Mts Albornoz Politica Cient

Política Científica

Carpeta de trabajo


Mario Albornoz

Diseño original de maqueta: Hernán Morfese

Procesamiento didáctico: María Inés Silberberg / Adriana Imperatore

Primera edición: marzo de 2001

ISBN: 978-987-1782-83-3

© Universidad Virtual de Quilmes, 2001

Roque Sáenz Peña 352, (B1876BXD) Bernal, Buenos Aires

Teléfono: (5411) 4365 7100 | http://www.virtual.unq.edu.ar

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Quilmes se reserva la facultad de disponer de esta obra, publicarla,

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permiso escrito del editor.

Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Lectura obligatoria

Es la bibliografía imprescindible que acompaña el desarrollo de los conteni-dos. Se trata tanto de textos completos como de capítulos de libros, artícu-los y "papers" que los estudiantes deben leer, en lo posible, en el momentoen que se indica en la Carpeta.

Actividades

Se trata de una amplia gama de propuestas de producción de diferentes ti-pos. Incluye ejercicios, estudios de caso, investigaciones, encuestas, elabo-ración de cuadros, gráficos, resolución de guías de estudio, etc.

Leer con atención

Son afirmaciones, conceptos o definiciones destacadas y sustanciales queaportan claves para la comprensión del tema que se desarrolla.

Para reflexionar

Es una herramienta que propone al estudiante un diálogo con el material, a tra-vés de preguntas, planteamiento de problemas, confrontaciones del tema conla realidad, ejemplos o cuestionamientos que alienten la autorreflexión, etc.

Lectura recomendada

Es la bibliografía que no se considera obligatoria, pero a la cual el estudian-te puede recurrir para ampliar o profundizar algún tema o contenido.

Pastilla

Se utiliza como reemplazo de la nota al pie, para incorporar informacionesbreves, complementarias o aclaratorias de algún término o frase del textoprincipal. El subrayado indica los términos a propósito de los cuales se in-cluye esa información asociada en el margen.

Íconos

Introducción........................................................................................11

Contenidos ........................................................................................13La ciencia como problema político.................................................13Los instrumentos de la política científica y tecnológica...................13La búsqueda de un camino propio en ciencia y tecnología ..............14Ciencia y tecnología en América Latina y en la Argentina ................14Las nuevas tendencias en política científica y tecnológica ..............14

Problemática del campo ......................................................................14

Objetivos ........................................................................................17

1. La ciencia como problema político...................................................191.1. La ciencia y el poder.....................................................................191.2. El nacimiento de la política científica:

la Segunda Guerra Mundial...........................................................211.2.1. Los antecedentes inmediatos .............................................211.2.2. La Segunda Guerra Mundial y los comienzos

de la guerra fría.................................................................211.3. Ciencia, la frontera sin fin .............................................................23

1.3.1. Modelo de desarrollo lineal.................................................251.3.2. El papel del gobierno..........................................................251.3.3. Recursos humanos para la ciencia......................................27

1.4. La constitución de la nueva elite científica .....................................281.4.1. Los intentos de intervención de los

científicos en la determinación de las políticas....................291.4.2. La figura de J. Robert Oppenheimer ....................................31

1.5. La "Ciencia Grande" .....................................................................321.6. La profesionalización de la investigación ........................................35

1.6.1. El investigador profesional ..................................................361.6.2. El gestor de la ciencia ........................................................371.6.3. La "comunidad científica" y el ethos de la ciencia................381.6.4. Estamentos científicos .......................................................401.6.5. Quién habla en nombre de la ciencia ..................................40

1.7. Periodización en la política científica después de la guerra..............411.7.1. Los comienzos de la guerra fría ..........................................431.7.2. Los años sesenta ..............................................................451.7.3. Los años setenta ...............................................................471.7.4. Los años ochenta ..............................................................491.7.5. Los años noventa ..............................................................50

Índice

1.8. Ciencia, burocratización y tecnocracia ............................................511.8.1. Ciencia y tecnocracia .........................................................521.8.2. Ciencia y burocracia ...........................................................54

1.9. Algunas consideraciones complementarias.....................................561.9.1. Política científica y política tecnológica ................................561.9.2. Visión global y acotada de la política científica ....................581.9.3. Culturas políticas ...............................................................59

2. Instituciones e instrumentos de las políticasde ciencia y tecnología .......................................................................612.1. Formas de la política científica ......................................................612.2. Ciencia y valores sociales .............................................................622.3. Historia de la ayuda a la investigación y de

las estructuras de política científica ..............................................642.3.1. Academias y sociedades científicas ....................................642.3.2. Las fundaciones de estímulo a la investigación....................652.3.3. Intervención de los gobiernos .............................................66

2.4. Funciones de la política científica ..................................................682.5. Sistemas de política científica .......................................................70

2.5.1. Orígenes del sistema de ciencia y tecnologíaen los Estados Unidos .......................................................72

2.5.2. Comparación de la organización científicaen los Estados Unidos y en Europa occidental.....................74

2.5.3. Combinación entre investigación y educaciónen los sistemas descentralizados .......................................75

2.6. Los Consejos y la "República de la Ciencia"...................................772.7. Los Consejos de ciencia y tecnología en América Latina .................80

2.7.1. La influencia de organismos internacionales y regionales .....812.7.2. La década del setenta: el desarrollo

de los sistemas institucionales ..........................................822.7.3. Rasgos de los Consejos .....................................................832.7.4. Funciones y actividades de los Consejos .............................84

2.8. Indicadores en ciencia y tecnología................................................852.8.1. Nivel de construcción de indicadores ..................................862.8.2. Tipos de indicadores ..........................................................872.8.3. Indicadores por actividad científico-tecnológica ....................882.8.4. Medición del output y nuevos indicadores............................912.8.5. Indicadores y países en desarrollo ......................................92

2.9. Evaluación en ciencia y tecnología .................................................942.9.1. El proceso de evaluación....................................................952.9.2. El juicio de los pares como método

fundamental de evaluación en ciencia y tecnología ............103

3. La búsqueda de un camino propio en ciencia y tecnología..............1113.1. El paradigma del desarrollo .........................................................111

3.1.1. La problemática del desarrollo es un asuntode posguerra ...................................................................111

3.1.2. Visiones acerca del desarrollo ..........................................1133.2. El "pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnología" ............116

3.2.1. El modelo difundido por la OEA .........................................1183.2.2. El pensamiento de Jorge Sábato.......................................119

3.2.3. Visión de Máximo Halty sobre las "estrategias dedesarrollo tecnológico para países en desarrollo" ..............123

3.3. Crítica de los modelos tradicionales ............................................1263.3.1. Viejas y nuevas perspectivas ............................................1273.3.2. Capacidad productiva y capacidad tecnológica ...................128

3.4. La "anomalía" argentina en relación con eldesarrollo científico y tecnológico................................................1303.4.1. Predominio del enfoque económico ...................................1303.4.2. La "anomalía" argentina...................................................1313.4.3. Una visión de la ciencia, la tecnología y el desarrollo .........1333.4.4. La intersección de lo económico, lo político y lo social .......1343.4.5. Modernización e industrialización ......................................1343.4.6. El Régimen Social de Acumulación....................................1353.4.7. Ciencia y tecnología en la Argentina:

interpretaciones meta-económicas....................................1363.4.8. Integrando modelos .........................................................140

4. Ciencia y tecnología en la Argentina y en América Latina ..............1434.1. Panorama de la ciencia y la tecnología en América Latina .............143

4.1.1. La inversión en I+D ..........................................................1444.1.2. Composición de la inversión en I+D ..................................1484.1.3. Personal dedicado a ciencia y tecnología...........................1524.1.4. Formación de recursos humanos ......................................1574.1.5. Patentes..........................................................................1594.1.6. Indicadores bibliométricos ................................................1614.1.7. Una imagen comparativa de la ciencia

en América Latina............................................................1644.2. Política científica y tecnológica en la Argentina .............................166

4.2.1. Evolución del sistema institucional....................................1674.2.2. Desarrollo institucional.....................................................1684.2.3. Instituciones públicas de ciencia,

tecnología e innovación....................................................1704.2.4. Experiencia sin planificación .............................................1824.2.5. El proceso de toma de decisiones ....................................185

5. Las nuevas tendencias en política científica y tecnológica .............1915.1. Prospectiva en ciencia y tecnología..............................................191

5.1.1. Enfoques.........................................................................1925.1.2. Métodos de prospectiva ...................................................1935.1.3. La experiencia latinoamericana .........................................194

5.2. Cooperación internacional y globalización.....................................1995.2.1. La crisis del modelo de cooperación

internacional de la posguerra ...........................................2005.2.2. Un nuevo paradigma reemplaza al tradicional ....................2015.2.3. Nuevas orientaciones de la cooperación............................2025.2.4. Globalización de la investigación académica

y la I+D empresaria .........................................................2045.3. La sociedad de la información.....................................................209

5.3.1. El conocimiento en el centro de los procesos sociales .......2105.3.2. La Infraestructura Global de Información (GII) ....................2115.3.3. El desarrollo de la Sociedad de la Información...................211

5.3.4. De la sociedad de la información a la sociedaddel conocimiento .............................................................214

5.4. Enfoques y estrategias alternativas hacia el futuro .......................214

Referencias bibliográficas..................................................................217

En este curso se presentan los problemas centrales de la “políticacientífica”, entendida ésta como un ámbito de las políticas públicasreferido a la ciencia. Para ello, se realiza un recorrido histórico a lo largo delas últimas décadas tomando como punto de partida la Segunda GuerraMundial, ya que los diferentes autores coinciden en señalar en forma casiunánime que fue a partir de aquella época (teniendo como hechoemblemático el Proyecto Manhattan) que la naturaleza de la relación entrela ciencia y el poder cambió cualitativamente en relación con el pasado.

El recorrido histórico muestra los rasgos comunes y los aspectosdiferenciales que adquiere la política científica en cada contexto. Así, estecampo de la política aparece abierto, como un proceso social que searticula sobre varios ejes; entre ellos, uno referido a la estructura políticade cada sociedad (que incluye no sólo el sistema político sinoespecialmente los problemas del equilibrio de poder entre los diversosactores), otro relacionado con la evolución de la ciencia y de la naturalezade su relación con la tecnología, y otro, por fin, con las formas deactuación del Estado en los procesos de creación, difusión y aplicación delos conocimientos.

Desde el punto de vista teórico, el Programa del curso presenta a laciencia como objeto de estudio de las ciencias sociales; másespecíficamente, desarrolla su abordaje desde la perspectiva de la cienciapolítica. Se analizan, por lo tanto, las características propias de la ciencia -y también de la tecnología- como sistemas sociales y como hechos denaturaleza política. El campo de los estudios de la política científica ytecnológica queda así enmarcado en el ámbito de los denominados“estudios sociales de la ciencia y la tecnología”, siguiendo la tradicióntanto de los estudios CTS (ciencia, tecnología y sociedad) surgidos en elcontexto de los primeros cuestionamientos al modelo de progreso científicode posguerra, como de la “ciencia de la ciencia”, según la denominacióninaugurada por Derek de Solla Price para referirse a la miradamultidisciplinaria sobre la propia ciencia como objeto de estudio.

El Programa contiene un análisis del papel estratégico que la cienciadesempeña en los procesos que transforman actualmente las estructurasproductivas, políticas y sociales a escala mundial. En tal sentido, plantea lanecesidad de reflexionar y debatir acerca de la centralidad del problema dela política científica en el diseño de las estrategias de desarrollo, elfortalecimiento de la economía, el desarrollo de capacidades innovadoras yel logro de mayor equidad social.

El Programa presenta y examina, en forma sistemática, las políticaspara la ciencia en función de su carácter de políticas públicas, orientadas aoperar sobre un objeto específico: la investigación científica básica yaplicada, así como las actividades propias del desarrollo experimental,orientado a transformar los conocimientos en tecnología. En tal sentido, se

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Introducción

procura identificar los hitos principales de la frontera móvil entre ciencia ytecnología con la finalidad práctica de distinguir entre la política científica yla política tecnológica en relación con sus principales problemas einstrumentos, así como la zona de complementación entre una y otra. Seidentifica también a los principales actores implicados en el proceso deformulación e implementación de la política científica.

La política científica aparece entonces como un problema complejo,característica ésta que deriva de la heterogeneidad del tema y de laheterogeneidad de los especialistas que abordan su estudio, en lostérminos en que lo plantea Norman Clark. La política tecnológica seconfigura, por su parte, como un ámbito también interdisciplinario, en elque la mirada de la ciencia económica aporta algunos de los elementosfundamentales.

Los propios científicos han tomado conciencia acerca de la importanciade la política científica, desde sus orígenes. John Bernal, Premio Nobel encristalografía, fue el padre de una de las corrientes (de impronta marxista)fundadora de los science studies, como originalmente fueron denominados,que se orientó a establecer criterios éticos a la política científica de laposguerra. Por su parte, Vannevar Bush, director de la Oficina deInvestigación y Desarrollo Científico de los Estados Unidos durante laguerra, presidió un comité de científicos que elaboró para el presidenteRoosevelt un informe considerado como el hito de surgimiento de lapolítica científica contemporánea en los Estados Unidos. En 1939 el propioAlbert Einstein se dirigía también al mismo Roosevelt llamando la atenciónacerca de la indiferencia pública con relación a las promesas de la física.En la Argentina, Bernardo Houssay exhortaba permanentemente, desde laépoca de su propia tesis doctoral en adelante, a la formulación de unapolítica científica en este país.

El análisis de la política científica en el contexto histórico de laArgentina debe encuadrarse a su vez en la tradición latinoamericana, cuyarevisión forma parte también de los contenidos del Programa de estecurso. Desde fines de la década de los sesenta y durante los setentadiversos autores latinoamericanos plantearon cuestiones básicas acercade la relación entre la ciencia, la tecnología y la sociedad. Desde puntos devista muchas veces contrapuestos, tanto en su visión de la ciencia, comode la sociedad, aquel fenómeno fue conocido como “pensamientolatinoamericano en ciencia y tecnología”. Jorge Sábato, Amílcar Herrera yOscar Varsavsky fueron los autores argentinos de mayor prestigio dentro deaquel movimiento que reconoció la relación de la ciencia y la tecnologíacon la sociedad, mediatizada por lo político y lo económico desde unaperspectiva fuertemente influida por las teorías del desarrollo y de ladependencia, inspiradas por la CEPAL. Modelos como el “triángulo de lasinteracciones”, de Jorge Sábato y Natalio Botana, a mitad de camino entrelo descriptivo y lo normativo, inspiraron políticas en ciencia y tecnologíaimplementadas o reclamadas por distintos actores sociales.

Desde otra vertiente, en los años sesenta una visión sistémica de losinstrumentos e instituciones de la política científica fue impulsada desdevarios organismos internacionales, en especial la UNESCO, que actuó comodifusora de modelos institucionales similares entre sí en los países deAmérica Latina. Las aplicaciones de la teoría de sistemas, en sus distintasvertientes, al diseño del “sistema nacional de ciencia y tecnología” fueron

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Universidad Virtual de Quilmes

objeto de numerosos trabajos (entre los que destaca la contribución deFrancisco Sagasti) que caracterizaron el pensamiento de la época conrelación a la “política científica y tecnológica”, como en forma pocodiscriminada se percibía a ambos campos de las políticas públicas durantelas décadas de los sesenta y setenta.

El Programa se complementa con un análisis de las tendencias actualesde política científica en momentos en que se registra una profundarevolución de la ciencia y la tecnología, tanto en sus contenidos teóricos einstrumentales, como en su impacto sobre la sociedad. Surgen nuevosenfoques, como los de las políticas dirigidas al estímulo de los sistemasnacionales de innovación, o la conformación de una “sociedad delconocimiento” cuyos elementos constitutivos son analizados y sobre cuyastendencias futuras se procura estimular una reflexión.

Contenidos

1. La ciencia como problema político

El contenido de la unidad se centra en los rasgos propios de la políticacientífica, su importancia central y su articulación con otras dimensionesde la realidad política, económica y social. Se considera la especificidad dela política científica en el contexto de las políticas públicas, distinguiendolos procesos de creación de conocimiento científico y de desarrollotecnológico y avanzando en la distinción entre política científica, políticatecnológica y política de innovación. Se examinan distintos estilos yestrategias de política científica. Los contenidos de la unidad se refieren ala relación de la ciencia con el poder y al nacimiento de la política científicacontemporánea en la Segunda Guerra Mundial. Se analiza el documento“Ciencia, la frontera sin fin” y se examinan los procesos de constitución dela nueva elite científica. Otros contenidos de la unidad remiten alsurgimiento de la “Ciencia Grande”, la profesionalización de lainvestigación y la periodización en la política científica después de laguerra. Se incluye una reflexión sobre ciencia, burocratización ytecnocracia, así como algunas consideraciones complementarias.

2. Los instrumentos de la política científica y tecnológica

El contenido de la unidad incluye las principales definiciones del campo dela política científica y describe las principales funciones, instituciones einstrumentos de un sistema de ciencia, tecnología e innovación. Desde unaperspectiva histórica, se analiza el proceso de creación de la estructurainstitucional de la ciencia en los países de América Latina.

Se analiza el problema de los indicadores de ciencia y tecnología, comocaso específico de instrumentos imprescindibles para la formulación yseguimiento de política científica. Se plantean los términos de la discusiónacerca de la normalización internacional de los indicadores y de suadecuación a las características de los países en vías de desarrollo. Seexamina el problema de la “evaluación” como un nudo problemático desingular importancia.


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3. La búsqueda de un camino propio en ciencia y tecnología

Esta unidad tiene por objeto recuperar el “pensamiento latinoamericano enciencia y tecnología” que -durante la década de los sesenta y setenta-representó un intento de vinculación de la actividad científica condemandas sociales. El análisis histórico de tales perspectivas se orienta ala comprensión de la situación actual en esta materia.

El contenido de la unidad comprende el análisis de la problemática deldesarrollo, tal como fue entendida y traducida en políticas por parte de lospaíses latinoamericanos a partir de la posguerra, y se presentan elementoscríticos acerca de su vigencia actual.

Se presenta la evolución de la ciencia en la Argentina durante el siglo XX

como un caso “anómalo” desde la perspectiva de una teoría lineal deldesarrollo.

4. Ciencia y tecnología en América Latina y en la Argentina

Los contenidos de la unidad comprenden el examen de los principalesproblemas actuales de la Argentina y de los países latinoamericanos enmateria de política científica y tecnológica. Se incluye una presentacióncomparativa entre los distintos países latinoamericanos, y de la región, frenteal mundo, sobre la base de indicadores actualizados. Se realiza además unadescripción del sistema institucional de ciencia y tecnología en la Argentina yse presentan algunos elementos analíticos para evaluar su funcionalidad.

5. Las nuevas tendencias en política científica y tecnológica

El contenido de esta unidad remite a los procesos de globalización omundialización que se registran, tanto en el plano de la economía como en elde las relaciones internacionales. Se reflexiona acerca del sentido general deestos fenómenos. Se analizan los procesos emergentes en los paísescentrales y sus implicaciones para América Latina. Desde esta perspectiva, elcontenido de la unidad comprende la evolución de los modelos decooperación internacional en ciencia y tecnología. Se analizan los nuevosmodelos de política referida al conocimiento científico y tecnológico, talescomo las políticas para el “sistema nacional de innovación” y las políticaspara la “sociedad de la información” o “sociedad del conocimiento”. Elcontenido de la unidad incluye el examen de nuevos instrumentos;particularmente, la utilización de técnicas de prospectiva orientadas afundamentar la adopción de decisiones estratégicas en una materia de difícilpredictibilidad, especialmente en el contexto de las grandes transformacionespresentes, en el escenario político, económico y tecnológico.

Problemática del campo

El campo de la política científica ha sido definido por Norman Clark enfunción de su “heterogeneidad”. Este rasgo caracteriza, en su opinión, lanaturaleza del campo y define el perfil de quienes están incluidos en él:“heterogeneidad del tema y heterogeneidad de los especialistas”.

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El término elegido se ajusta mejor al tipo de problemas comprendidosen el ámbito de la “política científica” que otros a los que suele apelarse,como, por ejemplo, el de “interdisciplinario”. Ciertamente, para abordar elanálisis de la política científica se requiere apelar a una miradainterdisciplinaria (a la que se alude con la referencia a la heterogeneidadde los especialistas) lo cual, por otra parte, es característico de lasciencias políticas, cuyos enfoques se nutren de diversas disciplinassociales. Sin embargo, esta demarcación del campo no es suficiente, yaque el problema de las políticas referidas a la ciencia es heterogéneo enmúltiples dimensiones.

En primer lugar, las lógicas de la ciencia y de la política sonheterogéneas. En este sentido, el problema de la política científica requiereuna determinada teoría “internalista” o “externalista” de base, cuyadiscusión no está incluida en los contenidos de este curso, ya que formaparte del dictado de una sociología de la ciencia. En segundo término, elcampo es heterogéneo porque a partir de una concepción instrumental dela ciencia, como la prevaleciente en la actualidad, con raíces en Bacon, elconocimiento científico tiene múltiples intersecciones con la sociedad ypuede ser visto como un instrumento económico y también como unaactividad social o un bien cultural. Que la diversidad de enfoquesconstituya una interdisciplina es un tema en discusión. Bruno Latour aludea estas múltiples dimensiones describiéndolas como un “nudo gordiano”que la modernidad descompone en varios segmentos por su incapacidadpara abordarlo respetando su complejidad.

Aun en otro sentido el campo es heterogéneo: la política científica nosolamente alude a los problemas generales de la relación entre ciencia ypoder, sino que debe ser abordada desde la perspectiva instrumental depolíticas públicas puestas en práctica por los estados para lograr objetivosen esta materia. Comprende, así, el análisis de determinados instrumentosy de la lógica de medios y fines implícita en ellos. De este modo, el campose nutre de una componente normativa propia también de la cienciapolítica. Klaus von Beyme señalaba que el análisis político conlleva tresdimensiones: fáctica, normativa y prospectiva. El contenido de este cursoprocura ajustarse a tal enfoque.


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El curso tiene como objetivos generales:

1. Presentar los diversos enfoques y modelos de política científica,examinando la experiencia internacional en esta materia, con especialatención en América Latina y la Argentina.

2. Desarrollar un abordaje de los problemas de la ciencia y la tecnología,entendiéndolas como sistemas sociales, desde una mirada propia delas ciencias políticas.

3. Reflexionar acerca de los temas centrales que comporta el problema dela relación de la ciencia con el poder.

4. Reflexionar acerca de la importancia política del problema de la cienciapara las sociedades contemporáneas, examinar las principalestendencias y debatir acerca de las estrategias posibles para laArgentina y los países latinoamericanos en el actual contexto histórico.

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Objetivos

La ciencia como problema político

Objetivos específicos

1. Plantear la cuestión de la ciencia como problema político, desarrollandolos conceptos básicos que definen su dinámica y los rasgos que la cons-tituyen como objeto de políticas.

2. Analizar las características de los actores involucrados, con especial refe-rencia al papel del Estado.

3. Examinar el surgimiento de la política científica contemporánea a partirde la segunda posguerra y su evolución durante las últimas décadas.

4. Revisar experiencias de política científica en distintos países y circuns-tancias históricas.

1.1. La ciencia y el poder

El término “política científica” hace referencia al conjunto de políticas que pue-den adoptar los estados y en particular los gobiernos en relación con la ciencia.En ese sentido, el término es análogo al de otras políticas públicas, como la po-lítica económica, la política educativa o la política industrial y expresa un ámbi-to de decisiones públicas demarcado por un objeto específico, en este caso, laciencia. A partir de este primer señalamiento, es posible reflexionar en dos di-recciones: una de ellas está referida a la cuestión política propiamente dicha,esto es, al problema de poder que ella involucra. La segunda dirección, propiade la racionalidad burocrática, se orienta hacia las instituciones, los instrumen-tos y las soluciones administrativas que constituyen el conjunto de medios es-pecíficos con los que, en determinados contextos históricos, los gobiernos ope-ran en esta materia. Algunos autores se refieren a esta distinción reservando eltérmino “política científica” para aludir a las medidas que un gobierno puede to-mar en esta materia, y utilizan la expresión “política de la ciencia” para descri-bir la relación de la ciencia con el poder y su inclusión en la lucha que por él seestablece (Elzinga y Jamison, 1996).

El primer sendero nos conduce a una definición de política como la queformulara Max Weber:

❘❚❚ “Por política habremos de entender únicamente la dirección o la influencia

sobre la trayectoria de una unidad política; esto es, en nuestros tiempos, el Es-

tado” (WEBER, 2000). ❚❚❘

El concepto político, en su opinión, significa la aspiración a tomar parte enel poder o a influir en la distribución de él, ya sea entre los diferentes esta-

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dos, ya en lo que concierne, dentro del propio Estado, a los diferentes con-glomerados de individuos que lo integran. Así, pues, al decir que tal o cualasunto es político -afirmaba Weber- se quiere dar a entender que conciernea la distribución, mantenimiento o transferencia del poder. Dicho en otrostérminos, la expresión “política científica” manifiesta ciertos problemas rela-cionados con los juegos de poder que atañen a la ciencia.

El segundo sendero nos conduce, también siguiendo a Max Weber, hacialos medios de que se vale el político para auxiliarse: en sus palabras, elequipo de personal administrativo y los recursos materiales correspondien-tes a la administración. El Estado moderno se ha burocratizado siguiendouna lógica de optimización de los medios necesarios para alcanzar los fines,lo que implica la existencia de un conjunto de funcionarios especializados,instituciones adecuadas y procedimientos diseñados para administrar racio-nalmente con un criterio de eficacia. Así, la política científica, al igual queotras políticas, tiene un conjunto de medios y procedimientos más o menosestandarizados, dependiendo de los momentos históricos y los sistemas po-líticos, para el cumplimiento de determinadas funciones que le son típicas.

Ambos senderos transcurren en forma muy relacionada, si bien en cier-tos momentos se bifurcan en exceso y en otros intersectan más o menosconflictivamente. En ciertas circunstancias históricas, la lógica burocráticaexcede su condición de medio para convertirse en un fin o, dicho en otrostérminos, la racionalidad técnica desplaza a la política. La ciencia y, en par-ticular, la tecnología, por la estructura racional que las sustenta son procli-ves a la tecnocracia como forma sustitutiva de la política. La idea del gobier-no de los sabios, formulada por Platón y presente también en Aristóteles,late en el fondo de la ciencia moderna. La utopía de la “Nueva Atlántida”,imaginada por Francis Bacon, el ideólogo de la ciencia como instrumento detransformación de la naturaleza, es un ejemplo de ello.

Desde esta perspectiva que relaciona la ciencia con el poder sería legíti-mo afirmar que la política científica es tan antigua como la misma ciencia.En este sentido, la relación de la ciencia con el poder y, por lo tanto, con laesfera de la política, no es un fenómeno nuevo, sino que remite a los grie-gos. Aristóteles afirmaba que “la política es el arte maestro que ordena cuálde las ciencias debe ser estudiada en el Estado y que legisla sobre lo quehemos de hacer y sobre lo que hemos de abstenernos de hacer”. En esta vi-sión, la política tenía una posición de predominio sobre la ciencia.

Sin embargo, lo que actualmente es conocido como “política científica”hizo su aparición pública hacia fines de la Segunda Guerra Mundial, comoconsecuencia de la creciente importancia del conocimiento científico y tec-nológico, la emergencia de la big science y el papel creciente que fue desem-peñando el Estado en la gestión de las actividades de investigación en lassociedades avanzadas (Dagnino, 1999). En este sentido, la política científi-ca es un hecho reciente, que muchos autores remiten a sesenta años atrás;el momento emblemático fue el Proyecto Manhattan, en el que se desarrollóla bomba atómica. Algo cambió muy profundamente, a partir de ese momen-to, en las relaciones entre la ciencia y el poder. En esta unidad se abordaránlos cambios que a lo largo de seis décadas se fueron dando en la políticacientífica, en el marco más amplio de las relaciones entre la ciencia y la so-ciedad.

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1.2. El nacimiento de la política científica: la SegundaGuerra Mundial

La política científica tal como hoy la entendemos adquirió su partida de na-cimiento en la Segunda Guerra Mundial, pero ciertos hechos ya venían anun-ciando ese cambio.

1.2.1. Los antecedentes inmediatos

Algunos de los pasos que condujeron a la aparición en escena de lo que hoyconocemos como política científica fueron dados en la etapa de entregue-rras. Durante ese período, en los Estados Unidos la ciencia se expandió sinque el gobierno federal tuviera una política explícita y activa destinada a im-pulsarla. Por el contrario, la mayor parte de la investigación básica tenía lu-gar en las universidades, en un clima de libertad académica. Las principalesdecisiones en materia de financiamiento de las actividades científicas y tec-nológicas estaban en manos de las empresas y de sus fundaciones, que de-terminaban las políticas y las prioridades de investigación. Roosevelt, sinembargo, apeló a un consejo de científicos para que colaboraran en la for-mulación del New Deal y propició un giro drástico en la doctrina tradicional,que limitaba el papel del Estado frente a la ciencia, al considerarla como un“recurso nacional”.

En la Unión Soviética, en cambio, el Estado fue más activo y creó institu-ciones destinadas impulsar la ciencia como un recurso al servicio del país.La Academia de Ciencias de la Unión Soviética fue expresión de la importan-cia asignada al conocimiento científico en la consolidación del modelo sovié-tico. Esta concepción influiría en la institucionalización de la ciencia euro-pea. En 1936, el gobierno del Frente Popular de Leon Blum en Francia, conel concurso de muchos de los mejores científicos de la época, creó el Cen-tro Nacional de la Investigación Científica (CNRS), que habría de convertirseen una de las instituciones emblemáticas del modo europeo en la tarea depromocionar y de apoyar la ciencia. La política de un mayor apoyo público ala ciencia y de un mayor involucramiento del Estado sería luego asumida ydefendida por gran parte de la comunidad científica occidental, de modo talque el debate se instaló en la mayor parte de los países.

En opinión de Elzinga y Jamison,

❘❚❚ "La política científica, como política pública diferenciada, nació a poco de fi-

nalizar la Segunda Guerra Mundial, aunque durante el período de entreguerras

se hubiesen tomado importantes medidas para su desarrollo, tanto en funda-

ciones privadas como en la Unión Soviética” (ELZINGA Y JAMISON, 1996). ❚❚❘

1.2.2. La Segunda Guerra Mundial y los comienzos de la guerra fría

Los ejemplos citados constituyen apenas simples antecedentes de un gransalto de orden cualitativo que habría de acontecer más tarde, a partir delpunto de inflexión representado por la Segunda Guerra Mundial. Durante sutranscurso la ciencia quedó vinculada con el poder en una forma desconoci-


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da hasta entonces, tanto por la intensidad como por la complejidad de la re-lación. A partir de la guerra, los gobiernos de los países industrializadoscomprendieron la posibilidad y la necesidad de movilizar los recursos cientí-ficos y técnicos de su país para servirse de ellos con fines precisos orienta-dos a objetivos estratégicos. Si bien durante la guerra (y en los años inme-diatamente anteriores a ella), como es obvio, tales objetivos eranfundamentalmente militares, muy pronto la agenda habría de ampliarse in-corporando muchos otros temas de interés político.

En opinión de Daniel Bell:

❘❚❚ “En la Segunda Guerra Mundial, la ciencia se unió al poder de forma radi-

calmente nueva. En los Estados Unidos (como en casi todos los países) to-

dos los científicos importantes (principalmente los físicos y químicos) estu-

vieron ocupados en el desarrollo de armas de guerra. Incluyendo, de forma

preeminente, a los dignatarios de la ‘comunidad de la ciencia’. Aun cuando

los científicos estaban ocupados en cientos de programas de investigación,

el esfuerzo mayor, como hecho y como símbolo, fue la creación de la bomba

atómica” (BELL, 1994). ❚❚❘

En los Estados Unidos, del mismo modo que en Alemania y en casi todoslos países beligerantes, los científicos más destacados se dedicaron casiexclusivamente al desarrollo de las nuevas armas y de otros dispositivos ne-cesarios para la confrontación militar. Para lanzar, conducir y desarrollar es-te esfuerzo, fueron movilizados todos los recursos materiales e intelectualesdisponibles:

❘❚❚ “Las experiencias con la investigación militar en la Segunda Guerra Mundial,

especialmente el establecimiento de proyectos multidisciplinarios a gran esca-

la, y de compleja planificación, en investigación, electrónica, radar y energía ató-

mica, marcaron un giro decisivo en la historia de la política científica y tecnoló-

gica” (BELL, 1994). ❚❚❘

El símbolo de aquel esfuerzo fue la creación de la bomba atómica, no sola-mente por su terrible éxito, sino porque su logro representó una carrera queAlemania pudo ganar (el desarrollo de la física alemana, personificada enHeisemberg, es inseparable del esfuerzo realizado para que su país fuera elprimero en llegar a disponer de la bomba atómica) y en la que se impusieronlos Estados Unidos en gran medida gracias al apoyo de científicos judíosalemanes que se habían refugiado huyendo del nazismo. En este país, lamovilización de los científicos no fue compulsiva. Por el contrario, formó par-te del proceso de movilización puesto de manifiesto por la sociedad nortea-mericana. Las invocaciones al patriotismo eran frecuentes en la expresióndel compromiso por parte de los hombres de ciencia. Un ejemplo de ello esque el 2 de agosto de 1939 Albert Einstein se dirigió al presidente Roose-velt llamando su atención con respecto a la indiferencia del establishmentmilitar de la época frente a las nuevas promesas de la física. Como conse-cuencia de aquel impulso proveniente de los científicos se decidió, en el

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más alto nivel político, lanzar el Proyecto Manhattan, orientado a dotar a losEstados Unidos de la primera arma de la era nuclear. El éxito alcanzado poreste proyecto, en términos de los objetivos propuestos, fue fruto de la aso-ciación de los más grandes científicos norteamericanos y muchos extranje-ros residentes allí, dedicada al esfuerzo de guerra.

Nacida en el ambiente de las políticas predominantes en los Estados Uni-dos, la política científica y tecnológica se convirtió a partir de entonces enun tema que rápidamente ocupó la atención de los gobiernos de los paísesindustrializados y, con diferentes matices que examinaremos más adelante,de gran parte de los países en desarrollo. América Latina, como se verá, nofue una excepción sino, más bien, un ejemplo relevante. El nuevo campo delas políticas públicas derivaba de la voluntad de explorar una nueva frontera:la “frontera infinita” de la ciencia, como lo expresara Vannevar Bush, uno delos líderes de la ciencia norteamericana. En cierto sentido, la política cientí-fica formaba parte de un nuevo contrato social entre la comunidad científicay el Estado.

La orientación en función de la cual se ajustaron los instrumentos de lapolítica científica y tecnológica de la posguerra se basaba en el concepto de“modelo lineal de innovación”, según el cual la investigación básica da lugara la aplicada, ésta, a su vez, al desarrollo experimental y este último a la in-novación tecnológica. Tal enfoque dio lugar a lo que se denomina como “po-líticas de oferta” de conocimiento a una sociedad integrada por presuntos“usuarios”. Con el tiempo, este enfoque fue cambiando hacia el estímulo dela demanda y de los procesos de innovación, como también se verá.

1.3. Ciencia, la frontera sin fin

En 1945 Vannevar Bush, director de la Oficina de Investigación y DesarrolloCientífico de los Estados Unidos, elaboró el informe “Ciencia, la frontera sinfin” como respuesta a la requisitoria del presidente de aquel país por saberde qué forma la ciencia podía contribuir a mejorar la salud, cómo el gobier-no podía apoyar la investigación y en qué medida podía el talento científicode los jóvenes ser descubierto y desarrollado. La ciencia había sido movili-zada para la guerra; ahora debía ser reconvertida para la paz. La informa-ción científica producida durante la guerra debía ser publicada gradualmentepara que pudiera ser utilizada por la educación y la industria.

El informe fue elaborado bajo la óptica del papel de líder mundial que leaguardaba a los Estados Unidos. Basado en el más firme optimismo cientí-fico, Bush afirmaba que “más y mejor ciencia significará el progreso de todala sociedad”. Por este motivo, y dado que también en este campo su paísdebía ser líder, el autor proponía que el apoyo estatal a la investigación cien-tífica fuera institucionalizado mediante la adopción de distintas medidas; en-tre otras: subvencionar la investigación básica como forma de potenciar to-da la ciencia, garantizar la autonomía de los científicos frente a otrosintereses y aprovechar al máximo los recursos humanos de la ciencia y latecnología. En realidad, todas las afirmaciones de Bush se referían funda-mentalmente a las ciencias naturales, si bien su autor reconocía que lasciencias sociales y las humanidades también eran importantes y merecíanel mismo apoyo:


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❘❚❚ “Por sí misma, la ciencia no representa una panacea para los males indivi-

duales, sociales o económicos. Sólo puede ser eficaz para el bienestar nacio-

nal como integrante de un equipo, ya sea en condiciones de paz o de guerra.

Pero sin progreso científico, no hay logro en otras direcciones, cualquiera sea

su magnitud, que pueda garantizar nuestra salud, prosperidad y seguridad co-

mo nación en el mundo moderno” (BUSH, 1999). ❚❚❘

A pesar de su finalidad práctica, la propuesta de Bush estaba centrada en laciencia básica, destinada a explorar nuevos campos teóricos, más que en lainvestigación aplicada, ya que se basaba en la convicción de que aquéllacrea la mayoría de los nuevos conocimientos. En su visión, la investigaciónbásica se lleva a cabo sin considerar los fines prácticos, por lo que su resul-tado es un conocimiento general y una mejor comprensión de la naturalezay sus leyes, pero a pesar de ello proporciona las bases del progreso científi-co y tecnológico, tanto en las industrias como en el gobierno, por más queno se disponga de la certeza a priori de que se habrán de producir logros in-mediatos. El conocimiento general -afirmaba- brinda el medio de responder auna gran cantidad de importantes problemas prácticos, aunque tal vez no déuna respuesta específica a ninguno de ellos. Es función de la investigaciónaplicada proporcionar esas respuestas acabadas.

Desde el punto de vista operativo, Bush afirmaba que el desarrollo de laciencia básica está, en gran parte, en manos de los institutos de investiga-ción y de las universidades. Por lo tanto, unos y otras debían ser apoyadoseconómicamente por el gobierno. Asimismo, establecía el principio de que laacción del Estado en este campo, aunque esté motivada por el propósito deobtener conocimientos útiles para el logro de ciertos objetivos estratégicos,debe necesariamente preservar la libertad de investigación (por más que nose tenga certeza acerca de que la marcha de los proyectos científicos pro-duzca logros concretos e inmediatos):

❘❚❚ “El progreso científico en un amplio frente resulta del libre juego de intelec-

tos libres, que trabajen sobre temas de su propia elección, y según la manera

que les dicte su curiosidad por la exploración de lo desconocido. En cualquier

plan de apoyo gubernamental a la ciencia debe preservarse la libertad de inves-

tigación” (BUSH, 1999). ❚❚❘

En concordancia con esto, los centros de investigación y las universidadesdeberían recibir recursos públicos que les permitieran atraer a los mejorescientíficos, brindándoles buenas oportunidades y retribuciones, y liberándo-los de la presión por los resultados inmediatos que reclaman las empresas.Para Bush, sólo la investigación practicada en estas condiciones proporcio-naría las bases para el progreso científico y tecnológico en las industrias yel gobierno:

❘❚❚ “La investigación básica se lleva a cabo sin considerar los fines prácticos.

Su resultado es un conocimiento general y una comprensión de la naturaleza y

sus leyes. Ese conocimiento general brinda el medio de responder a una gran

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cantidad de importantes problemas prácticos, aunque tal vez no dé una res-

puesta específica a ninguno de ellos. Es función de la investigación aplicada

proporcionar esas respuestas acabadas” (BUSH, 1999). ❚❚❘

Uno de los corolarios de las afirmaciones centrales de Bush era la necesa-ria autonomía a la que debería aspirar el país en materia de investigaciónbásica. En tal sentido, la convicción de que “hoy en día es más cierto quenunca que la investigación básica es la que fija el ritmo del progreso tecno-lógico” conduce a la conclusión de que no se puede depender de otros parala generación de un conocimiento tan crítico, ya que de ser así el progresoindustrial sería lento y se tendría escasa competitividad.

1.3.1. Modelo de desarrollo lineal

El enfoque subyacente a “Ciencia, la frontera sin fin” ha sido denominadoposteriormente como el “modelo lineal” de difusión de la ciencia, por cuan-to consistía en la suposición de que el conocimiento puede ser expresadocomo una línea continua, con un gradiente que va desde un extremo de ma-yor abstracción (investigación básica) hasta otro más vinculado con proble-mas prácticos (investigación aplicada y producción de tecnología). Ahorabien, aunque se trataba de una línea, el modelo se sostenía en la suposi-ción de que el empuje proviene del extremo básico. En tal sentido, el autorcreía que por entonces era más cierto que nunca el hecho de que la investi-gación básica fijaba el ritmo del progreso tecnológico. Afirmaba que una delas esperanzas de la sociedad norteamericana era alcanzar después de laguerra el pleno empleo, pero para ello era necesario que la industria fueracapaz de lograr productos nuevos y competitivos. En este punto, la contribu-ción de la ciencia básica aparecía dotada de una importancia trascendente.Los nuevos productos, advertía, no surgen de los conocimientos ya disponi-bles, sino que se fundan en nuevos conceptos tecnológicos y conocimientosaplicados que, a su vez, son el resultado de la investigación básica:

❘❚❚ “Una de nuestras esperanzas es que después de la guerra haya pleno em-

pleo. Para crear más puestos de trabajo debemos hacer nuevos productos, me-

jores y más baratos. Pero los nuevos productos y procesos no nacen plenamen-

te desarrollados. Se fundan en nuevos principios y nuevas concepciones, que a

su vez resultan de la investigación científica básica. Ésta es capital científico”

(BUSH, 1999). ❚❚❘

1.3.2. El papel del gobierno

En forma consecuente con su visión, el documento de Vannevar Bush impul-saba la formulación de una política de gobierno destinada a potenciar laciencia, ya que ésta era considerada como un motor relevante para la gran-deza y el bienestar del país. El Estado debía tener, por lo tanto, un papelcentral en la promoción de la actividad científica y, en tal sentido, debíaaceptar responsabilidades inéditas en orden a promover la creación de nue-vos conocimientos y el desarrollo del talento científico en los jóvenes.


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Por otro lado, al gobierno también le asignaba Bush la responsabilidad demejorar las instituciones científicas en las distintas áreas de investigación,entre otras cosas, para que pudieran competir con el reclutamiento de losmejores investigadores por parte de la industria, y para que pudieran cubrircampos estratégicos no abordados por los centros de investigación y desa-rrollo (I+D) de las empresas.

Por último, el gobierno norteamericano debía jugar un papel de liderazgocomo impulsor del intercambio mundial de información científica, mediantela convocatoria a congresos y becas internacionales. La investigación militartambién debía ser fortalecida por el gobierno, prosiguiendo en tiempos depaz con el apoyo de científicos civiles.

El documento de Bush no era solamente un catálogo normativo ni un con-junto abstracto de buenos deseos. Se trataba de un documento político, res-paldado por la mayor parte de los científicos norteamericanos (muchos delos cuales habían sido consultados durante su elaboración), que fue conce-bido en forma muy pertinente a los términos de un debate nacional abiertopor Roosevelt varios años antes con el propósito de lograr consenso acercade la necesidad de modificar la doctrina tradicional del constitucionalismode aquel país, que inhibía al gobierno federal de inmiscuirse en los temasde la ciencia. A tal fin, “Ciencia, la frontera sin fin” contenía, no sólo una lar-ga serie de consideraciones, argumentos y principios estratégicos, sino tam-bién una propuesta concreta y detallada minuciosamente: crear un nuevo or-ganismo encargado de la tarea de promoción de la ciencia.

El nuevo organismo imaginado por Bush debía estar integra-do por personas con experiencia en la materia y estar dotadode recursos para implementar proyectos a largo plazo. Debíaestar organizado como un espacio institucional que garantiza-ra la libertad de investigación y estuviera bajo la responsabili-dad del presidente y del Congreso. Tal organismo debía seruna agencia global en la materia, a la cual se le encomendaríala misión de promocionar la investigación realizada fuera delámbito del propio gobierno, en las universidades, los centroscientíficos y el conjunto de las instituciones académicas. Alrespecto, proponía concretamente crear una Fundación Na-cional de Investigación, compuesta por distintas divisiones:Investigación Médica, Ciencias Naturales, Defensa Nacional,Personal, Educación Científica, Publicaciones y ColaboraciónCientífica. Esta Fundación, entre otras cosas, habría de tener lafacultad de crear agencias específicas, otorgar becas y realizarcontratos para investigaciones, pero no podría disponer deinstitutos o centros de investigación dependientes de ella, conel objeto de no convertirse en juez y parte, limitando así sucapacidad de promoción sobre la base de criterios objetivos.La propuesta de Bush fue debatida intensamente en los añossiguientes. Finalmente, en 1950 se creó la Fundación Nacionalde la Ciencia (NSF), siguiendo el modelo propuesto, aunquebastante recortado en cuanto a sus propósitos y recursos dis-ponibles.

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En 1958 fue creado en la Argentina el Consejo Nacional de In-vestigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), tan sólo ochoaños más tarde que la National Science Foundation. El mode-lo adoptado para el CONICET fue en cierto modo un híbrido quese inspiró parcialmente en la Fundación norteamericana pero,fundamentalmente, en el CNRS francés. Si bien inicialmente elCONICET creó tan sólo algunos institutos bajo su dependencia,en las décadas posteriores éstos se multiplicaron hasta más deun centenar. Posteriormente fue creada la “Carrera del Investi-gador Científico” (mucho tiempo después: “y tecnológico”)que en 1973 fue estructurada como un escalafón jerarquizadotípico de la Administración Pública. Hoy (y desde hace másde dos décadas) el CONICET es un organismo en crisis cuyos re-cursos se encuentran saturados y su relación con las universi-dades atraviesa desde 1976 zonas de turbulencia que no desa-parecieron en los gobiernos democráticos. El tema propuestopara la reflexión es relativo a si la diferencia de trayectoria en-tre la NSF y el CONICET es consecuencia de la obvia distanciaque separa la evolución de los Estados Unidos respecto a lade la Argentina, o si ciertos elementos del diseño institucionalde ambas organizaciones han sido determinantes de la situa-ción actual.

1.3.3. Recursos humanos para la ciencia

Una de las convicciones básicas sostenidas por el documento de VannevarBush era que el capital científico crece cuando se fortalecen los centros deinvestigación básica, pero sobre todo cuando mejora la cantidad y calidad delos científicos. Sin embargo, advertía que en los Estados Unidos existía undéficit de estudiantes y graduados universitarios debido a la guerra y queello habría de repercutir en forma negativa sobre el número de investigado-res disponibles en el futuro. Para remediar la situación, también en este ca-so proponía soluciones concretas: el gobierno debía crear programas de be-cas que facilitaran el acceso a la formación de las personas con capacidadpero de escasos recursos; asimismo, debía implementar programas destina-dos a descubrir y desarrollar la vocación científica de los jóvenes potencial-mente talentosos. El sistema propuesto consistía en partir de una muy am-plia base de jóvenes intelectualmente dotados y seleccionarlos luego ensucesivos niveles, a lo largo de todo el proceso educativo, dado que en laformación de un científico juegan varios factores que es imposible determi-nar a priori. Por otro lado, se debía estimular la reincorporación a los estu-dios de los soldados que aún estaban bajo bandera:

❘❚❚ “Debe haber una corriente de nuevos conocimientos científicos que mueva

las ruedas de la empresa privada y pública. Debe haber una multitud de hom-

bres y mujeres formados en ciencia y tecnología, porque de ellos depende tan-

to la creación de nuevo conocimiento como su aplicación a finalidades prácti-

cas” (BUSH, 1999). ❚❚❘


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La preocupación por el déficit de investigadores y tecnólogos ha sido siem-pre una constante en los Estados Unidos, hasta el punto de que las políti-cas destinadas a estimular la vocación científica de los jóvenes norteameri-canos han estado siempre acompañadas por otras explícitamentedestinadas a atraer jóvenes brillantes de todo el mundo.

1.4. La constitución de la nueva elite científica

Las consecuencias del proceso de vinculación estrecha entre la ciencia y lapolítica no se limitaron a los resultados científicos y los desarrollos de inte-rés industrial y militar. Además de aquellos logros evidentes, se produjeroncambios profundos en la relación de los hombres de ciencia con las estruc-turas de poder. Los que crearon los conocimientos necesarios para el desa-rrollo de las nuevas armas entraron de lleno en puestos de poder, no sólocomo consejeros científicos del gobierno, sino como partícipes en los proce-sos de toma de decisiones políticas. En pocas ocasiones ha brotado contanta rapidez una nueva elite de poder, señalaba Daniel Bell:

❘❚❚ “En el período que siguió inmediatamente a la Segunda Guerra Mundial, una

nueva elite científica estuvo estrechamente implicada en cuestiones de poder

nacional de un modo desconocido para la historia de la ciencia” (BELL, 1994). ❚❚❘

Esto ocurrió, en su opinión, por dos razones. Una de ellas, de profunda índo-le cultural, estaba asociada al temor frente a la potencia destructiva. Al ha-cer estallar las fuerzas de la naturaleza, aquellos científicos habían evocadoprofundos terrores mitológicos y remotos (la destrucción apocalíptica delmundo), a causa de lo cual se los consideró con un respeto casi reverencial,como los hombres que habían desatado tales fuerzas. En otro nivel, seconstató que las nuevas armas implicaban un conocimiento técnico muy su-perior. En cierto modo, parecía que los militares habían pasado a dependeren gran medida de la ciencia. Algo similar ocurría con la política. Daniel Belldescribía el proceso en estos términos, si bien acotaba que la ciencia aca-bó siendo políticamente derrotada:

❘❚❚ “Los científicos llegaron a colocarse en primera fila por dos razones. Al ha-

cer estallar las fuerzas de la naturaleza habían evocado profundos temores mi-

tológicos y remotos. Estas armas implicaban un conocimiento técnico muy su-

perior a la competencia de los militares, y ahora parecía que los militares

dependían en gran parte de la ciencia, a pesar de que también los militares

constituían una nueva elite. Desde 1945 a 1955 se sostuvo una guerra oculta

entre estas dos elites en los laberintos burocráticos de Washington, una pugna

que finalizó con la derrota política de la ciencia” (BELL, 1994). ❚❚❘

¿A qué derrota de la ciencia se refería Bell? Paradójicamente, a su propiotriunfo. Al lograr una importancia política tan grande, los líderes de los gru-pos científicos más destacados adquirieron rápidamente un poder que tras-

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cendía el campo de sus respectivas disciplinas. Se trataba de “poder políti-co” en estado puro: se habían convertido en actores políticos de primera lí-nea que podían influir en el destino de su país en lo inmediato y en el largoplazo. Podían rivalizar con los militares, con la administración pública y conla dirigencia política. Tenían su propia fuente de poder; eran los guardianesdel acceso a los conocimientos que la sociedad necesitaba para cumplirsus propósitos en casi todos los planos:

❘❚❚ “Los hombres que crearon estas nuevas armas de guerra entraron rápi-

damente en puestos de poder, no sólo como consejeros científicos del go-

bierno, sino como conformadores y artífices de decisiones políticas, en par-

ticular sobre la utilización de estas armas -y las armas representaban

poder-. En pocas ocasiones ha brotado con tanta rapidez una nueva elite de

poder” (BELL, 1994). ❚❚❘

Sin embargo, al haber alcanzado tal éxito, actuaban en una esfera nueva,desconocida para ellos. Debían ajustar sus estrategias a la lógica política,que les era menos familiar que la lógica de la ciencia. La propia ciencia que-daba subsumida bajo los intereses y reglas de juego de la política. Este pro-ceso no podía desenvolverse sin conflictos. Así fue que algunas de las pro-puestas más firmemente sostenidas por los científicos fueron políticamentederrotadas. Incluso, algunos de los líderes de la nueva y poderosa cienciaexperimentaron situaciones dolorosas. Robert Oppenheimer, a quien se atri-buye la paternidad de la bomba atómica, fue el más destacado de quienescayeron en desgracia, como se verá.

1.4.1. Los intentos de intervención de los científicos en la deter-minación de las políticas

Los investigadores involucrados en el proyecto nuclear -particularmente losfísicos- fueron quienes más rápidamente tomaron conciencia de que por pri-mera vez en la historia podían intervenir, como científicos, en las decisionespolíticas y militares de la nación. La potencia de su inédita capacidad políti-ca estaba asociada fundamentalmente con la potencia destructiva de lasnuevas armas que habían desarrollado y, en menor medida, con su potenciacreativa. Sería en otro ámbito donde surgiría un movimiento de los científi-cos de corte socialmente progresista (liderado por el científico inglés y mili-tante comunista John Bernal), cuyo propósito era despertar la conciencia dela sociedad acerca de la necesidad de adoptar una ética acorde con la capa-cidad creativa y destructiva de la ciencia.

Así fue que dentro del propio colectivo de los hombres de ciencia se pro-dujo una división entre aquellos más radicalmente opuestos a la utilizaciónde las armas nucleares, aquellos que sustentaban su poder sobre la basede su desarrollo y, asociados en la práctica con estos últimos, aquellos quedefendían la neutralidad de la ciencia y, por lo tanto, creían que los científi-cos no debían culpabilizarse ni tampoco tener especial incumbencia sobre eltema del uso de estas armas. En buena medida, la brecha fue generacionaly opuso, de un lado, a quienes estaban dentro del establishment que habíatrabajado cercano al gobierno y, del otro, a quienes estaban fuera de él. Aun


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así, se logró un consenso general acerca de la necesidad de poner la ener-gía nuclear bajo el control de una autoridad civil y de elaborar acuerdos inter-nacionales que impidieran el uso de las armas atómicas. Con ese propósi-to, los científicos encararon diversas campañas para conseguir que lasautoridades estadounidenses aceptaran sus propuestas y fundaron sus ar-gumentaciones, sobre todo, en motivos técnicos. De este modo, pretendíanhacer prevalecer la lógica de la ciencia y evitar la peligrosa arena de la polí-tica, pero al mismo tiempo renunciaban a la fuerza del argumento moral queenarbolaba Bernal.

En tal sentido, en 1946 fue presentado ante las Naciones Unidas el“Plan Baruch”, que proponía la creación de una Autoridad Internacional delDesarrollo Atómico que debía mantener un monopolio sobre los materialesfusionables peligrosos y las plantas de producción de todo el mundo. Segúneste proyecto, no debía permitirse a ninguna nación construir sus propias ar-mas atómicas y se debía imponer sanciones a las que quebrantasen talesacuerdos. La Autoridad Internacional del Desarrollo Atómico debía intentarasimismo estimular los usos pacíficos de la energía atómica en los paísessubdesarrollados.

Paralelamente, se estaba desenvolviendo a escala internacional otro pro-ceso que se analizará detalladamente más adelante: la conformación de la“comunidad científica”, como una comunidad internacional de los hombresde ciencia, con un flujo casi libre de información. También los científicos nu-cleares pretendieron difundir en forma abierta toda la información de que dis-ponían entre los científicos de todo el mundo. Sin embargo, aquellas intencio-nes se frustraron en 1949 por la evidencia de que la URSS había desarrolladosu propia bomba atómica, lo que obligó a que los científicos debieran justifi-car sus argumentos no ya sólo en términos técnicos, sino más bien políticos.Esto implicaba arriar las banderas de la hegemonía de la ciencia y sometersea las reglas de juego propias de las relaciones de poder:

❘❚❚ “La explosión de la bomba A soviética trasladó la discusión de estas

cuestiones políticas del terreno público al terreno privado requerido por la

seguridad militar. Así, pues, desde 1949 a 1955 el papel político de los

científicos fue representado en secreto, quedando restringida a las elites

la participación en puestos asesores y administrativos en el gobierno”

(BELL, 1994). ❚❚❘

Los éxitos obtenidos por la ciencia le habían asegurado un espacio de auto-nomía para la determinación de sus prioridades, tal como había sido defen-dido por Bush en 1945. Así, la política científica de los años inmediatamen-te posteriores a la guerra fue hegemonizada por la cultura académica y susvalores. Sin embargo, esto habría de revertirse drásticamente en la décadadel cincuenta, cuando el bloque comunista mostró sus avances. De estamanera, esta década trajo consigo la derrota de las posturas científicas y laadopción, por parte del gobierno, de los criterios propuestos por los milita-res, tendientes a impulsar el desarrollo de nuevas armas de destrucción ma-siva (como la bomba H). La lógica de la confrontación política y militar habíaprevalecido (ELZINGA Y JAMISON, 1996).

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1.4.2. La figura de J. Robert Oppenheimer

Por ser el genio que conjuró la bomba, J. Robert Oppenheimer había llegadoa ser para el mundo el símbolo de las dos caras de la ciencia, como creado-ra y como destructora. Al mismo tiempo, su figura reunió las característicasambivalentes de los liderazgos científico y militar propios de la época. Tam-bién se puede ver en él a uno de los primeros gestores de la ciencia.

En la opinión de algunos de sus contemporáneos, Oppenheimer sucedióa Einstein como la gran figura carismática del mundo científico, vinculandosu carisma con su calidad intelectual. Charles Thorpe y Steven Shapin lodescriben como un asceta, con la autoridad moral que ha estado asociadaal modo de vida ascético en una gran parte de la historia de occidente (Thor-pe y Shapin, 2000). Por su parte, Daniel Bell lo describe en estos términos:

❘❚❚ “En cualquier reunión de científicos su autoridad intelectual se hacía rápi-

damente evidente. Y con su brillantez pudo conducir sistemática y fríamente

a los equipos científicos a lo largo de la única senda hacia la solución de to-

das las difíciles ecuaciones que llevaron al montaje definitivo de la bomba”

(BELL, 1994). ❚❚❘

Pese a que Oppenheimer carecía de toda experiencia previa en gestión, to-mó la responsabilidad primaria, tanto de la administración, como del trabajocientífico en el Proyecto Manhattan. Sin embargo, no podía ser consideradocomo el más eminente entre los físicos de la época. Por el contrario, en pa-labras de Robert Bacher, uno de los físicos nucleares que trabajó bajo sucoordinación: “Oppenheimer estaba lejos de ser el ‘líder natural’ de una vas-ta comunidad de científicos e ingenieros”.

El general Groves, a cargo del centro de Los Álamos, en el que se llevabaadelante el Proyecto, intentó que los más altos científicos de este centrofueran incorporados al Ejército con el rango de oficiales. Lo curioso es queOppenheimer estuvo de acuerdo con esa propuesta. Sin embargo, no fueacompañado en esta opción por sus colegas. Pronto se encontró casi soloentre los científicos de Los Álamos en su actitud favorable hacia la militari-zación. La complejidad de la situación puesta de manifiesto a partir de allíse tradujo en un hecho paradójico: sus colegas disentían con Oppenheimer,pero al mismo tiempo necesitaban que actuara como un paladín contra Gro-ves y su proyecto de militarización.

La ambigüedad del límite entre las esferas científica y militar en Los Ála-mos también era inherente a la posición de Oppenheimer, quien al cabo ac-cedió a modificar su posición inicial y encarnó en su figura las virtudes de laorganización científica, adoptando el papel de máximo defensor de los físi-cos contra los generales. Si bien no tuvo éxito en esta cruzada antimilitar, suenorme carisma le permitió que, cuando el laboratorio se militarizó amplia-mente y al mismo tiempo se burocratizó con el desarrollo de minuciosas ru-tinas organizativas, a fines de 1944 y durante 1945, la mayoría de los cien-tíficos de Los Álamos no le atribuyó la responsabilidad.

El prestigio de Oppenheimer ante sus colegas se apoyó también en suestilo participativo, que lo llevó a crear mecanismos de integración tales co-mo el Colloquium, que reunía periódicamente a los miembros del equipo de


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Los Álamos para debatir abiertamente distintas cuestiones. Thorpe y Shapinen forma entusiasta afirmaban que:

❘❚❚ “Él mismo fue un sitio y una fuente de integración, al dar la impresión de sa-

berlo todo y de tener una visión total de lo que estaba ocurriendo allí, gracias a

su presencia física e intelectual en todos los ámbitos que le permitía ser el ca-

talizador de una unidad y una coherencia ya existentes en potencia” (THORPE Y

SHAPIN, 2000). ❚❚❘

Oppenheimer fue una figura emblemática del proceso por el cual muchos lí-deres de la comunidad científica se convirtieron progresivamente en actoresrelevantes del proceso de toma de decisiones políticas. Si inicialmente po-día desempeñar el papel de interlocutor de los científicos frente a los líderespolíticos, al cabo de no mucho tiempo el éxito del proyecto lo impulsó areemplazar la lógica de la ciencia por la lógica política y a desarrollar estra-tegias de naturaleza estrictamente política. Al respecto, afirma Bell:

❘❚❚ “Hablaba en nombre del poder, antes que al poder. Sobre las cuestiones mo-

rales y políticas concretas que enfrentaron a los científicos en los primeros

años de la posguerra, Oppenheimer no se había puesto de parte de los cruza-

dos. No se había opuesto a la bomba atómica y después de 1949 había entra-

do en los corredores del poder, en vez de mantenerse fuera, siendo los asuntos

por los que contendió de carácter primordialmente político” (BELL, 1994). ❚❚❘

Sin embargo, esto mismo hizo que fuera elegido por los militares como blan-co de sus ataques contra las posiciones de los científicos. Así, Oppenhei-mer fue investigado, a comienzos de los cincuenta, por sus presuntas sim-patías comunistas y fue inhabilitado para acceder al material clasificado. Loque significó el caso de Oppenheimer fue que el papel mesiánico de loscientíficos -como ellos mismos lo concebían y como temían sus opositores-había terminado, incorporándose a la escena cuestiones bien distintas.

1.5. La “ciencia grande”

Un proceso paralelo al de la politización de la ciencia e íntimamente relacio-nado con él fue el del cambio de escala en la organización de la investiga-ción. La producción de los conocimientos necesarios para atender a las nue-vas demandas, tanto las del campo militar como las de la industria y hastael mismo desarrollo de la investigación básica, comenzó a demandar gran-des equipamientos y concentraciones crecientes de investigadores. A seme-janza del modo de producción “fordista”, prevaleciente en campo de la in-dustria, basado en las ventajas derivadas de la economía de escala y conuna visión centrada en la oferta de productos, la ciencia comenzó a ser de-sarrollada en grandes unidades productivas de conocimientos: las unidadesde investigación y desarrollo (I+D). Este proceso se conoce como el surgi-miento de la big science, o ciencia grande, denominación que hace referen-

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cia, sin metáforas, al tamaño de los emprendimientos. Mientras la cienciapequeña de años anteriores era practicada a una escala casi individual o ar-tesanal, la big science comenzó a requerir enormes inversiones que general-mente están sólo al alcance de los gobiernos.

Derek de Solla Price, uno de los pioneros en el estudio de estos proce-sos, describía así el contraste entre ambos tipos de ciencia:

❘❚❚ “La ciencia de hoy desborda tan ampliamente la anterior, que resulta eviden-

te que hemos entrado en una nueva era que lo ha barrido todo, a excepción de

las tradiciones científicas. Las instalaciones científicas básicas son tan gigan-

tescas que han sido con razón comparadas con las pirámides de Egipto y las

grandes catedrales de la Europa medieval. Los gastos en personal e inversio-

nes que la ciencia supone la han convertido de repente en un capítulo de gran

importancia de nuestra economía nacional. La enormidad de la ciencia actual,

nueva, brillante y todopoderosa es tan manifiesta que, para describirla, se ha

acuñado el expresivo término de ‘Ciencia Grande’ ” (PRICE, 1973). ❚❚❘

Agregaba que la Ciencia Grande era tan reciente que muchos recordabanclaramente sus orígenes. Es tan gigantesca, afirmaba, que “muchos comen-zamos a lamentar el tamaño del monstruo que hemos creado”. La CienciaGrande, desde el punto de vista de Price, era tan diferente de la anterior quemuchos científicos recordaban, quizás nostálgicamente, la Pequeña Cienciaque había sido, en un pasado cercano, su forma de vida.

El desarrollo de la bomba atómica, así como el de la computadora, el ra-dar y los restantes logros de la ciencia y la tecnología aplicados a la guerra,fue el resultado, no solamente del talento científico, sino de la conformaciónde organizaciones caras y complejas. Desde entonces, el término big scien-ce se aplica a los grandes proyectos científicos cuyo costo se mide en millo-nes de dólares y, por su complejidad, son multidisciplinarios. A menudo, co-mo en el caso de los grandes programas europeos, son multinacionales y suplanificación es a largo plazo.

“En la sobresaliente historia de la física del siglo XX, los aceleradores de partícu-las de altas energías han desempeñado un papel crítico en la investigación de laestructura íntima de la materia. Se trata de instrumentos complejos, voluminososy de alto costo. Entre los aceleradores de partículas más potentes pueden citarselos existentes en los laboratorios Fermilab (Illinois) y en el CERN (Ginebra), soste-nido éste por la Unión Europea.

Después de varios años de estudios y gestiones, en 1990 se inició en Texas laconstrucción del supercolisionador superconductor (SCC), un potentísimo acelera-dor de muy alta energía destinado a la investigación de la naturaleza fundamen-tal de la materia y la energía. Se comenzó con la construcción de los grandesmagnetos superconductores y el enorme túnel circular de 87 kilómetros de longi-tud. Se estimó su costo en 8.300 millones de dólares y se previeron aportes de di-nero de varios países europeos y asiáticos. Sin embargo, después de haberseconcretado un 20 por ciento de la construcción, con una inversión de unos 2.000millones, el proyecto fue abruptamente cancelado en 1993 por el Congreso delos Estados Unidos.


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Sin duda, el más grandioso de los proyectos de la big science es el de construiruna estación orbital permanente a 400 kilómetros de altura, para investigacionescientíficas y tecnológicas en las condiciones ambientales excepcionales del espacioexterior. En el proyecto participan Estados Unidos, Rusia, Japón, Canadá y nuevepaíses de la Agencia Espacial Europea. El costo por todo concepto, construcción yoperación durante una década, excederá seguramente los 100.000 millones de dó-lares. Después de catorce años de proyectos, trabajos, evaluaciones, reuniones ypostergaciones, el primer componente de la estación fue lanzado al espacio porRusia, en noviembre de 1998, utilizando el poderoso cohete Protón. Un mes des-pués, un transbordador espacial colocó en órbita el primer componente norteame-ricano. El montaje completo demandará alrededor de cinco años y el conjunto deestructuras y módulos se desplegará sobre un área más grande que una cancha defútbol” (LAURÍA, Eitel, 2000).

Actualmente se reserva el nombre de “megaciencia” o “megaproyectos de in-vestigación” para referirse a los grandes emprendimientos de cooperación cien-tífica internacional mediante el establecimiento de una red, como el Proyectodel Genoma Humano y las colaboraciones multinacionales para inversiones agran escala, como el Centro Europeo para la Investigación Nuclear (CERN).

El Proyecto del Genoma Humano, liderado por los Estados Unidos, la Co-munidad Europea y el Japón es un esfuerzo internacional orientado a desa-rrollar los mapas genéticos y la secuencia del ADN tanto del genoma humanocomo de varios organismos modelo. Quienes lideran esta iniciativa, que en2000 sorprendió al mundo con la noticia de haber completado la secuenciabásica del genoma humano, sostienen que el proyecto proveerá la base dedatos necesaria para el desarrollo de la Biología en el siglo XXI. El proyectoes también apoyado por la Human Genome Organization (HUGO), fundada pa-ra coordinar este esfuerzo a escala mundial. En este contexto, surgió unanueva especialidad científica: la genómica, gracias al impulso de un crecien-te esfuerzo de investigación, incrementos en el financiamiento, cambio tec-nológico rápido, asistencia a eventos científicos, y el nacimiento de nuevasrevistas (LICHA, 1996).

El Proyecto del Genoma Humano es considerado como un “megaproyec-to” porque, a diferencia de otras investigaciones biológicas que pueden serabordadas por grupos pequeños, requiere de un gran número de investiga-dores que trabajan coordinadamente para alcanzar metas precisas en el lar-go plazo. Se trata de un proyecto de largo aliento que exige una coordina-ción más compleja ya que los científicos se encuentran distribuidos enlaboratorios de distintas partes del mundo. Como se trata de un campo al-tamente competitivo con un enorme potencial comercial, el acceso a la infor-mación y al material biológico tiende a convertirse en un problema.

El CERN es el ejemplo de otro modelo de megaciencia basado en las gran-des inversiones. Sus laboratorios son un punto de referencia por la excelen-cia del esfuerzo científico que allí realiza parte de la comunidad académicamundial, convirtiéndose en un punto obligatorio para los mejores científicosen el campo. Los físicos usan estas instalaciones, conocidas como la “fábri-ca más grande del mundo de lanzamiento de partículas, para crear conoci-miento fundamental sobre materia y energía”.

La forma tradicional de cooperación científica internacional se basa en elintercambio de resultados y experiencia entre colegas que comparten losmismos intereses en distintos países:

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❘❚❚ “A la forma anterior se agrega una nueva que consiste en la asociación de

varias naciones para poner en común recursos a fin de construir un estableci-

miento de investigación cuya propiedad es colectiva y cuya infraestructura (con-

junto de edificios y equipos que se ubican en un sitio determinado) es someti-

da a una supervisión internacional. Éste es el caso del CERN, que es ellaboratorio europeo de investigación en física nuclear, ubicado en Ginebra y

creado por doce estados europeos en 1953. Actualmente, el presupuesto

anual de este laboratorio es del orden de los 500 millones de dólares financia-

do por 14 países miembros, su planta permanente de empleados es de 3.400

personas y sus instalaciones son usadas por unos 4.200 físicos experimenta-

les de todo el mundo. Las instalaciones del CERN permiten hacer investigaciónen las fronteras del conocimiento de un campo en rápido crecimiento cuyos

fundamentos han sido transformados a medida que máquinas nuevas y más

poderosas fueron reemplazando los rayos cósmicos como fuente de partículas

de alta energía” (LICHA, 1996). ❚❚❘

El CERN es un enorme y muy costoso laboratorio que usa una tecnología alta-mente sofisticada y cuyo costo no podría ser afrontado por un solo país. Elpatrón de colaboración científica que se institucionaliza con el CERN consisteen la constitución de grupos de científicos de distintas instituciones que tra-bajan juntos en uno o más experimentos que usan el mismo detector (el de-tector es el locus del trabajo experimental en el laboratorio y la fuente de ladata que los físicos usan para estudiar procesos de alta energía). La lógicaque aquí rige es que los investigadores con intereses similares se asocianentre sí para reducir con ello las demandas e incrementar las oportunidadesde realizar el experimento. Así, la colaboración es vista o impuesta comouna obligación, pues para que una propuesta experimental tenga oportuni-dad de ser aceptada por los comités científicos deberá existir un número ra-zonable de laboratorios colaborando entre sí. Por consiguiente, la colabora-ción aparece como una respuesta al crecimiento en tamaño, costo ycomplejidad de los detectores (LICHA, 1996).

Los Estados Unidos se dedicaron a construir (desde 1991, aunque fuecancelado por razones presupuestarias en 1994) el SSC (Superconductor Su-per Collider), que requería de un túnel de casi 90 kilómetros y cuyo costo es-timado fue de alrededor de los 10 mil millones de dólares. Una quinta partede dicho presupuesto provendría de países contribuyentes tales como la In-dia, Rusia, China, Corea, Canadá y otros. De haberse construido, el SSC seríael acelerador de partículas mas grande del mundo. Este proyecto generó unintenso debate en el seno de la comunidad científica norteamericana sobreel uso responsable y justo de los recursos en la ciencia y colocó en el tape-te argumentos sociales y cognitivos implícitos en el desarrollo de la mega-ciencia.

1.6. La profesionalización de la investigación

Además de las repercusiones políticas que hemos ya analizado, el tránsitode un tipo de ciencia al otro modificó el papel del investigador. Derek de So-lla Price se preguntaba:


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❘❚❚ “¿Qué hay de cierto en la imagen del cultivador de la Pequeña Ciencia que

lo presenta como un genio solitario y melenudo, que trabaja en un ático o en un

sótano, despreciado por la sociedad por inconformista y vive prácticamente en

la pobreza, movido por una llama interna que lo devora? ¿Hasta qué punto es

verdadera la imagen que tenemos del cultivador de la Ciencia Grande? ¿Es res-

petado en Washington, requerido por todas las instituciones consagradas a la

investigación en la zona de Boston, forma parte de una intelectualidad minorita-

ria de expertos que son los árbitros de nuestro destino político y tecnológico?

La base del cambio ¿ha sido la reacción pública ante la primera explosión ató-

mica y la impresión producida por los cohetes militares y los satélites? Ha su-

cedido esto muy rápidamente, de tal forma que sus orígenes históricos no van

más allá del Proyecto Manhattan, los cohetes de Cabo Cañaveral, el descubri-

miento de la penicilina y la invención del radar y de las computadoras electróni-

cas” (PRICE, 1973). ❚❚❘

1.6.1. El investigador profesional

La respuesta a los interrogantes de Price habría de verse con toda claridaden los años posteriores, en los que se comprobaría que uno de los resulta-dos del nuevo sistema habría de ser la profesionalización de los investigado-res. Joseph Ben David, uno de los más destacados exponentes de una dis-ciplina emergente por entonces, la sociología de la ciencia, señalaba queapareció entre los científicos el papel de “investigador profesional”, con uncódigo de conducta que implicaba el deber de estar al tanto de los últimosdesarrollos científicos, investigar y contribuir al avance de la ciencia. A lavez, el empleador debía respetar ese estilo de conducta, asegurando al in-vestigador la disponibilidad de recursos, tiempo y libertad.

Por lo general, el investigador profesional se caracterizaba por ser fiel a suinstitución, aunque el límite para tal adhesión estuviera dado, de hecho, porsus propios intereses económicos y profesionales. Simultáneamente, los in-vestigadores demandaron el respeto a sus valores por parte de las universi-dades (sobre todo después de 1945), bajo la bandera de la libertad académi-ca. El autor describe el resultado de este proceso en los siguientes términos:

❘❚❚ “La historia constitucional de las universidades norteamericanas es la del

paso de la autoridad -en cuestiones intelectuales y académicas- de la Junta de

Gobierno y el presidente (rector), al departamento y sus miembros individuales.

Este movimiento, unido al vigor de los poderosos presidentes, fue la fuente de

la capacidad inigualada de adaptación e innovación de las universidades nor-

teamericanas, así como la estructura social de las investigaciones científicas

en los Estados Unidos” (BEN DAVID, 1974, p. 192). ❚❚❘

Ben David señaló dos consecuencias fundamentales del nuevo sistema. Laprimera de ellas fue que en los Estados Unidos se logró alcanzar una granmovilidad entre los científicos, de acuerdo con la evaluación que ellos hicie-ran acerca de sus metas intelectuales, profesionales y económicas, lo cuallos condujo muchas veces a salir del sistema académico en dirección a loscentros de I+D de las empresas. Con el tiempo, tal tendencia habría de for-

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talecerse hasta el punto de que en la actualidad más de dos tercios de la in-vestigación que se realiza en los Estados Unidos (y en los principales paísesindustrializados) está a cargo del sector privado.

La segunda consecuencia, en su opinión, fue que en los Estados Unidos,más que en otros países, se hubiera producido un reconocimiento pronto ygeneral de que no existiría una contradicción necesaria entre la dimensióncreativa propia del ejercicio de la investigación científica y la organizacióneficiente de tales actividades, así como la gestión especializada de las insti-tuciones científicas. Esta falta de prejuicios contra la administración eficien-te de la investigación hizo más sencilla la organización de programas com-plejos y la creación de instituciones de I+D de grandes dimensiones.

1.6.2. El gestor de la ciencia

También este proceso tuvo consecuencias en el plano de los perfiles profe-sionales con la aparición de un nuevo actor: el administrador o gestor de laciencia. La complejidad adquirida por las organizaciones científicas a partirde aquellos años requería en forma creciente saberes y habilidades profe-sionales que no necesariamente se correspondían con los conocimientos dequienes practicaban la ciencia. Así fue que apareció un grupo especializadode personas que tenían la misión de servir de enlace entre el aparato políti-co burocrático y la comunidad académica, generando las condiciones para elmejor funcionamiento de la investigación, tanto en el nivel de la utilizaciónde los recursos, el reclutamiento de científicos y la gestión de institucionesy proyectos. El papel de los administradores o gestores de la ciencia fue am-pliándose con el correr del tiempo, hasta el punto de que también habríande acabar tomando conciencia de su poder y terciando en los procesos detoma de decisión acerca del rumbo de la ciencia. Casi todos los cargos des-tacados en los organismos nacionales de ciencia y tecnología (ONCYTS), asícomo en las organizaciones internacionales destinadas al tema están ocu-pados por gestores de la ciencia profesionalizados. Muchos de ellos son excientíficos que se desempeñan en un nuevo papel y ajustan sus comporta-mientos a él.

Daniel Bell prestó mucha atención a este proceso:

“Con el desarrollo de la Gran Ciencia, en especial desde la Segunda Guerra Mun-dial, el rasgo singular de la ‘sociedad ocupacional’ es que hay pocas personas que‘hacen’ ciencia y muchas que ‘fomentan’ la investigación. Necesariamente la ‘socie-dad ocupacional’ crea sus propias estructuras de representación que funcionanbien en el plano político, con el fin de intervenir ante el gobierno, o bien comolobbies (como asociaciones de oficio), para preservar los intereses ocupacionalesde la ciencia. El principal problema para la ciencia en la sociedad postindustrial se-rá la relación entre la ‘comunidad carismática’ (el ‘colegio invisible’), que otorga re-conocimiento y estatus, y las instituciones burocráticas (sociedades científicas y téc-nicas, instituciones de investigación, asociaciones de ingeniería y similares) de lasociedad ocupacional, que se enfrenta no sólo con los eventos más mundanos delas carreras, los ascensos y la disponibilidad de dinero, sino con el inevitable pro-ceso de planificación de la ciencia, derivado de la desaparición de la relación delaissez-faire entre la ciencia y el gobierno y de que la cuestión de qué ciencia sedebe hacer (si se solicitan ayuda y fondos públicos) se ha convertido en una cues-tión a negociar” (BELL, 1994).


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1.6.3. La “comunidad científica” y el ethos de la ciencia

Desde los comienzos mismos de su institucionalización, siglos atrás, laciencia tendió a constituirse como una comunidad autónoma y autodirigida;en este proceso fue construyendo un espíritu propio, común a todos los in-vestigadores; un ethos cuyos rasgos principales eran definidos por RobertMerton como “universalismo”, “comunalismo”, “desinterés” y “escepticis-mo organizado”. Este proceso se intensificó y adquirió nuevos sentidos apartir del momento histórico que estamos analizando. Derek de Solla Pricese refirió a este fenómeno como el surgimiento del “colegio invisible” de loscientíficos y dedicó grandes esfuerzos a desarrollar indicadores y técnicasde medición que permitieran dar cuenta de la red que los vinculaba. DanielBell lo describió en estos términos:

❘❚❚ “A pesar de ello, aunque la fuerza moral de la ciencia estriba en el ethos de

una comunidad autorregulada, el crecimiento de este estamento desde la Se-

gunda Guerra Mundial, durante los años de nacimiento de la sociedad postin-

dustrial, ha transformado a la ciencia de forma tan extraordinaria como para

crear una disyunción radical entre la imagen tradicional, tanto en su ethos como

en su organización, y la realidad de su estructura y papel como Gran Ciencia”

(BELL, 1994). ❚❚❘

Bell remarcó el concepto de “comunidad” para el caso de la ciencia y se de-tuvo a considerar que una comunidad posee lazos internos sostenidos so-bre la tradición y la opinión (comunidad en tanto Gemeinschaft), y, a la vez,tiene normas burocráticas (comunidad como Gessellschaft: sociedad exten-sa e impersonal). El autor afirmaba que

❘❚❚ “Hoy en día, la ciencia es las dos cosas, Gemeinschaft y Gessellschaft. Existe la

comunidad científica, el reconocimiento por los colegas de una realización sobresa-

liente, que participa de la cualidad carismática de la empresa y mantiene las nor-

mas del conocimiento desinteresado. Y existe también la ‘sociedad ocupacional’,

una empresa económica a gran escala cuyas normas se reducen a los ‘rendimien-

tos útiles’ para la sociedad o la empresa (no lucrativa o lucrativa), y que crece ca-

da vez más, tendiendo a empequeñecer a la primera” (BELL, 1994). ❚❚❘

En opinión de Bell, los rasgos de la “sociedad ocupacional” son claros y seperciben en dos órdenes: interno y externo. En el orden interno, se encuen-tran los rasgos comunes de los procesos de burocratización: tamaño de lasorganizaciones, diferenciación de funciones y especialización. La tarea estáregulada (en menor medida en las universidades y más claramente en los la-boratorios de investigación) por una jerarquía formal y por normas imperso-nales. Como resultado de este proceso, se pierde el sentido del conjunto ala hora de asignar tareas minuciosas y tiende a perderse también el controltotal del proceso de trabajo. En cambio, tiende a producirse la alienación delindividuo en el propio lugar de trabajo, sometido a las normas y fragmenta-ción de la organización.

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En el orden externo, se encuentra la dependencia con respecto al go-bierno, en cuanto al apoyo financiero (sin duda, escribía Price, la circuns-tancia irregular en la época de la Ciencia Grande es el dinero) y la solici-tud de que la ciencia esté subordinada a las “necesidades nacionales”, yase trate de investigación de armamento, promoción de la tecnología, lim-pieza del medio ambiente o similares. En esto radica la mayor claudica-ción del ideal tradicional de la ciencia. En lugar de la “autodirección” apa-rece la “política científica”, que se traduce inevitablemente en un conjuntode limitaciones a la libre creatividad. La más odiosa para muchos científi-cos, por su contradicción con el espíritu de la “frontera infinita”, era la pla-nificación de la ciencia, que resulta inevitable desde la óptica de la ges-tión. La planificación de la ciencia introdujo en el debate públicoproblemas tales como la medición del grado de apoyo a la ciencia en tér-minos del porcentaje del PBI destinado a la I+D, las asignaciones relativasentre los distintos campos, la determinación de prioridades en la investi-gación, y así sucesivamente.

Bell acota:

❘❚❚ “Como ha observado Jean-Jacques Salomon, en estos días, si se produce

un conflicto entre la ciencia y el gobierno, no se lleva a cabo bajo la antigua

bandera de la verdad, sino bajo la de la productividad. Concebida de este mo-

do instrumental, la ciencia es únicamente uno entre otros medios que una so-

ciedad utiliza con el fin de conseguir ciertas metas, y la toma de decisiones en

él no se puede disociar del proceso de decisión en otros campos, como la eco-

nomía o la defensa” (BELL, 1994). ❚❚❘

La nueva realidad conmovió el imaginario de los científicos acerca de supropia autonomía. Como cualquier comunidad, la de los científicos podía re-clamar el respeto a sus valores culturales más propios. Sin embargo, ade-más de convertirse en comunidad, los hombres de ciencia pasaban a for-mar parte de estructuras burocráticas de grandes dimensiones. En estesentido, las instituciones científicas -como todas las grandes organizacio-nes en el seno de una sociedad- quedaron sometidas a la tensión de serobjeto de evaluación pública y de controles gubernamentales. Al mismotiempo, tal como ocurre con cualquier asociación poderosa (como las gran-des empresas), la comunidad científica se descubrió a sí misma tratandode influir sobre las decisiones políticas en su propio interés y se convirtióasí en un demandante más dentro del sistema político. La mutación se ha-bía consumado.

El ethos de la ciencia, afirmaba Daniel Bell, formulado en una primeraépoca de inocencia, incorporó en su seno elementos contradictorios. Asítransformado, tiende a convertirse en la ideología de la sociedad postin-dustrial: un credo que establece la norma del conocimiento desinteresado,pero que es discordante con su propia disposición al servicio de los intere-ses de un orden burocrático tecnológico nuevo que entrelaza conocimientoy poder, contraponiendo la presunta libertad de investigación con un siste-ma político centralizado, en pugna por mantener bajo control una sociedadcompleja y fraccionada.


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1.6.4. Estamentos científicos

Como consecuencia del proceso abierto a partir de la Segunda Guerra Mun-dial, la ciencia, unida al poder de forma intrincada, se convirtió en un factorintegral para el crecimiento económico. La magnitud del poder de un paíscomenzó, en forma acelerada, a dejar de estar basada en su producción deacero y en su estructura industrial, para apoyarse en la calidad de su cienciay en su capacidad de desarrollar mediante la I+D nuevas tecnologías. Por es-tas razones obvias, la nueva posición de la ciencia en la sociedad afectó cre-cientemente su estructura interna en varias dimensiones, según se trate deque la jerarquía derive de los aspectos cognitivos, la estructura organizacio-nal del empleo o de la posición relativa en los juegos de poder.

En función de lo expuesto, Bell dividía a los miembros de la comunidadcientífica en tres categorías, cada una de ellas con su propia estructura je-rárquica:

a) Establishment. La proximidad con los factores de poder en la sociedad ysu capacidad de articular el diálogo con ellos tiene un impacto sobre laestructura interna de la ciencia. Esto se traduce internamente en una es-tructura jerárquica cuyos niveles más altos conforman un establishmentque, por lo general, está compuesto por figuras destacadas de las gran-des universidades, jefes de grandes laboratorios gubernamentales o pri-vados, editores de revistas científicas y dirigentes de asociaciones cientí-ficas. Este grupo es el intermediario habitual entre la ciencia y elgobierno.

b) Sociedad ocupacional. La organización de las grandes unidades de I+D,los grandes proyectos organizativamente complejos y el rumbo generalde la institucionalización de la ciencia a partir de la posguerra expresauna nueva dimensión de las organizaciones científicas que atañe a la po-sición que los investigadores ocupan en ella como asalariados. Esto eslo que Bell denominaba “sociedad ocupacional”, la cual surge como unaestructura jerarquizada cuyo nivel más alto está compuesto por los miem-bros de asociaciones profesionales, las que pueden actuar también co-mo “asociaciones sindicalizadas” que presionan por fondos para sus res-pectivas áreas.

c) Comunidad carismática. El reconocimiento de los saberes relativos porparte de los pares o colegas profesionales también da lugar a una ciertajerarquía que tradicionalmente ha sido la única reconocida como tal porlos miembros de la comunidad científica desde sus orígenes. Esto es loque Bell llamó “comunidad carismática”. Los niveles más altos de estajerarquía son ocupados por un grupo reducido de científicos de elevadareputación, cuya altura descansa en sus contribuciones intelectuales yen los reconocimientos recibidos.

1.6.5. Quién habla en nombre de la ciencia

La adopción de una política científica requiere, entonces, que los científicoscuenten con portavoces autorizados. Por lo tanto, una de las cuestiones fun-damentales es dilucidar quién habla en nombre de la ciencia, desde qué es-

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tructura jerárquica y para qué fines. Se entremezclan en esto dos clases decuestiones: la opinión de la ciencia cuando el debate está centrado en tornode temas morales, por un lado, y la posición de los científicos con respectoa la política del gobierno en temas que involucran a la ciencia, por el otro.

Cuando se trata de problemas morales, Bell no tenía dudas acerca deque las voces autorizadas son aquellas que a su vez están legitimadas porsu posición de liderazgo en la comunidad carismática:

❘❚❚ “Cuando los hombres de este cuerpo filosofan sobre la ciencia y la sociedad

o se expresan sobre asuntos de tipo moral se los considera, simbólicamente,

como portavoces de la ciencia” (BELL, 1994, p. 447). ❚❚❘

En cambio, cuando se trata de expresar la opinión de la ciencia en temasque atañen a la política científica, los portavoces autorizados no coincidennecesariamente con la jerarquía del saber. En efecto, la ciencia se ha con-vertido desde esta perspectiva en una circunscripción política en la que exis-ten cuerpos coherentes de opinión y figuras representativas. En orden aidentificar el grupo de sus representantes y líderes, Bell señalaba que ellospodían surgir, ya sea del hecho de haber sido reconocidos como interlocuto-res por el poder político y haber accedido a la escena pública de la política,ya sea de su carácter de representantes de agrupamientos científicos. En ladécada inmediata a la posguerra, entre 1945 y 1955, predominaron figurascomo Vannevar Bush, que se movía como pez en el agua en los ámbitosmás restringidos del poder. En la década siguiente, a medida que la comuni-dad científica se fue constituyendo más firmemente como un actor social co-lectivo, predominó la segunda alternativa.

Daniel Bell enumeraba tres tipos de portavoces:

1. Científicos prominentes, miembros de la “comunidad carismática” de laciencia (por ejemplo, aquellos que recibieron el Premio Nobel).

2. Movimientos de jóvenes científicos radicales, que invocan el carisma dela ciencia cuando se pronuncian sobre temas políticos o morales (en opi-nión de Bell, aquí hay ecos del “mesianismo” de la ciencia, como porta-dora de la verdad frente al interés).

3. Asociaciones institucionales. En los Estados Unidos, según el autor, laAcademia Nacional de Ciencia se ha convertido en la principal interme-diaria entre la ciencia y el gobierno, dado que reúne a buena parte de loscientíficos más reconocidos.

1.7. Periodización en la política científicadespués de la guerra

Los rasgos fundamentales de la “política de la ciencia”, esto es, la relaciónentre la ciencia y el poder, se mantuvieron como líneas dominantes durantelas décadas subsiguientes, dado que ellos definen el carácter estructural dela esta relación. Las formas históricas, sin embargo, han ido cambiando conel tiempo y también los diferentes contextos nacionales incidieron en su ma-nifestación, lo cual es fácil de comprender, dado que el poder no es algo


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abstracto, sino que se encarna en diferente grado y modo en cada sociedad.Dice Morin al respecto:

❘❚❚ “La historia de la relación entre ciencia y política puede ser interpretada co-

mo la pugna de la comunidad científica para retener e institucionalizar en tiem-

pos de paz el apoyo público y la independencia institucional que le habían sido

otorgados en tiempos de emergencia militar” (MORIN, 1993, pp. 2-3). ❚❚❘

La “política científica”, por su lado, ha experimentado cambios muy visiblesa lo largo de las décadas, en parte como consecuencia de la evolución his-tórica de la relación de los distintos actores con el poder, pero en gran par-te por una mejor comprensión de la naturaleza de la relación ciencia-socie-dad y de la eficacia de los diferentes instrumentos de los que se han validolos gobiernos para lograr sus objetivos políticos en relación con la ciencia.Algunos aspectos conceptuales han tenido gran importancia en este proce-so como, por ejemplo, la distinción entre ciencia, tecnología e innovación, ola modificación de los enfoques básicos, desde la oferta hacia la demanda.En otro plano, las formas institucionales e instrumentales de la política cien-tífica tendieron a replicarse, siendo imitadas frecuentemente de un país aotro. La acción de organismos internacionales, como la UNESCO y la OCDE, fuemuy importante en este sentido; la primera, centrada fundamentalmente so-bre los países en desarrollo, y la segunda, de cara a los industrializados. Enlas décadas más recientes, el carácter imitativo ha perdido casi toda su es-pontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneización con pau-tas normalizadas. Según Elzinga y Jamison,

❘❚❚ “En el período inmediato a la posguerra, los países industrializados habían

aceptado la implicación activa del Estado en la investigación científica y tecno-

lógica. En la mayoría de los países se crearon consejos científicos o de investi-

gación para la investigación básica y la ingeniería, así como para las principales

áreas sectoriales de investigación: defensa, sanidad, agricultura y energía (ató-

mica)” (ELZINGA Y JAMISON, 1996, p. 105). ❚❚❘

La Academia de Ciencias de la URSS, el CNRS francés, la Oficina de Investiga-ción y Desarrollo Científico creada en los Estados Unidos durante la guerra yla Fundación Nacional de la Ciencia, establecida en aquel país como conse-cuencia del debate abierto por las propuestas de Vannevar Bush, son algu-nos ejemplos de la diversidad de instituciones con las cuales los gobiernosprocuraron organizar la ciencia y administrar la política científica. Estos mo-delos organizativos fueron imitados en numerosos países. En América Lati-na, como se verá, la UNESCO difundió el modelo de los Consejos Nacionalesde Ciencia y Tecnología, cuya existencia se generalizó en la región. Con elcorrer del tiempo, el perfil de estas instituciones se fue modificando y otrasnuevas fueron creadas, con funciones que inicialmente no habían sido con-templadas. Este proceso puede ser analizado en sucesivos períodos, cadauno de los cuales muestra rasgos comunes en los distintos países, dada ladifusión que en forma creciente han adquirido los modelos que alcanzaron

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mayor éxito. En los países industrializados, sobre todo, la diversidad institu-cional no se limita al sector público, sino que se manifiesta como una redde organizaciones, tanto gubernamentales como privadas. Así,

❘❚❚ “Las primeras formas organizativas de la ciencia desarrolladas después de la

guerra eran respuestas ad hoc a las exigencias repentinas precipitadas por las

tensiones de la guerra fría y la nueva conciencia del papel central de la ciencia y

de la necesidad de apoyar la investigación: la expansión de las universidades co-

mo instituciones de investigación, la creación de grandes laboratorios científicos

en las universidades apoyadas por el gobierno (el laboratorio del jet a propulsión

en Cal Tech, el laboratorio atómico de Argonne en la Universidad de Chicago, el

MITRE y el laboratorio Lincoln en el MIT, el laboratorio de electrónica de Riversideen Columbia, y otros similares), o el aumento de ‘consorcios’ como el laborato-

rio de Brookhaven en Long Island, gestionado por media docena de universida-

des. Tras éstos han aparecido los grandes centros gubernamentales de investi-

gación sanitaria, como los emplazados en los Institutos Nacionales de la Salud,

los grandes laboratorios apoyados por la Fundación Nacional de la Ciencia, la

creación de un amplio número de ‘tanques de pensamiento’ en organizaciones

de investigación no lucrativas tales como la como Rand, el Instituto de Análisis

de la Defensa y la Corporación Aerospacial” (BELL, 1994, p. 461). ❚❚❘

La diversidad institucional, pública y privada es inevitable, en opinión de Da-niel Bell, porque expresa la complejidad de intereses tejidos alrededor de laciencia. Al mismo tiempo, puede ser vista como una ventaja, dado que resul-taría imposible imponer una dirección central sobre la investigación. En loque sigue se examinarán algunos de los rasgos más característicos de laevolución de la política científica en los países industrializados, a partir delos comienzos del período de la posguerra.

1.7.1. Los comienzos de la Guerra Fría

El primer rasgo que debe señalarse es el de la continuidad con respecto ala experiencia del período bélico:

❘❚❚ “Lo remarcable acerca del sistema de investigación posterior a la 2º Guerra

Mundial es la continuidad más que el cambio [...] Las premisas básicas del

‘contrato social’ entre ciencia y gobierno propuestas en el famoso reporte de

Bush al presidente Roosevelt, “Ciencia, la frontera sin fin”, han permanecido

más o menos intactas, y son aún ampliamente aceptadas por el público y los

políticos; la realidad ha cambiado mucho menos que la retórica” (Harvey

Brooks, en MORIN, 1993, p. 28). ❚❚❘

Este aspecto es destacado por el propio Morin, quien enfatiza el hecho deque en los Estados Unidos las relaciones de tiempos de guerra entre el go-bierno y las instituciones industriales y académicas que lo sirvieron no fue-ron desmanteladas, como lo habían sido luego de la Primera Guerra Mun-dial, sino que fueron ampliadas y fortalecidas. Ello se debió a que, a


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diferencia de otros períodos anteriores, no solamente los líderes políticos,sino la sociedad en su conjunto habían tomado conciencia del valor estraté-gico de la investigación científica:

❘❚❚ “Estas acciones formales reflejaban el consenso público y político acerca de

los ilimitados beneficios derivados de la ciencia y la tecnología, que también tu-

vo sus efectos en las agencias de investigación ya establecidas, incluida la

NSF. La política científica federal no fue cambiada en ningún aspecto fundamen-tal, pero el resultado fue una serie de años dorados para la comunidad investi-

gadora […] Y los científicos capaces de ligar el patriotismo con el interés pro-

pio encontraron que eran tenidos en una alta estima por los hacedores de

políticas y el público” (MORIN, 1993, p. 39). ❚❚❘

En las dos décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la investiga-ción en los Estados Unidos estuvo dirigida por motivaciones de “seguridadnacional”, teniendo en mente la proclamada amenaza soviética. Asimismo,si bien la influencia militar sobre las prioridades científicas fue central, sebuscó aprovechar la infraestructura existente para satisfacer intereses so-ciales (Morin, 1993, p. 37).

La situación terminó de consolidarse cuando la Unión Soviética lanzó el pri-mer satélite artificial, el Sputnik, en octubre de 1957. Más allá de golpear el op-timismo estadounidense sobre su supremacía tecnológica y hacer de la cienciaun instrumento más de la política exterior, este hecho motivó la creación de nu-merosas agencias oficiales relacionadas con la ciencia y la tecnología (entreellas, una Oficina Especial de Asistencia al Presidente, para la Ciencia y la Tec-nología, y la NASA) y un aumento de los fondos dedicados a sus actividades.

Sin embargo, el período mostró también dificultades, tales como la faltade control y coordinación de la masa de actividades de investigación del go-bierno. Asimismo, se suscitaron controversias acerca del nuevo papel de loscientíficos, quienes comenzaron a formar una especie de directorio cerradoy reducido que, por ser la fuente principal de conocimientos profesionales,acaparó las actividades de investigación. Los críticos denunciaron el “com-plejo militar industrial” y la irrupción de una elite tecnocrática en la política,no elegida por el pueblo; el propio presidente Eisenhower habló contra el pe-ligro de que las políticas públicas fueran hegemonizadas por este grupo.

Las principales tendencias registradas en la política científica “de hecho”seguida por los Estados Unidos en el período comprendido entre la mitad dela década de los cincuenta hasta mediados de la siguiente, en opinión deMorin, fueron las siguientes:

• La inversión en ciencia y tecnología creció en forma sostenida.• La inversión privada creció con más fuerza que la pública, reflejando el

aumento de la I+D industrial. Sin embargo, también la inversión federalen I+D creció en forma casi ininterrumpida en todo el período.

• El crecimiento de la I+D fue independiente del crecimiento de la economíaen su conjunto.

• El desarrollo tecnológico predominó en el total de las actividades de I+D

y absorbió aproximadamente dos tercios de los gastos del período. En sumayoría, esta inversión fue realizada por la industria.

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• Los laboratorios de la industria realizaron un 70% de la I+D en los Esta-dos Unidos.

• La competencia con la Unión Soviética dominó la I+D federal de aquellos años.• En cuanto a la investigación básica, las agencias civiles, como la NSF, fueron

las más importantes en esta área y la guerra fría no influyó tanto en ella.

1.7.2. Los años sesenta

Éstos fueron los años de la creación de la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico (OCDE), que habría de tomar una importancia cre-ciente en la orientación de la política científica de los países industrializados.

❘❚❚ “En cada una de las tres últimas décadas, las doctrinas de la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han dejado huella en losenfoques de la política científica que los gobiernos han seguido. Antes de que

se fundase la OCDE, en 1961, la política científica era menos uniforme, dadoque las distintas elites nacionales solían tener sus propias agendas políticas.

La OCDE ha desempeñado el papel de un foro en el que los ministros responsa-bles de la ciencia de los principales países capitalistas occidentales se reúnen

regularmente para desarrollar un marco común de referencia” (ELZINGA Y JAMISON,

1996). ❚❚❘

En 1963 la OCDE hizo público su primer informe en esta materia. El documen-to, denominado “Science and the Policies of Governments”, establecía ladistinción entre las “políticas para la ciencia” y la “ciencia para las políti-cas”, que fuera asumida como un lugar común en los documentos de la épo-ca (véase Spaey, 1970). Proponía también las primeras categorías para cal-cular el caudal de fondos para diversos tipos de actividades. Ésta fue unaactividad a la que posteriormente la OCDE destinaría sus mayores esfuerzos,hasta el punto de que actualmente las estadísticas y los indicadores deciencia, tecnología e innovación se ajustan en todo el mundo a las normasestablecidas por sus célebres manuales, como el Manual de Frascati, parala medición de la I+D, y el Manual de Oslo, para la innovación.

El documento ofrecía una serie de recomendaciones que los gobiernosmiembros debían seguir a la hora de apoyar la investigación científica y téc-nica y de crear órganos de asesoramiento científico para el Estado. En opi-nión de Elzinga y Jamison, lo más importante del documento fue que trans-formó una ambición política o un enfoque en una doctrina de políticaestratégica: esto es, la idea de que la ciencia, junto con la educación supe-rior, debía de ser considerada como un factor productivo en pie de igualdadcon el trabajo y el capital, en la búsqueda del crecimiento económico (Elzin-ga y Jamison, 1996, pp. 107-108).

Por otro lado, en el marco de la competencia por prevalecer en la guerrafría, los Estados Unidos apoyaron aún más los programas de I+D, apuntandoal desarrollo militar y espacial. En distintos países occidentales se crearonconsejos especiales encargados de la ciencia y la tecnología, siguiendo unmodelo que se analizará detalladamente en la Unidad 2.

Durante la década de los sesenta continuó el apoyo a la investigación bá-sica, si bien su preeminencia se fue atenuando progresivamente y creció el


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interés por la investigación aplicada, de la mano de la preocupación por eldesarrollo tecnológico. La relativa independencia de los científicos tambiénse mantuvo vigente en su ámbito, aunque fue perceptible la aparición pro-gresiva de cierto escepticismo. Los organismos gubernamentales dieron co-mienzo a la utilización de metodologías basadas en la determinación deprioridades para la I+D, establecidas con criterios de interés social y econó-mico, lo que repugnaba al ethos de la comunidad científica. Derek de SollaPrice señalaba que en aquellos años cambió profundamente el papel de losinvestigadores y, particularmente, el de los líderes de la comunidad científi-ca. Los hombres de ciencia, antes portadores de un saber hermético para lamayor parte de los ciudadanos, comenzaron a ser vistos más bien como“consultores”, en un perfil que los reconocía como los poseedores de sabe-res necesarios para el logro de fines prácticos determinados en la esferapolítica. A esto se refería la expresión de “ciencia para las políticas”. Unamuestra más de este giro radical quedó de manifiesto en la utilización demétodos de evaluación de naturaleza burocrática, en los que se tomaba encuenta en forma preponderante la contribución de las actividades de I+D alimpulso del desarrollo económico. Creció también, en la opinión pública detodo el mundo, la preocupación por los aspectos dañinos y destructivos dela ciencia. Frente a ello, desde la comunidad científica se respondió con in-formes tendientes a demostrar que la ciencia básica era imprescindible pa-ra que las sociedades pudieran lograr sus objetivos sociales y económicos:

❘❚❚ “En 1967 comenzó el estancamiento del apoyo federal a la I+D y se inició

una etapa de declive causada, sobre todo, por la tensión ideológica, principal-

mente en relación con la guerra del Vietnam, que tuvo lugar entre, de un lado,

la cultura académica (y cívica) y, de otro, la burocrática y la económica. En este

contexto se desarrollaron las críticas a la ciencia y tecnología que centraron su

atención no solamente en el uso que se había hecho de la ciencia en la guerra

del Vietnam sino también en el papel que tenían en la contaminación del medio

ambiente y en otros efectos negativos para la sociedad” (ELZINGA Y JAMISON,

1996, pp. 111-112). ❚❚❘

Alexander Morin se refiere a este período de cuestionamientos en los Esta-dos Unidos como una auténtica “crisis de autoridad“ cuya explicación en-contraba en el desempeño de los diversos actores.

Presiones de grupos sociales. A comienzos de la década de los sesenta seadvirtieron cambios en la actitud antes favorable de muchos estadouniden-ses hacia quienes conducían la sociedad y los criterios con que lo hacían.Desde movimientos universitarios, antinucleares y de derechos humanos,entre otros, se cuestionó en general a quienes ejercían el poder, y los cientí-ficos estuvieron entre los grupos más golpeados, como causantes de poten-ciales amenazas y desastres y por haberse convertido en servidores delcomplejo militar industrial. Paralelamente, esos movimientos incrementaronla competencia por los fondos gubernamentales, buscando que éstos fuerandestinados a la satisfacción de sus demandas. Más allá de las demandasconcretas, los grandes movimientos sociales de esa década y la siguientecuestionaban la idea misma de progreso implícita en la concepción domi-

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nante, que asociaba indisolublemente a la ciencia con el crecimiento econó-mico y el liderazgo militar, pasando por alto los efectos negativos ya por en-tonces evidentes.

La actitud del gobierno. También desde el gobierno se buscaba reorientar lainvestigación hacia fines socialmente relevantes y se comenzaba a ver a lacomunidad científica como alienada de su sociedad. De esta forma, los cien-tíficos comenzaron a perder su autoridad en la formulación de políticas yfueron vistos como un grupo más de los tantos que presionaban para obte-ner fondos; a la vez, los poderes Ejecutivo y Legislativo habían sofisticadosu concepción de la ciencia, y ahora el asesoramiento estaba disponibledesde otras fuentes desinteresadas. Así fue que en 1973 el presidente Ni-xon disolvió la Oficina de Ciencia y Tecnología y el Comité Asesor en Cienciadel Presidente.

Los científicos. Los científicos se encontraron con una limitación de fondosdisponibles para la investigación básica cuya orientación estuviera guiadapor criterios implícitos en la dinámica de la misma ciencia y sintieron la in-tromisión de controles y limitaciones externas. Invocaron entonces el “con-trato social” vigente en los años cincuenta entre ciencia y gobierno, que pro-veía fondos para un tipo de investigación dirigida por el interés científico yno por el de la política. Los políticos, en cambio, negaban la existencia detal contrato y afirmaban que siempre se había recurrido a la investigacióncomo un instrumento al servicio de las necesidades nacionales.

Sin embargo, en opinión de Morin, pese a todo el debate, no ocurrió ningúncambio fundamental: la investigación siguió siendo conducida por los mis-mos líderes, para los mismos propósitos y, en su mayor parte, de la mismaforma.

1.7.3. Los años setenta

En esta etapa se profundizaron las tendencias de la década anterior. Los go-biernos y las empresas retacearon aún más el apoyo que venían prestandoa la investigación básica, y la ciencia fue objeto de críticas desde diferentesámbitos. Por un lado, desde los planos político y económico se enfatizó so-bre la investigación aplicada hacia objetivos concretos; por el otro, desde loacadémico, se procuró que la ciencia respondiera a preocupaciones propiasde cada una de estas culturas. Cabe hacer notar, además, que en esta eta-pa el apoyo dado a la investigación básica fue menor que el obtenido por laaplicada; aun así la ciencia siguió siendo considerada como la impulsora dela tecnología.

En 1971 la OCDE hizo público un nuevo documento, al que denominó“Science, Growth and Society: a New Perspective”, en el que se abogaba porun mayor control social sobre la investigación aplicada y la ampliación de laspolíticas científicas para incluir a todos los sectores. En tal sentido, Elzingay Jamison afirman que con el segundo informe de la OCDE se dividió a la cien-cia, unificada, en distintos programas sectoriales. En el discurso de las polí-ticas pasó a estar en primera línea un nuevo conjunto de conceptos talescomo la distinción entre política científica y política tecnológica, prioridadesy relevancia social: “Como tal, la OCDE representó una doctrina tecnocrática


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de ingeniería social, que pasó a ser moneda común en todo el mundo indus-trializado” (Elzinga y Jamison, 1996, p. 113).

Sin embargo, no todas las tendencias iban en la misma dirección y cier-tos indicios preanunciaban un posible resurgimiento del orden anterior. Enlos Estados Unidos, Gerald Ford restableció en 1971 los órganos asesoresde ciencia y tecnología para la Presidencia. Su sucesor, James Carter, secomprometió a apoyar la investigación como una inversión a futuro, más quepensando en objetivos inmediatos, y delineó el nuevo papel del gobierno so-bre la base de tres tipos de necesidad:

a) necesidades federales directas, en las que el gobierno es el único o prin-cipal usuario (defensa, espacio, control del tráfico aéreo);

b) necesidades económicas y sociales en general, de las que el gobierno sehace cargo por no existir interés por ellas en el sector privado (investiga-ción básica y una parte de la investigación en agricultura y salud).

c) necesidades nacionales específicas, en que el gobierno apunta a aumen-tar los esfuerzos en la I+D del sector privado para que cubra los interesesde la nación, o para incrementar el número de opciones tecnológicas.

No obstante, desde los movimientos estudiantiles, feministas, pacifistas yecologistas se presionó para reorientar la investigación hacia fines civiles yse reclamó una mayor incumbencia pública sobre las decisiones del área. Elgobierno debió atender algunas de tales demandas, ampliando la informa-ción y la participación en el rumbo de la investigación científica. Sin embar-go, esta tendencia quedó debilitada a principios de los ochenta, cuando seconsideró excesiva la influencia externa sobre el ámbito científico y, a la vez,se quiso reforzar el impacto de la ciencia sobre el plano económico.

1.7.4. Los años ochenta

En 1981 la OCDE se hizo presente con un nuevo documento, denominado“Science and Technology Policies for the 1980´s”, en el que buscaba definirpautas frente al avance japonés, estimular el desarrollo de las nuevas tecno-logías y acercar a las empresas y universidades. La vinculación universidad-empresa se convirtió en un tema emblemático de la época y todos los go-biernos ensayaron distintos instrumentos destinados a fortalecerla. Tambiénse comenzó a prestar atención a la teoría de la innovación, formulada a co-mienzos del siglo por Joseph Schumpeter, como parte de la búsqueda denuevos marcos conceptuales que permitieran orientar la reestructuracióneconómica y el fortalecimiento de la competitividad. A comienzos de losochenta, Christopher Freeman realizó por pedido de la OCDE un survey com-pleto de las políticas e instrumentos de estímulo a la innovación puestas enpráctica por los países miembros de la Organización. El Japón planteaba undesafío muy fuerte a los Estados Unidos y a Europa sobre la base de unaestrategia en la que el conocimiento científico y tecnológico ocupaba un lu-gar central:

❘❚❚ “El éxito japonés en muchas ramas de la industria, especialmente en la im-

portante industria electrónica, respondía a un acercamiento de la política de

I+D propio de aquel país, que consistía en un uso sistemático de la prospec-

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ción tecnológica y una fuerte orientación económica o industrial. En el Japón y

en los países en desarrollo del este de Asia, la política científica entró a formar

parte de la política industrial y, en comparación con los países occidentales, el

Estado desempeñó un papel más activo, así como también prestó mayor ayuda

a las empresas de exportación” (ELZINGA Y JAMISON, 1996, p. 117). ❚❚❘

El éxito japonés se basó, en gran medida, en el desarrollo tecnológico a par-tir de conocimiento científico disponible y en el uso de la prospectiva comoinstrumento de orientación a largo plazo, sobre la base del monitoreo de losdesarrollos científicos y tecnológicos combinado con la anticipación de lasfuturas demandas de la sociedad, tal como son percibidas por distintos con-juntos de actores. También se caracterizó el modelo japonés por una activaorientación, por parte del gobierno, de la política económica y la política in-dustrial. El Estado jugó un papel importante en el estímulo a la política cien-tífica, así como asumió un papel protagónico en el fomento a la exportación.

Los países occidentales tomaron nota de los buenos resultados de estaestrategia y se esforzaron por aplicar pautas similares. Probablemente, elcambio de dirección más importante que se produjo en el enfoque de la po-lítica científica en la mayor parte de los países fue el giro desde la oferta ha-cia la demanda. Este desplazamiento de la perspectiva con la que se anali-zaba el problema de la difusión social de los conocimientos acompañabauna modificación similar en el campo de la producción, donde el tradicionalmodelo “fordista” comenzó a ser sustituido por formas flexibles, apoyadasen el desarrollo de la informática y la automatización, en las que las deman-das del mercado podían ser tenidas más activamente en cuenta.

La prospectiva comenzó a formar parte de los instrumentos de la políticacientífica, que, por otra parte, comenzó a ser elaborada en forma consen-sual por parte de académicos, políticos e industriales. Sólo las organizacio-nes civiles más contestatarias quedaron marginadas de la nueva mesa deconcertación. Según Elzinga y Jamison,

❘❚❚ “La nueva política de orquestación [...] formaba parte de lo que se ha llama-

do un nuevo contrato social para la ciencia, que sustituía la antigua doctrina de

‘autonomía relativa’, dominante durante el período de la posguerra y que tan

bien era recogida en el informe de Vannevar Bush. Este nuevo contrato se ca-

racteriza por una ciencia académica más integrada, tanto en el Estado como en

el sector privado, a la vez que otorga importancia a la investigación básica” (EL-

ZINGA Y JAMISON, 1996, pp. 111-112). ❚❚❘

Según Alexander Morin, cuando Reagan llegó al poder buscó fortalecer la co-nexión entre la investigación básica y las aplicaciones tecnológicas. Su ad-ministración tenía claros objetivos específicos para la ciencia, que implica-ban en gran medida la reaparición de los criterios predominantes en lainmediata posguerra:

a) la I+D financiada por el gobierno debía, como antaño, ayudar a fortalecerla defensa nacional;

b) la I+D financiada por el gobierno debía contribuir al desarrollo económico;


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c) el apoyo federal a la ciencia debía concentrarse en la investigación básica;d) el apoyo federal a la investigación aplicada debía ser suplantado por el

apoyo del sector privado.

La nueva filosofía estatal ante la asignación de fondos se ve reflejada en es-ta frase de un asesor científico del gobierno, muy despectiva con relación ala ciencia aplicada u orientada hacia problemas extra científicos: “Gastar di-nero en los problemas no ha mostrado ser una estrategia efectiva. De he-cho, ha sido responsable de fomentar la mediocridad antes que de estimu-lar la inteligencia” (Morin, 1993, p. 45).

Haciendo un balance a comienzos de la década de los noventa, el autorsostiene que la comunidad científica se mostró incapaz de establecer susprioridades y que, por otra parte, los cambios ocurridos en materia de políticacientífica respondieron más a manifestaciones retóricas que a una transforma-ción verdadera de la dinámica de la relación entre la ciencia y la sociedad:

❘❚❚ “Y la retórica por la cual los fondos federales son justificados actualmente,

que remarca la importancia de la investigación para el crecimiento económico y

la competitividad con otras naciones, no refleja ningún cambio en la sustancia

de las políticas científicas que fueron establecidas hace unos 40 años” (MORIN,

1993, p. 46). ❚❚❘

1.7.5. Los años noventa

En la última década jugó un papel importante la globalización, aunque tam-bién se enfatizó sobre las características propias de cada país, al tiempoque se entraba de lleno en un período de alta competitividad entre los blo-ques económicos. En este sentido, Elzinga y Jamison afirman que:

❘❚❚ “La era previa de animosidad entre las dos superpotencias está dando paso

a un mundo tripolar, o incluso multipolar, en el que las tradiciones regionales,

así como las identidades étnicas y religiosas, pueden llegar a desempeñar un

papel más importante en las agendas políticas de Ciencia y Tecnología” (ELZIN-

GA Y JAMISON, 1996, p. 122). ❚❚❘

El “modelo lineal” implícito en la propuesta de Vannevar Bushfue definitivamente cuestionado. El análisis de los procesos deinnovación en las empresas puso en evidencia que ni todaslas innovaciones tienen su fuente en los resultados alcanzadospor los científicos en sus proyectos de investigación, ni todoslos conocimientos básicos producidos en los laboratorios, po-tencialmente aplicables a la resolución de problemas prácticosde la industria, llegan a ser efectivamente transferidos. Pusoen evidencia también que el modelo de difusión social de losconocimientos es más complejo que una simple línea entreemisores y receptores, o entre centros productores de conoci-mientos científicos y los usuarios. Por el contrario la realidad

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fue percibida bajo la forma de una red de actores y mediado-res, mutuamente influidos entre sí, no solamente en el proce-so de difusión social de los conocimientos, sino en su propiacreación. Hacia finales de la década comenzó a hablarse deun “nuevo modo de producción del conocimiento científico”,centrado en torno a problemas en cuya definición participantodos los actores involucrados. El concepto de actores en unared tiende a instalarse en reemplazo de la concepción asimé-trica entre productores y usuarios.

En esta etapa también aumentó la relevancia de las nuevas tecnologías y dela investigación básica orientada. La informática y las telecomunicaciones,por un lado, y la biotecnología, por otro, irrumpieron con gran pujanza dandolugar a lo que casi unánimemente se ha considerado como una revoluciónde grandes proporciones.

Los diseñadores de modelos de política científica exploraron nuevosparadigmas en esta materia. Así, las políticas de fomento a la innovación,surgidas en la década anterior, incorporaron los marcos teóricos que enfo-can el proceso desde una perspectiva sistémica y se transformaron en po-líticas de estímulo al “sistema nacional de innovación”. La más recienteirrupción en la escena ha sido la de las políticas de la sociedad de la in-formación o sociedad del conocimiento, cuyo punto máximo de despliegueapenas está siendo intuido en la actualidad. Nuevas confrontaciones en-tre los “tomadores de decisión” en materia de políticas para la ciencia, ylos propios científicos, reeditan conflictos del pasado. En la búsqueda delequilibrio, la Unión Europea parece ahora reconocer que la vinculación ne-cesaria de los proyectos de I+D con las empresas, establecida en el Pro-grama Marco todavía vigente, puede haber sido un exceso que debería sercorregido en el próximo.

1.8. Ciencia, burocratización y tecnocracia

Uno de los temas que caracterizó la evolución de la ciencia y la política cien-tífica a partir de la posguerra fue la tensión entre la racionalidad política y laracionalidad científica, así como su influencia, más allá del ámbito de la pro-pia ciencia, sobre la legitimidad de los actores políticos. Morin se refiere aeste conflicto presentándolo como una confrontación entre el “gobierno delpueblo” y el “gobierno de los expertos”. Mientras el primero expresaba elsistema político propiamente dicho, basado -en el caso de los Estados Uni-dos y de los países occidentales- en el voto de las mayorías, el segundo sur-gía como una nueva aristocracia que basaba su fortaleza en el carácter“misterioso” de la ciencia, a cuya comprensión no acceden los legos. Noobstante, desde su perspectiva, el autor afirma que más allá de la tensiónsurgida del hecho de que algunos científicos prefieran verse a sí mismos co-mo fuente de poder, más que como instrumentos del mismo, las metas dela ciencia acaban siendo en definitiva las que la sociedad le impone. Las lu-chas políticas y sociales son el escenario en el que se establecen los ítemsde la política científica y donde se define si ella estará al servicio de una eli-te o de sectores más amplios de la población.


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Más allá del optimismo de Morin acerca del triunfo final de la política, locierto es que la tensión entre democracia y tecnocracia constituye una reali-dad contra la que muchos, en forma muy temprana, consideraron que era ne-cesario advertir. La historia política de la segunda mitad del siglo XX muestranumerosos ejemplos de gobiernos tecnocráticos reñidos con el respeto a lavoluntad popular y a la búsqueda de caminos propios para cada sociedad, enun determinado momento histórico. En la actualidad, el “pensamiento único”se constituye como un soporte ideológico del neoliberalismo, cuyas raíces senutren de la presunción de que las soluciones a los problemas de las socie-dades son estrictamente de carácter técnico, negando así el espacio de lapolítica para los no iniciados (y encubriendo su propia esencia política).

La burocratización de la ciencia, en cambio, constituye para muchos auto-res el fenómeno opuesto, ya que expresa el instrumento de presión de la es-fera tradicional de la política sobre una ciencia al mismo tiempo necesaria ydesafiante. La burocratización se ajusta formalmente a la lógica de mediosy de fines, propia de la administración. Sin embargo, contradice el ethoscreativo de la comunidad científica y encubre bajo una apariencia de mejorutilización de los recursos, tanto una auténtica lucha por el poder, como eljuego de los intereses hegemónicos.

1.8.1. Ciencia y tecnocracia

En 1942, en plena guerra, la Asociación Británica para el Progreso de laCiencia organizó una Conferencia Internacional bajo el tema “La Ciencia enel Orden Mundial”. El ministro de Relaciones Exteriores de Gran Bretaña,Anthony Eden, inauguró el encuentro con un discurso en el que manifestóenfáticamente que el gobierno había llamado a los hombres de ciencia paraque colaboraran en la causa por la que luchaba su país y anticipó que losnecesitaría aún más en las causas por las que se habría trabajar en la paz,cuando ella hubiera sido alcanzada. Como se ve, un discurso casi idéntico aldel diálogo entre Roosevelt y Vannevar Bush.

En aquella reunión también estuvo presente John Bernal, un ilustre cien-tífico a quien le fue negado el Premio Nobel por su militancia en el PartidoComunista Inglés. Bernal, quien habría de ser el más decidido impulsor deun movimiento destinado a reflexionar y llamar la atención sobre las relacio-nes entre la ciencia y la sociedad, intervino en aquella reunión diciendo que“en esta guerra, la dependencia del gobierno con respecto a la ciencia que-da de manifiesto como nunca hasta ahora”. En otros términos, Bernal poníaa la ciencia en la posición de dominio: el gobierno dependía de la ciencia, yno la ciencia del gobierno. Con un optimismo voluntarista agregaba queaquello que la ciencia había dado a la guerra, para la destrucción de la hu-manidad, lo daría más efectivamente y con mejor voluntad para su beneficio.Por esta visión, más allá de la discrepancia ideológica derivada de su identi-ficación con la izquierda, sus planteos terminaron siendo asumidos por lacomunidad científica y hoy su figura es reivindicada por quienes, en el senodel capitalismo competitivo, sostienen la conveniencia de adoptar políticasactivas para impulsar la ciencia como instrumento al servicio de fines eco-nómicos y sociales.

También participó de la reunión británica en 1942 Juan Negrín, quienademás de haber sido primer ministro de la República Española era catedrá-tico e investigador en fisiología y por entonces estaba exiliado en Inglaterra.

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La intervención de Negrín, a diferencia de la de Bernal, constituyó un alega-to contra un enemigo que acecha al concepto ideal de democracia -la tecno-cracia-:

❘❚❚ “El espíritu con el que informo estas consideraciones no sustenta, ya sea

abierta o veladamente, un régimen de ‘tecnocracia’ o, más aún, de ‘sofocracia’.

La ciencia y la tecnología deben proveer lo necesario para un gobierno racional,

pero de ningún modo pueden reemplazarlo” (BRITISH ASSOCIATION, 1942). ❚❚❘

La tecnocracia responde a una visión ideológica según la cual la racionali-dad científica y tecnológica desplaza a la política, sobre la base de conside-rar a la sociedad y al Estado como sistemas técnicos. Desde el punto devista de los actores, la tecnocracia es una estructura de poder en la cual lostécnicos tienden a sustituir a los políticos, constituyéndose, paradójicamen-te, en una nueva clase política. Manuel García Pelayo se refería a la tecno-cracia en estos términos:

❘❚❚ “La tecnocracia, término surgido en los Estados Unidos hacia los años trein-

ta, tiene como supuestos: (i) la imagen -aunque no siempre la clara concepción-

del Estado, de la sociedad global y de las sociedades sectoriales como siste-

mas técnicos o, simplemente, como ‘sistemas’ en el sentido genérico que el

vocablo ha tomado en las concepciones científicas de nuestro tiempo; (ii) par-

tiendo de este supuesto, más o menos latente o expreso, se llega a la conclu-

sión de que tales entidades han de ser configuradas y orientadas fundamental-

mente según los principios y los objetivos propios de la razón técnica, a la que

llega a identificar con la razón política o incluso con la razón en general; (iii) los

conocimientos adecuados a la configuración y dirección del Estado y en general

del sistema político de acuerdo con la ratio técnica son proporcionados o bien

por disciplinas sectoriales, o bien por disciplinas multisectoriales, cuyas conclu-

siones son válidas y aplicables a distintos sistemas; (iv) se parte del principio

de que para cada problema existe the best one way, la solución óptima ante la

cual no cabe discrepancia razonable, lo que, de ser cierto, excluiría los antago-

nismos ideológicos o de intereses, todo lo cual desemboca en (v) una absor-

ción o, por ahora, en una adaptación de la estructura político institucional a las

exigencias estructurales de la razón técnica y a la dialéctica de los sistemas”

(GARCÍA PELAYO, 1974, p. 32). ❚❚❘

En estas épocas de auge del “pensamiento único”, nueva variante del dis-curso tecnocrático, tanto la advertencia de Negrín, como la precisa defini-ción de García Pelayo, tienen gran actualidad.

También Daniel Bell se refirió a este problema señalando que el continuocrecimiento de la ciencia y la integración de los científicos dentro de los ni-veles administrativos y políticos del gobierno hicieron surgir cuestiones querequerían acuerdos constitucionales y de separación de responsabilidades.Estas cuestiones, en su opinión, pasaban en buena medida por determinarla incumbencia de los consejeros científicos en el gobierno y establecer sisu papel debía estar limitado sólo a temas técnicos o debía llegar a sus im-


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plicaciones morales y políticas. Para Bell, no obstante, la naturaleza del pro-blema es compleja, ya que tales cuestiones:

❘❚❚ “[...] todavía poseen el olor de los días en que los asuntos ‘técnicos’ se de-

jaban en manos de los expertos y los asuntos ‘políticos’ en las de los funciona-

rios políticos responsables. Pero las decisiones técnicas están vinculadas en

todas las esferas a cuestiones políticas” (BELL, 1994, p. 459). ❚❚❘

1.8.2. Ciencia y burocracia

El problema de la burocratización de la ciencia es la contrapartida del an-terior. Max Weber concebía a la burocracia como un tipo ideal de racionali-zación de la gestión. Desde su perspectiva, la burocracia es un sistemaobjetivo de administración y de gestión que está dotado de reglas técnicasy procedimientos formales y se orienta a la optimización de las activida-des sobre la base de una división del trabajo establecida según criteriosobjetivos.

Esta visión ideal de la burocracia como un instrumento al servicio de fi-nes prácticos contrasta, sin embargo, con la evidencia histórica de que fre-cuentemente el medio se convierte en un fin y que los procesos de burocra-tización, lejos de eliminar las situaciones de ineficiencia o conflictividad, lasproducen y acentúan. Manuel García Pelayo, siguiendo a Weber, señalabaque la burocracia puede también ser entendida como un sistema de raciona-lidad aparente, pero de real arbitrariedad y disfuncionalidad cuyo resultadoes la ineficacia. Tanto la burocracia como la tecnocracia constituyen, en suopinión, subproductos de la civilización tecnológica.

En un sentido similar, Daniel Bell consideraba que la burocratización dela ciencia es un proceso inevitable:

❘❚❚ “Dado el crecimiento en gran escala de la ciencia, el gran número de perso-

nas implicadas, las enormes cantidades de dinero necesarias para sostenerla

y su papel central en la sociedad postindustrial, la burocratización es inevitable.

Y el problema de la creación de estructuras representativas será uno de los

problemas políticos más difíciles para la ciencia en las décadas venideras”

(BELL, 1994, p. 463). ❚❚❘

Pero la burocratización de la ciencia trae consigo riesgos muy específicos.La disfuncionalidad a la que se ha hecho referencia se traduce en este cam-po en la posibilidad de asfixiar el proceso de investigación y dificultar losmecanismos de reconocimiento propios de la comunidad científica. De unmodo casi inevitable, por lo tanto, surgirán tensiones entre las tendenciasburocráticas propias de la organización de la ciencia a gran escala y la di-mensión carismática de la ciencia, que estima la búsqueda de la verdad y laadquisición de nuevos conocimientos como un proceso que no puede que-dar subordinado a un orden administrativo. A esto hay que añadir el soterra-do conflicto de poder entre dos “clases” políticas: la de los funcionarios gu-bernamentales y el establishment de la ciencia.

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Para Bell, estas tensiones pueden manifestarse, al menos, en dos for-mas. La primera consistiría en el reclamo del establishment de la ciencia porque el gobierno se abstuviera de fijar los objetivos de las investigaciones yse limitara a apoyarlas financieramente. En buena medida, esta tensión re-mite al debate de la década del treinta entre John Bernal y Michael Polanyi,quien acuñó el término “República de la Ciencia”. En opinión de Sanz Me-néndez y Santesmases,

❘❚❚ “La tensión entre la autonomía y la dirección social de la investigación pue-

de llevarse a los años treinta, al debate en Inglaterra entre Michel Polanyi y

John Bernal. Polanyi sostenía la necesidad de la autonomía científica y el auto-

gobierno de la investigación, si se quería que la investigación contribuyese de

forma creativa a la sociedad, mientras que Bernal creía en la necesidad de mo-

vilización a gran escala de la investigación para alcanzar objetivos sociales ex-

plícitamente formulados” (SANZ MENÉNDEZ Y SANTESMASES, 1996, pp. 7-8). ❚❚❘

La segunda forma de manifestación remite al enfrentamiento de la cienciacon cualquier poder arbitrario que intentara imponerle un criterio doctrinariode la verdad. El auge y posterior caída de Lysenko, padre de la genética so-viética, cuyas teorías fueron consagradas sucesivamente como “verdade-ras” o “falsas” en función de la suerte de su estrella política, causó gran im-presión en la comunidad científica de todo el mundo y se constituyó en unsímbolo de las consecuencias negativas que puede ocasionar la intromisiónde los políticos y los burócratas en el corazón de la ciencia. Afirma Bell:

❘❚❚ “Con todo, por el hecho cierto de que la ciencia tiene un carácter estratégi-

co tan importante y que las sumas implicadas son tan grandes, la intervención

estatal es inevitable, ya sea en la forma estrecha y directa de la Unión Soviéti-

ca o en los vagos y plurales controles monetarios de los Estados Unidos. […]

La defensa de la ciencia frente a la burocratización, frente al dominio político,

frente al totalitarismo deriva consiguientemente, por tanto, de la vitalidad de su

ethos. El aspecto carismático de la ciencia le da su cualidad ‘sagrada’ como

modo de vida para sus miembros. Como la cristiandad, esta dimensión caris-

mática posee dentro de sí una llamada utópica recurrente y hasta mesiánica.

Es la tensión entre esos elementos carismáticos y las realidades de la organi-

zación a gran escala la que fraguará las realidades políticas de la ciencia en la

sociedad postindustrial” (BELL, 1994, pp. 467-468). ❚❚❘

Sanz Menéndez y Santesmases (1996) abogan por la necesidad del respetoa cierto grado de autonomía para la ciencia, frente a las tendencias a la bu-rocratización. Afirman que, actualmente, la política científica no es sólo polí-tica de investigación sino que también se traduce en los aportes concretosque la ciencia puede hacer a la economía y a los ciudadanos de la nación.Por lo tanto, hoy es central para toda política científica lograr un equilibrioentre la necesidad de obtener de la investigación resultados concretos yprácticos, y la libertad que se debe brindar a la comunidad científica paraque ésta desarrolle sus potencialidades.


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1.9. Algunas consideraciones complementarias

A lo largo del recorrido realizado, la política científica aparece como un pro-ducto determinado histórica y socialmente. Cuando el trabajo de los científi-cos se convirtió en un medio para lograr los fines nacionales, la calidad desu actividad, la orientación y los medios necesarios para desenvolverla seconvirtieron en materia de las políticas de gobierno. Surgió así la políticacientífica contemporánea, como un campo particular en el conjunto de laspolíticas públicas.

Este proceso tuvo rasgos comunes en todo el mundo, pero al mismotiempo adquirió en cada país, o conjunto de países, un sesgo diferente enrelación directa con su potencialidad, su cultura, sus tradiciones y su estruc-tura económica y social. En los Estados Unidos, por ejemplo, el tema siem-pre se desenvolvió en la tensión entre el respeto a la iniciativa privada y lanecesidad de garantizar los grandes objetivos nacionales. Alexander Morindescribe muy bien la ambigua relación de los gobiernos norteamericanoscon respecto a la política científica, a partir de una afirmación taxativa querefleja el pensamiento hegemónico en aquel país:

❘❚❚ “Nunca hemos tenido en los Estados Unidos nada que pueda ser descripto

como una ‘política científica’ formal y explícita. Pero más allá de este caso apa-

rente, ha emergido un número de estrategias consistentes, con respecto a la

relación entre ciencia y gobierno, que constituyen un conjunto de políticas de

facto’, si no de jure” (MORIN, 1993, p. 2). ❚❚❘

En efecto, la actividad de I+D estadounidense no proviene de una acción de-liberada y coordinada, sino de iniciativas dispersas e improvisadas ante unaemergencia y prolongadas luego por programas limitados. Sin embargo, éstaes una cuestión más bien formal, ya que nadie duda de que los Estados Uni-dos poseen una política científica que, pese a no estar definida como tal, esla resultante de las acciones del Estado y de numerosos actores en el senode la sociedad. Esto es así hasta el punto de que los restantes países, des-de sus propias tradiciones y sistemas políticos, han tratado de imitar la ma-yor parte de las políticas norteamericanas en relación con la ciencia.

En Europa este problema de “mala conciencia” con respecto a la interven-ción del Estado en las cuestiones que atañen a la ciencia no se dio de la mis-ma manera, debido a las características del Estado en aquellos países. Esteproblema puede ser analizado desde dos vertientes: una de ellas, referida ala conformación del ámbito de decisiones políticas relativas a la ciencia; laotra, relacionada con los problemas de burocratización de la ciencia, así co-mo con los aspectos éticos implícitos en tal proceso. En América Latina, co-mo se explica en la Unidad 3, el sesgo particular estuvo constituido por lavinculación de la ciencia y la tecnología con la problemática del desarrollo.

1.9.1. Política científica y política tecnológica

La dupla ciencia-tecnología suele ser considerada en el lenguaje común casicomo las dos caras de la misma moneda. En el modelo lineal constituyendos extremos de un continuum de naturaleza homogénea. Tanto es así, que

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durante las primeras décadas del período que consideramos se utilizaba só-lo los términos “ciencia” y “política científica” para referirse tanto a la cien-cia como a la tecnología. Muchos siglos de hegemonía del conocimientocientífico por sobre el conocimiento técnico, las habilidades artesanales y lacapacidad de crear instrumentos sostenían esta visión “cientificista” que,en el mejor de los casos, consideraba a la tecnología como ciencia aplicadaal desarrollo de artefactos. La tecnología era apenas el vínculo de la cienciapura con el mundo social.

A partir de los años sesenta esta visión comenzó a modificarse debido adiversos factores. En el plano valorativo, a partir de la acción de los movi-mientos radicales, la opinión pública comenzó a discriminar entre una y otra;por decirlo de otra manera, entre el producto de la labor de los científicos yla de los ingenieros. La tecnología comenzó a recoger tanto adhesiones co-mo rechazos propios, en razón de su capacidad de articularse en forma co-tidiana con la vida de las personas. El desarrollo tecnológico, tal como ocu-rrió antes con el teléfono o el automóvil y ahora con Internet, constituye“sistemas tecnológicos” en los que se involucran necesariamente los usua-rios, como parte de ellos. La tecnología modifica los modos de vida y estoes más perceptible por la opinión pública que los logros de la ciencia. Comoconsecuencia de este proceso, numerosos científicos sociales comenzarona interesarse por las relaciones entre la ciencia, la tecnología y la sociedad(lo que hoy se conoce como el campo de los estudios CTS).

En el plano de los estudios económicos e industriales también se avan-zó en la distinción entre ambos conceptos y en la comprensión de que el lo-cus de una y otra era distinto: el de la ciencia pertenece al ámbito acadé-mico impregnado de los valores que hemos venido analizando; el de latecnología es la empresa, y sus valores residen en hacer posibles mejoresproductos y procesos, con una motivación de índole económica. Los acto-res de la ciencia y de la tecnología son distintos. Su cultura, por lo tanto,también es diferente.

También en el plano de la política, las nociones de política científica ypolítica tecnológica significan cosas bien diversas. La política científica ata-ñe a la creación de nuevos conocimientos en el espacio que, en términosde Merton, es “socialmente legitimado como científico”. La política tecnoló-gica se interesa por el fomento de la innovación y la competitividad; losprocesos que regula están a cargo, en su mayoría, del sector privado y sonejecutados mayormente en establecimientos industriales. El énfasis en lapolítica tecnológica actual está puesto en las estrategias gubernamentalesy gerenciales destinadas a fomentar el desarrollo y la transferencia de tec-nologías desde la investigación hacia su aplicación, más que en apoyar a lainvestigación como tal.

En los años sesenta los conceptos instrumentales de la política científi-ca y la política tecnológica se nutrieron con las aportaciones de la teoría desistemas, particularmente siguiendo los enfoques de Bertalanffy, Ackoff y,en el campo específico, de Yves de Hemptinne, por entonces director de laDivisión de Política Científica de la UNESCO. Fue precisamente esta organiza-ción la que realizó esfuerzos más sostenidos para instalar la visión sistémi-ca como sustento de la planificación en esta materia. Bajo esta óptica, co-mo forma de distinguir y al mismo tiempo vincular ambos conceptos, seacuñó la expresión “sistema científico tecnológico” que, en los años más re-cientes, está siendo profundamente revisada.


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1.9.2. Visión global y acotada de la política científica

La dimensión política de la ciencia puede dar lugar a una visión global de lapolítica científica que apenas la distinga de lo que se ha denominado como“política de la ciencia”, o a una visión más acotada que la relaciona con unsector específico de las políticas públicas.

En el primer sentido es posible citar como ejemplo a Bruno Latour, quienafirma que los problemas de la ciencia y del poder son inseparables, y quelas dimensiones del conocimiento, la naturaleza y la sociedad constituyenun “nudo gordiano” que la cultura moderna corta por no saber cómo operaren los tres planos respetando su íntima vinculación (LATOUR, 1998).

En el segundo sentido, la política científica (y tecnológica) aparece comoun campo específico de las políticas públicas, restringido en función de unconjunto de demandas institucionales y sociales. Desde esta perspectiva,Norman Clark (1985) sugiere la conveniencia de analizar las políticas cientí-fica y tecnológica bajo el punto de vista de determinar:

a) cómo y por qué ciertas unidades sociales otorgan recursos a la políticacientífica y a la política tecnológica;

b) qué clase de problemas se presentan en tal proceso yc) qué clase de mejoras pueden ser hechas en la asignación de recursos.

Clark enfatiza este punto de vista frente a las sugerencias de que los proble-mas de la política científica son “obvios” o que pueden ser definidos exclu-sivamente por “grandes hombres” (a menudo científicos o ingenieros quetienen reputación en sus propias disciplinas):

❘❚❚ “El interés en el análisis de la política científica es un fenómeno relativamen-

te reciente que surge de tres formas separadas pero relacionadas de demanda

social: la que emana directamente del Estado, otra relacionada con el interés

académico y, por último, la que se relaciona con la preocupación pública acerca

de la capacidad de penetración de la ciencia en la vida cotidiana” (CLARK,

1985). ❚❚❘

Según Clark, algunas de las preguntas típicas de la políticacientífica, a través de las cuales se definen su campo y conte-nido, son:¿En qué medida deben financiar los gobiernos la I+D destinadaa la industria?¿Qué mecanismos deberían ser adoptados para este propósito(subsidios, exenciones impositivas, provisión de equipamien-tos especiales, compras públicas)?¿Qué sectores industriales deberían ser priorizados?¿Qué áreas de la ciencia básica deberían ser financiadas porlos gobiernos, en qué proporción y a través de qué institucio-nes?¿Cómo se deberían coordinar la educación superior y la polí-tica científica?

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¿Cómo debería financiar el gobierno la investigación que selleva a cabo en los centros públicos?

Estas preguntas abren las puertas a la consideración de los aspectos insti-tucionales e instrumentales de la política científica, los que serán analiza-dos en detalle en la Unidad 2.

1.9.3. Culturas políticas

La política científica, del mismo modo que los restantes ámbitos de las polí-ticas públicas, es el resultado de la interacción dinámica entre actores querepresentan diferentes intereses y expresan distintas culturas políticas. Poreste motivo, su análisis debe tomar en cuenta centralmente la lógica y lasestrategias de los diferentes actores en pugna por orientar la política en unsentido determinado. Elzinga y Jamison (1996) afirman que la ciencia y latecnología no poseen una lógica autónoma, sino que se establece una rela-ción entre ellas y los valores políticos y culturales de los actores. El estudiode las diferentes culturas involucradas en este campo resulta imprescindi-ble, en consecuencia, para comprender los conflictos propios de la relaciónentre la ciencia y el poder en distintos momentos y contextos sociales. Losautores identifican cuatro culturas típicas diferentes que influyen general-mente en la formulación de la política científica:

a) burocrática: encarnada en el aparato del Estado, que procura administrary organizar la ciencia para disponerla al servicio de la política;

b) académica: encarnada en la comunidad científica, que busca preservar losvalores y la autonomía tradicionales de la ciencia frente a otros intereses;

c) económica: encarnada en los empresarios y los responsables de la políti-ca económica, que se interesa por las aplicaciones tecnológicas de laciencia, orientadas hacia innovaciones rentables;

d) cívica: encarnada en movimientos sociales tales como el feminismo, elecologismo y los defensores de los derechos humanos, que presta aten-ción a las repercusiones sociales de la ciencia.

La mayor parte de los países, afirma Clark, adopta criterios similares sobrepolítica científica, debido a que existen procesos subyacentes que han lleva-do a coincidencias en el diagnóstico de problemas y enfoques:

• el dominio, desde lo económico, de las tecnologías científicas;• el acuerdo sobre las prioridades futuras;• la globalización de la creación y difusión de conocimientos;• el incremento de los costos de tecnologías de investigación;• la elaboración e implementación de la agenda de la política científica,

desde organismos nacionales e intergubernamentales.

Pese a todo, existen variantes para cada nación, sujetas a la interacción en-tre las culturas ya citadas, o a las pautas más normalizadas de producciónde conocimiento. Así, por ejemplo, hay países que son más intervencionis-tas en la materia (Japón, Francia, Suecia) y otros que lo son menos (los Es-tados Unidos, Gran Bretaña).


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En el análisis de las tensiones actuales de la política científica en Améri-ca Latina, a desarrollarse en la Unidad 3, se identificarán ciertos estilos depolítica científica típicos en algunos países de la región, en los que predomi-nan, alternativamente, elementos básicos de las culturas científica, econó-mica y burocrática.

Lectura obligatoria

BELL, DANIEL (1994), El advenimiento de la sociedad post-industrial, AlianzaEditorial, Madrid.

BUSH, VANNEVAR (1999), “Ciencia, la frontera sin fin. Un informe al Presidente,julio de 1945”, en: REDES, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 89.

ELZINGA, AANT y JAMISON, Andrew (1996), “El cambio de las agendas políticasen ciencia y tecnología”, en: Zona Abierta, N° 75-76, Madrid.

SANZ MENÉNDEZ, LUIS (1997), Estado, ciencia y tecnología en España: 1939-

1997, Alianza Editorial, Madrid.

Lectura recomendada

CLARK, N. (1985), The political economy of science and technology, BasilBlackwell Inc, New York.

GARCIA PELAYO, MANUEL (1974), Burocracia y tecnocracia, Alianza Universidad,Madrid.

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Instituciones e instrumentos de laspolíticas de ciencia y tecnología


1. Examinar las diferentes instituciones correspondientes a cada funcióndel sistema científico y tecnológico.

2. Analizar los diversos instrumentos mediante los cuales suelen ser pues-tas en práctica las políticas científicas y tecnológicas.

3. Relacionar la política científica con la política económica y social exami-nando el papel desempeñado por el Estado y los restantes actores socia-les.

4. Presentar problemas operativos e instrumentales típicos de la políticacientífica, tales como los de la programación y financiamiento de las acti-vidades científicas y tecnológicas y el establecimiento de prioridades.

2.1. Formas de la política científica

¿Cuál es el interés de estudiar las políticas públicas? Una primera respues-ta, bastante evidente, remite al interés que pueda suscitar el campo especí-fico de que se trate. En este caso, podemos decir que el análisis de las di-versas formas que adopta históricamente la política científica es útil paraquienes desean comprender la naturaleza de los problemas que se presen-tan y las distintas soluciones adoptadas en cada país, en momentos concre-tos, las circunstancias intervinientes, las ventajas y desventajas de cada ti-po de instrumentación y establecer una cierta preceptiva en esta materia.Desde el punto de vista de la ciencia política, existe un interés adicional. Elestudio de las políticas públicas es una promisoria manera de contribuir alconocimiento del propio Estado. Ellas ponen en evidencia cuál es la natura-leza de los estados examinando, por ejemplo, de qué manera actúan sobrela distribución de recursos. Permite comprender, además, cómo inciden mu-tuamente los cambios sociales y los cambios a nivel del Estado (Oszlak yO’Donnell, 1995).

La política científica se despliega a través de ciertos mecanismos que leson propios. En tal sentido, la relación de los investigadores con el Estadoestá mediatizada por una serie de instituciones, operaciones y criterios.Desde el punto de vista de la práctica de la política científica, las decisionesde mayor importancia son las que se refieren a la asignación de recursos ya la evaluación. En ciertos países, en los que la vinculación de la cienciacon las estructuras de poder es más estrecha, hay una función adicional,que es la referida al papel que corresponde desempeñar a los científicos (o

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2

a cierto grupo de ellos) en el asesoramiento al poder político para la tomade decisiones. Al respecto,

❘❚❚ “Las relaciones entre los científicos y el Estado se manifiestan a través de

diversos mecanismos, pero en lo fundamental ésta se produce a través de la fi-

nanciación y el asesoramiento. Una modalidad dominante de esta interacción

es la denominada ‘política científica y tecnológica’, que reagrupa (o reconstru-

ye) las intervenciones estatales sobre el sistema de incentivos y recursos que

los actores y operadores del sistema de investigación abordan en el desarrollo

de su actividad de producción de conocimiento (Gummett, 1992). A veces las

políticas científicas y tecnológicas son un conjunto de acciones explícitas, orde-

nadas y jerarquizadas, pero con mayor frecuencia son reconstrucciones analíti-

cas, ex post, y la agregación de un conjunto de medidas dispersas del Estado,

la definición de cuyas fronteras es específica de cada país” (SANZ MENÉNDEZ y

SANTESMASES, 1996, p. 3). ❚❚❘

La política científica adopta ciertas formas históricamente determinadas queexpresan múltiples dimensiones políticas, culturales y relativas a la propia cien-cia, pero fundamentalmente reflejan el papel de la ciencia en el modelo políticovigente y los equilibrios de poder que lo sostienen. Los modelos organizativosde la política científica ponen de manifiesto el perfil de Estado y el papel de-sempeñado por los distintos actores. La política científica no siempre es explí-cita, sino que frecuentemente es “implícita”, según la distinción planteada porAmílcar Herrera. La política científica explícita es la que se formula pública y, amenudo, retóricamente con tal nombre. Pero la política científica verdaderamen-te en acción, afirmaba, es la política científica implícita, que surge de las orien-taciones predominantes en políticas sustantivas como la económica, industrialy educativa, entre otras. En su opinión, algunos países en los que el conjuntode intereses predominantes no son favorables al desarrollo científico y tecnoló-gico propio suelen tener políticas de tono declarativo, pero la política implícitaes bien distinta de lo que sugiere la brillante fachada de la política explícita:

❘❚❚ “Comienza así una política de apoyo formal a la ciencia, que se traduce en

la aprobación de disposiciones y leyes de fomento a la actividad científica, en

pedidos de colaboración a los organismos internacionales, en un continuo elo-

gio verbal del valor de la misma como motor del progreso y, sobre todo, en la

creación de organismos para conducirla y planificarla -consejos nacionales de

investigación científica, secretarías de la ciencia, etc.-, cuyos estatutos y organi-

gramas se pueden comparar ventajosamente con los de los organismos simila-

res de los países más desarrollados. Todo esto constituye la fachada, principal-

mente formal y declarativa que hemos denominado política científica explícita”

(HERRERA, 1995). ❚❚❘

2.2. Ciencia y valores sociales

Se ha dicho que las políticas públicas reflejan la naturaleza del Estado y desus relaciones con los actores sociales que tematizan una cuestión determi-

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nada (OSZLAK y O’DONNELL, 1995). Por lo tanto, la política científica y la políti-ca tecnológica -siguiendo la distinción planteada en la primera unidad- de-ben ser examinadas bajo esta perspectiva, y por este motivo es preciso te-ner en cuenta, más allá de los aspectos técnicos e instrumentales propiosde su implementación, las diferentes configuraciones que adoptan los acto-res intervinientes en el escenario público, cada uno de ellos dotado de susintereses, lógicas de comportamiento y valores culturales.

Dado que el modelo de política científica predominante (y, en cierto sen-tido, aun el propio modelo de ciencia) ha surgido de la Segunda GuerraMundial, más propiamente, del bando de los ganadores, no resulta sorpren-dente observar que el mismo aparece impregnado, por lo menos en la his-toriografía oficial, de los mismos valores que integran el núcleo ideológicode las potencias líderes: progreso, libertad, democracia y crecimiento eco-nómico. Ya se ha mencionado al respecto que numerosos grupos contesta-tarios refutan la idea implícita de progreso y cuestionan aspectos negativosdel paradigma científico, tecnológico y productivo vigente. Corresponde ha-cer en este punto algunos señalamientos adicionales acerca de la relaciónde la ciencia con los valores sociales, siguiendo en ello los puntos de vistade Joseph Ben David.

Acercamiento al poder y confianza social en la cienciaEn opinión de Ben David, entre las distintas fuentes de financiamiento de laactividad científica, los investigadores generalmente prefieren el respaldodel gobierno central porque suponen que sus intereses son comunes a losde la sociedad y que, por lo tanto, su actividad beneficia a todos y no esapropiada por intereses económicos. Para el autor, sin embargo, este pre-sunto rasgo altruista, de ser válido, lo es tan sólo para la ciencia básica; encambio, cuando se trata de ciencia aplicada y orientada a ciertos fines, elgobierno central ya no puede ser considerado como el representante de to-da la sociedad sino que, en forma cada vez más estrecha, se asocia con in-tereses privados que recortan y condicionan su poder. A la vez, la cercaníade los científicos con el poder (ya sea político, militar o económico) y su ais-lamiento en intereses sectoriales tiende a socavar la buena imagen y la fede las que goza la ciencia ante la sociedad.

Los valores de la ciencia en regímenes totalitariosLa relación de la ciencia con la democracia y -a la inversa- la perplejidad ydesazón que provoca en los panegiristas de la modernidad el hecho de queciertos regímenes totalitarios y “antirracionalistas”, como el nazismo, hayanlogrado un elevado grado de desarrollo en la actividad racional por excelen-cia, es un motivo de debate abierto hace ya muchas décadas por filósofoscomo Horkheimer y Adorno. En el mismo sentido, Ben David se preguntabasi las ciencias requieren, para justificarse, de la fe en sus valores o si paralegitimarse sólo les basta con sus aplicaciones tecnológicas. Al responder aesta cuestión afirma -con cierta carga valorativa cientificista- que pese a queparece que con lo último fuera suficiente, ya que en algunos países totalita-rios la ciencia es efectivamente apoyada y tenida en consideración, precisa-mente por sus aplicaciones, los valores científicos chocan de hecho con lasideologías de estos regímenes. La solución transaccional que a menudomuestra la historia es que en tales regímenes la comunidad científica tiendea crear “islas” en las que tales gobiernos respetan esos valores, de mala


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gana, a cambio de no quedar atrasados en esta área. Sin embargo, la polé-mica está abierta con relación al juego real de los actores en gobiernos de-mocráticos y autoritarios. América Latina ha sido durante décadas un territo-rio propicio para el estudio de estos comportamientos. La perfecta armoníade ciertos regímenes totalitarios y el pensamiento progresista del desarrollotecnológico durante las décadas de los sesenta y setenta es un tema quemerece ser examinado con mayor profundidad de lo que lo ha sido hastaahora.

Crisis de fe en la cienciaBen David reconocía que, aun en los países con regímenes más libres, pue-den producirse crisis cíclicas de fe y reacciones anticientíficas. El autor lasatribuía, por una parte, a que se depositan en la ciencia exageradas expec-tativas de resolución de todos los problemas humanos que, lógicamente, noestá en sus manos poder resolver y, por otra parte, a la natural imposibili-dad de la ciencia para crear una visión total del mundo y un sistema moraltotalmente basado en valores cognoscitivos.

2.3. Historia de la ayuda a la investigación y de lasestructuras de política científica

Al dar comienzo al análisis de las instituciones e instrumentos con los quese opera en el campo de la política científica y en el de política tecnológicaes conveniente realizar una advertencia similar a la que se formuló con res-pecto al surgimiento de propia política científica: si bien ésta en su formaactual remonta sus orígenes a la Segunda Guerra Mundial, las relaciones dela ciencia con el poder son tan antiguas como una y otro. En el curso de lahistoria se han registrado diferentes formas institucionales de apoyo a la in-vestigación, desde sus comienzos con el mecenazgo hasta las actuales es-tructuras nacionales de política científica. El mecenazgo fue la primera for-ma de apoyo a la investigación, y se mantuvo hasta fines del siglo XVII,cuando comenzó a mostrarse insuficiente ante los requerimientos de la in-vestigación experimental y sus necesidades de equipamiento. Desde esemomento los científicos tendieron a agruparse para intercambiar ideas yconseguir fondos.

2.3.1. Academias y sociedades científicas

Las primeras formas de institucionalización de las agrupaciones de científi-cos fueron las academias. En Italia se crearon la Accademia dei Lincei (Ro-ma, 1600) y la Accademia del Cimento (Florencia, 1657), por iniciativa delos príncipes Frederigo Cesi y Leopoldo de Médicis, respectivamente. Sinembargo, ambas se disolvieron prontamente, debido a las persecuciones dela época.

En cambio, la Royal Society de Londres y la Academia de Ciencias de Pa-rís, creadas ambas en 1660 por disposición gubernamental a instancias delos científicos, correrían mejor suerte y serían luego modelo de otras institu-ciones. En 1700 se creó la Academia de Berlín, en 1724 la de San Peters-burgo, en 1739 la de Estocolmo, en 1751 la de Göttingen, en 1759 la deMunich, en 1772 la de Bruselas, en 1808 la de Amsterdam, en 1847 la de

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Viena y, finalmente, en 1863 la National Academy of Sciences de los Esta-dos Unidos. Posteriormente, a partir del siglo XIX, se establecieron otras re-feridas a campos disciplinarios específicos, tales como la astronomía, la bo-tánica y la geografía.

Con las academias aparece una forma de reacción contra el monopoliointelectual de las universidades, poco inclinadas a la observación y la expe-rimentación. A diferencia de éstas, no se limitaban a la ciencia pura, sinoque también incursionaban en aspectos prácticos y de aplicación del conoci-miento (en buena medida, los reyes les dieron su apoyo gracias a esta fun-ción). Así, las academias sirvieron hasta mediados del siglo XIX para dar unimpulso fundamental al desarrollo de la ciencia experimental, y permitierona los científicos intercambiar sus observaciones y contar con medios parasus tareas.

Sin embargo,

❘❚❚ “[...] con excepción de la Academia de París […] todas carecieron de los fon-

dos necesarios para ejercer una auténtica promoción de la investigación cientí-

fica. Por otra parte, limitadas a la simple puesta en común de los medios de in-

vestigación y a la discusión de los trabajos individuales, no constituyeron nunca

verdaderos equipos de investigación como lo exigía el progreso científico”

(SPAEY, 1970, p. 82). ❚❚❘

2.3.2. Las fundaciones de estímulo a la investigación

El desarrollo del capitalismo industrial favoreció la aparición de fundacionesde apoyo a la ciencia que alcanzaron su máxima expresión en los EstadosUnidos y en Alemania (entre las más importantes de ese país están la Car-negie Institution, de 1902; la Rockefeller Foundation, de 1913 y la FordFoundation, de 1936).

Aún hoy,

❘❚❚ “Los Estados Unidos de América constituyen prácticamente el único país en

el cual, gracias a los sacrificios consentidos por el Tesoro sobre los ingresos

del impuesto, las fundaciones todavía reciben importantes contribuciones de

las sociedades privadas para la promoción de actividades científicas” (SPAEY,

1970, p. 83). ❚❚❘

Las fundaciones fueron útiles para responder a iniciativas específicas de losinvestigadores, pero se han mostrado insuficientes a la hora de concebirprogramas generales de desarrollo científico. Si bien su contribución ha sidosignificativa para el impulso de la ciencia básica, no se adecuaron, salvo ex-cepciones, a las necesidades de la big science y al nuevo modo de produc-ción del conocimiento; en el primer caso, debido a la limitación de sus recur-sos y, en el segundo, porque generalmente aplican un criterio académicoelitista para el apoyo a la investigación. Tal criterio no es apto para los gran-des proyectos, que por su elevado costo requieren de una evaluación másgeneral que incluya objetivos y eficacia. Al mismo tiempo, sus fondos no


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siempre son suficientes para cubrir las necesidades de la ciencia, por lo queno reemplazaron al Estado en la orientación general de la ciencia y en el fi-nanciamiento de los proyectos más importantes.

2.3.3. Intervención de los gobiernos

Como ya se ha explicado, los estados modernos vieron la necesidad deestablecer una política científica sólo después de la Segunda Guerra Mun-dial, cuando los recursos destinados a la investigación científica pasarona ser una parte importante del presupuesto y se hizo imprescindible coor-dinar el área.

Ante las limitaciones del apoyo privado, los estados se han hecho cargode gran parte de la promoción de la ciencia. Generalmente, los gobiernos fi-nancian los gastos de la enseñanza superior y la investigación que en ellase realiza. Sin embargo, en la mayoría de los países las universidades hanconservado su libertad para definir las áreas prioritarias de investigación yla asignación de fondos para cada una.

Ya a partir de la Primera Guerra Mundial los gobiernos aliados tomaronconciencia de su relativo atraso científico. Para remediarlo, los gobiernoscrearon nuevas instituciones públicas o se apoyaron en las privadas existen-tes; en ambos casos el resultado fue la asignación de fondos del Estado pa-ra la investigación, efectuada en organismos autónomos dirigidos por comi-tés científicos.

Reino Unido. Fue el primer país que concibió una organización central dela ciencia, con un esquema que tiene dos metas: por un lado, la de coordi-nar todas las actividades gubernamentales de investigación; por el otro, lade formular la política científica en concordancia con los intereses del go-bierno, las universidades y las industrias. Ya en 1871 una comisión real re-comendó instituir un ministerio responsable del área científica, cosa que sehizo efectiva recién en 1947 con la creación del Advisory Council on Scienti-fic Policy y en 1959 con el nombramiento de un ministro de Ciencia. En1915 se creó el Department of Scientific and Industrial Research (DSIR), cu-yo objetivo era apoyar la investigación fundamental y promover la aplicaciónde sus resultados al desarrollo industrial. Dirigido por un consejo de investi-gadores científicos e industriales, actúa otorgando fondos a terceros e in-vestigando en laboratorios propios.

En 1963 se separó el apoyo a la investigación básica e industrial y se uni-ficaron los ministerios de Educación y Ciencia, quedando centralizada la edu-cación y el control de las actividades científicas de los Consejos. Asimismo, secreó el Ministerio de Tecnología, que administra la UKAEA y el sector de investi-gación industrial de la DSIR. Así, tres ministros quedaron con competencias eninvestigación: Educación y Ciencia, para la investigación básica y universitaria;Tecnología, para la investigación industrial, y Defensa, para la militar. A la vez,un Comité aconseja al gobierno sobre la política científica conjunta: el CentralAdvisory Committee on Science and Technology (CACST), sin personal adminis-trativo propio pero en un nivel más alto que los ministerios.

Francia. Desde fines del siglo XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial secrearon distintas instituciones que fracasaron en su objetivo. En 1933 secreó un Consejo Superior de Investigaciones Científicas, encargado de admi-nistrar los fondos y asesorar al ministro de Educación. En 1936 se estable-ció el Centro Nacional de la Investigación Científica (CNRS), como organismo

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central de coordinación de la ciencia francesa, pero cuyas iniciativas incum-bieron, sobre todo, a la investigación universitaria. En el mismo año se creótambién una Subsecretaría de Estado para la investigación científica. En1945 se dio al Centro Nacional de Investigación Científica la tarea de coor-dinar la investigación de industria, servicios públicos y particulares, pero ladispersión de las investigaciones entre varios ministerios dificultó su tarea.En 1958 se creó un comité interministerial de investigación científica, bajola autoridad del primer ministro, para asumir la coordinación central delárea, asistido por un comité consultivo de figuras destacadas. Fuera de es-ta estructura quedan la Comisaría de energía Atómica (CEA), el Centro de Es-tudios Espaciales (CNES) y el Comité de Acción Científica de Defensa. Una ca-racterística del esquema francés es la voluntad de concebir el plan científicoen estrecha relación con el plan económico y social.

Estados Unidos. En 1914, antes del comienzo de la Primera Guerra Mun-dial, la Academia Nacional de Ciencias había propuesto la coordinación delas actividades científicas del gobierno, pero sólo con la llegada de la guerrafueron creados el National Research Council y el Science Advisory Board,aunque el primero fue disuelto con el fin de la contienda y el segundo fue re-sistido por los científicos. Durante la Segunda Guerra Mundial fue creada enla órbita inmediata del presidente de la nación la Office of Scientific Re-search and Development (OSRD), de la que fue director Vannevar Bush y que,si bien tuvo mucho poder durante el período bélico para orientar la investiga-ción hacia las necesidades de la defensa, fue disuelta al terminar la guerra.

Sólo en 1950 se creó la National Science Foundation, a instancias deVannevar Bush. En 1957, con el lanzamiento del Sputnik soviético, el gobier-no creó un Special Assistant for Science and Technology y puso al ScienceAdvisory Committee bajo la órbita directa del presidente. Luego, el presiden-te Kennedy creó el Office of Science and Technology, situándolo en la cúspi-de de la administración gubernamental y con control del Congreso. Spaeyafirma que

❘❚❚ “La característica del sistema americano consiste en centralizar la organización

científica bajo la autoridad directa del presidente y de confiar a altos funcionarios

dependientes de éste la concepción de la política científica, el establecimiento de

los presupuestos y la organización de la coordinación interdepartamental y consul-

ta de los medios científicos” (SPAEY, 1970, p. 93). ❚❚❘

República Federal Alemana. Los estados federales tienen competencia admi-nistrativa y legislativa sobre la investigación mientras el Estado central no le-gisle en la materia. Un Comité interministerial para ciencia e investigación,dependiente desde 1963 de un ministro federal de investigación científica,coordina el conjunto de las actividades. La coordinación de actividades en-tre los estados federales y el Estado central queda a cargo de un Consejode Ciencia; por su parte, los estados federales también han buscado coordi-nar entre sí sus actividades.

Entre las décadas del veinte y del cincuenta también fueron creados or-ganismos centrales en los Países Bajos, Suecia, Noruega y Bélgica.

El instrumento de estímulo a la ciencia más generalizado en todo el mun-do es el otorgamiento de subsidios para el financiamiento de proyectos.


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Además de ello, en los países industrializados, siguiendo el ejemplo de losEstados Unidos, los gobiernos suelen establecer contratos con organismosque están fuera de su órbita directa para que realicen investigaciones enáreas consideradas prioritarias. Por lo general, esas iniciativas cuentan conmayores fondos para alcanzar sus objetivos y son controladas de cerca poragencias u organismos públicos especializados. Así se creó en los EstadosUnidos la National Aeronautics and Space Administration (NASA) y la AtomicEnergy Commission (AEC); en el Reino Unido la Atomic Energy Authority(UKAEA); en Francia el Commissariat à l’Energie Atomique (CEA) y el Centre Na-tional d´Etudes Spatiales (CNES); en la Unión Europea el Centro de Estudiospara la Investigación Nuclear (CERN), entre otros.

En los países latinoamericanos también se registró esta tendencia: la Co-misión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y la Comisión Nacional deEnergía Atómica (CNEA) en la Argentina son ejemplos de ello. Ambas funcio-nan desde hace décadas con una estrategia mixta basada en la consolida-ción de una capacidad propia de I+D y la contratación de I+D y servicios ex-ternos. El satélite SAC-C desarrollado en 2000 por la CNEA es un buen ejemplode proyecto complejo desde el punto de vista organizativo en el que colabo-raron diversas instituciones bajo el régimen de contratos. La CNEA tuvo unainfluencia determinante en la constitución de un sector industrial periféricoespecializado en tecnologías de punta. En algunas de estas empresas laCNEA participa en distinto grado y bajo diversas modalidades.

2.4. Funciones de la política científica

El objetivo que se asigna a la política científica consiste en ofrecer a las ac-tividades científicas los medios más óptimos para su desarrollo dentro delprogreso global de la sociedad. Tradicionalmente, a partir de los primerosplanteamientos racionalizadores de la política científica desarrollados por laUNESCO y la OCDE, se ha considerado que para cumplir tal objetivo el sistemainstitucional de la ciencia y la tecnología debería desempeñar las siguientesfunciones:

• planificación,• coordinación,• promoción,• ejecución.

a) Planificación: tiene por objeto medir los objetivos esenciales de la políti-

ca científica, fijar su jerarquía y determinar los medios necesarios para al-

canzarlos, lo que significa establecer un Programa.

b) Coordinación: tiene por objeto garantizar la coordinación interministerial

necesaria para el establecimiento del programa y su puesta en práctica.

c) Promoción: tiene por objeto crear las condiciones necesarias para la rea-

lización de los objetivos, al otorgar recursos y verificar si su utilización pro-

duce los resultados esperados.

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d) Ejecución de I+D: tiene por objeto la realización concreta y práctica de losobjetivos de investigación y desarrollo (I+D).

La época en la que fueron enunciadas estas funciones básicas estaba ca-racterizada por la fe en la planificación, que luego entró en crisis. Por estemotivo, durante algún tiempo las dos primeras funciones fueron reemplaza-das por la de “políticas”. No obstante, en los últimos años el prestigio de laplanificación ha renacido, si bien sobre bases diferentes, asociada ahoracon la necesidad de establecer ciertas estrategias a largo plazo y, en razónde ello, con la prospectiva.

En la doctrina tradicional de la UNESCO, la planificación comportaba las si-guientes operaciones:

i) elección de los objetivosii) encuesta sobre la situación realiii) previsión

Las tres operaciones están íntimamente relacionadas. La determinación delos objetivos debe basarse, para ser acertada, en un buen diagnóstico de lasituación presente y en imagen una prospectiva. En la versión de los añossesenta se consideraba que esta imagen prospectiva debía ser de naturale-za global. Los documentos de la época recomendaban que esta imagen fue-ra una prospectiva del país, relativa a su perfil económico y social con carác-ter general, de cuya discusión y crítica surgiera un Proyecto Nacional o PlanNacional definible en términos de estado inicial, una serie continua de esta-dos intermedios y un conjunto de metas o estado final. La política científicadebía ser una componente de dicho Proyecto, del mismo modo que el con-junto de los actores de la ciencia y la tecnología eran considerados como un“subsistema” dentro del sistema general de la nación.

También en este aspecto ha habido flujos y reflujos, ya que al escepticis-mo surgido a partir de la segunda mitad de la década de los setenta con re-lación a los grandes planes o proyectos nacionales le sucedió un interés re-novado por las imágenes globales de los futuros posibles, si bien sobrenuevas bases. El Japón y la Unión Europea con más énfasis que los EstadosUnidos realizan estudios prospectivos que combinan las distintas variablescentrales de desarrollo de la sociedad sobre la base de relevar las imáge-nes anticipadoras del futuro que poseen los principales actores sociales.Hoy se considera que la realidad es menos segmentable que lo que se pen-saba en el pasado, que los diferentes actores articulan redes en las que secombinan múltiples dimensiones y que, por lo tanto, los planes a largo pla-zo no pueden estar basados solamente en la opinión de un grupo de exper-tos, sino que deben reflejar los consensos sociales.

En la visión de los años sesenta se reservaba a los políticos la eleccióndel sistema de valores y la apreciación de limitaciones y riesgos implícitosen el Plan. Estaba reservada a los expertos la previsión del desarrollo en loreferido a augurar situaciones posibles o probables y, por lo tanto, inciertas,proyectar las tendencias y realizar los análisis de estructura.

Ciertas connotaciones de este catálogo normativo estaban referidas, porejemplo, a la advertencia de que el Plan debía tener los pies sobre la tierra;en tal sentido, no todos los futuros son posibles. La elección del perfil pro-ductivo, se señalaba, depende de la fase de desarrollo en que se encuentra


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el país. Ésta dirige las orientaciones económicas y en función de ella debe-rían ser establecidas las prioridades del plan científico. Otra de las connota-ciones era que la prospectiva global requiere además la realización de ejer-cicios de prospectiva científica y tecnológica.

En cuanto al diagnóstico, la visión de la UNESCO era que éste requería larealización previa de un “inventario del potencial científico y tecnológico”que incluyera los siguientes ítems:

a) inventario de los instrumentos y de los conocimientosb) inventario de las actividades científicasc) comparación de los esfuerzos científicos nacionalesd) normalización de los métodos de inventario, a efectos de comparacióne) estudio de los resultados de la investigación

Para la realización de los inventarios la UNESCO desarrolló los primeros ma-nuales de estadística de la ciencia, actividad en la que posteriormente fuereemplazada por la OCDE, como se verá detalladamente en el apartado refe-rido a los indicadores de ciencia y tecnología.

En la medida en que la actividad más trascendente de la política científi-ca es la asignación de recursos para la investigación, el problema de la eva-luación ha adquirido una importancia central. La evaluación, como se veráen el apartado correspondiente, se lleva a cabo en distintos momentos delproceso de programación: antes de la asignación de recursos, como instru-mento para determinar el interés, viabilidad y valor relativo de los proyectosde I+D, y a posteriori para determinar si se alcanzaron los resultados espera-dos. La evaluación es una actividad de naturaleza compleja, ya que no se li-mita al valor científico estricto, sino que generalmente articula los criteriosde calidad con otros referidos a la adecuación a las prioridades de la políti-ca. Involucra, por lo tanto, un importante problema de legitimidad en distin-tos planos (particularmente, frente a la comunidad científica de un lado yquienes toman las decisiones políticas del otro) y exige en el nivel institucio-nal la capacidad de articular estas distintas lógicas. En un informe clásicoelaborado por la UNESCO con la denominación de “El desarrollo por la cien-cia” se enfocaba la evaluación desde el punto de vista de la racionalidadeconómica, bajo una óptica de relación entre costo y beneficio. En tal senti-do, se afirmaba: “[...] se están efectuando progresos en la apreciación delos resultados probables debidos a los diversos intentos realizados paraaplicar a estos proyectos los análisis costo-beneficio. Lo que falta, sobre to-do, es la evaluación ex post” (SPAEY, 1970).

2.5. Sistemas de política científica

El conjunto de instituciones dedicadas a las actividades de ciencia y tecno-logía ha sido visto como un “sistema” cuyos elementos están vinculadosfuncionalmente. Esta visión ha evolucionado en el tiempo, desde una pers-pectiva teórica próxima a los sistemas cibernéticos, hasta enfoques másmodernos en los que predomina la complejidad. Si bien hay abierta una dis-cusión sustantiva acerca de la pertinencia de aplicar la noción de “sistema”al conjunto de actores en este campo, existe consenso acerca de la aplica-ción del término al conglomerado institucional que puebla el ámbito de la

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política científica. El concepto de “sistema” tiene, en cierto sentido, un ca-rácter normativo por cuanto expresa un modelo o meta a alcanzar. Además,permite expresar mejor las relaciones entre las instituciones del ámbitocientífico y las restantes instituciones y actores de la sociedad.

En la realidad, se trata a veces de un sistema ordenado y otras veces no,pero siempre tiene determinadas mediaciones que constituyen una configu-ración especial. Para expresar esta diversidad suele considerarse la siguien-te tipología:

a) sistema espontáneo,b) sistema centralizado,c) sistema coordinado yd) sistema concertado.

El primer tipo de sistema es el que surge históricamente, sin ningún tipo dediagramación global. Como resultado de ello, las instituciones superponenen algunos casos sus competencias y, en otros, dejan áreas de cierta impor-tancia descubiertas. En un sistema de este tipo, la eficacia de la políticacientífica es muy limitada. El segundo tipo es el opuesto al anterior y en éllas competencias institucionales están organizadas jerárquicamente, con unsistema de toma de decisiones centralizado hacia la cima. La organizaciónde la ciencia en la Unión Soviética se ajustaba en forma paradigmática a es-te modelo. El sistema coordinado supone un nivel organizativo mayor que elespontáneo y consiste en el establecimiento de mecanismos de coordina-ción entre los actores y las instituciones del sistema, con el fin de sumar es-fuerzos y capacidades, con el fin de aumentar el nivel de eficiencia y racio-nalidad global. En este modelo la coordinación es voluntaria, en la medidaen que se preserva la autonomía de las entidades involucradas. Cuando lacoordinación es impulsada en forma coercitiva, utilizando elementos de pre-sión, como condicionar la asignación de presupuesto al logro efectivo de lacomplementación y el desarrollo de actividades comunes, se trata del cuar-to tipo: el sistema concertado.

El modelo organizativo más ajustado a las expectativas de la comunidadcientífica tiene rasgos similares a lo que Michael Polanyi denominó “Repúbli-ca de la Ciencia”, refiriéndose a las condiciones de autonomía, libertad y co-munidad de valores vinculados con la búsqueda de la verdad, que a su juicioeran indispensables para el progreso de la ciencia. Estos valores son toda-vía compartidos por una amplia mayoría de los científicos; particularmentepor aquellos que se dedican a la investigación básica.

Sin embargo, se están produciendo transformaciones en la estructura dela investigación científica y tecnológica. El consenso disciplinario ya no es elúnico factor de estructuración de la actividad científica y por lo tanto no esel único marco en que se construye el conocimiento. Esta ruptura con la vi-sión tradicional proviene tanto de una óptica más vinculada con el conoci-miento tecnológico, como de una visión no lineal y más interactiva de laciencia

En efecto, varios autores señalan que en los últimos años se ha idoconsolidando un nuevo modo de producción de conocimientos (al que M.Gibbons denomina “modo 2”, en razón de que considera prematuro darleuna denominación más precisa) cuyos rasgos principales son los de es-tar orientado a priori por el contexto de aplicación y emerger no sólo de


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relaciones internas a la propia ciencia (o las distintas disciplinas) sino,en gran medida, externas a ella. El nuevo modo de producción del conoci-miento está constituido por redes en las que intervienen actores hetero-géneos y se basa en lo multidisciplinario. En este nuevo modelo, en elque el objeto de investigación es ad hoc y está referido a cuestiones apli-cadas y a la comprensión de sistemas complejos (como los sistemasecológicos), la producción del conocimiento deriva de su aplicación prác-tica y no de la constitución de un nuevo campo disciplinario. En esta si-tuación, el problema del consenso disciplinario no está completamenteausente, pero queda relativizado por nuevas necesidades de validación ylegitimación del conocimiento en el plano social y también político.

Es obvio que una transformación de este tipo plantea desafíos significati-vos al sistema institucional. Varios autores señalan que los cambios en mu-chos casos afectan las reglas fundamentales de la ciencia y los criterios deverdad. Un ejemplo es la tensión entre los enfoques analíticos y las nuevascorrientes integradoras, propia, por ejemplo, de los estudios ambientales.La diferencia entre uno y otro enfoque afecta los supuestos básicos acercade la causalidad, la aceptabilidad epistemológica, la idea misma de la ver-dad y los criterios de evaluación.

Todo esto lleva al concepto de complejidad (multiplicidad de perspectivaslegítimas, no-linealidad, emergencia de los problemas, organización, multipli-cidad de escalas e incertidumbre). La inclusión de nuevos actores en losprocesos de investigación científica implica una auténtica democratizacióndel conocimiento, que conduce, en el plano de las instituciones, a la bús-queda de procedimientos nuevos, más abiertos y participativos.

Hay otros procesos de transformación que inciden en el diseño institucio-nal. Uno de ellos es la tendencia a establecer prioridades a la política cien-tífica. Como se ha señalado en la primera unidad, durante los últimos añoslas agencias que financian investigación han ido abandonando el interés porpromover investigaciones basadas en el mero interés científico, para priori-zar aquellas que estén orientadas hacia “necesidades nacionales”, de tipoeconómico o social. Esta tendencia afecta el sistema institucional y lo cargade nuevas funciones, tales como la de establecer las prioridades, llevarlas ala práctica e implantarlas en el proceso de evaluación.

La internacionalización de la investigación es otro fenómeno crecienteque favorece la formulación de proyectos complejos, de naturaleza interdis-ciplinaria, con la participación de grupos de distintos países. La dimensióninternacional de la actividad científica está produciendo una de las transfor-maciones más profundas en la política científica, desde el caso de la UniónEuropea, cuyo Programa Marco implica la cesión de parte de las competen-cias nacionales en ciencia y tecnología, hasta el auge que registran los pro-gramas de cooperación internacional, tanto en el nivel regional como supra-rregional. Esta tendencia requiere la realización de acuerdos internacionalespara la puesta en práctica de políticas comunes en la materia.

2.5.1. Orígenes del sistema de ciencia y tecnología en los Estados Unidos

Joseph Ben David afirmaba que históricamente el mecanismo más eficientede selección de roles y tipo de organización surgido inicialmente en los Es-tados Unidos y luego adoptado por la mayor parte de los países en el ámbi-

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to de la ciencia fue la competencia entre unidades de investigación impor-tantes, operando en un espacio “mercado” o espacio competitivo de investi-gadores, estudiantes y productos culturales, sin controles externos y des-centralizado. En tal sentido, analizando las ventajas de este sistema porsobre el centralizado, señalaba que la combinación entre educación superiore investigación es uno de los datos importantes de estos sistemas y rese-ñaba las dificultades ocasionadas por la aparición del apoyo estatal a laciencia. Por último, esbozaba algunos aspectos de la articulación entre cien-cia y valores sociales. En este apartado se examinarán sus afirmacionesprincipales.

Con el objeto de caracterizar el sistema de ciencia y tecnología de los Es-tados Unidos, Ben David considera necesario distinguir entre las condicio-nes externas e internas presentes desde sus orígenes. Las principales con-diciones externas, en su opinión, que coincide con la de la mayor parte delos autores, fueron la descentralización y la competencia. Las condiciones in-ternas surgían de la estructura de la universidad norteamericana.

La Constitución de los Estados Unidos no delegó en el gobierno federalninguna competencia en materia de ciencia. El hecho de que el pensamien-to dominante entre los constituyentes fuera el racionalismo, que valoraba engran medida a la ciencia, y que un científico como Benjamín Franklin hubieraformado parte de la Convención, según la opinión generalizada no se tratóde un olvido, sino que la omisión reflejaba la idea dominante acerca de queel Estado no debía intervenir en esta materia. La ciencia básica requería lascondiciones de completa autonomía de pensamiento que le podían garanti-zar las universidades. La cuestión de la tecnología y de la ciencia aplicadacorrespondía a las empresas y, por lo tanto, al mercado. Ni en una, ni enotra, el Estado tenía nada que hacer.

En el siglo XIX, ante el requerimiento de sectores de la producción que re-clamaban apoyo científico y tecnológico en temas cuyo abordaje excedía lacapacidad financiera y organizativa del sector privado, se facultó al gobiernofederal a crear algunos departamentos científicos y técnicos bajo justifica-ción de una interpretación laxa de la cláusula del “bienestar general” por elque el gobierno debía velar. Con este enfoque se abordaron los primerosemprendimientos públicos en ciencia y tecnología, comenzando por el De-partamento de Agricultura. Todas estas iniciativas fueron problem oriented,ya que la problemática del bienestar general estaba necesariamente vincula-da con problemas concretos. Roosevelt consiguió cambiar parcialmente ladoctrina restrictiva (la guerra habría de ayudarlo mucho en esto, según se havisto en la primera unidad) después de un largo debate orientado a modifi-car las bases interpretativas del mandato constitucional y establecer que laciencia es un recurso nacional.

En tal contexto cultural, las innovaciones en el sistema universitario delos Estados Unidos y su orientación hacia el ámbito de la investigación sedieron sin seguir un plan preestablecido. A diferencia de lo que ocurrió enEuropa, donde las instituciones debían contar con la autorización del gobier-no para introducir reformas, hasta la Segunda Guerra Mundial en los Esta-dos Unidos no existía una autoridad central de la política científica, sino quelas instituciones, ya fueran públicas o privadas, seguían sus propias iniciati-vas. Asimismo, la ausencia de monopolios educativos generó una compe-tencia entre las casas de estudios para demostrar su eficiencia y captar lasmejores oportunidades.


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En tal contexto, una de las funciones más importantes del rector o presi-dente de cada universidad fue la de actuar como un auténtico empresario ca-paz de innovar en cuanto a normas, organización y obtención de recursos. Enel mismo sentido, los institutos de investigación debían ser flexibles a todaslas funciones universitarias y autónomos para adoptar los cambios. A la vez,estos institutos casi nunca quedaron supeditados a un profesor o un depar-tamento en particular, sino que fueron más bien empresas interdisciplinariasdestinadas a investigaciones orientadas a alguna misión específica.

La aparición de empresarios científicos, la profesionalización de la inves-tigación y la normalización hicieron que la actividad científica fuera suscepti-ble de ser transferida desde las universidades a las empresas y el gobierno;esto es, que en estos ámbitos se establecieran unidades de investigacióncomo las existentes en la educación, y que los científicos pudieran trabajaren unas u otras sin alterar su ethos, más allá de las presiones.

Esto generó el surgimiento de un gran número de formas de apoyo parala investigación por parte de la industria y el gobierno, mediante concesio-nes, contratos y donaciones, sin que hubiera injerencias directas sobre lasinvestigaciones en sí, que fueron concedidas a personas de capacidad reco-nocida, con libertad de acción y capaces de ser reevaluadas permanente-mente. Este sistema transformó la vinculación entre universidad, investiga-ción y economía. A la vez, creó una demanda amplia de conocimientos einvestigación, y posicionó a la ciencia como un recurso económico importan-te, sin que por eso dejara de hacerse hincapié sobre la investigación básica:

❘❚❚ “Se descubrió que el mejor modo de utilizar la ciencia para fines no científi-

cos no era mediante la sujeción de las investigaciones o de la instrucción a cri-

terios no científicos, sino auxiliándolas dentro de su propio curso inmanente y,

a continuación, tratando de utilizar los resultados con fines productivos, para la

educación y el mejoramiento de la calidad de la vida. El enlace entre la ciencia

por una parte, y la industria y el gobierno por otra, no lo establecían los indus-

triales o los funcionarios públicos que les daban instrucciones a los científicos;

en lugar de ello, hubo una pugna constante y sutil entre los científicos profesio-

nales -quienes tenían una idea bastante clara de lo que podían o no hacer- y

los usuarios potenciales de las ciencias en las profesiones, la industria y el go-

bierno. Este intercambio mutuamente ventajoso lo establecieron y mantuvieron

los empresarios académicos y de investigación, como organizadores e intérpre-

tes entre los interlocutores” (BEN DAVID, 1974, pp. 199-200). ❚❚❘

2.5.2. Comparación de la organización científica en los EstadosUnidos y en Europa occidental

En los Estados Unidos el modelo universitario tendió a crecer en escala, deun modo similar a lo que ocurrió en los ámbitos de las empresas y el gobier-no. Así, se fue pasando de un tipo de instituciones de educación superiorespecializadas hacia universidades con una amplia gama de estudios, mayo-res funciones, fines múltiples y a gran escala. En general, el modelo univer-sitario adoptado se correspondió con el de la “universidad científica” inspi-rado por von Humboldt. Así, las universidades se convirtieron naturalmente

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en las instituciones donde se desarrolla la investigación científica. Esto nofue producto de un plan preconcebido, sino que se fue dando en el juegodescentralizado de las investigaciones, dado que las instituciones de mayortamaño demostraron ser más aptas para el logro de los avances científicosen un proceso de “fertilización cruzada”. En las universidades de mayor va-riedad disciplinaria es más probable que se crucen múltiples influencias, es-tímulos y diversidad creativa que en las más pequeñas, que tienden a sermás homogéneas y menos flexibles. Asimismo, el libre juego permitió elaprendizaje por experiencia y el acomodamiento constante a las nuevas con-diciones, sin intromisiones políticas externas, como sí ocurrió en el caso eu-ropeo, razón por la cual se creó un modelo que en opinión de Ben David esmás ineficaz. Sobre esta base, el autor generalizaba acerca de las ventajasde los sistemas científicos descentralizados:

❘❚❚ "Cuando todas las demás condiciones son iguales, un sistema más descen-

tralizado tiene probabilidades de producir una mayor variedad de ideas y expe-

rimentos que otro centralizado. [...] una mayor variedad de experimentos reali-

zados por quienes compiten entre sí tiene probabilidades de producir una

demanda más amplia y, por ende, mayores erogaciones en las ciencias, que las

decisiones tomadas centralmente por unos cuantos hombres inteligentes. La

descentralización y la competencia proporcionan también un mecanismo de re-

troalimentación, para distinguir lo que da buenos resultados y lo que no funcio-

na satisfactoriamente. Los sistemas centralizados tuvieron que crear mecanis-

mos artificiales de autoevaluación, que no han dado buenos resultados” (BEN

DAVID 1974, p. 210). ❚❚❘

En su opinión, el análisis de los distintos modelos resulta indispensa-ble para comprender la institucionalización de la ciencia a escala mun-dial, ya que ella se produjo en un contexto de difusión competitiva de losmodelos.

2.5.3. Combinación entre investigación y educación en los siste-mas descentralizados

Luego de la Segunda Guerra Mundial, en la mayor parte de los países avan-zados creció radicalmente el gasto destinado a la ciencia, y tanto los gobier-nos como numerosas instituciones privadas crearon organismos de investi-gación en áreas de su interés. En este contexto común, las diferencias entrecada país estuvieron dadas por:

a) el grado de centralización del financiamiento y la dirección de la instruc-ción y las investigaciones científicas, y

b) el grado en que la enseñanza y la investigación se combinan (en cuanto aque sean o no las mismas instituciones y personas quienes las realizan).

El autor cita los casos de Alemania y los Estados Unidos, ya que ambos te-nían sistemas científicos descentralizados en los que la combinación con laeducación superior era máxima:


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❘❚❚ “Es probable que la combinación de funciones no fuera independiente de la

descentralización. La educación superior proporciona las oportunidades más

evidentes, y aparentemente las más numerosas, para la extensión de los usos

de las ciencias. Por ende, hay probabilidad de que en los sistemas descentrali-

zados, donde existe una gran cantidad de iniciativa y espíritu de empresa en

las ciencias, la delimitación de las investigaciones y la instrucción varíe cons-

tantemente. Puesto que habrá cada vez más tipos de instrucción relacionados

con las investigaciones y la educación superior, habrá también mayor probabili-

dad de explotación de las oportunidades que crea la educación superior para la

investigación, y viceversa” (BEN DAVID 1974, p. 212). ❚❚❘

Mientras la principal ventaja de los sistemas descentralizados radica en sucapacidad de producir sinergia, enriqueciéndose de la contribución de diver-sos actores, los sistemas centralizados tienden a simplificar el proceso y areducir el número de actores reconocidos. Ben David encuentra una razónde íntima necesidad en la relación entre el carácter centralizado de un sis-tema científico determinado y el protagonismo casi exclusivo que desempe-ña en él la comunidad científica. Mientras en los sistemas del primer tipose toma en cuenta una diversidad de requerimientos para la asignación derecursos, en los países con sistemas más centralizados se tiende a asig-nar fondos de acuerdo con la evaluación casi exclusiva de los requerimien-tos de la ciencia. Para el autor, esto puede funcionar bien para apoyar la in-vestigación en sí, tomando como modelo lo actuado en otros países; perolas dificultades del sistema aparecen en lo que hace a las aplicaciones dela ciencia. En este sentido, el autor afirma que existe la creencia erróneade que los usos de la ciencia son transferibles de un país a otro, al igualque su contenido. No obstante, señalaba, los usos dependen de mecanis-mos sociales complejos que raramente se comprenden y, por lo común, nose consideran en los procesos de difusión e imitación. Por eso enfatiza queen materia de política científica es imposible establecer normas universa-les, lo cual concede una ventaja a los sistemas descentralizados frente alos otros:

❘❚❚ “Los países con sistemas centralizados toman de hecho, como marco de re-

ferencia, la situación en unos cuantos modelos precursores. En ninguno de es-

tos últimos se estableció centralmente el nivel de respaldo a las ciencias, sino

que surgió como resultado de tanteos en sistemas competitivos y descentrali-

zados de tomas de decisiones. Puesto que la ciencia es una actividad creativa

y un medio, al mismo tiempo que un fin, no puede haber normas universalmen-

te aplicables para determinar qué cantidad de ella es adecuada para una socie-

dad. Solamente puede haber mecanismos, buenos o malos, para regular su ni-

vel” (BEN DAVID, 1974, p. 215). ❚❚❘

El autor analiza las dificultades surgidas en Alemania (a fines del siglo XIX) yen los Estados Unidos (en la década de los sesenta), donde aparecieron du-das respecto de la justificación social y el valor económico de la investiga-ción. En ambos casos, luego de una primera etapa de nuevas posibilidadespara la ciencia en la que fue fácil determinar el área a apoyar, los gobiernos

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debieron establecer un criterio de respaldo; a falta de modelos a copiar, seoptó simplemente por retener el liderazgo mundial:

❘❚❚ “En Alemania, donde la universidad se oponía a servir para fines utilitarios,

las normas adoptadas por las universidades frente a la nueva generosidad del

gobierno fueron ‘deflacionarias’. Los profesores se opusieron a cualquier exten-

sión y diversificación de las funciones de la universidad y utilizaron el flujo ace-

lerado de fondos para investigaciones con el fin de realzar más las diferencias

de poder y posición que existían entre ellos mismos y otros investigadores. Así,

en una situación de incremento rápido de los recursos y del prestigio de las

universidades y la ciencia en general, la circulación de esos recursos se redujo

por debajo del nivel de oportunidades inherentes en el estado de las ciencias y

la demanda de servicios científicos” (BEN DAVID, 1974, p. 217). ❚❚❘

En cambio, en los Estados Unidos, donde la universidad no se oponía a con-siderar las investigaciones y la instrucción científica como obligaciones ge-nerales o, incluso, como medios para llegar a fines prácticos, la reacción an-te el respaldo masivo del gobierno fue “inflacionaria”. El sistema, que eneste caso se diseñó deliberadamente para explotar todas las oportunida-des, aceptó el respaldo incrementado del gobierno como otra más de talesoportunidades. Dice Ben David:

❘❚❚ “Puesto que no estaban dispuestas a dejar pasar cualquier oportunidad de

expansión y diversificación, las universidades aceptaron tareas que se encon-

traban por encima de sus capacidades. [...] esta aceptación produjo cierta ma-

la distribución de recursos y pudo haber contribuido al malestar que reina ac-

tualmente en las universidades norteamericanas” (BEN DAVID, 1974, p. 217). ❚❚❘

Luego de su análisis, el autor concluye que esta interpretación de la cri-sis alemana y de la de los Estados Unidos demuestra que ellas no se debie-ron a debilidades inherentes del mecanismo competitivo descentralizado, si-no a que el mismo se vio obstaculizado por la aparición repentina delrespaldo del gobierno central a las ciencias guiado por “consideraciones va-gas de superioridad militar y prestigio nacional”.

2.6. Los Consejos y la “República de la Ciencia”

Más allá de su carga valorativa en la que resuena la preferencia por un mer-cado libre de dirigismos externos, el análisis de Ben David se ajusta a larealidad en varios aspectos, entre ellos, la preferencia de la comunidad cien-tífica por los modelos de política científica centralizados (en los que ella mis-ma desempeñe el papel regulador) y en la virtualidad imitativa de estos mo-delos. Por ese motivo, a partir de la década de los cincuenta la mayor partede los países creó algunas instituciones que, más allá de cierta variedad de-pendiente de la cultura de cada país, tienen rasgos comunes. Estas institu-


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ciones son los “Consejos de Ciencia y Tecnología”. En América Latina, comose verá, la ola imitativa de este tipo de institución causó furor a partir de ladécada de los sesenta. Los Consejos son órganos centrales de la políticacientífica, a través de los cuales los gobiernos asignan recursos a la ciencia,pero al mismo tiempo representan o encarnan a la comunidad científica yforman parte de su sistema de autorregulación:

❘❚❚ “Los Consejos de Investigación (Research Councils) pueden ser descritos

[...] como a medio camino entre ‘un parlamento de científicos y una burocracia

gubernamental’. En el primer caso toman la ideología, y hasta cierto punto la

práctica, de lo que Michael Polanyi llamó la ‘República de la Ciencia’ (Polanyi,

1962). En el segundo, reflejan su origen y su raison d'être, como una agencia

gubernamental que reparte dinero público” (RIP, 1996, p. 57). ❚❚❘

Arie Rip plantea que los Consejos pueden ser, en mayor o en menor medida,representantes de la “República de la Ciencia” y de sus valores. Más aún,desde hace un tiempo han llegado a ser los órganos de la misma. En ciertosentido, los científicos no ven con agrado que los Consejos los presionen siesta presión se identifica con intereses propios de los gobiernos. Sin embar-go, los aceptan y hasta se apropian de ellos si los perciben como el instru-mento que permita que su República de la Ciencia guíe la investigación porsus propias vías autónomas y permita el acceso a la financiación sin mayo-res controles. Sin embargo, el hecho de que un Consejo de Investigación res-ponda al Estado y sus intereses no debe verse como una intromisión en sulógica; de lo contrario, se estaría aceptando que los científicos son los únicosprotagonistas en la definición de las políticas de investigación.

El autor hace foco sobre los dos aspectos que considera centrales en es-ta interacción: la financiación y la revisión por pares de los proyectos, pararealizar, finalmente, una propuesta acerca de cómo ella debería ser reformu-lada a partir de los cambios recientes en el campo de la ciencia:

❘❚❚ “A lo ancho del espectro de las ciencias, servidas ahora por los Consejos de

Investigación, el patronazgo del Estado en el sentido generalizado era un fenó-

meno nuevo que, de alguna manera, se entromete en la ‘libertad en la pobreza’

original. Y los científicos no siempre desearon verse envueltos. Al principio, las

agencias buscaron consejo en científicos importantes [...]. Esto se extendió

gradualmente hasta alcanzar lo que llamaríamos ahora la revisión por pares de

las propuestas” (RIP, 1996, p. 65). ❚❚❘

La mayoría de los Consejos que hoy conocemos fueron creados en la segun-da posguerra, y los gobiernos recurrieron a la opinión de científicos recono-cidos para legitimarlos. Se llegó así, en poco tiempo, a lo que se constituyócomo la revisión por pares de los proyectos de investigación, lo cual tuvoprincipalmente dos efectos: por un lado, se consolidaron y legitimaron laselites científicas establecidas (que eran las consultadas); por otro, los Con-sejos fueron quedando cada vez más en manos de los científicos. Como re-sultado de estos hechos se registraron dos tendencias sobresalientes: en

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primer lugar, los subsidios otorgados pasaron a ser indicadores de la calidaddel proyecto y del investigador, y fueron vistos como recompensas al mérito.En segundo lugar, se observaron efectos sobre las prácticas mismas de in-vestigación: hay más proyectos pequeños dirigidos por un investigador prin-cipal a cargo de un equipo, y también se incrementó la tendencia al indivi-dualismo de los investigadores jóvenes: “La estructura y la cultura delmundo de los Consejos de Investigación, en relación con el mundo de la in-vestigación en general, aparece por la peculiar combinación de financiacióny revisión por pares de los proyectos” (RIP, 1996, p. 80).

En sus actividades, los científicos entablan “luchas por la facticidad” desus hipótesis de conocimiento, que se juegan a través de presentaciones enforos, refutaciones, enjuiciamiento por parte de colegas, etc. A la vez, losConsejos institucionalizan otro aspecto de esta competencia: la pelea porlos fondos para financiar los proyectos. Ambos fenómenos se dan juntos,dentro de la misma práctica científica, dado que una mayor credibilidad im-plica a la larga una mayor disponibilidad de recursos.

❘❚❚ “Con el tiempo, los científicos capturaron el sistema del Consejo de Investi-

gación con la revisión por pares de las propuestas, y con posiciones en los co-

mités de evaluación y en las juntas directivas. Y los Consejos de Investigación

se legitimaron de esta manera frente a los científicos, siendo considerados a

menudo parte obvia del mundo científico. Y, de ahí, la posibilidad de verlos co-

mo un parlamento de la ciencia. La toma de los Consejos, así como el propio

patronazgo condicional, deja huellas en la forma en que la ciencia se hace”

(RIP, 1996, p. 66). ❚❚❘

El autor también hace notar que los Consejos de Investigación suelen en-frascarse en una lucha parecida: su obtención de más fondos depende deque puedan conseguir más proyectos atractivos para ser financiados; al mis-mo tiempo, la asignación que hagan de los recursos deberá ser aceptadapor los científicos de su área. Sin embargo, Rip señala un fenómeno quepuede actuar contra la eficacia de los Consejos: cuando la tasa de éxito enel logro de financiación de los proyectos es baja (generalmente porque seasigna poco dinero para tal fin), los científicos pueden caer en la preocupa-ción y hasta alejarse del Consejo, dado que, por un lado, no se debe olvidarque lograr presupuesto implica prestigio, y, por el otro, los investigadoressienten que los buenos proyectos pueden quedar sin ser apoyados.

Un Consejo debe ser coherente en sus decisiones y su conducta. Sin em-bargo, debe poder mantener el equilibrio que le permita no caer en el con-servadurismo (un efecto no deseado pero frecuente de la revisión por pares)que descuide los proyectos innovadores o que toman riesgos. Siempre de-bería haber una instancia dentro del Consejo que se atreva a romper, con uncierto grado inevitable de arbitrariedad, con los moldes establecidos; se ob-serva aquí cómo juega una tensión constante entre el aspecto burocráticode los Consejos y su necesidad de responder a las expectativas de la comu-nidad científica.

El sistema de los Consejos de Investigación se está adaptando a loscambios que vienen ocurriendo en el ámbito de la ciencia: aparición denuevos programas de apoyo, relaciones más estrechas de los científicos


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con las universidades y las industrias, la consolidación del concepto de“ciencia estratégica”, entre otros. Por otro lado, gobiernos y empresas danactualmente más valor al dinero; esto es: pasó la etapa en la que se fi-nanciaba a la ciencia porque se la veía como la fuente de solución de losproblemas, y ahora se observan con mayor atención los posibles benefi-cios de distinto tipo que la investigación pueda aportar. Por último, losConsejos de Investigación ya no son los únicos intermediarios entre loscientíficos y la fuente de recursos: como se dijo, existen nuevos institutos,programas, empresas, etcétera. Según Rip,

❘❚❚ “Para los Consejos de Investigación el mundo se hace también más com-

plejo. Primero, porque deben relacionarse con el mundo de la ciencia, que

está cambiando. Segundo, porque los gobiernos se hacen más dominantes

y obligan a valorar el dinero (sea lo que sea ese ‘valor’). Así, en los dos la-

dos del ciclo de credibilidad tiene el Consejo una presión de cambio” (RIP,

1996, p. 84). ❚❚❘

Rip concluye que, en los noventa, el antiguo poderío de la República de laCiencia es un recuerdo; es por eso que los Consejos de Investigación yano tienen por qué seguir siendo sus órganos. Actualmente deben ser másactivos en sus políticas y tomar un papel de gestores en sus áreas, defi-niendo estrategias y campos de interés, dado que ya no son los únicos ac-tores en competencia por los mejores recursos y talentos.

La revisión por pares de los proyectos, por ejemplo, debería estar máscontrolada y no ser el único criterio de valoración. En este sentido, cadaConsejo debería adquirir más responsabilidad en las decisiones; una delas formas de lograrlo sería, por caso, informarse más acerca de los árbi-tros y las investigaciones.

2.7. Los Consejos de ciencia y tecnologíaen América Latina

En América Latina el impulso a la política científica y el desarrollo del mo-delo institucional tuvo carácter imitativo, como ya se señaló en muchostrabajos de comienzos de la década los setenta, por parte de autores co-mo Francisco Suárez y el propio Jorge Sábato. Casi todos los países aco-modaron sus estructuras para dar el impulso a la política científica, si-guiendo las tendencias dominantes que eran difundidas en la región poralgunos organismos internacionales. Prueba de ello es que entre 1967 y1970, seis países de Latinoamérica crearon consejos de ciencia y tecnolo-gía, con diseños y funciones muy similares (véase Cuadro 1).

En algunos países ya existían organismos de apoyo a la investigacióncientífica que se fusionaron en el nuevo organismo o, como en el caso dela Argentina, se procuró que ambos organismos ajustaran su funciona-miento para convivir en el sistema (véase Cuadro 2).

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Cuadro 1: Consejos creados entre 1967 y 1970

País Año de Nombre del organismocreación

Argentina 1968 Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT)

Colombia 1968 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (COLCIENCIAS)

Chile 1967 Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica

(CONICYT)

México 1970 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)

Perú 1968 Consejo Nacional de Investigaciones (CONI)

Venezuela 1968 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICYT)

Cuadro 2: Consejos creados entre 1950 y 1961

País Año de Nombre del organismocreación

Argentina 1958 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICET)

Brasil 1951 Consejo Nacional de Pesquisas (CNPq)

México 1950 Instituto Nacional de la Investigación Científica (INIC)

Uruguay 1961 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICYT)

2.7.1. La influencia de organismos internacionales y regionales

Los principales países latinoamericanos comenzaron su desarrollo institucio-nal en materia de política científica y tecnológica ya en los años cincuenta.No obstante, fue en la década siguiente que cobró fuerza en América Latinala concepción de la ciencia y la tecnología como fuerza impulsora del desarro-llo económico y social. Si bien este tema será desarrollado en la siguienteunidad, es necesario anticipar algunos elementos que permitan comprenderla peculiaridad de los consejos de ciencia y tecnología en la región.

En la toma de conciencia de los gobiernos latinoamericanos acerca de lanecesidad de elaborar política científica cumplieron un papel preponderantelas acciones emprendidas desde los organismos internacionales y regiona-les. En particular, fue decisiva la acción de la UNESCO y de la Organización delos Estados Americanos (OEA). Desde 1963, en diversas reuniones organiza-das alternativamente por los dos organismos, se adoptaron numerosas re-comendaciones relativas al tema, que, entre otras cosas, apuntaron a reco-nocer el papel de la ciencia y la tecnología como integrantes del desarrollonacional; la necesidad de una política científica formulada por un organismocreado específicamente para tal fin, con participación del gobierno, sectoresproductivos y científicos y tecnólogos; la necesidad de realizar estudiosacerca de los recursos naturales y las tecnologías nacionales, así como derelevar el potencial científico de cada país; la búsqueda de una mayor coo-peración entre los países latinoamericanos. En esas reuniones se alcanzópronto una coincidencia en los modos de organización en cada país. Enefecto, se distinguen tres clases de entidades: organismos gubernamenta-


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les de política científica, organismos autónomos de promoción o coordina-ción, tales como las Academias y los Consejos e Institutos dedicados a lainvestigación. Nótese que estos tres tipos de instituciones coinciden con-ceptualmente con los niveles funcionales descriptos en el apartado 2.4.

En 1969 se creó el “Programa Regional de Desarrollo Científico y Tecnoló-gico” de la OEA (PRDCYT) para apoyar los esfuerzos de los estados miembros ypara alentar la cooperación regional. Sus primeros pasos los dio en el senti-do de ayudar a reforzar la estructura científica y tecnológica de los países dela región mediante la formación de personal, equipamiento de centros e inter-cambio de científicos. También impulsó la realización de estudios para dispo-ner diagnósticos del nivel de desarrollo regional en ciencia y tecnología.

2.7.2. La década del setenta: el desarrollo de los sistemas insti-tucionales

La década del setenta se abrió con la búsqueda de conceptos e instrumen-tos cada vez más complejos, con el propósito de impulsar el desarrollo cien-tífico y tecnológico. Durante estos años los gobiernos buscaron fórmulas pa-ra alentar el desarrollo en forma rápida, autónoma y conforme a susorientaciones; a la vez, se profundizó la búsqueda de una vinculación entredesarrollo científico y sectores productivos. Se registraron avances en lacreación y consolidación de organismos de ciencia y tecnología, así como unaumento de los recursos del área y una mayor cooperación internacional.Sin embargo, también se hizo evidente la escasa actividad de investigaciónen el sector privado, así como el reducido flujo de conocimiento hacia esesector. Apareció entonces el concepto de “sistema” (véase apartado 2.4.),casi como ideal a alcanzar, entendido como una red institucional en el áreade la ciencia con fluidas relaciones entre todos los sectores que la compo-nen, en la cual el Consejo actuaría como regulador y orientador:

❘❚❚ “Ello fue consecuencia de varios factores que actuaron en forma simultá-

nea: el empeño de los gobiernos por encontrar fórmulas para un desarrollo ace-

lerado y autónomo, la consideración de la tecnología como una variable que de-

be ser fomentada y orientada por el Estado, el reconocimiento del carácter

omnipresente de la ciencia y la tecnología, y su relación con los sectores pro-

ductivos” (PRDCYT, 1980, p. 9). ❚❚❘

Los objetivos fijados a las primeras políticas en ciencia y tecnología fueronsobre todo los orientados a lograr la vinculación entre el sector productivo,el gobierno, las universidades y los centros de investigación. En este contex-to, la creación de los Consejos aparecía como un instrumento indispensa-ble. En cuanto a los aspectos institucionales, la UNESCO y la OEA recomenda-ban que los Consejos de ciencia y tecnología se ubicaran en los niveles másaltos de cada gobierno, con el fin de lograr su participación real en la tomade decisiones. A la vez, se marcaron algunos de los principales obstáculosen el área, entre ellos: falta de recursos y de pautas para definir políticascientíficas, así como escasa injerencia real de los organismos de ciencia ytecnología en la toma de decisiones. A esto se refería la ya mencionada dis-tinción hecha por Amílcar Herrera entre las políticas explícita e implícita.

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❘❚❚ “Una de las concepciones iniciales de la política científica y tecnológica la

ubicaba como sinónimo de política de investigación, ligando estrechamente su

desarrollo a la evolución de las universidades. En razón de esta concepción,

son varios los países donde el organismo central funciona en jurisdicción del

Ministerio de Educación […]. La tendencia por parte de estos ministerios es re-

legar a segundo plano lo concerniente a las actividades y recursos de ciencia y

tecnología en razón de los problemas urgentes que presenta la educación uni-

versitaria, secundaria y, sobre todo, primaria” (PRDCYT, 1980, p. 25). ❚❚❘

2.7.3. Rasgos de los Consejos

Entre los rasgos más característicos de los Consejos de ciencia y tecnologíaen América latina cabe mencionar los que se enuncian a continuación.

El papel de los científicos: en los países más desarrollados de la región, la co-munidad científica impulsó la creación de los Consejos, con sus presiones so-bre los gobiernos para lograr apoyo a sus investigaciones. Una vez que éstosfueron creados, algunos miembros de la comunidad entraron a formar parte deellos, y esto ocasionó un problema de representación (“¿quién entra al Conse-jo?”), que a la vez trajo dificultades en la coordinación de actividades.

Situación institucional previa a la creación de los Consejos: algunos paísesya tenían antecedentes institucionales y otros no. Entre los primeros, se dis-tingue entre los casos en los que el nuevo organismo coexiste con el ante-rior (la Argentina), con funciones más o menos diferenciadas, los casos enlos que el nuevo organismo se basó en el anterior (el Brasil) y los casos enlos que el antiguo ente desapareció (México).

Modificaciones: pese a los cambios en las políticas científicas y la compleji-zación de la problemática, los Consejos han sufrido, por lo general, pocasmodificaciones. Cabe remarcar que en el Brasil, por ejemplo, el cnpq se hainsertado más activamente en el área de planificación global, y además seha convertido en el principal administrador de los recursos financieros delsistema.

Implicaciones de la ubicación del Consejo dentro del Estado: los Consejosforman parte del Estado y, si bien fueron dotados de autonomía, deben regir-se por sus normas burocráticas; a la vez se relacionan con institucionescientíficas y empresas, portadoras de sus propias demandas y presiones.Varios se relacionaron más estrechamente con el campo de la investigaciónacadémica desarrollada en universidades que con otros sectores, cayendobajo la órbita de los ministerios de Educación, lo cual terminó finalmente re-legando la investigación por otros problemas más bien coyunturales. Enotros casos, se privilegió el papel de la ciencia y la tecnología en relacióncon la planificación económica, y así los Consejos formaron parte de los or-ganismos planificadores; éstos, en su mayoría, trataron a la ciencia y la tec-nología como un sector más de los administrados. El Brasil marca una dife-rencia al respecto, ya que diferenció entre la planificación económico-socialy la científico-tecnológica.


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La formación de redes institucionales: las universidades ocupan un papel pre-ponderante en el marco de las relaciones con el organismo central a travésdel financiamiento de actividades de investigación. En general, forman partede la red de relaciones de los Consejos algunas asociaciones de profesiona-les y sociedades científicas de distintas especialidades. “En cambio son es-casas las vinculaciones con el sector productivo, a pesar de la preocupaciónmanifestada desde tiempo atrás por crear una demanda para utilizar en for-ma intensiva los resultados de la investigación local” (PRDCYT, 1980, p. 29).

2.7.4. Funciones y actividades de los Consejos

ObjetivosLos Consejos funcionan a dos niveles: por un lado, en la formulación de lapolítica de ciencia y tecnología; por el otro, en la promoción y coordinaciónde la investigación. Varios de ellos fueron creados con este segundo objeti-vo, al que luego se sumó el primero; sin embargo, fue común que se confun-dieran ambos niveles, dado que por largo tiempo se consideró como sinóni-mos política científica y política de investigación.

❘❚❚ “Los Consejos se vinculan con numerosas entidades del sector público: mi-

nisterios, organismos nacionales, sectoriales y regionales de planificación, ins-

titutos de investigación tecnológica, empresas. Los mecanismos utilizados son

varios: asistencia técnica, intercambio de información, participación en la con-

ducción del Consejo, participación en comisiones o comités, financiamiento de

actividades” (PRDCYT, 1980). ❚❚❘

FuncionesEn todos los países se dan similitudes en las funciones, que se resumen enlas siguientes:

a) formulación de la política científica y tecnológica;b) elaboración de planes de desarrollo científico tecnológico;c) realización de relevamientos del potencial y los recursos del área;d) financiamiento y administración de recursos (lo que puede incluir la inter-

vención en la formulación del presupuesto);e) coordinación de actividades de investigación;f) coordinación de la asistencia técnica externa;g) capacitación y creación de servicios de información sobre el área.

Actividades Aquí también las acciones encaradas coinciden en la mayoría de los casos,sólo que cada país logró diferentes grados de avance.

a) Infraestructura científica y fomento de la investigaciónLas principales acciones de los Consejos se dirigieron a fortalecer la in-fraestructura científica y la investigación, mediante la formación de recur-sos humanos, programas de becas y sistemas de información, entre otrosaspectos.

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b) Organización de programas de acciones coordinadasLos Consejos buscaron implementar programas nacionales con distintasinstituciones y sectores: científicos, empresas, universidades, gobierno; detal modo, se procuraba establecer redes interinstitucionales. En el Brasil, elcaso más exitoso, el CNPQ, es el órgano central de coordinación del SistemaNacional de Desarrollo Científico y Tecnológico.

c) Actividades de planificaciónA partir de los diagnósticos realizados, se buscó delinear políticas y planesde desarrollo científico y tecnológico; sin embargo, estos planes fueron dehecho poco operantes, dada la escasez de recursos que respaldaran suspropuestas. La excepción fue el Brasil, donde la ciencia se integró más acti-vamente en la planificación general y los organismos financiadores se vincu-laron más estrechamente con el organismo central.

d) Participación en la elaboración de la política de desarrollo tecnológicoLos organismos internacionales instalaron el tema de la transferencia detecnologías foráneas, el cambio técnico y la innovación, así como la necesi-dad de orientar los sistemas nacionales para lograr la progresiva autonomi-zación del ámbito. En realidad, los Consejos actuaron poco en este campo,ya que por lo general no se les dio el marco jurídico-institucional apropiado.

e) Cooperación técnica internacionalLos Consejos tienen atribuciones legales para actuar en el intercambio depersonal científico, de información y conocimientos, la organización de con-gresos internacionales y la realización de programas con financiamiento ex-terno, multilaterales y bilaterales. Asimismo, son los principales enlaces conel PRDCYT de la OEA y con la UNESCO. Al compartir estas atribuciones con otrosorganismos internacionales (por ejemplo, con los ministerios de RelacionesExteriores), suelen producirse superposiciones.

2.8. Indicadores en ciencia y tecnología

El problema de disponer de indicadores capaces de dar cuenta del nivel y deaspectos cualitativos de las actividades científicas y tecnológicas ha desper-tado en las últimas décadas mucho interés, como resultado de la importan-cia que -cada día en mayor medida- ellas revisten para el desarrollo econó-mico y social, y de la necesidad de administrarlas, asignar recursos,determinar políticas y evaluar el impacto de su ejecución. Más recientemen-te, la internacionalización de la ciencia y de la tecnología ha agregado al te-ma de los indicadores un atractivo adicional y creciente derivado de la nece-sidad de establecer comparaciones entre países.

La discusión acerca de los indicadores más apropiados, lejos de ser untema menor, o de interés exclusivo para tecnócratas o amantes de las esta-dísticas, se sitúa en el corazón del campo de lo que hoy se denomina “polí-tica y gestión” de la ciencia y la tecnología. Los indicadores, que constituyenun elemento de diagnóstico y, por lo tanto, deben ser funcionales al tipo dediagnóstico que se pretenda realizar, son derivados de los parámetros quese considera conveniente relevar. Discutir sobre indicadores, por consiguien-te, es discutir acerca de cómo diagnosticar.


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La construcción de indicadores de ciencia y tecnología conlleva, en formainherente, una reflexión acerca del proceso social mediante el cual son ge-neradas aquellas actividades de las que éstos dan cuenta. En otras pala-bras, la cuestión de los indicadores remite al desempeño de actores socia-les concretos, en un determinado contexto, desde la perspectiva intencionalde formular diagnósticos orientados a la toma de decisiones y a la gestión.

Actualmente, la disponibilidad de indicadores actualizados, confiables yaptos para su comparación en el plano internacional es una asignatura pen-diente en la mayor parte de las administraciones de ciencia y tecnología enAmérica Latina. Para resolver esta situación se requiere algo más que la or-ganización de servicios de estadísticas de la ciencia (aunque ello sea im-prescindible), ya que las características propias de los sistemas científico ytecnológico de los países de la región -como se discutirá más adelante-cuestionan la utilidad de indicadores concebidos en función de los rasgospropios de los países desarrollados. Es necesario, por lo tanto, llevar a cabouna reflexión acerca de los rasgos idiosincráticos de la región para adecuara ellos ciertos indicadores internacionalmente utilizados para establecercomparaciones, pero hay que abordar, además, la tarea de construir aque-llos otros que permitan un mejor diseño y aplicación de las políticas públi-cas en esta materia.

2.8.1. Niveles de construcción de indicadores

Uno de los primeros problemas a resolver en materia de construcción de in-dicadores de ciencia y tecnología es el del nivel de agregación en que seconsiderarán las variables que expresan el desempeño de los actores y laestructura del sistema que conforman. Esta cuestión trasciende lo mera-mente analítico, ya que generalmente está vinculada con el propósito para elcual los indicadores son elaborados. Siguiendo a Christopher Freeman, unode los expertos que orientó los primeros pasos de la OCDE en esta materia(FREEMAN, 1982), se señala que en la construcción de indicadores de cienciay tecnología existen cuatro niveles de actividad.

El primer nivel está vinculado con la gestión de instituciones y remite a larecolección y publicación de una variedad de indicadores parciales, elabora-dos generalmente para propósitos locales de monitoreo interno, presupues-to y planificación (en este nivel la mayor parte de estos indicadores son unproducto definido en función de los requerimientos de la administración,aunque muchas veces pueden ser un insumo importante en el análisis y latoma de decisiones a otros niveles). Los indicadores pertenecientes a estenivel no necesariamente deben estar normalizados, si bien es necesariocontar con series históricas.

El segundo nivel se refiere a la realización de diagnósticos globales, yasea acerca de la situación del sistema científico en su totalidad (al estilo delos country review que recomienda la OCDE), del nivel de desarrollo alcanzadoen cierta área de la ciencia o de otra dimensión de carácter general. En estesegundo nivel también se utilizan los indicadores anteriores, pero a ellos seagregan otros, recolectados específicamente con propósitos de investigación,que permitan comprender e interpretar los procesos más generales del desa-rrollo de la ciencia y la tecnología. En este nivel los indicadores no son histó-ricos, ya que generalmente se trata de estudios puntuales, como un corte enel tiempo, pero requieren una cierta normalización a efectos comparativos.

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El tercer nivel es el de la incorporación oficial de un cierto set de indica-dores en algún relevamiento estadístico regular del gobierno (en este nivelse hace un esfuerzo sistemático por estandarizar definiciones y conceptos,se adoptan procedimientos para mejorar la calidad de los datos y se cons-truyen bases de datos nacionales con series históricas).

El cuarto nivel es el de la estandarización y comparación internacional,en la cual algunas organizaciones internacionales armonizan las variadasdefiniciones y procedimientos nacionales, o establecen técnicas estadísti-cas para realizar comparaciones internacionales (es el caso, por ejemplo,del trabajo de la OCDE sobre indicadores de I+D).

Estos cuatro niveles -señalaba Freeman- deberían configurar idealmenteun sistema interactivo con muchos flujos de información y con retroalimenta-ción entre ellos, si bien para que así ocurra son necesarios cierto desarrolloy complejidad mínimos del sistema científico, con algún grado de correspon-dencia real y de interacciones entre los diferentes actores institucionales.Así, la iniciativa para la adopción de un nuevo (o más adecuado) conjunto deindicadores, en el nivel nacional o internacional, no tiene por qué provenirnecesariamente del tercero o cuarto nivel; más aún, comúnmente suele sur-gir de los niveles primero y segundo para después generalizarse.

2.8.2. Tipos de indicadores

Los grupos de indicadores más comúnmente desarrollados en casi todaslas metodologías adoptadas internacionalmente tienen que ver con el con-cepto de “producción” y, en el fondo, reflejan la matriz insumo-producto. Si-guiendo un documento de Jack Croucher, se enumeran los indicadores deciencia y tecnología más comúnmente utilizados para realizar comparacio-nes internacionales (Croucher, 1987):

Indicadores de “input”1) Inversión total en I+D.2) Esfuerzo relativo en I+D (indicado por la proporción de fuerza de trabajo

compuesta por científicos e ingenieros).3) Inversión en I+D como porcentaje del PBI (a menudo se desglosan los gas-

tos en I+D orientada a la Defensa).4) Títulos de grado conferidos en ciencias naturales y en ingeniería.

Indicadores de “output”1) Documentos publicados en los medios apropiados.2) Patentes.3) Productividad, medida como la contribución al crecimiento del producto

bruto (Science & Engineering Indicators, de la NSF, releva este indicador).

Indicadores de Transferencia de Tecnología1) Exportación de bienes con tecnología incorporada.2) Establecimiento o expansión de subsidiarias, a través de inversión ex-

tranjera.3) Transferencia de tecnología desincorporada a través de patentes y licencias.

Un trabajo original de Machlup, recogido por Freeman, intenta reflejar la na-turaleza interactiva del sistema cruzando los inputs y los outputs con los dis-


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tintos tipos de actividad (en una secuencia cuasi schumpeteriana): investi-gación básica y aplicada, “invención”, desarrollo e innovación. Lo original deeste enfoque es que distingue entre inputs y outputs “intangibles” y “mensu-rables”. En este esquema, intangibles son, en investigación, los conocimien-tos acumulados (el “acervo” científico); en invención y en desarrollo, el niveltecnológico; en innovación, el stock de invenciones, la demanda del merca-do y el espíritu emprendedor de los empresarios. Los “mensurables”, segúneste trabajo, son los papers con resultados de investigación, las patentes,las licencias y los nuevos tipos de plantas o procesos de producción, segúnel nivel de análisis.

2.8.3. Indicadores por actividad científico-tecnológica

Siguiendo una propuesta sistemática de Freeman, conviene examinar quépasa con los indicadores en relación con los tres segmentos que componenlas actividades científicas y tecnológicas (ACT) según la definición de la UNES-CO, seguida en este punto por la OCDE en su Manual de Frascati. Las ACT, se-gún esta fuente, son “aquellas actividades sistemáticas, estrechamente re-lacionadas con la generación, producción, difusión y aplicación delconocimiento científico y técnico en todos los campos de la ciencia y la tec-nología. Incluyen actividades tales como I+D, la enseñanza y la formacióncientífico-técnicas y los servicios científicos y técnicos” (Manual de Frascati,1980). Se verá cada una de ellas por separado.

I+DPara el análisis de la I+D el Manual de Frascati adopta la distinción entre in-vestigación básica, aplicada y desarrollo experimental adoptada originalmen-te por la UNESCO. La definición de tales categorías es la siguiente:

1) Investigación básica: trabajos creativos destinados a adquirir mejor cono-cimiento de la naturaleza y la sociedad, sin tener previstas aplicacionessobre productos o procesos.

2) Investigación aplicada: trabajos creativos destinados a incrementar el co-nocimiento para determinar los medios que satisfagan una necesidad es-pecífica.

3) Desarrollo experimental: es el uso sistemático del conocimiento genera-do por la investigación, dirigido hacia la producción de materiales, arte-factos, sistemas o métodos útiles, incluyendo diseño y desarrollo de pro-totipos y procesos. Sin embargo, no siempre es fácil determinar el límiteentre investigación básica e investigación aplicada. Dice Morin al respec-to que “Los procedimientos intelectuales adoptados en la investigaciónpura y la aplicada son con frecuencia indistinguibles y los resultadoscientíficos a menudo son idénticos” (MORIN, 1993, p. 5). En ciertos mo-mentos se agregó el concepto de “investigación orientada” para expresaraquel tipo de investigaciones que posee rasgos de las otras dos. Actual-mente suele utilizarse el término “investigación estratégica” para deno-minar a aquella que, pese a ser de naturaleza básica, recibe apoyo porsus eventuales aplicaciones futuras.

La medición del esfuerzo en I+D requiere la distinción entre el sistema decentros públicos y las actividades que lleva a cabo el sector privado. En el

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sector privado existen varias mediciones de esfuerzo en I+D, realizadas tan-to por fuentes privadas (por ejemplo, el ranking anual de gastos en I+D porcompañía, que publica Bussiness Week) como públicas. Sin embargo, hayproblemas con la estandarización internacional de las metodologías y limita-ciones en cuanto al alcance de las mediciones. En términos de Freeman, nose ha avanzado hacia los niveles 3 y 4 de diagnóstico nacional global, o in-ternacional. Esta dificultad es reconocida en la publicación semestral de losPrincipales Indicadores de la Ciencia y la Tecnología de la OCDE (1993, p. 2),incluso para los países de mayor desarrollo. Por esta razón se advierte acer-ca de la relativa precisión de los indicadores de desempeño del sector pro-ductivo privado.

En cuanto a las instituciones públicas, la National Science Foundation(NSF) de los Estados Unidos ya desde los años cincuenta comenzó a elabo-rar indicadores a escala nacional. En su versión 1993, los “Science Indica-tors” publican los gastos en I+D del sector industrial desagregando los fon-dos, según su origen, en “fondos federales” y “otros fondos”. Estos datosse presentan en forma discriminada por rama industrial y tamaño de las em-presas (según número de empleados). Publica también una tabla, con valo-res de 1991, en la que se comparan los gastos nacionales de varios países,discriminando los sectores de ejecución y la fuente de los fondos. Esa tablaidentifica los gastos realizados por la industria del Japón, Alemania, Italia,Francia, Inglaterra y Canadá. La fuente mencionada es la de “tabulacionesno publicadas” por la OCDE.

La actividad de la NSF tuvo una gran repercusión en otros países indus-trializados como el Japón, el Reino Unido, Canadá, Holanda y Francia. Sinembargo, “las diferencias en los métodos y conceptos hicieron muy difícileslas comparaciones internacionales. Las diferencias en los datos así recogi-dos ponían en evidencia la necesidad de normalización en este campo comoya se hizo para las estadísticas económicas” (OCDE, 1980). Esta comproba-ción dio lugar a que la Organización de Cooperación y Desarrollo Económi-cos (OCDE) impulsara una estandarización que se tradujo en la elaboracióndel “Manual de Frascati”, cuya primera versión fue elaborada durante 1961y 1962, publicada un año más tarde y revisada posteriormente varias veces.Se trataba del primer logro de nivel 4. La edición 1980 del Manual de Fras-cati, editada en español por el CDTI de España, concreta varios cambios res-pecto de las versiones anteriores. Se produce también una “reconciliaciónentre las metodologías de medición de UNESCO Y OCDE”. Más tarde, en1989, la OCDE publicó “Estadísticas de I+D y medida de resultados en la en-señanza superior” y, muy recientemente, el “Manual de Oslo” para la reco-lección e interpretación de datos sobre innovación tecnológica.

La OCDE, en cualquier caso, fue consecuente en el seguimiento de suspropósitos, ya que consolidó la creación de una “Unidad de Indicadores enCiencia y Tecnología” y cuenta con un Grupo de Expertos Nacionales sobrelos Indicadores de Ciencia y Tecnología (GENIST). Desde 1964 publica sus In-ternational Statistical Years, cuya denominación actual es Estadística de Basede la Ciencia y la Tecnología, con regularidad bienal. Semestralmente tam-bién publica sus Principales Indicadores, a los que se ha hecho mención.Ambas publicaciones se ofrecen también en soporte magnético.

La UNESCO dispone desde 1965 de un sistema de obtención y análisis dedatos de ciencia y tecnología, y publica desde 1969 su Statistical Yearbook.Posee una base de datos que comprende los recursos humanos y financie-


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ros para I+D de aproximadamente ochenta países. El desarrollo metodológi-co alcanzado por la UNESCO se plasmó en varias “guías”: la “Guía provisionalpara el establecimiento de estadísticas de la ciencia” (1968), la “Guía parael inventario del potencial científico y tecnológico nacional” (1969) y la “Guíapara la recogida de datos estadísticos sobre Ciencia y Tecnología” (1977).

En 1978 la UNESCO adoptó su “Recomendación referente a la normaliza-ción internacional de las estadísticas sobre Ciencia y Tecnología”, documen-to que tuvo en cuenta la experiencia aportada por otras organizaciones, co-mo la OEA y la OCDE. Es por esta razón que se aludió anteriormente a la“reconciliación” entre ambas metodologías.

También la Unión Europea publica un informe anual sobre la financiaciónpública a las actividades de I+D, elaborado por un Subcomité para Estadísti-cas del Comité para la Investigación Científica y Técnica (CREST). Los paísesnórdicos, a través del Consejo Escandinavo para la Investigación Aplicada(Nordforsk), crearon en 1968 un Comité Especial para las Estadísticas enI+D, que en 1974 publicó un “Manual Nórdico” que constituye un suplemen-to detallado al “Manual de Frascati”.

Desde 1997 la RICYT publica los “Principales indicadores de Ciencia y Tec-nología Iberoamericanos/Interamericanos” que, en su última versión, inclu-ye cuarenta y dos indicadores correspondientes a veintiocho países. Esta in-formación es presentada además en un libro de bolsillo y es actualizadapermanentemente en la página web de la red (http://www.ricyt.edu.ar).

Enseñanza y formaciónLa Clasificación Internacional Tipo para la Educación (ISCED) de la UNESCO de-fine las actividades educativas incluidas en las ACT como aquellas “de nivelsuperior especializado no universitario, de enseñanza y formación superio-res tendientes a la obtención de un título universitario, de formación y deperfeccionamiento posuniversitario, y de formación permanente organizadade científicos e ingenieros”.

Con relación a este tipo de ACT, el Science Indicators 1993 contiene indi-cadores tales como la “participación del grupo etario de 22 años en la gra-duación en ciencias e ingeniería, por tipo de ciencia y por país”. En este ca-so, el universo se restringe sólo a un grupo de países asiáticos, europeosy los tres de América del Norte. Otro de los indicadores que presenta es laratio de graduados en ciencia e ingeniería sobre el total de graduados, tam-bién para el mismo conjunto de países. Las estadísticas nacionales nortea-mericanas ofrecidas por la publicación contienen con minucioso detalle elnúmero de alumnos por nivel (grado o posgrado), sexo, origen, carácter ét-nico, nivel de graduación, tipo de establecimiento y otros criterios clasifica-torios. El único indicador de esta serie que refleja la existencia de los paí-ses sudamericanos es el que recoge la información de los “doctorandosextranjeros que planean permanecer en los Estados Unidos”. En este caso,se ofrecen datos de doctorandos de la Argentina, el Brasil, Chile, Colombiay el Perú.

Es interesante señalar que el Science Indicators incluye (en primer térmi-no) entre los factores que determinan la capacidad científica y tecnológicade los Estados Unidos el “desempeño en ciencia y tecnología de los jóvenesde 13 a 14 años” y que -dicho sea de paso- detecta una mejoría en la partemás baja de la distribución, que atribuye a las políticas tendientes a mejorarlas capacidades básicas de enseñanza.

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Finalmente, con relación a este mismo tipo de indicadores, se ha mencio-nado ya el suplemento al “Manual de Frascati”, realizado en 1989, para suaplicación a la investigación universitaria.

Indicadores de “servicios científicos y tecnológicos”Los servicios científicos y tecnológicos son definidos por la UNESCO como

aquellos “que contribuyen a la creación, difusión y aplicación del conoci-miento científico y técnico”. Los divide en nueve apartados a los fines esta-dísticos y de construcción de indicadores:

a) Bibliotecas y centros de información.b) Museos.c) Traducción y publicación de documentación de ciencia y tecnología.d) Trazados e informes (geológicos e hidrológicos, entre otros).e) Análisis prospectivos.f) Obtención de datos socioeconómicos.g) Normalización y control de calidad.h) Asesoramiento en temas agrícolas e industriales.i) Patentes y licencias.

Sobre algunos de estos servicios existen estadísticas generales de fácil ac-ceso, como es el caso de las patentes y licencias, utilizadas como indicado-res de output y, por la NSF, como indicadores de innovación y competitividad.Otras estadísticas de servicios son menos conocidas y son producidas pororganismos sectoriales.

Christopher Freeman proponía incluir entre los servicios científicos y tec-nológicos el “diseño”, y argumentaba que esto habría de ser especialmenteinteresante para países semiindustrializados, como la Argentina, en los quegran parte del cambio tecnológico ha provenido en mayor medida del diseñoy adaptación de procesos productivos importados que de la I+D.

2.8.4. Medición del output y nuevos indicadores

La medición del output o resultado de los esfuerzos en ciencia y tecnologíaes imprescindible para evaluar productividad, pero su aplicación resulta con-trovertida, especialmente en lo que se refiere a la utilización de los “artícu-los publicados en revistas con referato”.

La OCDE realizó en 1980 una Conferencia sobre Indicadores de Ciencia yTecnología cuyo fin fue alcanzar un acuerdo sobre indicadores de output. Se-siones de trabajo especializadas analizaron cuatro categorías de indicadores:

1) Actividad innovadora (incluyendo innovación y estadísticas de patentes).2) Impacto de la CyT en la economía (incluyendo comercio internacional y

tecnología, balanza de pagos tecnológica y relación entre tecnología yproductividad).

3) Indicadores de la ciencia (incluyendo análisis bibliométricos e índices decitaciones).

4) Diversos indicadores relativos al estado interno de la tecnología.

En la publicación de “Los Principales Indicadores en Ciencia y Tecnología”(OCDE) se reconoce que “no existen medidas directas de resultados de la


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ciencia y la tecnología, sino sólo indicadores aproximativos sobre datos re-cogidos para otros propósitos”. El conjunto de indicadores que se ofrece alrespecto se refiere a:

a) datos acerca de patentes,b) balanza de pagos tecnológicos,c) participación de los productos de alto contenido tecnológico en los inter-

cambios comerciales.

Como otro esfuerzo para conceptualizar indicadores de output cabe mencio-nar el documento de trabajo elaborado para la NSF por el Centro para Políti-cas Alternativas (HILL, HANSEN y MAXWELL, 1982) acerca de la factibilidad denuevos indicadores de ciencia y tecnología. En él se proponía un esquemainteresante de correspondencia entre conceptos e indicadores (véase Cua-dro 3).

Cuadro 3: Algunos tipos de indicadores

2.8.5. Indicadores y países en desarrollo

El retraso relativo de América Latina en materia de indicadores de ciencia ytecnología, tanto en lo que se refiere a la disponibilidad de información con-fiable, como a la adopción de metodologías homogéneas y la elaboración deseries comparables, ha sido importante pero a partir de 1995, con la crea-ción de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT), apoyada por elPrograma Iberoamericano de Ciencia y Tecnología (CYTED) y la OEA, la situa-ción se ha revertido en gran medida. Sin embargo, como se ha dicho antes,la solución al problema no puede provenir de una transposición mimética delos indicadores utilizados en los países industrializados. El “Manual de Fras-cati”, en su versión de 1981, hacía la salvedad de que estaba dirigido espe-cíficamente “a las necesidades de los países miembro de la OCDE que po-seen sistemas científicos y económicos parecidos, lo que los distingue deaquellos otros países que no lo son”.

Según la tesis de Croucher, los indicadores mencionados no se adapta-rían a la realidad de los países en desarrollo, no tanto porque las fuentes deinformación sean menos confiables, sino por cuanto el esfuerzo en ciencia ytecnología de estos países no debe ser comparado con el desempeño delos industrializados, sino con el grado de cumplimiento de los fines y objeti-

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Concepto

Orientación de la I+D

Interacción científico-técnica

Entre universidades y empresas

Estímulo a la capacidad emprendedora de

las grandes organizaciones

Producción y significación de nuevos

productos

Transferencia de tecnología

Indicadores

Organización de la I+D

Contratos y consultoría

Firmas que utilizan los instrumentos de

promoción

Número de nuevos productos y porcentaje

sobre ventas

Ingresos por licencia, royalties e

inversiones, entre otros conceptos

vos que establezca su propia política de desarrollo. Sugería, en su reempla-zo, la exploración de indicadores más relacionados con la adopción de tec-nologías apropiadas.

También Christopher Freeman cuestionaba la utilidad de los indicadorestipo OCDE para los países en desarrollo, si bien su argumento estaba más re-lacionado con el tipo de industrialización que en ellos se llevó a cabo. En suopinión, para estos países no son tan interesantes los indicadores de I+D,por cuanto ésta tiene poca relevancia para el desarrollo. Más bien -afirmaba-deberían interesarles los indicadores relativos a los “servicios científicos ytecnológicos”. Extremando el argumento, Freeman afirmaba que la elabora-ción del “Manual de Frascati” fue en cierta medida una oportunidad perdida,porque se habría limitado el esfuerzo a la I+D, y no se habría tomado encuenta suficientemente a las otras ACT. La perspectiva adoptada reflejó ex-clusivamente el interés de los países industrializados porque los países envías de desarrollo no tenían sistemas desarrollados de I+D (no obstante, enla Argentina, el primer inventario del sistema científico nacional data de1969).

Si extrapoláramos el pensamiento de Jean Jacques Salomon (1994) po-dríamos, quizás, hacer una advertencia obvia: si bien no todos los países endesarrollo son iguales, en principio lo más interesante para todos ellos de-bería ser la utilización de indicadores relativos al desarrollo de la educaciónsuperior, como expresión de la madurez que alcance su “sistema técnico”,entendido como la capacidad social de incorporar el cambio tecnológico.

La UNCTAD coincide, en líneas generales, con las posiciones anteriores.Los recursos destinados a producir conocimientos (I+D) constituyen la “par-te” de las ACT que se registran como “insumos”, afirma un documento de1991, en el que se sostiene la tesis de que “en el caso de los países en de-sarrollo resulta útil adoptar una definición amplia de los elementos de insu-mo, que incluya, además de las actividades de investigación y desarrollo(I+D), la tecnología transferida y el esfuerzo interno en términos de forma-ción de recursos humanos o inversiones en maquinaria y equipo”. En apa-rente coincidencia con las posiciones sustentadas por Salomon, define a latecnología no solamente en función del equipo físico y del soporte lógico si-no también del desarrollo de las aptitudes específicas para dominarla.

Casi todos los países latinoamericanos han creado estructuras especiali-zadas en estadísticas de CyT. La Argentina, por ejemplo, aplicó muy rápida-mente las recomendaciones de la UNESCO y ya en 1969 realizó su “inventariodel potencial científico y tecnológico”. Esta encuesta, con el nombre de “Re-levamiento de recursos en actividades de Ciencia y Tecnología” (RRACYT) fuerepetida en dos oportunidades: 1982 y 1988. Sus datos son globalmentecorrectos, pero una aproximación a escala micro los torna dudosos. Porejemplo, las cifras correspondientes a la investigación universitaria (que, asu vez, representa más del 50% del total, en términos de recursos huma-nos) muestran distorsiones que con el tiempo se han hecho evidentes.

Las publicaciones comparativas, como el trabajo de GRADE recogido en elanuario 1988 del BID “Progreso económico y social de América Latina” mos-traban una antigüedad de hasta 10 años para algún país (era el caso delBrasil) y mínima de 4 años para los más recientes (México y Venezuela). Noes extraño que así haya sido, por cuanto los problemas relativos a la infor-mación sobre ciencia y tecnología en América Latina pueden ser caracteriza-dos, en general, por la insuficiencia de datos y la dispersión de fuentes, la


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discontinuidad de los registros y relevamientos, la ausencia de un sistemaintegral de información, las dificultades de acceso a la información para dis-tintos tipos de usuarios y -finalmente- por la debilidad y escasa validez demuchos indicadores.

A la confiabilidad y actualización de los datos se agrega el carácter idio-sincrático de los sistemas científicos y tecnológicos locales. Con frecuencia,los indicadores escogidos están inspirados en sistemas estadísticos de paí-ses desarrollados y presentan dificultades de aplicación en el contexto lo-cal. Así, Lea Velho recoge la discusión acerca de las categorías que mejorse adapten a las condiciones de la región, como la de “investigador equiva-lente”, o la modificación del concepto de “productividad científica” para to-mar en cuenta algunas desventajas comparativas de los investigadores lati-noamericanos, tales como barreras de comunicación, dificultades paraestablecer y mantener equipos de trabajo y falta de recursos.

Un problema adicional es el de la “cuidadosa elaboración de series histó-ricas a precios constantes” para establecer el gasto en ciencia y tecnología,de modo que sea posible comprender su evolución real. Los países que pa-decen o han padecido fuertes procesos de inflación conocen las dificultadesque esto significa para calcular un presupuesto en el que resulta determi-nante no solamente conocer las sumas asignadas o el total gastado al finaldel ejercicio, sino que es imprescindible establecer el momento exacto en elque se devengó el gasto. Lea Velho recoge también la propuesta de reunir“todas las estadísticas generadas en los intentos de planificar y administrarla ciencia, hacer los ajustes necesarios y luego buscar las teorías subyacen-tes” (VELHO, 1993).

No parece razonable que los países en desarrollo prescindan de realizarun esfuerzo de reflexión similar al que han llevado a cabo los industrializa-dos. Por el contrario, deben tratar de establecer los indicadores más apro-piados para sus políticas y para los desafíos y posibilidades que realmenteles corresponden. La RICYT ha encarnado estas preocupaciones y para elloorganizó numerosos foros destinados a debatir los problemas y alcanzaracuerdos regionales.

2.9. Evaluación en ciencia y tecnología

La evaluación es un proceso que en cierto modo constituye el núcleo centralde las políticas en ciencia y tecnología. Esto se deriva de sus finalidades ex-plícitas y también de otras finalidades implícitas. Las finalidades explícitas delos procesos de evaluación están relacionadas con la asignación de calidadrelativa y con la toma de decisiones de distinto tipo: asignación de recursos,gestión de grupos y proyectos, publicación de artículos y orientación de la in-vestigación. Según la OCDE, algunas de las más importantes finalidades explí-citas de la evaluación en ciencia y tecnología son las de otorgar financiamien-to, acreditar grupos, apoyar la evaluación institucional global, determinarcapacidades, identificar vacancias. Las finalidades implícitas, por su parte,tienen que ver con la consolidación de la comunidad científica y la puesta enpráctica de su sistema de valores, roles y reconocimientos internos.

El auge de una cultura de la evaluación y rendición de cuentas es crecien-te, en la medida en que el conocimiento científico es percibido como un va-lor estratégico. Esto también se debe a la búsqueda de la eficiencia y a la

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necesidad de justificar la asignación de recursos públicos. Esta tendenciatambién enfatiza la evaluación de resultados mediante procedimientos enlos que intervengan actores no científicos, si bien desde el punto de vista dela comunidad científica esto implica una pérdida de control no aceptable porcuanto abriría las puertas a la mediocridad, ya que con el argumento del in-terés económico y social el método induciría a la aprobación de proyectosde investigación de escaso mérito científico.

De los distintos planos de evaluación académica, el de la evaluación enciencia y tecnología es el que tiene más tradición y está “resuelto”, en elsentido de que hay ciertos consensos establecidos y ciertos métodos quese utilizan y aceptan internacionalmente. Sin embargo, en la práctica, no es-tá exenta de dificultades y hay varios matices que deben ser considerados.Actualmente se encuentra sometida a fuertes tensiones que se derivan defactores internos y externos a los procedimientos de evaluación.

Entre los factores internos, se registran cada vez más críticas con res-pecto a ciertas fallas en su procedimiento tradicional. Los factores exter-nos, en cambio, remiten a las transformaciones que se están produciendoen la estructura de la investigación científica y tecnológica, las cuales impli-can cambios en los procesos de evaluación tradicionales.

2.9.1. El proceso de evaluación

En un informe ya clásico, la OCDE señala que en el proceso de evaluación deactividades de ciencia y tecnología hay cuatro aspectos a considerar:

1) Campo de la evaluación.2) Fines de la evaluación.3) Criterios.4) Organización.

A estos aspectos, que son interdependientes, es posible agregar un quintoaspecto, que se podría denominar aspecto “contextual”, en el que se inclu-yen aquellos elementos de tipo social e institucional que inciden tanto en elproceso de I+D como en su evaluación.

2.9.1.1. Campo de la evaluaciónEste aspecto predetermina a los demás y remite a la idea de que los crite-rios aplicados y los métodos a utilizar difieren según el tipo de I+D de que setrate, el objeto o unidad de análisis y el momento del proceso de investiga-ción en que se produce el acto evaluador.

Tipo de investigaciónPor “tipo de investigación” se entiende la distinción tradicional entre Investi-gación Básica, Investigación Aplicada y Desarrollo Experimental. Una defini-ción estándar de cada uno de ellos está contenida en el “Manual de Frasca-ti”, de la OCDE. A estos tipos suele agregarse el de Investigación Estratégica,que remite a aquella investigación que tiene el formato de la básica, peroque apunta hacia un objetivo de aplicación a medio y largo plazo. La investi-gación universitaria puede constituir un tipo propio cuando se trata de inves-tigación de apoyo a la docencia y en tal caso los parámetros que se aplicanson distintos.


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Cada uno de estos tipos de I+D tiene propósitos distintos; también tieneuna “cultura” propia y concierne a actores diferentes. La evaluación de laI+D debe tomar en cuenta a todos ellos, lo cual genera cierta dificultad cuan-do se trata de evaluar programas complejos, ya que ellos suelen contener unaamalgama de tipos de investigación. Cabe señalar además que en la configura-ción del “tipo” de investigación incide también el tipo de disciplina de que setrate, ya sea que pertenezca al campo de las ciencias exactas, las cienciassociales o el desarrollo experimental de tipo ingenieril. Las herramientas dela evaluación varían también según un tipo u otro de disciplina.

Tipo de I+D Criterio Actor

Investigación Básica Valor Científico Comunidad Científica

Investigación Aplicada y Ventajas económicas Actores económicos

desarrollo experimental y utilidad social y sociales

Otro enfoque para establecer una tipología que permita pensar en los méto-dos de evaluación más adecuados es el que propone Terry Shinn, en el quese distingue entre investigación disciplinaria, investigación transversal e inves-tigación instrumental. La primera está enmarcada en las preocupaciones es-pecíficas de la disciplina. La segunda es la que se encuentra en el tránsitode construcción de un nuevo campo de conocimiento mediante la interac-ción de más de una disciplina, como la bioquímica en su momento, la biolo-gía molecular, algunos campos nuevos de las neurociencias que combinanpsicología cognitiva, biología molecular y genética, entre otros. La constitu-ción de un nuevo campo supone procesos de cambio de paradigma, intere-ses cognitivos opuestos, estrategias de “subversión” más que de acata-miento a paradigmas vigentes, o encuadramiento en las líneas y temaspredominantes. La investigación instrumental se corresponde con el deno-minado “modo 2” de producción de conocimiento científico.

El problema de la evaluación en estos tres modelos debe ser resuelto deun modo diferente. Sobre la investigación disciplinaria se han presentado yalos conceptos fundamentales. La evaluación de la investigación transversalno debería ser muy diferente a la disciplinaria, pese a que en este tipo deactividad es posible detectar una mayor presencia de conflictos. Hasta laconsolidación de un nuevo consenso, la investigación transversal carece deun modelo estable de evaluación. Por ello, los procesos de evaluación queinstrumentan las instituciones tienen problemas de legitimidad. Ejemplo deesto puede ser el comienzo de la biología molecular, en que la mayoría delos miembros del campo bioquímico consideraban a aquélla solamente co-mo un conjunto de técnicas novedosas para tratar problemas y objetos defi-nidos, más que como un nuevo campo, con sus propios objetos y proble-mas. En un proceso de evaluación esta distinción podía implicar ladiferencia entre proyectos “con relevancia” o “sin relevancia” científica. Laevaluación de la investigación instrumental supone una complejidad cogniti-va quizá menor al tipo anterior y una complejidad valorativa y social mayor.Desde el punto de vista cognitivo, admite la combinación “sumatoria” deperspectivas disciplinares en la evaluación de calidad. Pero se agreganotros nuevos valores sobre el producto del conocimiento, tales como la utili-dad social, la ética del objeto y del proceso, el riesgo de incertidumbre, la

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tensión entre distribución y exclusión, la oportunidad política y la rentabili-dad económica (individual y social).

Esto implica otros modelos organizativos de la evaluación distintos a lostradicionales, que se integran exclusivamente por miembros reconocidos dela comunidad científica: los pares. Los nuevos modelos organizativos difie-ren fundamentalmente en que la constitución de los comités es heterogé-nea por la inclusión de otros actores. Todo esto lleva al concepto de comple-jidad (multiplicidad de perspectivas legítimas, no linealidad, emergencia delos problemas, organización, multiplicidad de escalas, incertidumbre).

La inclusión de nuevos actores en los procesos de investigación científi-ca implica una auténtica democratización del conocimiento. En muchos ca-sos ahora se hace necesario incluir a quienes pueden opinar sobre aspec-tos de su interés (problemas tales como enfermedades, polución ypreservación ambiental, pero también opresión, discriminación y explota-ción). Adicionalmente, cierta parte del conocimiento se presenta en nuevoscontextos (comunidades indígenas o métodos terapéuticos tradicionales,por ejemplo). En este sentido, se puede afirmar que la ciencia moderna es-tá renovando su localización social en un contexto enriquecido. La tendenciaactual es hacia el diseño de procesos de evaluación que combinen diversosmétodos:

1) Evaluación -por pares científicos- basada en criterios de excelencia, im-portancia o calidad.

2) Evaluación -por distintos actores- basada en criterios de oportunidad, per-meabilidad, explotabilidad y aplicabilidad de los conocimientos.

Es importante señalar que la multiplicidad de criterios implica necesaria-mente la multiplicidad de actores ya que, del mismo modo que los no cientí-ficos están incapacitados para opinar acerca de la calidad científica de unapropuesta, los pares científicos no son, de por sí, los adecuados para opinaracerca de su utilidad. Ahora bien, el método mixto tiene el problema de querequiere una definición acerca del papel de los actores y del peso relativo delos criterios de evaluación. Por otra parte, la inclusión de los no-pares gene-ra desconfianza en la comunidad científica.

Objeto o unidad de análisisEl objeto o unidad de análisis también tiene importancia en el diseño delproceso de evaluación ya que los métodos varían si se trata de evaluar in-vestigadores aislados o grupos. También difieren los procedimientos, en re-lación con su grado de complejidad, si la evaluación se refiere a proyectos,disciplinas o dominios completos del conocimiento. La evaluación de institu-ciones científicas constituye también un caso aparte, ya que en su desarro-llo es preciso tener en cuenta criterios relativos a la calidad de la I+D juntoa criterios de racionalidad organizativa. Otro caso especial es el de la eva-luación de programas complejos cuya ejecución corresponde a numerosasinstituciones, especialmente si algunas de ellas no pertenecen o pertene-cen sólo tangencialmente al ámbito de la ciencia y la tecnología.

Un trabajo de hace unos años de Alberto Aráoz y Mario Kamenetzky orienta-ba en forma muy precisa en la distinción de estos niveles y destacaba la impor-tancia de los métodos que ayuden a definir la unidad de análisis. El enfoque dis-tinguía entre la propia unidad de I+D, las líneas de investigación y los proyectos.


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MomentoLos métodos de evaluación difieren también con relación al momento delproceso de I+D sobre el que se aplican. El caso más generalizado es el de laevaluación ex ante que se realiza en forma previa a la toma de decisionesacerca de la eventual aprobación de la actividad y su financiamiento. La eva-luación ex ante está además ligada a las políticas y a las prioridades esta-blecidas. La evaluación que se realiza durante el desarrollo del proceso deI+D suele ser denominada “intermedia” y generalmente está vinculada conlas etapas previstas en los proyectos. Esta evaluación es interactiva con laprogramación y no debe ser confundida con el concepto más gerencial de“seguimiento” o “monitoreo” ya que, mientras estos últimos se centran so-bre los aspectos de corte administrativo, tales como la utilización correctade los recursos y la certificación de etapas alcanzadas, la primera remite aresultados científicos parciales. Cuando la evaluación se lleva a cabo al finalde los procesos de I+D de que se trate, se la denomina ex post. La evalua-ción ex post trata de los resultados, aplicación de los recursos e impacto.Tiene un fin prospectivo, tal como la reorientación de la programación. En talsentido, puede ser inmediata o a plazo diferido y puede referirse a los resul-tados propiamente dichos o a su impacto en el contexto social.

2.9.1.2. Fines de la evaluaciónLa consideración de los fines de la evaluación refiere a la utilización de losresultados de la evaluación, tales como la toma de decisiones en materiade financiamiento, la acreditación, la identificación de áreas de vacancias.Existe una jerarquía de objetivos para cada evaluación. Los fines de la eva-luación deben ser consensuados entre los usuarios, los realizadores de laevaluación y los evaluados. Esto está relacionado con la legitimidad socialde la evaluación.

La evaluación ex ante está estrechamente ligada a la puesta en prácticade orientaciones de la I+D. La finalidad de la evaluación ex ante se orienta ala toma de decisiones sobre el destino de recursos. La de la evaluación expost está relacionada con legitimar los trabajos de la I+D ante terceros, yasea científicos o políticos, y reorientar las políticas y las prácticas institucio-nales. Otros fines específicos de la evaluación ex post son complementariosa los de la evaluación ex ante y tiene que ver con el establecimiento de meca-nismos de control y la comparación con niveles de estado del conocimiento(antes y después de la I+D). Cabe hacer la advertencia, además, de que noes recomendable aplicar la evaluación ex post a la totalidad de los proyectosque integran una programación, individualmente considerados, sino que esmás adecuado evaluar la programación como un todo, en razón de proble-mas prácticos de posibilidad material y de eficiencia en la gestión del siste-ma de evaluación, y de que es más pertinente para los fines de la reorienta-ción de las políticas. Por lo tanto, hay una dificultad metodológica adicional,ya que el valor global es más difícil de determinar.

2.9.1.3. Criterios de evaluaciónLos criterios de evaluación se establecen en función del tipo de investiga-ción y, en términos generales, se refieren tanto al interés científico como alinterés económico social. La mayor parte de los trabajos asocian diferentesobjetivos y son susceptibles, por lo tanto, de diferentes tipos de evaluación.Se requiere emplear diferentes criterios si la cuestión a evaluar es el valor

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científico o el interés de los trabajos (este último aspecto incluye su relacióncon el costo).

Los criterios también deben responder a las necesidades de los usuariosde la evaluación. En este sentido, una óptica utilizada en forma reciente pa-ra evaluar en forma anticipativa el interés de un proyecto de investigación esla de ponderar el “conocimiento agregado”. La idea de conocimiento agrega-do remite a los resultados de la investigación y podría ser formulada bajo lapregunta ¿qué conocimiento nuevo aporta el proyecto en relación con algúnnivel de acumulación, ya sea de tipo académico o de aplicación? En este as-pecto, el juicio debe ser relativo a determinar en qué medida y por qué víasel conocimiento generado por el proyecto puede agregarse al stock de losconocimientos existentes.

La evaluación del “conocimiento agregado” plantea preguntas tales como:¿Puede la investigación confirmar conocimiento disponible, por ejemplo, a

través de la repetición de experimentos, ampliación de muestras o aplicación endiferentes contextos?

¿Puede ampliar sus aplicaciones, demostrando su validez en otros sectores,especies, localizaciones, culturas o sistemas?

¿Puede profundizar la comprensión de los fenómenos, a través de la construc-ción teórica, la demostración de causalidades o la explicación de condiciones?

¿Puede aportar a la sustitución de paradigmas?¿Puede aportar un cuerpo de conocimientos próximos a eventuales aplicaciones?

A lgunos criterios para la evaluación ex anteAlgunos de los criterios de uso más corriente para la evaluación ex ante

son los siguientes:

a) Criterios de mérito científicoRemiten a determinar la significación y calidad de la propuesta para el dominiocientífico de que se trate (originalidad, interés, factibilidad científica), la aptituddel investigador para realizar la investigación, la incidencia sobre otros ámbi-tos científicos o tecnológicos, el aporte del trabajo para la ciencia en general ysu incidencia sobre la infraestructura o base científica y tecnológica).

b) Criterios sobre recursos y financiamientoLos criterios sobre recursos y financiamiento remiten a la factibilidad técnicay económica, esto es, si los recursos disponibles y solicitados son proporcio-nales a los objetivos del proyecto. Incluyen además un criterio de optimiza-ción de recursos o de “recursos versus recursos”, lo que quiere decir que co-rresponde determinar si en un escenario de limitación de recursos y decompetencia por ellos la asignación propuesta es la más razonable y adecua-da. Este criterio es de naturaleza mixta, ya que por una parte contiene un jui-cio técnico, pero en buena medida se superpone con un criterio político.

Otros criterios pertenecientes a este rubro son los de “pertinencia del fi-nanciamiento público”, especialmente cuando se trata de investigaciónorientada a la tecnología ya que sus resultados son apropiables por empre-sas determinadas, y el “criterio de complementariedad”, que remite a la ne-cesidad de evaluar si el financiamiento debe ser completo, adicional, o incre-mental.


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c) Criterios de coherenciaEstos criterios remiten a la adecuación a los propósitos, esto es, si el pro-yecto responde a los objetivos propuestos y si su articulación es correcta.La adecuación a los propósitos hace referencia a cómo se hace la investiga-ción. Se debe atender a si el mix de capacidades, métodos y recursos esapropiado para alcanzar los propósitos de los investigadores.

La adecuación a los propósitos remite a preguntas tales como:¿Los propósitos de la investigación son claros y razonablemente comprensi-

bles?¿Tiene el equipo de investigación las aptitudes y experiencia necesarias para

desarrollar el trabajo previsto?¿Están disponibles los equipos necesarios?¿El acceso a la información está asegurado?¿El presupuesto y el cronograma son realistas?¿Los medios propuestos para informar y comunicar los resultados parecen ser

efectivos?

d) Criterios de pertinenciaEstos criterios determinan la relación de las investigaciones con objetivoseconómicos y sociales, como también con objetivos institucionales. Cuandola política científica contiene prioridades definidas explícitamente, la perti-nencia se refiere a la adecuación a ellas. Si bien los criterios de pertinenciase corresponden mayormente con la investigación aplicada y el desarrolloexperimental, también se toman en cuenta cuando se trata de investigaciónestratégica. En este caso se considera la “utilidad potencial”, si bien lacomplejidad de este criterio, por cuanto depende de variables a un futuro nopróximo, plantea la necesidad de una evaluación continua.

Algunos criterios que, en la práctica, suelen entrar en la toma de decisión acercade opciones de investigación:

Mérito científicoOriginalidad o novedad del enfoqueImportancia del temaClaridad de propósitosAntecedentes y estatus actual del grupo de investigación

Recursos y financiamientoApoyo organizativoAcceso a la informaciónEquipamiento necesarioPresupuesto solicitado y disponibleValor económico de los resultadosOptimización de recursosPertinencia del financiamiento públicoCriterio de complementariedad

CoherenciaDiseño del proyectoAdecuación de la metodología

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Conocimiento del campo de investigaciónProbabilidad de éxito en el logro de resultados

PertinenciaAdecuación a prioridadesDesarrollo de capacidades o experienciaResultados potencialesPlanes de diseminación de los conocimientosAplicaciones prácticasDesarrollos teóricosUtilidad potencial

Muchos de estos criterios pueden corresponder a un tipo u otro de evaluación, pe-ro son más operables que los conceptos abstractos de “excelencia” o “calidad”.

Algunos criterios para la evaluación ex postEn términos generales, los criterios de evaluación ex post son similares alos de la evaluación ex ante en lo que se refiere a la calidad o mérito cientí-fico. El resto de los criterios es reemplazado por otros que juzgan el resulta-do y su eventual impacto en el contexto económico y social, o sobre la es-tructura institucional.

a) Evaluación de resultadosEn la evaluación de resultados el criterio de cumplimiento de objetivos y me-tas es el de uso más corriente (implica una comparación de los resultadoscon los objetivos y las metas propuestas originalmente). Además del cumpli-miento, suele aplicarse el criterio de calidad de los resultados (que, como seha dicho, es de naturaleza similar al de la evaluación ex ante). A ellos seañade el criterio de eficiencia en el desarrollo de los trabajos.

b) Evaluación de impactosLa evaluación de impactos no debe ser confundida con la evaluación deresultados. Los impactos trascienden al proyecto o la programación. Remi-ten a contextos externos al proyecto: organización en la que se lleva a ca-bo, medio social próximo o remoto, niveles de actividad económica, nive-les educativos, cultura e índices de salud, entre otros. La evaluación deimpactos está menos normalizada en razón de las múltiples dimensionesen las que ellos se producen, así como el hecho de que con frecuenciason imprevisibles y no siempre resulta fácil establecer las causalidades:es decir, si tal fenómeno puede ser legítimamente considerado como unimpacto de cierto programa, o si se debe a otras causas. Por este motivo,la evaluación de impactos requiere una dosis adicional de meticulosidaden el análisis.

2.9.1.4. Organización de la evaluaciónLa organización de la evaluación es la delimitación de las responsabilidades dequienes tendrán a su cargo llevarla a cabo. La organización de la evaluaciónestá relacionada con la elección de la estructura con la que se llevará a ca-bo (en la que se integran los pares y el personal técnico de apoyo al proce-so evaluador), la modalidad, el perfil de los evaluadores y el grado de institu-cionalización de la estructura responsable de la evaluación.


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La evaluación requiere consenso acerca del campo, los fines y los crite-rios. La evaluación es una tarea colectiva. De allí la importancia de la selec-ción del equipo que tendrá a su cargo la evaluación (imparcialidad no cues-tionada). La legitimidad social de los árbitros es una cuestión fundamentalde la que depende. En temas de cierta complejidad o en comunidades cien-tíficas pequeñas, la idoneidad y legitimidad de los evaluadores plantea difi-cultades. Frecuentemente se apela a evaluadores extranjeros cuando noexiste un par reconocido en la comunidad local, o cuando se requiere unaopinión muy especializada y no comprometida con intereses en juego. Sinembargo, este recurso debe ser empleado con precaución porque los paresextranjeros algunas veces opinan con desconocimiento del contexto, enten-dido como las limitaciones o prioridades locales. En el caso de evaluacionesmixtas como, por ejemplo, en la integración de paneles con científicos e in-dustriales, se presentan a veces dificultades de diálogo que atañen al len-guaje, la lógica y el papel que se espera que desempeñen unos y otros.

Otros aspectos relativos a la organización tienen que ver con las modali-dades de evaluación como, por ejemplo, si ésta queda sometida a la libre ac-tuación de los pares, o si ellos deberán ajustarse a directivas precisas, conun gradiente de formalización que incluye desde el diseño de los instructivoso formularios, hasta los procedimientos a seguir. La posición del evaluadoren el sistema de toma de decisiones es también un tema importante en lorelativo a la organización. El evaluador puede desempeñar un papel excepcio-nal, cuando se lo convoca ad hoc para la evaluación de un proyecto, o perma-nente, cuando se constituye una comisión que se pronuncia sobre la totali-dad de los casos durante un período de tiempo. El sistema tradicionalempleado por el CONICET ha sido de este último tipo. En algunos casos, la si-tuación es intermedia, cuando se combinan ambas modalidades. El sistemade evaluación del FONCYT y el actual sistema del CONICET son de este tipo.

El problema de la profesionalización de la evaluación y su legitimaciónsocial a veces es resuelto con la creación de instancias evaluadoras perma-nentes dotadas de independencia respecto a los tomadores de decisión. Elejemplo más extremo de este modelo es el de la Agencia Nacional de Eva-luación y Prospectiva de España.

2.9.1.5. Métodos de evaluaciónLos métodos de evaluación de la I+D se basan en opiniones de otros cientí-ficos de igual o mayor reconocimiento profesional que los sujetos evaluados(ya sea que se trate de la trayectoria científica o de un proyecto que lo invo-lucra como director o miembro del equipo responsable), en un conjunto deindicadores objetivos complementarios y en una combinación de estos siste-mas. El método de evaluación más extendido es el del juicio de pares, cuyascaracterísticas más destacadas se desarrollan en el apartado siguiente. Engeneral, se puede establecer la siguiente tipología:

1) Juicio de pares directo: evaluación realizada por especialistas de la mis-ma disciplina. Evalúa el valor científico.

2) Juicio de pares modificado: evaluación de pares con la inclusión de otrosactores, en forma adaptada a la necesidad de ampliar los criterios a con-siderar.

3) Juicio de pares indirecto: evaluación realizada sobre la base de la utiliza-ción de opiniones de pares emitidas inicialmente con otros propósitos.

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4) Juicio indirecto: evaluación realizada mediante la utilización de indicado-res bibliométricos (publicaciones, frecuencia de citas, calidad de citas ycitas asociadas) y otros indicadores que tomen en cuenta premios, con-gresos y financiamientos obtenidos para I+D anteriormente, entre otros.

Todos los métodos tienen ventajas y desventajas que deben ser tomadas encuenta en el diseño del proceso de evaluación. En el juicio de pares existeun cierto peligro de subjetividad (prejuicios o intereses) y en el juicio indirec-to el peligro de una pseudo-objetividad en el posible estímulo a ciertas dis-funcionalidades, tales como la compulsión a la publicación (publish or pe-rish). En algunas disciplinas la legitimación del juicio de pares es muyescasa o negativa, dadas las tradiciones en materia de difusión de los cono-cimientos, la que no siempre se produce por medio de revistas acreditadasen las bases de datos sobre las que se elaboran los indicadores.

2.9.2. El juicio de los pares como método fundamentalde evaluación en Ciencia y TecnologíaLos fines, los métodos y los criterios de la evaluación deben estar apoyadosen un alto grado de consenso entre los evaluados, los evaluadores y quie-nes demandan la evaluación. Tradicionalmente, el consenso está estableci-do alrededor de la validez del método de evaluación por pares, dado que és-te expresa el punto de vista de la comunidad científica. La evaluación porpares permite construir consenso entre los investigadores con respecto aqué se debe investigar, cómo debe ser hecha la investigación, en qué marcoinstitucional y de recursos y quiénes son los que están en condiciones dehacerlo.

2.9.2.1. Ventajas y dificultades de la evaluación por pares En 1990 el Comité Asesor de los Consejos de Investigación de Inglaterra en-cargó a una comisión el estudio de las ventajas e inconvenientes del juiciode pares, en razón de que se registraban muchas críticas acerca de su fun-cionamiento por parte de un importante sector de la comunidad científica. Eldocumento elaborado es conocido como “Informe Boden sobre la Evalua-ción por Pares” y la definía como: “un sistema por el cual la excelencia inte-lectual o importancia de una pieza de trabajo es juzgada por investigadoresque trabajan en el mismo campo, o en un campo próximo”. Afirmaba tam-bién que no existen alternativas prácticas al juicio de los pares para la eva-luación de la investigación básica. Sin embargo, propuso una lista de requi-sitos necesarios que deben ser cubiertos por cualquier sistema basado enpares. Estos requisitos cubren aspectos tales como la elección de los pa-res, la transparencia en sus prácticas y la retroalimentación en sus decisio-nes. El informe sostiene que “El juicio de los pares puede ser consideradocomo central para la función de una comunidad académica cuyo trabajo es-tá sometido a los comentarios y a la crítica de los pares académicos comouna obligación profesional” (Informe Boden sobre la evaluación por pares,1990).

La práctica de la revisión por pares o evaluación por pares es una formade autorregulación de la comunidad científica. Si bien es cierto que la auto-rregulación tiene amplias raíces en las estructuras profesionales, en estecaso se produce la particularidad de que sus consecuencias (en términosde aprobación o desaprobación de proyectos) comprometen al Gobierno en


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decisiones de financiamiento. “En un mundo en el que la autorregulación es-tá siendo crecientemente puesta en tela de juicio, es una posición de débildefensa”, se ha observado (William Solesbury, 1996). Sin embargo, el go-bierno inglés, como sostén financiero de la ciencia básica, reconoció estacapacidad a la evaluación por pares ya en 1918, al haber adoptado lo quese conoce como el “Principio Haldane”, surgido de las recomendaciones for-muladas por el Comité del mismo nombre:

❘❚❚ “El nivel científico y tecnológico de todas las propuestas de investigación reco-

mendadas para su apoyo por parte del Estado está garantizado por la asistencia

constante de un Consejo Asesor integrado por un pequeño número de eminentes

científicos con un coordinador administrativo” (Informe Haldane, 1918). ❚❚❘

También las empresas y las instituciones privadas que financian y apoyan laI+D han profesado idéntico respeto por el juicio de los pares. Sin embargo,el método de la revisión o evaluación por pares ha comenzado a ser revisa-do y discutido en forma creciente. A lo largo del debate suscitado, no obs-tante, el juicio de pares como método de evaluación no fue invalidado, sibien varios aspectos de su aplicación práctica merecen revisión. En reali-dad, los científicos no pueden cuestionarlo porque hacerlo sería poner en te-la de juicio su propio protagonismo. Muy por el contrario, sólo reclaman elderecho de que sus juicios sean reconocidos como verdaderos. El debate,por lo tanto, ha estado centrado en algunos aspectos operativos y concep-tuales. Por ejemplo, en la descripción de las prácticas de investigación delos Consejos de Investigación abundan los términos como “excelencia”, “ca-lidad” y originalidad”, pero no se definen criterios que puedan hacerlos ope-racionales. Esto significaría que los pares reconocen esos atributos pero nopueden anticipar qué es lo que buscan cuando se abocan a una evaluación.

En 1993, el Libro Blanco de la Ciencia, la Ingeniería y la Tecnología rea-brió la discusión bajo la perspectiva de la relación entre el juicio de los pa-res y la política científica del gobierno. Se afirmaba:

❘❚❚ “En el futuro, las decisiones acerca de las prioridades para el financiamien-

to deben estar más claramente orientadas hacia el encuentro con las necesida-

des del país y con el fortalecimiento de la capacidad nacional para generar ri-

queza” (Libro Blanco de la Ciencia, la Ingeniería y la Tecnología, 1993). ❚❚❘

Este punto de vista causó preocupación en la comunidad científica, en elsentido de que podía verse desafiada la primacía de la opinión de los pares.Sin embargo, muchos sectores académicos habían comenzado a ser críticospor lo que percibían como un sesgo conservador en la evaluación por paresque favorecen las formas de investigación familiares y seguras, frente a lasinnovadoras y riesgosas. En efecto, desde el punto de vista de la relación dela ciencia con la sociedad, el método de evaluación por pares es congruen-te con lo que se conoce como el “modelo lineal”, según el cual el conoci-miento se transfiere a la sociedad a partir de la investigación básica, pasan-do por la aplicada y por el desarrollo experimental. Desde un punto de vista

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vinculado con tecnología, este modelo es también conocido como visión“ofertista” ya que su aplicación económica y social se basa en la oferta deconocimientos generados por la comunidad científica.

Tanto la visión “ofertista” como el “modelo lineal” han sido puestos entela de juicio durante los últimos años. También el papel excluyente de la co-munidad científica aparece cuestionado por la emergencia de nuevas for-mas de producción del conocimiento científico. Estas transformaciones afec-tan a los procesos de evaluación y al juicio de pares como métodofundamental.

En la literatura sobre metodologías de evaluación se contrapone a vecesla evaluación por pares y la “evaluación de mérito”. Esta última excede elconcepto de mérito científico y es definida en función de criterios tales comola oportunidad representada por los conocimientos a adquirir, su permeabili-dad o capacidad de penetración en distintos campos, la aplicabilidad a pro-blemas concretos y la explotabilidad de los resultados. Pero si teóricamentese distinguen, en la práctica no siempre es fácil hacerlo. En la investigaciónacadémica la evaluación por pares -en oposición al mérito- juega el papel ca-si exclusivo, pero la observación demuestra que se utilizan criterios cadavez más amplios; por ejemplo, en los impresos que los Consejos inglesesenvían a los evaluadores se requiere su opinión acerca de la aplicabilidaddel proyecto. En la evaluación de proyectos de ingeniería ambos tipos de cri-terio tienen igual importancia. En cambio, en la investigación orientada porcriterios estratégicos la evaluación de mérito tiene más importancia que laevaluación por pares.

2.9.2.2. Crisis del sistema de paresA pesar de su consenso básico originario, el método de la evaluación por pa-res está siendo revisado y discutido en forma creciente. La evaluación basa-da en el juicio de pares corresponde al modelo de la investigación académi-ca disciplinaria. Sin embargo, el consenso disciplinario no es el único factorde estructuración de la actividad científica y por lo tanto el consenso disci-plinario no es el único marco de relaciones sociales en que se construye elconocimiento.

Desde una óptica más vinculada con el conocimiento tecnológico, mu-chas voces se cuestiona la pertinencia del juicio de pares para evaluar losproyectos orientados al desarrollo tecnológico y la innovación. Desde una vi-sión no lineal y más interactiva de la ciencia también se reclaman otros pro-cedimientos de evaluación.

En 1966 Derek de Solla Price mostraba que la ciencia se había expandi-do de un modo exponencial en los tres siglos anteriores, pero que, de seguircon tal tendencia, en cien años más “habría dos científicos por cada mujer,hombre, niño o perro en la población”. Efectivamente, la tasa de crecimien-to se detuvo y la competencia por los recursos se volvió más dura, some-tiendo a presión el juicio de pares como método de base para la asignaciónde recursos:

❘❚❚ “La creciente limitación de recursos está produciendo una elevación en el ran-

go mínimo de selectividad en el financiamiento de proyectos. Por ello se requie-

ren distinciones cada vez más finas entre propuestas que son, más o menos,


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igualmente meritorias. Esto conduce a que se produzca un agobio insoportable

sobre el sistema del juicio de pares. Esto ha conducido a una crisis en el sistema

de juicio de pares” (“Informe Boden sobre la evaluación por pares”, 1990). ❚❚❘

Las principales objeciones que se le formulan remiten tanto a los factoresinternos como a los externos. Ellas son:

Sobreexigencia. La creciente limitación de recursos está produciendo unaelevación en el rango mínimo de selectividad en el financiamiento de proyec-tos. Por ello se requieren distinciones cada vez más finas entre propuestasque son, más o menos, igualmente meritorias, lo cual conduce a que se pro-duzcan decisiones arbitrarias en el establecimiento de los órdenes de priori-dad.

Fatiga. En conexión con el problema anterior, el incremento de los objetosa evaluar (proyectos, artículos, informes de investigadores y grupos) generagran presión sobre los evaluadores, reduce su espíritu de colaboración yafecta la calidad de su trabajo.

Corrupción. El sistema tiene cierta vulnerabilidad frente a la corrupción,derivada del hecho de que generalmente las personas más calificadas parajuzgar el mérito de un investigador son, precisamente, sus más cercanoscompetidores. Con cierta frecuencia se recogen en la literatura denunciassobre plagio y aprovechamiento indebido de información obtenida durante elproceso de evaluación.

Imprecisión. En la descripción de las prácticas de evaluación abundan lostérminos como “excelencia”, “calidad” y originalidad”, pero a menudo no sedefinen criterios que puedan hacerlos operacionales. Esto significa que lospares reconocen esos atributos pero no pueden anticipar qué es lo que bus-can cuando se abocan a una evaluación, lo cual es un serio problema parael establecimiento de reglas de juego creíbles. Según la experiencia de laNational Science Foundation, los jueces convergen en los extremos (proyec-tos excelentes o muy malos), pero divergen en los casos intermedios, en losque la aplicación de criterios netos de “excelencia”, “calidad” y originalidad”es más compleja.

Sesgo conservador. La evaluación por pares suele privilegiar las concep-ciones tradicionales sobre las innovadoras. Fomenta la ciencia “normal”frente a la revolución de los paradigmas. Favorece las formas de investiga-ción familiares y seguras frente a las innovadoras y riesgosas. Con frecuen-cia, la evaluación está contaminada por prejuicios (por ejemplo, frente a pro-yectos poco ortodoxos).

Imparcialidad. En comunidades científicas pequeñas o en la evaluaciónde proyectos que requieren grandes inversiones, los jueces frecuentementeson parte y su imparcialidad se ve afectada. En comunidades científicas pe-queñas, además, el secreto con respecto al nombre de los evaluadores esrelativo y puede dar lugar, o bien a juicios de compromiso, o bien a arbitrarie-dades e impunidad.

Vinculación universidad-empresa. En el marco de las políticas de estímuloa la vinculación, los procesos de evaluación atañen a proyectos que incluyenesencialmente aspectos económicos y tecnológicos. En estos proyectos pre-valece la evaluación de resultados. El método de evaluación exclusivamentea cargo de pares no resulta adecuado porque en él participan solamente loscientíficos. La evaluación de proyectos correspondientes al “modo 2” no

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puede quedar limitada al juicio de los pares, ya que éstos son incapaces dedar cuenta de la heterogeneidad de actores y aspectos -científicos y no cien-tíficos- involucrados.

Cuando los proyectos se enmarcan en las prioridades de la política cien-tífica, se platean inmediatamente los problemas de la interdisciplina y de laaplicación de los criterios no académicos en la evaluación (tales como loscriterios de prioridad política).

2.9.2.3. El papel de los No-pares (o Impares)Una de las preocupaciones acerca del método de juicio de pares se centra enel papel que el equipo administrativo (en oposición a los investigadores activos)puede desempeñar en el proceso de evaluación. En los organismos científicosde corte tradicional, este papel es casi nulo y se reduce a los procedimientosadministrativos más básicos. En cambio, a medida que las decisiones relativasa la ciencia han sido reconocidas como más complejas se fue haciendo nece-sario incluir nuevos actores en el proceso. El papel de los equipos de apoyo ala evaluación ha ido transformándose en consonancia con ello, adquiriendo unperfil más técnico y desempeñando un protagonismo mayor.

Un ejemplo de esto surge de la experiencia del Engineering and PhysicalSciences Research Council (EPSRC) de Inglaterra. En este Consejo, la clavedel proceso de evaluación es el “área de programación”. Hay dieciséis áreasde programación, cada una de ellas gestionada por un “administrador deprograma”, que es un empleado a tiempo completo del EPSRC. El sistema uti-lizado por el FONCYT en la Argentina tiene rasgos comunes con este modelo.

El administrador de programa tiene formación científica pero no es consi-derado un “par” por los investigadores que solicitan financiamiento. Sin em-bargo, el administrador de programa es responsable ante la Dirección Ejecu-tiva por el logro de los objetivos que se asignan a su área de programación.

El procedimiento seguido en el EPSRC es el siguiente:

Paso I: se constituyen 16 “colegios de pares” en consulta con las respectivas co-munidades científicas. Cada colegio tiene un tamaño que oscila entre 35 y 160miembros, según la disciplina. Todos los pares son nacionales. El EPSRC publicalos antecedentes de cada par.

Paso II: los investigadores que presentan proyectos identifican tres pares de supropia elección.

Paso III: el administrador de programa elige uno de los tres pares y agrega dospares adicionales elegidos entre los que integran el respectivo “colegio de pares”.Puede agregar otro par, fuera de la lista, si el “colegio” no cubre adecuadamentela especialidad en cuestión.

Paso IV: el proyecto se envía a los tres (o más) pares para su evaluación.

Paso V: las propuestas que son juzgadas en forma suficientemente favorable sonenviadas a un panel integrado por pares que integran los “colegios”, selecciona-dos por el administrador de programa. Cada panel tiene un “presidente”. Tanto elpanel como su presidente son constituidos ad hoc (no son permanentes) y sufunción es puramente asesora.


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Paso VI: el panel establece un orden prioritario entre las propuestas en funciónde su calidad (sobre la base de la opinión de los tres o más pares de los pasos IIIy IV) y su pertinencia en función de los objetivos estratégicos del EPSRC.

Paso VII: una vez recibido el asesoramiento del panel, el administrador de pro-grama elabora una lista de propuestas de financiamiento sobre la base del mon-to total de dinero disponible para la convocatoria por parte del Consejo Directi-vo del EPSRC, el orden prioritario producido por el panel y la opinión delpresidente del Panel, en los casos borderline.

El procedimiento adoptado por el EPSRC es uno de los que ha suscitado más comen-tarios. Lo más característico de este modelo es el papel de los administradores de pro-grama, ya que, si bien éstos no están directamente involucrados en formular los jui-cios de valor (el acto de la evaluación), tienen una gran influencia en la totalidad delproceso. El papel que se asigna al administrador de programa en el Paso VII es consi-derado excesivo por muchos de los que opinan; por este motivo, los defensores delprocedimiento argumentan que en ningún caso se violenta la decisión de los jueces.

En el Biotechnology and Biological Sciences Research Council (BBRC) el proce-dimiento es parecido pero no existe la figura del administrador de programa.En su lugar, funcionan comités temáticos. Sin embargo, se ha propuesto incor-porar administradores de programa con la función de seleccionar los pares deuna base de datos, en consulta con los miembros del comité temático.

En el Welcome Trust (institución que financia investigación médica),miembros senior pueden seleccionar los pares y actuar como adjuntos alpresidente de los comités que otorgan financiamiento. Los no pares, por lotanto, habitualmente desempeñan una variedad de papeles en la conduc-ción de los procesos de revisión por pares.

El nuevo sistema de administradores de programa y, en general, el mayorprotagonismo desempeñado por los no pares tiene ventajas por cuanto re-suelve problemas de eficiencia y ejecutividad en el proceso de evaluación, altiempo que facilita la consideración de aquellos proyectos con múltiples di-mensiones. Sin embargo, genera nuevos problemas que deben ser atendi-dos. En general, este método puede resultar muy útil si:

a) El administrador de programa (o figura equivalente) acierta en buscarasesoramiento de expertos al constituir el panel;

b) los nombres de los miembros del panel son de dominio público;c) hay cierta continuidad en los paneles, para que los criterios sean consis-

tentes y no mudables (la rápida rotación puede crear desconcierto en lossolicitantes);

d) los investigadores tienen confianza en la transparencia, en particularcuando se eligen pares adicionales para aclarar, completar o corregir lasprimeras evaluaciones en el caso de que se perciban incongruencias.

En la National Science Foundation se emplea un sistema de este tipo y, co-mo garantía para neutralizar posibles arbitrariedades, se realiza un monito-reo constante del proceso de evaluación mediante comités visitantes. Estoequivale a realizar una “evaluación de la evaluación”, práctica cuya generali-zación resulta muy recomendable.

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Lectura obligatoria

BARRE, RÉMI (1997), “La producción de indicadores para la política deinvestigación e innovación: organización y contexto institucional”, en:El Universo de la medición. La perspectiva de la ciencia y la tecnología,RICYT-COLCIENCIAS-Tercer Mundo, Bogotá.

OCDE (1993), La medición de las actividades científicas y técnicas/“Manual deFrascati”, OCDE, París.

OSZLAK, Oscar y O’DONNELL (1995), Guillermo, “Estado y políticas estatales enAmérica Latina: hacia una estrategia de investigación”, en: REDES, N°4, Editorial de la UNQ, Buenos Aires.

SALOMON, JEAN JACQUES (1994), “Tecnología, diseño de políticas, desarrollo”,en: REDES, N° 1, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 9.

Lectura recomendada COMIENZO DE LECTURA RECOMENDADAFLAMENT, MICHEL (1993), “Evaluación multicriterio de proyectos en ciencia y

tecnología”, en: Estrategias, Planificación y Gestión de Ciencia yTecnología, Nueva Sociedad, Caracas.

GÓMEZ CARIDAD, ISABEL y BORDON GANGAS, MARÍA (1997), “Limitaciones en el usode los indicadores bibliométricos para la evaluación científica”, en:Política Científica, N° 46, Madrid.

LÓPEZ, ANDRÉS y LUGONES, GUSTAVO (1997), “El proceso de innovacióntecnológica en América Latina en los años noventa. Criterios para ladefinición de indicadores”, en: REDES, N° 9, Editorial de la UNQ,Buenos Aires, p. 13.

OCDE (1996), Manual de Oslo, OCDE, París.UNCTAD (1991), Los indicadores tecnológicos y los países en desarrollo,

UNCTAD/ITP/TEC/19, Ginebra.VELHO, LEA, “Indicadores científicos: aspectos teóricos y metodológicos”, en:

MARTÍNEZ, EDUARDO (comp.), Interrelaciones entre la Ciencia, la Tecnologíay el Desarrollo: teorías y metodologías, UNESCO-Nueva Sociedad,Caracas, 1993.


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La búsqueda de un camino propio enciencia y tecnología


1. Presentar los rasgos más característicos del “pensamiento latinoameri-cano en ciencia y tecnología”.

2. Examinar el marco general de la problemática del desarrollo latinoamericano.3. Debatir acerca de ciertas características de su evolución que inciden en

los problemas presentes.4. Reflexionar sobre la especificidad del caso argentino.

3.1. El paradigma del desarrollo

En América Latina la preocupación por poner en práctica políticas de ciencia ytecnología surgió muy pocos años después de que los países industrializadostomaran conciencia acerca de su importancia. Una peculiaridad de la región hasido la íntima vinculación entre estas políticas y la problemática del desarrollo.

En este sentido, los primeros esfuerzos sistemáticos que realizaron lospaíses de América Latina para institucionalizar la política científica y tecnoló-gica, así como los primeros programas de cooperación internacional imple-mentados con éxito en la región estuvieron condicionados por la posición re-servada a América Latina en el mundo de la posguerra y de la guerra fría.Desde el punto de visa ideológico, reflejaban en gran medida el pensamien-to sobre el desarrollo inspirado por la CEPAL si bien, como se verá (y ha sidoya anticipado en el apartado 2.7.), el interés de la región por esta materiase nutrió de otras influencias.

3.1.1. La problemática del desarrollo es un asunto de posguerra

El desarrollo, como problema, es un tópico que ingresó en la agenda interna-cional de la mano de los países de América Latina en la inmediata posgue-rra. El tema estuvo presente desde el comienzo mismo del sistema de lasNaciones Unidas, impulsado por los representantes latinoamericanos. Elnuevo escenario era propicio para que los países de la región comprendie-ran mejor su lugar en el reordenamiento mundial, así como los riesgos yoportunidades que tenían frente a sí. Sunkel y Paz afirman que:

❘❚❚ “De los cincuenta y un países que participaron en la creación de las Naciones

Unidas en la Conferencia de San Francisco, sólo unos diez o doce podían consi-

111

3

derarse países desarrollados e industrializados; de los restantes, constituían

una proporción mayoritaria los latinoamericanos” (SUNKEL y PAZ, 1970, p. 19). ❚❚❘

El reclamo latinoamericano, en realidad, hacía eclosionar un proceso inicia-do décadas atrás. A partir de la Primera Guerra Mundial y, sobre todo, luegode la crisis de la década del treinta, había comenzado a difundirse mundial-mente una generalizada desconfianza en las creencias económicas relativasal “beneficio mutuo” implícito en el comercio internacional y en la plena in-serción en la economía mundial, sobre la base de una división internacionaldel trabajo apoyada en la dotación de recursos disponibles y las ventajascomparativas.

La ruptura del patrón oro y el progresivo establecimiento de acuerdos co-merciales preferenciales de carácter estratégico, en un marco de descon-fianza entre las grandes potencias, dieron lugar a economías nacionales mu-cho más centradas sobre sí mismas y orientadas al crecimiento delmercado interno. Esta visión sería la predominante hasta comienzos de losaños cincuenta. La experiencia de los países latinoamericanos les señalabaque se requería un esfuerzo deliberado de industrialización y redistribucióndel ingreso. Así,

❘❚❚ “A raíz de las dificultades ocasionadas a estos países por las limitaciones

en los abastecimientos externos durante ambas guerras mundiales, como con-

secuencia de las políticas de control de cambios y de proteccionismo industrial

provocadas por la gran crisis muchos de los países de la región se encontraban

-a mediados de la década de 1940- en los comienzos de vigorosos programas

de industrialización e inversión en infraestructura, dificultados severamente por

las limitaciones impuestas a la importación de materias primas y bienes de ca-

pital” (SUNKEL y PAZ, 1970, pp. 19 y 20). ❚❚❘

Después de la guerra se pusieron en marcha grandes programas de recons-trucción de los países que habían intervenido en ella, tarea a la que se apli-caron muchos de los recién creados organismos multinacionales. En estesentido, Sunkel y Paz afirman:

❘❚❚ “De los principios generales y de los propósitos concretos enunciados para

las diferentes organizaciones internacionales se desprenden las tareas que, en

lo económico, se preveían para la posguerra: reconstrucción de las áreas de-

vastadas por la contienda, reorganización del comercio y de las finanzas inter-

nacionales y adopción de políticas de pleno empleo en los países industriales”

(SUNKEL y PAZ, 1970, p. 18). ❚❚❘

Sin embargo, la recuperación del comercio internacional a partir de la pos-guerra mostró a una América Latina con dificultades crecientes para benefi-ciarse de los flujos de intercambio, con lo que las desconfianzas de décadasanteriores, paulatinamente abandonadas por el primer mundo, se reforzaronen los actores más destacados de la región.

112


Una respuesta a sus demandas fue la creación de la CEPAL, como un orga-nismo especializado en la economía latinoamericana. Por efecto de aquellaspresiones, la cuestión del desarrollo fue reconocida como la prioridad estra-tégica fundamental para la región, y adoptó un sentido que, crecientementeinfluido por la CEPAL, halló eco en las orientaciones estratégicas de los orga-nismos internacionales responsables de la asistencia técnica y financiera:

❘❚❚ “Al establecer en 1948 la Comisión Económica para América Latina, aparte

del objetivo de ayudar a resolver los problemas económicos urgentes suscita-

dos por la guerra en esta región, se señala que la Comisión dedicará especial-

mente sus actividades al estudio y a la búsqueda de soluciones a los proble-

mas suscitados por el desajuste económico mundial en América Latina”

(SUNKEL y PAZ, 1970, p. 21). ❚❚❘

Los economistas del desarrollo (Hirschman, Rostow, Rosenstein-Rodan,Nurkse y otros), en su mayoría vinculados de una u otra manera con organis-mos internacionales, y sobre todo con la CEPAL, sostuvieron visiones estraté-gicas apoyadas en un enfoque estructuralista. Con diferencias de grado,coincidían en la inconveniencia -para el desarrollo económico y social de lospaíses de la región- de una inserción pasiva en el comercio internacional.

Desde los años cincuenta el problema del desarrollo y el subdesarrolloconstituye uno de los más frecuentes e importantes tópicos de discusión enlos principales foros internacionales.

3.1.2. Visiones acerca del desarrollo

Concepto histórico, al fin y al cabo, el de “desarrollo” no tuvo un sentido uní-voco sino que evolucionó en el tiempo, reflejó diferentes visiones, tanto dela economía como de las relaciones sociales y adoptó múltiples significa-dos. El propio término era problemático para muchos, por cuanto implicabauna idea evolutiva y de progreso que históricamente resultaba más que dis-cutible, a la par que conllevaba un aspecto normativo que en ciertas versio-nes lo hacía compatible con actores e intereses de corte tecnocrático. Elcontenido normativo (e incluso programático) resultaba más que evidente enla expresión “países en vías de desarrollo”, ya que ella expresaba una direc-ción precisa y llevaba implícita la promesa de un desarrollo futuro.

Desde otra perspectiva, algunos preferían ubicar la problemática del de-sarrollo en relación con la riqueza y referirse a los latinoamericanos simple-mente como “países pobres”. A medida que se fueron formulando las pro-puestas de CEPAL, el término adquirió otro sentido, vinculado con laindustrialización; así, los países de la región pasaron a ser considerados co-mo “no-industrializados” o de producción primaria. Una versión de la teoríadel desarrollo que incorporaba en el análisis el eje de las relaciones interna-cionales con un trasfondo interpretativo marxista enfatizaba la cuestión dela dependencia. La problemática latinoamericana aparecía así con los ras-gos comunes de los países dependientes. A principios de los setenta cobrófuerza el rechazo contra la visión estrictamente económica y se enfatizó laimportancia de las variables sociales para explicar el retraso relativo, a to-das luces evidente, frente a los países que lideraban la escena internacio-


113

nal. Uno de los senderos que tomó entonces el debate estuvo referido a laconfrontación entre los conceptos de “desarrollo” y de “modernización”. Es-ta distinción, a la que se hará referencia más adelante, tiene gran importan-cia para ensayar algunas interpretaciones acerca de la experiencia latinoa-mericana en política científica y explicar la diversidad de trayectorias que esposible constatar entre países como el Brasil y la Argentina, más allá de sucomún condición de “subdesarrollados”.

Sunkel y Paz, que reconocieron la naturaleza compleja del problema, en-sayaron una definición integradora del subdesarrollo económico:

❘❚❚ “La problemática del subdesarrollo económico consiste en ese conjunto com-

plejo e interrelacionado de fenómenos que se traducen y expresan en desigual-

dades flagrantes de riqueza y de pobreza, en estancamiento, en retraso respec-

to de otros países, en potencialidades productivas desaprovechadas, en

dependencia económica, cultural, política y tecnológica” (SUNKEL y PAZ, 1970). ❚❚❘

El texto de estos autores tiene singular importancia para comprender el con-tenido del debate latinoamericano de aquellos años. Resulta interesante,por ello, comprobar que enfatizaba la similitud de los procesos y reconocíalúcidamente la especificidad latinoamericana, aunque, si bien contenía ele-mentos referidos a las diferencias estructurales de cada situación nacional,ellas aparecían como variantes de un mismo proceso, sobre la base de lascuales era posible establecer una tipología. Otras interpretaciones de natu-raleza estructural pero de raíz sociológica, que los autores adscriben en cier-ta medida a la influencia de Gino Germani, enfatizaban la diversidad, másque los rasgos comunes, y las trayectorias a veces antagónicas:

❘❚❚ “El proceso de subdesarrollo de las diversas sociedades latinoamericanas

presenta rasgos comunes y a la vez diferencias estructurales susceptibles de

ser identificadas y precisadas analíticamente. Ambas características se pue-

den expresar mediante una tipología a través de la cual los rasgos comunes

se manifiestan en la especialidad histórica de los procesos económicos dife-

renciados que experimentaron los países latinoamericanos” (SUNKEL y PAZ,

1970, p. 5). ❚❚❘

Existía una razón que daba cuenta del énfasis puesto en los rasgos comu-nes y ella residía en la necesidad de construir un pensamiento que permitie-ra fundamentar teóricamente las propuestas de la CEPAL para toda la región.Los autores lo reconocían cuando afirmaban que “el tipo de análisis que(aquí) se realiza se apoya en la bien conocida interpretación de la CEPAL, quetiene el mérito de captar los aspectos más relevantes del proceso de desarro-llo económico de los países latinoamericanos, destacando sobre todo sus ras-gos comunes”.

La solución propuesta por la CEPAL fue profundizar el proceso de industria-lización por sustitución de importaciones (ISI) a partir de una activa interven-ción del Estado para modificar las señales de precios y regular el funciona-miento de los mercados.

114


En este marco de pensamiento y de políticas económicas que predomina-ron en la región durante las décadas de los cincuenta y los sesenta, los paí-ses latinoamericanos comenzaron a abrir el campo de la política científica ytecnológica y crearon las instituciones adecuadas para ello, para lo cual si-guieron las pautas surgidas del proceso de formalización de tales políticasen los países industrializados, en los que también se manifestaba tal proce-so como un fenómeno de posguerra, si bien el contexto era muy diferente alde América Latina, y desarrollaron concepciones propias, que hoy son reco-nocidas como un “pensamiento” sobre el tema.

En efecto, durante los años sesenta y en la década siguiente surgió enAmérica Latina un vigoroso pensamiento acerca de los problemas del creci-miento económico, la modernización social y el papel de la ciencia y la tec-nología en este proceso, como fruto de intensos debates que se llevaron acabo en la región. Los países de América Latina cayeron en la cuenta de sumarginación respecto de los nuevos escenarios de la economía y la políticainternacionales, de modo tal que alzaron sus voces para instalar la proble-mática del desarrollo en la agenda de los temas prioritarios de la comunidadinternacional.

Aquel proceso alcanzó numerosos resultados que fueron más allá de laretórica del desarrollo científico y tecnológico endógeno. En este sentido, ca-be señalar que el pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnología nosólo fue un esfuerzo teórico, sino que se plasmó en experiencias concretas.Sin embargo, el proceso de industrialización sustitutiva se nutrió fundamen-talmente de tecnología que se transfería en forma incorporada a las grandesinversiones de capital, sin que se prestara suficiente atención a las fasesde adaptación a las condiciones de mercado, aprendizaje y todas aquellasque hoy se engloban en el concepto de trayectoria tecnológica de las firmas(BELL, 1995). El resultado fue un nivel relativamente bajo en la capacidadtecnológica del sector productivo de los países latinoamericanos, escasa de-manda de conocimientos tecnológicos generados localmente y, por lo tanto,sistemas científicos escasamente vinculados con los procesos económicosy sociales.

Al cabo de algunas décadas, el modelo de desarrollo basado en la susti-tución de importaciones fracasó en resolver el problema y, en algunos as-pectos, hasta lo agravó, pese a haber alcanzado cierto éxito en la tarea deimpulsar el crecimiento de la industria de manufacturas en muchos paísesde la región.

La crisis de la década de los ochenta, a la que se conoce como la “déca-da perdida” por los países latinoamericanos, produjo una ruptura en la con-fianza acerca de la existencia de un camino hacia el desarrollo endógeno ydio lugar, en cambio, a políticas neoliberales de ajuste, estabilización y aper-tura de las economías, que fueron consideradas como un paso necesario -aunque no suficiente- para intentar la vía alternativa ofrecida por la globaliza-ción, esto es, la incorporación de las firmas de la región a las redes globalesy regionales lideradas por las grandes compañías transnacionales.

Para una comprensión cabal de estos procesos, no es posible omitir lamención del traumático proceso político de los países latinoamericanos, enespecial a partir de mediados de la década de los sesenta. Si el análisis delas políticas pone en evidencia el rostro del Estado, el Estado latinoamerica-no surgido a partir de tendencias que comenzaron a ser visibles en el Brasildesde 1964 se basaba en un fondo común de autoritarismo, rigideces so-


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ciales, desigualdad, dependencia y crisis económica. Siguiendo a Oszlak yO’Donnell (1995), sus rasgos principales eran:

a) expansión del control estatal sobre diversos sectores sociales (corporati-vismo),

b) emergencia de núcleos tecnoburocráticos,c) mayor extensión territorial de su acción efectiva en perjuicio de autono-

mías regionales.

Los caminos observados estaban articulados con otros procesos:

• La tendencia hacia la emergencia de una nueva coalición integrada porsectores burocráticos, el capital internacional y las capas más dinámicas–agrarias y urbanas– de la burguesía nacional.

• Ese “trío” incorporó de manera subordinada a sectores medios y a algu-nas capas relativamente privilegiadas de la clase obrera.

• La expansión de la economía siguió la dirección marcada por los intere-ses de la coalición hacia la formación y expansión de grandes unidadesproductivas y de servicios.

• Perfeccionamiento de los mecanismos de control estatal sobre el sectorpopular (represión, cooptación y organización corporativa).

Y aunque este proceso cobró características propias en cada país, tuvo ras-gos comunes derivados de la necesidad de poner en forma las economíasde un capitalismo dependiente, de extendida pero tardía industrialización, apartir de la crisis. Desde entonces, los temas de “eficiencia”, “moderniza-ción económica” y “organización” tendieron a buscar un punto de equilibrioen la acumulación privada y en un activo papel del Estado para lograr y sos-tener las condiciones generales de su funcionamiento. La recuperación dela democracia, en la década de los ochenta, comenzó a revertir estos rasgosnegativos, si bien la implantación hegemónica del pensamiento neoliberalen economía mantuvo vigentes muchas condiciones adversas al desarrollode una capacidad científica y tecnológica local.

3.2. El “pensamiento latinoamericano en cienciay tecnología”

Pese a ciertos logros, la experiencia de América Latina de dotar de un impul-so al desarrollo con la política científica y tecnológica no puede ser conside-rada como exitosa. Algunos autores señalan que ello se debió a ciertos fac-tores que estimularon los aspectos negativos del enfoque basado en laoferta de conocimientos. El primer factor (ampliamente señalado por quie-nes efectuaron, desde fines de los años sesenta, una visión crítica del mo-delo vigente) fue la muy escasa demanda de conocimiento científico y tecno-lógico por parte del sector productivo. El segundo factor tuvo carácterestructural y consistió en la inexistencia o la extrema fragilidad de los víncu-los e influencias recíprocas entre el Estado, la sociedad y la comunidad cien-tífica. La importancia de este problema fue claramente percibida por JorgeSábato, quien propuso, como modelo orientador de las estrategias de desa-

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rrollo, un “triángulo de interacciones” entre los vértices correspondientes algobierno, el sector productivo y las instituciones científicas y académicas.

En la práctica latinoamericana, el vacío dejado por la demanda del sectorproductivo fue ocupado por la comunidad científica. En el diseño de las polí-ticas latinoamericanas de ciencia y tecnología, ella jugó un papel que exce-dió por mucho la influencia que tuvo en los países avanzados:

❘❚❚ “Algunos miembros de la comunidad científica, principalmente relacionados

con las disciplinas universitarias tradicionales, con el poder adquirido a través

de un mecanismo de transducción tuvieron considerable influencia en el diseño

de las políticas de ciencia y tecnología. Este mecanismo transforma el prestigio

derivado de las actividades académicas, en particular de las comunidades dis-

ciplinarias, en autoridad política y poder de representación de la comunidad

científica” (DAGNINO y THOMAS, 1999). ❚❚❘

Hacia fines de los años sesenta, en el propio núcleo de las comunidadescientíficas de los países de América Latina comenzó a manifestarse una ac-titud crítica respecto del modelo de desarrollo seguido hasta entonces en re-lación con la ciencia y la tecnología. Este fenómeno, convergente a posterio-ri con otras corrientes originadas en el ámbito de la economía, por impulsode la CEPAL, fue parte importante de lo que más tarde sería denominado co-mo “pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnología”.

El “pensamiento” no fue una corriente uniforme ni con sentido deconstrucción colectiva. Muchas de las visiones acerca del problema de laciencia y la tecnología, que con derecho son adscriptas a este pensa-miento, eran discordantes y a menudo antagónicas. La crítica al modelopreexistente fue enfocada desde distintos ángulos. Amílcar Herrera des-tacaba que el carácter marginal de la ciencia en la región estaba vincula-do con la dependencia de los centros de poder mundial y se señalabaque la investigación científica tenía más relación con las necesidades in-ternas del grupo social que las generaba, que con los requerimientos pro-pios del desarrollo del país dependiente. De este modo, la ciencia queda-ba reducida a un artículo de consumo, y nunca era considerada desde laspolíticas de promoción como un activo económico y un campo de inver-sión (Herrera, 1995). En el mismo sentido, Francisco Suárez caracteriza-ba el sistema científico de los países latinoamericanos como “exogenera-do” y “endodirigido” (Suárez, 1973). Otros, como Jorge Sabato y MáximoHalty, creían en la capacidad local para alcanzar el desarrollo y regular losflujos de tecnología extranjera. Oscar Varsavsky realizaba un cuestiona-miento más radical que se tradujo en la distinción entre la ciencia “impor-tada”, “copiada” o generada localmente en función de demandas socia-les, y el modelo de país que a cada una de ellas correspondía. Nocualquier estilo científico es compatible con un estilo de sociedad deter-minada, se afirmaba (Varsavsky, 1969). No se trataba de un “pensamien-to único” en el sentido que hoy se le da a la expresión, pero es legítimo,no obstante, considerar que todos ellos y muchos otros autores confor-maron una corriente común en su preocupación por impulsar el desarro-llo científico y tecnológico vinculándolo con las necesidades sociales yeconómicas de los países de América Latina.


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3.2.1. El modelo difundido por la OEA

Con muy poco retraso en el tiempo, con relación a los países industrializa-dos, América Latina llevó a cabo esfuerzos tendientes a institucionalizar el“sistema científico y tecnológico”. A tal fin, muchos países latinoamericanoscrearon, a partir de la década de los cincuenta, instituciones destinadas a laformulación de política científica y tecnológica, al planeamiento y la promo-ción de la ciencia y la tecnología. Aquellas acciones, que recibieron un granimpulso en la siguiente década, fueron en algunos aspectos discontinuas ycontradictorias, pero en otros exhibieron una notable continuidad debido aque, en general, fueron diseñadas siguiendo las pautas organizativas y laconcepción general acerca de los procesos de producción y aplicación de co-nocimientos que difundió activamente la OEA.

Apenas comenzada la década de los sesenta, los países americanos to-maron nota de la necesidad de incluir acciones de apoyo a la ciencia y latecnología en el marco de la cooperación hemisférica. La preocupación in-cluía la necesidad de desarrollar metodologías para la planificación de la po-lítica científica y tecnológica. La perspectiva dominante era la de lograr lavinculación de la ciencia y la tecnología con la planificación del desarrollo.Este punto de vista quedó claramente expresado en la Declaración de losPresidentes de América, surgida de la reunión de Punta del Este en 1967.En ella se afirma que el esfuerzo en ciencia y tecnología necesita un impul-so sin precedentes, dada la magnitud de las inversiones requeridas y el ni-vel alcanzado por esos conocimientos: “Del mismo modo, su organización yrealización en cada nación no puede formularse al margen de una políticacientífica y tecnológica debidamente planificada dentro del marco generaldel desarrollo”.

La Secretaría General de la OEA se preparó para da respuesta a tal man-dato. En 1968 se creó el Programa Regional de Desarrollo Científico y Tecno-lógico (PRDCYT), dependiente del Consejo Interamericano Cultural, con los si-guientes objetivos:

a) reforzar la infraestructura científica y técnica de los países miembro;b) desarrollar la capacidad de crear tecnologías propias, adaptadas a las

condiciones de la región;c) lograr un grado suficiente de autonomía científica y técnica;d) promover la integración científica y técnica latinoamericana al servicio del

desarrollo económico de los pueblos.

Los postulados básicos de operación del PRDCYT eran:

• la multilateralidad,• la complementariedad de las acciones con las ejecutadas por los países,• la movilización de los recursos internos de cada país,• el fortalecimiento de las actividades científicas y tecnológicas, apoyando

la investigación pura y aplicada y• la integración de las actividades científicas y tecnológicas en el proceso

de desarrollo económico y social de los países latinoamericanos.

En 1970 el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultu-ra (CIECC) recomendó la realización de la “Conferencia Especializada para la

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Aplicación de la Ciencia y la Tecnología en América Latina” (CACTAL). Ésta sellevó a cabo en Brasilia, en mayo de 1972, y tuvo el propósito de explorar larelación de interdependencia entre la ciencia, la tecnología y el desarrollo enel contexto latinoamericano. Los acuerdos alcanzados en CACTAL se expresa-ron en el “Consenso de Brasilia”, en el que se puso de manifiesto una cier-ta toma de conciencia por parte de los gobiernos latinoamericanos acercade la importancia estratégica del conocimiento científico y tecnológico. En lapresentación del documento se reconocía:

❘❚❚ “América Latina en los sesenta se caracterizó por una planificación económi-

ca y social que no consideró explícitamente las contribuciones potenciales que

se podrían lograr a partir de un esfuerzo organizado en ciencia y tecnología.” ❚❚❘

En el mismo sentido, agregaba:

❘❚❚ “Uno de los más significativos acontecimientos al final de la década fue el

reconocimiento de la necesidad de una planificación global que incluyera las

actividades científicas y tecnológicas con el propósito de alcanzar un desarrollo

técnico acelerado.” ❚❚❘

De CACTAL surgió un grupo de trabajo integrado por expertos de la región queelaboró el primer Plan Integrado de Ciencia y Tecnología para América Latina(PLANICYT).

El papel jugado por la OEA fue decisivo en el diseño de los instrumentosde política científica y tecnológica adoptados por América Latina. La UNESCO

también contribuyó a la institucionalización de la política científica y tecnoló-gica en la región. Ambas organizaciones “sembraron la idea de que la cienciay la tecnología eran una usina de crecimiento, en un rico suelo fertilizado porel deseo de la modernización y el desarrollo” (Dagnino y Thomas, 1999). Ade-más del impulso, brindaron los esquemas conceptuales básicos inspiradosen el “modelo lineal de innovación”, el cual, como se ha explicado antes,concebía el proceso innovador como un continuo entre la investigación bási-ca y el desarrollo tecnológico. Del éxito de tal esfuerzo da cuenta, por ejem-plo, la ola de creación de los consejos de política científica y tecnológica(véase apartado 2.7.).

3.2.2. El pensamiento de Jorge Sábato

Probablemente la figura más destacada entre quienes constituyeron el “pen-samiento latinoamericano” fue Jorge Sábato. No la más polémica, ya que talatributo le correspondería mejor a Oscar Varsavsky con sus arremetidas encontra del cientificismo, pero seguramente la de mayor influencia sobre todauna generación. Sábato fue quien con más claridad formuló la idea de queuno de los motores del desarrollo radica en los vínculos entre el gobierno, laestructura productiva y las instituciones académicas. Enfatizó la función delas empresas en el desarrollo tecnológico, si bien en el contexto del pensa-


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miento de la época, que reconocía en el gobierno la mayor capacidad paradar el impulso inicial para la movilización de los restantes actores.

Sábato planteó, además, en forma novedosa para la época, que la tecno-logía es una mercancía y que, como tal, se produce y comercializa en el sis-tema económico. En un momento en el que las ideas desarrollistas aún te-nían fuerza caracterizó a los laboratorios de I+D de las empresas como“fábricas de tecnología” productoras de ese bien y propuso estrategias paraestimularlas.

3.2.2.1. Las empresas como fábricas de tecnologíaSábato definió a la tecnología “como el conjunto ordenado de conocimientosutilizados en la producción y comercialización de bienes y servicios”. En opo-sición a los enfoques más tradicionales que centraban las políticas en lamateria sobre el binomio “ciencia y tecnología”, elevando el protagonismode los conocimientos científicos, Sábato destacó que los saberes que lacomponen no provienen solamente del ámbito científico (si bien éstos tienegran importancia), sino que también se cuentan en ella elementos aporta-dos por la experiencia empírica.

3.2.2.2. Valor estratégico de la tecnología. Investigación y desarrolloAdemás de su valor de mercado, señaló Sábato, la tecnología tiene un valorestratégico, dado que hay países y empresas que la poseen y otros que no,generándose así una situación de dependencia; para estos últimos, por lotanto, se hace necesario lograr la provisión de este insumo central. En talsentido, el autor recomendaba, como instrumento para resistir la dependen-cia, la implementación de programas de I+D cuyo objetivo fuera la “creación,propagación y aplicación de conocimientos científicos”, junto a otras medidasdestinadas a “abrir el paquete” de la tecnología para comprar mejor cuandofuera necesario hacerlo y para reconocer aquellos conocimientos generadospor la experiencia de la práctica productiva e incorporarlos en la cultura in-dustrial local.

3.2.2.3. Fábricas de tecnologíaLas empresas suelen tener sus propios laboratorios de I+D, a los que consi-deraba como verdaderas “fábricas” de tecnología que trabajan a partir deconocimientos científicos básicos o aplicados (ya sean desarrollados inter-namente o adquiridos) que puedan ser utilizados en el proceso productivo.Destacaba la conveniencia de contar con investigación propia, ya sea paragenerar conocimientos genuinamente nuevos, como para mejor incorporarlos ya circulantes. Sin embargo, pese a la gran semejanza existente entrelas fábricas de tecnología de las empresas y los laboratorios de investiga-ción pura, advertía a quienes toman las decisiones que nunca debe olvidar-se la lógica de unas y otros. Mientras los laboratorios de investigación traba-jan con una dinámica de adquirir conocimientos, las “fábricas” lo hacen paragenerar tecnologías aplicables, y no sólo conocimiento, por relevante que és-te sea. La frecuente confusión acerca de los objetivos fijados puede produ-cir desilusión y la falta de incentivos, tanto para los investigadores académi-cos, como para el personal de I+D de las empresas.

Las fábricas de tecnología -explicaba Sábato- nacieron en los países in-dustrialmente avanzados ya en el siglo XIX, pero fue a partir de la SegundaGuerra Mundial cuando se constató la enorme importancia de la I+D para el

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avance tecnológico, sobre todo debido al éxito del Proyecto Manhattan en eldesarrollo de la bomba atómica. Así fue que se produjo una toma general deconciencia y creció el apoyo público y privado a la I+D: “pocos dogmas hanpermeado la industria de EE.UU. tan rápida y profundamente como la idea deque la investigación es indispensable”, enfatizaba.

A escala mundial se fue produciendo una marcada concentración de laproducción de tecnología en favor de los países desarrollados. Dentro de és-tos también se dio una notable centralización de la actividad en unas pocasfirmas; a la vez, las industrias comenzaron a producir tecnología ya no sólopara sí mismas, sino también para venderla, acrecentando su dominio. Porúltimo, observaba que ciertas regiones atraían particularmente a la I+D -co-mo por ejemplo la bahía de San Francisco o la carretera 128 en Boston-, gra-cias a la convergencia de capitales, información y comunicaciones.

3.2.2.4. Estrategia de producción de tecnologíaSegún Sábato, hay una serie de cuestiones económico-financieras, industria-les y comerciales que hacen difícil saber con exactitud cómo encarar el pro-ceso de I+D, cómo evaluarlo e implementarlo, cuánto y cómo invertir en él ycómo articular las partes que lo componen. Por lo tanto, recomendaba teneren cuenta que no existe una estrategia segura que garantice el éxito en unamateria tan compleja, la que depende principalmente de la creatividad y ca-pacidad de los científicos y técnicos involucrados en el proceso; éstos de-ben saber que la empresa respeta sus valores, para sentirse así motivadose interesados por las tareas que realizan, contra lo cual frecuentemente jue-ga la burocratización, que, en consecuencia, debería ser evitada mediante laadopción de esquemas de organización tendientes a la horizontalidad y larelativa autonomía del ámbito de la investigación.

3.2.2.5. Función de las empresas del sector públicoEl desarrollo científico y tecnológico de un país requiere del logro de una su-ficiente calidad y cantidad de conocimientos en ciencia y técnica, y de saberutilizarlos para la producción y comercialización de bienes y servicios. En for-ma congruente con el pensamiento de la época, Sábato trató de demostrarque las empresas del Estado son el medio más idóneo para poner en mar-cha tal proceso. Pese a todo, las grandes empresas públicas (ESP) latinoa-mericanas poseían, en su opinión, un peso relevante en las economías na-cionales y actuaban en sectores clave y tecnológicamente pujantes, alamparo de los estados. Por lo tanto, sostenía que las políticas en ciencia ytécnica deberían tomarlas como la base de un desarrollo científico y tecno-lógico sostenido, para así poder desencadenar un proceso global. Las venta-jas de las ESP se derivaban, entre otras cosas, de su tamaño apto para el de-sarrollo tecnológico propio, la dinámica de los sectores económicos en losque operaban, su efecto multiplicador y “de demostración” así como su po-sibilidad de conectar los vértices IGE sin trabas. No obstante, reconocía quelas ESP también presentaban desventajas que operaban contra su capacidadde generar triángulos: los constantes cambios de políticas y de directivos, elconservadurismo, la burocratización y la escasa flexibilidad, entre los másfrecuentes.

Hay algunos puntos que el programa de I+D de cada ESP debía tener encuenta, según Sabato, más allá de cada circunstancia específica. Sus reco-mendaciones eran las siguientes:


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1) La I+D debe considerar en su conjunto la innovación a incorporar. No sólocuentan los conocimientos en ciencias exactas y naturales e ingeniería,sino también los de las ciencias sociales; debe pensarse desde el princi-pio que el conocimiento será luego innovación tecnológica, es decir, quedará un producto para ser comercializado.

2) El programa de I+D debe ser autónomo de los mandos de producción yventas, para salvaguardar la creatividad de sus miembros, promoviendoun tipo de organización más flexible y horizontal.

3) La I+D debe interrelacionarse con el sector de control de calidad, ya quese realimentan entre ambos.

4) El programa de I+D debe conectarse con los proveedores de la ESP, paraque conjuntamente puedan superarse las falencias en los insumos exis-tentes y desarrollarse otros nuevos.

5) El programa debe indagar tanto en la investigación aplicada como en labásica, ya que no puede decidirse a priori qué tipo de saber será aprove-chable.

Desde la Gerencia de Tecnología de la Comisión Nacional de Energía Atómi-ca (1958-1960) impulsó una estrategia destinada a lograr autonomía tecno-lógica en esta materia en momentos en los que se decidía el perfil de lacentral de Embalse del Río Tercero (Córdoba). En 1971, durante el breve pe-ríodo en que se desempeñó como presidente de la empresa Servicios Eléc-tricos del Gran Buenos Aires (SEGBA), Sábato trató de llevar a la práctica susideas acerca del papel de las empresas públicas y también acerca del usodel poder de compra del Estado como instrumento de desarrollo tecnológi-co. Propuso entonces crear una empresa nacional de I+D para el sector pro-ductor de electricidad.

3.2.2.6. El triángulo de las interaccionesSu contribución más famosa fue la del “triángulo de las interacciones”, quese basaba en la convicción de que existen condicionamientos estructuralesque limitan las posibilidades de lograr una infraestructura científica y técni-ca propia, atenta a los problemas del país, capaz de ir sustituyendo la impor-tación de tecnologías extranjeras. Para su análisis, Sábato utilizó el modelode un triángulo “IGE” (donde I se refiere a la infraestructura científico-técnica,G al gobierno y E a la estructura productiva). En él, los vértices deberían inte-rrelacionarse para generar un flujo de demandas y ofertas que condujera ala generación y utilización de conocimientos. Las trabas al proceso de desa-rrollo surgían, en su opinión, de las falencias de cada vértice, en los que, se-gún su crudo diagnóstico:

a) I tiende a separarse de la realidad nacional, sin preocuparse por los pro-blemas del país.

b) Las mayores empresas de E son internacionales, y adoptan las tecnolo-gías instaladas por sus centrales. Las empresas medianas y pequeñasnacionales no poseen las condiciones mínimas para la aplicación de unproceso de desarrollo científico y tecnológico.

c) G está cruzado por una serie de crisis institucionales y no definió su papelen este proceso, pese a que le cabe una responsabilidad mayor que a I ya E por su responsabilidad en la definición de las políticas, por ser de he-cho el poseedor de casi toda la I y por su enorme influencia sobre E.

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De este diagnóstico surgía, por contraste, un verdadero programa. La políti-ca de desarrollo tecnológico debía estar dirigida a fortalecer las relaciones:interrelaciones de los vértices, intrarrelaciones de los actores de cada vérti-ce y extrarrelaciones del conjunto con la sociedad.

3.2.3. Visión de Máximo Halty sobre las “estrategias de desarro-llo tecnológico para países en desarrollo”

Máximo Halty Carrère, de nacionalidad uruguaya, fue durante trece años unade las figuras más destacadas del Departamento de Asuntos Científicos dela OEA y uno de los más eficaces impulsores del pensamiento latinoamerica-no en ciencia y tecnología. En su libro Estrategias de desarrollo tecnológicopara países en desarrollo relató la experiencia latinoamericana en política deciencia y tecnología como instrumento de desarrollo. Su visión comienza conun balance positivo de los resultados alcanzados:

❘❚❚ “América Latina ha estado en la vanguardia de los adelantos en el campo de

la política tecnológica, especialmente en relación con lo sucedido en el mundo

desarrollado. Ha habido mucha más ‘política científica’ que ‘ciencia’, según lo

han señalado algunos críticos. Sin embargo, en cualquier campo, siempre que

se dispone de pocos recursos, sobreviene la necesidad de orientar el esfuerzo

por medio de una política pertinente, una planificación adecuada y decisiones

estratégicas idóneas. Por lo tanto, es mucho más apremiante para los países

en vía de desarrollo que para los desarrollados hacer un buen esfuerzo en el

campo de la política y estrategias tecnológicas” (HALTY, 1986, pp. 22-23). ❚❚❘

3.2.3.1. Aspectos positivosComo patrón general del proceso se dio, en su opinión, una marcada corre-lación entre pensamiento y acción. Entre los resultados concretos que enun-ciaba figuran:

1. Haber generado conciencia política acerca del tema.2. La producción de conocimientos novedosos.3. La formación de un grupo de profesionales especializados en los proble-

mas del desarrollo científico y tecnológico interesados en el intercambiode ideas y de experiencias.

4. El establecimiento y refuerzo de instituciones para el estudio de políticastecnológicas, y

5. Los intentos de formulación de políticas nacionales de desarrollo de laciencia y la tecnología.

El autor diferenciaba tres etapas en el recorrido de los países de la regiónen la adopción de políticas:

a) En una primera etapa, se procuró reforzar la infraestructura científica ytecnológica, mediante la creación de consejos nacionales de investiga-ción.

b) En una segunda etapa, a principios de la década del setenta, se intentócontrolar el flujo de tecnologías externas a través de licencias y patentes.


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c) En una tercera etapa algunos países plantearon un enfoque de desarrollotecnológico “a la inversa”, regulando las tecnologías externas para incre-mentar el uso de las locales.

3.2.3.2. Aspectos negativosComo aspectos negativos de la experiencia, Halty reconocía que no existióuna estrategia general para definir las tres etapas citadas anteriormente.Por otro lado, en cuanto a los estudios sobre política tecnológica, el autorseñaló algunas fallas: se privilegió un enfoque tecnocrático, se hicieron de-masiados estudios de “microplanificación” y pocos estudios “macro” quedefinieran una orientación general:

❘❚❚ “La experiencia latinoamericana parece mostrar el fracaso de los enfoques

intervencionistas, implícitos, internos, de determinación por la oferta, combina-

dos con políticas abiertas de tecnología externa, de laisser-passer; así como el

poco éxito que tuvo emplear la receta clásica de establecer un consejo nacio-

nal de investigación y un instituto tecnológico nacional, sin hacer más por el

progreso tecnológico” (HALTY, 1986, p. 27). ❚❚❘

3.2.3.3. El proceso de desarrollo tecnológicoLa tecnología no es objetivo final, afirmaba Halty, ni algo que se baja “delos estantes” siempre que se la necesita. Debe ser considerada como uninstrumento para el desarrollo, pero tal instrumento constituye una varia-ble que a su vez debe ser impulsada. En consecuencia, el desarrollo tec-nológico debería ser concebido como un objetivo “intermedio” a ser alcan-zado en el proceso del desarrollo económico y social. El desarrollotecnológico significa en esencia constituir una capacidad básica para to-mar e instrumentar decisiones en materia de desarrollo. EL principal fac-tor negativo, en tal sentido, estaría constituido por la dependencia de lospaíses de la región:

❘❚❚ “La industrialización de los países en vía de desarrollo tiende a conllevar

una dependencia tecnológica creciente con respecto a las fuentes extranjeras.

[…] los países en vía de desarrollo encaran un problema estructural de depen-

dencia en cuanto a un factor crucial para su desarrollo” (HALTY, 1986, p. 30). ❚❚❘

El autor abordó el proceso de desarrollo tecnológico desde el modelo másgeneral del desarrollo económico (producción, distribución, consumo y co-mercialización). Así, afirmaba que:

❘❚❚ “El desarrollo tecnológico puede ser considerado como un proceso continuo

que incluye las etapas de generación (investigación), difusión (transferencia de

tecnología) y aplicación (innovación técnica) del conocimiento. Sólo tiene lugar

cuando las tres etapas se desarrollan y vinculan armoniosamente” (HALTY,

1986, p. 32). ❚❚❘

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En la visión de Máximo Halty, una política para el desarrollo tecnológico tie-ne dos componentes:

1) la promoción de la capacidad nacional para la producción, diseminación yaplicación de tecnologías, y

2) la orientación y el control selectivo de la transferencia de tecnología.

Esto requiere la combinación del desarrollo de la capacidad científica ytecnológica, de la capacidad de innovación y de un proceso organizado deimportación de tecnología, que vaya más allá de los enfoques tradicionalescentrados en la ciencia:

❘❚❚ “Los enfoques conceptuales tradicionales de ‘política científica’, desarrolla-

dos tradicionalmente en las sociedades industrializadas, la hacían casi equipa-

rable a la ‘política de investigación’. Se requiere de un alcance mucho más am-

plio del concepto, debido a la importancia crítica que tienen para los países en

vía de desarrollo el proceso de difusión de tecnologías, la promoción de la de-

manda de cambio técnico, el impulso al proceso de innovación y el mejoramien-

to y regulación del flujo de importación de tecnologías” (HALTY, 1986, p. 34). ❚❚❘

Una estrategia de desarrollo tecnológico debe evaluarse con criterios políti-cos, económicos y sociales, y, de acuerdo con las prioridades de desarrollode la sociedad, debe estar incluida en la estrategia global de desarrollo delpaís. Según Halty, sus cuatro elementos principales son:

1) promover la utilización de la oferta tecnológica propia;2) regular el flujo de importaciones de tecnología;3) balancear el uso de ambos componentes para que se incorpore más tec-

nología propia a la mezcla;4) promover y coordinar la demanda de cambio tecnológico.

3.2.3.4. La problemática del subdesarrollo tecnológicoLa escasez de cambio tecnológico en los países en desarrollo suele expli-carse sobre la base de la escasa aplicación de ciencia y tecnología, deacuerdo con un enfoque de determinación por la oferta. Sin embargo, el au-tor prefirió adoptar un análisis que ponía énfasis en la escasa demanda, de-bida a factores económicos, sociológicos y culturales.

“Por esta situación de poca presión inicial para innovar se establecen fácilmentelos círculos viciosos del subdesarrollo. Éstos son:

Falta de demanda de cambio técnico.Falta de oferta interna de conocimientos técnicos.Mayor orientación hacia la tecnología extranjera para satisfacer los aumentos

de la demanda.‘Marginalización’ del sistema nacional de ciencia y tecnología (el proceso de

adquirir tecnologías flanquea el sistema).Falta de oferta interna adecuada.


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Una estrategia de desarrollo tecnológico debe establecer un proceso equili-brado y convertir los círculos viciosos de subdesarrollo tecnológico en espiralesviciosas:

Mayor demanda de cambio técnico.Cada vez mayor oferta efectiva de tecnología nacional.Aumento de la demanda de tecnologías nacionales y extranjeras, y así sucesiva-

mente” (HALTY, 1986, p. 39).

Por otro lado, el autor distinguía entre dependencia tecnológica e importa-ción tecnológica, si bien, en su opinión, la primera presupone la segunda. Ladependencia remite a la imposibilidad de iniciar y continuar un proceso dedesarrollo tecnológico que se sostenga por sí mismo. Es necesario aumen-tar el “valor tecnológico agregado” del proceso de transformación localizadoentre las importaciones y las exportaciones de tecnología.

Asimismo, se da un refuerzo autónomo de la dependencia tecnológica,cuyas causas el autor sitúa en el propio proceso de industrialización. Pararesumir: la industrialización hace crecer la demanda tecnológica, que suelecubrirse con importación de tecnologías, y genera el desplazamiento de lascapacidades propias, lo cual tiene como efecto que los países en desarrolloexporten bienes de baja intensidad tecnológica e importen bienes de alta in-tensidad tecnológica; el nivel de industrialización no es bajo, pero sí lo es elde tecnologización:

❘❚❚ “En una era tecnológica, dicha dependencia [la tecnológica] resulta en de-

pendencia política y económica y en la permanencia de los círculos viciosos de

subdesarrollo. Desarrollo económico significa no solamente la acumulación de

bienes y servicios sino también la capacidad para producirlos. La tecnología

provee esencialmente esa capacidad. A menos que los países en vía de desa-

rrollo establezcan una capacidad tecnológica, no podrán dominar su futuro”

(HALTY, 1986, p. 49). ❚❚❘

Por último, a este proceso concurren factores limitantes internos (debilidadde la infraestructura de ciencia y tecnología y falta de uso de sus capacida-des, fallas en el proceso político de toma de decisiones), y externos (finan-ciamiento desde el exterior, inversión externa, vínculos de la elite científicacon el contexto mundial, demanda desde un sector que tiende a vincularsecon las fuentes extranjeras).

3.3. Crítica de los modelos tradicionales

Martin Bell, especialista en política tecnológica de la Universidad de Sussex,formuló en un artículo publicado en 1995 una crítica mordaz a la políticacientífica y tecnológica de los países latinoamericanos: afrontan los desa-fíos de los noventa con esquemas conceptuales e instituciones propios delos sesenta y setenta. Efectivamente, en aquellas décadas se constituyó elconglomerado ideológico, conceptual e institucional de estas políticas en lamayor parte de los países de la región. Esto es:

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a) Se conformó la estructura institucional de la política científica y tecnoló-gica, fundamentalmente a través de la creación de los Consejos cuya na-turaleza era afín a la investigación básica.

b) Se desarrolló el esquema intelectual plasmado en el “pensamiento lati-noamericano” en ciencia y tecnología.

c) Se desplegó el papel preponderante de los organismos del sistema delas Naciones Unidas y la OEA (la UNESCO difundía los enfoques de planifica-ción centralizada).

d) Experiencias del sector público (estudios referidos a la propia situación).

Con las diferencias propias de cada país, la política científica y tecnológicade los países latinoamericanos tuvo muchos rasgos en común:

1) Se identificaba la política en ciencia y tecnología con la política de inves-tigación científica;

2) Los organismos centrales fueron creados a imagen y semejanza unos deotros; las empresas eran vistas sólo como “usuarios”.

3) Predominó la tendencia hacia la conformación de un sistema centralizado(véase Ben David, en el apartado 2.5.1.).

Martin Bell planteó la necesidad de un nuevo enfoque que actualizara laspolíticas latinoamericanas en esta materia debido a sus rasgos negativos,entre los cuales los más importantes serían:

a) Desconexión del sistema de ciencia y tecnología con respecto al resto delos sectores y de las políticas científica y tecnológica con relación a lasrestantes políticas públicas.

b) Vínculo muy tenue con las empresas productivas, a las que en el mejorde los casos se considera como “usuarios”.

c) Autismo, que paradójicamente es la contrapartida de la centralización.d) El sistema de educación superior brinda capacitación poco vinculada con

los patrones de empleo.

Dos circunstancias favorecen actualmente, en su opinión, la posibilidad deelaborar un nuevo enfoque:

1) Existe hoy una mejor comprensión de los procesos de innovación y de di-fusión del conocimiento científico y tecnológico en la sociedad.

2) El cambio tecnológico acelerado suscita en todo el mundo la necesidadde nuevas políticas y de cambios básicos en las estructuras instituciona-les.

3) Se están produciendo procesos de revisión y cambio en los esquemas in-telectuales.

3.3.1. Viejas y nuevas perspectivas

Los enfoques teóricos de los años sesenta y setenta sostenían una visióndel cambio tecnológico como un proceso intermitente, en el contexto de unaconcepción del crecimiento económico basada en modelos de grandes inver-siones y una teoría del cambio tecnológico apoyada en el modelo lineal deinnovación. El primer aspecto hace referencia a las estrategias de desarrollo


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que basaban su confianza en las inversiones en bloque y la compra de acti-vos físicos con características técnicas fijas, desconociendo el cambio tec-nológico posterior. El segundo aspecto contemplaba el proceso innovadorcomo un conjunto de innovaciones individuales e intermitentes, asociadascon las inversiones, que no tomaban en consideración la trayectoria tecnoló-gica de las firmas ni su proceso de aprendizaje. Los “usuarios” del conoci-miento tecnológico (es decir, las empresas) desempeñaban así un papel pa-sivo. Desde ambas perspectivas se separaban las fases tecnológicamentecreativas, previas a la inversión y casi siempre generadas en los países de-sarrollados, de donde era importado el conocimiento, y las fases de difusiónlocal, que Bell califica como “estáticas”.

A partir de los años ochenta, se desarrolló una nueva visión del cambiotecnológico como un modelo continuo. La difusión de innovaciones no impli-ca ya la adopción y uso de productos y procesos tecnológicamente fijos sinoque, por el contrario, entraña dos etapas:

a) Los rasgos prominentes de la tecnología van cambiando en un procesode sucesivas etapas de adopción, lo que configura determinadas trayec-torias tecnológicas de las empresas.

b) El cambio tecnológico puede continuar a través de la vida de cada empre-sa adoptante. Se trata de “curvas de aprendizaje” que no son iguales al“learning by doing”. Se asocian con él, pero no son su resultado. Las cur-vas de aprendizaje son un modo de cambio que conduce a modificacio-nes en el perfil de las tecnologías y enriquecen el capital tecnológico delas empresas. Estos dos tipos de cambio técnico continuo están muy ex-tendidos: caracterizan a la industria tecnológicamente dinámica, tanto enlos países desarrollados, como en los no desarrollados. Martin Bell losdescribía como “senderos de cambio continuo”.

A partir de los años ochenta la atención se centró más en las trayectorias tec-nológicas que en las innovaciones individuales. Esta renovación de la miradapuesta en la tecnología no ocurrió por azar sino que surgió en el contexto deuna modificación objetiva: la base tecnológica de la competitividad desde losochenta en adelante es muy distinta a la de los años sesenta y setenta por-que cambió la estructura entera de la tecnología subyacente en las empresasa través de cambios radicales en la tecnología, por la intensificación de las for-mas de cambio, o por una combinación de ambos elementos.

Las tecnologías emergentes (fundamentalmente la electrónica y lastecnologías de la información) y las nuevas formas del proceso innovadorprovocaron cambios en los procesos productivos, generalmente tendien-tes a incrementar la productividad, y también en los productos. Por unaparte, se redujeron las brechas de tiempo entre discontinuidades tecnoló-gicas y se acortó la vida útil y el período de gestación de productos me-nos radicalmente nuevos. Por otra parte, se amplió la diferenciación en-tre productos.

3.3.2. Capacidad productiva y capacidad tecnológica

Las tecnologías de electrónica (TE) y de información (TI) poseen varios rasgosque explican su enorme capacidad de penetración y cambio en todos losprocesos productivos:

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• Requieren en mayor medida que en otras épocas la participación de losusuarios (por lo tanto, es posible y necesario un cambio técnico muchomás localizado).

• En ambos casos no se trata sólo de áreas tecnológicamente cambiantes,sino que son un instrumento para generar innovaciones y cambio tecno-lógico en todos los sectores: son “exportadoras” de innovación.

• Su dinámica acelera la generación de nuevos conocimientos, ayudan aadquirir el conocimiento ya existente y crean nuevas configuraciones detecnología.

Otro elemento que caracteriza el proceso productivo de las últimas dos dé-cadas está relacionado con el cambio organizacional. Sobre el particular,Bell traía a colación los métodos japoneses de gestión, las metodologíasorientadas hacia la producción “escasa” y los procesos de fabricación flexi-ble. En este sentido, afirma que los beneficios del cambio organizacional ne-cesario para la introducción de nuevas tecnologías son mayores que los queproduce la propia tecnología a introducir.

La política científica y tecnológica a partir de los noventa, en opinión deMartin Bell, no puede ignorar los procesos de transformación menciona-dos. Para contribuir al diseño de nuevas formas de política en esta materiaplantea la necesidad de distinguir entre dos tipos diferentes de capacida-des: capacidad de producción y capacidad tecnológica. La primera respondea un concepto claro y poco novedoso: el de la capacidad instalada y la su-ma de recursos necesarios para producir bienes y servicios. La segundacapacidad, consistente en la aptitud para administrar el flujo del cambiotecnológico, está más relacionada con los diversos tipos de ingeniería (di-seño, proyecto, producción, proceso) que con la I+D. También es fundamen-tal, en este aspecto, la calidad de la formación técnica de las personas in-volucradas en la producción, así como el acceso a la información y ladisponibilidad de servicios.

Desde esta nueva perspectiva, las instituciones necesarias para producircambios en la tecnología son, en primer lugar, las propias empresas indus-triales, y no las instituciones especializadas ubicadas fuera de la estructurade la industria. Las empresas se encuentran en el centro de la estructura or-ganizacional para el cambio tecnológico y uno de los elementos de mayorimportancia para la capacidad tecnológica es el establecimiento de sólidosvínculos entre ellas, esto es, la conformación de redes. El desplazamientodel centro afecta también al sistema educativo, ya que parte de la capaci-dad de crear capital humano debería organizarse dentro de las empresas in-dustriales y no depositar todo en manos de las instituciones de educación ycapacitación.

En los sesenta, afirmaba Martin Bell, se consideraba que la tecnologíaera información o mercancía. Desde los noventa se comprende que es com-pleja, parte de ella es tácita (difícil de transmitir) y parte es específica deciertas empresas y sus mercados. Además, una porción del cambio tecnoló-gico no es generado por las empresas en forma individual, sino mediante suasociación con otras empresas (proveedoras, clientes, empresas competido-ras y complementarias). Por ello, en los países industrializados la mayor par-te de los gastos de I+D son asumidos por las empresas.


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3.4. La “anomalía” argentina en relación con eldesarrollo científico y tecnológico

La teoría del desarrollo económico en sus versiones más destacadas no fuecapaz, pese a haberlo intentado, de generar una perspectiva que articularaen forma suficiente los aspectos sociales y económicos de los países deAmérica Latina y diera cuenta de estas dimensiones para explicar trayecto-rias diferentes en los caminos hacia el desarrollo. Esta afirmación es espe-cialmente válida en lo que se refiere a explicar los rumbos diversos del de-sarrollo científico y tecnológico. Para aclarar este punto de vista se analizaun caso sui generis: el de la Argentina, que puede ser de utilidad para acla-rar la afirmación anterior. En efecto, no basta con atribuir los problemas dela ciencia y la tecnología en la Argentina a su condición de país en desarro-llo. La teoría lineal del desarrollo sólo puede suministrar explicaciones razo-nables a ciertos procesos que caracterizan la historia científica y tecnológi-ca de este país considerándolos como “excepciones”, pero éstas, por sunaturaleza y envergadura, prácticamente invalidan la explicación general.

3.4.1. Predominio del enfoque económico

Las relaciones entre ciencia, tecnología y sociedad comprenden un ampliocampo de análisis en el que confluyen, además de los elementos intrínse-cos de cada disciplina, aspectos culturales, económicos, políticos y socialesque operan como contextos o condiciones históricas de la actividad científi-ca y de la conformación de la comunidad científica y académica. Confluyentambién los aspectos propios de la aplicabilidad del conocimiento a los pro-cesos productivos, lo que establece una frontera difusa con el dominio de laciencia económica.

Desde que esta compleja trama de relaciones comenzó a ser objeto deestudios sistemáticos y se prestó mayor atención a los aspectos contextua-les externos al propio proceso del conocimiento, comenzó el despliegue delo que hoy denominamos en forma genérica “estudios sociales de la cien-cia”, que engloba las múltiples miradas de las ciencias sociales sobre estosprocesos. También es cierto que este ámbito o “campo” reconoce una desus raíces en una disciplina como la sociología de la ciencia, cuya paterni-dad es corrientemente atribuida a Robert Merton. Sin embargo, la miradasobre la ciencia no ha sido pródiga en el ejercicio de la interdisciplina. Engran parte de la literatura sobre el tema predominan los enfoques económi-cos, lo que es más evidente en el estudio de las políticas científica y tecno-lógica. El “sistema nacional de innovación”, concepto de naturaleza econó-mica, sustituye hoy al mucho más ambiguo “sistema nacional de ciencia ytecnología”. La competitividad aparece como una motivación central paraorientar los esfuerzos de I+D. La determinación de un espacio abierto a la li-bre búsqueda del conocimiento se plantea como un problema a resolver, enel diseño de planes y políticas públicas que, como el actual “Programa Mar-co” de la Unión Europea, colocan como una cuestión central, en la evalua-ción, las relaciones con el sector productivo.

En América Latina las cosas no son muy diferentes. Pasando por alto elaspecto imitativo de muchos de los procesos intelectuales y del diseño depolíticas en nuestros países (que llevan, por ejemplo, a la utilización acrítica

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de los modelos de competitividad e innovación en un contexto de socieda-des de creciente marginalidad), es posible señalar el enfoque económicopredominante en los estudios sobre la ciencia y la tecnología, frente al ca-rácter incipiente de la atención que le prestan las ciencias sociales y la casitotal ausencia de una mirada propia de las ciencias políticas. La contribu-ción más original de la región, englobada en lo que fue denominado como“pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnología”, fue tributaria de lasteorías económicas originadas en el motor ideológico de la CEPAL, a partir defines de los años cincuenta. Esto se debió al hecho de que la mirada sobreel conjunto -por entonces, no bien discriminado- de “ciencia y tecnología” es-taba enfocada desde la perspectiva del desarrollo. Y si bien los teóricos deentonces trataron de dotar al concepto de “desarrollo” de una connotaciónque no fuera exclusivamente económica, el intento resultó insuficiente. Aun-que los economistas reclamen con frecuencia el papel de intérpretes yguías, el problema es de naturaleza más compleja que lo que dan a enten-der y, en la medida en que involucra el despliegue de capacidades sociales,transciende el ámbito percibido por el enfoque económico.

3.4.2. La “anomalía” argentina

Explicar los rasgos peculiares del proceso de institucionalización de la cien-cia y la tecnología en la Argentina, así como el despliegue (y repliegue pos-terior) de su capacidad científica y tecnológica es una tarea compleja. Enuna primera aproximación, sería posible caracterizar la situación de la cien-cia y la tecnología en la Argentina como prototípica de un país del tercermundo, o “en desarrollo”, aun asumiendo que esta expresión tiene significa-dos controvertidos. Lo que se ofrece así, a primera vista, es un panoramabastante convencional de subdesarrollo científico y tecnológico cuyo interésdescriptivo estaría limitado al de un estudio de caso tendiente a reafirmar latesis obvia de la marginalidad de la ciencia en países, a su vez, marginales.

Una primera mirada impresionista de la situación presente surge de losindicadores generalmente utilizados para caracterizar los sistemas de cien-cia y tecnología (véase apartado 4.1). En parte, ellos caracterizan la situa-ción de la ciencia y la tecnología argentina en forma típica para un país sub-desarrollado: se trata de un sector crecientemente alejado de la atenciónpolítica, lo que queda reflejado en la baja asignación presupuestaria. La es-tructura de la inversión es otro indicador elocuente de la marginalidad delsistema científico y tecnológico argentino respecto de la actividad producti-va. El escaso interés puesto de manifiesto por el sector productivo por lasactividades científicas y tecnológicas queda expresado en su bajo dinamis-mo tecnológico, la falta de competitividad de sus productos, las débiles rela-ciones establecidas con las instituciones académicas y la baja proporciónde graduados universitarios entre el personal que ocupa, entre otros indica-dores de desempeño.

Sin embargo, en lo que se refiere al número de investigadores y al con-junto de personal dedicado a la ciencia y la tecnología, las cifras argentinasdifieren de las del conjunto de los países de América Latina y constituyen unindicio de la “anomalía” de este país. Esto debe ser relacionado con el he-cho de que en ciertos períodos de la historia argentina los procesos tuvieronun sesgo diferente al actual y es posible predicar de ciertas políticas que tu-vieron éxito, en términos de los resultados pretendidos y de su significación


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social. La “anomalía”, en este sentido, es congruente con otros aspectosanómalos de la Argentina en relación con las explicaciones corrientes acer-ca del desarrollo. Hasta fines de los años cuarenta la Argentina tenía másteléfonos y más automóviles por habitante que Francia. Hacia 1950, el pro-ducto per cápita argentino era superior al del Japón, Italia, España, Austria oSudáfrica. Hoy ha sido ampliamente superado por el de todos estos países.

También en materia de ciencia, la Argentina fue en otras épocas muy dis-tinta a la de hoy, pese a no haber sido nunca un país “desarrollado”. Laatención pública al desarrollo científico en la Argentina fue temprana y explí-cita. El gobierno de Sarmiento (1866-1872) “importó” investigadores y creóinstituciones científicas, como el Observatorio Astronómico de Córdoba, conuna manifiesta voluntad modernizadora. El propio Sarmiento basó parte desus políticas en el análisis de las capacidades innovadoras de la sociedadnorteamericana. “El señor Sarmiento sueña, como ningún otro argentinoque yo conozca, con implantar los Estados Unidos en la pampa” pone An-drés Rivera en boca de Rosas y, aunque la frase pertenezca a la ficción, ex-presa con acierto la política aplicada. El ideario darwinista, escribe MarceloMonserrat (1993), dio lugar en la Argentina, a partir de 1870, a un evolucio-nismo de impronta spenceriana que alcanzó un importante desarrollo, a lapar del proceso de formación del Estado moderno:

❘❚❚ “Así también ocurría en nuestra Argentina en trance de europeización, pero

como en el viejo continente, el evolucionismo, aparte de su notable contribu-

ción biológica, serviría para pretender la legitimación científica de una poderosa

ideología social: la del Progreso” (MONSERRAT, 1993). ❚❚❘

Desde esta perspectiva, la ciencia argentina nació fuertemente vinculadacon el proyecto político hegemónico, y tal vínculo, como es evidente, teníapoco que ver en forma directa con la economía.

La ciencia argentina del presente siglo exhibe en su vitrina de trofeos lospremios Nobel que lograron tres de sus investigadores. La universidad públi-ca produjo la reforma de 1918, que fue pionera a escala latinoamericana, yalcanzó un desarrollo tal que, a pesar de su crisis presente, puede ser con-siderada como una institución socialmente exitosa. En el plano de la tecno-logía, la Argentina alcanzó una capacidad relativamente autónoma en ener-gía nuclear y tecnología espacial que la puso en condiciones de abordarproyectos complejos de interés militar y ser -aún hoy- exportadora de tecno-logía y equipos para reactores. Estas capacidades, sin embargo, tienen po-co que ver con etapas de desarrollo económico y son, en cambio, tributariasde la hegemonía militar durante décadas de la historia de este país.

Los rasgos que en forma muy gruesa han sido trazados muestran un país“anómalo”, en el sentido de que sus éxitos preceden frecuentemente a susfracasos, en una suerte de “aprendizaje al revés”, y resultan insuficiente-mente explicados desde una perspectiva exclusivamente económica y parti-cularmente desde la teoría del desarrollo. Rastros de la “anomalía” argenti-na sobreviven en el presente y pueden ser detectados en la preservación deciertos ámbitos de excelencia académica. A nivel macro, la posición argenti-na, con respecto a los otros países latinoamericanos, en una distribuciónque combine los recursos destinados a I+D con los datos de riqueza y pobla-

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ción total, muestra valores opuestos a los del resto, fenómeno que no pue-de ser correlacionado directamente con el grado de desarrollo económicodel país.

3.4.3. Una visión de la ciencia, la tecnología y el desarrollo

Un ejemplo de la explicación lineal clásica en la literatura sobre esta mate-ria lo proporciona un trabajo de Aldo Ferrer, quien sin duda es uno de losmás respetados representantes de esta corriente de pensamiento y tam-bién uno de los intelectuales que en mayor medida contribuyó al estudio deestos problemas en América Latina. Por ese motivo es interesante examinarel análisis que lleva a cabo.

Su argumento es el siguiente: (a) en el “nuevo mundo”, sólo las coloniasinglesas del norte consiguieron movilizar los procesos fundamentales deldesarrollo endógeno de la ciencia y sus aplicaciones tecnológicas. En cam-bio, en la mayor parte de América Latina el modelo periférico se implantó so-bre la estratificación social gestada durante el orden colonial, agravando así“la incapacidad de las nuevas sociedades independientes de satisfacer losrequisitos internos y establecer un contrapunto transformador con el ordenmundial”. Esto fundó (b) un estilo de desarrollo periférico que impuso lími-tes muy reducidos al avance científico y tecnológico y coexistió con profun-das fracturas en las sociedades y los sistemas productivos, y con la pobre-za y la marginalidad de gran parte de la población.

La industrialización impulsada a partir de la crisis de los años treinta, yreimpulsada en la posguerra (c) transformó profundamente las estructurasproductivas y sociales de los países de mayor dimensión, los cuales logra-ron aumentar la tasa de crecimiento, acumulación de capital y empleo. Tam-bién se amplió el frente de incorporación tecnológica y “surgió un importan-te proceso adaptativo y de innovación, al tiempo que aumentó la dotación derecursos humanos calificados” (capital humano). Todos estos logros tenían(d) importantes talones de Aquiles. La nueva estructura productiva se asen-tó en el tejido social preexistente, caracterizado por la concentración del in-greso, la pobreza y la marginalidad. Los gobiernos, por otra parte, no pudie-ron (e) mantener los equilibrios macroeconómicos ni fueron capaces deeludir la corrupción y el despilfarro. Todo esto generó un cuadro de tensio-nes sociales y políticas que acompañó el proceso de cambio en la mayorparte de la región.

Con el cambio de la escena internacional -continúa Ferrer- la situaciónempeoró, en medio de (f) un cuadro de regímenes inestables, vulnerables aldesequilibrio fiscal, el descontrol monetario y el desorden inflacionario, locual impidió, en casi toda la región, “manejar con prudencia la creciente in-fluencia ejercida por la transnacionalización de las finanzas mundiales”. Porel contrario, el cambio experimentado por la economía internacional, desdeel primer choque petrolero de 1973, puso de manifiesto la vulnerabilidad dela región.

En términos generales, el diagnóstico resumido contiene elementos cer-teros. No obstante, constituye una simplificación que encubre -y no explica-trayectorias de signo contrario entre países que en el modelo quedan englo-bados como partícipes de un proceso similar. La Argentina, por ejemplo, tu-vo desempeños negativos en sectores industriales en los que otros paísesen desarrollo obtenían buenos resultados. Por otra parte, la base social so-


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bre la que se asentó el proceso industrializador argentino distaba mucho dela descripción hecha por Ferrer, que se correspondería más con la estructu-ra social del Brasil o de Venezuela. Tampoco permite profundizar en la com-paración entre países que en cierto momento histórico iniciaron trayectoriassimilares, como la Argentina y Canadá, y se fueron separando a lo largo deltiempo. Finalmente, la descripción “desarrollista” peca de un voluntarismoimplícito en sus propios fundamentos, si bien su viabilidad resulta cuestio-nable desde ellos mismos. Postula, por ejemplo, que es posible afrontar eldesafío de las nuevas tecnologías con mayor éxito que en el pasado. Pero,¿por qué? ¿Cómo confiar en que América Latina podrá hacer tal cosa, si laestructura social no solamente no ha mejorado, sino que en general la po-breza, la marginalidad, la corrupción y todas las lacras expuestas se han vis-to acentuadas en los últimos años?

3.4.4. La intersección de lo económico, lo político y lo social

Es mucho pedir a una sola teoría la capacidad de fundamentar certeramen-te un programa de acción; pero, si lo hace, no creo que sea demasiado re-querir que las tendencias y líneas programáticas que enuncia se deduzcanlógicamente de las situaciones y tensiones diagnosticadas. Los modelos de-rivados de la teoría del desarrollo simplifican procesos y no dan cuenta enforma suficiente de la complejidad de los fenómenos. En cambio, otros enfo-ques o modelos teóricos han tratado de tomar en consideración la naturale-za multidimensional de los procesos del desarrollo social, económico, cientí-fico y tecnológico.

Dos de ellos merecen consideración por su poder explicativo. Fueronenunciados en momentos muy distintos de la reflexión sobre política cientí-fica y tecnológica (casi treinta años los separan). Originados en perspectivasdisciplinarias distintas y desarrollados también con diverso propósito, am-bos tienen en común la descripción de un territorio de convergencia de pro-cesos dotados de una dinámica propia. Francisco Suárez desplegaba en1969, para su investigación sobre los economistas argentinos, un análisiscentralmente basado en dos variables: modernización e industrialización.Por su parte, José Nun proponía recientemente (1995) distinguir entre los -asu juicio- dos componentes centrales de un sistema político: el régimen po-lítico de gobierno y el régimen social de acumulación.

3.4.5. Modernización e industrialización

El juego de las variables de modernización e industrialización permitía a Suá-rez configurar cuatro escenarios diferentes. Dos de ellos resultan de gran in-terés para especificar procesos de signo diverso en países en desarrollo.Uno, el correspondiente a países “más industrializados que modernizados”,corresponde a la estructura socioeconómica de los de industrialización re-ciente (NICs); el otro, a “países más modernizados que industrializados” y, enlíneas generales, esboza la situación argentina.

El concepto de “modernización” remite a procesos sociales, políticos yculturales asociados con el desarrollo de las fuerzas productivas. “Moderni-zación”, en un sentido general, es un término utilizado para significar la difu-sión social de la racionalidad moderna y ésta, a su vez, está vinculada enuna compleja relación de causas y efectos con la revolución industrial. La ra-

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cionalidad moderna, en lo político, es fundante de los sistemas democráti-cos, basados en la libertad del individuo, surgidos históricamente de la ins-talación hegemónica de la burguesía. Desde otras perspectivas más con-temporáneas, centradas en una comprensión de la tecnología como sistemasocial, la modernización puede ser entendida como los procesos de difusiónsocial de los avances de la ciencia y del cambio tecnológico, puestos de ma-nifiesto en el plano de una “cultura” tecnológica, y de la disponibilidad de re-cursos humanos capacitados en las diversas habilidades y profesiones queacompañan el devenir del cambio técnico. También remite al plano de la uti-lización -a escala socialde los bienes disponibles gracias al avance de laciencia y la tecnología.

Así, con relación al primer sentido, el funcionamiento de un sistema políti-co de democracia representativa republicana puede ser tomado como un indi-cador de modernización. En un segundo sentido, la amplitud, calidad y diversi-ficación del sistema educativo y de las estructuras profesionales es tambiénun indicador de modernización. Además es posible construir indicadores empí-ricos de modernización sobre la base del grado de utilización (per cápita) debienes y servicios “modernos”, tales como las redes informáticas, las basesde datos y la banca electrónica, o bien las computadoras domésticas multime-dia, los teléfonos celulares y los automóviles de última generación.

En sus múltiples sentidos, el concepto de “modernización” suele acom-pañar en relación casi lineal al de industrialización, de modo tal que no exis-ten dificultades a priori para comprender el sentido de dos de los escena-rios de Suárez: aquellos en que ambas variables son congruentes. Es fácilentender que las sociedades industrializadas sean también las más moder-nas y que las poco industrializadas sean, a su vez, poco “modernas” (Suá-rez pone como ejemplo las sociedades tribales). En cuanto a los dos esce-narios asincrónicos, el primero de ellos es también suficientementeconocido y habitual en la literatura sobre procesos de desarrollo. Se trata delos países de industrialización tardía, cuyo crecimiento económico encuentraun talón de Aquiles en el grado de modernización de su sociedad.

El cuarto escenario constituye el caso analítico más interesante, especial-mente en cuanto refiere a la Argentina. Se sustenta en la posibilidad de que laacumulación tenga un origen diverso al industrial. Apoyada en la renta agraria-en el caso argentino- la sociedad logró un desarrollo “moderno” que se ajus-taba más a pautas miméticas que a legítimos requerimientos de un sector in-dustrial poco dinámico. Esta relativa autonomía de las variables sociales pue-de conducir a equívocos a la hora de ser interpretada desde una teoríadesarrollista lineal, ya que no expresa los fenómenos básicos que aparenta.

3.4.6. El régimen social de acumulación

Por su parte, José Nun desarrolla un análisis que apunta a dar cuenta “del an-cho y complejo espacio de las articulaciones y regulaciones sociales que conec-tan la acción estatal con las micro decisiones de los agentes económicos”. Unmarco interpretativo para ese territorio “mesosocial” y mesoeconómico es im-prescindible para comprender el sentido de la conducta de los actores. Nun pro-pone distinguir, dentro de un sistema político, dos componentes centrales:

a) el régimen político de gobierno (RPG), y b) el régimen social de acumulación (RSA).


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El RPG “remite a las conceptualizaciones más conocidas acerca del modo enque se combinan una determinada forma de Estado y una configuración es-pecífica de la escena política (en sentido restringido) y comprende [...] losacuciantes problemas de la representación y del comportamiento político”.El RSA es definido como “el conjunto complejo e históricamente situado delas instituciones y de las prácticas que inciden en el proceso de acumula-ción de capital, entendiendo a este último como una actividad microeconó-mica de generación de ganancias y de toma de decisiones de inversión”. Es-te concepto engloba la actividad económica, pero es externo a ella. El RSA seapoya en marcos institucionales, prácticas e interpretaciones de distinto ti-po que aseguran a los agentes económicos ciertos niveles mínimos de co-herencia en el contexto en el que operan. Nun enfatiza la dimensión “meta-económica” de su concepto y establece en este nivel una diferencia con laescuela francesa de la regulación, cuyo concepto de “régimen de acumula-ción” se reserva para las relaciones económicas. Otra diferencia con estaescuela y otros enfoques similares radica en el peso determinante, excesi-vo, que -a juicio del autor- todas ellas otorgan a la forma de organización deltrabajo en la empresa industrial.

El concepto de RSA es útil, según su autor, para comprender que los aná-lisis de las políticas concretas, como las de ciencia y tecnología, remiten ala compleja trayectoria de grandes procesos de transición y consolidación,o de continuidad y de cambio. Se siguen varios corolarios de esta perspec-tiva. El primero refiere que el RSA es un fenómeno pluridimensional, históri-camente condicionado, que se desenvuelve en ciclos analizables en susdistintas fases de emergencia, consolidación y decadencia. El sentido deestos procesos no es unívoco. Otro corolario del ancho campo “mesoso-cial” de instituciones y prácticas que componen el RSA es el universo de sig-nificados que se abre a la conducta de los actores, la cual debe ser anali-zada en forma concreta, dentro de su lógica históricamentecircunstanciada, y no de acuerdo con alguna tipología de carácter general.El tercer corolario concierne al juego de continuidades y discontinuidadesque se producen en el sistema político, ya que los cambios que en él se re-gistren pueden deberse a transformaciones que se experimentan en el RPG,el RSA, o en ambos a la vez.

Las recientes mutaciones del sistema político argentino aparecen, en suopinión, como un ejemplo singular de transformación simultánea de ambosregímenes, en el que se combinó el agotamiento del RSA con la restauraciónde la democracia en 1983. El entramado entre esas dos transiciones pro-porciona la clave para entender el sentido, según el autor, de algunos de losfenómenos políticos más significativos de la historia argentina de los últi-mos años.

3.4.7. Ciencia y Tecnología en la Argentina: interpretacionesmeta-económicas

Los dos marcos analíticos mencionados proporcionan elementos parauna interpretación menos lineal de la evolución de las actividades cientí-ficas y tecnológicas en la Argentina que las que surgen de la teoría deldesarrollo y, en rigor, de cualquier enfoque exclusivamente centrado en loeconómico.

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a) Ciencia, tecnología, modernización e industrializaciónEn el modelo de asincronía entre modernización e industrialización, los ras-gos modernos, en cuanto se refieren al desarrollo de estructuras profesiona-les, tienen características imitativas respecto de sociedades en las que am-bas variables son congruentes con signo positivo. En la sociedad“industrializada y modernizada”, decía Suárez, en el tiempo 1 surge la de-manda social y en el tiempo 2 la estructura profesional, como respuesta. Encambio, en la sociedad “más modernizada que industrializada”, en el tiempo1 surge la estructura profesional imitativa, y en el tiempo 2 se desarrolla elintento de justificación social. Así, mientras la renta sobre la que se sostieneel modelo lo permita, esta sociedad puede generar una diversidad de profe-siones -entre ellas la de científico- sin que ellas estén relacionadas con unademanda real. Una sociedad de estas características puede tener éxito en laformación de investigadores con un elevado nivel de calidad, de modo tal queno resulte sorprendente que algunos de ellos accedan a las máximas distin-ciones, como el Nobel. El carácter imitativo alcanzaría incluso al diseño insti-tucional. Así, por ejemplo, el CONICET es un claro ejemplo de institución cientí-fica diseñada imitativamente, ya que fue concebida a imagen y semejanza delCNRS francés. También alcanzaría a moldear la lógica de comportamiento delactor social; tal sería el caso de una comunidad científica más atenta a loshorizontes de la investigación internacional que a su realidad social circun-dante, y celosa en la defensa de sus intereses corporativos.

Sería erróneo suponer que el plus de modernización opera necesariamen-te como capital humano y, en tal sentido, como factor de desarrollo, precisa-mente por los problemas de la estructura social a los que hacía referenciaAldo Ferrer. Más que produciendo un desarrollo de las capacidades producti-vas, la regulación del superávit de profesionales, técnicos y científicos seproduce, en el enfoque de Suárez, por vía de la migración y del abandono delrol profesional, con su consiguiente cuota de frustración. Corroborando loque en 1969 Suárez suponía, los datos posteriores muestran que la Argen-tina se convirtió en un país expulsor de gran parte de sus profesionales yhombres de ciencia. Encuestas recientes llevadas a cabo por la NSF entrelos estudiantes extranjeros de doctorado en los Estados Unidos puesto demanifiesto que más del 60% de los argentinos tienen planes de quedarse avivir en aquel país, migrando definitivamente.

b) Ciencia, tecnología, crecimiento y equidadEl juego de modelos y escenarios permite formular varias hipótesis comple-mentarias y analógicas respecto del juego de actores y de las coalicioneshegemónicas que pueden sustentar el equilibrio político en cada caso, y delas repercusiones sobre las políticas de educación superior, ciencia y tecno-logía. En un trabajo realizado hace unos años para el Programa FAST de la CE

se reemplazaban las variables industrialización por crecimiento, y moderni-zación por distribución, de un modo análogo a las combinaciones de creci-miento y equidad propuestas contemporáneamente por Fernando Fajnzylber.

El primer escenario, al que este último autor denominaba “el casillero va-cío en América Latina”, supone, en lo político, el equilibrio plural de actorespropio de las sociedades industrializadas. En este escenario, la formación derecursos humanos, la I+D y la innovación constituyen rasgos esenciales de unmodelo en que la competitividad imprime la dinámica y la racionalidad gene-ral. En el extremo opuesto, el fracaso en los procesos de crecimiento y distri-


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bución, además de ser contrario al anterior en la valoración de ambos ejes,es también -contrariamente- un escenario muy frecuente entre los países dela región. Esquemáticamente, correspondería, o bien a regímenes de un auto-ritarismo primario, sin diversidad de actores sociales, o bien a sociedades in-mersas en un estado permanente de crisis. En tal escenario, la búsqueda deracionalidad para el desarrollo de actividades de educación superior, ciencia ytecnología vinculadas con demandas sociales resulta ociosa.

El escenario de crecimiento sin distribución (o sin equidad) supone laexistencia de una coalición hegemónica capaz de liderar el proceso de creci-miento económico y de contener las demandas sociales insatisfechas, locual puede suceder por autoritarismo o por consenso. Algunas dictaduras la-tinoamericanas actuaron como garantes de procesos exitosos de crecimien-to económico. Lo del ajuste por consenso, en regímenes democráticos, esun fenómeno nuevo pero generalizado y supone una pluralidad de actores -que incluye a partidos políticos y tecnocracias “modernas”- en condicionesde constituir una alianza hegemónica capaz de priorizar el crecimiento porsobre la distribución. En este escenario opera la teoría del “capital humano”direccionado en función de los sectores priorizados, y por ello la educaciónsuperior se constituye en un objetivo en función de la consolidación del mo-delo productivo, más que en función de la distribución democrática del cono-cimiento. Las políticas en ciencia y tecnología tienen igual sentido y tambiénpueden recibir atención, en un contexto de eficiencia, desarrollo de capaci-dades competitivas e innovación. Así, no resulta extraño que sea Chile elpaís de América Latina que realiza una performance más eficiente en mate-ria de Ciencia y Tecnología, y el que obtiene mejores resultados en relacióncon sus recursos.

Finalmente, el escenario de distribución sin crecimiento conlleva tensio-nes sociales crecientes y una agudización cotidiana de los límites del mode-lo. No existe una coalición de actores capaz de liderar el crecimiento y con-tener expectativas, sino un conjunto de actores de tipo corporativo oreivindicativo empeñados en la defensa de sus intereses sectoriales, frenteal deterioro de la situación general.

c) Ciencia y tecnología en el juego de los regímenesLa problemática planteada por Nun lleva a indagar no solamente en los mo-dos de integración interna de ambos regímenes, sino en las maneras en quese relacionan entre sí. En una primera observación -advierte- éstas puedenser vistas como un continuo, desde un bajo a un alto grado de diferencia-ción, si bien los procesos de base no siempre son tan diferenciables. En eltipo ideal del Estado desarrollista, por ejemplo, las diferencias entre el RSA yel RPG tienden a borrarse porque son los mismos actores los que se presen-tan liderando ambos regímenes. Es claro que en los más representativosprotagonistas de lo que en la década de los setenta se denominó “pensa-miento latinoamericano en ciencia y tecnología”, como Jorge Sábato y Máxi-mo Halty, el grado de diferenciación era bajo, ya que el sujeto del desarrollocientífico y tecnológico era el Estado.

El autor hace, no obstante, algunas importantes salvedades, relativasfundamentalmente al juego de los actores capaces de construir la agendade los temas políticos o, también, en función de sus luchas de intereses, ex-cluirlos de ella. Por este motivo, no siempre las políticas sectoriales se re-suelven en el plano gubernamental y administrativo en un sentido similar al

138


del marco político general. En este punto, ambos análisis se aproximan, pe-se a que el enfoque de Nun es dinámico y el de Suárez consiste básicamen-te en una tipología, ya que la introducción de los actores del sistema políti-co y sus alianzas hegemónicas en el modelo de Suárez, lo dejaría a pasosde hablar de fenómenos similares a los del “régimen político de gobierno” y“régimen social de acumulación”. En forma análoga, las advertencias deNun respecto de los actores capaces de construir la agenda y la lista negrade temas, así como el reconocimiento de que ciertas políticas sectorialespueden resolverse de una manera diferente al sentido de la política general,lo aproximan al enfoque de Suárez, según el cual la lógica de la conducta delos actores no se ajusta exclusivamente a pautas económicas. Se aproximatambién a modelos de análisis de políticas públicas como el de Oszlak yO'Donnell, quienes señalan la necesidad de examinar, en cada caso, la coa-lición de actores capaces de tematizar un problema e incluirlo en la agendapública para su resolución en determinado sentido.

Una conclusión bastante obvia de cuanto hasta aquí se ha dicho es quelas políticas de Ciencia y Tecnología en la Argentina se enmarcan en formano lineal dentro del sentido general del proceso de acumulación, y que espreciso considerar aspectos muy característicos de su estructura social y laemergencia de actores capaces de tematizar e implementar determinadaspolíticas. A modo de ejemplo, cabe señalar que la temprana atención pres-tada a la ciencia y la tecnología en la Argentina se instala en el ámbito delRPG y no del RSA, ya que estaba vinculada con la necesidad de fundar ideoló-gicamente el nuevo Estado moderno sobre la base de una ideología de pro-greso que reemplazara el orden teocrático de la colonia.

La formación de una comunidad científica en ciertas disciplinas como el“complejo bio-médico”, su consolidación institucional en el CONICET y su ma-duración hasta alcanzar el nivel del horizonte de conocimientos en el planointernacional, expresada emblemáticamente en los premios Nobel, es inter-pretable como expresión de los niveles de “modernización” de la sociedad yno de su nivel de desarrollo económico industrial. En el mismo sentido, lageneración de un pensamiento crítico sobre la vinculación de la ciencia ar-gentina con la sociedad (Amílcar Herrera, Oscar Varsavsky, Jorge Sábato)puede ser entendida como una toma de conciencia, también “moderna”, dela falta de sustento del modelo y de la necesidad de vincular la capacidadde generación y aplicación de conocimientos con un proyecto social de desa-rrollo. Claro está que la perspectiva entonces predominante llevaba a colo-car tales esfuerzos más en el ámbito del RPG que del RSA, en términos deNun. Lo que se reclamaba eran nuevas políticas cuya ejecución correspon-día casi exclusivamente al sector público.

En determinadas ocasiones, tales esfuerzos tuvieron éxito, como el quese atribuye al INTA. Este organismo, creado en 1956 como un caso de aplica-ción clara de las herramientas propias de la teoría del desarrollo, lo hizo ins-talado en el ámbito del RPG, y su éxito (expresado en su influencia sobre laexpansión de la producción pampeana entre mediados de las décadas delsesenta y el ochenta) se debió a que -como señala Nun- ciertas circunstan-cias le permitieron insertarse adecuadamente en el RSA. Tales circunstan-cias se refieren a ciertas condiciones generales del entorno económico in-ternacional y al papel desempeñado por los actores: los productoresagropecuarios y un Estado resuelto a aplicar una política dotada de una di-versidad de instrumentos de promoción, de los que el INTA era uno de ellos.


139

Los cambios posteriores en el RSA del país, a partir de 1984, sumados aldesconcierto que conllevó el cambio simultáneo del RPG con la asunción delgobierno democrático de Alfonsín, incidieron en la crisis del INTA. Los gran-des productores rurales mostraron su capacidad, no ya para incluir temas enla agenda, sino para inhibirlos.

En cuanto al importante desarrollo en física y tecnología nuclear, y en me-nor, pero no desdeñable medida, en tecnología aeroespacial, encarnado ins-titucionalmente en la CONEA y la CNIE, es expresivo de los intereses concretosde un actor social -las fuerzas armadas- en condiciones de imponer sus inte-reses particulares por su función de sostén del RPG e, indirectamente, delRSA. Ambos dominios tecnológicos corrieron suerte diversa, ya que la cues-tión nuclear movilizó los intereses de sectores industriales que se capacita-ron en la producción de grandes equipamientos para centrales y que encon-traron una salida en un sector relativamente sofisticado de exportación. Eltema ingresó, así, sustentado por una gama más amplia de actores, en elRSA. La cuestión espacial, en cambio, nunca salió de la esfera concreta delinterés militar, de manera que cuando las circunstancias se volvieron adver-sas, ningún actor social relevante se opuso al desmantelamiento del “Pro-yecto Cóndor.

3.4.8. Integrando modelos

El problema de la Ciencia y la Tecnología en la Argentina es de difícil solu-ción si no se modifican ciertas condiciones básicas que no sólo remiten alplano de la economía, aunque la incluyen. Es obvio que el desentendimientopuesto hasta aquí de manifiesto por el gobierno respecto de las actividadescientíficas y tecnológicas (hasta el confín del respeto a los intereses míni-mos del actor corporativo) expresa el reflejo, a nivel del RPG, de lo que yaocurría en el RSA, usando los términos de Nun, o la falta de sustentabilidadde un proyecto “moderno” en el contexto de una economía instalada en lacrisis, utilizando los términos de Suárez.

El análisis desarrollado hasta aquí excluye las alternativas “voluntaris-tas”, basadas en las disposiciones de un solo actor. Si la cuestión científicay tecnológica no se incluye en la generación de un nuevo RSA exitoso y esconvenientemente sostenida por políticas eficaces en el ámbito del RPG, noes posible vislumbrar un futuro interesante. Se requiere, por lo tanto, unaconvergencia de intereses e intenciones actorales por parte de los actores.Pero no basta con ello. Los modelos utilizados para este análisis remitensólo marginalmente a las condiciones de contexto del país y a su viabilidaden la escena internacional actual. ¿Sobre qué bases se apoyaría el desarro-llo de un nuevo RSA? ¿Cómo puede afrontar el país los desafíos de la mun-dialización y la aceleración del cambio tecnológico? Los datos del contextointernacional y la comparación de las capacidades científica y tecnológica dela Argentina con las de los países industrializados alientan un gran pesimis-mo. El escenario mundializado, si se consolidan sus tendencias actuales,parece implicar necesariamente la exclusión de todos los perdedores en lacarrera competitiva. ¿Hasta qué punto este contexto puede ser revertido porefecto de políticas nacionales, o aun regionales, en un ámbito como el delMERCOSUR?

Otros elementos del contexto, no obstante, pueden ser considerados co-mo favorables. La consolidación de los procesos democráticos puede liberar

140


en mayor medida la capacidad creativa de los actores y su disposición atrascender las actitudes de autodefensa corporativa. Puede fortalecer tam-bién la democratización del acceso al conocimiento científico y tecnológico,y volcar en mayor medida su aplicación hacia la respuesta a requerimientossociales. El ingreso de lleno a la “sociedad del conocimiento” y “de la infor-mación” puede favorecer el que -al fin y al cabo- el “plus de modernización”,en términos de educación, pueda tener el sentido de un “capital” o de unfactor considerable de desarrollo económico, no tanto por la posibilidad dealcanzar de un salto ciertos niveles tecnológicos, cuanto por la capacidad dedifusión social de una nueva cultura asociada íntimamente con el desarrollode la ciencia y la tecnología. En otros términos, este proceso puede produciruna “toma de conciencia” de grupos dinámicos de científicos y profesiona-les y su constitución como actores sociales, no necesariamente de tipo cor-porativo reivindicativo, sino en un proceso de evolución análogo al de lascrecientemente complejas relaciones de los científicos con el poder, descri-tas por de Solla Price. Una nueva trama reticular que vincule a actores hete-rogéneos en el escenario mundial puede convertirse, por ejemplo, en un ca-mino para recuperar la capacidad de los profesionales y científicosemigrados, en favor de la solución de problemas que priorice, en algunos desus ámbitos o niveles, a la sociedad.

El inventario de ventajas y dificultades, no obstante, es insuficiente si nose cuenta con la voluntad de convergencia en torno de grandes objetivos deinterés común por parte de todos los actores involucrados en la formulacióny aplicación de políticas. Esto involucra, fundamental, pero no exclusivamen-te, al Estado en su papel de articulador de los intereses y conflictos propiosde los distintos actores sociales. La historia argentina es pródiga en ejem-plos de oportunidades desperdiciadas. Más esporádicamente, muestra tam-bién algunos de dificultades superadas. La situación actual demanda de es-ta última capacidad, en alto grado.

Hasta aquí, el análisis de la “anomalía” argentina. Como corolario meto-dológico queda el intento de construir un enfoque CTS integrador de perspec-tivas disciplinarias diversas para el análisis de los problemas relativos a lasactividades científicas y tecnológicas (y aun las de innovación) en los paísesde América Latina. Esto implica superar el economicismo, pero también el“antieconomicismo”. Al respecto, cabe recoger la crítica de Sunkel y Paz alos enfoques de Rostow y Germani (en los de este último cabría encontrarlas raíces del análisis de Suárez):

❘❚❚ “El enfoque anterior no se limita a los aspectos económicos, sino que con-

sidera igualmente los de orden institucional y social, como variables importan-

tes en el análisis. Sin embargo, cuando se exagera la preponderancia de algu-

na de las características del subdesarrollo en detrimento de las restantes, y se

trata aisladamente la variable escogida, como elemento causal unívoco del pro-

ceso, se cae en una visión parcial y mecanicista que, si bien puede iluminar al-

gunas facetas del fenómeno, no logra integrarse como un elemento de la expli-

cación del proceso en su conjunto” (SUNKEL y PAZ, 1970). ❚❚❘

Otro corolario remite a la necesidad de recuperar la idea del desarrollo comoproblema central a resolver y, aun, como utopía motivadora del despliegue


141

de las capacidades creativas en la región. Para ello, es preciso trascenderlos enfoques excluyentes, ya sea que remitan a las dimensiones económi-cas, políticas o sociales del problema. La integración de miradas constituyeun desafío intelectual que es preciso afrontar.

Lectura obligatoria

BELL, MARTIN (1995), “Enfoques sobre política de ciencia y tecnología en losaños 90: viejos modelos y nuevas experiencias”, en: REDES, N° 5,Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 7.

DAGNINO, RENATO, THOMAS, HERNÁN y DAVYT, AMÍLCAR (1996), “El pensamiento enciencia, tecnología y sociedad en Latinoamérica”, en: REDES, N° 7,Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 13.

HALTY CARRÈRE, MÁXIMO (1986), Estrategias de desarrollo tecnológico parapaíses en desarrollo, El Colegio de México, México D.F.

HERRERA, AMÍLCAR (1995), “Los determinantes sociales de la política científicaen América Latina. Política científica explícita y política científicaimplícita”, en: REDES, N° 5, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 115.

NUN, JOSÉ (1995), “El Estado y las actividades científicas y tecnológicas”, en:REDES, N° 3, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 59.

Lectura recomendada COMIENZO DE LECTURA RECOMENDADADAGNINO, RENATO (1994), “¿Cómo ven a América Latina los investigadores de

política científica europeos?”, en: REDES, N° 1, Editorial de la UNQ,Buenos Aires, p. 73.

DAGNINO, RENATO y THOMAS, HERNÁN (1999), “La política científica y tecnológica enAmérica Latina: nuevos escenarios y el papel de la comunidad deinvestigación”, en: REDES, N° 13, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 49.

FIN DE LECTURA RECOMENDADA

142


Ciencia y tecnología en la Argentina y enAmérica Latina


1. Realizar una descripción comparativa del panorama de la ciencia y la tec-nología en América Latina sobre la base de indicadores normalizados in-ternacionalmente.

2. Reflexionar sobre los principales rasgos estructurales y las tendenciasmás destacadas.

3. Examinar la conformación del actual “sistema” científico, tecnológico yde innovación en la Argentina, así como el proceso histórico de su confor-mación.

4.1. Panorama de la ciencia y la tecnologíaen América Latina

La medición de las actividades científicas y tecnológicas en América Latinacomenzó hace más de dos décadas, si bien en forma muy irregular, con lar-gas interrupciones y sobre la base de metodologías escasamente compara-bles. Desde 1995, la producción de indicadores se renovó y cobró gran im-pulso, gracias a la creación de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología(RICYT), a la que se incorporaron todos los países de la región. Los nuevos in-dicadores se basan en metodologías inspiradas en los manuales de la OCDE

y permiten, por lo tanto, la comparación internacional, pero se adaptan a losrasgos específicos de los sistemas locales de ciencia y tecnología.

Los indicadores aportados por la RICYT ponen de manifiesto que AméricaLatina muestra una debilidad estructural en materia de ciencia y tecnología,que atañe a la región en su conjunto y -en distinto grado- a cada uno de lospaíses que la componen. Ésta es, sin embargo, la primera oportunidad enque resulta posible realizar tal diagnóstico disponiendo de indicadores quecubran toda una década.

Los indicadores que aquí se presentan cuantifican el problema generalde la escasez de recursos destinados a las actividades científicas y tecnoló-gicas en la región, tanto en lo que se refiere a la dotación de científicos e in-genieros, como al financiamiento. Al mismo tiempo, también permiten dife-renciar trayectorias y situaciones nacionales muy disímiles, lo cual eraesperable, en función de la gran heterogeneidad que caracteriza en distintosplanos a este conjunto de países.

Los indicadores otorgan dimensión, por otra parte, a la distancia que se-para a América Latina del grupo de países de mayor desarrollo industrial. Labrecha es de tal magnitud que por sí misma reafirma la necesidad de que el

143

4

Este apartado se basaen el informe “El esta-

do de la ciencia” (Albornoz yFernández Polcuch, 2001).

desarrollo científico y tecnológico de la región se apoye sobre ideas origina-les e innovadoras y no se limite a la simple aplicación de recetas generadaspara otros contextos sociales, económicos y políticos. No obstante, es posi-ble registrar el surgimiento y consolidación de algunas estrategias innovado-ras. Hoy la región puede exhibir ciertas buenas prácticas para la coopera-ción en ciencia y tecnología. La propia experiencia de la RICYT es un buenejemplo de ellas, pero no el único. En distintas áreas del conocimiento y encampos problemáticos que involucran componentes de ciencia y tecnologíaya se dispone de diagnósticos regionales y programas de cooperación orien-tados a consolidar las capacidades correspondientes.

4.1.1. La inversión en I+D

En 1999, la inversión en investigación y desarrollo experimental (I+D) delconjunto de países de América Latina (incluyendo el Caribe) superó los diezmil millones de dólares (Gráfico 1). Si a esa suma se agrega el conjunto derecursos que se invierten en otras actividades científicas y tecnológicascomplementarias a la I+D, se alcanzó un monto algo superior a quince milmillones de dólares.

¿Qué representa esta inversión en términos comparativos con el resto delmundo? En aquel mismo año, Canadá destinaba a I+D más de doce mil mi-llones de dólares, superando este solo país, en forma significativa, al con-junto de América Latina. A su vez, la inversión de los Estados Unidos en I+D

fue de casi doscientos cincuenta mil millones de dólares. En términos gene-rales, América Latina realizó, en 1999 tan sólo el 1.9% de la inversión mun-dial en I+D (Gráfico 2).

El nivel de inversión latinoamericana ha ido creciendo en forma pronun-ciada, superando la tasa de la Unión Europea y de muchos países. Estoconstituye un dato alentador, pero no se debe perder de vista que en granmedida es consecuencia de que el punto de partida ha sido muy bajo. ElGráfico 3 muestra que el crecimiento de la inversión en I+D en América Lati-na durante la década del noventa fue de aproximadamente el 70%, cifra que

144


15,37310,815

9,3556,574

1,6901,382

1,5181,321

425

632398

293

264130

880292

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000

Total A.L.C.

Brasil

México

Argentina

Chile

Colombia

Venezuela

Cuba

Resto A.L.C.

Gráfico 1: Inversión en CyT, América Latina y el Caribe, 1999*(millones de u$s)

I+D

ACT

* o último año disponible

resulta similar a la de los Estados Unidos, Canadá, España o el Japón, peroduplica el crecimiento de la inversión de la Unión Europea, que fue tan sólodel 32% en el período considerado.

La inversión latinoamericana en I+D representó en 1999 un 0.59% del PBI

(Gráfico 4). Al analizar la evolución histórica de este indicador durante la dé-cada de los noventa, se comprueba que el menor nivel de inversión se pro-dujo en 1992, con un valor de 0.39% del PBI. La tendencia actual señala queen promedio los países de América Latina parecen mantenerse estables eneste indicador, si bien los recientes esfuerzos del Brasil y las políticas defuerte estímulo a la inversión en I+D anunciadas por el gobierno de estepaís, para su puesta en práctica a partir del año 2001, permiten prever unrepunte de este indicador en el futuro, a corto plazo.


145

Gráfico 2: Inversión mundial en I+D, 1999(Estimada, a partir de OCDE, UNESCO y RICYT)

Japón16%

EEUU y Canadá43%

Unión Europea25%

Otros Asia10%

América Latina yCaribe 1.9%

Resto del mundo4%

Gráfico 3: Evolución de la inversión en I+D(base 1990=100)

90

110

130

150

170

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

América Latina y Caribe

España

Canadá

EE.UU.

Japón

Unión Europea

El análisis del porcentaje del PBI que cada país destina a I+D (Gráfico 5) po-ne en evidencia que las situaciones son muy diferentes. En 1999 la inver-sión media de la región en I+D (0.53% del PBI) era ampliamente superada poralgunos países: el Brasil, Cuba y Costa Rica sobrepasaron el 0.75%. Próxi-mo a ellos se encontraba Chile, con una inversión en I+D equivalente al0.63%. Exceptuando a estos cuatro países, los restantes no alcanzaban lamedia regional.

Sin embargo, aun aquellos países que en este indicador tienen mejor de-sempeño relativo muestran valores muy alejados de los que corresponden apaíses industrializados como, por ejemplo, el Japón (3.03%), los EstadosUnidos (2.84%), los países nórdicos (2.61%), la Unión Europea (1.81%) o Ca-nadá (1.50%). De esta manera, mientras el PBI de los Estados Unidos quin-tuplicaba en 1999 al de los países de América Latina, su inversión en I+D

146


Gráfico 4: Evolución de la Inversión en I+D como % del PBI

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

América Latina y CaribeEspañaCanadáEE.UU.JapónUnión EuropeaPaíses Nórdicos

0.34

0.41

0.47

0.59

0.63

0.83

0.91

1.13

1.5

1.81

2.61

2.84

3.03

0.00 0.75 1.50 2.25 3.00

México

Colombia

Argentina

América Latina

Chile

Cuba

Brasil

Costa Rica

Canadá

Unión Europea

Países Nórdicos

EEUU

Japón

Gráfico 5: Inversión en I+D como % del PBI, 1999*


era más de 25 veces mayor. Esta constatación permite la lectura de que lospaíses de la región realizan en ciencia y tecnología un esfuerzo inferior alque cabría esperar, dado el valor de su producto.

Frecuentemente se correlaciona la riqueza de un país con su inversión enI+D. Sin embargo, los datos de la RICYT no corroboran tal hipótesis. El ejerci-cio de comparar un indicador de la riqueza del país (PBI por habitante) con laimportancia que se concede a la inversión en I+D (expresada como indicadoren el porcentaje del PBI destinado a I+D) muestra que no hay una relación di-rectamente proporcional entre ambas variables (Gráfico 6).

Para reafirmar este concepto, es posible observar que la relación entre el Ín-dice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD y el nivel del gasto en I+D comoporcentaje del PBI presenta también un panorama heterogéneo (Gráfico 7). Elgráfico permite observar la distribución de los países de la región en cincogrupos, en función de los valores que exhiben en ambas dimensiones. En el


147

Gráfico 6: PBI per capita e inversión en I+D como % delPBI, 1999*

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

PBI per cápita

Inversión en I+D % PBI* o último año disponible

Gráfico 7: Inversión en I+D como % del PBI vs IDH, AméricaLatina, 1999*

PerúEcuador

El Salvador

Nicaragua Uruguay

Bolivia

Venezuela Panamá

México

ColombiaArgentina

Chile

Brasil

Cuba

Costa Rica

T&T

IDH

+ / +

- / -


cuadrante de mejor desempeño se ubican Costa Rica, Chile y Cuba, con unnivel relativamente alto de desarrollo humano y una también relativamentealta inversión en I+D, como un ejemplo de consistencia en la evolución delas distintas variables. En el grupo opuesto, caracterizado por un nivel medioo bajo, tanto en lo que se refiere al desarrollo humano como a la inversiónen I+D, se encuentran Bolivia, Nicaragua, Ecuador y El Salvador. La Argenti-na, México, Panamá, el Uruguay y Trinidad y Tobago tienen un valor relativa-mente más alto en el IDH que en la inversión en I+D, lo que parece poner demanifiesto que la ciencia y la tecnología no ocupan el lugar que podría co-rresponderles en la agenda de los principales actores políticos y sociales. ElBrasil, Colombia, Venezuela y el Perú ocupan una zona de IDH intermedio, elprimero con valores significativamente más altos en la inversión en I+D.

4.1.2. Composición de la inversión en I+D

El indicador de inversión en I+D por sector de financiamiento (Gráfico 8)muestra que casi las dos terceras partes de la inversión en I+D en AméricaLatina son financiadas por el presupuesto público y sólo un tercio por lasempresas. Esta estructura de financiamiento contrasta con la de los paísesindustrializados. En ellos, la relación es inversa, y aproximadamente las dosterceras partes de los recursos para I+D provienen de las empresas. El Ja-pón configura un caso extremo, con una participación empresarial del 73%.En los Estados Unidos, el 66% de la I+D es financiada por las empresas. Lasituación de Canadá, en la cual esta porción es algo menor al 50%, se apro-xima a la de Europa (54%).

En América Latina, los países con mayor proporción de financiamiento em-presarial de la I+D en 1997 eran Venezuela (45%) y el Brasil (40%). En el pri-mer caso es preciso considerar que la mayor parte de tales recursos eraninvertidos por empresas estatales de la industria del petróleo. En el casodel Brasil, en el año mencionado (último disponible) una parte de la explica-ción es similar; sin embargo, en los últimos años se ha puesto en prácticauna política expresamente orientada a comprometer al sector privado en el

148


0%

25%

50%

75%

100%

Gráfico 8: Inversión en I+D por sector de financiamiento,1999*

ExtranjeroOPSFLEducación SuperiorGobiernoEmpresas


financiamiento de la I+D. Medidas recientes del gobierno del Brasil han con-ducido a la creación de varios fondos que habrán de nutrirse con aportacio-nes de empresas concesionarias de servicios, tal como se da cuenta en elCuadro “Brasil: fondos sectoriales, una nueva forma de apoyo al desarrollotecnológico”.

En América Latina las empresas ejecutaron durante 1999 un 36% de losrecursos destinados a I+D (Gráfico 9). El grueso se ejecutó en las universida-des (42%). En los centros públicos de investigación se realizó otro 22%.Nuevamente, la importancia relativa de los actores es diferente respecto delo que ocurre en los países industrializados. La ejecución de I+D en las em-presas es ampliamente mayoritaria en los Estados Unidos (76%), el Japón(71%), Europa (64%) y Canadá (63%).

Con todo, analizando la última década, la participación empresarial en la uti-lización de recursos para el financiamiento de I+D registró en América Latinaun crecimiento destacable a partir de 1994 (Gráfico 10). Efectivamente, a lo


149

0%

25%

50%

75%

100%

Gráfico 9: Inversión en I+D por sector de ejecución,1999*

OPSFL

Educación Superior

Gobierno

Empresas


0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Gráfico 10: Inversión en I+D por Sector de Ejecución, AméricaLatina y Caribe

Empresas

OPSFL

Educación Superior

Gobierno

largo de la década, la participación empresarial en la ejecución de los recur-sos destinados a I+D creció del 20% al 36%, en detrimento de los organis-mos públicos de investigación, que redujeron su participación del 27% al22% y fundamentalmente de las universidades, que pasaron, del 52%, a dis-poner tan sólo del 42% del total de recursos para el financiamiento de laI+D. Estos datos, además de mostrar una mejor disposición de las empre-sas latinoamericanas frente al cambio tecnológico, pueden ser también to-mados en cuenta como un nuevo indicio de la crisis que atraviesa gran par-te de las universidades públicas latinoamericanas y que afecta su capacidadde investigación.

“Los datos muestran además una situación paradójica en lo que se refiere al énfasis puesto

en las actividades de investigación, frente a las de desarrollo (Gráfico 11). En la mayor par-

te de los países de América Latina la parte sustantiva de la inversión en I+D se destina a in-

vestigación básica y aplicada, en tanto que la inversión en desarrollo experimental tan sólo

en México supera el 25% del total de los recursos utilizados. La paradoja parece acentuarse

cuando se examinan las cifras referidas a la inversión en investigación básica. En este senti-

do, con alguna excepción puntual, se puede establecer un gradiente en el que se correlacio-

nan, en forma inversa, la riqueza del país y la intensidad de la investigación básica. La para-

doja en ambos casos consiste en que los países de América Latina, en un contexto de crisis

económica y social, aparecen como fuertemente inclinados hacia el extremo más básico y

teórico de la investigación científica. Esto contrasta con la realidad de países como los

EE.UU., donde el desarrollo experimental constituye el 61% de la I+D, situación que se repi-

te en otros de los países más desarrollados de la OCDE. Sin embargo, la paradoja es tan só-

lo aparente, ya que la presunta fortaleza en las actividades de investigación es, en realidad,

una debilidad extrema en el componente más vinculado con las actividades productivas y

de innovación. Más bien, lo que muestra esta estructura de utilización de los recursos es la

escasa vinculación de las instituciones científicas y académicas con las empresas y los acto-

res que utilizan y aplican el conocimiento científico y tecnológico” (ALBORNOZ y FERNÁNDEZ

POLCUCH, 2001).

150


0%

25%

50%

75%

100%

Gráfico 11: Inversión en I+D por tipo de actividad, 1999*

Desarrollo Experimental Investigación Aplicada Investigación Básica


Desde el punto de vista de la especialización de las actividades de I+D encada país también se observan algunos rasgos llamativos. Al analizar la in-versión en I+D relacionada con los diferentes objetivos socioeconómicos de-clarados por los investigadores (Gráfico 12), está dentro de lo que cabe es-perar que, tanto en Ecuador, como en Panamá y Trinidad y Tobago,predomine la investigación agrícola, así como que México otorgue un énfasissemejante a la investigación agrícola y a la investigación dirigida al desarro-llo industrial y tecnológico. Sin embargo, llama la atención -si bien es cohe-rente con lo señalado en el apartado anterior- que tanto en el Brasil, comoen el Uruguay y en el Perú, la mayor parte de la I+D se destine a investiga-ción no orientada (promoción general del conocimiento).

La Argentina informa que el porcentaje más significativo de sus recursos enI+D se destina al fomento de la investigación dirigida al desarrollo industrialy tecnológico, lo cual también constituye un dato curioso, ya que todos losdiagnósticos acerca del sistema nacional de innovación en aquel país ponenen evidencia la debilidad de los vínculos entre los distintos actores y la exis-tencia de un escaso dinamismo innovador en la mayor parte de los sectoresproductivos. Por este motivo, el dato debe ser leído más como una intencio-nalidad de los investigadores y una sobreestimación de la I+D en el sectorempresarial.

En Chile, por su parte, predomina la exploración y explotación de la tierray la atmósfera, lo cual es congruente con una adecuada utilización estratégi-ca de su posición geográfica y de sus recursos, lo que le permite ademásser sede de importantes emprendimientos internacionales en estas áreas.También parece congruente con la estructura social del país que en El Salva-dor predominen las investigaciones dirigidas a promover el desarrollo socialy los servicios sociales. En contraste con los países de mayor desarrollo, lainvestigación orientada hacia la Defensa no tiene mayor peso en la región,con la excepción del Brasil, que le dedica algo más del 4%.


151

Gráfico 12: Inversión en I+D por objetivo socioeconómico, 1999*

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%Agricultura, silvic.y pescaDes. industrial y tecnologíaProm. gral. conocimientoTierra y atmósferaMedio ambienteSaludDefensaD S i l


4.1.3. Personal dedicado a ciencia y tecnología

El conjunto de personas que se dedican a la realización de actividadescientíficas y tecnológicas en América Latina y el Caribe asciende a 260mil. Esta cifra incluye 128 mil investigadores, además de becarios, técni-cos y el personal de apoyo. Los investigadores de la región representan el2.7% del total mundial (Gráfico 13), cantidad no despreciable si se tomaen cuenta que en conjunto superan la dotación de investigadores con losque cuenta Canadá. En el mismo sentido, América Latina disponen de ma-yor número de investigadores que los países nórdicos. Es obvio que laacumulación numérica no representa una capacidad real, ya que es impen-sable por el momento utilizar en forma coordinada el potencial científico ytecnológico de la región en su totalidad. Por otra parte, las dificultades delproceso de integración no se agotan en el plano interno regional, sino queremiten a la constitución de los grandes bloques a escala mundial. Desdeesta perspectiva, la debilidad latinoamericana es manifiesta, ya que el nú-mero de investigadores del Japón cuadruplica el de los países latinoameri-canos y caribeños, en tanto que la Unión Europea dispone de un númerocasi siete veces mayor. Los Estados Unidos cuentan con más de un millónde investigadores, esto es, casi nueve veces más que los latinoamerica-nos. Una estrategia asociativa con grupos de I+D de los países industriali-zados en ciertas áreas de importancia estratégica resulta ser, por lo tanto,muy necesaria.

La mayor parte de los investigadores de la región se concentra en tan sólotres países. El Brasil cuenta con un 40% de la capacidad regional. La Argen-tina y México disponen de un 33% adicional (Gráfico 14). Esta concentracióndebería facilita, tanto los procesos de cooperación, como los de cohesión,entendida al modo europeo como la eliminación progresiva de las asime-trías estructurales más profundas.

La evolución de la capacidad científica y tecnológica de los países deAmérica Latina, considerada sobre la base del número de investigadores, re-gistra una tendencia moderadamente positiva. Tomando en cuenta la dota-

152


Gráfico 13: Distribución mundial de investigadores, 1999(estimada a partir de UNESCO, OCDE y RICYT)

EE.UU. y Canadá26%

Europa38%

Asia30%

Oceanía1%

Africa2% América Latina y el

Caribe2.7%

ción actual, y considerando que en 1990 la región contaba con algo más de105 mil investigadores, se observa un crecimiento que, en la totalidad de ladécada, alcanzó el 21% (Gráfico 15). Este nivel de crecimiento es similar alde la Unión Europea, Canadá, el Japón o los Estados Unidos (si bien este úl-timo ha crecido en forma más acelerada durante los últimos años). Es dedestacar el caso español, cuyo número de investigadores creció casi el 60%en forma sostenida a través de la década (Gráfico 16). En este caso, se tra-ta de una política deliberada, sostenida más allá de los cambios de gobier-no, que tiende a lograr que España disponga de un número de investigado-res, en relación con la población, similar al de los países europeos másavanzados. Una estrategia de este tipo resulta ser perentoria en los paíseslatinoamericanos.

En tal sentido, se observa que los países de América Latina contaban en1999 con 0.7 investigadores cada mil integrantes de la población económica-


153

199

340

356

461

590724

1014

1867

45005468

7176

820019434

26004 49702

El Salvador

Nicaragua

Trin. y Tobago

Panamá

Bolivia

Uruguay

Ecuador

Costa Rica

Venezuela

Cuba

Chile

Colombia

México

Argentina

Brasil

Gráfico 14: Investigadores EJC, 1999*


Gráfico 15: Evolución del número de Investigadores EJC

0.0

200000.0

400000.0

600000.0

800000.0

1000000.0

1200000.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

América Latina yCaribeEspaña

Canadá

EE.UU.

Japón

Unión Europea

mente activa (PEA), en tanto que la densidad de investigadores en la Unión Eu-ropea era siete veces mayor y la de Canadá, ocho veces. Tanto en los Esta-dos Unidos como en el Japón se registraba un número de investigadores do-ce veces mayor en relación con la PEA (Gráfico 17). Entre los países deAmérica Latina se destacan los valores alcanzados por la Argentina (1.67 in-vestigadores por cada mil integrantes de la PEA), Costa Rica (1.52) y Chile(1.35). Volviendo al caso español, en 1984 este país disponía de la mitad delos investigadores que Italia, en relación con su PEA. En 1997 esta desventa-ja comparativa se había revertido por completo y España ya superaba a unaItalia que en este aspecto mostraba un registro sin mayores variantes.

A través de la década, la densidad de investigadores en América Latina se mantu-vo alrededor de los 0.7 investigadores por cada mil integrantes de la PEA. Contra-riamente, tanto el Japón como los Estados Unidos y la Unión Europea registraronun importante crecimiento en este indicador en el mismo período (Gráfico 18).

154


Gráfico 16: Evolución del número de Investigadores EJC (base1990=100)

100

125

150

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999


EspañaCanadá

EE.UU.

JapónUnión Europea

8.508.17

7.80

6.70

5.585.00

3.691.67

1.52

1.35

1.200.690.67

0.66

0.590.550.47

0.45

Japón

EEUU

Países Nórdicos

Australia

Canadá

Unión Europea

España

Argentina

Costa Rica

Chile

Cuba

América Latina

Brasil

Trinidad y Tobago

Uruguay

México

Colombia

Venezuela

Gráfico 17: Investigadores EJC por mil de la PEA, 1999*


El gasto por investigador en los países de América Latina registró a fines dela década un valor de 85 mil dólares, lo cual revela que los científicos y tec-nólogos de esta región cuentan -en promedio- con aproximadamente la mi-tad de los recursos que sus pares del Japón o de los países nórdicos. Lacomparación con los investigadores de la Unión Europea o de los EstadosUnidos es aún más desfavorable (Gráfico 19). Este dato, que a primera vis-ta puede resultar poco elocuente, es en realidad muy interesante si se con-sidera que se tiende a exigir a los investigadores latinoamericanos y caribe-ños que se ajusten a estándares de productividad similares a los de lospaíses desarrollados, en el marco del auge de los procesos de evaluaciónen la región.

La distribución por género de los investigadores registra una composicióndesigual en América Latina, así como con relación a otros países. Mientrasque en el Uruguay el 56% de los investigadores son mujeres, en El Salvador


155

Gráfico 18: Investigadores por cada mil integrantes de la PEA

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999


España

Canadá

EE.UU.

Japón

Unión Europea

Gráfico 19: Inversión en I+D por investigador EJC, 1999*(miles de U$S)

161151151

134123

9685

746868

6558

53515050

4642

2422

158

190

0 25 50 75 100 125 150 175 200

EE.UU.

U. Europea

Japón

P. nórdicos

Canadá

Brasil

España

A.L.C.

Uruguay

Portugal

Panamá

Venezuela

Costa Rica

Chile

Argentina

El Salvador

Colombia

México

Bolivia

Cuba

T. y Tobago

Ecuador

Nicaragua


y los Estados Unidos éstas no alcanzan el 20% del total. En la Argentina, Bo-livia y el Brasil el componente femenino ronda el 40%, mientras que España,Ecuador y Panamá presentan valores de alrededor de 30% de participaciónfemenina (Gráfico 20).

Desde el punto de vista institucional, la mayor parte de los investigadoreslatinoamericanos se desempeña en las universidades (Gráfico 21). Sólo enCosta Rica, la Argentina y México los investigadores correspondientes alsector empresario superan el 10% del total, lo cual contrasta con la situa-ción de los países de mayor desarrollo, en los cuales los investigadores tie-nen su lugar de trabajo principalmente en las empresas.

156


Gráfico 20: Investigadores por género, 1999*

0%

25%

50%

75%

100%Femenino Masculino


Gráfico 21: Investigadores por sector, 1999*

0%

25%

50%

75%

100%

Empresas Gobierno Educación Superior OPSFL


4.1.4. Formación de recursos humanos

Los indicadores relacionados con la formación de recursos humanos presen-tan claramente un sistema universitario en transformación para la décadadel noventa, transformación que se expresa en el desarrollo creciente delcuarto nivel en casi todos los países de América Latina. Este proceso confi-gura no solamente un cambio en las universidades, sino también una rede-finición progresiva del mercado de trabajo, de manera coherente con las ten-dencias hacia la constitución de una economía basada en el conocimiento.

Durante la presente década, el número de egresados universitarios regis-tró un crecimiento continuo en todos los países de América Latina. En el ca-so de los estudios de grado (Gráfico 22), el número de egresados anualesse incrementó en aproximadamente un 20% a lo largo de la década. Lasáreas de mayor crecimiento fueron las de ingeniería y tecnología (44%), yciencias sociales (24%), mientras que las humanidades decrecieron un 6% ylas ciencias exactas y naturales aumentaron un magro 4% a través de la dé-cada. En tal sentido, la orientación predominante en la formación universita-ria latinoamericana es marcadamente tradicional y profesionalista: en 1999la mayoría de los graduados (58%) correspondió a carreras pertenecientes alas áreas de ciencias sociales y médicas. Tan sólo un 6% de los graduadosde aquel año cursó estudios en ciencias naturales y exactas y un 17% en in-geniería y tecnología. Llama la atención la baja cantidad de graduados en elárea de las ciencias agrícolas (5%), lo que contrasta con la importancia delas publicaciones científicas en esta área, como se discutirá más adelante.

En 1999 se registraron 28 mil egresados de cursos de posgrado con el nivelde maestría. El 38% de ellos correspondió a las áreas de ciencias sociales,seguidas por las humanidades (22%), ingeniería y tecnología (14%), cienciasexactas y naturales (11%), ciencias médicas (8%) y ciencias agrícolas (6%).La expansión de los estudios en el nivel de maestría ha sido destacable enel conjunto de los países de América Latina, ya que alcanzó una tasa de casiel 70% a través de la década (Gráfico 23), más del triple de la tasa de creci-miento del número de egresados en el nivel de grado. El principal crecimien-


157

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

Gráfico 22: Graduados universitarios,América Latina y Caribe

HumanidadesCs. SocialesCs. AgrícolasCs. MédicasIng. y TecnologíaCs. Nat. y Exactas

to se registró en las ciencias sociales, las cuales más que duplicaron su pro-ducción. Las restantes áreas de la ciencia crecieron entre un 20% (cienciasnaturales y exactas y ciencias agrícolas) y un 78% (humanidades).

Los doctorados otorgados en América Latina a lo largo de la década del no-venta crecieron un 90% (Gráfico 24). En este nivel, el predominio es de lasciencias naturales y exactas (32%), las cuales cuentan con una mayor tradi-ción en materia de realización de estudios de doctorado. El área de la cien-cia con menor peso en la formación de doctores es también la de cienciasagrícolas, la cual sin embargo tuvo un crecimiento de más del doble, desde1990, al igual que el área de ingeniería y tecnología.

158


0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

Gráfico 23: Magisters otorgados,América Latina y Caribe


0

1,000

2,000

3,000

4,000

Gráfico 24: Doctorados otorgados,América Latina y Caribe


4.1.5. Patentes

En los países industrializados, el número de patentes es uno de los indica-dores utilizados para medir los resultados de los sistemas de I+D. Sin em-bargo, este indicador es menos relevante en los países de América Latina,por cuanto la investigación, como se ha visto, se lleva a cabo fundamental-mente en ámbitos académicos y mantiene muy débiles vínculos con la in-dustria. Un factor adicional remite a los marcos legales que, en ciertos paí-ses, desalientan el patentamiento. Sin embargo, el análisis de estosindicadores, así como el de algunos de los coeficientes desarrollados a par-tir del recuento de patentes, permite avanzar en la comprensión del panora-ma tecnológico regional.

La evolución de las patentes solicitadas a través de la década del noven-ta muestra alguna de las consecuencias de las políticas de apertura de laeconomía que han sido aplicadas en la mayoría de los países de la región,así como de los procesos de “globalización” de la economía y la tecnología.Mientras que el número de patentes solicitadas por residentes se mantuvoestable en el conjunto de América Latina, el número de patentes solicitadaspor no residentes creció más del 50%, ya que pasó de 20 mil a 31 mil soli-citudes (Gráfico 25). En total, en 1999 fueron solicitadas en los países deAmérica Latina algo menos de 41 mil patentes, de las cuales menos de 10mil corresponden a solicitudes de residentes. A la vez, fueron otorgadas entotal algo más de 10 mil, el 16% de las cuales fueron otorgadas a residen-tes. Este panorama contrasta con las cifras de los países industrializados.

La tasa de dependencia para el total de América Latina en 1999 (Gráfico26) expresa que por cada patente solicitada por residentes, se registraron3.3 patentes solicitadas por no residentes. Sólo el Brasil presentaba un va-lor menor a 1, lo que implica que en este país la mayoría de las solicitudescorrespondieron a residentes, tal como sucede en el Japón y en los EstadosUnidos. En el resto de la región, al igual que en Canadá, los países nórdicosy la Unión Europea, prevalecieron ampliamente las solicitudes realizadas porno residentes. Como se dijo en el párrafo anterior, esta situación fue en au-


159

29678

2273624223

2671828943 27911

31439

37930 39280 40894

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

Gráfico 25: Solicitudes de patentes,América Latina y Caribe

de residentes de no residentes

mento a lo largo de la década, ya que la tasa de dependencia de América La-tina en 1990 era de 2.2. La tasa de autosuficiencia es un indicador comple-mentario del anterior, que compara el número de patentes solicitadas por re-sidentes con el total de las solicitudes. Su valor varió de 0.31 en 1990 a0.23 en 1999, poniendo en evidencia que la proporción de patentes solicita-das por extranjeros es cada vez mayor.

Otro indicador utilizado internacionalmente es el coeficiente de invención,que expresa el número de patentes solicitadas por residentes en el país conrelación al número de habitantes. En 1999, el promedio de América Latinafue de 2 patentes solicitadas por residentes, por cada cien mil habitantes(Gráfico 27). Con pequeñas variaciones, este nivel se ha mantenido a travésde la década. En este indicador, la brecha con los países de mayor desarro-llo es muy destacable: el coeficiente español triplica el latinoamericano, elcanadiense lo multiplica ocho veces (y se encuentra en ascenso), al igual

160


Gráfico 26: Tasa de dependencia, 1999*

32.0

31.526.2

26.125.6

22.1

12.612.2

9.39.1

7.76.8

6.26.2

5.74.4

4.03.33.2

1.20.8

0.70.2

0 5 10 15 20 25 30

Venezuela

Perú

México

Canadá

Paraguay

U. Europea

Argentina

Chile

Guatemala

Panamá

EE.UU.

Japón* o último año disponible

Gráfico 27: Coeficiente de invención(Patentes solicitadas por residentes / 100.000 habitantes)

0

10

20

30

40

50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

América Latina y Caribe España CanadáEE.UU. P. nórdicos Unión Europea

que el de los Estados Unidos, que alcanza las 50 solicitudes de patentes deresidentes por cada cien mil habitantes. Más lejos aún se ubica el Japón,con un coeficiente de 277 en 1998. En América Latina se destacan las ci-fras alcanzadas por el Brasil (4.5), Chile (3.1), el Uruguay (2.6) y la Argenti-na (2.4), que superan la media regional.

4.1.6. Indicadores bibliométricos

El análisis de la producción científica de los países de América Latina, inclu-yendo al Caribe, a través de diversas bases de datos internacionales de pu-blicaciones científicas, tanto multidisciplinarias, como disciplinarias, reflejauna baja participación de los investigadores de la región en la produccióncientífica mundial, dentro de la franja que se denomina como “corriente prin-cipal de la ciencia” (Gráfico 28).

De las 946 mil publicaciones registradas en el Science Citation Index (SCI) en1998, sólo 24 mil correspondieron a países de la América Latina, cifra equi-valente al 2.5% del total mundial. Las publicaciones de países latinoameri-canos registradas en la base francesa PASCAL en aquel mismo año represen-taron un porcentaje semejante del total (12 mil, sobre un total de 511 milregistros). En las bases temáticas de física (INSPEC), ingeniería (COMPENDEX),química (Chemical Abstracts), biología (BIOSIS), medicina (MEDLINE) y cienciasagrícolas (CAB), la participación de América Latina tuvo una variación de en-tre el 1.6% (MEDLINE) y el 6.1% (CAB).

En 1998 el Brasil produjo alrededor del 50% de las publicaciones científi-cas latinoamericanas registradas en las principales bases de datos. Si sesuman la Argentina y México (ambos entre el 15 y el 20%), Colombia, Vene-zuela y Chile, se cubre más del 90% de la producción científica latinoameri-cana registrada de este modo.


161

Gráfico 28: Publicaciones de América Latina en distintasbases de datos, 1998

1.7%2.6%

1.6%

1.7%

2.5%

6.1%

2.4%

1.9%

SCI

PASCAL

INSPEC

COMPENDEX

CA

BIOSIS

MEDLINE

CAB

“Como se ha dicho, Brasil es en todos los casos el país de laregión con mayor participación en las bases de datos biblio-gráficas (Gráfico 29). Sus publicaciones representan alrededordel 1% del total mundial, con excepción de cab, donde la in-cidencia de publicaciones brasileñas supera el 3%. La compa-ración entre Argentina y México muestra cómo estos indicado-res pueden dar una idea de sesgos nacionales hacia distintasáreas del conocimiento. Ambos países muestran una relativaparidad en las bases multidisciplinarias y en medline. Mientrastanto, México supera a Argentina en ingenierías y en física,mientras que lo contrario ocurre en las ciencias biológicas,químicas y agrícolas. Este indicador permite asimismo intuirciertos efectos de las distintas políticas científicas. No parececasual que Chile supere a Colombia y Venezuela en el núme-ro de publicaciones en el Science Citation Index, mientras quepresenta datos menores en las restantes bases. Los investiga-dores chilenos demuestran estar volcados efectivamente haciala publicación en el mainstream, dejando de lado otras opcio-nes de menor impacto y a la vez replicando un proceso ocu-rrido en España durante fines de la década de 1980 y princi-pios de la siguiente, en el que la publicación en esas revistasbrindaba mejores puntajes en las evaluaciones” (Albornoz yFernández Polcuch, 2001).

En la gran mayoría de los países de la región se registró un crecimiento im-portante del número de publicaciones en el SCI a lo largo de la década (Gráfi-co 30). El mayor índice de crecimiento lo alcanzó Bolivia, que en 1998 multi-plicó por 3.5 las escasas 24 publicaciones registradas en 1990; le siguieronel Uruguay, con un índice de 3, Colombia y México (2.7), el Brasil y Nicaragua(2.6), Cuba (2.4) y Guyana (2.3). Los restantes países no alcanzaron la mediaregional de 2.2, si bien en su mayoría superaron el crecimiento del total mun-

162


dial, cuyo índice fue de 1.4 entre 1990 y 1998. Solamente Guatemala, el Pe-rú, República Dominicana, Panamá, Jamaica, Haití y El Salvador no superaronel promedio mundial, y los últimos cuatro ni siquiera alcanzaron en 1998 elnúmero de publicaciones con que contaban a principios de la década.

Efectivamente, al analizar la participación de América Latina en el total de labase del SCI se comprueba un aumento del 1.6% al 2.5% a través de la dé-cada. Cabe resaltar el hecho de que España contó en 1998 con un númerode registros en el SCI similar al del conjunto de América Latina, si bien supe-raba a esta región durante gran parte de la década (Gráfico 31). En la BasePASCAL se hace notoria cierta orientación europea, manifestada en el hechode que España supera más claramente a América Latina, aportando el 2.6%del total, contra el 2.4% de esta última.


163

Gráfico 30: Publicaciones en el SCI,países seleccionados

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

BrasilMéxicoArgentinaChileVenezuelaColombia

Gráfico 31: Publicaciones en el SCI (% del total mundial), paísesseleccionados

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

BrasilMéxicoArgentinaChileVenezuelaEspañaPortugalAmérica Latina

En la búsqueda de ciertos índices de productividad en ciencia y tecnología,pueden tomarse indicadores tales como las publicaciones con relación a lainversión en I+D, o al número de investigadores (Gráfico 32). La media lati-noamericana de 1.8 publicaciones en el SCI por cada 10 investigadores esmuy cercana a los valores de México, la Argentina y el Brasil, aunque es su-perada por el Uruguay, Chile y Venezuela, entre otros. Colombia presenta pa-ra este indicador el valor más bajo de los países de mayor tamaño científicoy tecnológico de la región. Con relación a la inversión en I+D se destacan laproducción de Trinidad y Tobago (en la que probablemente tenga cierta inci-dencia el sesgo idiomático del SCI) y del Uruguay. Un segundo grupo lo for-man Panamá, Cuba y Chile, con un valor de alrededor de 4 publicaciones pormillón de dólares, similar al que presenta España. El grupo formado por laArgentina, Bolivia, Venezuela y México presentan un comportamiento inter-medio, con un valor de 3. La media latinoamericana de 2.4 publicacionespor cada millón de dólares invertido en I+D está condicionada por el bajo de-sempeño del Brasil en este aspecto, ya que junto a Colombia y El Salvadorse mantiene por debajo de las 2 publicaciones.

4.1.7. Una imagen comparativa de la ciencia en América Latina

La inversión y los recursos humanos son las dos dimensiones tradicionalmenteutilizadas para caracterizar los sistemas de I+D. Es interesante comparar el mixde ambas variables, ponderadas por los valores del PBI y la PEA, ya que tal análi-sis permite distinguir algunos perfiles predominantes. El Gráfico 33 presenta losrecursos que los distintos países de América Latina y el Caribe asignan a la I+D

en ambos planos de ponderación: inversión en I+D como porcentaje del PBI y nú-mero de investigadores por cada mil integrantes de la PEA. De esta manera, seconfiguran cuatro conjuntos de países con perfiles claramente diferenciados:

1. El primer cuadrante está ocupado por Costa Rica, Chile y Cuba, paísesque presentan valores relativos superiores al promedio latinoamericanoen ambas dimensiones.

164


Gráfico 32: Indicadores de publicaciones en SCI, 1998

3.53.0

3.4

1.1

2.3

4.2

1.4

0.4

1.7 1.71.4 1.4 1.3

1.00.7

0.2

6.6

4.14.5

4.1

3.3

10.6

2.42.7

1.81.92.42.42.4

3.1

4.04.4

0

2

4

6

8

10cada millón u$s inversión en I+D

cada 10 investigadores EJC

2. El Brasil ocupa en soledad el cuarto cuadrante, en el cual la inversiónponderada supera el promedio regional, si bien el número relativo de in-vestigadores está por debajo de la media latinoamericana.

3. El caso inverso es el de la Argentina, ocupante exclusivo del segundocuadrante, en el cual los recursos humanos superan el promedio y la in-versión queda por debajo.

4. La gran mayoría de los países se ubica en el tercer cuadrante, en el queambos parámetros no alcanzan la media. Dentro de este conjunto es po-sible distinguir dos grupos, ya que México, Colombia, Trinidad y Tobago, elUruguay, Venezuela y Panamá están cerca del promedio, en tanto queEcuador, Bolivia, Nicaragua y El Salvador están más alejados de él.

“El gráfico pone en evidencia que Brasil y Argentina han recorrido trayectorias diferenciadas

en materia de ciencia y tecnología. Tal diferencia puede ser explicada por medio de las va-

riables de industrialización y modernización. Desde este punto de vista, el lugar que ocupa

Brasil en el gráfico se explicaría a partir del mayor grado de industrialización de su econo-

mía, que no fue acompañada en forma simétrica por la modernización de la sociedad. El ca-

so argentino sería el inverso, ya que da cuenta de la disponibilidad de un potencial relativa-

mente alto de recursos humanos, en tanto que los recursos económicos que se destinan a

esas actividades son comparativamente bajos. Este fenómeno puede ser explicado en fun-

ción de asimetrías entre los procesos de modernización e industrialización, o entre los regí-

menes en que se desenvuelven las estructuras social y económica. En una escala diferente,

es posible intuir que una situación análoga se registra en Trinidad y Tobago y Uruguay, paí-

ses cuya densidad de investigadores se acerca a la media de la región, mientras la inversión

en I+D se ubica relativamente lejos de ésta” (ALBORNOZ y FERNÁNDEZ POLCUCH, 2001).

En resumen, cuando se evalúan las políticas y estrategias alternativas paraAmérica Latina se debe tomar en cuenta la relativa debilidad de la región enciencia y tecnología. En efecto, la totalidad de los recursos económicos de-dicados a la I+D en América Latina (Gráfico 34) no equiparan lo invertido por


165

Gráfico 33: Recursos dedicados a I+D, 1999*

Argentina

América Latina

Costa Rica

México

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Cuba

Ecuador

T&T

El Salvador

Panamá

Nicaragua

Uruguay

Venezuela

Inversión en I+D (% del PBI)

I

III

IV

II


Canadá. En lo relativo al número de investigadores, los latinoamericanos su-peran holgadamente el número de Canadá, pero, como se ha dicho, estánmuy lejos de alcanzar los valores del Japón, la Unión Europea o de los Esta-dos Unidos.

4.2. Política científica y tecnológica en la Argentina

La ciencia y la tecnología tienen en la Argentina una tradición temprana ysignificativa. La investigación científica se institucionalizó en el país hacia fi-nes del siglo XIX (véase apartado 3.5.2.) y conoció un importante desarrollodurante la primera mitad del presente siglo, en particular, en ciertas ramasde la física y en el llamado complejo biomédico.

La investigación académica alcanzó su momento de mayor visibilidad ydesarrollo relativo en el presente siglo durante la década de los sesenta,cuando se conjugaron elementos de orden contextual, institucional, instru-mentos de política y disposición de los actores más representativos, paraproducir lo que se conoció, luego, como una verdadera “época de oro” de laciencia en el país. La investigación científica en la Argentina tuvo, al mismotiempo, un reconocimiento internacional a través del otorgamiento de tresPremio Nobel a científicos de este origen (Bernardo Houssay en 1947, LuisLeloir en 1970 y César Milstein en 1984) y un alto prestigio en el nivel de lasociedad local, que percibió las prácticas de sus científicos e investigadorescomo fuente de reconocimiento social. Paralelamente, también la problemá-tica de la tecnología tuvo relevancia en el contexto del auge alcanzado por loque fuera luego conocido como “pensamiento latinoamericano en ciencia ytecnología” (véase apartado 3.2.).

El desarrollo de la ciencia y la tecnología en la Argentina siguió, sin embargo, unproceso signado por numerosas rupturas, la mayor parte de las cuales estuvieron

166


1 0.6 1.2

4.5

8.36.7

12.9

8.7

22.8

0

5

10

15

20

25

AméricaLatina

Canadá Japón UniónEuropea

EEUU

Gráfico 34: Recursos dedicados a I+D por región, 1999* baseAmérica Latina = 1

Investigadores

Inversión en I+D


La actual estructuradel sistema de ciencia,tecnología e innovación en laArgentina ha sido analizada enmuy contadas ocasiones. El tra-bajo de Enrique Oteiza (1992)es uno de los más destacados ysus comentarios son tenidos enconsideración en el presenteapartado, en el que se siguenlos lineamientos del texto elabo-rado por Albornoz y Kreimer(1999).

estrechamente relacionadas con los vaivenes del contexto político e institucional.La interrupción autoritaria de los procesos democráticos por golpes militares tuvo,como regla general, efectos perversos sobre el conjunto de las actividades científi-cas y tecnológicas. Existe consenso en señalar que el efecto que tuvieron los suce-sos conocidos como la “noche de los bastones largos”, en 1966, constituye un hitoineludible, en la medida en que significó, de hecho, la ruptura de buena parte delas tradiciones científicas. Como consecuencia de aquellos episodios se produjo ladisgregación y migración de muchos grupos consolidados, lo cual dejó a una ge-neración entera de jóvenes investigadores sin un conjunto de científicos que de-bían constituirse en referentes fundamentales.

4.2.1. Evolución del sistema institucional

La mayor parte de las instituciones destinadas a diseñar políticas e instru-mentos destinados al desarrollo científico y tecnológico fue creada durantela segunda mitad de la década del cincuenta, luego del primer período pero-nista; así, la CNEA fue refundada en 1956, el Instituto Nacional de TecnologíaIndustrial (INTA) se creó en ese mismo año, el Instituto Nacional de Tecnolo-gía Agropecuaria (INTA) al año siguiente, y el Consejo Nacional de Investiga-ciones Científicas y Técnicas (CONICET) en 1958. Diez años más tarde, en1968, se creó un nuevo organismo -el CONACYT-, cuyo objeto era regular elconjunto de la trama institucional de organismos de ciencia y tecnología. ElCONACYT tuvo vida efímera, pero es el antecedente histórico de la Secretaríade Ciencia y Tecnología, actualmente Secretaría para la Tecnología, la Cien-cia y la Innovación Productiva.

La creación de este conjunto de organismos respondió, en buena medi-da, a tres conjuntos de razones: en primer lugar, el auge de las teorías desa-rrollistas. En segundo lugar, la creencia acerca de la necesidad de que el Es-tado ocupara un lugar importante en el estímulo y la producción deconocimientos científicos y tecnológicos y que, por lo tanto, era necesariodesarrollar una verdadera planificación de dichas actividades. En tercer lu-gar, la existencia de modelos institucionales para la planificación, promocióny producción de conocimientos difundidos por las agencias internacionales(OTEIZA, 1992).

Pese a la tradición de la ciencia argentina, el proceso de deterioro expe-rimentado en las últimas décadas condujo a la realidad actual, en la cual lamayor parte de las instituciones científicas y tecnológicas se encuentran enun estado de emergencia en los planos político, institucional, presupuesta-rio y salarial. De las ventajas relativas que hacían presagiar un futuro exito-so de la ciencia y la tecnología en la Argentina hace tres décadas, sólo sepuede señalar como un aspecto favorable de la situación presente la exis-tencia de una dotación relativamente importante de investigadores, sin dudadebido a la persistencia de tradiciones científicas de larga data (véanse losindicadores en el apartado 4.1.). Esta relativa fortaleza podría verse debilita-da en el futuro si no se dieran las condiciones sociales, económicas e insti-tucionales para un estímulo a la inserción de jóvenes científicos.

A ello debe agregarse que, a pesar de los esfuerzos que se realizaron enépocas pasadas por promover el desarrollo tecnológico basado en la utiliza-ción de conocimientos científicos producidos localmente, la mayor parte deéstos rara vez fue efectivamente apropiada en los procesos de producción


167

de bienes y servicios. En los párrafos que siguen se procurará mostrar losaspectos más relevantes de las dimensiones institucionales, políticas y deplanificación referidas a la ciencia y la tecnología para expresar la situaciónactual de la Argentina.

4.2.2. Desarrollo institucional

Para emprender el análisis del sistema institucional de ciencia, tecnología einnovación en la Argentina parece conveniente tomar en consideración, tan-to las instituciones que lo conforman (aspecto “estructural”), como los prin-cipales programas y planes que recibieron impulso desde el sector público(aspectos “dinámicos”). El entramado institucional sufre de constantesreestructuraciones, más bien formales y burocráticas, excepto en el períodocomprendido entre 1996 y 1999, en el que se intentó reestructurarlo bajo laperspectiva de desarrollar el sistema nacional de innovación (véase aparta-do 5.4.). No obstante, en general la historia institucional de la política cien-tífica y tecnológica ha transcurrido más próxima a la perspectiva y los intere-ses de la investigación académica, que a las demandas del sectorproductivo.

Como se ha señalado, es posible identificar el origen del sistema institu-cional de ciencia y tecnología con la creación, en 1956, del Instituto Nacio-nal de Tecnología Agropecuaria (INTA), en 1957 el Instituto Nacional de Tecno-logía Industrial (INTI) y en 1958 el Consejo Nacional de InvestigacionesCientíficas y Técnicas (CONICET). A partir de entonces, el desarrollo del siste-ma ha seguido un crecimiento discontinuo que refleja los vaivenes institucio-nales que han caracterizado la historia argentina contemporánea. Sin em-bargo, la lógica del desarrollo institucional de la política científica ytecnológica en la Argentina debería ser interpretada como expresión de unmodelo “espontáneo” de expansión institucional, en el que los elementosde relación y complementariedad de cada componente no fueron planifica-dos de manera articulada (véase apartado 2.5.). Así, cada organismo fuerespondiendo a las convicciones que, respecto de cada sector, fueron expre-sando ciertos actores significativos en cada área de aplicación y de actua-ción de las políticas.

El INTA y el INTI fueron creados con la misión de dar apoyo tecnológico alsector productivo correspondiente. El CONICET, tal vez, la mejor muestra de unproceso que ya a fines de los años sesenta fue caracterizado como “imitati-vo” y posteriormente denominado como “transferencia de modelos institu-cionales” o, más directamente, como la importación de formas de organiza-ción institucional (OTEIZA, 1992), fue concebido como un instrumento parapromover la investigación científica en las universidades. El diseño de la ins-titución estuvo parcialmente inspirado en el modelo del CNRS francés y con-temporáneamente con su creación se produjeron en el seno de la comuni-dad científica discusiones y debates de un tenor semejante a los quetuvieron lugar en Francia durante la circunstancia análoga.

Con respecto a los actores significativos presentes durante elproceso de creación de las instituciones, resulta indispensablemencionar la madurez, hacia fines de los años cincuenta, deuna parte la comunidad científica local que, con el premio

168


Nobel Bernardo Houssay a la cabeza, venía reclamando delos poderes políticos el establecimiento de instrumentos pú-blicos destinados a la promoción de la ciencia. El reclamo, co-mún a muchas otras comunidades científicas, tenía en sí mis-mo un germen contradictorio que habría de perdurar durantelas décadas siguientes: se reclamaba del Estado que dispusie-ra los mecanismos institucionales y, sobre todo, los recursosnecesarios para la promoción de la investigación científica, altiempo que se reclamaba la autonomía de la comunidad cien-tífica para la toma de decisiones. Los debates actuales debenser leídos, por lo tanto, a la luz de aquellos procesos desarro-llados más de cuatro décadas atrás.

Diez años después de la creación del CONICET, se instituyó, en un nivel másalto, el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT). Este órgano tuvocorta existencia, pero su Secretaría Ejecutiva (SECONACYT) devino, con el co-rrer del tiempo, en la actual Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la In-novación Productiva (SETCIP), órgano máximo de política científica y tecnológi-ca. La oscilación política que repercutió en el funcionamiento general delsistema provocó, a lo largo de los años, ciclos de ascenso y descenso en elgrado de importancia relativa de ciertas instituciones. Las prioridades de losgobiernos militares han sido diferentes de las de los gobiernos civiles, razónpor la cual durante aquellos períodos perdía su importancia la investigaciónuniversitaria y los recursos se orientaban hacia instituciones vinculadas conlos intereses y objetivos de los regímenes militares. Esto permite compren-der el hecho de que el retroceso del sistema universitario haya contrastadocon el auge de instituciones como la Comisión Nacional de Energía Atómica(CNEA) y, en menor medida, la Comisión Nacional de Actividades Espaciales(CONAE).Por su parte, el CONICET incrementó a partir de 1976 su participaciónen el presupuesto nacional de ciencia y tecnología a expensas de las univer-sidades. Si bien esta situación nunca fue revertida, paradójicamente el CONI-CET es hoy un organismo saturado en su capacidad de ejecución presupues-taria y limitado en sus posibilidades de mayor crecimiento. Esto significó enla práctica que se viera forzado a abandonar la función de promoción, paraconcentrar sus recursos en la financiación de la investigación realizada através de sus propios investigadores y centros. También influyó en la satura-ción presupuestaria del CONICET la reorganización experimentada en 1973por la “carrera del investigador científico y tecnológico”, convertida en un rí-gido escalafón similar al de los funcionarios públicos.

A partir de 1996, el gobierno de entonces intentó reestructurar el siste-ma institucional, mediante una nueva definición de los objetivos y los rolesde los organismos que lo integran. En particular, enfatizó la necesidad deorientar la I+D pública hacia las necesidades de innovación del sector pro-ductivo. El “sistema nacional de innovación” apareció como el concepto or-ganizador de la nueva política pública de ciencia y tecnología tendiente aorientar las actividades científicas y tecnológicas hacia la innovación. Paraello se creó además la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnoló-gica y se establecieron nuevos instrumentos de vinculación con las empre-sas. Con el cambio de gobierno ocurrido en 1999 el enfoque del sistema na-


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cional de innovación fue dejado de lado y en su reemplazo se adoptó el en-foque de “sociedad de la información”, si bien hasta el presente esto no seha traducido en novedades institucionales (véase apartado 5.4.).

4.2.3. Instituciones públicas de ciencia, tecnología e innovación

4.2.3.1. Nivel de políticas y de planificaciónEl nivel de políticas y de planificación en la reforma de 1996 estaba ocupa-do por el Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC) como ámbito de concer-tación y adopción de la política general de ciencia y tecnología, y la Secreta-ría de Ciencia y Tecnología (SECYT) como órgano ejecutivo dependiente delMinisterio de Cultura y Educación. En la actualidad, aunque el GACTEC existeformalmente no ha sido convocado, y las discusiones del gobierno sobre eltema fueron hechas en el seno del Gabinete Nacional en pleno. Por otra par-te, la SECYT cambió de denominación y jurisdicción, pasando a denominarseSecretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva (SETCIP) ya depender de la Presidencia de la Nación.

Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva (SETCIP)La SETCIP es el organismo al que corresponde la función de coordinación y dearticulación del sistema institucional de ciencia y tecnología. En el momentode su creación, 1968, era la Secretaría de un nuevo organismo que recibióel nombre de Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), al que seasignó la misión de administrar los recursos del sector, formular las políti-cas de ciencia y tecnología y diseñar los instrumentos necesarios para suimplementación. El CONACYT se creó bajo la órbita de la Presidencia de la Na-ción, y su titular tuvo la jerarquía de secretario de Estado. Desde su crea-ción, el CONACYT sufrió diversas modificaciones desde el punto de vista orga-nizacional, cambios que tuvieron efectos sobre su ubicación jurisdiccional, laestructura organizativa y las funciones atribuidas al organismo.

En 1971, se modificó la estructura del sistema de planeamiento. Comoresultado, desapareció el CONACYT y se centralizaron las decisiones en la Se-cretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno (SPAG). Esta nueva instituciónse organizó en cuatro subsecretarías, una de las cuales fue la de Ciencia yTecnología. En 1973, al disolverse la SPAG, se creó la Secretaría de Ciencia yTecnología (SECYT), bajo la órbita del Ministerio de Cultura y Educación. Lareorganización redefinió el campo de acción, excluyendo de los objetivos dela SECYT las iniciativas de corto plazo y de impacto limitado, así como las fun-ciones y tareas ligadas al control sobre la importación tecnológica, a la legis-lación sobre esta materia y al desarrollo de tecnologías en algunos sectoresindustriales. La SECYT tuvo, entonces, como función específica: la elabora-ción de planes y programas de desarrollo científico y tecnológico.

En 1976, con el gobierno militar instalado en ese año, se definieron unavez más las funciones de la SECYT, se implementó un conjunto de nuevas es-pecificaciones y se le dio una nueva estructura. A partir de entonces, laSECYT continuó con la ambición, sin éxito evidente, de reorganizar el sistematecnológico y de reforzar la estructura institucional. Hasta 1981 la SECYT fun-cionó bajo la órbita del Ministerio de Cultura y Educación y a partir de aquelaño disminuyó nuevamente su rango al de Subsecretaría, dependiente eneste caso de la Secretaria de Planeamiento de la Nación.

170


A partir de la restauración de la democracia, durante el gobierno del pre-sidente Alfonsín la SECYT recuperó su rango institucional de Secretaría, asícomo también su dependencia del Ministerio de Educación y Justicia. En1989 la SECYT pasó a depender de la Presidencia de la Nación, y entre 1996y 1999 dependió una vez más del Ministerio de Cultura y Educación. En lareorganización de 1996 se encomendó a la SECYT elaborar para la aproba-ción del GACTEC el “Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología”.

La SETCIP es en la actualidad la institución responsable de la realizaciónde planes y programas de ciencia y tecnología y de la elaboración de la me-todología necesaria para la evaluación institucional del sector. Además, laSETCIP articula y supervisa las acciones de coordinación de los organismoscon competencia en la promoción, producción y transferencia de conocimien-to científico y tecnológico, y todo aquello que se refiera a la cooperación in-ternacional. La ANPCYT, el CONICET y la CNEA dependen de ella.

4.2.3.2. Nivel de organismos de promociónEL nivel de promoción ha estado tradicionalmente ocupado por el CONICET, sibien la CNEA y la CONAE en sus ámbitos específicos han dispuesto de esa ca-pacidad, que ejercitaron no mediante el sistema tradicional de otorgamientode subsidios, sino a través de contrataciones ad hoc para el desarrollo deprogramas complejos. En la actualidad, la principal institución de promociónes la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica.

Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT)La Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) fue crea-da en 1996 con la intención de que constituyera el principal organismo depromoción y fomento de la investigación y el desarrollo tecnológico. El obje-tivo de la Agencia es promover la I+D y la innovación para la mejora de lossistemas productivos mediante el financiamiento de proyectos que satisfa-gan condiciones específicas de calidad y pertinencia. Puede instrumentarotras acciones de estímulo que conduzcan al mismo fin. La decisión decrear la ANPCYT respondió al propósito de separar las tareas de promoción yejecución de I+D que, a lo largo de su historia, el CONICET había fusionado enun mismo organismo.

El diseño de la ANPCYT estuvo inspirado en la National Science Foundationde los Estados Unidos, considerada como un modelo flexible, dotado degran capacidad de financiamiento y, sobre todo, de evaluación.

Este cambio de enfoque en el campo de las políticas públicas para laciencia y la tecnología es, sin duda, indisociable de los cambios que se pro-dujeron tanto en la escena internacional, como en la propia percepción dealgunos actores pertenecientes a la sociedad local. Sin embargo, como se-ñalamos en un acápite anterior, la nueva concepción de las innovacionesinstitucionales está lejos de contar con el consenso del conjunto de la co-munidad científica local.

La ANPCYT actúa financiando proyectos prioritarios (denominados de “ex-celencia”), organizados según áreas de conocimiento regionales o sectoria-les. Aplica instrumentos basados en fondos concursables, según diferentesmodalidades. Básicamente, opera a través de dos fondos, que funcionancon relativa independencia uno de otro:

Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT), yFondo Tecnológico Argentino (FONTAR).


171

El FONCYT tiene como misión apoyar las actividades que tengan por finali-dad la generación de nuevos conocimientos en temáticas básicas y aplica-das, desarrollados por investigadores pertenecientes a instituciones públi-cas o privadas sin fines de lucro y cuyos resultados son, a priori, depropiedad pública. La financiación se realiza a través de subsidios (fondosno reintegrables) que cubren total o parcialmente los recursos necesariospara la investigación. El FONCYT administra diferentes tipos de proyectos: (i)Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT), que se dirigen tan-to a áreas básicas como aplicadas y se ejecutan normalmente en centrosde investigación de tipo académico (públicos o privados) o en institutos pú-blicos investigación y que, en las últimas convocatorias, se distribuyeron se-gún un conjunto de áreas temáticas establecidas a priori según lo indicadoen el Plan Nacional Plurianual; (ii) Proyectos de Investigación Científica y Tec-nológica Orientados (PICTO), que implican la existencia de una contrapartidamanifiestamente interesada en los productos de la investigación (empresaprivada u organismo nacional, provincial o municipal, como los hospitalespúblicos) y (iii) Proyectos de I+D (PID), dirigidos a la innovación en el ámbitoproductivo.

El FONTAR tiene como objetivo contribuir al desarrollo del sistema nacionalde innovación mediante el financiamiento de las actividades propias del ci-clo de innovación y modernización del sector productivo. Su origen se remon-ta a unos pocos años atrás, cuando existía como un fondo independiente,administrado por el Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos.El FONTAR cuenta actualmente con los siguientes instrumentos financieros deapoyo a las empresas:

1) Financiamiento a empresas para actividades de innovación tecnológica.2) Financiamiento de proyectos tecnológicos desarrollados por instituciones

públicas o privadas que prestan servicios tecnológicos al sector privado.3) Proyectos de Innovación Tecnológica.

El FONTAR administra, además, los recursos definidos (con anterioridad a sucreación) por la Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológicadestinados a créditos para proyectos de modernización y desarrollo tecnoló-gico. La Ley contemplaba la concesión de créditos de reintegro contingente(vinculado con el éxito) para proyectos de desarrollo tecnológico, así comosubsidios, financiamiento de consejeros tecnológicos y crédito fiscal desti-nado a actividades de I+D en las empresas.

Además de los fondos provenientes de la mencionada ley, la ANPCYT hafuncionado, desde su creación, con una fuerte dependencia de recursos ori-ginados en créditos externos, en particular en los fondos incluidos en dosprogramas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este organismo in-ternacional viene desempeñando un papel importante en el financiamientode actividades desarrolladas por la SETCIP y el CONICET durante los añosochenta.

Otro instrumento novedoso en el contexto argentino es la utilización delcrédito fiscal como instrumento de promoción de I+D e innovación, que sibien estaba previsto en la Ley, no había sido implementado. A partir de1998, el Presupuesto Nacional habilitó la suma de veinte millones de pesospara ser otorgados como crédito fiscal para el financiamiento de proyectosde investigación básica, aplicada, tecnológica y precompetitiva, así como a

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adaptaciones y mejoras de tecnologías existentes. El nuevo mecanismo fuepuesto bajo la responsabilidad del FONTAR. Lamentablemente, en el Presu-puesto Nacional para el año 2001 no se incluyó una partida para el créditofiscal, por lo cual ha sido discontinuado.

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)El CONICET fue creado el 5 de febrero de 1958 con la misión de promover,coordinar y ejecutar investigaciones en el campo de las ciencias puras y apli-cadas. Administra la Carrera del Personal Científico y Tecnológico y la Carre-ra del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo. Posee, además, ungran número de institutos, centros y programas de I+D propios.

Desde su creación, el CONICET fue el organismo encargado de promover lainvestigación científica. En su concepción y orientación general, a lo largo desu historia, se ha ajustado a los criterios de la investigación académica, ycon mayor dificultad se ha ido abriendo hacia la investigación tecnológica ya las ingenierías. Ciertos grupos de investigación, no obstante, vinculadoscon algunos sectores industriales como la petroquímica, o con la actividadeconómica de algunas regiones, han alcanzado éxito en la articulación conel sector productivo.

Si bien desde 1984 el CONICET se ha empeñado en estimular la articula-ción con el ámbito de la producción con acciones concretas, la tónica acadé-mica ha sido largamente predominante, lo que se expresa en la cultura delorganismo y en los criterios que utiliza para la evaluación y asignación de re-cursos.

Desde sus orígenes el CONICET fue concebido como un organismo de pro-moción, para lo cual fue dotado de tres instrumentos fundamentales:

a) Carrera del Investigador Científico y Tecnológico (y carrera del personal deapoyo),

b) becas para la formación de investigadores yc) subsidios para el financiamiento de la investigación.

La Carrera del Investigador Científico y Tecnológico, según el estatuto que larige, comprende a personas que realizan investigación y desarrollo creativoen los distintos campos de la ciencia y la tecnología. Se accede a la carreramediante nombramiento del Directorio, en función de ciertos requisitos cuyaaplicación el mismo órgano debe interpretar. La carrera está organizada en“clases” jerarquizadas: investigador asistente, adjunto, independiente, prin-cipal y superior. Los miembros de la carrera forman parte del personal civilde la administración pública nacional “y sus derechos, prohibiciones y debe-res serán los que corresponden a esta condición”. Estos aspectos del dise-ño de la carrera como un escalafón fueron haciendo sumamente rígida suestructura y con el paso del tiempo han ido minando su utilidad como instru-mento de promoción de la investigación en terceras instituciones, en parti-cular, las universidades.

El CONICET no tuvo vedada la ejecución de investigaciones, como en el ca-so de la National Science Foundation. De hecho, al concebir la Carrera delInvestigador como un escalafón propio, las tareas de investigación desarro-lladas por sus miembros conferían necesariamente al organismo un perfil deejecutor de i+d. En los primeros años, el CONICET creó unos pocos institutosde I+D en convenio con universidades. El límite autoimpuesto a este respec-


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to fue la creación de institutos y centros de investigación de su dependenciadirecta. Con el correr de los años, el organismo fue flexibilizando gradual-mente esta autolimitación y creó un cierto número de institutos de investiga-ción propios o mediante convenios con universidades u otras instituciones.Durante la década de los setenta esta tendencia se convirtió en predomi-nante y el CONICET llegó a disponer de más de un centenar de institutos yotros tantos grupos cuasi institucionalizados. Tal crecimiento representó laruptura del equilibrio dentro del sistema, en perjuicio de la capacidad deapoyo a las universidades. El grueso del presupuesto pasó a dedicarse almantenimiento de los grupos propios, limitando severamente la capacidaddel CONICET como organismo de promoción. A partir del retorno del país a lademocracia, en 1983, la tendencia del CONICET hacia la expansión del núme-ro de institutos de su dependencia se ha estabilizado, pero no revertido.

Las unidades ejecutoras del CONICET son actualmente:

94 institutos y centros,7 centros regionales,20 unidades de servicios,24 Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios (LANAIS),48 programas,3 microemprendimientos productivos.

Con relación al funcionamiento del CONICET, se destaca que, desde sus oríge-nes, constituyó comisiones asesoras por áreas disciplinarias. Los criteriosde configuración de las áreas han cambiado frecuentemente, por lo que elnúmero de comisiones y su constitución han sido muy variables, dependien-tes de las autoridades de turno. No obstante, a lo largo del tiempo y de lasdistintas orientaciones políticas se mantuvo la tónica de confiar la evalua-ción a comisiones cuyos miembros son designados por varios años. La in-fluencia de estas comisiones ha sido tradicionalmente muy grande en lo re-ferido a la asignación de presupuesto a los proyectos de investigación y a laformación de investigadores.

4.2.3.3. Nivel de organismos de ejecuciónEn el nivel de ejecución se encuentran numerosos organismos, de los cualeslos más importantes son la CNEA, el INTA, el INTI, la CONAE y las Universidades Na-cionales. Estas últimas nuclean más de la mitad de los investigadores de la Ar-gentina. También el CONICET se ubica en este nivel, sobre todo al cabo del proce-so en el que fue alejándose progresivamente de la función de promoción.

Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)En 1950 fue creada la CNEA con la función de coordinar, estimular y controlarlas investigaciones atómicas que se realicen en el país, así como proponeral PEN la adopción de las previsiones necesarias para la defensa del país yde las personas contra los efectos de la radioactividad y las medidas ten-dientes a asegurar el buen uso de la energía atómica en la actividad econó-mica del país: medicina, industrias y transportes, entre otros. En 1956 fuereorganizada, concediéndosele autarquía.

En los orígenes de la CNEA se registró consenso acerca de la necesidadde procurar la autonomía nuclear y -complementariamente- estimular el de-sarrollo de una industria nacional en el sector, por medio de la contratación

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de proveedores. La CNEA alcanzó éxitos importantes en este sentido, lo cualconsolidó su posición estratégica y le garantizó continuidad en la gestión, apesar de la crónica inestabilidad política del país. El propio organismo, pesea responder a la visión estratégica característica de los gobiernos militares,sustentó en la práctica cierta pluralidad ideológica, alcanzó niveles de efi-ciencia mayores que los de otros organismos públicos y dio espacio a unacultura institucional en la que se vinculaba fuertemente la investigación conel desarrollo tecnológico e industrial autónomo.

El retorno de los gobiernos democráticos a partir de 1983 y la crisis eco-nómica padecida por la Argentina (como el resto de los países latinoameri-canos) durante la década de los ochenta repercutieron con fuerza sobre laCNEA. En el plano político, la pérdida de hegemonía por parte de los militaresrestó el principal sustento a la prioridad estratégica con la que históricamen-te había contado. En el plano económico fue imposible sostener el nivel deinversiones requeridas por el plan nuclear, a lo cual hay que sumar la des-confianza creciente hacia la energía nuclear en todo el mundo. La paraliza-ción de obras en ejecución y el éxodo de algunos investigadores, en ciertoscasos hacia las universidades, generaron desconcierto y malestar en el or-ganismo.

En los inicios de la década de los noventa, el gobierno hizo frente el es-tado crítico de la CNEA optando por su desarticulación mediante un proyectode descentralización. Dicha iniciativa se vio plasmada en la Ley Nacional dela Actividad Nuclear, promulgada en 1997, que impulsó el proceso de priva-tización de las centrales nucleares. El nuevo marco normativo establecióque las actividades de I+D y las funciones de regulación y fiscalización delárea nuclear fueran desarrolladas por el Estado Nacional a través de la Co-misión Nacional de Energía Atómica (CNEA), como organismo autárquico enjurisdicción de la Presidencia de la Nación, y la Autoridad Regulatoria Nu-clear (ARN), como sucesora del Ente Nacional Regulador Nuclear, funcionandocon autarquía y capacidad jurídica para actuar en los ámbitos del derechopúblico y privado. A partir de fines de 1999 pasó a depender de la SETCIP.

Cuando se analiza la trayectoria de la cnea en términos del ni-vel político e institucional en el cual se inscribe, es necesarioseñalar que, si bien actualmente se trata de una institución cu-ya misión fundamental es la de ejecutar investigaciones en elárea de la energía atómica, esto no siempre fue así. En efecto,desde su creación, y hasta bien entrados los años ochenta, lacnea era, al mismo tiempo, la institución encargada de plani-ficar las políticas en su campo de actuación, de establecer lapromoción de las investigaciones, de transferir conocimientosy brindar servicios, de ejercer la autoridad de aplicación ycontrol de las actividades nucleares y, naturalmente, de ejecu-tar las investigaciones y el desarrollo de tecnología. Es un te-ma de debate establecer si tal concentración de funcionespuede ser considerada como un factor del éxito relativo quecomúnmente se le atribuye. Otro motivo a tomar en cuentapara explicar el éxito de la cnea ha sido la capacidad de con-tar con actores externos al medio interno de la investigacióncientífica, que impulsaron su desarrollo a lo largo de los años.En este sentido, aunque la mayor parte de las actividades de


175

la cnea se vinculan con su uso civil (en particular la genera-ción de energía), la presencia continuada de sectores militaresen su conducción y orientación es un hecho innegable.

Dentro de la estructura de la CNEA se destaca la constitución de las empre-sas asociadas que poseen diversas figuras jurídicas, en las que participa endistinto grado y modalidades. A partir de esta iniciativa se ha pretendidopromover la regionalización de la actividad nuclear y abrir espacios a la ini-ciativa privada. Las empresas asociadas son:

a) Empresa Neuquina de Servicios de Ingeniería, Sociedad del Estado (ENSI),constituida en 1989 y cuyo capital accionario se divide en un 51% para laprovincia del Neuquén y el 49% para la CNEA. La ENSI tiene a cargo la ter-minación y operación de la Planta Industrial de Agua Pesada. El objetivoprincipal de esta empresa es operar plantas químicas a escala piloto oindustrial, y como secundario la investigación aplicada al desarrollo tec-nológico.

b) Investigación Aplicada, Sociedad del Estado (INVAP), creada en 1976 con elobjetivo de desarrollar la actividad nuclear en el país. El 100% de las ac-ciones corresponde a la provincia de Río Negro. Sin embargo, el directo-rio está conformado, en su mayoría, por miembros pertenecientes a laCNEA. Se dedica al desarrollo y construcción de reactores, instalacionesnucleares y plantas químicas, así como también de sistemas de aplica-ción médica y científica. Nuclear Mendoza Sociedad del Estado fue crea-da en 1977, con un sistema similar al de la empresa anterior. INVAP cubretodo lo vinculado con ingeniería, procesos y desarrollos para la explora-ción y explotación de minerales de uso en la industria nuclear.

Combustibles Nucleares Argentinos, Sociedad Anónima (CONUAR), fundada en1981, con el objetivo de lograr el autoabastecimiento de los elementos combus-tibles para las centrales nucleares. La composición accionaria de la empresa co-rresponde en un 33,3% a la CNEA y un 66.7% a la empresa PECOM Nucleares S.A.

c) Aleaciones Especiales, Sociedad Anónima, constituida en 1986. La CNEA

controla el 32% y CONUAR el 68% del capital. Produce los materiales de zir-calo y requidios para la fabricación de elementos combustibles, fabricatubos de acero inoxidable de alta calidad y produce aceros especiales yaleaciones de titanio.

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)Creado el 4 de septiembre de 1956, su principal objetivo es el desarrollo detecnologías vinculadas con el sector agropecuario. Para ello el INTA cuentacon cuarenta y dos Estaciones Experimentales Agropecuarias distribuidas enquince Centros Regionales, y un Centro Nacional de Investigaciones, que in-cluye tres Centros de Investigación, del cual dependen trece Institutos. Ade-más, cuenta con doscientas veinte Agencias de Extensión distribuidas en to-do el país, dedicadas a la transferencia de tecnología al sector productivo.

La creación del INTA estuvo orientada a impulsar y vigorizar el desarrollo dela investigación agropecuaria, acelerando el mejoramiento tecnológico de lasempresas agrarias y de la producción rural. La necesidad de este organismo

176


surgió de la falta de interés espontáneo que manifestaban los sectores delcampo en la creación y difusión de tecnología agropecuaria. La trayectoria delINTA es considerada generalmente como un éxito en relación con los objetivospropuestos. Las altas tasas de crecimiento de la producción agrícola se fun-daron principalmente en la incorporación de avances tecnológicos y, en me-nor medida, en la transferencia de la producción ganadera a la agrícola.

La eficacia en la labor del INTA, su reconocimiento por parte de los acto-res involucrados -los productores agropecuarios- y, por lo tanto, su capacidadde insertarse en el sector, permitieron la consolidación de la institución du-rante períodos prolongados.

El INTA tiene como objetivo contribuir a asegurar una mayor competitividaddel sector agropecuario, forestal y agroindustrial, en un marco de sostenibili-dad ecológica y social. Sus roles están definidos como:

• Generar conocimientos y tecnologías para procesos y productos agrope-cuarios, forestales y agroindustriales.

• Adaptar tecnologías desarrolladas para hacer un uso más racional de lostalentos humanos y de los recursos financieros.

• Transferir y generar procesos de aprendizaje en el sector rural y agroin-dustrial.

Mediante estas actividades, el INTA considera que “se puede apoyar a quelos circuitos productivos permanezcan en la frontera de la innovación contri-buyendo al incremento del PBI y las exportaciones y al desarrollo de las eco-nomías regionales, preservando siempre los recursos naturales y el medioambiente”.

El INTA adoptó una estructura descentralizada con un cuerpo directivo co-legiado para cada Centro Regional y de Investigación, que incluyen a produc-tores, universidades, científicos y Gobiernos Provinciales. Los Consejos Re-gionales y de los Centros de Investigación deciden los objetivos del área yasignan fondos a los proyectos de sus estaciones experimentales, institutosy unidades de extensión.

Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)El INTI fue creado el 27 de diciembre de 1957, sobre la base del ya existen-te “Instituto Tecnológico” que dependía de la Dirección Nacional de Indus-tria, en el ámbito del Ministerio de Comercio e Industria. El “Instituto Tecno-lógico” había atravesado diferentes situaciones que fueron moldeando laforma de gestión del organismo. Las condiciones precarias del funciona-miento y la dispersión de sus dependencias caracterizaron a la institucióndesde su origen, situación que fue revertida en 1955, a partir de la decisiónde transformar el “Instituto Tecnológico” en uno de pilares del futuro INTI.

Las funciones que se le asignaron se orientan a mejorar las capacidadescientíficas y tecnológicas del proceso productivo y la utilización de materiasprimas de origen nacional. Para su consolidación institucional se lo dotó deautarquía financiera y se determinó que, en aquel momento, su financia-miento provendría de la recepción de 0,25% de los créditos otorgados a em-presas industriales por el Banco Industrial de la República Argentina y elBanco de la Nación. Actualmente, la contribución del Estado al INTI se realizaa través del Presupuesto Nacional. El INTI depende de la Secretaría de Indus-tria, Comercio e Inversiones del Ministerio de Economía.


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A mediados de la década de los sesenta el INTI experimentó un proceso decrecimiento. Asimismo, hubo un fuerte impulso a la regionalización, producto dela demanda no sólo de los organismos públicos, sino también de aquellas cáma-ras empresariales que tenían una creciente participación dentro del organismo.

Iniciada la década de los setenta, el INTI se vio afectado por una crecien-te burocratización. El período posterior al retorno de los gobiernos democrá-ticos en 1983 exigió una redefinición de su papel. La institución no se man-tuvo al margen de la crisis económica del país. Con el fin de hacer frente ala crisis, el INTI modificó el sistema de facturación de sus servicios, incenti-vando al personal en procura de aumentar los ingresos. Además, se impul-só la creación de los centros “ATI” con el objeto de difundir las capacidadesde brindar asistencia técnica. Por último, se formularon programas de me-diano plazo y se definió un conjunto de áreas prioritarias, como las de ali-mentos, procesos químicos, vivienda económica, electrónica y computación,física aplicada y metrología, recursos renovables, tecnología de materiales,procesos y equipos para la industria metalmecánica.

Actualmente, cuenta con una estructura científica y técnica integrada pordos tipos de unidades organizativas independientes. La primera está confor-mada por laboratorios centrales dedicados a la Física Industrial y Metrolo-gía, Química analítica y aplicada y Biotecnología, Tecnología de Alimentos,Mecánica, Construcciones, Energía, Computación y Cálculo, ElectroquímicaAplicada, Proyectos y Prototipos, Higiene y Seguridad. La segunda está com-puesta por veinte Centros de I+D cuya actividad está orientada al área pro-ductiva específica. En su dirección se integran representantes de Cámaras eIndustrias pertenecientes al sector privado involucrado en cada caso. La ac-tividad regional se realiza a través de seis Centros Regionales y cuatro Dele-gaciones Regionales. Los primeros están orientados a la consulta técnicade apoyo, de servicios y de transferencia de tecnología al sector productivoy entes gubernamentales en distintas regiones del país. Las DelegacionesRegionales tienen la misión de realizar tareas de promoción, extensión y co-mercialización de las actividades del INTI en las regiones.

Es necesario señalar que, en la actualidad, la percepción de los empresa-rios respecto del INTI no es, en general, muy positiva. Según una encuesta re-ciente, más del 80% de los empresarios de todo el país conocen o tuvieronalgún tipo de vinculación con el INTI durante los últimos años. Sin embargo,casi las tres cuartas partes de ellos tienen una opinión negativa respecto dela institución, ya sea porque (i) no lograron resolver los problemas por losque acudieron a la institución; (ii) las soluciones (sobre todo la asistenciatécnica) resultaron lentas y con muchas trabas burocráticas; (iii) no se logróque los funcionarios y técnicos del INTI comprendieran las necesidades parti-culares de la empresa y (iv) los resultados de los proyectos desarrolladosconjuntamente fueron insatisfactorios.

Paralelamente, en dicha encuesta los empresarios admitieron que, por logeneral, encontraron mejores respuestas en las universidades nacionales, enespecial en aquellas del interior del país (fuera del ámbito metropolitano). Sinembargo, resultó ser mucho menor el número de empresarios que acudió alámbito universitario en comparación con aquellos que se vincularon con el IN-TI. Por este motivo, en la medida en que el INTI aparece como la institución“de referencia” para la mayor parte de los empresarios, parecería necesarioponer en práctica una política vigorosa que transforme, incluso respecto delos prejuicios culturales, la actual consideración respecto del INTI.

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Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)Es el órgano competente del Estado Nacional en materia espacial. Su pro-yecto principal es el del Satélite de Aplicaciones Científicas (SAC-C), que fuediseñado en forma conjunta con la National Aeronautic and Space Adminis-tration (NASA) de los Estados Unidos.

En 1994 fue establecido el Plan Estratégico Espacial Nacional 1995-2006,reformulado luego en el Plan 1997-2008. El Plan Espacial Nacional respondea la necesidad de generar un marco que oriente las inversiones y las activida-des para aprovechar las ventajas de acceder al espacio y para el desarrollo demedios tecnológicos que permitan obtener y procesar la información para be-neficiarse con su utilización en los diferentes sectores de la producción.

El plan distingue las áreas que son propias de la actividad espacial, acla-rando que no todas son responsabilidad exclusiva del gobierno, por tratarsede emprendimientos comerciales, como es el caso de las telecomunicacio-nes satelitales convencionales. La CONAE tiene la responsabilidad de diseñary ofrecer servicios espaciales diferentes a los que implicaría el papel tradi-cional de agente controlador y fiscalizador.

Las finalidades del plan son: (i) ofrecer a la sociedad información espa-cial promoviendo su uso y su aprovechamiento; (ii) permitir el desarrollo detecnologías espaciales orientadas a la protección del medio ambiente; (iii)incentivar el uso social, productivo, educativo y científico de la tecnología es-pacial; (iv) impulsar la capacitación y calificación de los recursos humanos yde las organizaciones que participen en el Plan Espacial Nacional; (v) mante-ner la presencia e iniciativa del país en los foros internacionales donde sedebaten las normativas jurídicas vinculadas con la actividad espacial; (vi)promover acciones de cooperación internacional con la participación argenti-na en programas multinacionales cooperativos y (vii) aportar el ingredientetecnológico indispensable para las acciones coordinadas y conjuntas que seencaren con otras dependencias del Estado.

Las acciones de la CONAE están organizadas en función de cuatro líneas.Ellas son:

a) Infraestructura terrestre.b) Sistemas satelitales.c) Sistemas de información.d) Acceso al espacio.

El Sistema Universitario NacionalEl Sistema Universitario Nacional está constituido por las universidades na-cionales (públicas) y las universidades privadas reconocidas por el EstadoNacional y los institutos universitarios estatales y privados reconocidos, deacuerdo con lo establecido por la Ley de Educación Superior (LES). La inves-tigación se lleva a cabo en centros, institutos, cátedras y laboratorios.

Históricamente, la investigación de tipo académica tuvo un fuerte arraigoen las universidades públicas, que constituyeron, durante muchos años, unode los ejes sobre los cuales se organizó la ciencia en la Argentina; de he-cho, los primeros grupos de investigación científica tuvieron, hacia fines delsiglo pasado y comienzos del actual, localización institucional en las univer-sidades públicas. En particular, tres de esas casas de estudios sobresalie-ron como las más tradicionales en el desarrollo de la ciencia en la Argenti-na: Buenos Aires, La Plata y Córdoba.


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Algunas pocas universidades privadas comenzaron a desarrollarse a par-tir de fines de los años cincuenta, mayormente ligadas a grupos confesiona-les, como la Universidad Católica, o la Universidad del Salvador. La participa-ción de las universidades privadas en las tareas de investigación ha sido,sin embargo, marginal o inexistente hasta los años noventa, década en lacual algunas de las nuevas universidades destinan algunos esfuerzos a lainvestigación científica, aunque su participación en el contexto global siguesiendo mínima.

Hacia fin de la década del noventa se produce una doble creación de ins-tituciones universitarias: se crean nuevas universidades privadas, a la luz deuna legislación que, estableciendo bajas barreras de entrada, sirvió comoun verdadero incentivo para ello; y se crearon, al mismo tiempo, una ciertaporción de universidades públicas pequeñas, en la mayor parte de los casosen la periferia de la Ciudad de Buenos Aires. La evolución de estas nuevasuniversidades ha sido, en líneas generales, muy dispar en los últimos añosen lo que se refiere al desarrollo de tareas de investigación. Algunas estánalcanzando un nivel de excelencia, si bien el tiempo transcurrido desde sucreación no habilita para trazar un diagnóstico más afinado (aunque se per-ciben ya algunas tendencias) toda vez que la consolidación de tradicionescientíficas es, siempre, una empresa de largo plazo.

En síntesis, el sistema universitario nacional se compone en la actuali-dad de 89 instituciones, de las cuales 36 son universidades nacionales, 42universidades privadas y 11 institutos universitarios.

Posgrado. En relación con los estudios de posgrado, según los últimosdatos disponibles se registraban 420 carreras de especialización, 315maestrías y 236 doctorados pendientes de acreditación por la Comisión Na-cional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Entre los años 1994 y 1996 el conjunto de los posgrados se había ex-pandido con mayor énfasis en el nivel de las maestrías En efecto, en lo rela-tivo a la oferta de carreras de especialización había crecido un 38,60%; encuanto a las maestrías, el crecimiento fue de casi un 70%. Mientras tanto,en un dato que, en principio, parece preocupante, los doctorados habían dis-minuido en un 3,27%.

La investigación científica y tecnológica en las universidadesLa investigación en las universidades nacionales es coordinada por las res-pectivas secretarías de investigación (o de ciencia y tecnología) de cada uni-dad académica. La difusión del modelo de dichas secretarias como unidadesde gestión de la investigación universitaria tuvo un auge particular a partir demediados de los años ochenta, cuando se produjo el regreso del país a la de-mocracia y, por lo tanto, la consiguiente normalización de las universidades.

La toma de decisiones en materia del desarrollo de determinado instru-mento de promoción, su aplicación en áreas definidas, la evaluación de resul-tados, la fijación de pautas de financiamiento y el control de los fondos queson asignados a la producción de conocimiento, forman parte de la actividadcotidiana de las oficinas de gestión de la investigación en las universidades.

La capacidad de control de los fondos destinados a la investigación cien-tífica no implica necesariamente una capacidad para ejercer una real injeren-cia en la aplicación de los recursos por parte de los grupos de investigación.De hecho, la capacidad de control de las Secretarías de Ciencia y Tecnologíauniversitarias se ve limitada por el hecho de que, generalmente, tienen un

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parcial conocimiento de los fondos asignados a los grupos de investigaciónque trabajan en cada unidad académica, puesto los recursos suelen prove-nir de fuentes de financiamiento diversificadas, tanto de fondos públicos (CO-NICET, ANPCYT) o de recursos provenientes de la cooperación internacional.

Según datos de 1997, el total de los recursos asignados a las universida-des públicas provenientes del presupuesto nacional alcanzó a 1.462 millonesde dólares. De este monto, las universidades recibieron en forma directa paraciencia y tecnología el 3,42%, lo que representó aproximadamente 50 millonesde pesos destinados a tal fin. Del total de fondos destinados a la finalidad deciencia y tecnología en las universidades, el 38% se distribuyó entre las univer-sidades de Buenos Aires, La Plata y Córdoba, lo que representa aproximada-mente el 40% del total de los proyectos de investigación acreditados.

En 1993 se creó el programa de incentivos a los docentes investigado-res, que establece un mecanismo para la acreditación de los docentes querealizan investigación en las universidades nacionales. Aquellos que hubie-ran acreditado su condición de investigadores, reciben un suplemento de re-cursos que tiene la forma de una suma de naturaleza no salarial para aque-llos que se encuentren activos en proyectos de investigación aprobadosoficialmente por instituciones habilitadas, luego de un proceso de evalua-ción de calidad y pertinencia.

El propósito del programa es incrementar las tareas de investigación ydesarrollo en el ámbito nacional, la reconversión de la planta docente en lasuniversidades, el fomento de la mayor dedicación a la actividad universitariay la creación y fortalecimiento de grupos de investigación. Las responsabili-dades en materia de gestión y administración del Programa de Incentivosestán a cargo de las Universidades y de la Secretaría de Educación Superior(SES) del Ministerio de Educación, que tienen funciones diferenciadas y com-plementarias en esta materia. Las universidades son responsables de la ca-tegorización de sus docentes investigadores, de la acreditación de los pro-yectos y de la evaluación de los informes de avance y final. La SES seresponsabiliza de la liquidación de los beneficios, a partir de la informaciónque remite cada universidad y del seguimiento y control de gestión.

El Programa, comenzó a operar efectivamente durante el segundo trimes-tre del año 1994, y el número total de docentes investigadores categorizadosse incrementó sustantivamente (prácticamente se duplicó) durante los prime-ros cuatro años de existencia del Programa, pasando de casi 15 mil docentesacreditados en 1994 a poco más de 29 mil contabilizados en 1997.

Los proyectos de investigación presentados al programa de incentivos enel año 1996 sumaban un total de 7.188 y representan más del 90% de losproyectos de investigación que se realizaban en las universidades argenti-nas. Es importante destacar que los grupos de investigación que tienen ac-tividad en sedes universitarias no sólo reciben financiamiento del presu-puesto nacional sino que funcionan como verdaderas “microempresas”capaces de captar recursos de las más diversas fuentes. Su organizaciónen institutos, departamentos y cátedras les permite lograr la suficiente auto-nomía para presentar sus requerimientos al CONICET, al FONCYT y al FONTAR me-diante proyectos compartidos con otras instituciones. Las unidades de in-vestigación universitaria se han apoyado en gran medida los últimos añosen la estrategia de cooperación con instituciones nacionales e internaciona-les, así como en el establecimiento de acuerdos con empresas para el desa-rrollo de I+D y prestación de servicios.


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Con respecto al Programa de incentivos, se han generado ciertos deba-tes, puesto que una porción de los científicos considera que el número totalde casi 30 mil investigadores universitarios resulta exagerado respecto dela verdadera dimensión de la dotación de recursos humanos con los que, secree, cuenta el sistema de investigación universitario. Parte de la argumen-tación no carece de sustento porque, como consecuencia del bajo nivel ge-neral de los salarios de los docentes universitarios, el programa de incenti-vos a los docentes investigadores representó, para muchos, una vía paraincrementar los magros ingresos, más que un verdadero estímulo para forta-lecer las tareas de investigación.

4.2.4. Experiencia en planificación

Desde su creación, la Secretaría de Ciencia y Tecnología elaboró varios pla-nes nacionales de ciencia y tecnología. Utilizó también la figura de “progra-mas nacionales” para impulsar el desarrollo de sectores específicos, no tan-to desde el punto de vista disciplinario, como desde su aplicación a camposde interés económico o social.

El primer Plan Nacional, elaborado a principios de la década del setenta,se correspondía con la confianza en la planificación propia de aquellosaños. En épocas posteriores, los planes carecieron de convicción y respon-dieron, más bien, a una suerte de “manierismo” o rutina planificadora. Va-rios de los planes fueron hechos públicos en las postrimerías de la gestióndel secretario de turno y, por lo general, no fueron asumidos por su sucesor.

Una intención latente detrás del esfuerzo planificador era lade encontrar un “lugar” para la SECYT, ya que aunque el orga-nismo teóricamente era la cabeza del sistema de ciencia y tec-nología, en la práctica carecía de poder real: el CONICET, due-ño de su propio presupuesto, tradicionalmente ha funcionadocon una gran autonomía, haciendo caso omiso de las directi-vas de la SECYT y del sentido general de las políticas, en elmarco de gobiernos que han asignado muy escasa atención ala ciencia, y que no dejaban mucho espacio más allá de la re-tórica. Frente a esta doble debilidad, la SECYT encontró en laelaboración de Planes Nacionales una brecha para tratar delograr, en primera instancia, un espacio operativo que le per-mitiera impulsar la coordinación entre los organismos del sec-tor y un espacio discursivo que le permitiera enunciar políti-cas acordes con el tono dominante en el gobierno de turno.Con la elaboración de los “programas nacionales” el esfuerzode la SECYT ha resultado, desde cierto punto de vista, máspráctico, ya que la programación generalmente ha estadoacompañada por la asignación directa de recursos. Desde otropunto de vista, en cambio, resultó casi patética porque uno delos objetivos implícitos era la competencia con el CONICET, ad-ministrando fondos de promoción propios. En esta curiosacompetencia, la SECYT obtuvo recursos apenas simbólicos fren-te al presupuesto del CONICET hasta que, finalmente, fuerontransferidos a este último organismo para su administración.

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La política seguida ente 1996 y 1999 acompañó la reorganización del siste-ma institucional del sector científico y tecnológico (véase apartado 4.2.1.)con un renovado esfuerzo planificador. En esa coyuntura, la SECYT contó conun poder político mayor del que había tenido en anteriores oportunidades.

4.2.4.1. Programas nacionalesLos Programas Nacionales fueron creados en 1973 como instrumentos deplanificación, lo que implicaba en teoría una definición clara de prioridadesde I+D, un espacio de concertación de actores para la toma de decisiones yun mecanismo de coordinación de esfuerzos y prácticas de investigación. Entérminos generales, sin embargo, los programas nacionales actuaron comoespacios alternativos a la promoción libre de la investigación científica. Dife-rentes Programas Nacionales fueron creados por la SECYT hasta 1991, pormedio de diversos instrumentos. Los principales fueron:

• Tecnología de los alimentos (1973)• Enfermedades endémicas (1973)• Electrónica (1973)• Tecnología de la vivienda (1973)• Energía no convencional (1977)• Radiopropagación (1980)• Recursos naturales renovables (1980)• Petroquímica (1980)• Biotecnología e ingeniería genética (1982)• Materiales (1988)• Neurociencia (1990)• Tecnología, trabajo y empleo (1990)• Formación de recursos humanos (1991)• Química fina (1991)• Salud (1991).

La experiencia de los programas puede ser considerada como un éxito muymodesto. Una evaluación de su funcionamiento pone de manifiesto el hechode que, por lo general, no contaron con los recursos necesarios como para al-canzar los objetivos que se establecieron. Enmarcados en un ritual de planifi-cación, pero sin verdadera capacidad para modificar situaciones de hecho,los programas nacionales se limitaron a otorgar algunos subsidios para finan-ciar proyectos seleccionados exclusivamente sobre la base de criterios de ex-celencia. No tuvieron, por lo tanto, capacidad para innovar en los mecanis-mos de asignación de recursos, más allá de los legitimados por la comunidadcientífica y aplicados en el CONICET. No obstante, la puesta en práctica de losprogramas ofreció la posibilidad de vincular a los investigadores en funciónde objetivos concretos y de realizar diagnósticos bastante certeros acerca dela capacidad y requerimientos de la I+D en ciertas áreas específicas.

4.2.4.2. El Plan Nacional Plurianual de Ciencia y TecnologíaEn 1997, la SECYT puso en marcha un operativo para elaborar el Plan Pluria-nual de Ciencia y Tecnología 1998-2000, aprobado en diciembre de ese mis-mo año. El Plan consideraba en sus propósitos iniciales que el desarrollo dela planificación deberá contribuir de un modo sustantivo al “logro de los ob-jetivos estratégicos que orientan las políticas del Gobierno Nacional”. En su


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formulación puede encontrarse claramente que, por un lado, se hacía unfuerte hincapié en el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) y, porotro, se procuraba colocar a la política de ciencia y tecnología, de un modo“horizontal”, en una relación directa con las restantes políticas del Estado.

La incorporación del SNI como concepto articulador de la política científicay tecnológica expresaba la ambición de orientar de un modo prioritario la pro-ducción de conocimientos hacia el sector productivo. El sistema institucionalpasaría, así, a responder a una lógica de demanda y de oferta en la que go-bierna la búsqueda de la realización económica (véase apartado 5.4.). Tal“novedad” política encontró dificultades, tanto intrínsecas como extrínsecasal sistema. Por un lado, existieron resistencias intrínsecas radicadas en elseno de la comunidad científica y en la tradición que se ha venido gestandodesde los orígenes del sistema institucional. Dicho de otro modo, la culturade la comunidad científica no aceptó con unanimidad que la dimensión priori-taria de las políticas fuera la de la aplicación económica del conocimiento.

La dificultad extrínseca al sistema estaba constituida por la históricamen-te escasa demanda del sector productivo. En efecto, como se ha señalado,una característica del sistema productivo en la Argentina es el débil esfuer-zo innovativo por parte de las empresas, tanto durante el período de sustitu-ción de importaciones, como durante la etapa más reciente, signada por laapertura. Las prácticas innovativas de las empresas han sido realizadas enel seno de la fábrica y han respondido, principalmente, a la necesidad deadaptar prácticas productivas internacionales, o a la implementación decambios marginales en el producto que den cuenta de las particularidadesdel mercado local.

Los objetivos particulares del Plan pretendían mejorar, aumentar, hacer máseficiente y orientar temáticamente el gasto en ciencia y tecnología. Asimismo,se proponía promover la I+D con criterios de “calidad y pertinencia”, asegurar laformación de recursos humanos y “facilitar el desarrollo de actividades econó-micas, sociales y culturales intensivas en el empleo de personal entrenado enlas distintas disciplinas científicas y tecnológicas”. Este último objetivo hacíareferencia al concepto de “sociedad basada en el conocimiento”.

El Plan era caracterizado como un “programa de trabajo” dotado de flexi-bilidad y de naturaleza multidimensional que abarcaba políticas de carácterhorizontal y diferentes dimensiones institucionales, sectoriales, temáticas,regionales e internacionales. Mientras las dos características mencionadaspueden ser denominadas como inherentes al plan, en la descripción acercade las características necesarias se ha incorporado una tercera que podríaser caracterizada como contextual: una elaboración descentralizada y parti-cipativa. Se han definido las siguientes áreas prioritarias:

1. Programa de Mejoramiento de la Capacidad Tecnológica de PyMEs.2. Programa para la Producción Agropecuaria.3. Programa de Minería.4. Identificación de las Necesidades Regionales de Ciencia y Tecnología.5. Programa de Biotecnología.6. Programa de Investigación sobre el Mar Argentino.7. Sector Salud.8. Sector Educación.9. Recursos Naturales y Medio Ambiente.

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Al mismo tiempo, el Plan señalaba otros temas que quedarían postergadosy deberían ser desarrollados en planificaciones futuras. Ellos eran la expan-sión de la base científico tecnológica, energía, microelectrónica y cambio cli-mático global.

4.2.5. El proceso de toma de decisiones

El análisis del proceso de toma de decisiones en materia de política científi-ca y tecnológica en la Argentina merece un abordaje desde múltiples niveles:

1. El primer nivel de análisis corresponde a una visión piramidal del siste-ma, sostenida por la división de funciones. En este marco, es interesan-te indagar en qué medida las políticas de ciencia y tecnología (así comolas de innovación) han sido formuladas en la instancia adecuada, y cómoellas se difundieron y aplicaron a lo largo de la pirámide organizacional.

2. El segundo nivel de análisis remite al esquema de relaciones de los orga-nismos del sistema de ciencia y tecnología, a partir de sus propios espa-cios de actuación. Interesa aquí, sobre todo, el proceso de coordinacióndel sistema y las fortalezas y debilidades que éste tiene.

3. El tercer nivel de análisis consiste en examinar el proceso de definiciónde políticas (explícitas o implícitas) como consecuencia de la participa-ción de diferentes actores sociales. El proceso de participación, específi-co de este nivel, se traduce en mecanismos de presión, consulta, delega-ción y representatividad. En este nivel surge como actor la comunidadcientífica, y con respecto a ésta cabe indagar acerca de los modos y gra-dos de representación política que expresan sus voceros, líderes, secto-res dominantes o grupos sectoriales.

Como resultado del análisis en los niveles mencionados es posible señalarciertos rasgos del proceso de toma decisiones en materia de política cientí-fica y tecnológica en la Argentina, que es posible caracterizar como:

a) Un modelo fragmentado.b) Una red desarticulada.c) Decisiones dispersas y desacopladas.d) Cada organismo tiene su propia estrategia.e) Una retórica “participacionista”.

Este análisis se completa con los siguientes puntos:

a) Modelos imperantes en el proceso de toma de decisiones.b) El papel de la planificación.

a. Un modelo fragmentado Una primera afirmación de no difícil comprobación empírica indica que la“producción” de política científica y tecnológica en la Argentina no respondea un modelo centralizado de toma de decisiones sino que se encuentra frag-mentada debido a la autonomía relativa de los distintos organismos quecomponen, ya sea el tradicional “sistema nacional de ciencia y tecnología”(al que algunos autores prefieren calificar, meramente, como “complejo na-cional de ciencia y tecnología”, para eludir la connotación normativa del con-


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Este apartado se basaen el informe del pro-

yecto “Estudio comparado delas políticas públicas de ciencia,tecnología e innovación en lospaíses del MERCOSUR”, realizadopor el Instituto de Estudios So-ciales de la Ciencia y la Tecnolo-gía de la Universidad Nacionalde Quilmes con financiamientode la OEA. Este capítulo del infor-me final fue elaborado sobre undocumento de base preparadopor Leonardo Vaccarezza.

cepto de sistema), ya sea el teóricamente más amplio e interactivo “sistemanacional de innovación”.

Si, como fue indicado más arriba, la SETCIP (en su carácter de organismoque propone al GACTEC determinadas políticas científicas y tecnológicas, o ensu carácter de organismo de planificación) ocupa formalmente el papel cen-tral en el sistema institucional, cabe señalar que, en la práctica, carece deautoridad legítima o de capacidad de negociación para acordar objetivos yrecursos con algunos de los organismos ejecutores de actividades de cien-cia y tecnología. Hasta el presente, tal dinamismo no es evidente; la fre-cuencia de reuniones del GACTEC hasta diciembre de 1999 fue sumamentebaja y no parece haber constituido un ámbito real de discusión de políticacientífica y tecnológica, ni siquiera en lo relativo al presupuesto público parael sector o para establecer criterios generales de racionalización en la asig-nación de recursos. Desde 1999 no ha sido convocado.

A lo largo de su historia, la SECYT/SETCIP se mostró incapaz de lograr un pro-tagonismo real en la asignación del presupuesto al conjunto de los organis-mos del sistema público de ciencia y tecnología. La autonomía de organismoscomo el INTA, INTI y la CNEA se reflejó no solamente en la capacidad para definirautónomamente sus objetivos institucionales y negociar por sí mismos su“cuota” en el presupuesto nacional, sino también para apoyar con un esfuerzomínimo y casi ritual los intentos de coordinación que desarrolla la SETCIP. Cuan-do se encaró la confección de un plan plurianual nacional de ciencia y tecnolo-gía, los organismos invitados a exponer en él sus objetivos y metas lo hicieroncon muy bajo compromiso institucional con los propósitos planificadores.

Podría agregarse que la capacidad de la Secretaría para orientar la pro-ducción de ciencia y tecnología es cuestionable, aun frente al organismo y elsector del sistema más directamente vinculados con ella: el CONICET y la co-munidad científica en general. En efecto, los planes de ciencia y tecnologíaformulados en distintas oportunidades (1969, 1971, 1973, 1981) no seconstituyeron en guías de orientación a la investigación o a las estrategiasde los investigadores, centros de investigación, laboratorios y universidades.

b. Una red desarticulada Si la organización del sistema institucional de ciencia y tecnología no revelaun proceso de toma de decisiones basado en una estructura jerarquizada ycentralizada (por el contrario, aparece como un complejo atomizado de orga-nismos e instancias de decisión), tampoco cabe vislumbrar una estructurareticular que vincule los distintos componentes, de forma tal que ciertas es-trategias de coordinación entre las instituciones (ya sea de carácter parcialo global, permanente o temporario) otorguen al sistema una dinámica quesirva de orientación a los actores.

Diversos ensayos a lo largo de la historia de la SECYT/SETCIP demuestranel intento de generar una red orgánica para la toma de decisiones. Esto haocurrido en aquellos períodos en los que la política de ciencia y tecnologíase instituyó con la pretensión de un discurso integrado y no solamente co-mo esfuerzos sectoriales referidos a la investigación básica y a la investiga-ción aplicada a ciertos sectores (producción agrícola, industrial o la energíanuclear, entre otros). Así, durante la administración radical (1983-1989) seconstituyó un organismo de coordinación de entes vinculados con la cienciay la tecnología: el denominado Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecno-logía (CICYT). Concebido como ámbito de concertación y coordinación de polí-

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ticas, el fracaso de este órgano en el intento por superar los intereses insti-tucionales de cada organismo se expresó en un aspecto subsidiario de lapolítica científica: la equiparación salarial entre las distintas entidades. Fueimposible avanzar en este aspecto y el problema funcionó como obstáculopara avanzar en discusiones más sustantivas sobre la política científica ytecnológica. Cabe agregar que el poder propio de cada organismo impidió -por lo menos tácitamente- la formalización del CICYT.

c. Decisiones dispersas y desacopladasEl proceso de coordinación entre las diversas instituciones se ha desenvuel-to de manera parcial, abarcando a algunos organismos del sistema y limita-do al nivel de ejecución de I+D y prestación de servicios científicos y tecno-lógicos. Aunque no existe información sistematizada sobre ello, en losúltimos años puede percibirse una mayor frecuencia de convenios (formaleso cuasi formales) entre universidades, o entre éstas y algunos organismossectoriales como el INTA, CNEA e INTI. No es ajena a esta estructura de relacio-nes la mayor incidencia de la cooperación internacional y la participación decentros extranjeros en actividades conjuntas.

d. Cada organismo tiene su propia estrategia La descentralización en la toma de decisiones pone en el centro de la esce-na a los organismos y sus diferentes estilos y estrategias, como protagonis-tas centrales de la política de ciencia y tecnología. El éxito o fracaso de es-tos organismos en la capacidad de tomar decisiones, implementarlas yalcanzar logros en materia de producción y transferencia de tecnología hacaracterizado a unos y a otros. La capacidad de articular sus objetivos conlo que Nun (1995) llama el “régimen social de acumulación” (véase aparta-do 3.5.6.), como en el caso del INTA, o la capacidad de construir su legitimi-dad en el régimen político vigente, como el caso de la CNEA, habrían funcio-nado como garantías de éxito, tanto en la acumulación de recursos para laconsolidación del organismo y de sus campos cognitivos, como en la trans-ferencia de conocimientos y tecnologías a la sociedad.

Una hipótesis referida a la toma de decisiones en materia de políticasinstitucionales o sectoriales de ciencia y tecnología formuladas a partir delas organizaciones específicas reside en la integración de aquéllas con losespacios productivos o sociales propios (como en el caso del agro) o conlos grupos de poder en el aparato mismo del Estado. De todas formas, tam-bién en el primer caso, el del INTA, la capacidad de respuesta a las necesida-des de la producción agraria y la articulación con ésta habría sido posiblepor la existencia de políticas explícitas sectoriales (no ya directamente deciencia y tecnología) de estimulación del cambio técnico. No puede señalar-se lo mismo para el caso del INTI, dada la indefinición y contradicciones delas políticas industriales. Lo anterior llevaría a concluir que el éxito o fraca-so en la definición de políticas no ha dependido tanto de las cualidades in-ternas o características de los procesos de toma de decisión de los organis-mos, como del marco de políticas públicas coherentes.

En cuanto al CONICET, no puede hablarse ni de éxito ni de fracaso en susprocesos de toma de decisión. Extremando un tanto el análisis puede afir-marse que como expresión corporativa de la comunidad científica, el CONICET

basó su estrategia para la toma de decisiones en la más extrema atomiza-ción: las decisiones del CONICET pueden comprenderse -a lo largo de toda su


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historia- como la articulación indeterminada de las decisiones individualesde sus investigadores. Incluso medidas de carácter estructural como lacreación de institutos con objetivos de producción definidos deberían ser en-tendidas como respuesta a presiones individuales (o corporativas), más quecomo resultado de una lógica asumida centralmente y ajustada a priorida-des en los campos de interés.

e. Una retórica “participacionista”El proceso de toma de decisiones tampoco parece haber estado fundamen-tado en la participación de actores sociales. El cometido de vinculación dela ciencia y la tecnología con la sociedad alimentó una retórica “participacio-nista” en algunas instancias de decisión. En efecto, la confección de las su-cesivas planificaciones nacionales ha estado sometida a la opinión de acto-res sociales externos a la comunidad científica. También es cierto queinstrumentos como los Programas Nacionales han incluido la existencia deconsejos asesores con pluralidad de representación por parte de ciertos ac-tores, en particular, empresarios, funcionarios y políticos.

Con frecuencia, sin embargo, tal participación ha tendido a constituirseen espacio de actuación de algunas personas relevantes que, por su propiareiteración, han visto debilitada su capacidad de representación de intere-ses sectoriales. Forzando exageradamente el análisis es posible decir quese transformaron en representantes de sí mismos o, en otro sentido, que se“profesionalizaron” como partícipes de un cierto ritual de participación sec-torial del sistema.

f. Modelos imperantes en el proceso de toma de decisionesAnte este panorama, es posible describir algunos modelos de toma de deci-siones de políticas científicas en los cuales el papel de otros actores que nosean científicos, tecnólogos y funcionarios o administradores del sistema esprácticamente nulo. Una caracterización posible de éstos es la siguiente:

i) Modelo técnico-político, en el cual la toma de decisiones está principal-mente articulada por la relación entre el sector científico tecnológico y elfactor de poder político en el Estado. El caso paradigmático es la CNEA,que llevó adelante una política sectorial de energía atómica fuertementeenraizada en el poder político, constante a lo largo de muchas adminis-traciones de gobierno. No obstante ello, la natural diferenciación funcio-nal de la misma organización, consecuente con una más compleja dife-renciación en la interrelación con el entorno, llevó a la CNEA a articularnuevos intereses propios del mercado: incorporación de radioisótopospara medicina, nuevos materiales y desarrollos informáticos, entre otros,llegando incluso a crear empresas e insertarse dinámicamente en losmercados de tales productos. A pesar de su corta existencia (teniendoen cuenta sus antecedentes institucionales y políticos), la CONAE puederepetir el modelo de la CNEA.

ii) Modelo técnico-económico, en el cual la toma de decisiones está basadaprincipalmente en la articulación efectiva con actores económicos, o enla adopción de estrategias y lógicas de producción propias de ellos. El ca-so paradigmático es el INTA, que si bien incorpora en sus procesos de de-cisión a empresarios del sector agropecuario, no es esta participación la

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base de su política acorde con los intereses sectoriales. De hecho, la re-presentación empresarial no ha sido generalmente significativa en térmi-nos de la dinámica política del organismo. El caso del INTI reproduce elmismo modelo pero, según varios especialistas, en su versión de relativofracaso, lo cual, como ya fue dicho, puede responder a la ausencia de po-líticas coherentes para el sector industrial o, como también se ha desta-cado, a la baja cultura tecnológica de los empresarios. Sin embargo, erra-das o no, se pretendió justificar las políticas institucionales en términosde intereses económicos del sector o de las representaciones “ideológi-cas” de los técnicos con respecto a tales intereses.

iii) Modelo corporativo, en el cual no existiría diferencia entre los tomadoresde decisión y el público al que se orientan las funciones del organismo.El CONICET es aquí el caso paradigmático. Las decisiones frecuentementeson de “reproducción”, más que de producción del sistema, en tanto laproducción queda indeterminada en la multiplicidad de estrategias indivi-duales. Ya sea por el grado de colonización que llevó a cabo el CONICET enlas universidades nacionales, o por la pertenencia a la misma culturaacadémica, corresponde asimilar a éstas en el mismo modelo.

g. El papel de la planificaciónUn último punto que corresponde destacar es el papel y significado de laplanificación en el proceso de toma de decisiones. Los planes nacionalesde ciencia y tecnología padecieron la discontinuidad propia de los gobiernosde turno. Sin embargo, sería exagerado atribuir solamente a los cambios degobierno la falta de impacto de los sucesivos planes sobre el proceso de de-sarrollo de la ciencia y la tecnología en la Argentina. Más significativo es elhecho de que los planes normalmente se constituían como expresión conge-lada de un conjunto de intereses no articulados e insuficientemente expre-sados en decisiones concretas. Un instrumento más elaborado de planifica-ción fueron los Programas Nacionales de la SECYT. Como fue dicho, éstosterminaron siendo absorbidos por la lógica del “modelo corporativo”, resul-tando asimilados (incluso presupuestariamente) por el CONICET. La lógica deplanificación estuvo frecuentemente ausente: los objetivos y metas termina-ban siendo formulados retóricamente como un reflejo de los intereses indivi-duales yuxtapuestos. En muy contadas oportunidades se utilizó el instru-mento del diagnóstico (y mucho menos la prospectiva) para la elaboraciónprevia a la adopción de decisiones.

Lectura obligatoria

BISANG, ROBERTO (1995), “Libremercado, intervenciones estatales e institucio-nes de Ciencia y Técnica en la Argentina: apuntes para una discu-sión”, en REDES, Nº 3, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 13.

OTEIZA, ENRIQUE (1992), La política de investigación científica y tecnológica ar-gentina, CEAL, Buenos Aires.


189

Lectura recomendada

CHUDNOVSKY, DANIEL y LÓPEZ, ANDRÉS (1996), “Política tecnológica en Argentina:¿hay algo más que laissez faire?”, en: REDES, N° 6, Editorial de la UNQ,Buenos Aires, p. 33.

FERRER, ALDO (1996), “Nuevos paradigmas tecnológicos y desarrollo sosteni-ble: perspectiva latinoamericana”, en: El impacto de la globalización. Laencrucijada económica del siglo XXI, Editorial Letra Buena, Buenos Aires.

FERRARO, RICARDO (1995), “La fragilidad de los contratos entre la ciencia y lapolítica vista desde los alrededores de El Molino”, en: REDES, N° 4, Edi-torial de la UNQ, Buenos Aires, p. 163.

HODARA, JOSEPH (1999), “En torno al sistema chileno de innovación científicay tecnológica. Apreciaciones críticas”, en: REDES, N° 13, Editorial de laUNQ, Buenos Aires, p. 97.

LUGONES, GUSTAVO (2000), “¿Manual de Oslo o Manual Latinoamericano? Re-flexiones a partir de la Encuesta Argentina sobre Conducta Tecnológi-ca en la Firmas Industriales”, en: REDES, N° 16, Editorial de la UNQ, Bue-nos Aires, p. 11.

RICYT (1998, 1999 y 2000), Principales Indicadores de Ciencia y TecnologíaIberoamericanos - Interamericanos, RICYT, Buenos Aires.


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Las nuevas tendencias en políticacientífica y tecnológica


1. Analizar los procesos de globalización o mundialización que se registran,tanto en el plano de la economía, como en el de las relaciones interna-cionales y sus consecuencias para la política científica.

2. Examinar el complejo problema de la determinación de políticas de largoplazo.

3. Revisar distintas experiencias de prospectiva en ciencia y tecnología,comparando sus propósitos, metodologías y relevancia institucional.

4. Reflexionar acerca de las estrategias posibles para la Argentina y paraAmérica Latina en materia de política científica, a la luz de las actualestendencias globales.

5.1. Prospectiva en ciencia y tecnología

En ciencia y tecnología, más que en otros campos de la actividad humana,es necesario tener la capacidad de anticipar el futuro. En esta materia, la to-ma de decisiones es necesariamente de largo plazo debido, por una parte,al tiempo de maduración que demandan las actividades científicas y tecno-lógicas, tanto en lo que se refiere a la conformación de un grupo, como a laconsolidación y resultados de una línea de investigación, y, por otra parte,especialmente a partir de las últimas dos décadas, a que el horizonte delconocimiento científico y tecnológico se despliega con mucha rapidez, gene-rando nuevas oportunidades y abriendo permanentemente nuevos campos,a los que es preciso estar atentos.

Adicionalmente, algunos de los problemas que debe enfrentar la humani-dad implican restricciones y oportunidades, en términos de preservación delambiente, recursos naturales, energía, alimentación y salud. Estos proble-mas requieren la realización de estudios complejos y de largo plazo, y su so-lución a menudo involucra la necesidad del desarrollo de nuevo conocimien-to teórico y nuevas tecnologías. Además, las propias sociedades vancambiando profundamente, en un proceso cuyo sentido y dinamismo se vefuertemente influido por el desarrollo científico y tecnológico. Esta suma decircunstancias hace necesaria la prognosis, en los términos en que la defi-nía Daniel Bell, o prospectiva, siguiendo la denominación actualmente enuso (BELL, 1994).

191

5

5.1.1. Enfoques

Existen diversos enfoques para los estudios prospectivos. Algunos de ellos secentran en la previsión del potencial de ciertas líneas de investigación y de cier-tas tecnologías emergentes. Otros se centran más en las tendencias sociales ylos requerimientos cognitivos necesarios para enfrentar la solución de cuellosde botella. Desde los estudios pioneros de Theodor von Karman y el desarrollodel método Delphi por parte de la Rand Corporation, los países industrializadosprestan mucha atención a los estudios prospectivos. Durante muchos años laUnión Europea desarrolló el Programa “Forecasting and Assessment in Scienceand Technology” (FAST), que luego fue reemplazado por una estructura de cen-tros de estudios prospectivos. También en América Latina se registró un interéstemprano en los estudios prospectivos, al que sucedió una etapa de desalien-to. Ahora bien, al igual que en otras dimensiones, existe una diferencia funda-mental para realizar estudios prospectivos entre un contexto y otro. En los paí-ses industrializados, la prospectiva está vinculada con la expansión defronteras, con la potencialidad de los conocimientos y las demandas futuras dela sociedad. En los países de menor desarrollo la prospectiva toma otro senti-do. En un escenario internacional de alta expansión de la ciencia y la tecnolo-gía, y en medio de una creciente limitación de recursos, los países en desarro-llo deben evaluar cuidadosamente las oportunidades y las amenazas.

Otro aspecto que caracteriza a la prospectiva en estos países es que noproducen las decisiones, sino que las reciben pasivamente. El margen pros-pectivo -con excepción de ciertos nichos- suele estar limitado a la vigilanciao monitoreo de aquellos temas de mayor potencialidad. Sin embargo, estetema también es más complejo de lo que parece a primera vista, ya que nose trata solamente de un problema de información. El subdesarrollo implicacondiciones estructurales muy vulnerables a los acontecimientos externos,difíciles de prever y más difíciles de corregir. Las universidades, por ejemplo,están formando muchos de sus mejores graduados para cubrir la demandade profesionales de los países industrializados. ¿Cómo pueden tomar deci-siones de largo plazo en tal contexto?

En resumen, en los países en desarrollo el margen de incertidumbre esmayor, la información disponible es menor y también son más escasas lasvariables que se pueden prever y sobre las que se puede operar. En estesentido, es apropiado considerar las dos advertencias que realizaba DanielBell acerca de la prognosis:

La primera advertencia:

❘❚❚ “La prognosis es posible donde se dan regularidades y recurrencias de los

fenómenos, o donde se dan tendencias cuya dirección, si no la trayectoria exac-

ta, se puede dibujar en series temporales estadísticas o formularse como ten-

dencias históricas persistentes” (BELL, 1994). ❚❚❘

La segunda advertencia:

❘❚❚ “La prognosis sólo es posible donde se puede presumir un alto grado de ra-

cionalidad por parte de los hombres que influyen en los acontecimientos, refle-

jado en el reconocimiento de las limitaciones y la aceptación de ciertas reglas

de juego” (BELL, 1994). ❚❚❘

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Como se ha visto, ambas condiciones han estado relativamente ausentesde las experiencias latinoamericanas en prospectiva. Sin embargo, en la ac-tualidad ciertas circunstancias han cambiado y existen condiciones para tra-bajar en la materia con otro enfoque.

5.1.2. Métodos de prospectiva

Algunos de los métodos para los estudios prospectivos que se aplican en laactualidad en mayor medida, además de las clásicas proyecciones de ten-dencias, propias de los primeros ejercicios, son el Método Delphi, los esce-narios, los árboles de relevancia y el análisis de las tecnologías críticas.

5.1.2.1. Método DelphiDesarrollado originalmente por la Rand Corporation, consiste en la interroga-ción a expertos por medio de la iteración de un cuestionario, con el fin de pro-vocar la convergencia de opiniones e identificar claramente los consensos.Cada iteración constituye una “rueda”. El número de ellas depende del nivelde consenso que se pretenda alcanzar: como mínimo deben ser dos, aunquese recomienda realizar una tercera y aun una cuarta, lo que en la práctica re-sulta muy difícil de lograr, debido a la fatiga de los participantes. El resultadode cada rueda se analiza desde un punto de vista cuantitativo (medidas esta-dísticas) y cualitativo (las disidencias significativas deben ser explicadas).

Los estudios Delphi se basan en descodificar la visión del futuro de la que sonportadores los actores presentes. Por este motivo, son útiles para explorar lastendencias de la demanda y para predecir las necesidades futuras de los ciuda-danos. Los críticos del Delphi argumentan que a través de la presión por lograr laconvergencia, el método induce consensos y, en la medida en que los participan-tes fueran actores influyentes, se generarían profecías autocumplidas. El métodoes aplicado regularmente en el Japón, Alemania, Francia, Corea y Gran Bretaña.

5.1.2.2. EscenariosEste método, consistente en organizar la información y las posibilidades fu-turas en visiones alternativas del futuro (escenarios), es especialmente útilpara comprender la lógica de ocurrencia de acontecimientos que dependende una mezcla de variables que a priori no están relacionadas.

Los escenarios deben ser una pintura internamente consistente de posi-bilidades futuras. Deben estar construidos con una mezcla de informacionescuantificables o no cuantificables, con arreglo a una lógica de encadena-mientos alternativos. El ejercicio prospectivo consiste en asignar probabili-dad de ocurrencia a cada escenario y, en forma derivada, a los aconteci-mientos encadenados.

Si el ejercicio es correctamente realizado, el método de escenarios per-mite reducir el nivel de incertidumbre y aumentar el fundamento cognitivo dela toma de decisiones. Los escenarios son combinados frecuentemente conotros métodos, tales como el Delphi. En su variante francesa es comple-mentado con un análisis de la conducta de los actores.

5.1.2.3. Arbol de relevancia Es uno de los métodos normativos derivados del análisis de sistemas. Con-siste en precisar necesidades futuras e identificar el desempeño requeridopor diversas tecnologías para atender tales necesidades.


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Los árboles de relevancia se utilizan para analizar situaciones en las cua-les resulta posible identificar distintos niveles de jerarquía y complejidad.También permiten determinar la importancia relativa de los esfuerzos quedeben realizarse para incrementar el desempeño de ciertas tecnologías. Es-te método es utilizado fundamentalmente en estudios a mediano plazo.

5.1.2.4. Análisis de tecnologías críticasEl método consiste en identificar tecnologías cuya importancia o valor críticopueda ser medido mediante un conjunto de criterios racionales. Se comple-menta con el análisis de las “mejores prácticas” aplicadas en otros paíseso regiones y con las funciones de monitoreo tecnológico e ingeniería rever-sa, cruciales para el desarrollo de la I+D orientada al logro de la competitivi-dad en los mercados globales. El monitoreo de tecnologías tiene como pro-pósito crear conocimiento general sobre el mercado tecnológico y laingeniería reversa proporciona a las empresas un servicio de inteligencia so-bre los productos de los competidores.

5.1.3. La experiencia latinoamericana

En América Latina se realizaron varias experiencias de estudios prospectivos.La más célebre fue el “Modelo Mundial Latinoamericano”, realizada por laFundación Bariloche, trabajo pionero del cual, años después, el Proyecto Pros-pectiva Tecnológica en América Latina (PTAL) fue una suerte de continuación.

5.1.3.1. El Modelo Mundial Latinoamericano y la respuesta alClub de RomaLa idea del Modelo Mundial Latinoamericano surgió en 1970 en Río de Ja-neiro, con el fin de rebatir el informe del Club de Roma, conocido como “Li-mits to Growth” y proponer un modelo sobre supuestos distintos, tarea quele fue encomendada a la Fundación Bariloche. El modelo impulsado por elClub de Roma era un análisis destinado a mostrar los límites al crecimientoimpuestos por el ambiente físico. Su hipótesis central era que el crecimien-to exponencial de la población y del consumo habría de producir una “catás-trofe”, aproximadamente a mitad del siglo XXI, dependiendo de diversos su-puestos sobre el comportamiento de la humanidad y la existencia derecursos. El agotamiento de los recursos naturales no renovables y la conta-minación ambiental llevaría, de no corregirse las tendencias, al colapso delecosistema. La solución a la catástrofe propuesta por el informe del Club deRoma era fundamentalmente el control del crecimiento de la población y,complementariamente, el control de la contaminación y el uso racional delos recursos.

El Modelo Mundial Latinoamericano partió de un supuesto antagónico:afirmaba que los problemas más importantes que afronta el mundo moder-no no son físicos sino sociales y políticos, y están basados en la desigualdistribución del poder en el mundo, tanto en el plano internacional como enel interior de los países. En consecuencia, no pretendió predecir tendenciasa partir de la realidad actual, sino proponer una meta final, un escenario de-seado o imagen de sociedad ideal.

A partir de la imagen de sociedad, se desarrolló un modelo matemáticode simulación, que pretendió mostrar que el problema no residía en los re-cursos y que, a partir de las condiciones dadas, los diferentes países o re-

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giones del mundo, especialmente los más pobres, podían alcanzar la metapropuesta en un plazo razonable. El modelo matemático, a través de diver-sas corridas, demostró que si se aplicaran las políticas propuestas, toda lahumanidad podría alcanzar niveles aceptables de bienestar en un plazo dealgo más de una generación, sin prácticamente ninguna limitación física.

El Modelo Mundial Latinoamericano tuvo un propósito ideológico y norma-tivo: el de discutir los supuestos del “Limits to Growth” acerca de la existen-cia y uso de los recursos naturales y de las tendencias de la contaminación.Se objetó que el concepto de “reservas” no reflejaba la riqueza del mundo,sino sólo los recursos conocidos hasta la fecha. Con respecto a la catástro-fe ecológica o a la escasez aguda de recursos que anticipaba el informe delClub de Roma, argumentaba que el modelo de sociedad propuesta garanti-zaba que no habría peligro de catástrofe. Sobre los supuestos presentadosmás arriba y la demostración de que no hay límites físicos absolutos al de-sarrollo de la humanidad, el Modelo se propuso mostrar la viabilidad de lasociedad propuesta, a partir de los recursos naturales existentes, pero su-poniendo que se produjeran los cambios sociales y políticos requeridos porla imagen de sociedad.

Además de su valor intrínseco, el Modelo Mundial Latinoamericano creóuna escuela de técnicos que se expandieron por toda América Latina. Enparticular, inspiró la creación de un modelo económico de simulación de Lar-go Plazo, adoptado por Naciones Unidas, que sirvió para el desarrollo de mo-delos de Planificación de Largo Plazo y para la formación de técnicos.

5.1.3.2. El Proyecto PTAL (Prospectiva Tecnológica de América Latina)Una suerte de reedición del Modelo Mundial Latinoamericano fue el Proyec-to Prospectiva Tecnológica en América Latina (PTAL), puesto en marcha en1983, también bajo la dirección de Amílcar Herrera. Esta vez, la sede fue elNúcleo de Política Científica y Tecnológica del Instituto de Geociencias de laUniversidad Estadual de Campinas y participaron en él varios centros lati-noamericanos.

En continuidad con el modelo de la Fundación Bariloche, el proyecto sedecidió por un enfoque ideológico y normativo, por contraposición a los estu-dios de extrapolación de tendencias que dominaban en el mundo desarrolla-do. Al igual que en aquella ocasión, se definió una sociedad ideal: igualita-ria, participativa, autónoma (no autárquica), con tiempo libre para lasactividades creativas, sobria, intrínsecamente compatible con el medio am-biente físico. Sin embargo, desde el punto de vista metodológico, el proyec-to PTAL se diferenció del Modelo Mundial Latinoamericano. Aquél se basabaen la simulación. El proyecto PTAL trabajó con escenarios construidos sobrecierto número de variables fundamentales, tanto internas como externas.También se consideraron factores de transformación, tales como las tenden-cias “pesadas” del presente y los “gérmenes del futuro”: fundamentalmen-te, las nuevas tecnologías y los movimientos sociales emergentes.

Finalmente, el Proyecto planteó una estrategia para llegar al escenarioideal. En este sentido, avanzó sobre lo que había sido el Modelo Mundial La-tinoamericano, que explícitamente evitó proponer una estrategia para latransición a la sociedad ideal propuesta.

Dentro de la estrategia científica y tecnológica, el Proyecto dedicó unagran cantidad de esfuerzos al análisis de los impactos y las posibilidadesabiertas por los desarrollos en las nuevas tecnologías, principalmente la in-


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formática, la biotecnología y los nuevos materiales, para lo cual se avanzaronlineamientos en políticas científicas y tecnológicas en cada una de las áreas.

5.1.3.3. Las tendencias actuales de la ciencia y la tecnología enAmérica LatinaLos dos estudios pioneros (y algunos otros, como el de Escenarios Regiona-les, promovido en el marco del Programa FAST) fracasaron en su valor predic-tivo en razón de sus pretensiones abarcadoras de la totalidad política, eco-nómica y social, sus propósitos de naturaleza ideológica y la insuficienteinformación. Este último aspecto reflejaba, en parte, una opción metodológi-ca, ya que los modelos matemáticos implican necesariamente una limita-ción del número de variables a considerar, y en parte, las deficiencias de lossistemas de información en la mayor parte de América Latina.

Durante la última década, los países latinoamericanos optaron por el ca-mino de corregir tal situación y pusieron el énfasis en la construcción de in-dicadores de ciencia, tecnología e innovación, tarea promovida por la OEA y elPrograma CYTED, instituciones que sostienen en forma conjunta la Red Ibe-roamericana e Interamericana de Indicadores en Ciencia y Tecnología, RICYT.Hoy, por primera vez, los países de la región disponen de una serie de diezaños de los principales indicadores ajustados a las definiciones de la OCDE,lo que los torna comparables internacionalmente y permite, recién ahora,analizar tendencias en ciencia y tecnología en la región. El informe “Estadode la Ciencia y la Tecnología en América Latina y el Caribe” publicado por laRICYT señala algunas tendencias que funcionan como un cable a tierra, fren-te a la tentación de elaborar modelos prospectivos utópicos.

5.1.3.4. Un nuevo enfoque: las oportunidades para el MERCOSUR

Las dificultades para fundamentar los estudios prospectivos sobre tenden-cias históricas hacen aconsejable optar por un tipo de estudio basado enlas expectativas de los actores y circunscripto a ciertos sectores. Para ello,la metodología más adecuada es el método Delphi adaptado a las caracte-rísticas regionales, con el complemento de paneles de expertos. Éste es elenfoque elegido por el Proyecto de “Oportunidades y Estrategias de Ciencia,Tecnología e Innovación en los países del MERCOSUR”.

El proyecto, financiado por la OEA, tiene como objetivo la identificación deoportunidades para el desarrollo de políticas en Ciencia, Tecnología e Inno-vación en el MERCOSUR, con un horizonte temporal futuro de cinco y diez años.El estudio incluyó cuatro tópicos:

1) Escenarios posibles del MERCOSUR.2) Problemas de competitividad (debilidades y fortalezas del MERCOSUR).3) Nivel de integración y problemas sociales.4) Capacidades tecnológicas de los países de la región.

El plan de trabajo comprendió la realización de:

a) un primer ejercicio Delphi, orientado a la identificación de elementos es-tratégicos para el desarrollo del MERCOSUR,

b) un segundo ejercicio Delphi, orientado a la identificación y localización delas capacidades científicas y tecnológicas necesarias para el logro de losobjetivos estratégicos del MERCOSUR y

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c) paneles de consulta y discusión de especialistas en Ciencia y Tecnología.

a) El primer ejercicio Delphi: tuvo por objetivo identificar elementos estraté-gicos para el desarrollo del MERCOSUR tomando como punto de partida lavisión de actores sociales relevantes (tomadores de decisión y hacedo-res de política), vinculados con el proceso de integración regional.

A tal fin, los participantes respondieron a cuestionarios orientados a regis-trar sus percepciones de futuro acerca del proceso de integración regional.El Delphi permitió definir áreas estratégicas y oportunidades para el desarro-llo del MERCOSUR, así como construir una visión general de la integración delas actividades científicas y tecnológicas en el proceso de desarrollo e inte-gración regional.

b) El segundo ejercicio Delphi: remitió a las capacidades científicas y tecno-lógicas estratégicas para el MERCOSUR y tendió a determinar las capacida-des científicas y tecnológicas necesarias para responder a los objetivosestratégicos del MERCOSUR. Los participantes -científicos, tecnólogos, em-presarios innovadores, consultores y analistas de política científica y tec-nológica- identificaron las capacidades necesarias, con relación a secto-res productivos, problemas sociales, ambientales y campos tecnológicosdefinidos como prioritarios para la región en el primer ejercicio.

Para ello se definieron los siguientes criterios para la selección de los sec-tores productivos:

• Que fueran altamente complementarios entre los países de la región enla producción, circulación, insumos y desarrollo de capacidades tecnológi-cas.

• Que resultara viable aplicar políticas públicas con relación al sector. • Que requirieran una alta carga de ciencia, tecnología e innovación en la

dinámica de desarrollo posible.• Que se detectaran oportunidades de nichos de mercado fuera de la re-

gión.

Sobre la base de tales criterios, en opinión de los expertos las ramas pro-ductivas que en forma prioritaria debería promover el MERCOSUR fueron esta-blecidas en el siguiente orden:

1) Producción agropecuaria, agroindustria y alimentos (destacando el papelde las cadenas productivas)

2) Informática3) Energía4) Telecomunicaciones5) Bienes de capital.

A su vez, los problemas sociales más importantes, también en orden priori-tario, fueron:

1) Educación y capacitación2) Pobreza y exclusión social


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3) Desempleo y precariedad laboral4) Salud.

Por último, la selección de campos tecnológicos para la identificación de po-líticas y estrategias de ciencia, tecnología e innovación estuvo acotada aaquellas tecnologías de carácter más horizontal, esto es, aquellas con ma-yor diversidad de aplicación y difusión a diversos sectores productivos. El or-den e importancia, según los expertos, fue:

1) biotecnología2) tecnología informática y telecomunicaciones3) tecnologías agropecuarias4) tecnología ambiental5) tecnología electrónica.

En cuanto a las debilidades y amenazas más importantes, el primer puestole correspondió a la “falta de coordinación en políticas macroeconómicas” y,en segundo lugar, al “atraso tecnológico”. El “endeudamiento externo” fueregistrado recién en tercer lugar, mientras que el cuarto lugar fue para la ba-ja calificación de los recursos humanos.

Las oportunidades más importantes fueron:

1) el propio mercado regional y su potencial de crecimiento2) la dotación de recursos naturales3) la complementariedad de perfiles productivos.

Es de remarcar que una cuarta parte de los entrevistados consideró que elsistema de educación superior no cumple con la función de formar recursoshumanos con capacidades para la ciencia, la tecnología, la innovación y eldesarrollo social. Otro 13% opinó que sólo en muy pocos casos las universi-dades cumplen con su función (apenas el 5% dio una respuesta positiva).Otro conjunto de respuestas señaló que las universidades en algunos casospreparan para la innovación tecnológica, pero no para el desarrollo social, yque la inversión en la educación superior es insuficiente.

Finalmente, los entrevistados también señalaron la carencia de una cultu-ra de innovación en el empresariado local como motivo principal del bajo de-sarrollo de conductas innovadoras. A ello se debe agregar el bajo nivel tec-nológico en las empresas, la deficiente vinculación entre empresas ycentros de investigación, la baja capacidad de las instituciones de I+D paraproducir conocimiento tecnológico y lo inadecuado de las políticas industria-les y de innovación.

c) Paneles de consulta y discusión de especialistas en Ciencia y Tecnología: enla tercera etapa se realizaron paneles de consulta y discusión focal conmiembros de las comunidades científica y tecnológica, así como del ámbi-to económico y productivo, vinculados con las áreas estratégicas. El obje-tivo de los paneles fue definir la contribución potencial de los sistemasnacionales de Ciencia, Tecnología e Innovación al logro de los objetivos es-tratégicos del MERCOSUR. Los paneles estuvieron orientados a definir:

1) la disponibilidad y localización de capacidades científicas y tecnológicas,

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2) la necesidad de desarrollo de nuevas capacidades,3) la complementariedad de los sistemas nacionales de CyT de la región en

las áreas estratégicas identificadas en el primer ejercicio Delphi.

Se consideraron, asimismo, las tendencias de desarrollo científico y tecnoló-gico en las áreas estratégicas identificadas, las oportunidades de innovaciónlocal, la viabilidad tecnológica, productiva y económica de iniciativas locales,la dinámica de cooperación intra y extrarregional en la temática, la eficacia delos instrumentos de política vigentes, la potencialidad de las investigacionesen curso, el posible impacto de nuevas iniciativas y regulaciones.

Como conclusión de este apartado se puede afirmar que en un escenariode gran incertidumbre, la prospectiva en América Latina parece tener un es-pectro limitado de posibilidades. La estrategia prospectiva más aconsejableparecería ser aquella que contemple los siguientes aspectos:

a) Enriquecer la base informativa, cuantificar capacidades y dimensionartendencias (tarea que, en parte, desarrolla actualmente la RICYT).

b) Trabajar con los actores principales de la región, indagando sus perspec-tivas y estimulando sus convergencias.

c) Adicionalmente, es beneficioso acompañar estos trabajos con el monito-reo de conocimientos y tecnologías emergentes debido a su potencial uti-lidad para la región.

5.2. Cooperación internacional y globalización

La cooperación internacional en ciencia y tecnología ha sido una de las tenden-cias fuertes de la posguerra, impulsada por dos energías convergentes: una deellas, originada en la intención de los científicos de crear una comunidad cientí-fica internacional; la otra, proveniente del proceso de instalación de los grandesorganismos internacionales, en particular del sistema de las Naciones Unidas.Ambos impulsos iniciales se han ido modificando con el correr de los años, co-mo consecuencia de transformaciones en su propio seno. La evolución de losmodos de producción del conocimiento científico y tecnológico, a la que se hahecho referencia, ha modificado la situación de protagonismo exclusivo de quedisfrutaba la comunidad científica en los años cincuenta, dando lugar a la inclu-sión de nuevos actores. La globalización de la economía y de la tecnología quese viene produciendo en forma acentuada desde la década de los ochenta, asícomo la profundización de algunos procesos de integración regional (en particu-lar, la ampliación de la Unión Europea) han dado lugar a nuevas visiones de laescena mundial, a la aparición de nuevos intereses en el plano político y a la re-visión del papel que cabe desempeñar a los organismos internacionales.

En el plano de la ciencia y la tecnología, existe la convicción creciente deque el modelo por el cual se orientó la cooperación internacional a partir de laposguerra está agotado y de que no se alcanzaron los resultados esperados:

❘❚❚ “Cincuenta años más tarde, sin embargo, la brecha entre el Norte y el Sur es

más grande que nunca. Esto torna inevitable la revisión de la naturaleza inter-

na de la organización social de la cooperación internacional y de su propia ra-

cionalidad” (VESSURI, Hebe, inédito). ❚❚❘


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La cooperación internacional se lleva a cabo adoptando modalidades varia-bles y mediante la aplicación de un conjunto de instrumentos cuya eficaciadepende de los fines para los que ella haya sido definida. Esta última refe-rencia tiene especial importancia porque las modalidades que ha adoptadola cooperación internacional en su evolución han estado relacionadas conlas intenciones e intereses de los actores participantes y de las relacionescada vez más complejas que se establecen entre ellos.

5.2.1. La crisis del modelo de cooperación internacional de laposguerra

Algunas de las notas principales del modelo de cooperación internacional enciencia y tecnología prevaleciente en América Latina hasta los años ochentahan sido:

a) orientación hacia el desarrollo,b) apoyo a la investigación,c) estructura asimétrica (Norte-Sur),d) multilateralidad,e) modalidad predominantemente asistencial, yf) apoyo a políticas públicas y a sectores académicos.

a) orientación hacia el desarrolloLa cooperación internacional en ciencia y tecnología, tal como se la ha prac-ticado en América Latina a partir de los años de la posguerra, ha estadoasociada, por lo menos en el plano discursivo, con los esfuerzos llevados acabo en la región para alcanzar el desarrollo y fue concebida como un instru-mento apto para tal propósito.

b) apoyo a la investigaciónLa política de cooperación internacional de las agencias y de los principalespaíses con relación a América Latina estuvo guiada por un propósito básico:la creación y el fortalecimiento de capacidades de investigación en institu-ciones científicas y universitarias. En algunos casos las acciones de coope-ración internacional se orientaron a la formación de recursos humanos y, enotros, a la inversión en infraestructura (equipamiento y laboratorios). Estaestrategia estaba mediatizada por el llamado “modelo lineal”, que estable-cía la necesidad de la inversión en investigación básica como condición pa-ra el desarrollo tecnológico.

c) estructura asimétrica (Norte-Sur)La estructura de la cooperación internacional, fundamentalmente asimétri-ca, estaba influida por las tendencias de hegemonías de bloque y respondíaa la idea dominante del “diálogo Norte-Sur”. No obstante, aquel modelo decooperación internacional estaba impregnado de una idea de “progreso”que resultaba funcional a los intereses y perspectivas propios de los paísesindustrializados, en su condición de “donantes”.

d) multilateralidadEl escenario de las relaciones internacionales de la posguerra y la guerrafría jerarquizaba el papel de los grandes organismos internacionales, los que

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a su vez actuaban como principales impulsores de la cooperación internacio-nal, sobre la base de un modelo de “oferta” de recursos y asistencia técni-ca. En tal contexto, los mecanismos de cooperación internacional en cienciay tecnología fueron fundamentalmente multilaterales, en función de la lógicaque los organismos internacionales le imprimieron y de la escasa capacidadde los países para desempeñarse como actores protagónicos. Aquel rasgoexplica la importante influencia que sobre la conformación de los sistemasinstitucionales de ciencia y tecnología en América Latina tuvieron organiza-ciones como la OEA, la UNESCO, la CEPAL y el PNUD, entre otras.

e) modalidad predominantemente asistencialComo consecuencia de los rasgos anteriores, la cooperación internacionaladquirió una modalidad predominantemente asistencial; el secreto del éxitodel buen gestor de cooperación internacional era la capacidad de acceso alas fuentes de recursos de “ayuda” a América Latina.

f) apoyo a políticas públicas y a sectores académicosEl actor protagónico en los modelos de desarrollo puestos en práctica en lamayor parte de los países latinoamericanos fue el Estado. La cooperacióninternacional, en este contexto, tuvo en gran medida el sentido de apoyo apolíticas públicas (y, por consiguiente, implicó la asociación de las fuentesexternas con el gobierno local). La cooperación internacional en ciencia ytecnología se dirigió también hacia los sectores académicos, particularmen-te a través de programas de becas y de la donación de equipamiento o la fi-nanciación de proyectos de investigación. En este último caso, sin embargo,predominó la modalidad asistencial por sobre la cooperación entre pares y,en el caso de ciertos programas de apoyo a las ciencias sociales, el tinteideológico resultó ser en algunas ocasiones un factor de perturbación.

5.2.2. Un nuevo paradigma reemplaza al tradicional

En los últimos veinte años, las transformaciones de la economía internacio-nal adquirieron un rumbo que implicó un sentido de cambio tan profundoque los marcos de referencia para la cooperación internacional entraron encrisis. Ello fue consecuencia, por una parte, de la historia propia de AméricaLatina en los años anteriores y, por la otra, de procesos en gran escala, co-mo los de la “globalización” o “mundialización” de la economía y la tecnolo-gía. Este contexto macro permite interpretar ciertas mudanzas en los con-ceptos y orientaciones básicas de la cooperación sustentados por lospaíses industrializados.

En cuanto a la perspectiva propia de los países latinoamericanos, la cri-sis del paradigma desarrollista asociado con la estrategia de industrializa-ción sustitutiva repercutió claramente sobre el plano de la cooperación inter-nacional. La crisis de la deuda, a comienzos de los ochenta, marcó laquiebra del modelo de Estado vigente en los países de la región y decretó elfin de las estrategias sustitutivas. Después de una década de desconcierto,el paradigma dominante en las políticas económicas es el de la inserción enla economía global, lo que implica, para la industria desarrollada en la re-gión, superar el desafío de abrirse a la competencia internacional sin el so-porte del Estado. Las expectativas actuales de las políticas de ajuste y mo-dernización implementadas por la mayoría de los países están puestas en


201

que esa competencia derive en mejoras técnicas y organizativas para las fir-mas latinoamericanas.

En materia de políticas específicas para la ciencia y la tecnología, el en-foque de oferta fue paulatinamente desplazado por el de demanda, procesoque acompañó el establecimiento de políticas neo-schumpeterianas de estí-mulo a la innovación, y el auge de la competitividad como motor de la cons-trucción de los mercados mundiales.

El proceso de transformación puesto en marcha sigue un ritmo incierto,en razón de la magnitud de los cambios que se operan en el interior de la re-gión, en un contexto internacional que plantea condiciones muy desafiantesy cuya propia movilización aún no ha concluido. El impacto de esta transfor-mación, en la que el valor agregado del conocimiento científico y tecnológicoadquiere un lugar central, trasciende el plano estrictamente productivo parainducir modificaciones sociales. Este proceso ha recibido nombres como losde “sociedad posindustrial”, y, más recientemente, “sociedad del conoci-miento”.

En materia de cooperación internacional, en cambio, las estrategias pue-den estar más claras, ya que la estructura social emergente del contexto dela globalización de la economía y la tecnología ha dado lugar -como uno delos fenómenos actuales más llamativos- a la conformación de redes de diver-sos actores, productores y consumidores, entre otros, por las que fluye el co-nocimiento y la innovación. También la producción del conocimiento científicose ajusta a este tipo, en una transformación del modelo clásico cuyas clavesestaban exclusivamente en manos de la llamada “comunidad científica”.

Existe preocupación, sin embargo, por las tendencias excluyentes queacompañan la conformación de las redes globales y regionales de produc-ción y comercio que lideran las compañías internacionales, las que actúande manera altamente selectiva en relación con las posibilidades de incorpo-ración a ellas. En otras palabras, gran parte del espectro industrial de la re-gión puede quedar fuera de las corrientes más dinámicas de generación deconocimiento y riqueza, ensanchando la brecha que separa a las economíaslatinoamericanas de las más desarrolladas y agravando los principales pro-blemas sociales y económicos de la región. La cooperación internacionalcon relación a las redes debe facilitar la inclusión de los actores regionales.Si esto se lograra se abrirían nuevos escenarios para las políticas de cien-cia, tecnología e innovación.

5.2.3. Nuevas orientaciones de la cooperación

La agudización de los conflictos sociales y la penuria económica en otras re-giones del mundo (particularmente en el África) cambió las prioridades de lamayor parte de las agencias internacionales, reservándose la modalidad“asistencial” para las regiones más pobres. Sin embargo, la madurez relati-va que, a partir de entonces, se reconoce a América Latina es más el resul-tado de decisiones burocráticas o políticas, que el logro real de una “mayo-ría de edad” en todos los países de la región. Como consecuencia de ello,muchos programas de cooperación internacional se encontraron con sus re-cursos mermados y sin una estrategia sustitutiva de la anterior. El resultadoes un cuadro general de la cooperación internacional, que exhibe, entreotros rasgos, una gran dispersión de estrategias y cierta oscuridad en cuan-to a los objetivos.

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La lectura de los datos muestra que, como en todas las crisis, hay unmodelo en ciernes, que paulatinamente tiende a prevalecer. En la etapa ac-tual, sin embargo, debe ser desentrañado y reconocido, por cuanto coexistecon la inercia de la etapa anterior. Los rasgos más destacados del nuevomodelo serían:

a) apoyo a la innovación y el desarrollo tecnológico,b) modalidad predominantemente asociativa,c) nueva multilateralidad y énfasis en la bilateralidad,d) revalorización de la cooperación horizontal (Sur-Sur),e) apoyo a iniciativas privadas (y, por consiguiente, asociación con actores

privados),f) estímulo a la vinculación entre actores diversos.

El modelo lineal basado en la investigación básica fue dando lugar a un nue-vo enfoque centrado en la innovación, cuyo eje orientador está ahora consti-tuido por el estímulo a la demanda de conocimientos, por parte de las em-presas, y la construcción de vínculos entre las instituciones académicas ylas del sector productivo. Por otra parte, la modalidad asociativa reemplazaal tradicional enfoque asistencial. La cooperación internacional toma la for-ma de una asociación en la que ambos términos se benefician. En el mode-lo que surge, se postula que todos deberían ganar. El interés recíproco sehace ahora explícito, y no implícito como antaño.

La pérdida relativa de protagonismo de los organismos internacionalesha dado lugar al ocaso de la anterior multilateralidad basada en la oferta yel surgimiento progresivo de una nueva multilateralidad cuyo discurso esque todos son considerados como pares. El énfasis en la bilateralidad tiene,en parte, el mismo origen, pero expresa también los fenómenos propios delfin de la guerra fría, entre ellos, el ocaso relativo de los foros internaciona-les sobre la base de los cuales se articuló el mundo de la posguerra. Lacooperación Sur-Sur, en cambio, surge como expresión neta del nuevo mode-lo asociativo. Expresa, además, una tendencia que acompaña a la mundiali-zación, y es la consolidación (en paralelo) de los espacios regionales.

Por otra parte, el modelo competitivo, heterogéneo y centrado en la inno-vación ya no es monopolizado por el Estado. La cooperación internacionalreconoce, crecientemente, a los actores privados: empresas y organizacio-nes no gubernamentales (ONG). Entre ellos, cumplen en la nueva etapa unpapel crecientemente protagónico los bancos, a través de mecanismos yámbitos no tradicionales. A partir de 1961, por ejemplo, el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID) venía realizando acciones de financiamiento paraciencia y tecnología, aunque sin contar con una política explícita en relacióncon ello. Sin embargo, desde 1968 en adelante tales acciones continuarony se profundizaron en el contexo de una política hecha explícita por el Direc-torio. Desde entonces, y hasta 1996, el BID ha facilitado tres mil ochocientosmillones de dólares para el financiamiento de ciencia y tecnología en la re-gión (Mayorga, 1997).

Los elementos de esta nueva racionalidad de la cooperación internacio-nal en ciencia y tecnología deben tomar en cuenta, por consiguiente, la lógi-ca de los diversos actores. Tal racionalidad debe ser inteligible, entre otros,para (i) los gobiernos (de uno y otro lado del “mostrador”, es decir, como de-mandantes y como prestatarios de cooperación internacional), (ii) las agen-


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cias de cooperación, (iii) las instituciones académicas, científicas y tecnoló-gicas, y (iv) las empresas.

Reconocer la multiplicidad de actores no debe ser equivalente a sostenerun concepto atomizado de la cooperación internacional. Muy por el contra-rio, el reconocimiento de la lógica actoral deriva en el establecimiento deuna “lógica de la vinculación” como orientación estratégica para la coopera-ción internacional. Esta nueva lógica debe partir de reconocer la existenciadel mercado y las consecuencias que de tal reconocimiento se siguen, talescomo su dinámica y su influencia sobre la conducta de los actores. Tal recor-datorio tiene su importancia en el debate latinoamericano ya que, en épocasanteriores, no siempre el mercado fue legitimado discursivamente, ni sufi-cientemente incorporado a los modelos teóricos orientadores del desarrolloy la cooperación internacional. Sin embargo, aceptar las consecuencias delmercado no implica absolutizarlo. Si en el debate de antaño había “pocomercado”, en el contemporáneo hay posiciones -por el momento, hegemóni-cas- que exageran su función e importancia. No hay que olvidar que los mer-cados pueden ser organizados y que para ello se necesita que los estadoslatinoamericanos sean capaces de formular y aplicar políticas públicasorientadas a objetivos estratégicos.

El hecho de asumir la lógica de los actores también conduce a explorarotros modelos organizativos e instrumentales para la cooperación interna-cional en ciencia y tecnología. Es el caso de las redes que, si bien existende hecho, en la misma medida en que se vuelve más compleja la comunidadcientífica, han pasado a ser objeto de sistematización teórica y de explícitoapoyo promocional por parte de las agencias de cooperación internacional.El concepto de “redes” brinda el sustento más rico para el modelo y las es-trategias de cooperación internacional que están emergiendo.

Los temas de la nueva agenda de la cooperación internacional en cienciay tecnología en América Latina están sobre el tapete, pero en desorden. Laconfusión actual es propia de las transiciones entre el territorio conocido delos modelos que han perdido capacidad explicativa, hasta nuevos territorios,relativamente inexplorados, en los que coexisten nuevas evidencias e incer-tidumbres. La construcción de la agenda será el resultado de una estrategiade lecturas realistas de los contextos actuales y del acuerdo acerca de losfines deseados. En la medida en que ambas tareas implican un compromisoentre problemas, recursos y decisiones políticas, la elaboración de la agen-da no es algo que se pueda realizar de una sola vez, sino un camino que de-be ser andado y re-andado permanentemente.

5.2.4. Globalización de la investigación académicay la I+D empresaria

El actual proceso de globalización de los sistemas de investigación académicaes considerado por algunos autores como un componente esencial del proce-so de transnacionalización de la actividad de I+D empresarial. La globalizaciónde los sistemas de investigación académica se produce en el marco de unaprofunda reestructuración del sistema mundial de producción de conocimientoque tiene lugar bajo la égida de las corporaciones multinacionales. Éste se ca-racteriza por una creciente descentralización de las actividades de I+D, el augede las “alianzas estratégicas” entre firmas y la intensificación de la transferen-cia de tecnología y la cooperación científica a escala global

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El proceso de descentralización de las actividades de I+D es llevado a cabopor las firmas multinacionales más importantes mediante la creación de redesde laboratorios en distintos países, proceso que ha conducido a una autono-mía mayor de la actividad de I+D con respecto al resto de las actividades delas empresas. Por otra parte, el avance en este proceso de racionalización haconducido a una variedad de estrategias por parte de las corporaciones, comoes el caso de las fusiones y asociaciones entre firmas para hacer investiga-ción y los acuerdos de especialización entre ellas, principalmente.

Como resultado de estas alianzas se han incrementado sustancialmentelos contactos entre las universidades y los institutos de investigación del Es-tado con las empresas. Si bien las universidades son en casi todo el mundolas principales instituciones que desarrollan investigación básica, mientrasque el grueso del esfuerzo de investigación a cargo de las industrias estáorientado a la resolución de problemas, en el marco de la globalización lasempresas están interesadas en ensanchar su base tecnológica a través deuna suerte de anexión de los espacios de investigación de las universida-des, con lo cual se produce crecientemente una reorientación de la investi-gación académica hacia fines prácticos (LICHA, 1996).

En este marco, los sistemas de investigación académica son forzados aabrirse para responder pronta y eficientemente a las necesidades de la in-dustria. La globalización de la investigación también ha conducido a un nue-vo concepto de transferencia tecnológica de las universidades a las empre-sas, cuyo propósito es acortar el tiempo transcurrido entre la investigaciónbásica y la aplicada. A través de ellos se intenta reestructurar el sistema deinvestigación académica de modo tal que las capacidades de investigaciónse orienten al logro de mayores niveles de competitividad de la economía.La globalización de la investigación está relacionada además con un conjun-to de cambios mayores que se están dando en los modos de producción delconocimiento (GIBBONS, 1997).

Esto ha conducido a impulsar la globalización de la investigación acadé-mica, un fenómeno que tiene elementos dinámicos propios, surgidos de latendencia hacia la conformación de una comunidad científica internacional yque también se ve impulsado por las posibilidades que ofrecen las nuevastecnologías, ya que desde fines de los años setenta se amplían las redes decomunicación computarizadas, permitiendo a los investigadores interactuarintensivamente. Sin embargo, desde la perspectiva de los tomadores de de-cisiones en el campo de las políticas públicas y de las estrategias de lasempresas, la internacionalización de la investigación académica es tambiéninherente a la dinámica de transnacionalización de la I+D.

Como resultado de ello, se produce crecientemente la apropiación, domi-nio y control corporativo del conocimiento generado por la ciencia académi-ca, que tiende a convertir a las universidades e institutos de investigaciónen instituciones regidas cada vez más por criterios comerciales y empresa-riales, alterando el tradicional ethos de la ciencia. Al respecto, afirma Licha:

❘❚❚ “Con el establecimiento de estos nuevos mecanismos que intensifican y am-

plían la transferencia de conocimiento entre universidades y empresas, la in-

vestigación es hecha cada vez más en equipos y no individualmente y los aca-

démicos tienden a comportarse como empresarios en sus esfuerzos por

conseguir fondos para sus investigaciones” (LICHA, 1996). ❚❚❘


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Sin embargo, la participación de los países en proyectos cooperativos de in-vestigación científica es desigual y el movimiento de globalización de la in-vestigación tiende a polarizar aún más esas diferencias. Para efectivizarse,la cooperación científica exige un conjunto de requisitos, tales como equi-pos, sistemas de información, recursos humanos y financiamiento suficien-tes, así como una importante capacidad de organización y de coordinación.

El discurso oficial sostiene que la cooperación científica internacional es-taría llamada a cumplir un papel que asegure acceso a las redes de la cien-cia global, lo que contribuiría al refuerzo de las capacidades de investigaciónde los países periféricos. De acuerdo con la UNESCO, estos programas globa-les crearían una oportunidad única para que los científicos de los países endesarrollo participen en las actividades de la ciencia global, lo cual favoreceel proceso de construcción de capacidades endógenas de ciencia y tecnolo-gía en esos países. Sin embargo,

❘❚❚ “[...] en el caso concreto de la región latinoamericana, los efectos de la crisis

de los años ochenta sobre la infraestructura de investigación científica y tecnoló-

gica son lo suficientemente severos como para pensar que la participación en

dichos proyectos tenga como requisitos previos la realización de un esfuerzo

considerable para restaurar el parque científico seriamente deteriorado, la re-

constitución de los grupos de investigación en distintas disciplinas y la creación

de condiciones de estabilidad a los grupos e instituciones académicas, todo es-

to mediante políticas claras de apoyo y financiamiento de las actividades de in-

vestigación y docencia de posgrado, no sólo en términos de su potencial contri-

bución a la economía sino además de su real contribución al desarrollo de un

pensamiento crítico, creativo e independiente” (LICHA, 1996). ❚❚❘

La globalización de la investigación académica conduce además a un con-junto de cambios institucionales y organizacionales, así como al estableci-miento de nuevos patrones y criterios para el financiamiento de la ciencia,orientados a la diversificación de fuentes y a la búsqueda de recursos en elsector privado por parte de los investigadores.

“El contexto general en medio del cual emergen estos nuevos patrones se caracteriza porla erosión de los recursos del Estado para financiar la investigación académica, con locual muchos de los laboratorios y unidades de investigación perdieron estatus al experi-mentar una merma en sus presupuestos de investigación. La respuesta de los gobiernosha sido fomentar las asociaciones entre académicos y empresarios, lo cual ha supuestouna reorientación del esfuerzo de investigación hacia la investigación aplicada ‘precom-petitiva’; lo anterior se acompaña de una ampliación de los representantes de la industriaen los consejos de investigación y de la creación de nuevas estructuras para la transferen-cia de conocimiento entre academia y empresa, entre las que figuran los parques cientí-ficos, las incubadoras tecnológicas, los consorcios de investigación, los empresarios uni-versitarios, entre otras. Particularmente importante y novedosa es la aparición de losllamados empresarios universitarios individuales, quienes son estimulados a explotar supropia investigación científica, adquiriendo el capital necesario para emprender una acti-vidad comercial, que aunque pone en riesgo sus finanzas y carrera, les ofrece grandesposibilidades de lograr beneficios de resultar exitosas sus empresas. Es la emulación dela imagen creada por el Sillicon Valley y la Route 128. Muchas veces estas políticas han

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requerido de modificaciones en el marco legal de los países para favorecer la constitu-ción de los llamados consorcios de investigación, que son asociaciones estrechas entrefirmas y de éstas con universidades e institutos de investigación para cooperar en I+D.

En el caso de la globalización de la investigación académica, los riesgos de fragmen-tación entre convergencias y divergencias, integración y exclusión también existen, pu-diendo conducir a una reconfiguración del sistema de investigación académica más mar-cada aún por estas dualidades. No olvidemos que la globalización es impulsada por losintereses estratégicos de las grandes corporaciones en su intento por lograr estructuras deI+D sumamente ágiles y flexibles para generar y aplicar conocimiento, lo cual requiere deuna política selectiva que se concentra en ciertas áreas y en la calidad de la investigaciónen las instituciones académicas. Dicho proceso tiende a debilitar la investigación básica, afortalecer la investigación aplicada en las universidades y favorece además una compe-tencia entre instituciones que termina por fortalecer a las más fuertes y debilitar aún mása las débiles. En América Latina, con comunidades científicas tan reducidas, políticas deesta naturaleza contribuyen, por una parte, a reducir aún más nuestros ya diezmados gru-pos de investigación básica y el resultado es obviamente una dramática disminución dedichas capacidades. Por otra parte, la participación efectiva en la comunidad científica in-ternacional depende de una calificación adecuada, en términos de la utilización de losnuevos instrumentos científicos y patrones de comunicación, que dominan en la cienciaglobal, y que de no tenerla se corre el riesgo de que se generen nuevas desigualdades yformas de mayor concentración de recursos y calificaciones” (LICHA, 1996).

Si bien es cierto que la globalización crea oportunidades de convergenciaentre las economías y los sistemas de investigación, contiene también gran-des desafíos para los países de la región, pues con ella se agudizan algu-nos problemas estructurales, como la exclusión. A ello se agrega la debili-dad de las estructuras locales de ciencia y tecnología, así como sufrecuente desvinculación de los problemas propios de la sociedad de perte-nencia, como para confiar excesivamente en su capacidad de aprovechar lasoportunidades de la globalización. En este sentido, Isabel Licha plantea pre-guntas pertinentes: ¿cómo garantizar, a pesar de la brecha existente entrecentro y periferia en ciencia y tecnología, que la participación de América La-tina en el nuevo contexto sirva para acceder efectivamente a las fuentes deinformación y conocimiento mundiales necesarios a fin de superar su condi-ción periférica?, y ¿cuáles son los requisitos indispensables para que lospaíses de la región tengan acceso a los recursos mundiales de conocimien-to y además coparticipen en su generación y se beneficien de ello?

En su opinión, el consenso que parece existir al respecto es que para par-ticipar en el “club de la globalización” (que algunos llaman de la convergen-cia), es decir, el club de los que logran participar exitosamente en el procesode internacionalización de las inversiones, producción, comercio, tecnología einvestigación, es preciso contar con una extraordinaria fuerza de trabajo alta-mente capacitada, compuesta por muchos ingenieros y científicos de alto ni-vel, lo cual es esencialmente un asunto de educación y capacitación científi-ca, que a la vez depende de acciones deliberadas emprendidas por losgobiernos nacionales y locales. En las actuales circunstancias, para la mayorparte de los países de América Latina esto es una asignatura pendiente.

“La mundialización actual es, sobre todo, la mundialización de losmercados en función de la libertad del capital para invertir donde,cuando, porque, cómo, por quien y con quien quiera, con el fin


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de maximizar su rendimiento. Por eso, la mundialización de hoyavanza bajo el signo de la liberalización, de la falta de reglamen-tación, de la privatización y de la competitividad. Esta libertad del capital se admite hoy más que nunca, porque elcapital se identifica con las nuevas tecnologías y, por tanto, enuna sociedad como la occidental, dominada a partir del siglo XIX

por el positivismo tecnocientífico, con el progreso, del que seconsidera principal promotor y productor. Todo este clamor que se produce en torno a la ‘nueva economía’,que se supone que está basada en la e-economía, se resuelve dehecho en una exaltación del capital y en la ecuación capital = ‘e-economía’ = ‘nueva economía’ = ‘progreso’. El matrimonio entremundialización y tecnología se consuma así gracias al capital. El triunfalismo que a propósito de la ‘nueva economía’ caracterizaa los líderes del mundo occidental ha encontrado una fuente deafirmación acentuada en las nuevas tecnologías de la ingenieríagenética. Con ellas, la ‘nueva economía’ no se limita a inundar elplaneta con una infinidad de superautopistas de información ycomunicación. Las nuevas biotecnologías prometen transformar laTierra en una gran biofábrica al servicio, según aseguran nuestrosdirigentes, de la mejora de la salud y de las condiciones de vidade todos los habitantes. ¡Sería bonito poder creerlo!Por desgracia, si se usan otros parámetros, como el fomento delbien común, la salvaguardia del derecho a la vida de todos los se-res humanos y de su igualdad en el ámbito de la ciudadanía, lapráctica de la solidaridad y de la cooperación, nos damos cuentade que el matrimonio entre la mundialización y la tecnología seha traducido, sobre todo, en: primero, una piratería legalizada delos bienes comunes de la humanidad; segundo, en la expropia-ción autorizada de los derechos de ciudadanía; tercero, en unapartheid tecnosocial mundial legitimado. La piratería legalizada de los bienes de la humanidad no se mani-fiesta sólo en las formas tradicionales, como por ejemplo la ex-plotación a un precio ínfimo de la mano de obra de los paísespobres que lleva a cabo el capital mundial. […] La actual pirateríase impone bajo la forma de la apropiación privada mundial de losrecursos biológicos perpetrada por las empresas multinacionalesbioquímicas, farmacéuticas y agroalimentarias, gracias a las paten-tes que la legalizan. Se puede decir que el único verdadero ‘dere-cho mundial’ que existe es el ‘Derecho de propiedad intelectual’.Esto permite al capital privado adueñarse, a menudo en contra dela voluntad de las poblaciones locales, de la propiedad (aunquesea por 17 años) y del control (excepto de otra empresa más po-derosa) del capital biótico mundial, un 92% del cual está localiza-do en Asia, África e Hispanoamérica.La primera forma que toma la expropiación autorizada de la ciu-dadanía es la de la reducción de la persona humana a ‘recursohumano’, cuyo derecho a la existencia depende únicamente delgrado de rendimiento y utilidad para el capital. Los derechos del‘recurso humano’ están emparedados entre la mundialización y latecnología. La mundialización (especialmente del mercado del

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trabajo), porque la existencia en otra parte del mundo de un ‘re-curso humano’ menos costoso y más rentable pulveriza el dere-cho al trabajo de los demás ‘recursos humanos’; la tecnología,porque ésta determina el grado de ocupación del ‘recurso huma-no’ en la medida en que éste sustituya o no al trabajo humano.Cuanto más capital se dé a las tecnologías sofisticadas e ‘inteligen-tes’, menos derecho a opinar tiene la persona humana. El capital,por tanto, puede apropiarse de cuotas mayores de plusvalía en laredistribución de los beneficios. Al ‘recurso humano’ no le corres-ponde ningún derecho ‘natural’, sino sólo el deber de demostrarsu ocupación.La segunda forma de expropiación es la tendencia en los llama-dos países desarrollados a la mercantilización de cualquier bien yservicio. Todo se reduce a mercancía y se somete a las ‘reglas’ delmercado. Así ha ocurrido con los transportes aéreos, los teléfo-nos, los seguros, los bancos, los trenes, los servicios de correos.Así está ocurriendo con la salud, la seguridad, las pensiones, elempleo, la educación, la electricidad, el gas e incluso el agua. Ca-da vez hay menos ‘bien común’ y más ‘bienes privados’. El apartheid tecnosocial mundial legitimado ya no supone unriesgo. Es ya una realidad sólo en apariencia paradójica del siste-ma actual. En teoría, las nuevas tecnologías de la información yde la comunicación (para simplificar, Internet) pueden ser un ins-trumento potente y eficaz de democratización y de fomento de lacreatividad individual y de la diversidad cultural. En realidad asis-timos a la aparición de un apartheid tecnológico (los norteameri-canos hablan de digital divide) a escala mundial entre los que ‘sa-ben y tienen acceso a los nuevos e-conocimientos’ y los que ‘nosaben y no tienen acceso’. El apartheid es el resultado de la acu-mulación de viejos y nuevos abismos sociales entre instruidos yanalfabetos, hombres y mujeres, ricos y pobres, patrones y traba-jadores, jóvenes y ancianos, blancos y de color, urbanos y rurales,los angloparlantes y los demás. Internet está hecha, más que na-da, por y para los hombres instruidos, blancos, jefes, english spea-king, jóvenes, urbanos. La legitimación del nuevo apartheid sebasa en la desigualdad en los niveles de formación y de conoci-mientos. Por tanto, es aconsejable no ser una mujer analfabeta,pobre, de color, trabajadora, anciana, rural, not english speaking.¿Quién dijo que ya no existían las clases sociales?” (PETRELLA, Ric-cardo, 2000).

5.3. La sociedad de la información

La época en la que vivimos ha sido caracterizada por muchos intérpretes delos procesos históricos por la emergencia de un nuevo tipo de sociedad a laque se denomina como “sociedad de la información” o “sociedad del cono-cimiento”. La significación de tales términos está justificada por la impor-tancia de los cambios estructurales que se producen desde hace unos trein-ta años a partir de la llamada “revolución de la información”. Su impulsoestá asociado estructuralmente con los fenómenos de globalización o mun-


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dialización. La “aldea global” y la “economía global”, que hace pocas déca-das parecían ser la fantasía de algunos profetas, se constituyen cada vezmás en una realidad cargada de oportunidades y amenazas, a la que la Ar-gentina no puede sustraerse y para la que debemos estar preparados.

5.3.1. El conocimiento en el centro de los procesos sociales

Varias tendencias dinámicas y complejas transforman profundamente a lassociedades actuales:

a) el progreso científico y tecnológico,b) la innovación,c) la globalización,d) el desarrollo de la sociedad de la información.

El conocimiento se ha convertido en el más importante impulsor del proce-so de crecimiento económico y en un elemento fuertemente dinamizador delcambio social. Al mismo tiempo, ya se ha señalado que la globalización esun proceso que va más allá de la apertura de mercados y de la internaciona-lización de la economía. Se trata del surgimiento de la sociedad civil trans-nacional que se refleja en la globalización de los mercados, de la produc-ción, de los sistemas financieros, de la diversión y de la ciencia y de lageneración del conocimiento.

Las transformaciones que hoy vivimos fueron anticipadas por Daniel Bellen su texto ya clásico: El advenimiento de la sociedad postindustrial. En élformulaba la idea de que el conocimiento científico sería la nueva materiaprima y la nueva energía de las actividades productivas. La ciencia y la tec-nología, anunciaba Bell, producirían cambios históricos en la estructura so-cial. Según su predicción, las instituciones del conocimiento ocuparían un lu-gar central en las sociedades y plantearían nuevos desafíos a las esferas dela educación, de la cultura y de la política.

Es importante resaltar el hecho de que la globalización no sólo toca aaquellos que participan en este nuevo entorno. Incide asimismo en los sec-tores sociales que no tienen la posibilidad de insertarse adecuadamente enella, como consecuencia de la reestructuración competitiva, de cambios enlos mercados y de los procesos de transformación institucional que de ellase derivan. Los procesos de exclusión social que esto genera pueden llegara tener un impacto más significativo que los procesos de participación quedicho entorno facilita.

La importancia de preparar a la sociedad para hacer frente a estos cam-bios ha sido advertida en numerosos informes internacionales. El documen-to “Europa y la Sociedad Global de la Información”, de 1994, contenía reco-mendaciones hechas al Consejo Europeo para la formulación de políticasanticipatorias. Al mismo tema se refería en 1996 el “Libro Verde: vivir y tra-bajar en la Sociedad de la Información: prioridad para las personas”. En am-bos informes se manifestaba la voluntad de dotar de un contenido más so-cial a los cambios surgidos a impulsos del sector de la información y lacomunicación.

En América Latina se ha tomado nota de estas nuevas circunstanciashistóricas. Por ejemplo, el escritor mexicano Carlos Fuentes ha señaladoque “la globalización presenta, como su aspecto más reconocido, el incre-

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mento mundial, veloz e interconectado, de la vida económica. Sin embargo,a menudo se olvida que la base de tal proceso es la información. A su vez,la base de la información es la educación”.

El progreso de la llamada “aldea global” reconoce a la educación como laraíz del conocimiento. El conocimiento, a su vez, es el sustento de la infor-mación. Ése es el círculo virtuoso que integra la educación con la tecnologíay la economía modernas.

5.3.2. La infraestructura Global de Información (GII)

La llamada “infraestructura global de la información”, de la cual INTERNET for-ma parte, es un instrumento facilitador al crear un entorno de interacciónelectrónica en el “ciberespacio”. La rápida expansión de esta infraestructu-ra está transformando desde el comercio hasta la educación y las formas deorganización de la comunidad científica, incluyendo la investigación y los pro-cesos de difusión y aplicación del conocimiento.

Precisamente, la diseminación de infraestructuras distribuidoras de la in-formación, basadas en nuevas tecnologías, es la base material del primeresbozo del proyecto de la “Infraestructura Global de la Información” (GII), di-fundido por el entonces vicepresidente norteamericano Albert Gore en Bue-nos Aires, en 1994, en la reunión de la Unión Internacional de las Telecomu-nicaciones.

En lo programático, las políticas de la GII postulan que la interconexióndel planeta en una estructura de redes permitirá, en el nivel económico, ex-pandir el mercado y, en el nivel social, incrementar los beneficios y aprove-char las potencialidades convergentes de las nuevas tecnologías de la infor-mación y la comunicación para el desarrollo y comercialización de nuevosservicios.

El concepto de “Infraestructura Global de Información” (GII) comprende eldesarrollo e integración de redes de comunicación de alta velocidad y unconjunto de servicios y aplicaciones en formato digital, en redes globales in-tegradas, capaces de proveer acceso interactivo a servicios network baseddentro de cada país y más allá de las fronteras.

La infraestructura física de la GII no está limitada a una tecnología deter-minada. Por el contrario, están implícitas en el concepto la interconexión y la“interoperabilidad” de un conjunto de infraestructuras competitivas y com-plementarias.

A diferencia de otros cambios tecnológicos, el rápido desarrollo y difusiónde las tecnologías de información y la emergencia de aplicaciones interacti-vas de multimedia tienen el potencial de afectar todos los sectores econó-micos, estructuras organizacionales, empleo, servicios públicos, actividadessociales y culturales.

5.3.3. El desarrollo de la Sociedad de la Información

Las redes de comunicación y las aplicaciones activas de multimedia proveenlos soportes para la transformación de las actuales relaciones económicasen una “Sociedad de la Información”, entendida como un cambio de paradig-ma en las estructuras industriales y las relaciones sociales. El concepto nose limita al procesamiento de información; implica además la utilización de


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las nuevas tecnologías en todos los ámbitos de la sociedad, así como lasimplicaciones que ellas tienen.

Bajo la denominación de “Sociedad de la Información” se engloba unconjunto de ambiciosas políticas que vienen desarrollando los países cen-trales en la última década, con el acento puesto en la búsqueda de una di-namización de las políticas de crecimiento y de incremento de la productivi-dad después de la crisis del modelo keynesiano manifestada en los añossetenta. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OC-DE), la Comisión Europea y el gobierno norteamericano son, entre otros, losmotores de estas políticas, que, si bien no son homogéneas, presentan ras-gos comunes en la identificación de la información como insumo y procesoproductivo medular.

El sector de la información y las telecomunicaciones ha sido identificadopor los organismos como la Unión Internacional de las Telecomunicaciones(The World Telecommunication Development Report, 1995) como el factor cla-ve del desarrollo económico y de las propuestas de crecimiento enmarcadasen la Sociedad Mundial de la Información. Las actividades desarrolladas porlas industrias de telecomunicaciones, de informática y del audiovisual, esdecir el diseño, la producción, el tratamiento, el almacenamiento, la transmi-sión y distribución de la información y del entretenimiento, son referidas co-mo actividades informacionales. La importancia económica de estas activi-dades es medular. De hecho, “en 1996 más del 15% del valor total de lasfusiones y adquisiciones mundiales correspondió a actividades que puedenincluirse en términos generales en el sector de la información y la comunica-ción”, señala el Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de teleco-municaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y so-bre sus consecuencias para la reglamentación en la perspectiva de lasociedad de la información de 1997.

El proyecto de la Sociedad de la Información presenta, en un nivel discur-sivo, objetivos de democratización de las relaciones sociales y de recupera-ción de la fase de bienestar social que caracterizó, en los países centrales,a las políticas keynesianas que consagraron el Estado de Bienestar. El pro-ceso de globalización, la consolidación de un mercado mundial de productosy servicios, la revolución microinformática y la utilización intensiva del cono-cimiento en el funcionamiento productivo de las sociedades, son los rasgosmás sobresalientes del nuevo modelo.

A escala material, la Sociedad de la Información acompaña la actual fasede globalización y se apoya, con diferencias según los contextos nacionaleso regionales, en las ideas fuerza de desregulación, liberalización y competiti-vidad. A escala social, la Sociedad de la Información supone un acceso másdirecto a las fuentes de conocimiento, un aumento de la diversidad cultural,un óptimo aprovechamiento del tiempo productivo y también del tiempo li-bre, la posibilidad de realizar una actualización permanente sobre todo cam-po que un individuo desee investigar y, en definitiva, una mejora de la cali-dad de vida de los ciudadanos. En lo político, plantea una mayor disposiciónde mecanismos de ejercicio democrático, un fomento de la transparencia enel control de la gestión y una redefinición de las relaciones entre lo global ylo local.

De este modo, se advierte que el proyecto de la Sociedad de la Informa-ción excede, con mucho, el diseño de políticas específicas del ámbito educa-tivo. En rigor, la Sociedad de la Información incluye las políticas educativas

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como uno de sus ejes centrales, pero su propósito fundacional es la redefi-nición del patrón de crecimiento. En esta tarea, el modo en que la sociedadproduce, acopia y distribuye el conocimiento es un asunto medular.

Este modo de desarrollo presenta la oportunidad de redefinir el patrón decrecimiento económico, pero también supone el reto de gestionar políticasque eviten la reproducción de las lógicas de exclusión social y su conse-cuente cristalización entre sectores que quedan situados dentro y fuera delsistema. Esta advertencia es significativa porque supone la adopción de po-líticas que reduzcan los márgenes del modelo de sociedad, muy especial-mente en el caso de los países que no forman parte del escenario centralde las transformaciones, como la Argentina.

Aunque desarrollado en otras latitudes, en contextos socioeconómicosclaramente diferenciados, la Sociedad de la Información supone para lospaíses periféricos emergentes o “de reciente industrialización” la oportuni-dad de evaluar su implementación, estudiar sus perfiles y extraer conclusio-nes que sean, a la vez, una guía de acción. Así lo ha entendido el gobiernobrasileño, que desde hace casi un año ha encargado sistemáticamente es-tudios sobre esta cuestión específica.

Una de las observaciones que se le realizan al proyecto de la Sociedadde la Información se refiere al papel de los actores sociales, toda vez que in-dependientemente de la constante apelación a los actores privados paraque se involucren en la construcción del modelo, han sido los poderes públi-cos los encargados de formular, difundir y brindar sustento material al pro-yecto. De este modo, las dos aplicaciones masivas ejemplares del nuevouniverso digital, Internet y el Minitel francés, son casos de una activa políti-ca pública, una sostenida inversión estatal, el aprovechamiento de las inno-vaciones tecnológicas, la oferta de servicios y una certera alianza con elmercado.

Todas las propuestas consideran el papel que el sector de la informa-ción y la telecomunicación, integrado por las industrias de la microinformáti-ca, las telecomunicaciones y el audiovisual, desempeñan en la generaciónde riqueza en las sociedades del nuevo milenio. Pero la información, que co-mo recurso está potencialmente al alcance de todos, como insumo y comoproceso productivo presenta una segmentación en el nivel del acceso queno puede ser desatendida. Tal es la característica, por ejemplo, de la vía eu-ropea del proyecto de la Sociedad de la Información, que constituye un refe-rente por su orientación para las iniciativas que persiguen la construcciónde un modelo de sociedad que tienda a resolver, y no a ampliar, la diferenciasocial como factor clave de identidad.

La OCDE sostiene que la Sociedad de la Información tiene numerososefectos benéficos:

a) Estimula el crecimiento económico y la productividad.b) Crea nuevas actividades económicas y empleos.c) Mejora las oportunidades de educación.d) Permite mejoras en los servicios de salud y otros servicios sociales.e) Facilita el acceso a los bienes culturales.f) Favorece el acceso a oportunidades de recreación.

Las políticas para la Sociedad de la Información implican la participación ac-tiva del sector público y del privado. Por una parte, las empresas deben to-


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mar el liderazgo en el desarrollo y difusión de nuevas oportunidades econó-micas. Por otra parte, la rápida realización de tales oportunidades económi-cas depende del diseño e implementación de nuevos marcos políticos. Eldesarrollo del potencial para un crecimiento de la economía y del empleo,así como de los beneficios sociales, requiere también la participación de lossindicatos y otros actores sociales.

5.3.4. De la sociedad de la información a la sociedad delconocimiento

Uno de los problemas que plantean las sociedades de la información es eldel exceso de información que dichas sociedades generan. Por tanto, unode los desafíos a los que hay que atender reside en cómo convertir informa-ción en conocimiento útil y cómo aprovechar el proceso de generación yapropiación del conocimiento para inducir procesos dinámicos de aprendiza-je social. A través de tales procesos el conocimiento permite crear y fortale-cer capacidades o habilidades, tanto en las personas como en las organiza-ciones que se lo apropian, convirtiéndose en factor de cambio en lasociedad, de renovación en sus instituciones y de desarrollo tecnológico enlas empresas. A partir de tal momento es posible afirmar cabalmente que elconocimiento está permeando la sociedad.

La educación se ha convertido en el proceso más crítico para asegurarel desarrollo de sociedades dinámicas con capacidad de responder al nue-vo entorno y de construir su futuro. Por esta razón, se debe hacer de laeducación un propósito nacional y de la ciencia y la tecnología su compañe-ro inseparable. Se trata de aprovechar las oportunidades que surgen deldesarrollo de la infraestructura global de información, de las capacidadesadquiridas por la sociedad gracias al sistema educativo y a las institucio-nes científicas y tecnológicas, previniendo al mismo tiempo las amenazasde exclusión que conlleva el proceso de construcción de una “sociedad glo-bal de la información”.

5.4. Enfoques y estrategias alternativas hacia el futuro

A falta de un modelo de desarrollo capaz de unificar expectativas, el escena-rio de quienes debaten sobre política científica y tecnológica en la Argentinay, en general, en América Latina se caracteriza por el desconcierto y está po-blado por actores con culturas, intereses y conductas encontradas. Este pro-ceso de decantación da lugar a ciertos estilos de política científica en losque predominan, alternativamente, elementos básicos de las culturas cientí-fica, económica y burocrática.

Así, es posible reconocer en el escenario la vigencia de un enfoque depolítica científica tradicional que defiende la necesidad de asignar recursosal fortalecimiento de la investigación básica, siguiendo casi exclusivamentecriterios de calidad. Este enfoque es sostenido en forma amplia por la co-munidad científica -sobre todo en el ámbito de las ciencias exactas y natura-les-, pero no tiene suficiente apoyo en otros actores sociales. Es cierto queesta visión se mezcla con intereses corporativos y que carece de propues-tas suficientes para vincular la ciencia con la tecnología y el desarrollo de la

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producción. No obstante, la comunidad científica emerge hoy como el actorsocial más comprometido en la demanda de políticas que consideren a laciencia como un recurso estratégico.

Razones históricas explican esta situación. El lugar que en el mundo de-sarrollado es ocupado por la industria, como demandante de conocimiento,fue ocupado en la mayor parte de los países de América Latina por la comu-nidad científica. Como consecuencia, el reiterado fracaso de las políticas deciencia y tecnología derivó en la marginación de los investigadores y reforzósus tendencias más corporativas, motivo por el cual resulta muy difícil quelas políticas basadas en este enfoque generen aliados a la hora de discutirla agenda de las prioridades de los gobiernos.

Un enfoque alternativo que también ha cobrado mucha fuerza está cen-trado en la política de estímulo a la innovación: en su versión más moderna,este enfoque se basa en las teorías acerca de los “sistemas de innova-ción”, y la política que propone se orienta a fortalecer los vínculos entre lasinstituciones que integran la red sistémica. Aunque en el resto del mundo,esta política es complementaria de la política científica, en la discusión lati-noamericana suele ser postulada como alternativa. Un ejemplo de ello esque el Plan Plurianual de Ciencia, Tecnología e Innovación 1998-2000 desdesus primeras dos líneas simplificaba la expresión “sistema nacional de cien-cia, tecnología e innovación” y anunciaba que de allí en más habría de refe-rirse a él como “sistema nacional de innovación”.

Este enfoque postula la necesidad de reemplazar la política científica tra-dicional por otra orientada hacia el estímulo de la conducta innovadora porparte de las empresas. Ciertos sectores que impulsan una modernizaciónindustrial -entre ellos los pequeños y medianos empresarios- respaldan estetipo de política. Sin embargo, una debilidad de esta posición deriva de quelos sistemas de innovación son más un postulado teórico que una realidaden el sector productivo latinoamericano. Otra de sus debilidades es el reduc-cionismo, ya que pretende abarcar todo el proceso creativo de conocimientocientífico desde la óptica innovadora. Por este motivo, la comunidad científi-ca suele rechazar su aspecto “economicista”.

Un enfoque político burocrático (en el doble sentido peyorativo de un discur-so político que trata de imponerse sobre las restantes lógicas sin incorporar-las, y de una racionalidad de medios que ganan autonomía frente a los fines)ha conquistado espacio entre quienes inciden en el rumbo de estas políticas.Desde una perspectiva modernizadora naïf, este enfoque menosprecia la utili-dad de los esfuerzos orientados a lograr una capacidad científica y tecnológicapropia. Se basa en la suposición de que las tendencias globales producen ne-cesariamente una nueva distribución internacional del trabajo y del saber que,por necesaria, debe ser aceptada. Cree además en la disponibilidad universalde los conocimientos. Si a esto se le suma el deslumbramiento que en ciertossectores políticos despierta Internet como instrumento casi mágico de accesoa la información, no es raro que la política científica y tecnológica correspon-diente a este enfoque termine basándose en una confusión entre los proce-sos de creación y de transmisión de conocimientos. Por otra parte, este enfo-que político burocrático resulta muy funcional a un conjunto de interesescorporativos, financieros y políticos que excluye la innovación idiosincrásica yla producción local de conocimiento científico y tecnológico.

Hoy no puede eludirse la búsqueda de un nuevo enfoque para orientarlas políticas para la ciencia, la tecnología y la innovación. Debe ser un enfo-


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que integral que contemple todas las fases del proceso social del conoci-miento: educación en todos los niveles, formación científica y tecnológica,investigación, difusión y adaptación de tecnologías, y aplicación de los cono-cimientos a las actividades productivas u orientadas al desarrollo social.

A fin de que resulte adecuado para fortalecer la capacidad del país enciencia y tecnología, este enfoque debe ser abierto y ecléctico (como tam-bién lo es el nuevo modo de producción de conocimiento científico). De losrestantes enfoques debe rescatar el respeto por el ethos de la ciencia, la de-cisión educativa de formar nuevos investigadores y tecnólogos, el fortaleci-miento de los vínculos entre los actores, el estímulo a la demanda de cono-cimientos y el reconocimiento de las nuevas oportunidades que surgen delnuevo contexto: la globalización, la revolución científica, las nuevas tecnolo-gías y la “sociedad de la información”.

Una política científica y tecnológica de este tipo toma elementos de enfo-ques anteriores, pero los adapta a las condiciones del nuevo contexto. Care-ce de certidumbres ideológicas, ya que no cuenta con el marco de una “teo-ría del desarrollo”, ni postula la necesaria existencia de sistemaspredeterminados. Sin embargo, no carece de convicciones básicas que lasustenten. Con esa brújula es posible evaluar las fortalezas y las debilidadesde América Latina en materia de ciencia y tecnología, con el fin de diseñar es-trategias que sirvan para aprovechar al máximo las oportunidades. Probable-mente, su mayor fortaleza radica en que es el único enfoque que hace uso in-tensivo de uno de los rasgos característicos de la ciencia: su sentido crítico.

Los éxitos alcanzados por el Brasil en un tema tan avanzado como la des-codificación del genoma y por la Argentina en materia de equipamientos nu-cleares y en los desarrollos de la CONAE, entre otros, muestran que las oportu-nidades existen, tanto en el plano de la investigación básica, como en eldesarrollo tecnológico, y que en esta materia es preciso aplicar políticas acti-vas, con metas de largo plazo. Muestra también que es necesario proyectartales políticas al espacio de la integración regional, siguiendo en ello el ejem-plo europeo. Ciertos programas encarados en el nivel del MERCOSUR podríanser una vía eficaz para aumentar la inversión en ciencia y tecnología así comoapara optimizar su rentabilidad en términos sociales y económicos.

Lectura obligatoria

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