Modulo 8

ÍNDICE DEL MODULO

Introducción

CAPÍTULO I: De La Administración Burocrática a la Administración al Servicio del Ciudadano.

CAPÍTULO II: Un Ensayo de Análisis Estratégico.

CAPÍTULO III: Ayuntamiento y Receptividad. La Estructura de Organización Municipal Tradicional y la Estructura que se propugna.

CAPÍTULO IV: Medidas para la Receptividad de los Ayuntamientos: La Ventanilla Única Municipal o la Comprensibilidad; “El Ayuntamiento a Mano” o la Accesibilidad; I, “El Ayuntamiento en Casa” o la Agilidad. Un Sistema de Quejas y Sugerencias o la Participación.

V. Conclusiones

POR UN AYUNTAMIENTO RECEPTIVO: UN ENFOQUE ESTRUCTURAL.

INTRODUCCIÓN.-

Que la Administración Pública burocrática no está pensada para la sociedad del siglo

XXI es una obviedad. “La opinión pública critica la ineficacia de la administración,

especialmente su lentitud de respuesta o su falta de reflejos para atender a las nuevas

demandas de la sociedad, o su propensión a tejer un entramado burocrático en sus

relaciones con el ciudadano, así como su ineficiencia en la contención del gasto”. De

hecho, “el ciudadano, por su condición de contribuyente, entre otras cosas, critica a la

Administración porque sus aportaciones fiscales no se encuentran compensadas con

la calidad de los servicios públicos (…)”1 .

¿Cuál es, pues, el modelo de administración que se ha de adoptar? Si lo que se

busca es que la legitimación de la actividad de la administración pase de la mera

gestión de la res publica, bajo el principio de legalidad, a la obtención de

resultados, con criterios de eficiencia, tiene que reconceptualizarse con un nuevo

criterio de actuación administrativa que haga posible el cambio. Este criterio ha sido

formulado, fundamentalmente, por la OCDE, y consiste en que la administración

trabaje al servicio del ciudadano.

Esta tesis implica una concepción del ciudadano concebido como un cliente2, que no

______________________1 “Servir al ciudadano”. López Camps, J., Gadea, A. Ediciones Gestión 2000, S.A. . Barcelona, 1995.2 Sin querer entrar en el concepto poliédrico de ciudadano (cliente/usuario/contribuyente/elector), prefiero este términoal de cliente por el marcado carácter mercantilista de este último. La empresa tiene clientes que obtienen productos o servicios si los pagan; la administración tiene ciudadanos sujetos a derechos. Hemos de tener muy presente esta nota, ya que la deberemos tener presente todas las veces que, en este trabajo, otros autores se refieran a clientes.

comparto por el carácter marcadamente mercantil del mismo, pero que sí es de gran

interés desde el punto de vista de su razonamiento último: la Administración

Pública justifica su existencia, más allá de l’actividad de policía, al prestar servicio

al ciudadano y no por, como señala duramente un informe de la OCDE, “asegurar,

por ejemplo, un lugar de trabajo a los funcionarios”3 .

Sin embargo, para conseguir que la Administración Pública esté al servicio del

ciudadano hace falta dar un paso previo: hacerla receptiva. Como se verá en este

proyecto, y ésta es la tesis que se mantiene, configurar un sistema integrado de

atención al ciudadano, por analogía con las relaciones que desarrolla la función

comercial de una empresa con sus clientes, es un poderoso instrumento para

configurar esta “nueva” administración. Ahora bien, hace falta dejar claro que este

sistema integrado de atención al ciudadano solamente lo presentaremos aquí desde el

punto de vista de la estructura, por lo tanto, no desde la perspectiva del cambio

cultural (tan necesario), ni desde la gestión del cambio (sin la cual no hay realmente

cambio).

No obstante, es necesario tener muy presente la sensata advertencia que hace E.

Maragall contra los procesos de modernización de ventanilla, que no impliquen al

resto de la organización. Sin embargo, hace falta afirmar con rotundidad que no es

______________________

3 “L’administració receptiva al públic”. D. Shan i M. Arnberg. Documento publicado por la OCDE, 1996.

menos cierto que, justamente un proyecto de ventanilla única, es el mejor de los

proyectos pilotos posibles para configurar un proceso de modernización, aunque

solamente sea por el hecho en si, puesto que obliga a toda la Administración (y no

solamente a los servicios de atención al público) a orientarse hacia el ciudadano y da

un claro mensaje interno y externo de cuál es la misión que se ha asumido como

propia.

Finalmente, dos precisiones. En primer lugar, aun cuando algunas de las reflexiones

que se hacen a lo largo del proyecto pueden tener un carácter global sobre la

Administración Pública, el desarrollo del presente trabajo tiene como referente un

ayuntamiento.

En segundo lugar, la orientación de la Administración al ciudadano es un tema que a

menudo lo encontramos asociado con el de la calidad, con una clara referencia a la

orientación al cliente que tienen que mantener las empresas; pero en este proyecto se

le quiere otorgar una sustantividad propia. Una administración receptiva es un hito

por si misma, puesto que la Administración Pública solamente puede justificarse

para darle servicio al ciudadano.

CAPÍTULO I:

DE LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA A LA ADMINISTRACIÓN AL SERVICIO

DEL CIUDADANO.-

A. La crisis de la administración burocrática garantista.-

Max Weber creó un modelo de organización administrativa para la Administración

Pública que pretendía la perfección como sistema de funcionamiento: “la burocracia”.

La aplicación de este modelo, que combinado con el sistema económico

intervencionista de Keynes, se conoce como “garantista” , produce una organización

jerarquizada aseguradora del cumplimiento de la “voluntas legis” mediante un

procedimiento neutral que quiere maximizar la seguridad jurídica y reducir la

discrecionalitat administrativa. No obstante, cuando el “Welfare State” quedó agotado,

y se acuñó como “crisis fiscal del Estado”, la burocracia como sistema de

funcionamiento de la Administración Pública entró en quiebra. En las causas de esta

crisis se combinaron las demandas de más y mejores servicios, con la necesidad de

reducir recursos, i esto condujo al desenfrenado crecimiento del sector público en su

participación en el PIB, hasta un 49% en los países desarrollados; además, de una

creciente resistencia impositora 5.

_______________________4“Hacia una administración Pública eficaz”. Carles Boix. Gestión y Análisis de políticas públicas. Nº . 1. 1994.

5 Son factores del cambio de modelo (…) las sucesivas crisis económicas que han puesto de relieve la imposibilidad de

mantener un crecimiento constante del sector público, pues (…) se ha constatado la inviabilidad del recurso continuadoal endeudamiento y la limitación del aumento de la presión fiscal. Modernización y cambio en las administraciones.Documento marco del INAP.

Especialmente interesando, para entender este proceso, resulta la conocida tesis de

R. Gomà y J. Brugué sobre la gestión de la estabilidad y la gestión de la

incertidumbre6. En este mismo sentido, dice Tornos, refiriéndose al sector público, que

su desarrollo sufre “un radical cambio de tendencia en la parte final del presente siglo,

motivado por la crisis financiera de los Estados, debida fundamentalmente a la nueva

situación demográfica y por el triunfo de las tesis neoliberales”7.

El autor citado añade un nuevo factor que fue importante en el momento de poner en

crisis el modelo del ”Estado del Bienestar”, fundamentado en el déficit público

permanente: lo ideológico representado por las tesis neo-liberales. Sobre este aspecto

señala Echebarría “las teorias “public choice”, con su analisis económico de la

burocracia, ofrecieron munición de grueso calibre para cuestionar las “hipótesis nunca

probadas” que fundamentaban la superioridad del sector público”8.

Por otra parte, desde el punto de vista sociológico, el perfil del “ciudadano –

_______________________6 “

Pluralisme i flexibilitat en la prestació de serveis municipals”. Gumà, R., Brugué, J. Papers de Formació. Diputación de Barcelona, 1994.7“Serveis públics, gestions privades”. Tornos, J. y otros. Catalunya s. XXI. Barcelona, 1998.8 “Gestió pública en una administració democràtica”. Echebarria, K. y otros. Catalunya s. XXI. Barcelona, 1998.

espectador” ha ido desapareciendo en esta “sociedad de la información”, y se ha

configurado un nuevo rol de “ciudadano- protagonista”9 (Joan Font), que espera una

Administración Pública que se justifique por sus resultados. Muy acertadamente se

habla de una “crisis de expectativas en los clientes del sector público” , puesto que la

Administración Pública no sólo ya no tiene la confianza de los ciudadanos, sino que,

además, es profundamente criticada por su carencia de resultados y su ineficiencia.

Efectivamente, en primer lugar, como afirman Echebarría y Losada “responsabilidad

es la palabra clave en el diseño de la nueva administración”, y siguen, “ante el énfasis

tradicional en la observación del procedimiento, hemos de subrayar la obtención de

resultados como complemento necesario”11 .

En segundo lugar, no resulta nada ajeno a esta reflexión sobre el agotamiento del

modelo burocrático, su notable y constante ineficiencia. Quizás uno de los documentos

que es más representativo con respecto a imputar el derroche de recursos de la

Administración Pública es el informe del vicepresidente Al Gore denominado

“Creación de un gobierno que funcione mejor y que cueste menos”12.

_______________________9 “Ciutadans-espectadors, ciutadans-protagonistes”. Font, J. i d’altres. Catalunya s. XX1. Barcelona, 1998.10 KPGM Peat Marwick. “Organizations serving the public”. 1997. Citado por J. López Camps en “Gobernar es gestionar con calidad”. Gestión y Análisis de políticas públicas. Nº . 11-12. 1998.11

Institucions i mètodes per millorar el funcionament de l’Administració Pública”. Echebarría, K. I Losada, C. Generalitatde Catalunya, 1993.12

“Ja no ens podem permetre de pagar més i aconseguir menys del nostre govern”. Informe del vicepresidente Al Gore. Fòrum de Gestió Pública, 1993.

B. La modernización de las administraciones públicas.-

En este contexto, el término “modernización” de la Administración (formulado desde el

mundo anglosajón), viene sonando desde hace dos décadas aproximadamente. Como

comenta J. López Camps “las Administraciones Públicas deben reflexionar sobre si

su identidad y sus formas de organización y actuación son las más adecuadas(…)”13.

Según este autor, diferentes son las soluciones que se han intentado dar por parte de

los tratadistas sobre la Administración Pública. Dejando de lado a los neoweberianos,

que propugnan pulir el modelo burocrático (que no consideran acabado), encontramos

la corriente llamada de Orientación al Servicio Público (OSP), que defiende la

incorporación de medidas que eviten el déficit democrático de la administración

burocrática y a los autores que se integran en lo que se conoce como la Nueva

Gestión Pública (NGP), quienes formulan un modelo claramente post-burocrático que

sitúa en su proa la orientación del servicio al ciudadano, flexibilizar la gestión de los

recursos humanos y materiales, invertir en recursos tecnológicos y mesurar el

rendimiento.

Sin embargo, tanto la Orientación al Servicio Público (OSP) como la Nueva Gestión

Pública (NGP) comparten una característica común con respecto al que tiene que ser

el nuevo posicionamiento de la administración: priorizar el papel del ciudadano.

_______________________

13 “Gobernar es gestionar con calidad”. J. López Camps. Gestión y Análisis de políticas públicas. Nº . 11-12. 1998.

C. La receptividad de la Administración.-

En la administración receptiva al público: Iniciativas relativas a la calidad del servicio,

D. Shan y M. Arnberg afirman que, “el eje general de las reformas de la gestión del

sector público, aplicadas por los países miembros de la OCDE en la medida en que se

trata de mejorar la receptividad de las instituciones pertenecientes al sector público

(…), se fundamenta en la opinión de que las instituciones públicas existen, sobre todo,

para proporcionar un producto o un servicio al cliente”.

Desde 1987, la OCDE, impulsa la idea de que la Administración está al servicio del

público14 y que, por lo tanto, tiene que ser receptiva al ciudadano. Esta receptividad

se concreta, tal vez, en cuatro principios:

Comprensibilidad: Los ciudadanos tienen que saber cómo funciona la administración

y exigir responsabilidades en caso de que esto no sea así.

Accesibilidad: Éste es, sin duda, el auténtico caballo de batalla de la Administración

en el umbral del siglo XXI. Los ciudadanos tienen que tener fácil acceso a la

Administración.

_______________________

14La administración al servicio del público”. OCDE. Madrid, 1988.

Participación: El ciudadano no puede limitarse a ser un sencillo espectador, ha de

adoptar un rol más activo en el marco de una Administración Pública más referencial

(y no intervencionista) y más proactiva (y no reactiva).

Agilidad: La “talla única para todo el mundo” del ”Estado garantista” ya no funciona.

La administración tiene que adaptarse a las necesidades de los ciudadanos y no a la

inversa.

No es solamente la OCDE la única organización que defiende focalizar la actividad de

la administración hacia el ciudadano. Un ejemplo bien reciente es el documento de

trabajo para la elaboración de un libro blanco del gobierno británico sobre las

administraciones locales modernas, que comenta en su preámbulo que es

imprescindible un “replanteamiento radical de las funciones tradicionales de los

ayuntamientos (…) queremos que dirijan su atención hacia afuera y sean sensibles a

las necesidades e intereses de los ciudadanos”.

D. Conclusiones.-

De lo que se ha expuesto hasta ahora hace falta concluir lo siguiente:

1. Que el modelo burocrático garantista de la Administración Pública está agotado.

2. Que, desde la perspectiva de la “modernización”, se están planteando diferentes

alternativas al funcionamiento de la Administración Pública.

3. Que estas alternativas pasan por priorizar el papel del ciudadano, ya sea desde

un punto de vista activo (otorgarle participación) o pasivo (prestarle servicio). En

definitiva, hacer la Administración más receptiva al ciudadano.

Dicho de otro modo, “concebir el ciudadano como cliente –superado el concepto

de administrado- es el eje central de la modernización de las administraciones

públicas. Su compromiso con la sociedad (…) y una actitud exigente por parte de los

ciudadanos obligan a la administración a adoptar una actitud de cuestionamiento

permanente de sus actividades; a escuchar más a sus clientas y a evaluar la

satisfacción de éstos, usando nuevas técnicas de marketing; a mejorar sus recursos y,

finalmente, a buscar solucionas a los problemas individuales”15.

________________________

15 Galofré, A. “La atención al ciudadano desde la Administración Pública”. Ajuntament de Sabadell, 1994.

CAPÍTULO II: UN ENSAYO DE ANÁLISIS ESTRATÉGICO.-

Si, como hemos comentado en el capítulo anterior, las administraciones públicas

trabajan con un modelo “obsoleto” (si utilizamos un adjetivo industrial y, por lo tanto,

muy próximo a las lógicas tayloristas o fordianas, que son contemporáneas de la

burocracia weberiana) y vista la necesidad que se postula de hacer una administración

receptiva al ciudadano, resulta oportuno plantear un ensayo de análisis estratégico

(y digo un ensayo, por el carácter esquemático con que se emplea esta tarea, puesto

que un proceso de análisis per se daría para un libro entero) por tal de conocer en

qué posición se encuentran las administraciones en relación a su entorno para

proyectar esta idea de receptividad. Se trata, en todo caso, de un ensayo de análisis

estratégico sectorial, porque no tiene como referente la posición global de la

administración sino solamente un aspecto: la receptividad.

A. El ensayo.-

Si seguimos los cánones de un análisis estratégico detallado, primero se tiene que

realizar un análisis del entorno y, en segundo lugar, hacer otro que J. Romà

denomina “intorno”. Es decir, realizar, también, un análisis del interior de la

organización. Tal vez, estos análisis se pueden desdoblar cada uno de ellos. Así, el

entorno tiene dos aspectos que habrán de ser estudiados por separado: la sociedad y

la competencia; la organización, a su vez, tiene dos ámbitos que tienen que ser

objeto del estudio: los medios y los grupos de interés clave.

El proceso de análisis estratégico que se sigue es el propuesto por J. Tena16. Ahora

bien, hemos de tener en cuenta que se trata de un sistema pensado para la empresa

privada, para lo cual hará falta realizar alguna adaptación puntual, de suerte que

elementos o valores del entorno de la empresa puedan encontrar un equivalente en el

mundo de la Administración.

a) Análisis del entorno.-

Bajo la denominación de entorno se expresan las relaciones entre la organización

y la sociedad. Fundamentalmente, hace falta examinar bajo este epígrafe aspectos

relacionados con la sociedad y los servicios que presten los ayuntamientos.

a. 1) La sociedad.-

Las obligaciones de la organización.-

O visto desde el punto de vista de la sociedad: ¿qué tiene derecho a esperar la sociedad de la organización?.

__________________

16 “El entorno de la empresa”. Tena, J. Ediciones Gestión 2000. Barcelona, 1992.

Lo que resulta evidente es que, como dice Irene Vilarodona “el servicio público es útil

y necesario cuando resuelve los problemas del usuario”17 y que es justamente esta

utilidad la que espera el ciudadano del Ayuntamiento18. Toni Puig se expresa en

parecidos términos en “Els serveis són el municipi”, al decir que: “La base de un

servicio de calidad, que los ciudadanos usan y valoran, es la idea de utilidad”.

¿En qué se concreta esta utilidad?. De acuerdo a lo que exponen D. Shan y M.

Arnberg19 , un servicio tiene que tener las siguientes características:

“Puntualidad del servicio. ¿El cliente, cuánto ha de esperar para una prestación de

servicio? ¿Los trenes, respetan los horarios? ¿Cuánto ha de esperar un enfermo

para ser operado? (La disminución del plazo de espera en el hospital es un aspecto

muy frecuente de las iniciativas relativas a las normas de servicio). ¿Cuánto tiempo

espera uno ante una ventanilla de la administración antes de ser atendido, o cuánto lo

hacen esperar para responder una llamada por teléfono suya? ¿La administración,

paga las prestaciones sociales en la fecha prescrita? ¿Cuál es el plazo para atender

una reclamación por reembolso de ingreso indebido de impuestos? ¿Cuánto

duran las formalidades de aduana y de inmigración en la entrada a un país? ¿Cuánto

tiempo es necesario para que un asunto sea juzgado por un tribunal y con qué

prontitud se dicta sentencia?

__________________

17“L’atenció al públic”. Vilarrodona Viles, I. Papers de Formació. Diputación de Barcelona, 1996.

18 “Els serveis són el municipi”. Toni Puig. Col.lecció Perspectiva. Diputación de Barcelona, 1995.19 “L’administració receptiva al públic”. D. Shan i M. Arnberg. Documento publicado por la OCDE, 1996.

Volumen del servicio. ¿Cuál es, por ejemplo, la frecuencia de una línea de tren? ¿La

gente mayor, a qué ritmo reciben la comida y otras ayudas que les permiten continuar

viviendo en su casa?

Accesibilidad y comodidad del servicio. Por ejemplo, ¿a qué distancia está la

estación más próxima, o si se trata de otros servicios, la oficina de la administración

que facilita asesoramiento o informaciones necesarias? Muchas administraciones

públicas han procurado que las oficinas o los servicios de información estén abiertos a

horas cómodas o mejorar el sistema telefónico y los otros medios de acceso. Es

posible que un cliente se vea obligado a ponerse en contacto con dos servicios

administrativos, o incluso, para obtener informaciones referidas a varias actividades de

los poderes públicos, si tratamos, por ejemplo, del régimen tributario de la protección

social, la red de carreteras, etc. La comodidad que representa la posibilidad de obtener

todas las respuestas en un mismo sitio («organismos de ventanilla única») constituye,

pues, un componente de la calidad de ser vecino. La experiencia demuestra que estos

organismos de ventanilla única han mejorado la calidad del servicio y, a la vez, han

reducido los costes. La accesibilidad puede hacer intervenir consideraciones de

equidad, como por ejemplo, una igualdad razonable de acceso a

los servicios para la población rural, cuyo servicio siempre es más costoso. Se ha

desarrollado mucho la creación de servicios polivalentes (aquí también se habla de

«ventanillas únicas») en zonas aisladas. Recorrer imaginativamente a la informática

también puede facilitar el acceso a los servicios de los clientes geográficamente

alejados.

Disponibilidad o continuidad del servicio. Por ejemplo, ¿con qué frecuencia las

líneas telefónicas o la distribución de la agua son interrumpidas por cortes y cuánto

tiempo necesitan para restablecer el servicio?

Precisión. Por ejemplo: ¿los beneficiarios de prestaciones sociales, reciben

correctamente la cantidad que se les adeuda? ¿Las personas que pidan información

sobre los servicios, obtienen respuestas adecuadas sobre sus derechos a las

prestaciones, sobre el nivel del servicio y sobre sus propias obligaciones? ¿Los

contribuyentes, reciben informaciones precisas que los ayudan a cumplimentar sus

declaraciones?

Seguridad. Por ejemplo, ¿cuál es el riesgo de accidente asociado a un sistema de

transporte público y cuál el grado de seguridad clínico ofrecido por las operaciones

médicas?

Adecuación o pertinencia. Este componente plantea la cuestión más amplia de la

eficacia de un programa. ¿El servicio responde a las necesidades del cliente o todavía

resuelve el tipo de problema que los responsables tenían decidido afrontar en el

momento de suministrarlo? También podemos preguntarnos si el cliente dispone de

un nivel de elección adecuado o de una gama apropiada de servicios entre los que

escoger; por ejemplo, ¿el sistema público de telecomunicaciones, permite efectuar una

elección entre diferentes opciones tecnológicas? Solamente las encuestas de

satisfacción efectuadas entre los clientes pueden mesurar este componente”.

Ahora bien, ¿cree la sociedad que la Administración, ofrece un servicio de estas

características, es decir, útil?. La respuesta es que, evidentemente, no. Y

lamentablemente tampoco hace falta tener a mano ningún estudio sobre este

particular, es “vox populi” que la administración no ofrece, por lo general, estas

utilidades y, por lo tanto, no cumple con sus obligaciones.

Las expectativas.-

Las expectativas son las posibilidades que el entorno ofrece a la organización.

Desde este punto de vista, parece obvio que las nuevas tecnologías deben tener un

papel muy importante porque ofrecen, por parte de la Administración, utilidad al

ciudadano. Las tradicionales quejas de los ciudadanos respecto a los servicios

(carencia de comodidad, pérdida de tiempo, lentitud, etc.) tienen en herramientas

como la informática (o en un instrumento mucho más modesto como el teléfono) una

oportunidad de cambio importante.

Resulta especialmente interesante con respecto a este punto una lectura del art. 45

de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, que es la plasmación “lege data” del punto 5º

de la Exposición de Motivos de esta norma procedimental:

“Artículo 45. Incorporación de medios técnicos.

1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y

medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el

ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios

establecen la Constitución y las Leyes.

2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las

Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer

sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos

con respecto a las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.

3. Los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informático garantizarán

la identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano que la ejerce.

4. Los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos que vayan a

ser utilizados por las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus potestades,

habrán de ser previamente aprobados por el órgano competente, el cual deberá

difundir públicamente sus características.

5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos,

informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan

como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la

validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su

autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado,

así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras

Leyes”.

Este articulado se ha desarrollado a nivel de la Administración Central del Estado,

mediante el RD 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de

técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la administración General

del Estado.

La normativa procedimental española permite, pues, contemplar otros vías de

comunicación con la Administración diferente de lo escrito. Respeto de esto, ya al

1993 A. Ologaray20afirmaba que “para facilitar las relaciones del ciudadano con la

administración, y aprovechando en este sentido los últimos instrumentos que la

tecnología ha puesto en nuestras manos, se ha planteado la innecesariedad de que

las solicitudes se tengan que presentar por escrito, o lo que es lo mismo, la posibilidad

de presentarlas vía telefónica o vía fax” (y ahora tendríamos que añadir: mediante

Internet).

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20. “L’Ajuntament com a empresa de serveis als ciutadans: el compromís amb la qualitat”. Ologaray, A. Papers de

Formació. Diputación de Barcelona, 1993.

Pero, para todos ellos, podemos hacer referencia, de nuevo, al informe de Al Gore,

que dice al respecto de la incorporación de medios técnicos:

“Como todo el mundo sabe, la revolución informática nos permite hacer las cosas más

deprisa y de forma más barata que nunca (…), si simplificamos el papeleo y reducimos

los costes administrativos”.

Las restricciones.-

Éstas son las limitaciones que la sociedad establece con respecto a la

organización. Un paradigma, paradójico, de estas penalizaciones es la ley. En efecto,

el principio de legalidad, garantía de la igualdad entre los ciudadanos y de la

interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, no está pensado para que la

Administración tienda a los resultados de manera eficiente, sino que impone el

cumplimiento de procedimientos21 . Por eso mismo, ¿cómo se puede pensar en

prestar servicios al ciudadano si la normativa reguladora de la Administración Pública

no piensa en los resultados, sino todo lo contrario, tiene su objetivo en el cumplimiento

del procedimiento?.

_________________

21. De manera muy inteligente, la Exposicioón de Motivos de la Ley 6/1997 dice en su párrafo IV “Junto al principio de

legalidad de la actuación administrativa, es conveniente subrayar que también vincula a la Administración General del

Estado (sic, en la Administración pública en general debería decir) el principio de eficacia”.

La solución pasa por un potente cambio cultural que permita a la Administración

Pública trabajar orientada a los resultados para con el ciudadano, de manera eficaz,

eficiente y económica. Algunas Administraciones han puesto las primeras piedras de

este edificio, pero se han encontrado con resistencias de magnitudes colosales.

Solamente si este cambio cultural “de la burocracia a los resultados”, es liderado

desde el vértice de la pirámide, y asumido por toda la organización, tiene

posibilidades de triunfar. Aquí la formación, la motivación y la retribución en

función de los resultados calculados por indicadores deben tener un papel

determinante. Sin embargo, según el carácter esquemático de este análisis, solamente

dejo apuntado este “cambio cultural” como herramienta necesaria de la nueva

orientación de la Administración.

Los grupos de interés externos.-

Los grupos de interés externo son los actores del juego social.

En nuestro caso, son los ciudadanos los que forman un auténtico lobby de partidarios

del cambio de la administración. Todos los ciudadanos tienen la legítima aspiración de

tener una administración que les resulte útil, que sea ágil y que les cueste menos.

Así se refleja en el Documento de trabajo para la elaboración de un libro blanco

del gobierno británico sobre las administraciones locales modernas que afirma:

“(…) Queremos unas comunidades locales que permitan la participación de todos los

ciudadanos en la sociedad, y que la gente que necesita unas atenciones especiales

sea debidamente atendida (…). Los ciudadanos necesitan ayuntamientos que los

atiendan como es debido. Y los ayuntamientos deben escuchar a sus comunidades

para poderlas orientar y hacerlas crecer (…)”.

Como dijo A. Villamía, “parece existir una cierta coincidencia al considerar que los

nuevos sujetos, hijos del Estado del bienestar, son ciudadanos inteligentes, formados

e informados (“gente lista”, en palabras de Giddens), con un mayor nivel de exigencia

hacia las administraciones”22.

a. 2) La competencia.-

Hablar de “competencia” cuando los servicios los presta una administración pública y

quedan dentro del ámbito de las “funciones públicas”, de la policía administrativa, no

tiene ningún sentido (sería diferente si fueran servicios públicos en “competencia” con

los prestados para particulares).

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22. Modernización en el Ayuntamiento de Irún. Conferencia pronunciada por Amador Villamía Ugarte en el Centro de

Estudios Jaime Vera, 1998.

De todas formas, es necesario adaptar esta parte del análisis (que está pensado,

como ya hemos dicho “ab initio” para empresas) y hablar, en un primer momento, no

de competencia, sino más de los sinónimos de pertenencia o adecuación y, por otra

parte, con mayor precisión, de benchmarking.

¿Qué es la pertenencia o adecuación?. Del concepto acuñado de los ya citados D.

Shan y M. Arnberg, cabe recordar que este componente plantea la cuestión más

amplia de la mera eficacia (…). ¿El servicio responde a las necesidades del cliente

(…)?.

Bajo este interesante punto de vista, no parece, precisamente, que la

Administración preste un servicio pertinente y adecuado, puesto que en la

concepción de los mismos no se ha tenido en cuenta las necesidades del ciudadano

(p. ej.: un horario que le permita hacer al ciudadano sus trámites sin faltar al trabajo o

que lo libere de realizar “excursionismo administrativo”), pero si, a menudo, las

presiones de los grupos de intereses internos (por ejemplo: jornada intensiva o

atención al público diferenciada en función de los intereses de las diferentes áreas

municipales, en diferentes locales, y de manera segregada).

A pesar de todo, podemos intentar ensayar un concepto sui generis de

competencia. En el mundo de la empresa se entiende por ”competidores” a “aquellas

empresas que ofrecen en el mercado los mismos productos o servicios que nuestra

organización” . Si nos situamos desde el punto de vista de una administración, ¿quien

ofrece los mismos servicios que un ayuntamiento?. La respuesta es evidente: otro

ayuntamiento. ¿Cuál es, pues, la peculiaridad de la competencia?. La cuestión

también se responde con los mismos términos: el ayuntamiento no tiene competencia

en su término municipal. Por esto es tan interesante establecer técnicas de

benchmarking, también denominadas de comparación con los líderes.

“Consiste en la búsqueda de aquellas prácticas que conducen a una mejor realización.

Es un proceso continuo de control de nuestros servicios y prácticas en comparación

con otras organizaciones reconocidas como líderes. El propósito de comparar nuestras

ideas/actividades con las organizaciones líder, es aprender de otros que han abordado

el mismo problema (…)”23.

Toni Puig24 elabora una definición de lo que tiene que ser competencia municipal muy

interesante y que entra en comunión con lo que hemos dicho hasta ahora:

“Es necesario, en definitiva, que el municipio (…) esté bien posicionado en el servicio

que ofrecerá a la ciudad: que disponga de una excelente idea útil, mejor que las otros

ideas útiles que son a la base de los servicios de otras organizaciones. A menudo, por

_________________

23 “Formació a la millora de processos”. Documento de trabajo del Institut de Formació Continuada. 1999.

24 “Els serveis són el municipi”. Toni Puig. Col.lecció Perspectiva. Diputació de Barcelona, 1995.

el hecho de conocer y comparar la calidad de la idea útil del servicio que se está

produciendo con las ideas útiles de otros servicios iguales o parecidos, el equipo de

producción corrige la propia idea útil para concretarla más en su definición y propuesta

de utilidad: la optimiza”.

b) Análisis del “intorno”.-

b. 1) Los recursos de la empresa.-

Pese a ser un análisis que se orienta hacia el interior de la organización, tiene

como referencia competidores actuales o potenciales. Se trata, de revisar las

características de la empresa en los aspectos que nos resulten pertinentes, de manera

que al final quede claro cuál es la posición relativa de la empresa con respecto a las

otras. En nuestro caso, de lo que se trata es de ver qué posición tienen otras

administraciones públicas en materia de receptividad hacia el ciudadano.

Pero, ¿qué se entiende por receptividad?. De acuerdo a la definición ya mencionada

de la OCDE, una administración receptiva es una administración comprensible,

accesible, participativa y ágil. Si dejamos de lado la participación, que por sí misma

demanda un tratamiento individualizado, hace falta ver si los ayuntamientos han

desarrollado sistemas para hacer posible esta receptividad o, lo que es lo mismo,

averiguar qué instituciones y qué sistemas utilizan para acercarse al ciudadano. Bajo

mi punto de vista, la atención presencial unificada en una ventanilla única (mejor si

puede ser, también, en delegaciones descentralizadas si así lo pide la estructura

demográfica o geográfica del municipio), los trámites telefónicos y trámites por

medio de Internet y un sistema de quejas y sugerencias son instrumentos de esta

receptividad.

Algunas corporaciones locales han trabajado para llegar a esta receptividad. Son

paradigmáticos los casos de los Ayuntamientos de Barcelona y Terrassa en

Cataluña, junto con otras experiencias menos conocidas como las de Esplugues y

Sant Boi. En el País Vasco, el Ayuntamiento de Irún tiene también una oficina

integrada de atención al ciudadano que resulta muy interesante ver cómo pueden

funcionar experiencias de este tipo en municipios de tamaño mediano. En la

comunidad autónoma de Madrid destaca el Ayuntamiento de Alcobendas en la

aplicación de estas técnicas de receptividad. Junto con estos ejemplos municipales,

alguna Comunidad autónoma como la de la Comunidad Valenciana (el proyecto

“Prop”) y la Comunidad Autónoma de Madrid (trámites por Internet) tienen

experiencias muy interesantes, también, de receptividad a través de las nuevas

tecnologías y de ordenar los recursos existentes. Pero a la vista de estas actuaciones,

puede decirse que, por el momento, son la excepción.

En el ámbito del Estado español existen algunos ejemplos bastante significativos y con

un desarrollo lo suficientemente interesante de receptividad de la Administración

Pública. Estos casos deben ser tenidos en cuenta para visualizar cuál es la situación

de una administración concreta con respecto a la receptividad.

b. 2) Los grupos de interés clave.-

En este apartado hace falta tratar “aspectos cualitativos, relacionados con la

cultura organizativa (…) y la determinación de la misión y de los objetivos

generales de la misma”25 (J. Tena).

Como dice E. Giner “sin la previa definición de un modelo que sea prestamista de

servicios con carácter eficiente y que lidere la dirección hacia dónde han de ir los

cambios y la manera de realizarlos, el cambio es prácticamente imposible”26 .

O bien, como afirma Villamía, de manera menos dogmática, de lo que se trata es de

definir un modelo de administración “ofensivo y alegre, que analiza, recoge y copia las

nuevas prácticas exitosas, que intenta sintetizar modelos con un cierto ecleticismo (…)

y que, poco a poco, va trazando el suyo propio, atendiendo al paradigma relacional y

poniendo como ejes de actuación la atención al ciudadano, la calidad de servicio y la

__________________25 “El entorno de la empresa”. Tena, J. Ediciones Gestión 2000. Barcelona, 1992.26 Comunicacions. La introducció d’un sistema gerencial: el cas de l’Ajuntament d’Esplugues de Llobregat. E. Giner.

Septiembre de 1998. OTC. Diputación de Barcelona

participación y el diálogo permanente con la ciudadanía”27 .

Para Echebarría y Losada28, las características que determinan un nuevo concepto de Administración Pública son:

1. Una administración equilibrada y no expansiva.

2. Una administración relacional y no cerrada en si misma.

3. Una administración competitiva y no neutral.

4. Una administración responsable y no indiferente.

Y, siguiendo a estos autores, los factores clave del éxito para implantar este cambio son:

1. Un líder político fuerte para liderar la resistencia al cambio.

2. Una unidad centralizada para dirigir, impulsar y coordinar el proceso de modernización administrativa.

3. La implicación directa de las unidades de línea en la concepción y la implicación de los cambios.

4. La formulación de objetivos coherentes y viables.

De lo que se trata, no obstante, es de fijar objetivos después de un proceso de

_________________

27 Modernización en el Ayuntamiento de Irún. Conferencia pronunciada por Amador Villamía Ugarte en el Centro de

Estudios Jaime Vera, 1998.28 “Institucions i mètodes per millorar el funcionament de l’Administració Pública”. Echebarría i Losada. Generalitat de

Catalunya.

elección, de liderarlos y de implicar a la organización en su consecución.

B. Oportunidades y amenazas del entorno, y puntos fuertes y débiles de la

organización.-

Del conjunto de los análisis externos e internos se derivan dos tipos de conclusiones.

Por una parte, las oportunidades y amenazas que el entorno presenta. Por otra, los

puntos fuertes y débiles fruto del análisis interno.

En nuestro caso, podemos identificar como oportunidades, el hecho constatado de

que los ciudadanos tienen un mayor nivel de exigencia ante la Administración,

así pues, como una expectativa de funcionamiento ágil de las administraciones

por aplicación de las nuevas tecnologías, junto con la utilización de las técnicas de

benchmarking son una buena oportunidad de mejora de las administraciones.

Sin embargo, el elemento que debe ser diferencial en todo este proceso es el

liderazgo, sin éste y sin la implicación de toda la organización, el cambio no es

posible. Cuyo cambio es, obviamente, un cambio cultural, pero también estructural (y

este es el aspecto que me interesa y que desarrollaré en el capítulo siguiente).

Con respecto a las amenazas, podemos cifrarlas, fundamentalmente, en dos. En

primer lugar, hay una fuerte creencia entre la sociedad que la Administración es

un monstruo irreformable, en definitiva, el peso del “vuelva usted mañana” hace

estragos todavía29. Por otra parte, la aplicación de la ley “stricto sensu”, sin

interpretarla en relación a los resultados que se persiguen con su aplicación, hace que

el aparato administrativo piense más en el procedimiento que, justamente, en estos

resultados.

Respeto del análisis interno de la organización, hace falta constatar el hecho de que,

la gran mayoría de corporaciones municipales no definan un modelo de

administración accesible, si dejamos de lado el hecho que existen ejemplos notables

de accesibilidad en algunas administraciones públicas del Estado español, hace que,

por lo general, se pueda predicar un potente punto débil.

Contrariamente, fijar un modelo de estas características y trabajar en el ámbito de las

nuevas tecnologías para conseguir que la administración trabaje orientada al

ciudadano, es un punto fuerte de una formidable magnitud.

_______________________

29 Tendríamos que añadir que según el estudio “¿Existe sociedad civil en España?”, los españoles no sienten un

compromiso con aquello que es público,(“El País” 27/X/99)

CAPÍTULO III:

AYUNTAMIENTO Y RECEPTIVIDAD. LA ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN

MUNICIPAL TRADICIONAL Y LA ESTRUCTURA QUE SE PROPUGNA.-

Recapitulemos. Hasta ahora hemos visto que el modelo burocrático de administración

ya no tiene un funcionamiento eficiente en nuestros días, y con esto está de acuerdo

todo el mundo (ciudadanos, políticos, autores, etc.). Hemos visto, también, como las

nuevas administraciones que se defienden tienen como común denominador la

orientación al ciudadano: la receptividad.

Posteriormente, hemos analizado si las administraciones se pueden encontrar en

disposición de estar al servicio del ciudadano o no. El resultado ha sido que, si bien,

hay elementos lo suficientemente notables para que las administraciones tengan esta

disposición, en la actualidad, a excepción de notables excepciones, la mayoría de

administraciones no han adoptado este posicionamiento.

Por lo tanto, llegado este punto, la pregunta que hemos de formular es la siguiente:

¿qué es lo que hace falta hacer para que las administraciones sean receptivas?.

Es un tema “de cambio cultural”, de método, indudablemente, pero también de

cambio de estructura. No es el objetivo de este trabajo la modernización de la

administración, ni el cambio cultural que comporta, ni la gestión de este cambio. En este

capítulo, por

el contrario, nos centraremos en cuál es el cambio necesario en la estructura de una

administración con tal de ser receptiva.

También en este capítulo se producirá una mutación. Las reflexiones que se han

hecho, hasta ahora, en este trabajo sobre la administración lo han sido respecto de la

Administración Pública por lo general; a partir de ahora, nos centraremos en la

Administración Pública más próxima al ciudadano: en el Ayuntamiento.

A) Una reflexión previa entorno a la estructuración en funciones de la empresa

privada y de un ayuntamiento.-

Es conocida la estructura clásica de una empresa por sus funciones. En cualquier

manual de organización de empresas leeremos que la empresa tiene tres funciones

esenciales: la principal o de producción; la secundaria o comercial, y la terciaria o

d’administración30 .

Utilizando las descripciones más clásicas en la materia, se define como función de

producción la que consiste en producir o realizar los servicios de la empresa; como

función comercial, la actividad de la empresa con la cual sus productos acceden al

mercado; y, finalmente, dentro de la función administrativa se incluirían actividades

tan diversas como las económico-financieras, las de recursos humanos, las

_______________________

30 “Organización y administración de empresas”. Antonio M. de Beas. Mc Graw-Hill. Madrid, 1993.

de organización y otras31

Por el contrario, aproximándonos a una estructura lo más racional posible de

Ayuntamiento podríamos dividirlo entre Servicios Centrales (Alcaldía, Recursos

Humanos, Hacienda, etc.), Servicios Personales (Servicios Sociales, Sanidad,

Cultura, etc.) y, finalmente, Servicios al Territorio (Urbanismo, Vía Pública, etc.)32.

Sí comparamos las dos estructuras, veremos que tienen dos coincidencias y una

diferencia. Analizamos primero las coincidencias. De una parte, existe una función de

producción de servicios (lo que se denomina también “servucción”) de un

Ayuntamiento a través de sus Servicios Personales y Servicios al Territorio, función

que es equiparable, con todas las salvedades posibles, con la función principal o de

producción de una empresa. De otra, en un Ayuntamiento los Servicios Centrales

juegan, esencialmente, el papel que en una empresa tiene la función terciaria o de

administración. Hasta aquí las coincidencias, ¿cuál es, pues, la diferencia?: una

empresa tiene función comercial y un Ayuntamiento no.

B) ¿Función comercial en una administración?.-

_______________________

31 “Creación y gestión de la propia empresa”. J.M. Alonso. Santillana. Madrid, 1995.

32 “Govern Local. Guia pràctica”. Diputación de Barcelona. 1995

¿Es necesaria una función comercial en una administración?. Si tenemos en

cuenta que la función comercial es “la cama por donde discurren las relaciones entre

una empresa y sus clientes”, y que durante los dos primeros capítulos de este trabajo

se ha insistido en que una administración no tiene clientes, tiene ciudadanos y, hemos

rechazado, por activa y por pasiva, el término cliente aplicado al ciudadano, no parece

demasiado coherente, que, ahora, hablemos de la función comercial de una

administración.

Sin embargo, si matizamos la definición de función comercial de una empresa,

podemos encontrar una respuesta a la pregunta formulada. En este sentido las

actividades que conforman la función comercial son, fundamentalmente, las

siguientes:

· Investigación de mercado, de suerte que se conozca la demanda y las ventas, el

comportamiento del cliente, de los sistemas de distribución, etc. En definitiva, lo

que se quiere es definir un producto que se adapte mejor al mercado.

· Definir las variables que inciden en el lanzamiento al mercado de los nuevos

productos. Estas variables son el nuevo producto, su precio, su distribución y las

acciones de promoción y publicidad.

· La venta de los productos.

Resulta evidente que, como dice Tornord K. Lunde33, y aquí de lo que estamos

hablando es de marketing, “todo organismo que presta servicio público, en el supuesto

que quiera conocer las preferencias y las experiencias de sus clientes, dispone de un

amplio abanico de métodos. Estos métodos proporcionan instrumentos para conocer

lo que piensan los ciudadanos, al mismo tiempo que crean unos espacios de

participación”.

Pues bien, si dejamos de lado el marketing34, que es una disciplina con substantividad

propia, la función comercial, a nuestros efectos, queda configurada por la venta.

¿Y qué es la venta?. Venta, según una definición clásica, es “el conjunto de

operaciones realizadas por la empresa que tienen como objetivo poner a disposición

de los consumidores y usuarios los productos y servicios por ella elaborados, en las

mejores condiciones de calidad, precio y situación”35. Las actividades de las ventas se

completan con los servicios de sugerencias, quejas y reclamaciones y con la atención

post-venda.

Este “conjunto de operaciones realizadas por la empresa”, tienen un sujeto, la fuerza

de ventas, y un objeto, la venta propiamente dicha36 :

_______________________33

“Consulta i Participació dels clients”. Tornord K. Lunde. Materials de Lectura. Diputación de Barcelona, 1999.

34. Método poco aplicado en la Administración pública, que tiene la virtud de, como dice Toni Puig, “concebir yi producir

llos servicios municipales y avanzar hacia un municipio organizado para los servicios desde las necesidades de los

ciudadanos” –El texto original aparece en catalán. (La traducción es del Departamento de Formación)

35. “Organización y administración de empresas”. Antonio M. de Beas. Mc Graw-Hill. Madrid, 1993.36. “Creación y gestión de la propia empresa”. J.M. Alonso. Santillana. Madrid, 1995.

La fuerza de ventas es la organización formada por el conjunto de vendedores de la

empresa y su apoyo logístico. Esta fuerza se puede estructurar de diferentes formas:

por áreas geográficas, por productos, por clientes o por la combinación de los criterios

anteriores.

En cuanto al objeto, la venta tiene que desarrollarse en las siguientes condiciones:

· El comprador tiene que ser informado de las características del producto o servicio;

· Es necesario desarrollar actitudes favorables del comprador hacia al producto o

servicios y hacia la empresa; y,

· Se tiene que formalizar el pedido ajustando las condiciones de entrega del

producto.

Por lo tanto, llegado este punto, cabe hacerse las siguientes preguntas:

Primera: ¿Desarrollan las Administraciones públicas, por lo general, y los

Ayuntamientos, en particular, operaciones para poner sus servicios a

disposición de los ciudadanos en las mejores condiciones de calidad y

situación?; ¿tienen servicios de quejas y reclamaciones y de atención post-

venta?;

Segunda: ¿Tienen los Ayuntamientos una organización que se encargue de

desarrollar actitudes favorables a favor de los servicios municipales y del

ayuntamiento?, ¿está, esta organización, estructurada según algún criterio

(geográfico, por productos, por tipo de ciudadanos, etc.)?;

Tercera: ¿Informan los Ayuntamientos de sus servicios y de las condiciones de

su tramitación?.

La respuesta, aunque se podría matizar en función de algunas administraciones,

como hemos visto en el capítulo anterior, tiene que ser, por lo general, negativa.

C) La estructura municipal tradicional y la que se defiende.-

Es ya clásica la comparación que se hace (y que, entre otros, cita Iñigo Marcos

Sagarzazu37) entre la organización tradicional y la organización orientada al

ciudadano.

c.1) La estructura municipal tradicional.-

La estructura tradicional de un Ayuntamiento, es una estructura vertical, es decir, se

encuentra troceada en compartimentos estancos, de manera que los Servicios

_______________________

37. “Manual para el diseño e implantación de una oficina integral de atención al ciudadano”. Marcos Sagarzazu, I.

Instituto Vasco de Administración Pública, 1998.

Personales (Servicios Sociales, Sanidad, Cultura, etc.) y los Servicios en el

Territorio (Urbanismo, Vía Pública, etc.) son competentes para “producir” y

comercializar sus servicios y las funciones de administración están confiadas a los

Servicios Centrales (Alcaldía, Recursos Humanos, Hacienda, etc.). Como dice

Galofré “a menudo, la organización administrativa se caracteriza por la rígida división

departamental, que viene dada más por exigencias internas que por el énfasis de dar

un mejor servicio al público”38.

Esta estructura tradicional genera inconvenientes. Entre estos, podamos citar los

siguientes:

1. Unos deficientes servicios de información y tramitación. La información es

parcial y la tramitación también.

2. Un derroche de los recursos humanos dedicados a la información. En efecto,

si la información y la tramitación se unifican, el número de personas de la

organización que hacen falta es mucho menor que en el supuesto de que esta

información y/o tramitación se haga desde cada uno de los sitios que tramiten e

informen.

3. Mala imagen municipal.

_______________________

38 Galofré, A. “La atención al ciudadano desde la Administración Pública”. Ajuntament de Sabadell, 1994.

Se ha apuntado en el primero de los inconvenientes. El ciudadano no entiende el

funcionamiento de la Administración tal y como está concebida. Esto genera una

imagen de ineficacia y de despreocupación al ciudadano.

En resumen, el ciudadano no comprende la diferenciación entre cómo se venden los

servicios en una empresa privada y como se “venden” (como se ponen a disposición

del ciudadano “en las mejores condiciones de calidad y situación”) en un

Ayuntamiento. Para un ciudadano resulta incomprensible que, por ejemplo, pueda

obtener la mayoría de servicios de una entidad bancaria en una sola ventanilla, pero

que, en cambio, tenga que llevar a cabo un peregrinaje desorientado dentro de una

misma organización cuando se trata de un servicio municipal. Tampoco entiende

demasiado el ciudadano que determinados trámites con empresas privadas (como, por

ejemplo, la contratación de una póliza de seguros) se puedan realizar por teléfono,

pero que la inmensa mayoría de trámites municipales se tengan que realizar

personalmente. La OCDE ha apuntado también, en el mismo sentido, “a veces los

clientes tienen que dirigirse a numerosos organismos públicos para que sea atendido

su problema y para que se encuentre una solución; los funcionarios los envían de un

órgano a otro afirmando que el tema no es de su competencia”.

“Ergo”: Un ayuntamiento con una estructura tradicional no es un ayuntamiento

receptivo para el ciudadano. Y no es un Ayuntamiento receptivo por el hecho de que

su estructura no se parece en nada ni a una función comercial ni, concretamente, a

ninguna actividad de venta de los servicios que presta el Ayuntamiento. Dicho de otra

manera, los ayuntamientos no son receptivos por el hecho de que no están orientados

al ciudadano de manera inversa a las empresas que sí están orientadas al cliente.

c. 2) La estructura municipal que se propone: Un ayuntamiento receptivo

mediante una oficina integrada de atención al ciudadano.-

La estructura que se propone es una estructura horizontal, de manera que los

servicios de atención al ciudadano se encuentren integrados en un único ámbito,

diferente de la estructura en Áreas y departamentos municipales, pero, obviamente,

integrado en esta estructura. Este modelo resulta de gran eficacia, puesto que obliga a

la organización municipal a orientarse al ciudadano y, además, da este mensaje al

exterior.

Pero, ¿de qué hablamos cuando nos referimos a una oficina integrada de atención al

ciudadano?. El diseño que se propone en este trabajo propugna una integración

orgánica (una unidad especializada), física (sin perjuicio de la posible

descentralización) y de datos (creación de una única base de datos municipal) y que

trabaje de acuerdo a los siguientes principios:

1 “Que se muevan los papeles y no los ciudadanos”.

2 “El Ayuntamiento cerca”.

3. “El Ayuntamiento en casa”.

En el primer principio, se apunta al hecho de que una parte importante de los trámites

municipales se puedan realizar en una “ventanilla única” de manera presencial. En el

segundo, se pretende un modelo descentralizado de ayuntamiento, en un municipio

donde, en función de los diferentes núcleos de población o de sus divisiones

administrativas, se puedan crear delegaciones territoriales de este servicio integrado,

de atención al ciudadano, para realizar, también, una atención presencial. Finalmente,

los trámites desde casa, tienen en el teléfono y en Internet dos medios que han de

hacerlos posibles. La propuesta es ambiciosa, puesto que entre un 75% de los

trámites de un ayuntamiento podrían realizarse en unas dependencias como las

descritas, o desde casa.

Esta estructura, contraria a la tradicional, genera muchas ventajas. Entre las más

significativas podemos citar las siguientes, según Galofré:

1. Mejora de la calidad de los servicios de información y tramitación.

Mediante una mayor especialización (el informador-tramitador municipal se convierte

en un profesional de la atención al público) y una mejor motivación de los trabajadores

(el trabajador municipal desarrolla un trabajo claramente abocado al servicio al

ciudadano sin llegar a ser rutinaria).

2. Optimización de los recursos.

Un Sistema Integrado de Atención al Ciudadano, por una parte, permite aprovechar

economías de escala, puesto que permite reducir los recursos humanos y, por otra,

reduce los problemas de equilibrio entre la demanda y los recursos (es más sencillo

prever la demanda de un solo servicio que hacerlo con, por ejemplo, tres diferentes).

3. Mejora de la viva imagen del Ayuntamiento.

Un Servicio Integrado de Atención al Ciudadano es la oficina de “ventas” del

Ayuntamiento. Está creado para ser accesible y para dar respuestas ágiles y

transparentes a los ciudadanos.

COMPARACIÓN ENTRE LA ATENCIÓN AL CIUDADANO EN UN AYUNTAMIENTO

TRADICIONAL Y EN UN AYUNTAMIENTO RECEPTIVO

La atención al ciudadano en un ayuntamiento tradicional

Servicios Personales Servicios en el Territorio Servicios Centrales

Servicio de Información de

Servicios Personales


Servicios en el Territorio


Servicios Centrales

La atención al ciudadano en un ayuntamiento con Servicio Integrado de

Atención al Ciudadano

Servicios Personales Servicios en el Territorio Servicios Centrales

Servicio Integrado de

Atención al Ciudadano

CAPÍTULO IV:

MEDIDAS PARA LA RECEPTIVIDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS: LA VENTANILLA

ÚNICA MUNICIPAL O LA COMPRENSIBILIDAD; “EL AYUNTAMIENTO A MANO”

O LA ACCESIBILIDAD; I, “EL AYUNTAMIENTO EN CASA” O LA AGILIDAD. UN

SISTEMA DE QUEJAS Y SUGERENCIAS O LA PARTICIPACIÓN.-

“Una administración receptiva es aquella que está orientada hacia las necesidades y

deseos de los ciudadanos (…)”, dice Galofré.

Y ¿cuáles son estas necesidades y deseos?. Pues, hemos de recordar aquí, también,

el concepto de utilidad al cual se hacía referencia en el capítulo segundo de este

trabajo, expresado por D. Shan y M. Arnberg, y que podríamos resumir en la ya

citada frase de Toni Puig: “La base de un servicio de calidad, que los ciudadanos

usan y valoran, es la idea de utilidad”.

Un ayuntamiento receptivo, pues, es un ayuntamiento útil para el ciudadano. Sin

embargo, ¿cómo se concreta esta utilidad?; ¿esta receptividad?. Para saberlo,

acudamos a los atributos que de una administración receptiva tiene la OCDE, que,

recordamos, son:

· Accesibilidad .

· Comprensibilidad .

· Agilidad.

· Participación.

Por el momento, dejaremos a un lado la participación, que aquí le otorgaremos un

concepto diferente del habitual (que es el que se contempla, por ejemplo, en el artículo

18, 1 b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local). En concreto, nuestra

visión de participación concuerda más con la de Tornord K. Lunde, que considera

que las informaciones aportadas por los consumidores representan una alternativa en

relación a los canales más políticos. En este sentido, ubicaré la participación dentro

de lo que llamamos “quejas y sugerencias”.

Examinamos a continuación como se pueden manifestar los atributos sobre

receptividad de la OCDE:

A) “La ventanilla única municipal” o la comprensibilidad.-

De ventanillas únicas se tienen muchos conceptos. Aquí adoptamos uno de los que

cita A. Ologaray, que es el siguiente: “Centralizar en una única dependencia toda la

atención a los ciudadanos, con empleados municipales que faciliten y resuelvan todos

los trámites, en el fondo lo que sucede en un pequeño ayuntamiento”. Añadimos por

nuestra cuenta que, además, esta ventanilla tiene que informar sobre el Ayuntamiento

y la ciudad.

En un artículo publicado en el boletín informativo para el personal de los servicio

municipales del Ayuntamiento de Calvià del mes de Junio de 1999, yo mismo

defendía una idea muy similar de ventanilla única municipal: “Para llevar a cabo la

primera de estas opciones (“ventanilla única municipal”), se tiene que crear un servicio

único de atención al ciudadano, con vocación de servirlo y con un personal

“polivalente”, capaz de gestionar trámites de las naturalezas más distintas. Desde este

punto de vista, la comparación entre una oficina bancaria y una administración es

especialmente pertinente. En efecto, en una oficina bancaria, un cliente puede

solucionar la mayoría de gestiones bancarias en una única ventanilla y delante de una

sola persona; pero, por el contrario, en una administración, ha de practicar aquello que

entre los funcionarios con tradición se conoce, no sin cierta sorna, como

“excursionismo administrativo” para conseguir resolver la mayoría de trámites

administrativos. Éste sería el Ayuntamiento comprensible para los ciudadanos”.

No obstante, este último punto tiene que ser completado con otras medidas que han

de ser puestas en marcha en el marco, no ya de una ventanilla única, sino de todo el

Ayuntamiento, puesto que al ser “un sitio privilegiado de encuentro”39.

B) “El ayuntamiento a mano” o la accesibilidad.-

_______________________

39 Como dice Galofré, hemos de tener unos servicios de acogida que dirijan y faciliten (un ejemplo paradigmático es el

del sistema “Prop” de la Generalitat Valenciana, que por tener, incluso tiene un hogar de acogida), además, de una

mejora en la identificación y señalización de los locales

Un ayuntamiento accesible40 es aquel que acorta la distancia que hay entre él y el ciudadano. Dicho más coloquialmente, es el ayuntamiento que está “a mano” del ciudadano. Esta reducción de la distancia se puede hacer, fundamentalmente, en dos ámbitos:

a. Espacialmente:

La técnica tradicional por acercar el ayuntamiento al ciudadano ha estado la mal

llamada “descentralización” (que, de hecho, es una desconcentración). Ciertamente,

tener delegaciones, en función de las características geográficas y de población de un

municipio, es una práctica que ha estado experimentada, con éxito, en municipios

como Barcelona y, más recientemente, en otros como Terrassa o Esplugues.

En el mismo artículo que publiqué en el boletín informativo para el personal de los

servicios municipales del Ayuntamiento de Calvià del mes de Junio de 1999,

describía el concepto del “Ayuntamiento a mano” de la siguiente manera:

“Para poner el “Ayuntamiento a mano” del ciudadano, en un municipio con una

estructura de asentamiento de la población sobre el territorio esencialmente dispersa41

ha de realizarse una descentralización territorial a las distintas agrupaciones

poblacionales que tiene el municipio, con la finalidad de evitar desplazamientos

innecesarios a la sede central del Ayuntamiento, que tiene un acceso relativamente

difícil por carretera (…)42”

_______________________

40 Hablaremos aquí de accesibilidad presencial, aunque el concepto de accesibilidad podría ser predicable, también, con respecto a la atención no presencial, queremos hablar de ésta cuando nos referimos a un ayuntamiento ágil.41. El municipio de Calviàtiene repartidos sus 36.000 habitantes en 7 nucleos de población diferentes.42. Lo mismo se podría predicar de un gran municipio urbano con las dificultades de comunicación y el correspondiente coste en tiempo por parte del ciudadano.

Pero a menudo, si la descentralización representa un coste excesivo en recursos

humanos y en infraestructuras, hemos de recurrir a otros procedimientos. Como una

alternativa curiosa a la descentralización física, tenemos que citar “los autobuses de

los impuestos” de Holanda y, un ejemplo mucho más próximo, las oficinas móviles de

la Región de Murcia que también funcionan en un vehículo, que han tenido una

aplicación probada y con garantías.

De otro modo, si no se quiere, o no se puede, acometer un proceso de

“descentralización” o mantener un sistema de oficinas móviles, hará falta acudir a la

información y tramitación a distancia, pero esto ya lo trataremos cuando hablemos de

la Administración ágil.

b) Temporalmente:

El aumento del horario de atención al público es uno de los objetivos de una

administración receptiva. Senyala Galofré que el aumento de la población activa ha

comportado la necesidad de que las administraciones mejoren su accesibilidad

horaria. Ologaray, paralelamente afirma que: “Tradicionalmente, las oficinas

municipales han ofrecido a los ciudadanos un horario de atención comprendido entre

las 8 y las14 horas43. Horario de apertura criticado por los ciudadanos ya que a

menudo no es compatible con sus ocupaciones profesionales o personales”.

C) “El ayuntamiento en casa” o la agilidad.-

Los estudios realizados en la administración, coinciden en la percepción negativa que

genera a los ciudadanos las “pérdidas de tiempo” que comportan los trámites

administrativos. La incorporación de las nuevas tecnologías (de las que ya hemos

hablado en la parte de análisis estratégico de este proyecto) o de instrumentos mucho

más sencillos y diarios, como el teléfono y el fax (instrumento que tiene el

inconveniente que se hace servir, sobre todo, por profesionales y no por la mayoría de

los ciudadanos como el caso del teléfono), tienen que facilitar las relaciones entre la

ciudadanía y la Administración, mediante actos no presenciales.

Una administración no ágil no solamente genera “pérdidas de tiempo”, también cuesta

más dinero al ciudadano. Ologaray ha cuantificado el ahorro que genera hacer un

trámite por teléfono o hacerlo presencialmente en un tiempo de 67´ y el económico en

1130.- PTA.

En el ya citado, por dos veces, artículo que publiqué en el boletín informativo para el

personal de los servicio municipales del Ayuntamiento de Calvià del mes de

Junio de 1999, pensaba en un Ayuntamiento en casa como lo que se describe:

_______________________

43. Eso ha sido así en el mejor de los casos. Son multitud las administraciones que solamente abren de 9 a 13 horas.

“Finalmente, el Ayuntamiento en casa se tiene que concretar intentando resolver al

ciudadano los máximos trámites posibles por teléfono. Un porcentaje importante de

pequeños trámites municipales son susceptibles de ser gestionados por teléfono. Si

una póliza de seguros de un automóvil se puede contratar por teléfono, ¿qué impide

que se pueda solicitar un certificado de residencia, por ejemplo, por este sistema?.

Este sería un ayuntamiento ágil para el ciudadano. Por otra parte, la generalización del

“’Ayuntamiento en casa” contribuiría a reforzar la accesibilidad del Ayuntamiento en

los casos en que la descentralización presentara dificultades o resultara

excesivamente costosa”.

Las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías son cada vez más grandes.

Muchas empresas son conscientes de la importancia de Internet como forma de

negocio. Las entidades bancarias trabajan sobre el modelo de una oficina virtual, las

administraciones tendrían que ser conscientes, también, de las posibilidades de

Internet como medio para conseguir una administración receptiva. Comprensibilidad,

agilidad y accesibilidad son factores que convergen en una oficina virtual y algunos

ayuntamientos modélicos ya lo saben y trabajan en ello.

D) Un sistema d’atención a las quejas y sugerencias o la participación.-

El Ayuntamiento de Bradfort aprobó el 16 de Julio de 1993 un código de atención a

las quejas y sugerencias de los ciudadanos con los siguientes objetivos:

1. Ayudar a los ciudadanos y colectivos a ejercer el derecho a la reclamación.

2. Convertir a los ciudadanos insatisfechos en ciudadanos satisfechos.

3. Fomentar la igualdad de acceso al Ayuntamiento y a sus servicios.

4. Apoyar a sus trabajadores.

5. Mejorar los servicios del Ayuntamiento.

6. Reconocer que las reclamaciones:

· Aportan una valiosa información.

· Son un tema fundamental para la dirección.

7. Mejorar la viva imagen del Ayuntamiento.

Estos objetivos son válidos y pueden predicarse también de cualquier otro sistema de

atención a las quejas y sugerencias del ciudadano. Como dice un documento del

Ayuntamiento de Barcelona: “(…) no podemos tener miedo a las críticas. La

participación de los ciudadanos a través de sus quejas y sugerencias nos ayuda a

conocer qué ha decepcionado a sus expectativas, qué es lo que ellos esperan de la

organización y, por lo tanto, hasta dónde podemos llegar para satisfacerlas al máximo.

El ciudadano, en definitiva, nos ayuda a mejorar”.

El Ayuntamiento de Calvià (Mallorca), hizo funcionar un sistema de quejas que,

inicialmente, se bautizó como “queixau-vos, per favor!”(“quejaos, por favor!”) y,

posteriormente, se denominó, mucho más directamente (en el marco de una campaña

de refresco), “queixau-vos, més!” (“quejaos, más!”). Los objetivos de este sistema

eran muy similares a los de cualquier sistema de quejas y sugerencias, pero se optó

por un apoyo en el ejercicio material de los derechos del ciudadano. En efecto, una

administración receptiva lo es, también, en tanto en cuanto se facilita el ejercicio

material de los derechos formales que la ley otorga al ciudadano. Desde este punto de

vista, el programa “quejaos, más!” recogió como elemento central el art. 35 de la Ley

30/92 que, emblemáticamente, tiene el título de “derechos de los ciudadanos”, en el

material gráfico que, en cuatro idiomas (catalán, castellano, inglés y alemán) se

repartió entre toda la población del municipio44.

El beneficio de un sistema de estas características es doble. Por una parte, mejora

la relación con el ciudadano, puesto que el Ayuntamiento aparece como un ente que

da respuesta y no como algo que se mantiene aislado de la sociedad. Además, este

_______________________

44Los dípticos en cuestión tienen el mensaje siguiente:

“Tenéis todo el derecho:… a ser tratados con respeto y deferencia por la administración y sus representantes,… a ser atendidos en las lenguas oficiales en las Islas Baleares,… a conocer el estado de tramitación y que está tramitándose vuestros expedientes,… a exigir responsabilidades a la administración y a sus representantes.Trabajamos para mejorar cada día la calidad de los servicios municipales y pedimos vuestra colaboración. El Ajuntament de Calvià responde.“Qujaos, más”

sistema permite que el Ayuntamiento conozca las deficiencias de los servicios que

presta, con la salvedad de que puede mejorarlos. Ahora bien, son condiciones ”sine

qua non” para que este servicio funcione:

1 Dar respuesta a todas las quejas y sugerencias recibidas en un plazo máximo

preestablecido (un mes, quince días, etc.)..-

La no respuesta o la respuesta tardía generan una imagen de administración no

receptiva e ineficiente.

2.- Implicar a la organización municipal.

Nos encontramos otra vez con “el cambio cultural”, del cual ya hemos hablado a lo

largo de este proyecto. Un ayuntamiento no puede cargarse de quejas de los

ciudadanos, tienen un peso demasiado grande y esto tiene un coste. Un coste que

también es político y que tendría que ser abordado con determinación por los

representantes y dirigentes de los partidos políticos.

V. CONCLUSIONES.-

1) La administración burocrática ya no sirve. No sirve porque no se puede

mantener económicamente, porque es ineficiente y porque no está al servicio del

ciudadano.

2) La Administración pública que se postula es una administración receptiva, al

servicio del ciudadano, Comprensible, accesible, participativa y ágil.

3) Las administraciones tienen potentes puntos fuertes y el entorno les ofrece

suficientes oportunidades para que resulten receptivas. Que lo sean o no, es

un tema de liderazgo y asunción del modelo por parte de la organización.

4) La orientación al ciudadano es un tema, fundamentalmente, de “cambio cultural”,

pero también de “cambio estructural”. La comparación de la estructura en

funciones de una empresa y una administración pública, evidencia la

carencia de una función comercial en las administraciones. Los

ayuntamientos, como la administración más próxima al ciudadano, pueden resolver

esta falta mediante el marketing de servicios (que no es el objetivo de este trabajo)

y haciendo funcionar un Servicio Integrado de Atención al Ciudadano, como

una oficina de información y de “ventas” de los servicios municipales, que plasmen

orgánicamente la orientación al ciudadano.

5) Para habilitar esta orientación y esta receptividad, el ayuntamiento tiene una serie

de instrumentos a su servicio: la ventanilla única municipal, la

descentralización, los trámites no presenciales y un sistema de quejas y

sugerencias de los ciudadanos.

ANEXO : Un ejemplo de superación mediante el benchmarking.-

L’Ayuntamiento de Calvià (Mallorca), que tiene una notable dispersión geográfica con

respecto a los núcleos de población del municipio, en su extremo más oriental (Portals

Nous), tiene algunas calles compartidas con Palma de Mallorca, de manera que su

esquina este de los mismos pertenece al municipio calvianer y la esquina oeste a la

capital de la comunidad balear. Esto no pasaría de ser una curiosidad geográfica (por

otra parte, bien común a los municipios de la connurbación de Barcelona) si no fuese

por lo que se explica a continuación.

Los vecinos que pertenecían al sector de Palma podían sacar sus certificados de

residencia mediante los cajeros automáticos de una conocida entidad de crédito,

mientras que los vecinos de Calvià no. La cuestión no tenía ninguna mala intención

sino que estos certificados son utilizados para obtener el descuento (33%) que los

residentes en las islas tienen en los viajes a la Península. Dejando de lado las

complicaciones legales del tema, lo cierto es que los vecinos de la parte de la calle

calvianera no cesaban de quejarse que los habitantes del lado de Palma sí podían

sacar sus certificados a cualquier hora del día en la amplia red de cajeros automáticos

de la entidad y no solamente en horas de oficina (de 9 a 13 h.) y se tienen que

desplazar al Ayuntamiento o a las oficinas de atención al ciudadano.

Pues, bien esta realidad hizo que los responsables municipales hubieran de esforzarse

para solucionar el problema.

De hecho, la solución comportó que a los pocos meses todos los ciudadanos de Calvià

tuvieran la misma posibilidad de entregar sus certificados mediante el cajero

automático, pero, además, durante el periodo en el cual se resolvió el tema

técnicamente y jurídicamente, se idearon soluciones, que hoy todavía perduran, para

facilitar estos certificados. En primer lugar, se empezaron a entregar certificados previa

solicitud telefónica (se trataba de un sistema primitivo pero eficaz de trámite por

teléfono). En segundo, también se inició la tramitación de estos certificados vía

internet. La superioridad de estas dos últimas soluciones era patente, puesto que el

servicio se ofrecía de manera gratuita, mientras que el servicio del cajero automático

tenía una contraprestación económica que imponía la entidad de crédito.

Curiosamente, en poco tiempo la situación de los habitantes de la esquina de la calle

palmesana fue peor que la de los calvianeros, puesto que estos que podían obtener el

mismo servicio que los anteriores, sin moverse de casa y de forma gratuita (con un

bajo coste por parte municipal).

Pues bien, los recursos a los trámites no presenciales se desarrollaron después de

una visita al Ayuntamiento de Barcelona. Un claro ejemplo de benchmarking.

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EXÁMEN DEL MODULO

1. ¿Cómo debe ser la administración pública y que se tipo

de sistema de debe configurar para que esté al servicio

de los ciudadanos?

2. Señale la característica en común del sistema

Orientación al Servicio Público (OSP) y la Nueva gestión

Pública (NGP).

3. ¿Qué significa la puntualidad del servicio en la

administración pública?

4. Explique que son las restricciones en la administración

pública.

5. Indique cuál es el principio propuesto para el

ayuntamiento cerca.

Modulo 8

Education

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