Monitoreo políticas Economías Campesinas Guatemala 2011

8/6/2019 Monitoreo polticas Economas Campesinas Guatemala 2011

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CONGCOOP

PRIMER INFORME

Monitoreo a las polticas de apoyoa la economa campesina:

de lo productivo a lo social

Susana Gauster

Ricardo Zepeda

Luca Samayoa

Guatemala, marzo 2011


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Diseo y edicin: Magna TerraediTores5ta. avenida 4-75 zona 2, ciudad de Guatemala

Tels. (502) 2238-0175, 2251-4048, 2251-4298, Fax 2250-1031correo electrnico: [email protected]

Primer Inorme

Monitoreo de polticas de apoyo a la Economa Campesina:

De lo productivo a lo social

Instituto de Estudios Agrarios y Rurales. -IDEAR-Coodinadora IDEAR: Susana [email protected] de Economas Campesinas y ComercioResponsable de Estudios: Ricardo Zepeda

[email protected]

Coordinacin de ONG y Cooperativas -CONGCOOP-Direccin ejecutiva: Helmer Velsquez2 calle 16-60 zona 4, MixcoEdicio Atanasio Tzul, 2 nivelResidenciales Valle del SolGuatemala, C.A.Telonos: (502) 2432-0966 2431-0261Teleax: (502) 2433-4779Correos electrnicos: [email protected] [email protected] web: www.congcoop.org.gt

Autores:

Susana GausterRicardo ZepedaLuca Samayoa

Foto de portada:

Byron Garoz Herrarte

Diseo de portada y diagramacin:

Helber Garca

Esta publicacin es posible gracias al apoyo de laFundacin Ford


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Monitoreo a las polticas de apoyo a la economa campesina: de lo productivo a la social 3

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Afliadas CONGCOOP

Accin Ecolgica

Alternativas para el Desarrollo Ambiental (APDA)Asociacin del Desarrollo para Amrica Central (ADEPAC)Asociacin de Desarrollo Integral (ADI)Asociacin IDEASCentro de Investigacin y Educacin Popular (CIEP)Centro de Investigacin, Estudios y Promocin de Derechos Humanos (CIEPRODH)Consejo Cristiano de Agencias de Desarrollo (CONCAD)Cooperacin Mesoamericana para el Desarrollo y la Paz (COMADEP)Coordinadora Cakchiquel Desarrollo Integral (COCADI)Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES)Federacin de Cooperativas Agrcolas de Guatemala (FEDECOAG)Fundacin para el Apoyo Tcnico en Proyectos (FUNDATEP)Fundacin para el Desarrollo Comunitario (FUNDESCO)

Proyecto de Desarrollo Santiago (PRODESSA)Servicios y Apoyos al Desarrollo de Guatemala (SADEGUA)Servicios de Capacitacin Tcnica y Educativa (SERCATE)

Junta Directiva CONGCOOP

Jorge Alberto Colorado PresidenteCarlos Fernando Zavala VicepresidenteHugo Escobedo SecretarioArmando Luis Navarro Miranda TesoreroIrene Lpez Vocal I

Vctor Armando Cristales Vocal IIElizabeth Pedraza Vocal III

Helmer VelsquezDirector Ejecutivo


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ndice

Introduccin.............................................................................................................................................................................7

I. Marco conceptual .......................................................................................................................................................9

Las polticas pblicas y el campesinado - desde la Alianza para elProgreso hasta las Transerencias Monetarias Condicionadas ...........................................................9

II. La reestructura del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacinen el marco de la poltica nacional de desarrollo rural integral .........................................15

La Propuesta de Ley y la Poltica Nacional deDesarrollo Rural Integral ..........................................................................................................................................16

El planteamiento de reestructura del MAGA ............................................................................................. 18

III. Programas de apoyo a la produccin campesina ............................................................................23

1. Programa de distribucin de ertilizantes-Programa de Desarrollo Rural ....................................................................................................................23

2. Programa de Arrendamiento - Fondo de Tierras ........................................................................... 28

3. Programas de Extensin Rural ...................................................................................................................33

a. Pro extensin/ Pro Rural ...........................................................................................................................33

b. Sistema Nacional de Extensin Agropecuaria/ MAGA .......................................................... 36


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4. Programas del Vice ministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, VISAN ............... 40

a. Programa de Granos Bsicos .................................................................................................................41

b. Programa PostCosecha .............................................................................................................................43

c. Programa de Asistencia Alimentaria ...........................................................................................................44

IV. Polticas sociales rurales .......................................................................................................................................47

Las Transerencias Condicionadas Mi Familia Progresa ..................................................................... 47

V. Conclusiones generales..........................................................................................................................................53

Bibliograa.............................................................................................................................................................................55


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Introduccin

El presente inorme marca el inicio de un monitoreo sistemtico que se pretende dar a laspolticas de apoyo a la economa campesina. Estas polticas, si bien en un inicio se iban a con-centrar en las polticas de apoyo productivo a las amilias campesinas, las uimos ampliandoa otras de ndole social, dado que estas ltimas hoy da constituyen la inversin ms signi-cativa en las reas rurales.

Aparte de disear un sistema de monitoreo que permite darle seguimiento a las polticasms signicativas el Programa de Distribucin de Fertilizantes de Programa para el Desa-rrollo Rural (ProRural), el Programa de Arrendamiento de Tierras del Fondo de Tierras (FON-TIERRAS), el Programa de Extensin Agropecuaria del Ministerio de Agricultura, Ganaderay Alimentacin (MAGA) y los programas del Vice Ministerio de Seguridad Alimentaria y Nu-tricional (VISAN) del MAGA en el mbito productivo, as como Mi Familia Progresa en elmbito de las polticas sociales -, este proceso incluye analizar los avances en la implementa-cin de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), aprobada por el OrganismoEjecutivo en 2009, como producto de un amplio dilogo entre representantes de diversas

instituciones gubernamentales y estatales por un lado y organizaciones sociales y campesi-nas por el otro.

Para establecer una base que permita comparar en siguientes perodos el avance de las die-rentes polticas con el momento actual, se denieron indicadores que cuentan con uentesestadsticas vericables y accesibles, los cuales se obtienen en el nivel nacional. Hasta dndeue posible tratamos de rescatar los datos relevantes de aos anteriores, desde el inicio decada uno de los programas.

Para complementar datos ociales con datos de investigaciones propias, se escogieron cua-tro municipios en dierentes zonas del pas, en donde prevalecen caractersticas poblacio-

nales, sociales, climticas y productivas dierentes: Sto. Domingo Suchitepquez; Uspantn,Quich; Sayaxch, El Petn y Camotn, Chiquimula. En cada uno de esos municipios se bus-c una comunidad, en la cual se realiz una encuesta representativa para establecer unalnea basal que permita comparar la situacin actual (de pobreza, empleo, alimentacin ypercepcin de los programas pblicos) con la prevaleciente en un uturo. Para los munici-pios por su lado se estableci otro sistema de indicadores enocado a las condiciones de vidaen los mismos.


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Para ampliar y enriquecer la inormacin, se realiz una serie de entrevistas en el nivel muni-cipal, tanto con uncionarios operativos de los dierentes programas, las alcaldas y ocinasmunicipales de planicacin, como organizaciones de cooperacin y organizaciones socia-les. Por el otro lado, se realizaron entrevistas con diseadores y diseadoras de los progra-

mas, as como expertos y expertas de organismos internacionales y tcnicos en dierentesinstancias gubernamentales.

La recopilacin y revisin bibliogrca (particularmente para el marco terico) complemen-t los instrumentos utilizados.

La inormacin recabada mediante los instrumentos mencionados establece una riquezaenorme de datos, que despus de su anlisis ue devuelta a las comunidades en las que sehaba trabajado. Con base en esta inormacin presentamos este Primer Inorme de Monito-reo a las Polticas de Apoyo a la Economa Campesina que consta de cinco captulos.

El primer captulo aporta un marco terico sobre las polticas pblicas y el campesinado, apartir de un anlisis histrico de la evolucin de dichas polticas en el marco de dierentes pa-radigmas de desarrollo. El segundo captulo aborda la temtica de los avances de la PolticaNacional de Desarrollo Rural, principalmente lo reerente a si la nueva estructura del MAGAresponde a las necesidades de esta Poltica. En el captulo tercero se presentan los resultadosdel monitoreo de las principales polticas de apoyo productivo a la economa campesina.El captulo cuarto analiza la estrategia de combate a la pobreza (rural) principal, medianteel programa Mi Familia Progresa, captulo guatemalteco de las Transerencias MonetariasCondicionadas presentes en toda Amrica Latina; y nalmente el captulo cinco presentaalgunas conclusiones sobre la actual implementacin de polticas de apoyo a la economa

campesina.


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Las polticas pblicas y el campesinado - desde la Alianza parael Progreso hasta las Transerencias Monetarias CondicionadasNo slo en Guatemala sino en casi toda Amrica Latina, en los ltimos 50 aos la relacin delcampesinado con el Estado ha tenido dierentes expresiones, de acuerdo a los modelos dedesarrollo econmico priorizados. La lgica de la poca de la sustitucin de importacionesimplicaba incluir al campesinado, bien bajo condiciones desavorables, al modelo. Esto sedeba a que el xito del modelo dependa no solo de la disponibilidad de alimentos baratosque los campesinos provean y que permitan que los salarios de los trabajadores urbanosaumentaran en trminos reales (lo cual en consecuencia reduca los costos de produccinpara las industrias domsticas), sino de la existencia de consumidores para los productos delas mismas (Rubio 2003). Mientras tanto, en la poca del neoliberalismo el campesinado ensu gran mayora va quedando excluido del modelo de desarrollo econmico y reducidoa un sujeto social que se va compensando con transerencias pblicas de dierente ndole.

Mientras en las primeras dcadas de la sustitucin de importaciones (de los aos 1930, des-pus de la Crisis Financiera del 1929, hasta los 1950) no se le asignaba un papel central a laagricultura, dado que el motor del desarrollo ue considerado la industria, en los aos 60 y 70la agricultura tom un papel ms dinmico (Thorbecke 2006). Esta concepcin y la realidadsocial y poltica del continente derivaron en la implementacin de programas importantesde apoyo a la agricultura campesina en esos aos.

El primer programa que denotaba con vehemencia la necesidad de invertir en el rea rural,

particularmente por la presencia de muchos pobres en esas zonas, ue la Alianza por elProgreso, proclamada por John F. Kennedy en 1961 ante la amenaza de revoluciones deltipo de la cubana. Bajo el entendido de que haba que reducir la desigualdad en uncin deuna estabilidad poltica, se plantearon medidas como reormas agrarias, reormas tributarias,construccin de viviendas, inversin en los sectores educacin y salud, particularmente en elrea rural (Fink 1978, citando un discurso de Kennedy antes embajadores latinoamericanos).Es decir, ya en esos momentos se hizo evidencia de la necesidad de programas especcos(no basados en el eecto del derrame) para el combate a la pobreza rural, y estos programasiban a ser orientados hacia la integracin de los sectores tradicionales, particularmente los

I. Marco conceptual


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campesinos al esuerzo productivo nacional. Sin embargo, nunca llegaron a uncionar losprogramas contemplados por la Alianza por el Progreso, por alta de la inversin anunciaday por perder credibilidad ante las acciones polticas de los gobiernos estadounidenses de lapoca (Ish-Shalom 2006).

Inicios de los aos 1970 se realiz un cambio conceptual en la teora de desarrollo del BancoMundial. Se gener consciencia que el crecimiento econmico por s solo no haba contri-buido a la reduccin de la pobreza (rural) (Collins 1981). Se empez a cuestionar la relacinentre pobreza y distribucin, as como su vinculacin con estructuras de poder y propiedad(Streeten y Burki 1978).

Derivado de ello se plante la estrategia de necesidades bsicas, que pone en el centro deldesarrollo al ser humanos y sus necesidades. En el mbito rural esta estrategia se tradujoen el concepto denominado Desarrollo Rural Integral (DRI). Si bien apuntalaba a reducir lapobreza rural, consideraba vital para tal reduccin de pobreza la inclusin del campesinado

a los procesos de desarrollo nacionales. Por tanto se planteaba ortalecer el sector rural detal manera que por su propia uerza pudiera generar los ingresos necesarios para superar lapobreza (Dams et al. 1985), a la par de proveer las ciudades con alimentos (Rubio 2003).

Aspectos clave de esa estrategia eran la implementacin de una poltica agraria estructural(reormas agrarias) para permitir un uso ptimo de los suelos; una poltica de intervencin deprecios a avor de los agricultores o mediante la elevacin (mediante subsidios) o estabilizacin(mediante precios de garanta) de los precios de los productos agrcolas; una poltica comercialprotectora de bienes agrcolas bsicos as como el ortalecimiento del comercio intrarregionaly nacional; el rescate y desarrollo de recursos locales ante la introduccin de recursos externos

(en tecnologa, personal etc.); la asistencia tcnica; la provisin de crditos con criterios de apli-cacin adaptados al contexto de los campesinos. Tambin se plante el omento de ormas deorganizacin cooperativas para generar sinergias y la creacin de inraestructura para guardarreservas alimentarias estratgicas de manera eciente, entre otras (Figueroa 1977).

Producto de lo anterior se realizaron inversiones uertes para las reas rurales, reconociendoesta priorizacin el sesgo urbano que haba determinado la lgica inversionista de los esta-dos en las dcadas anteriores.

El portaolio del Banco Mundial de estos aos refeja esa visin. Hubo un aumento de prs-tamos para desarrollo agrcola del 20% del portaolio total (1969-73) al 39% (1978). Proyectos

para la promocin de exportaciones agrcolas cedieron a aquellos cuyo objetivo uera la pro-duccin de alimentos bsicos para los mercados locales (alrededor del 75% de los prstamosbeneciaron a campesinos). Tambin se ortalecieron proyectos no agrcolas de inraestruc-tura (agua, educacin rural, planicacin amiliar etc.) (Junger 1991).

En sntesis el Banco Mundial de esa poca espera que al ortalecer la productividad de laspersonas ms pobres tanto desarrollo econmico como reduccin de la pobreza puedanser alcanzados simultneamente (Mc Kinney 1979: 378 sobre Banco Mundial 1975, traduc-cin SG); concepcin que no se mantendr por mucho tiempo en la institucin.


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En cuanto a la reorma agraria, el modelo de sustitucin de importaciones ue avorable a lamisma, tanto por consideraciones econmicas (un mejor uso de la tierra iba a aumentar laproduccin) como sociales. Sin embargo, por la resistencia de sectores poderosos ue muydicil su implementacin decidida en la mayora de los pases. Las distribuciones ms uertes

se dieron en aquellos pases que pasaban o haban pasado por revoluciones como Bolivia,Cuba, Mxico, la Nicaragua sandinista y la Guatemala de la primavera democrtica (1944-54).Tambin hubo distribuciones de tierra en los dems pases latinoamericanos pero de menorenvergadura. Finalmente los resultados ueron limitados, dadas las contrarrevoluciones degobiernos conservadores que se dedicaban a revertir los procesos de reorma agraria logra-dos (Kay 1998).

As que sintetizando y desde una perspectiva de economa poltica, los campesinos ueronexplotados en uncin del sistema predominante (sustitucin de importaciones) pero tu-vieron un lugar en la sociedad, su actividad ue reconocida y el Estado los tom en cuentamediante inversiones claves para el desarrollo de la actividad agropecuaria amiliar.

A la hora de evaluar los resultados de esta estrategia de ortalecimiento productivo del cam-pesinado, no hay que perder de vista el tipo de Estado que llevaba a cabo tales planes. En esapoca en muchos pases del continente, incluyendo a Guatemala, gobernaban dictadurasmilitares que por problemas de corrupcin y mal gasto de ondos no necesariamente con-tribuyeron a que los prstamos y dems inversiones llegaran a su destino.

En Guatemala, en sintona con el paradigma de la dcada, ue una poca de mucha inver-sin en el sector rural. A partir del Plan Nacional de Desarrollo 1971-75, se deni prioritariala reorma del aparato estatal para constituir al Estado como el ente promotor del desarro-

llo nacional. En el marco de esta reorma se crearon los denominados Sectores Pblicos,para ortalecer la coordinacin de las actividades relevantes de cada sector. El Sector PblicoAgrcola (SPA), ue el que tuvo mayor capacidad institucional al crearse la Direccin Gene-ral de Servicios Agrcolas (DIGESA), el Banco de Desarrollo Agrcola (BANDESA), el InstitutoNacional de Comercializacin Agrcola (INDECA), e integrarse el Instituto de TransormacinAgraria (INTA), creado anteriormente. Dos aos ms tarde ue undado el Instituto de Cienciay Tecnologa Agrcola (ICTA), bajo la coordinacin y direccin del Ministro de Agricultura(Sigenza 2009). En esa poca el pas no slo ue autosuciente en granos bsicos sino seconvirti en el granero de Centroamrica. Sin embargo ue ensombrecido su impacto porormar parte de una estrategia contrainsurgente, de control a las poblaciones rurales, quie-nes constituyeron la base de la guerrilla guatemalteca.

A partir de los aos 1980 cambi la concepcin de desarrollo. La crisis de la deuda dio lugara la aplicacin de medidas rgidas de ajuste estructural y sectorial que para el sector rural hatenido tres repercusiones principales: el desmantelamiento de los sectores pblicos agr-colas que hasta esos momentos haban apoyado la produccin (campesina) alimentaria, laliberalizacin de los mercados agrcolas y la apertura comercial. Todas esas medidas luegose convirtieron en ley mediante el Consenso de Washington, cuyas principales caracters-ticas se han mantenido hasta la echa. As que el apoyo al sector campesino desapareci, las


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polticas econmicas macro obstaculizaron su desempeo, todo ello sin existir ninguna me-dida de compensacin de ningn tipo. La teora del derrame haba regresado a la agendaeconmica.

A partir de una mayor sensibilizacin para los temas de la pobreza que se dio mediados delos aos 1990, el tema del desarrollo rural regres a la agenda de los Estados y de las insti-tuciones (nancieras) internacionales. Sin embargo, las premisas de este desarrollo rural hanestado uertemente vinculadas con la visin neoliberal predominante, lo cual cambia deondo el papel que se le asigna al campesinado.

En trminos generales se divide al campesinado en dos categoras: aquellos que si bien seencuentran bajo condiciones de pobreza y pobreza extrema, tienen el potencial de desa-rrollarse de manera competitiva como pequeos empresarios agrcolas y aprovechar losnichos en los mercados internacionales para las as llamadas exportaciones no tradicionales;claramente constituyen la minora del campesinado pues se reduce a aquellos que poseen

tierra suciente y/o que se encuentran en zonas geogrcas estratgicas para la produccinde esos cultivos exportables. Estos grupos han contado con apoyo decidido por parte de losEstados neoliberales, en cuanto se liberan restricciones de mercado, se les inyecta capital, seinvierte en sistemas de riego, se les transere tecnologa y se legaliza su propiedad de tierra.

El segundo grupo son los campesinos con poco potencial productivo (BID 1998:10) y cam-pesinos sin tierra, la gran mayora del campesinado, y alrededor del 45% de los empobreci-dos rurales. A ellos el modelo dominante les orece dos opciones econmicas: la actividadno agrcola (non arm activity), como turismo, artesana, transormacin industrial de pro-ductos agrcolas, comercio etc.; y la migracin al Norte. En las palabras del Banco Mundial

pequeos productores ya no pueden competir y tienen que diversicar hacia sectores noagrcolas y migracin (Banco Mundial 2005: 33, traduccin SG) y en las del BID buena partede las soluciones se encuentra uera del sector agrcola (BID 1998: 4).

Este tema est siendo retomado por el paradigma de la nueva ruralidad, que se desarrollen Amrica Latina en crculos acadmicos y penetr luego los polticos. En este paradigmaque se propone analizar las nuevas dinmicas en las reas rurales, destaca el nasis en latransicin a las actividades no agrcolas, con lo cual se constata una desagrarizacin de lasreas rurales; una creciente vinculacin de las zonas rurales y urbanas; la creciente importan-cia de las remesas como medio de sustento de los hogares rurales; y la creciente fexibiliza-cin y eminizacin del empleo rural (Kay 2008).1

En general se propone crear un medio avorable para las inversiones e industrias en las reasrurales, para generar crecimiento econmico y empleo, principalmente para exportacionestradicionales y no tradicionales el derrame como base del desarrollo y la reduccin dela pobreza. Donde hay potencial para desarrollo agrcola (el primer grupo de campesinosque posee tierra) y/o servicios ambientales, deben potenciarse esas opciones; y donde se

1 Lo que caracteriza al paradigma de la nueva ruralidad es que basa su anlisis en una visin ahistrica (Kay 2008, Monte-rroso 2009), sin analizar las estructuras de poder que han conllevado a esta situacin y sin cuestionar las repercusionesen las condiciones de vida y la no atencin a derechos humanos y de trabajo undamentales (Monterroso 2009).


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encuentra pobreza crnica, sta no se supera mediante la inclusin productiva de los exclui-dos en la estrategia de desarrollo, sino mediante transerencias sociales caritativas (BancoMundial 2005).

Si bien el Banco Mundial gener expectativas de un cambio paradigmtico al presentar suinorme Agricultura para el Desarrollo, ste contiene ms de lo mismo. Se seala que laatencin de la desigualdad en los pases del Sur requiere una respuesta integral que persi-gue mltiples caminos para salir de la pobreza mover hacia una agricultura de alto valor,descentralizar las actividades econmicas no agrcolas a reas rurales y proveer asistenciapara ayudar a la gente de salir de la agricultura (Banco Mundial 2008: 2).

Qu implica todo ello para los campesinos? Con excepcin del pequeo sector que lograla transicin hacia la produccin y comercializacin de cultivos rentables y aquel grupo queposee suciente tierra para seguirse manteniendo de los excedentes en la produccin de ali-mentos bsicos, los campesinos tienen que semi-proletarizarse dada la rentabilidad limitada

de su produccin que ya no cuenta con subsidios, pero tiene que competir con productosimportados (que mediante la liberalizacin comercial entran sin obstculos) que s cuentancon estos apoyos. De esta manera no desaparecen como campesinos pero limitan la pro-duccin agrcola a las necesidades alimenticias de sus hogares y transorman su relacin conel mercado. En lugar de productos agrcolas venden su uerza de trabajo (Kay 2005; Akram-Lodhi 2007).

La semiproletarizacin es un enmeno atractivo para los capitales pues permite la venta dela uerza de trabajo por debajo de los costos de reproduccin amiliar, dado que una par-te de estos costos es absorbida por la produccin de subsistencia de los campesinos. Para

mantener condiciones de semiproletarizacin an bajo la tendencia de reconcentracin dela tierra2, que aecta la produccin de subsistencia campesina, las transerencias sociales pue-den jugar el papel de cubrir parte de los costos de vida. Y son esas transerencias que en laprctica constituyen aportes cada vez ms signicativos a los ingresos rurales. Se trasladancon el n de que las poblaciones acepten las reormas econmicas y se eviten revueltassociales (De Janvry 2001), y bajo el planteamiento aparentemente caritativo de establecerredes sociales para los que quedaron atrs (Banco Mundial 2005: 38, traduccin SG).

Desde la ptica de la relacin Estado-campesinado queda evidente entonces cmo el cam-pesino se ha ido convirtiendo de sujeto econmico, parte undamental de la estrategia dedesarrollo y receptor de apoyos a su produccin que a su vez sostena la economa doms-

tica, en un sujeto social, receptor de transerencias sociales e integrado a la estrategia dedesarrollo nada ms como vendedor de uerza de trabajo barata, por debajo de los costosde reproduccin. La inversin y la poltica pblica por tanto se limitan a apoyar los interesesde los capitales bajo una argumentacin alaz de que generan empleo,3 y al mismo tiempodesestimulan las producciones alimentarias nacionales bajo la lgica cortoplacista de apro-

2 Las polticas de omento a los mercados de tierra que parten del supuesto que los mercados son distribuidores detierra ms ecaces que los Estados, han contribuido a esta reconcentracin, ver Garoz et al. 2005 y Hurtado 2009.

3 Respecto a la generacin de empleo y riqueza local, Alonso, Alonzo y Drr 2008 realizan una comparacin entre mono-cultivos de exportacin y alimentos bsicos producto de la agricultura campesina. Este estudio interesante muestra el


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vechar las importaciones alimentarias baratas.4 De esta manera quitan el papel de proveedorde alimentos al campesino e invierten en programas sociales para generar gobernabilidad,mientras los programas de apoyo productivo al campesinado quedan marginales.

Esta situacin que se da de manera muy similar en toda Amrica Latina, se ve con particu-lar claridad en Guatemala. Despus del desmantelamiento del Sector Pblico Agropecuariobajo el Gobierno de lvaro Arz y la raticacin de acuerdos comerciales en el marco de laOrganizacin Mundial de Comercio y del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos,el sector agrcola, particularmente lo reerente a la agricultura campesina ha quedado al-tamente marginado. Si bien bajo el Gobierno socialdemcrata de lvaro Colom se ha idoconsensuando la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral, con componentes que re-cuerdan a la concepcin del Desarrollo Rural Integral omentada en los aos 19705, y queapuntan a convertir al campesinado en el sujeto (econmico) de la poltica, sta no ha sidoimplementada. Por tanto las polticas de apoyo a la economa campesina siguen marginalesen aspectos de ortalecimiento productivo y destacan por concentrar los esuerzos en lastranserencias sociales, concretamente en las transerencias monetarias condicionadas delprograma Mi Familia Progresa.

aporte undamental de la agricultura campesina al desarrollo local mediante la generacin de jornales y riqueza local.Este aporte, medido por unidad agraria, es signicativamente mayor que el de las empresas agrcolas exportadoras.

4 El cortoplacismo de esta visin se evidenci en el ao 2008 (y nuevamente a inicios de 2011), cuando incrementosexcesivos en los precios internacionales de los granos bsicos repercutieron en aumentos de las canastas bsicas loca-les amenazantes para los niveles de inseguridad alimentaria de muchos pases latinoamericanos. El haber sacricadolas producciones locales por las importaciones coyunturalmente ms baratas dej desamparados a los Estados rentedinmicas externas que no haba ninguna capacidad de infuenciar. Ver Gauster/Sigenza 2009.

5 A la par de incorporar aspectos que han ganado importancia en las ltimas dcadas como los vinculados al medioambiente.


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En Guatemala durante la ltima dcada cobran vigencia las temticas relativas al incrementoy proundizacin de la pobreza, el hambre y la desnutricin. La mayora de la poblacin hasurido rezagos en materia de desarrollo humano, llevando a que hoy da el pas encabecelos listados de atrasos e inequidad en prcticamente todas las temticas sociales; mientrasque las poblaciones indgenas rurales prcticamente duplican los niveles de rezagos, espe-cialmente la niez y las mujeres.

Actualmente la mitad de la niez guatemalteca sure hambre y desnutricin a pesar de unagran cantidad de recursos invertidos en desarrollo social durante la etapa post conficto.Este escenario es la derivacin lgica de una situacin de desigualdad social que persiste

an a una dcada de la rma de los Acuerdos de Paz; compromiso poltico que abri laoportunidad para reconocer que la situacin de inequidad, tanto poltica como econmica,se constituy en el motivo principal que origin el Conficto Armado Interno de 36 aos.

La agenda de la paz implic la apertura de una institucionalidad que si bien mantiene unaadecuada justicacin y coherencia entre sus cuerpos, desde sus inicios tuvo que surir deun sesgo poltico opuesto que no le ha permitido cumplir con sus objetivos generales. B-sicamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, ASESA, suscritoel 6 de mayo de 1996, estableci el conjunto de prioridades y compromisos para alcanzar eldesarrollo socioeconmico de la poblacin guatemalteca, particularmente de la poblacin

rural. Se basa en la solidaridad y la justicia social, y se enoca en la atencin de las necesida-des de la poblacin, con el objeto de superar la desigualdad social y poltica que obstaculi-zan el desarrollo social y econmico del pas. Sin embargo los tropiezos polticos que surenla instalacin y desempeo de las entidades institucionalizadas derivaron en un abandonopaulatino de las actividades comprometidas.6

6 El ASESA establece el marco poltico para la apertura de entidades como el Fondo de Tierras, la Secretara de AsuntosAgrarios, el Registro de Inormacin Catastral, as como el Sistema de Consejos de Desarrollo.

II. La reestructura del Ministerio deAgricultura, Ganadera y Alimentacin

en el marco de la poltica nacional dedesarrollo rural integral


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La Propuesta de Ley y la Poltica Nacional deDesarrollo Rural Integral

Desde el ao 2002 y a raz de la convocatoria que realizara el Grupo Consultivo para el cum-

plimiento de los Acuerdos de Paz, prcticamente todos los sectores de la sociedad guate-malteca iniciaron un dilogo con el objeto de concretar el Sistema Nacional de DesarrolloRural Integral, en el sentido de abordar estos compromisos polticos de orma integral. Trasel racaso de varios procesos de dilogo por la negativa del sector empresarial, las organi-zaciones campesinas, de desarrollo, ambientalistas, de pequeos productores y centros deestudios especializados en el tema, conormaron la Alianza para el Desarrollo Rural Integral,ADRI, desde la cual se elabor de orma consensuada una propuesta propia de Ley de Desa-rrollo Rural Integral.7

Al inicio del Gobierno de lvaro Colom en 2008, empez una nueva etapa en el proceso de

dilogo sobre desarrollo rural. Con la ausencia del sector privado, que se neg a participar,en abril de ese ao se instal pblicamente el espacio de dilogo. Para su uncionamiento seconormaron dos mesas; la primera con el objeto de disear la Ley y la Poltica de DesarrolloRural Integral y la segunda, con el objeto de denir polticas que aborden la confictividadagraria desde sus races, abrindose la posibilidad de discutir la cuestin agraria en el nivelde gobierno, demanda histrica de la sociedad guatemalteca.

Para denir la Ley y la Poltica Nacional de DRI se denieron los temas sustantivos que habansido los temas polmicos en otras iniciativas de Dilogo, tales como el sujeto de la Ley, elpapel del Estado, los objetivos y el tema agrario, as como temticas relativas a la institucio-

nalidad. En julio de 2008 y con la participacin de altos uncionarios de la administracin Co-lom (Secretario de Planicacin; Secretario del Sistema Permanente del Dilogo; Secretariode Asuntos Agrarios, entre otros), se lleg a un acuerdo poltico sobre los temas sustantivos.

Entre los principales resultados de la propuesta de Ley de DRI se asumi como sujeto de lamisma a los pequeos productores y productoras, trabajadores agrcolas, indgenas, mujeresrurales, campesinos sin tierra o con poca tierra. La PNDRI establece como sujetos de la mis-ma: la poblacin rural en situacin de pobreza y extrema pobreza, con prioridad en los pueblos

y comunidades indgenas y campesinas con tierra insuciente, improductiva o sin tierra; mujeresindgenas y campesinas; asalariados permanentes o temporales; artesanos; pequeos produc-

tores rurales; micro y pequeos empresarios rurales. La economa rural, indgena y campesina,se constituye por lo tanto en el sujeto econmico que, contando con el rol rector del Estado enla presente Poltica y su accin como promotor del Desarrollo Rural Integral, se constituir en unactor undamental del desarrollo rural, entendiendo ste como el desarrollo humano integral delas poblaciones que habitan en esos territorios.

7 La Comisin Nacional para la Implementacin de los Acuerdos de Paz, CNAP, evalu el contenido de esta y otras trespropuestas de ley sobre desarrollo rural presentadas por diversos sectores, determinando que la propuesta presentadapor la ADRI era la que tena un enoque ms completo sobre el desarrollo rural.


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El planteamiento de Desarrollo Rural Integral parte del principio de integralidad con enoquede derechos, es decir no solamente delimitando todas las acciones orientadas a ejecutarseen el campo, sino asumiendo principios que lleven al cumplimiento de los derechos civiles,polticos, sociales y econmicos para las poblaciones campesinas. Propone la apertura de los

caminos para que las mismas poblaciones puedan participar en la toma de decisiones en lasproblemticas que le aectan. Se propone la denicin de una poltica que tenga eecto entoda la estructura institucional del Estado.

El enoque DRI parte de reconocer las caractersticas de la poblacin campesina, as comolas problemticas que le han llevado a situaciones de pobreza generalizada, reconociendoen las ricas culturas de los pueblos nacionales, as como en las ormas de organizacin co-munitarias el camino para alcanzar la Soberana Alimentaria. Se plantea el abordaje de lassiguientes temticas, mediante la creacin de un Ministerio de Desarrollo Rural Integral.

Poltica agraria: Promover la democratizacin del rgimen del uso, tenencia y propiedadde la tierra, as como desincentivar la concentracin de la misma.

Poltica econmica: Promover una poltica scal y macroeconmica que lleve a la reduc-cin de la desigualdad social y el ortalecimiento de la economa rural.

Poltica social: Erradicar las exclusiones sociales en el mundo rural ya sea por origen tni-co, de clase, etrea y de gnero.

Poltica de soberana alimentaria y seguridad alimentaria: Asumir el derecho de las pobla-

ciones para denir sus ormas de produccin alimentaria, que lleven a garantizar unaalimentacin adecuada.

Poltica agrcola, pecuaria, orestal e hidrobiolgica: Implementar un modelo de produc-cin sostenible, culturalmente pertinente y que garantice el pleno desarrollo humano dela poblacin.

Poltica socioambiental: Promover la sostenibilidad ambiental en el medio rural, el carc-ter pblico de los bienes naturales, el ordenamiento territorial y el derecho de las comu-nidades, especialmente los polticos.

Poltica laboral: Garantizar el cumplimiento de los derechos laborales de la poblacintrabajadora en el campo.

Poltica de reduccin de la vulnerabilidad y gestin de riesgos: Reducir la vulnerabilidad so-cial, ambiental y econmica en el medio rural.


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Poltica de omento a la participacin ciudadana: Fortalecer la democracia participativa, laorganizacin social y la participacin en la toma de las decisiones, privilegiando el biencomn.

Poltica cultural: Proveer las bases materiales, normativas e institucionales para promoverel patrimonio cultural de los pueblos nacionales y las comunidades campesinas.

Las implicaciones que esta propuesta signican para el MAGA se circunscriben a la Polticaagrcola, pecuaria, orestal e hidrobiolgica, en el sentido de asumir el papel tutelar que tieneel MAGA en cuanto a estos temas, y en sintona con los otros ejes, promover el acceso delas comunidades campesinas a los recursos necesarios para producir sus propios alimentos.Implica la posibilidad de que por sus propios medios y con la proteccin estatal de las ame-nazas de terceros, se brinde la oportunidad de ejercer bajo los principios de la SoberanaAlimentaria, el derecho a participar en la vida econmica nacional y a denir los medios de

produccin necesarios para desarrollar la agricultura en condiciones de dignidad.

La aprobacin en mayo de 2009 de la Poltica Nacional del Sistema Nacional de DesarrolloRural Integral, PNDRI, pudo constituirse en el hecho ms relevante para las poblaciones cam-pesinas de Guatemala, durante el gobierno de lvaro Colom. Sin embargo, la aprobacinde la Ley del Sistema DRI (iniciativa de ley 4084) ue entorpecido en el Congreso por losdiputados que responden a las orientaciones empresariales. Sin una ley que le de vida laPNDRI, y sin un presupuesto y una estructura institucional que soporten los programas con-templados, solamente se constituye en un documento declarativo ms, en tanto que no seinstitucionaliza su contenido.

El planteamiento de reestructura del MAGA

Durante el ao 2010 el Gobierno plantea un proceso de Reestructura del MAGA, como elpaso para responder a la PNDRI. El Gobierno argumenta que se trata de rescatar las uncio-nes del MAGA, despus que suri un desgaste institucional, producto del cambio de orien-tacin que se dio desde el Gobierno de lvaro Arz por abandonar sus responsabilidadesconstitucionales.

Mediante el Acuerdo Gubernativo 338-2010 de echa 19 de noviembre de 2010, el Organis-

mo Ejecutivo renueva el Reglamento Orgnico Interno del MAGA, basndose en la necesi-dad de reorganizarse para responder a las necesidades del desarrollo rural integral;.8 El marcoinstitucional que plantea este proceso de reestructura se basa en el planteamiento de cincovice ministerios y tres coordinaciones por medio de los cuales se espera dar respuesta a estanecesidad. Se basa en la incorporacin de las actividades del Programa ProRural dentro dela institucionalidad del MAGA, y la apertura del Sistema Nacional de Extensin Rural, SNEA,

8 Segundo considerando, Acuerdo Gubernativo 338-2010.


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aunque las actividades de Extensin Agraria ya se venan realizando dbilmente por el mis-mo ProRural.

En trminos generales la aplicacin del nuevo reglamento implica la apertura de un vice mi-

nisterio nuevo con el objeto de que cumpla las actividades del desaparecido ProRural: el Viceministerio de Desarrollo Econmico Rural. Para la creacin del Vice ministerio de DesarrolloEconmico Rural se parte del supuesto de que los pequeos productores pueden convertir-se en productores excedentarios.

El Vice ministerio de Desarrollo Econmico Rural parte de las acciones de Reconversin Pro-ductiva, de Desarrollo Agrcola, de Desarrollo Pecuario, de Inraestructura Productiva y deFortalecimiento para la Organizacin Productiva y la Comercializacin. Se explicita que estadependencia es la encargada de promover el desarrollo econmico rural, especialmentemediante la reconversin y reactivacin econmica productiva de las economas campesi-

nas, el cual a su vez se basa en la adopcin de nuevos sistemas y procedimientos de produc-cin y gestin empresarial para apoyar la competitividad del sector agropecuario y el uso deinsumos. Adems se contempla el desarrollo de inraestructura productiva como el riego yla promocin de la organizacin campesina para la produccin y la comercializacin. Para elao 2011 esta dependencia tiene una asignacin de Q261.2 millones, sobre un presupuestoministerial de Q759.7, la tercera parte del mismo.

Bajo la re-estructura del MAGA, el anterior Vice-Ministerio de Normas y Regulaciones se con-vierte en el Vice ministerio de Sanidad Agropecuaria y Regulaciones. Se concreta en promo-ver acciones para el control de la inocuidad, as como para ortalecer la competitividad del

sector agropecuario y agroindustrial, para hacer rente al entorno de la apertura comercial yel proceso de globalizacin. Pretende dar seguimiento a las temticas de Sanidad Vegetal yAnimal, y estimular zonas de desarrollo agroindustrial.

Por otra parte se crea la Direccin de Coordinacin Regional y Extensin Rural que tienepor objeto velar porque se proporcione a las amilias rurales los servicios de asistencia tcnica yde educacin no ormal, que le permitan adoptar tecnologas e innovaciones, que le brinden laoportunidad de la satisaccin de sus necesidades bsicas, la generacin de excedentes y el desa-rrollo integral. Mediante esta direccin que unciona directamente bajo la coordinacin delministro, se orienta el Sistema Nacional de Extensin Rural, SNEA, el cual trata de retomar las

acciones de Extensin realizadas anteriormente por el MAGA; las cuales an son considera-das el mayor aporte estatal a la poblacin campesina empobrecida. Como aspecto positivocabe mencionar que para las acciones de Extensin Rural se ha asignado un presupuesto deQ89.2 millones, presupuesto que hasta ebrero se ha incrementado a Q91.7 millones.

El Vice Ministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, VISAN, sure un cambio importan-te; antes del proceso de Reestructura asuma las unciones de coordinacin de la AsistenciaAlimentaria, de promocin de la produccin de Granos Bsicos y apoyo para el Almacenaje.


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El ao 2010 VISAN sure de un uerte recorte presupuestario; de Q481.9 millones asignadosinicialmente, naliza el ao con un presupuesto de Q275 millones, 43% menos. Solamentelos programas que se orientaban a estas tres unciones contaron con un presupuesto deQ144.7 millones, pero en 2011 el presupuesto es muy inerior, de Q46.8 millones.

Varias dependencias del VISAN se trasladan al Vice Ministerio de Desarrollo Econmico y So-cial, entre estas el Programa de Apoyo a la Produccin de Granos Bsicos que el 2010 suride un uerte debilitamiento presupuestaria, cuando se le recorta el 54% nalizando el aocon Q6.3 millones. Si bien el 2011 inicia con un presupuesto de Q24.8 millones, al mes demarzo ya suri un recorte del 5%.

Fortalezas y debilidadesLejos de plantear una agenda poltica estructurada a partir de compromisos en materia de

Derechos Humanos, se impulsa una agenda que trata de adaptarse a una vida de carenciasinstitucionales, bajo presupuesto y abandono del papel tutelar que en la materia tiene elMAGA.

El traslado de las actividades del desaparecido ProRural al MAGA implica el traslado de accio-nes que no lograron aportar al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblacionescampesinas ms empobrecidas. Algunas consideraciones respecto de su uncionamiento.

Promover un enoque empresarial de la produccin campesina conlleva dirigir la aten-cin a la produccin en el plazo inmediato, mediante mecanismos inaccesibles para los

pequeos productores que quedan al margen de estas ormas de produccin: invertiren paquetes tecnolgicos, almacenaje y transporte, de orma permanente. Adems eluso generalizado de semillas hbridas con el supuesto n de mejorar el rendimiento enregiones que han sido aectadas por las nuevas condiciones climticas.

Se propone la modernizacin del proceso productivo del maz, aunque podra ser in-sostenible si no se toma en cuenta las variables del mercado. Se promueve enlaces decomercializacin aunque sin recuperarse el papel regulador de los precios por parte delEstado, lo que implica la amenaza de situaciones de dependencia con las grandes em-presas alimentarias.

En relacin con el uso de ertilizantes qumicos se reconoce que su dotacin por parte deProRural ue insuciente, adems que su utilizacin es compleja y requiere capacitacinpara su uso. Este programa se consider un desperdicio de recursos, que no implic uncambio importante en las capacidades productivas de la poblacin campesina, y quelos principales usuarios ueron las empresas agropecuarias locales y especialmente lasempresas que producen el ertilizante.


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El programa de Extensin de ProRural, se consideraba el programa con mayor presenciaen las comunidades y que representa con mayor claridad el enoque DRI; aunque uncio-n de orma ocalizada y prcticamente sin recursos y personal insuciente. Por la mismaprecariedad del programa, es recuente la crtica de presencia espordica y la debilidad

de las acciones, situacin que es reconocida por los propios trabajadores.

Evidentemente el planteamiento de reestructura del MAGA no se constituye en la respuestams adecuada para cumplir con el compromiso poltico de la PNDRI. Por el contrario implicala consolidacin de una agenda incoherente para cumplir con las necesidades de la pobla-cin rural empobrecida, pues abre el camino para la imposicin de un modelo productivobasado en la explotacin intensiva de los recursos naturales para insertarse en los procesoseconmicos globales, en el cual no tienen cabida los pequeos productores, ni sus ormasde produccin basadas en sus necesidades alimentarias directas.

Es importante aclarar que el proceso es reciente y la aprobacin del presupuesto por partedel gobierno tuvo muchos problemas con la oposicin poltica, por lo que se presume quelas deniciones presupuestarias no son las denitivas. Pero s existe una tendencia a debilitaran ms el presupuesto del MAGA y este ao no ue la excepcin, cayendo de una asigna-cin de Q827 millones en 2010 a Q631 millones en 2011. En este sentido se supone que apesar que algunas entidades propuestas por la PNDRI existen de nombre en el MAGA, notienen mayor posibilidad de institucionalizarse.

En la medida que la propuesta de Desarrollo Rural Integral no encuentre cabida en las agen-das de desarrollo, persistir el despojo de los recursos naturales que actualmente suren las

poblaciones campesinas, que conlleva la concentracin de la riqueza y la desigualdad social;y en la medida que el MAGA se convierta en una herramienta de los grupos agroexportado-res estas contradicciones se proundizarn, poniendo en riesgo el Derecho a la Alimentacinde toda la poblacin.


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1. Programa de distribucin de ertilizantes-

Programa de Desarrollo RuralEl programa de distribucin de ertilizantes se ha implementado con el objeto de mejorar laseguridad alimentaria y reactivar la economa agrcola, a travs de proveer ertilizantes a pre-cios subsidiados a los pequeos agricultores9 y en consecuencia bajar los costos de produc-cin. Inici con donaciones de la cooperacin japonesa en 1993 y se institucionaliz bajo elGobierno del FRG (20002004) en el MAGA (CIEN/USAID 2003). Desde ese entonces su apli-cacin ha contado con dierentes mecanismos, productos y entidades pblicas encargadas.

Bajo el Gobierno de Portillo se entregaron los sacos de ertilizante sicamente. La entrega noue de orma gratuita sino subsidiada, modalidad en la cual el Gobierno asuma la dierenciaentre precio de venta al beneciario y precio de mercado.10 A la par de los abonos qumi-cos tradicionales (urea, 15-15-15 y 20-20-0), tambin hubo posibilidad de optar por abonosorgnicos. Al inicio (2001 y 2002) se dio un monto mximo de 10 sacos, que despus, porirregularidades encontradas (reventa y generacin de mercado negro) baj a 4 sacos (2003)por beneciario; aunque dependiendo del departamento se aumentaba (Suchitepquez)o bajaba (Quich) la cantidad (Ibd.). Vale mencionar que, segn el MAGA, se necesitan seissacos de ertilizantes por manzana para cultivos de maz y cuatro sacos de ertilizante pormanzana para cultivos de rjol (USAID/CIEN 2003).

Ya desde ese entonces nicamente tres empresas participaban en las licitaciones: Mayaert,Disagro y Barco Vikingo, todas empresas guatemaltecas y las nicas activas en el mercado

de ertilizantes en el pas, y las que ganaban ueron DISAGRO y Fertilizantes Maya S.A. (Ibd.).

En 2003 hubo alrededor de 800,000 usuarios bajo la modalidad descrita. Los criterios de se-leccin de los mismos se basaban en la priorizacin de los 102 municipios ms vulnerables,zonas con alto porcentaje de pequeos productores (Ibd.).

9 En el MAGA se entiende por pequeo agricultor todos aquellos que practican una agricultura de subsistencia y cuen-tan con un rea menor de 10 manzanas

10 En 2003 el subsidio era de Q 60 por saco de urea; Q 50 por saco de 15-15-15; Q 43 por saco de 20-20-0; y Q 15 por sacode abono orgnico.

III. Programas de apoyo a laproduccin campesina


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En 2009 se haban creado las as denominadas Juntas de Transparencia, integradas por unintegrante de la Ocina Municipal de Planicacin, un o una representante de la SociedadCivil (asociaciones de campesinos, asociaciones de ganaderos), un integrante de la IglesiaCatlica, un integrante de la Iglesia Evanglica y un representante del COCODE.14 Sin embar-go, ue muy complicada la integracin de las mismas y luego se dieron muchos problemasde desintegraciones15. Las juntas deban encargarse de la seleccin adecuada de las y losusuarios, pero no se pudieron evitar actitudes de clientelismo y amiguismo.

La respuesta a los problemas encontrados ue obviar la creacin de Juntas en el ao 2010. En

lugar de ellas ueron los Alcaldes quienes se encargaron del programa. Bsicamente calica-ron las mismas personas que el ao anterior, con algunas depuraciones (de quienes habancalicado pero no haban recogido el cupn en 2009) y una mnima cantidad de cuponesms que permitieron incluir a alguna gente nueva.16

La seleccin de usuarios, que bsicamente se dio en 2009 (pues en 2010 repitieron) ha sidobastante dicil. Son casi todos los agricultores que calican, pero solo hay una cantidad li-mitada de cupones. Dado que el programa es universal en municipios y comunidades, enpromedio le ha tocado a alrededor de una cuarta parte de las amilias de cada comunidadrecibir el cupn. Dado que la situacin es igual de precaria para prcticamente todas y todoslos agricultores, la seleccin se vuelve arbitraria. Ninguna de las personas encuestas conocelos criterios ormales de seleccin del programa. De hecho, en muchas comunidades la mo-dalidad de seleccin han sido sorteos entre los agricultores17, es decir la decisin de calicaro no, se ue dando por la pura suerte. No sorprende entonces que el 60% de las personas

14 En realidad no ue una idea nueva pues ya bajo la administracin de Portillo la asignacin, el pago y la entrega delertilizante se haca por medio de comisiones municipales, conormadas por un delegado del MAGA que la presida,un delegado de la Corporacin Municipal y un delegado que representa la sociedad civil (ver USAID/CIEN 2003).

15 Entrevista OMP Sto.Domingo Suchitepquez, agosto 2010.16 Entrevista OMP Mazatenango, agosto 2010.17 Entrevista integrante corporacin municipal Sto.Domingo Suchitepquez, agosto 2010.

Grfca 1Familias benefciadas por el Programa de Fertilizantes por departamento

y total del pas, 2009 a 2010

Fuente: elaboracin propia con datos de F0NADES

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Hombres

Mujeres

Total


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entrevistadas percibe que la seleccin ue injusta y que no son las amilias ms necesitadas(como el programa pretende al priorizar a quienes tengan entre 0 y 3 manzanas de tierra) lasque accedieron al cupn. 18

Dado que la alta de claridad sobre los criterios de seleccin, as como la alta de percibir-los justos representa un potencial para confictos comunitarios internos, algunos COCODESoptaron por dejar de recibir los cupones, con tal de no tener que enrentar confictos en lascomunidades.19 En el municipio de Sayaxch esta decisin trascendi en el nivel municipal.El COMUDES decidi no entrar en el programa, dado que se percibi que la relacin costo(=confictos)20 benecio (Q195 que ni siquiera alcanzan para un saco de ertilizante) no lojusticaba.

Otro aspecto que llama la atencin, ahora en la distribucin entre municipios, es que semencionaron casos en los cuales vecinos de un municipio ueron a solicitar cupones a otromunicipio, pues sobraban all. Este hecho hace pensar que en la distribucin intermunicipal

no se toman en cuenta las actividades econmicas de los municipios, y ms bien se adjudi-can los cupones de manera indiscriminada, independientemente si la actividad principal delmunicipio es agrcola o no.

Fortalezas y debilidades del programa

El Programa de Fertilizantes ha tenido muchas crticas, bajo la modalidad que se haya imple-mentado. En los primeros aos de institucionalizado el programa (bajo las administracionesdel FRG y la GANA), cuando se entregaban los sacos en especie, se identic como principalproblema las prcticas anmalas de muchos terratenientes (quienes aprovecharon a sus tra-bajadores para que presentaran sus cdulas y hicieron la, entregndoles luego el productosubsidiado).21 Bajo la nueva modalidad de entrega de cupones y seleccin de usuarios pormedio de los COCODES se pudo garantizar una seleccin ms acertada de los usuarios yusuarias. Sin embargo esta modalidad dio lugar a nuevos problemas, particularmente prc-ticas de corrupcin por parte de los COCODES.

Al intercambiar con usuarios y operadores de los programas, se mencionan casos en que losCOCODES vendieron tickets (a Q5 cada uno en algunos sitios y hasta a Q50 en otros) paraquienes aspiraban a acceder al cupn. Si bien una pequea colaboracin a los COCODES sejustica por los gastos en los que incurren al tramitar en las cabeceras municipales, tambinhay quienes [COCODES] eectivamente se aprovechan, eso no lo vamos a negar.22

Un problema que sigue existiendo es la venta en el mercado negro. Anteriormente se a-cilitaba al recibir el producto de una vez. Sin embargo la entrega de cupones tampoco noresuelve este problema, por lo cual en algunos casos se ha buscado otra opcin interesante:

18 Encuesta realizada19 Entrevista integrante corporacin municipal Sto.Domingo Suchitepquez, agosto 2010.20 Sumado a este costo no tangible, los costos reales resultantes del trmite (transporte del producto, papelera etc.) que

suman alrededor de Q 30 por usuario-a.21 Entrevistas con usuarios22 Entrevista integrante corporacin municipal Sto.Domingo, agosto 2010.


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el otorgamiento de los cupones exclusivamente a mujeres, reconociendo que las mujerestienden en mayor grado a darles el uso original.23

Un tema que aecta a muchos de los programas gubernamentales es la poca claridad en los

criterios de seleccin de las amilias beneciarias. Si bien se puede hablar de un programauniversalizado en el nivel territorial (municipios y comunidades), la seleccin dentro de lascomunidades es completamente arbitraria. Para ser equitativo, realmente requerira primero unestudio socio-econmico pero no lo hay.24 En los casos ms democrticas, se realizan sorteospara determinar los usuarios, en otros se depende de la voluntad del COCODE. Resultado deello no se percibe que la distribucin responda a criterios objetivos, cuestin que pone enriesgo la cohesin social -en muchos casos de por s debilitada y genera confictos poten-ciales a este nivel comunitario.

Otro problema que ha levantado mucha preocupacin en los aos pasados, es la entregadesasada del cupn (o producto en tiempos de la GANA). En 2010 los cupones ueron en-

tregados hasta el mes de septiembre, cuando es el mes de mayo cuando se dan las siembrasms importantes (la segunda) de maz. En el ao 2009 ue la creacin tardada de las JuntasMunicipales que repercutieron en un atraso similar. Si bien los agricultores van encontrandoutilidad en los cupones an despus de las echas programadas (por ejemplo para la aplica-cin al rjol en Camotn), se va reduciendo el impacto de la medida.

Este impacto es considerado bastante reducido.25 La apuesta del programa parece ser llegara un nmero importante de usuarios y beneciarias, ms que presentar un apoyo/subsidioreal. Los Q190 que recibi cada usuario-a en calidad de subsidio (y cuyo acceso implic ungasto de alrededor de Q30), en el ao 2010 apenas permiti la compra de un quintal de

15-15-15 que tuvo un precio de Q195 en el mes de septiembre (cuando se entregaron loscupones) o uno de 20-20-0 que tuvo un costo de Q180 en este mismo mes. Tomando encuenta que el MAGA para una manzana recomienda 6 quintales de ertilizante, la cantidadotorgada representa migajas poco relevantes (Zepeda/Gauster 2010).

La alta de posibilidad de optar por abonos orgnicos marca otra debilidad de la actual mo-dalidad. Considerando que la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral aprobada por elactual Gobierno plantea la necesidad de una agricultura ms limpia y menos contaminante,debera dar pauta a una fexibilizacin respecto a qu producto usar, como ya haba sucedi-do en aos anteriores (2001-2003). Sin embargo, no se ha avanzado en esta parte.

Finalmente es importante develar los intereses que estn atrs de este programa. Es unprograma bastante oneroso para un oligopolio nacional de tres empresas que acaparan elmercado: Yara, Mayaert y Disagro son las 3 empresas que manejan el 80% de la produccinde ertilizantes en el nivel nacional. Tan slo las 2 ltimas han recibido entre el 2005 y 2009Q1,274 millones en concepto de adjudicaciones por proveer al Estado de sus productosagropecuarios. Entre 2005 y 2007, durante el gobierno de Oscar Berger, Mayaert, recibi por

23 Entrevista Alcalde Camotn, agosto 2010.24 Entrevista OMP Mazatenango, agosto 2010.25 Entrevistas con usuarios


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medio de adjudicaciones del Estado Q538 millones. Bajo el Gobierno de la UNE destaca laparticipacin de Roberto Dalton, nancista del Gobierno actual y propietario de DISAGRO,como Director de ProRural, la entidad a cargo de la distribucin de ertilizantes 26

Y el benecio de las empresas no se reduce a estas adjudicaciones, sino hacen uso de otrostrucos para enriquecerse ms, en este caso a costa directa de los usuarios y usuarias delprograma, agricultores pobres y extremadamente pobres. En todos los lugares visitadas enel marco de este estudio, se report trasiego, es decir se vende en el marco del programaproducto que no cuenta con la debida concentracin de materia prima (por ejemplo enlugar de 15% de potasio, 15% de soro y 15% de nitrgeno se vende un producto con 5%de cada una de estas sustancias), aectando de esa manera la calidad y la eectividad delproducto. A pesar de que la gente se ha ido dando cuenta de esta prctica anmala, no sellegan a realizar denuncias por alta de conanza en que procedan. De esta manera aumentasustancialmente la ganancia de las empresas, pues van dando un producto de un valor deQ160 aproximadamente, en lugar de uno de Q210.

2. Programa de Arrendamiento - Fondo de TierrasEl Programa de Arrendamiento de Tierras ue creado con base en el Artculo 25 de la Ley delFondo de Tierras (Decreto 24-99), en el ao 2004. Establece un tercer eje del trabajo del Fon-do de Tierras, inicialmente enocado en estrategias de acceso a la tierra mediante la compraen los mercados de tierras y mediante la regularizacin y titulacin de tierras (FONTIERRAS2005).

El objetivo del programa es contribuir a la seguridad alimentaria y a la generacin de empleo e

ingresos para amilias rurales en condicin de pobreza y pobreza extrema, que carecen de tierra ocon tierra insuciente (FONTIERRAS 2009: 49).

Para este eecto se ha venido otorgando un apoyo anual a las amilias usuarias del Programa,que consta de una parte de crdito y otra de subsidio (el subsidio ha sido o nicamente paramanejo discrecional de las personas usuarias o para insumos agrcolas). Tanto el monto totalde la inversin/usuario como el monto del subsidio han ido bajando en el transcurso de losaos, llegando a un crdito de Q1,700 para crdito y Q510 de subsidio en el ao 2010. Q300de este subsidio nicamente ueron otorgadas a las personas que devolvieron el crdito enel tiempo previsto.

26 http://www.revistayque.com/v1/analisis/489-los-cabezones-de-los-ertilizantes


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Crdito Subsidio TOTAL

2004 1,000 2,000 (*) 3,000

2005 1,300 1,200 (**) 2,500

2006 1,500 500 (***) 2,000

2007 2,000 0 2,000

2008 2,000 500 (***) 2,500

2009 1,700 300 (****) 2,000

2010 1,700 510(*****) 2,210

Cuadro 1

Programa de Arrendamiento, monto de crdito y subsidio,2004 - 2010

Fuente: elaboracin propia, con datos de FONTIERRAS 2004 a 2009.

(*) Subsidio Q 1,300 + insumos Q 700(**) Subsidio Q 500 + insumos Q 700(***) Subsidio(****) Subsidio por pago puntual del crdito(*****) Subsidio por pago puntual del crdito (Q 300) + insumos (Q 210)

Grfca 2Programa de Arrendamiento, monto total, dividido en crdito y subsidio,

2004 - 2010

Fuente: Elaboracin propia, con datos de FONTIERRAS

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Subsidio

Crdito


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Esta tendencia preocupa a las y los usuarios. El subsidio de Q300 es muy poco, antes dieronhasta Q2000, se devolvan Q1 mil y Q1 mil era regalado. Hoy solamente dan Q300 de subsidio yhay que devolver Q1,700. Dado que el trmite de acceso al crdito tambin implica gastos, yque muchas personas resultan ser vctimas de la corrupcin de sus lderes (quienes cobran

sumas importantes con tal de incluirlos en las listas de usuarios e usuarias), el subsidio seconsume aceleradamente (Zepeda/Gauster 2010).

En 2010, el Programa tuvo 50,590 personas usuarias, un poco ms de la mitad de las cualesueron mujeres. Desde el ao 2006, se observa equidad entre hombres y mujeres que acce-den al programa. La tendencia en el nmero de usuarios-as ha sido creciente, aunque ya nose lleg a los niveles del ao 2008, ao en el cual se destinaron muchos recursos al Programacomo respuesta a la crisis alimentaria mundial y nacional (Gauster y Garoz 2008).

La cobertura territorial lleg a 263 municipios en 2010, lo cual visualiza el esuerzo de uni-versalizacin territorial del programa. A pesar de ello, en las comunidades rurales es un pro-grama con poca visibilidad, pues si bien llega a muchos municipios, dentro de ellos, no hayposibilidad de acceso para la mayora de las amilias. nicamente 14 de 177 personas en-

cuestadas tienen conocimiento del programa. En cuanto a la seleccin de usuarios-as no,la inormacin de cmo se da esta seleccin es an ms reducida. Solo 2 personas sabenrealmente cmo se da el proceso, las dems ignoran los criterios de seleccin empleados.

En los ltimos aos el criterio de seleccin ha sido dndole prioridad a las personas que hanlogrado solventar su deuda del ao anterior y que mantuvieran inters en el programa (enel ao 2009 unas 10 mil personas solventes no pidieron prolongacin). La recuperacin dela deuda gira alrededor del 70 80%. Cuando hay ms crditos disponibles, generalmentese canalizan mediante organizaciones campesinas que logran una determinada cantidad

Fuente: Elaboracin propia, con datos de FONTIERRAS

Grfca 3

Programa de Arrendamiento, Nmero de usuarios e usuarias, 2004-2010

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10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

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90,000

100,000

Totonica

pan

Solol

Quetzaltena

ngo

SanMa

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Huehuetena

ngo

ElQu

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Chimaltena

ngo

Sacatepquez

Guatemala

BajaVerapaz

AltaVera

paz

ElP

etn

Iz

abal

Zacapa

ElProg

reso

Chiquimula

Ja

lapa

Jutiapa

SantaR

osa

Escu

intla

Suchitepquez

Retalh

uleu

Nuevos beneficiarios

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de cupos. Otras entidades que pueden gestionar directamente con el FONTIERRAS, son lasmunicipalidades que pueden respaldar las solicitudes que vienen directamente de las co-munidades (Zepeda/Gauster 2010).

Para quienes acceden al crdito para el arrendamiento, generalmente el programa es consi-derado til. Esto se debe a la ausencia de lneas de crdito que se ajusten a las posibilidadesy necesidades de la poblacin campesina como lo hizo en tiempos anteriores BANDESA, elBanco de Desarrollo. Actualmente queda el acceso muy reducido a crditos ormales en labanca privada que para las y los campesinos no solo son diciles de acceder (por las condi-ciones que se requieren), sino adems representan condiciones desavorables por el nivelde intereses que cobran. Por tanto el programa constituye una de las pocas posibilidades deacceso al crdito para poder desarrollar las actividades de la agricultura campesina.

Sin embargo, tomando en cuenta que trabajar una sola manzana de maz de manera tec-nicada, implica un costo de entre Q5,000 y Q6,00027 (incluyendo arrendamiento de tierras,insumos y uerza de trabajo), el monto solo representa un mnimo de las necesidades reales.

En la prctica el Programa de Arrendamiento se ha convertido de un Programa de Accesoa la Tierra28, como se present en sus inicios, a un programa de acceso a crditos. Esto esimportante en el sentido que el presupuesto del FONTIERRAS cada vez ha venido disminu-yendo y que de orma gradual se ueron abandonando las actividades de acceso a tierra,para centrarse en apoyar procesos de alquiler de tierras o ms bien en crditos que puedenservir para alquiler de tierras u otros gastos necesarios para la produccin. 29 En este sentidoel acceso a la tierra ha dado paso al acceso a un crdito mnimo, que es til. Sin embargoel casi total abandono de polticas de acceso a la tierra es preocupante en un pas con unaconfictividad agraria aguda como Guatemala. En el ao 2010, se adjudicaron tan solo 4 n-cas para 125 amilias.

27 Taller de devolucin Monseor Romero, Santo Domingo Suchitepquez, ebrero 2011.28 En la memoria de labores del FONTIERRAS del ao 2004 todava se menciona como parte del rea de Acceso a la

tierra, mientras en las memorias siguientes se maneja como un Programa aparte.29 Se considera una herramienta gil para acilitar recursos para la produccin. Hay consciencia de que este recurso no se usa

(exclusivamente) para arrendamiento de tierras, sino para compra de insumos, pago de deudas y otras; sin embargo es loque la Ley del FONTIERRAS permite (crdito para arrendamiento) y se le est dando un uso ms amplio. Al nal sirve paraortalecer la economa campesina y la produccin alimentaria. Entrevista a uncionario FONTIERRAS, tomado de Zepeda/Gauster 2010.


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Fortalezas y debilidades del programa

Entre las ortalezas del programa se encuentra la utilidad que tiene un crdito blando para lasy los campesinos, que de otra orma dicilmente accedan a este servicio y en condiciones dedesventaja. Por el otro lado hay una cobertura relativamente alta en comparacin con otrosprogramas de apoyo a la agricultura campesina. El costo bajo por usuario-a (dadas las altastasas de recuperacin del crdito, se reducen a los subsidios) permite un nmero importantede usuarios-as y por tanto mayor visibilidad que otros programas ms costosos. Esto por el

otro lado, ha impactado negativamente programas de ms envergadura, como el de accesoa la tierra del FONTIERRAS, que cada ao ha reportado menos inversin usuarios-as.

Grca 4FONTIERRAS, Inversin Programa de Arrendamiento e Inversin para Programa de

Compra-Venta, 2004 2010.

Fuente: elaboracin propia, con datos del FONTIERRAS

Grca 5FONTIERRAS, Usuarios-as del Programa de Compra-Venta e Usuarios del

Programa de Arrendamiento, 2004-2010

Fuente: elaboracin propia, con datos de FONTIERRAS


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Una debilidad parecida a la de otros programas es la alta de inormacin sobre los criteriosde seleccin. La percepcin de ausencia de reglas claras en la seleccin genera malestar en-tre las y los integrantes de una comunidad y es una uente potencial de confictos. Por el otrolado, la baja continua del componente del monto destinado al subsidio aecta la eectividad

del Programa. Al mismo tiempo, la alta de inormacin en la poblacin sobre cmo accedera los crditos, abre la cancha para que liderazgos corruptos (sea por parte de la municipa-lidad, COCODE u organizaciones) se puedan aprovechar de la necesidad de las personas alcobrarles montos excesivos (alrededor de Q50) con tal de incluirlos en sus listas. Finalmenteestablece un riesgo uerte para quienes optan por el crdito pues al no tener la capacidad depagarlo (algo probable en contextos de destruccin de cosechas continuas por enmenosnaturales), quedan registrados con mal record como usuarios y usuarias, con lo cual se lesveda la posibilidad de aplicar a otros programas gubernamentales.

3. Programas de Extensin RuralLa apuesta a la extensin agropecuaria es una de las (pocas) novedades que vino a presen-tar el Gobierno de la UNE. Desde el desmantelamiento de la Direccin General de ServiciosAgropecuarios (DIGESA) en 1998, cuando se dio la reorganizacin del MAGA en el marco dela crdula neoliberal, y el MAGA pas de ser un ente ejecutor a un ente acilitador, el temadel extensionismo ha quedado relegado en la agenda pblica. En el Gobierno de lvaroArz que desmantel DIGESA, con la intencin de crear un mecanismo privado de asistenciatcnica. Sin embargo no alcanz el perodo de administracin del PAN para montarlo. Final-mente las administraciones siguientes se ueron olvidando del tema.

El Gobierno de la UNE retoma la asistencia tcnica. Inicia el Programa de Extensin (ProEx-

tensin), programa ms grande (en trminos de empleados) del Programa de DesarrolloRural (ProRural) que se estableci en 2008 como mecanismo de ejecutar acciones en pro deldesarrollo rural, paralelo al MAGA.30

a. Pro extensin/ Pro Rural

ProExtensin se cre como el Responsable de transerir los resultados de la investigacin yvalidacin de tecnologas agropecuarias, brindar la asistencia tcnica, dar la capacitacin ypromover la participacin activa de los pequeos y medianos agricultores y sus amilias.31

En principio se pretenda que ProRural (y dentro del l ProExtensin) uera el brazo produc-

tivo de las iniciativas de desarrollo rural que ueron liderados por los programas de CohesinSocial. Inici uncionando en los mismos municipios priorizados por Cohesin Social, paracomplementar la asistencia social con una lnea productiva. Sin embargo, no hubo capaci-dad para acompaar la acelerada ampliacin de cobertura de Mi Familia Progresa. La co-

30 En el marco de la reestructura del MAGA se integra ProRural al Viceministerio de Desarrollo Econmico del MAGA,quedando solamente FONADES (Fondo Nacional de Desarrollo) uera del MAGA con algunos programas que antesmanejaba ProRural (como el Programa del Fertilizante).

31 http://www.prorural.gob.gt/extension/Descripcion.html


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bertura de ProRural en 2010 solo lleg a 83 municipios, mientras MIFAPRO ya haba llegadoa atender 302 municipios.

Los equipos municipales de ProExtensin constan de extensionistas (en promedio dos por

municipio, encargndose cada uno de 6 a 7 comunidades), promotores (uno por comuni-dad) y extensionistas para el hogar (37 para 79 municipios en 2009) bajo la coordinacin deun supervisor departamental.32

Los extensionistas se hacen cargo de entre 6 y 8 comunidades cada uno. Esto signica quevisitan las comunidades cada 15 das aproximadamente. A veces la supervisin de los avan-ces se da nicamente por telono. El contrato de los extensionistas indica que los mismostienen que contar con vehculo y asumir sus gastos de combustible de su mismo sueldo.Tampoco cuentan con insumos que llevar a las comunidades, actores que desincentivanvisitas recuentes.33

En cada comunidad seleccionada se elige un promotor, generalmente por el COCODE.Muchas veces es el mismo presidente del COCODE quien asume esta responsabilidad ini-cialmente, aunque luego la fuctuacin suele a ser alta. Tienen capacitaciones cada 15 das,reciben un reconocimiento econmico modesto y, en algunos casos, son priorizados conacciones de otros entes pblicos (por ejemplo con silos del programa de Post Cosecha delMAGA).34 En la prctica, esta mecnica de trabajar, trajo consigo ciertos problemas: Se en-contr que muchas veces los promotores ueron seleccionados con criterios polticos. Por elotro lado, el buscar que uera una persona la responsable, en algunas ocasiones terminabadestruyendo esuerzos colectivos de la comunidad.35

La seleccin de las comunidades se da por prioridades de las municipalidades y del coor-dinador municipal o departamental36 con base en las comunidades que consideran msnecesitadas. Sin embargo, por el hecho de no contar con combustible ni vehculo institu-cional, es poco probable que se seleccionen comunidades poco accesibles, que son las quegeneralmente muestran mayores indicadores de pobreza extrema. A veces hay acuerdoscon las municipalidades respecto a apoyos con combustible con tal que se atiendan las co-munidades que desde la corporacin municipal se denan, lo cual abre la puerta a procesosanmalos o al menos irregulares de seleccin. En otros casos las comunidades se denencon base en el mapeo de la SESAN, que categoriza a las comunidades en rojas y naranjas.

La cobertura es limitada. Generalmente no hay posibilidades de cubrir ms de una cuarta o

quinta parte de las comunidades en los municipios priorizados. Dentro de ellas el promo-tor atiende a grupos de alrededor de 15 personas, nuevamente una pequea parte de lasamilias presentes en las comunidades. Generalmente el grupo se dene por inters o pordisposicin del COCODE.

32 Datos proporcionados por FONADES 2011 y entrevistas con extensionistas en Sayaxch y Camotn33 Entrevistas con personal de ProExtensin Sayaxch y Camotn, agosto y septiembre 2010.34 Entrevista ProRural Sayaxch, septiembre 2010.35 Entrevista expertos organismo internacional, ebrero 2011.36 Entrevista ProRural Sayaxch, septiembre 2010.


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Por alta de insumos, es necesario que los extensionistas y promotores se apoyen en insumoslocales y baratos. Esto ha llevado a mucha creatividad e innovacin en cuanto a la genera-cin de abonos (orgnicos) de bajo costo, el intercambio de semillas nativas de productosnativos de diversas regiones y la implementacin de cultivos poco exigentes en la aplicacin

de paquetes tecnolgicos. Se impulsan productos de la regin (en Petn por ejemplo el ma-cal, la yuca, el loroco y el gisquil), principalmente para nes de mejorar la seguridad alimen-taria. Se apoya a la diversicacin de cultivos mediante el apoyo a huertos comunitarios yescolares. Se hace uso de los materiales que pueden ser aprovechados en las comunidades,y se apoya en el mantenimiento de los suelos mediante nutrientes naturales como legumi-nosas, madrecacao y aboneras. Las extensionistas para el hogar (que solo son contratadas enla minora de los municipios atendidos por Pro Extensin) tampoco tienen tareas preestable-cidas, sino ms bien actan con base en las necesidades articuladas por las seoras (pasteles,manualidades, tejidos, corte y coneccin, etc.).37

A pesar de este enoque agroecolgico, que en parte se da por la situacin precaria en lacual los extensionistas tienen que desarrollar su trabajo, en parte por la visin del Coordina-dor del Programa de Extensin,38 nunca hubo coherencia metodolgica entre ProExtensiny los dems programas de ProRural (por ejemplo ProMaz que basaba su actuar en orecerprstamos a asociaciones para la compra de paquetes tecnolgicos convencionales). El quelos extensionistas de ProExtensin tuvieron que realizar acciones que no solo respondan asu programa, limitaba el alcance de la visin agroecolgica inherente en l.39

Si bien el programa expandi entre 2008 y 2009, en 2010 el crecimiento del programa hasido modesto o prcticamente inexistente, lo cual en parte se explica por la inauguracin delSistema Nacional de Extensionismo Agrcola del MAGA. As se pueden observar las siguien-

tes tendencias, plasmadas en cuadro 2 y grca 6.

37 Entrevistas ProRural Sayaxch y Camotn, agosto y septiembre 2010.38 Entrevista ProRural Ixcn, diciembre 2009.39 Entrevista expertos organismo internacional, ebrero 2011

2008 2009 2010

Nmero de municipios 52 79 83

Extensionistas 87 153 164

Comunidades atendidas 572 820 820Familias 12,584 18,040 18,040

Cuadro 2ProExtensin, nmero de municipios, comunidades y amilias atendidas y nmero de

extensionistas contratados, 2008-1010

Fuente: Elaboracin propia con base en datos proporcionados por FONADES


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b. Sistema Nacional de Extensin Agropecuaria/ MAGA

El Sistema Nacional de Extensin Agrcola (SNEA) trata de unicar los dierentes sistemas deextensin que trabajan actualmente en el pas (por parte del MAGA, de otras entidades p-blicas - JICA, PRORURAL, FONTIERRA, SAAS -, de la cooperacin internacional, de las ONG, de

las empresas, de la academia y de las mancomunidades). La propuesta es que la ExtensinRural nazca desde las Ocinas Municipales de Planicacin, en el sentido de ortalecer a laamilia rural segn sus necesidades dierenciadas: mujeres, nios y hombres.40

El sistema se plantea como un conjunto de servicios tcnicos en apoyo a 1) mejoramientodel acceso a los servicios institucionales de apoyo a la produccin y mercadeo agropecuario,2) dinamizacin de economas rurales, con recirculacin de eectivo 3) desarrollo agrcolacon sostenibilidad social ambiental y econmica.41

La estrategia se desarrolla con un enoque de microcuencas, basada en las demandas socia-les, y en territorios comunitarios concentrados y distantes. Se pretende ortalecer el Plan de

Desarrollo Municipal y se pone nasis en la coordinacin interinstitucional y la entrega deservicios integrados institucionales.42

Los ejes estratgicos son produccin agropecuaria amiliar y comercial; manejo y conserva-cin de los recursos naturales; mejoramiento del hogar rural; enoque de gnero con equi-

40 Presentacin Programa Nacional de Extensin Agrcola41 Ibid.42 Ibid.

Fuente: elaboracin propia con base en datos proporcionados por FONADES en enero 2011

Grca 6Familias atendidas por ProExtensin/ProRural, por departamento, 2008 - 2010


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dad y pertinencia cultural; juventud rural; ortalecimiento del recurso humano; reduccin devulnerabilidad y gestin de riesgo.

El programa que inici en abril de 2010. En la etapa 1 se cont con 37 agencias de extensin

municipales, en 5 departamentos (El Progreso, Zacapa, Chiquimula, Baja Verapaz, Quich) y123 extensionistas contratados. Cada agencia de extensin cuenta con un/a extensionistaagrcola (encargado para la asistencia tcnica), una extensionista para el hogar (encargada aatender necesidades y ormar grupos de mujeres) y un/a promotor/a juvenil (para atendery ormar grupos de jvenes). A ello se suman los sub-coordinadores de extensin agrcoladepartamentales y asistentes de agencias.

Para la etapa 2 se logr ampliar la cobertura a 50 nuevas agencias de extensin y 214 nue-vos extensionistas. Geogrcamente implic entre 3 y 5 municipios de 13 departamentosnuevos. As que en total 2010 cerr con 88 agencias de extensin en igual nmero de muni-cipios de 18 departamentos. 880 comunidades integradas al Programa, con 800 promotores

agrcolas y 50,000 amilias atendidas.

Se trabaja con base en la metodologa de cuencas: conservacin de suelos, aboneras y lautilizacin de abonos orgnicos. En la comunidades hay delegados gubernamentales dediversos mbitos (salud y educacin principalmente) que a pesar que se relacionan no coor-dinan, entonces la idea es que se genere la coordinacin desde el nivel comunitario.

En cuanto a las condiciones de trabajo de los extensionistas, la situacin es igualmente pre-caria que en el Programa de Extensin de ProRural. No se cuenta con vehculos, mobiliario niequipo y son los mismos extensionistas que no solo deben gestionar vehculos y combusti-ble, sino las semillas e insumos que necesitan para trabajar.43

Igual que en la modalidad implementada por Pro Rural, en cada comunidad se elige un pro-motor agrcola que entra en interaccin con la agencia.

Expertos en la materia consideran que el proceso de implementacin ha sido un poco vio-lento44, se dio muy rpido. En la prctica no ha sido tan cil ir ampliando y queda abierta lapregunta sobre cmo se priorizan municipios al igual que comunidades. Nuevamente secuenta con el problema que en cada municipio solo una pequea parte de las comunidadeses tomada en cuenta (alrededor de una quinta parte de las comunidades de un municipio).En principio se realizan diagnsticos por microcuencas, tomando en cuenta aspectos clim-

ticos, de pobreza y de desnutricin y luego se toma la decisin entre el extensionista, lamunicipalidad y eventualmente otras instituciones que trabajan en el rea - con base en lasnecesidades encontradas. De la misma manera (con base en diagnsticos y en coordinacincon el COCODE) se supone que se da la priorizacin en las comunidades. Finalmente que-da mucho margen de maniobra al extensionista, sin que haya una supervisin institucionalreal.45

43 Entrevista extensionista Jocotn, agosto 2010.44 Entrevista con expertos de PESA-FAO, ebrero 2011.45 Ibid.


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Metodolgicamente los extensionistas agrcolas se basan en la metodologa de campesi-no a campesino, que implica intercambio de experiencias entre campesinos, basadas en laagricultura agroecolgica con uso exclusivo de insumos y cultivos arraigados en el mbitolocal. Cada extensionista dene los cultivos ms aptos en la zona de su intervencin, pero

en general se mantienen los cultivos tradicionales para la seguridad alimentaria con base enla agricultura amiliar. Estos se desarrollan mediante sistemas agroorestales, el sistema milpay produccin en patio.46

El empezar con pocas amilias en pocas comunidades pretende crear un ncleo, a partir delcual y con el apoyo de los promotores se pueda ir ampliando, tanto dentro de como entrecomunidades. De esta manera se crearan sistemas locales de extensin, anclados en la So-ciedad Civil y las instituciones locales. El lograr la consolidacin de estos sistemas, el Sistemade Extensin quedara menos vulnerable rente cambios polticos en el nivel nacional. 47

Para entender la dimensin real del programa as como sus perspectivas y posibilidades de

consolidacin y ampliacin, resulta importante mirar el presupuesto con el que cuenta. Alre-dedor de Q55 millones en el ao 2010 dieron paso a un presupuesto de solo Q42 millones en2011. Tomando en cuenta que con este presupuesto incluso debe absorberse el Programade Extensin de ProRural, resulta bastante limitado.

Fortalezas y debilidades

Sin duda ha sido una decisin importante retomar el extensionismo agropecuario, para apo-yar la produccin alimentaria amiliar de los campesinos y campesinas.

Es positiva la metodologa empleada, la cual se base en el modelo campesino a campesino,

un modelo de agricultura amiliar sensible a los suelos y bienes naturales, e independientede insumos externos (pues se basa en el uso de semillas nativas y abonos orgnicos hechosen las comunidades). El extender este sistema se ira acercando a los postulados de la so-berana alimentaria, que prioriza la produccin para lo

Monitoreo políticas Economías Campesinas Guatemala 2011

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