsicos que deben tener los bienes y servicios.

Indicadores de desempeo

Sistema de informacin con variables que permiten verificar los resultados de la intervencin para el desarrollo, o que muestran resultados en relacin con lo planificado.

Evaluaciones

Estudios que permiten la apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo.

Rendicin de cuentas

Informes peridicos de las autoridades sobre los resultados obtenidos respecto a lo programado. Incluyen los exmenes de auditora interna y externa. Esta informacin debe estar a disposicin de los ciudadanos a travs de Internet.

Nota: Algunos de los conceptos han sido tomados de OCDE, 2002.

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Para que la gestin del personal funcione de manera eficiente, se necesita establecer claramente la cadena de resultados y contar con un sistema de monitoreo que indique si las metas se estn cumpliendo o no. Sin estos re-quisitos, no se puede fomentar una gestin de los recursos humanos orien-tada hacia la obtencin de resultados, pues no existira una base slida para evaluar el desempeo de los funcionarios.

Cada uno de los instrumentos mencionados puede ser visto como un en-granaje que permite que la cadena de resultados funcione adecuadamente. Sin embargo, la sola existencia de los instrumentos no garantiza una gestin eficaz y eficiente. Por ejemplo, la elaboracin de planes estratgicos es una prctica extendida, pero pocos pases articulan los planes con el presupues-to y con un sistema de monitoreo y evaluacin (MyE). Esta falencia impide que los planes desempeen un rol efectivo en la cadena de resultados. Por lo tanto, uno de los retos ms importantes de la GpRD consiste en alinear todos los instrumentos para que acten de forma coordinada y complemen-taria y puedan as contribuir al logro de los resultados.

2.3. El sistema de evaluacin del PRODEV

Con base en el modelo conceptual enunciado y con el propsito de analizar la capacidad institucional de los pases de la regin para implementar una ges-tin pblica basada en resultados, se dise el sistema de evaluacin PRODEV (SEP)2. El SEP es un instrumento estandarizado de diagnstico de la capaci-dad institucional de un pas o de un GSN para avanzar en la implementacin de la GpRD. El SEP divide el ciclo de gestin en cinco pilares: 1) planificacin para resultados, 2) presupuesto por resultados (PpR), 3) gestin financiera, auditora y adquisiciones, 4) gestin de programas y proyectos y 5) monitoreo y evaluacin. El grfico 1.3 ilustra los pilares considerados en el SEP.

2 El Pilar Externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad de en Desarrollo (PRODEV) es un programa especial del BID que inici sus actividades en 2005, y cuyo propsito es apoyar a los pases miembros del Banco a fortalecer la capacidad del sector pblico para obtener resultados. La elaboracin de la metodologa se realiz en dos etapas: en la primera, se defini el modelo concep-tual con la colaboracin del CLAD; en la segunda, el PRODEV dise el SEP.


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Grfico 1.3. Los cinco pilares del sistema de evaluacin de PRODEV

PILARES DELCICLO DE GESTIN

Planicacinpor resultados

Monitoreo yevaluacin

Gestin naciera,auditora yadquisiones

Programas yproyectos

Presupuestopor resultados

Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr re-sultados. De acuerdo con el esquema que se observa en el grfico 1.4, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16), indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califican con una escala que va de 0 a 5, en la que 5 es la situacin ptima. Los indi-cadores y los pilares tambin se califican con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas.

Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados directamente con la GpRD o que son indi-cadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los diagnsticos de la gestin financiera pblica (GFP)3.

3 Se refiere al Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls).

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Grfico 1.4. Niveles de anlisis del sistema de evaluacin de PRODEV

COMPONENTES DE LOS PILARESAnlisis de elemento clave para la implantacin de los pilares

INDICADORESMedicin del desempeo de

los componentes

REQUISITOS MNIMOS

CICLO DE GESTINndice de la GpRD

PILARES DEL CICLO DE GESTINAnlisis de la situacin y avance de

cada uno de los pilares

General

Particular

Los diagnsticos se realizaron en cuatro etapas secuenciales: durante la pri-mera se examinaron los marcos legal e institucional que sustentan el funcio-namiento y la interrelacin entre los pilares, y se analizaron los diagnsticos existentes y otras fuentes secundarias, como estudios e investigaciones4. En la segunda etapa se realizaron entrevistas a funcionarios de gobierno de las principales reas de gestin para completar la informacin sobre los pilares. En la tercera etapa se asignaron valores a las variables con base en la informacin y la documentacin obtenidas, y se elabor un borrador de informe que fue sometido a una revisin entre pares. Finalmente, el cuarto paso fue la validacin de los informes con las autoridades del pas, requisito

4 Para el pilar de gestin financiera, auditora y adquisiciones se utilizaron, entre otras fuentes, los siguientes diagnsticos: Evaluacin de la Responsabilidad Financiera (CFAA), Diagnstico de los Procedimientos de Adquisiciones (CPAR), el captulo de Transparencia Fiscal del Informe sobre la Ejecucin de Estndares y Cdigos (ROSC), la Metodologa para la Evaluacin de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pblicas y el Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de las Finanzas Pblicas del programa PEFA .


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indispensable para poder divulgar la informacin. Las primeras tres etapas fueron realizadas por consultores independientes y externos al BID, a fin de asegurar la mayor objetividad en el anlisis.

2.4. Pasos para implementar la GpRD en los gobiernos subnacionales

Cul es la secuencia de pasos que se debe seguir para implementar una GpRD en los GSN?, por dnde empezar?

Todas las administraciones de GSN tienen sistemas de gestin estructurados, por lo cual el punto de partida varia segn la madurez de dichos sistemas. En unos casos, pueden ser muy avanzados y consolidados o, en el otro ex-tremo, pueden ser muy dbiles. Por esto, el primer paso radica en realizar un diagnstico para identificar las fortalezas y las debilidades de los principales sistemas de gestin. Concluida esta primera etapa, la prxima tarea es rea-lizar un plan de accin que, a partir de las lagunas o falencias identificadas en el diagnstico, defina las intervenciones que se requieren realizar en cada rea de gestin. El siguiente paso es la implementacin o ejecucin del plan de accin en forma gradual y de acuerdo con las posibilidades y limitaciones financieras y de recursos humanos disponibles. Se debe ser realista en esta etapa ya que un buen plan puede generar grandes frustraciones, si en su implementacin no se asumen supuestos realistas.

2.5. Sntesis de la unidad

Esta unidad examina los componentes del ciclo de gestin pblica necesarios para la obtencin de resultados, a saber: 1) la planificacin, 2) el presupues-to, 3) el diseo y la ejecucin de programas y proyectos y 4) el monitoreo y evaluacin. Presenta, asimismo, los distintos instrumentos que la GpRD utiliza en cada componente para que la administracin pblica est alineada con el logro de las metas y los objetivos formulados en el plan de gobierno.

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2.6. Bibliografa de la unidad

BID y CLAD (Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoame-ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico. Washington, D.C.: Banco Intera-mericano de Desarrollo.

Iacoviello, M., y N. Pulido (2008). Gestin y gestores de resultados: cara y contracara. Revista Reforma y Democracia, N. 41. Caracas: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.

OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) (2002). Glosario de trminos sobre evaluacin y gestin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. Pars: OCDE.

OCDE y Banco Mundial (2005). Libro de consulta sobre buenas prcti-cas recientemente identificadas de gestin para resultados de desarrollo. Pars: OCDE.

Perrin, B. Implementing the Vision: Addressing Challenges to Results-Focused Management and Budgeting. Disponible en: www.oecd.org/da-taoecd/4/10/2497163.pdf. Fecha de acceso: 07/02/2011.


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Unidad3.Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe


Identificar la situacin actual de los pases de ALC respecto al desarrollo e implementacin de la GpRD.

Identificar las fortalezas y debilidades de los sistemas de planificacin, presupuesto, gestin financiera, gestin de programas y proyectos y se-guimiento - evaluacin de los pases de ALC.

Analizar los principales desafos de la GpRD en ALC.

3.1. Avances y desafos de la GpRD en ALC

Con la informacin obtenida por el SEP, se elabor un ndice que resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9/5, lo que indica que la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado a la mitad de camino (cuadro 1.3).

El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est conformado por los pases que obtuvieron un n-dice de 3 o superior; el segundo, por los pases que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de la mitad de los pases (16) se ubican en el grupo intermedio (cuadro 1.4).

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Avances y desafos de la gestin para resultados en el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro 1.3. Pilares de la gestin para resultados en el desarrollo segn el nivel de desarrollo

Pilar de la GpRD PromedioNivel de desarrollo de la GpRD

Alto Medio Bajo

Planificacin para resultados 2,3 3,5 2,3 1,6

Presupuesto por resultados 1,4 3,1 1,3 0,5

Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 4,0 2,5 1,5

Gestin de programas y proyectos 1,9 3,1 1,9 1,0

Monitoreo y evaluacin 1,6 3,8 1,3 0,7

ndice de GpRD 1,9 3,5 1,9 1,1

Cuadro 1.4. Nivel de desarrollo de la gestin para resultados en el desarrollo por pases

Nivel de desarrollo de la

GpRDPases ndice de GpRD

Alto Brasil, Chile, Colombia, Mxico > 3,0

Medio

Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay

< 3,0

> 1,5

Bajo Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam < 1,5

Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colom-bia y Mxico, que conforman un pequeo grupo de avanzada en cuanto a las innovaciones gerenciales. Llevan una gran ventaja al resto de los pases en todos los pilares, particularmente en PpR y MyE, sin los cuales es imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equili-brio entre los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase avanzada (grfico 1.5).

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Grfico 1.5. ndice de gestin para resultados en el desarrollo segn pilar por grupo de pases

5

4

3

2

1

0

Planicacinestratgica

Monitoreo yevaluacin

Gestin deprogramas yproyectos

Presupuestopor resultados

Gestin nanciera,auditora y

adquisicionesBajo Medio Avanzado

Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD, tal como puede apreciarse en el grfico 1.6. Conviene destacar que solamente seis de los veinte y cinco pases obtuvieron puntajes signifi-cativamente superiores al promedio de la regin (1,9) y que trece pases se situaron entre 1,5 y 2.

As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual (cuadro 1.3). La comparacin del desarrollo de los pilares indica que la gestin financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para resultados (2,3) son los pilares ms avanzados. En el caso de la GFAA, el alto ndice de desarrollo es el resultado del esfuerzo que los gobiernos de la regin y la cooperacin internacional han realizado para mejorar la GFP en la ltima dcada. Inicialmente, estos esfuerzos se enmarcaron en las medidas de reforma del Estado que tuvieron lugar durante la dcada de 1990, que perseguan el propsito de superar la crisis econmica.

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Grfico 1.6. ndice de gestin para resultados en el desarrollo por pas

ChileBrasil

ColombiaMxico

Costa RicaPer

EcuadorGuatemalaArgentinaPromedio HondurasUruguay

Rep. DominicanaPanam

NicaraguaEl Salvador

BarbadosTrinidad y Tobago

BoliviaJamaicaSurinam

ParaguayHait

GuyanaBahamas

Belice

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

Como se ha explicado en prrafos anteriores, estos esfuerzos tuvieron un marcado sesgo fiscal y no mejoraron todo lo necesario la capacidad ge-rencial del Estado. En la actualidad, esos esfuerzos estn ms vinculados con la conviccin de que es necesaria una gestin eficaz de los recursos pblicos como condicin para el desarrollo de un pas.

Cabe destacar que el fortalecimiento de este pilar en la regin contribuy, de manera fundamental, a mitigar los efectos de la crisis financiera inter-nacional iniciada en 2008. En efecto, la mayora de los pases de ALC cuen-ta con presupuestos equilibrados, programas fiscales slidos y un manejo acertado de los riesgos fiscales, incluida la deuda pblica. De esta forma, los pases pudieron absorber mejor el impacto de esta crisis que en oca-siones anteriores.


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La planificacin para resultados tambin muestra una mejor posicin que los otros pilares debido a que la mayora de los pases han retomado la planificacin como instrumento para el desarrollo tras haberla abando-nado durante las dcadas de 1980 y 1990. La planificacin actual pone mayor nfasis en la descentralizacin en los aspectos operativos y otorga mayor reconocimiento al mercado y a la participacin social.

El pilar de gestin de programas y proyectos muestra un bajo desarrollo (con un puntaje de 1,9) a pesar de que, durante las ltimas dos dca-das, los pases de la regin han puesto en marcha una gran variedad de programas sociales destinados a aliviar la pobreza y otros problemas. Sin embargo, estos programas, generalmente financiados por organismos internacionales, no modificaron la cultura de gestin de los ministerios sectoriales basada en el desarrollo de actividades y poco orientada a la obtencin de resultados.

Los pilares que obtuvieron los puntajes ms bajos son el de PpR (1,4) y el de MyE (1,6), pues la mayor parte de los pases an no ha incursio-nado en estas reas. Cabe mencionar que existe un nexo muy estrecho entre ambos pilares, pues el PpR se fundamenta en la informacin sobre los resultados de las acciones gubernamentales que provee el sistema de MyE. Aunque estos pilares son importantes para fortalecer la capa-cidad de GpRD, solamente los pases avanzados mostraron progresos significativos.

Vista en conjunto, ALC muestra un desarrollo heterogneo de la institu-cionalizacin de la GpRD; en un extremo, un pequeo grupo de pases presenta sistemas cuyo referente son los resultados de la gestin del sec-tor pblico; en el polo contrario, se encuentran los pases con sistemas incipientes y en los que an prevalece el marco de la gestin burocrtica tradicional. Entre ambos extremos, se ubica la mayora de los pases de la regin, en un espacio que podra definirse como fase inicial de desarrollo de la GpRD. Estos pases exhiben un alto progreso en los sistemas de ges-tin financiera, pero al mismo tiempo muestran un escaso desarrollo de los sistemas de MyE y de PpR. Cabe destacar que Chile ocupa la posicin de liderazgo en la regin debido a la perseverancia y la continuidad en

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sus innovaciones gerenciales. En las siguientes secciones, se analizar en detalle la situacin de cada uno de los pilares y los componentes del ciclo de gestin de los pases de ALC.

3.2. Planificacin orientada a resultados

La planificacin es el instrumento que el gobierno utiliza para definir la carta de navegacin del pas, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, un pas debe responder a tres preguntas bsicas: dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar? Para contestar a la primera pregunta, se realiza un anlisis de la situacin social y econmica del pas mediante el uso de informacin estadstica confiable. La respuesta a la segunda pregunta se relaciona con los proyectos del gobierno vigente, pero adems requiere de un consenso mnimo entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y las organizaciones de la sociedad civil. Contestar a la tercera pregunta conlleva analizar distintas opciones y elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes (grfico 1.7).

Por lo tanto, la planificacin orientada a resultados debe tener un ca-rcter estratgico, uno operativo y otro participativo. Estratgico por-que las respuestas a la pregunta a dnde queremos ir? deben par-tir de una visin clara del futuro, como mnimo a mediano plazo, e ir acompaadas de los objetivos que han sido priorizados y jerarquiza-dos, mediante un anlisis riguroso de los factores polticos, econmi-cos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratgicos aque-llos planes formulados con innumerables objetivos y metas. Un factor que contribuye significativamente a responder a la pregunta a dn-de queremos ir? es la visin de largo plazo. Este instrumento permite que los pases establezcan un consenso nacional en torno a los desa-fos que los gobiernos debieran emprender durante los prximos veinte o veinte y cinco aos. Aunque las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un pronstico bien docu-mentado sobre las tendencias socioeconmicas del pas y su entorno, y presentan metas a lograr en cada una de las reas estratgicas.


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Grfico 1. 7. Elementos de la planificacin orientada a resultados

Planicacinestratgica

Planicacinparticipativa

Planicacinoperativa

Dnde estamos?A dnde queremos ir?Cmo podemos llegar?

Por otro lado, la planificacin debe ser operativa y responder a la pregunta cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos y los procesos, y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objeti-vos y las metas propuestas en el ejercicio estratgico. Adems, se requiere disponer y asignar los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la accin de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologas que aseguren que la planificacin operativa se base en razonamientos lgicos y que apro-vechen el conocimiento adquirido por la sociedad en cuanto al desarrollo socioeconmico. El uso de la metodologa del marco lgico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratgico, el programa que se llevar a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones debern desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirn. Tam-bin es necesario establecer las responsabilidades que los actores pblicos y privados tendrn en el qu hacer y en el cmo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la rendicin de cuentas correspondiente.

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Asimismo, la decisin de hacia dnde ir y cmo hacerlo debe realizarse to-mando en cuenta la opinin de la mayora de los actores del pas, pues es la nica manera de asegurar la apropiacin y la credibilidad de un plan de gobierno. No se pueden lograr resultados si la mayora de los involucrados en la tarea de obtenerlos no est de acuerdo con el plan explcitamente. Mientras mayor sea el grado de participacin de los actores relevantes de la sociedad, mejores sern las posibilidades de que el plan se cumpla y de que sus logros sean sostenibles en el tiempo. As, la participacin de los Congresos asegura una discusin pluralista de las polticas contenidas en el plan, y la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado le aportar mayor legitimidad social.

La participacin de la sociedad civil en la GpRD es fundamental, no solamen-te durante la etapa de definicin del rumbo del gobierno, sino tambin en otras etapas del ciclo de gestin, como son la formulacin del presupuesto, la gestin de los bienes y servicios, el seguimiento y evaluacin de progra-mas y proyectos y, por supuesto, la rendicin de cuentas. Para ello es muy importante que las instituciones del Estado pongan a disposicin pblica toda la informacin relevante sobre los resultados de la gestin guberna-mental, y establezcan canales y procedimientos claros para la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.

Ruiz Caro (2002) sostiene que las experiencias de los ltimos aos permiten inferir que no hay contradiccin entre la planificacin y el mercado, tal como se pensaba anteriormente. En efecto, la visin de largo plazo y la flexibilidad son fundamentales en un entorno de cambios acelerados como el actual, y la democracia tanto como la participacin son condiciones previas y necesarias para un proceso de planificacin con una visin integral del desarrollo. Adems, sostiene la autora, el anlisis de los procesos de reforma institucional en ALC muestra que stos son exitosos solamente si toman en cuenta los siguientes aspectos: 1) la necesidad de que las polticas pblicas cuenten con una base amplia de apoyo ciudadano, 2) el requisito de que las polticas pblicas sean polticas de Estado de mediano y largo plazo, 3) la necesidad de abrir canales para maximizar la participacin de la sociedad civil y 4) el requisito de que haya voluntad poltica para los cambios por parte del gobierno y de la oposi-cin. Por tanto, se observa un mayor avance social y econmico en aquellos


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pases en los que el gobierno y la oposicin interactan constructivamente para mejorar la calidad de las polticas pblicas.

En resumen, la planificacin orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo estratgica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificacin debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo (PNMP), con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores. Adems, este plan debe estar integrado al presupuesto y hallarse a disposicin del pblico a travs de Internet.

3.2.1. Situacin de ALC en cuanto a la planificacin para resultados

En las ltimas dcadas, la regin ha experimentado cambios importantes en la perspectiva y en la institucionalizacin de la planificacin. Hasta la dca-da de 1970 predomin la concepcin de que el desarrollo socioeconmico estaba asociado principalmente a la capacidad planificadora de un Estado centralizado y, de esta manera, se otorg un rol secundario al mercado. De esa tendencia, enmarcada en el afn desarrollista de los pases y en el inci-piente desarrollo de las instituciones democrticas, surgieron planes nacio-nales caracterizados por el voluntarismo, el formalismo y el reduccionismo econmico (Lira, 2006).

Posteriormente, durante la dcada de 1980, la crisis de la deuda, las crticas a las polticas centradas en el Estado y la irrupcin del modelo neoliberal impulsaron a varios pases a abandonar la planificacin de mediano plazo y a desmontar las oficinas creadas para cumplir esa funcin, llevados por la idea de que el mercado poda resolverlo todo y por el menosprecio del rol del Estado. En consecuencia, en esta dcada el poder institucional se traslada de los ministerios de Planificacin hacia los ministerios de Finanzas, pues la estabilidad macroeconmica era el centro de la preocupacin de los encar-gados de formular las polticas (Zurbriggen y Berretta, 2006). Del nfasis en el largo plazo se pas al nfasis en el corto plazo.

Finalmente, desde mediados de la dcada de 1990 se concibe la planifi-cacin como una funcin fundamental del Estado y como el instrumento para lograr acuerdos nacionales y alinear los esfuerzos institucionales en torno a ellos. Se acepta que el Estado cumple una funcin promotora del

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desarrollo socioeconmico pero, simultneamente, se admite que debe pro-curar la creacin de un clima de negocios que favorezca la iniciativa privada y el desarrollo de los mercados.

En los sistemas de planificacin vigentes en la regin se reflejan las tres etapas descritas. As, en algunos casos se observan prcticas heredadas de la planificacin voluntarista de los aos sesenta; en otros, los sistemas de planificacin carecen de marco institucional y legal; y en algunos casos, se est construyendo una funcin de planificacin ligada al establecimiento de acuerdos nacionales, y articulada con el presupuesto. Los resultados del SEP en el pilar de planificacin se pueden apreciar en el cuadro 1.3.

Instrumentos de planificacin

Los instrumentos con que cuentan actualmente los pases de la regin para responder a las preguntas dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar? son cuatro: las visiones de largo plazo, los planes nacionales de mediano plazo, las agendas presidenciales y las estrategias de lucha contra la pobreza. Las visiones de largo plazo son instrumentos que contienen un acuerdo nacional en torno a objetivos prioritarios de largo plazo que se espera acten como referente para el ejercicio de la planifi-cacin gubernamental de mediano plazo. El cuadro 1.5 muestra los instru-mentos que posee cada uno de los pases estudiados.

Participacin del Congreso y de la sociedad civil

Solamente en Brasil, Colombia, Mxico, Repblica Dominicana y Surinam5 el Poder Legislativo debate y aprueba el plan nacional. En el resto de los pases, el Congreso participa marginalmente en la discusin de los planes naciona-les, pues en general se concibe que se trata de un mbito reservado al Poder Ejecutivo. Esto contrasta con el hecho de que en todos los pases el Congre-so discute y aprueba el presupuesto. Si el plan es la gua del presupuesto, lo lgico sera que ambos pasen por el mismo proceso de discusin, bsqueda de acuerdos y control. El hecho de que reciban distinto tratamiento pol-tico contribuye a su desarticulacin y muestra que en la prctica el plan tiene menos importancia poltica que el presupuesto debido, quizs, a su

5 Tambin Uruguay realiza una consulta a la sociedad civil en el marco del presupuesto plurianual.


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tradicional carcter declarativo. No obstante, en la perspectiva de la GpRD, el plan debe recibir la misma atencin que el presupuesto, pues constituye un instrumento que expresa los acuerdos nacionales en el mediano plazo y es el marco para la asignacin del gasto pblico. Por otro lado, la partici-pacin de la sociedad civil en la discusin de los PNMP est ms extendida: ocho pases de los veinte y cinco estudiados, poseen un marco legal que obliga a los gobiernos a solicitar la opinin de la sociedad civil.

En resumen, en la dcada de 1980 la mayora de los pases de la regin abandon la planificacin siguiendo las polticas de ajuste estructural ante la crisis de la deuda. A partir de la dcada de 1990, muchos pases la han retomado y han establecido leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que considera al mercado como un elemento importante para el desarrollo. La fortaleza de los sistemas de planificacin est estrechamente asociada a la estructura poltica de los pases: donde existe mayor consenso social en torno a las polticas estratgicas y hay mayor estabilidad institu-cional, dichos sistemas han logrado ms progresos.

Asimismo, se observa una variedad de instrumentos de planificacin que incluyen la visin de largo plazo, el plan nacional, la agenda presidencial, las estrategias de lucha contra la pobreza y los planes sectoriales. Desde la perspectiva de la GpRD, el reto ms importante de los sistemas de la re-gin es fortalecer la planificacin para hacerla ms estratgica, operativa y participativa, lo que supone solidificar las estructuras programticas de los planes, articular el mediano y corto plazo y coordinar la planificacin con el presupuesto. Adems, se requiere desarrollar un proceso planifica-dor ms inclusivo, que involucre al Poder Legislativo y a la sociedad civil a fin de que los objetivos estratgicos reflejen el pensamiento de toda la sociedad y tengan as mayor oportunidad de trascender de un gobierno a otro (grfico 1.8).

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Cuadro 1.5 Instrumentos de planificacin segn pas, 2007-08(a)

Pases Visin de largo plazoPlan de

mediano plazoAgenda

presidencialEstrategia contra

la pobreza

Argentina

Bahamas X

Barbados X

Belice

Bolivia X

Brasil X X

Chile X

Colombia X X X

Costa Rica X

Ecuador X

El Salvador X

Guatemala X

Guyana X

Hait X X

Honduras X

Jamaica X X

Mxico X X

Nicaragua X X

Panam X X

Paraguay X

Per

Repblica Dominicana

Surinam X

Trinidad y Tobago X X

Uruguay (b)

Total 6 14 5 4

(a)En 2009 la situacin se ha modificado en algunos pases como Repblica Dominicana,

que public su estrategia 2010-2030 en noviembre de ese ao.

(b) Aunque Uruguay no tiene ninguno de estos instrumentos, dispone de un presupuesto

quinquenal que acta como un plan de mediano plazo.


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Grfico 1.8. ndice de planificacin para resultados

BrasilColombia

MxicoCosta Rica

Trinidad y TobagoEcuador

El SalvadorChileHait

SurinamJamaica

PerPromedioBarbadosArgentina

GuatemalaUruguay

BoliviaGuyanaPanam

NicaraguaHonduras

Rep. DominicanaParaguay

BeliceBahamas

0 1.3 2.5 3.8 5.0

3.2.2. La planificacin en los gobiernos subnacionales

El anlisis de ms de cincuenta GSN en la regin muestran al menos dos casos claramente diferenciados: los GSN que realizan ejercicios de planifi-cacin y los que no planifican. Dentro de la primera categora encontramos tanto GSN que realizan ejercicios de planificacin en un contexto donde el gobierno nacional prepara una planificacin nacional en forma continua y en algunos casos consolidados, y otros GSN que planifican en ausencia de un plan nacional.

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En el primer caso se destacan Brasil y Colombia, pases en donde existe una larga tradicin de planificacin en el mbito nacional y hay buenos ejercicios a nivel de GSN. As, por ejemplo, Cear, Minas Gerais y Paran son algunos de los estados de Brasil que presentan buenos ejercicios de planificacin de mediano plazo. En el caso de Colombia, Antioquia y Cundinamarca muestran un desarrollo avanzado de planificacin de mediano plazo. Cabe mencionar que en los casos de Brasil y Colombia todos los estados o departamentos regionales deben cumplir con la normativa de preparar un plan que est en consonancia con el plan nacional. Sin embargo, la calidad de estos instru-mentos difiere mucho entre los diferentes GSN. En una situacin intermedia encontramos a los estados de Michoacn y Yucatn en Mxico, donde si bien se planifica, hay espacio para mejorar estos ejercicios desde una perspectiva de la GpRD. En el caso de Argentina, otro de los grandes pases federales, no existe un PNMP y, por lo tanto, la mayora de las provincias no cuentan con estos instrumentos. Sin embargo, recientemente algunas provincias han comenzado a mejorar su planificacin, incluso con visiones de largo plazo como es el caso de Tucumn o Crdoba.

Esto nos lleva a preguntarnos si justifica hacer el esfuerzo de planificar a lar-go plazo en los GSN si no se lo hace en el mbito nacional. En primer lugar, cabe ratificar que una planificacin orientada a resultados a mediano plazo es necesaria en los GSN, an en ausencia de un marco nacional de mediano plazo. En cuanto al largo plazo, diez o ms aos, el esfuerzo de realizarlo y su utilidad estarn condicionados por la capacidad del GSN de influir los resul-tados y los impactos a nivel nacional. En otras palabras, en ausencia de una visin de largo plazo nacional, el estado de San Pablo en Brasil, la Provincia de Buenos Aires en Argentina, o el Estado de Mxico en ese pas, para citar slo algunos ejemplos, deberan realizar una planificacin de largo plazo de-bido a que estos GSN representan ms del 50% del producto interno bruto (PIB) nacional y por lo tanto su impacto econmico y social es determinante para el resto del pas6. Por el contrario, si el PIB y la poblacin de un GSN son muy pequeos, y adems son fuertemente dependientes de los recursos que les transfiere el gobierno central, un ejercicio de largo plazo no parece justificarse en ausencia de una visin de largo plazo a nivel nacional.

6 Cabe sealar que Brasil y Mxico cuentan con una visin de largo plazo a nivel nacional en tanto Argentina no dispone de ese instrumento.


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3.3. El presupuesto por resultados

En ALC, la bsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignacin de los recursos pblicos motiv el inters por el PpR o presupuesto basado en resultados (PBR). Cuanto ms escasos son los recursos, mayor importancia cobra el aumentar la efectividad de su uso. El PpR cumple ese propsito pues consiste en un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemticamente el anlisis sobre los resultados de la gestin pblica al proceso de asignacin de los recursos (recuadro 1.3).

Recuadro 1.3. El presupuesto tradicional y el presupuesto por resultados

El presupuesto tradicional asigna recursos a un organismo para gas-tarlo en ciertos insumos. Este presupuesto informa no slo qu insu-mos utilizan sino cunto gastan en ellos los organismos pblicos. El control presupuestario tradicional vigila que los actos sean legales y que el gasto se encuentre dentro de los lmites autorizados.

Insumos Productos

El PpR otorga recursos a los organismos para que los gasten en insu-mos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto. Esos productos, a su vez, generarn ciertos resultados en la sociedad. El PpR brinda informacin adicional sobre qu se produce en los or-ganismos pblicos, quin produce los bienes pblicos, cuntos bienes se generan, qu resultados se planea lograr con esos bienes y cunto cuesta lograr dichos resultados.

Insumos Productos Resultados

Fuente: Tavares y Berretta (2006)

La implementacin de un PpR requiere los siguientes elementos: 1) infor-macin comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de MyE, 2) procedimientos ex-plcitos debidamente formalizados sobre la manera en que la informacin

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ser analizada y considerada en el proceso de formulacin del presupues-to, 3) estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados y 4) normas sobre administracin financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados (Marcel, 2007).

Los indicadores deben considerar no slo los productos (bienes y servi-cios) que generan los programas, sino tambin los efectos que tienen en la poblacin. Los anlisis provenientes de las evaluaciones de las polticas, los programas y los proyectos tambin son un insumo importante para el proceso presupuestario, pues complementan los datos del sistema de seguimiento aportando criterios sobre los efectos y los impactos de la accin gubernamental.

El PpR requiere incorporar la informacin acerca de los resultados en el proceso de toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos, evitan-do que sta se realice con base en los mecanismos tradicionales que no consideran la efectividad y la eficiencia del gasto pblico. Entre esos meca-nismos, se encuentran la asignacin clientelar de los recursos y la prctica incrementalista, que consiste en aumentar la misma proporcin de recur-sos a todos los ejecutores ao tras ao. Incorporar la informacin sobre los productos y los efectos en el proceso de asignacin de recursos es un reto particularmente difcil en ALC, ya que los sistemas presupuestarios slo toman en cuenta los datos relacionados con la ejecucin financiera y los insumos empleados.

La manera en que un PpR liga los recursos con los resultados proviene del anlisis de tres factores: 1) las proyecciones de los gastos y los resulta-dos si la situacin presente no vara, 2) el anlisis de las tendencias que siguen los fenmenos sociales con las actuales polticas y 3) la propuesta de cambios en el presupuesto y el anlisis de la manera en que esto afec-tara las tendencias (Schick, 2008). Estos elementos deben someterse a debate entre los actores polticos y la opinin pblica.

Los incentivos constituyen un elemento central del PpR pues permiten crear sinergia entre los intereses de las personas e instituciones y los inte-reses del pas expresados en los objetivos estratgicos gubernamentales.


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Los incentivos que se aplican en el sector pblico pueden ser monetarios o no monetarios, e incluyen: 1) la acreditacin de la calidad de una insti-tucin, lo que conlleva el reconocimiento social y estimula la pertenencia institucional de sus funcionarios, 2) los premios a la excelencia, individual o institucional, otorgados por las autoridades pblicas o las organiza-ciones no gubernamentales (ONG), 3) el empoderamiento o traspaso de responsabilidades de los niveles superiores a los inferiores, 4) la difusin de los resultados de la gestin institucional y 5) los reconocimientos eco-nmicos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales) o institucio-nales (fondos concursables).

3.3.1. El presupuesto por resultados en ALC

La mayora de los pases de la regin an disean su presupuesto de for-ma incrementalista, es decir, aplicando cada ao un aumento que depen-de del incremento previsto de los recursos. Por lo general, se aplica una proporcin similar de este aumento a todos los entes o instituciones. En este esquema no hay espacio para los cambios que demanda una buena gestin gubernamental. Por el contrario, el incrementalismo perpeta es-tructuras de gasto anteriores como si fueran vlidas para todos los aos. Adems, es frecuente que en la asignacin de los recursos intervengan consideraciones sobre los intereses polticos particulares por encima del bien pblico. Esto genera ineficiencia, ineficacia y falta de transparencia en la gestin. La ineficiencia se produce porque todas las instituciones reciben los recursos, independientemente de lo bien o mal que realicen su trabaj

Modulo 1 - Gestion Para Resultados en El Ambito Publico

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