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Todos los artículos publicados en Revista de Estudios

Latinoamericanos han sido sometidosa arbitraje conforme a sus normasinternas.

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“Es una idea grandiosa pretender formar de todo el una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo.”

Simón Bolívar

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINACaracas, Año III, Vol. 1, Nº 6 (Julio-Agosto-Septiembre) 2011

Revista de Estudios Latinoamericanos

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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR FUNDACIÓN BICENTENARIO DE SIMÓN BOLÍVAR

Rector: Junta Directiva:Enrique Planchart Enrique Planchart Héctor Maldonado LiraVicerrector académico: Klaus JafféRafael Escalona Guillermo Aveledo Pasqualina Curcio Vicerrector administrativo: Oscar VallésWilliam Colmenares Aníbal Romero Secretario Cristian Puig

Revista de Estudios Latinoamericanos

Director:Héctor Maldonado Lira

Consejo Editorial:Arturo Almandoz

Nicolay Dobronravin Dafne González

Marisela Hernández Francine Jácome

Carole Leal Alberto Navas Orlando Pérez

Alfredo Ramos Carlos Romero

Gustavo Sarmiento Andrés Serbin

José Escribano Übeda-Portugués

Editor:Ana Carrillo G.

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Directora: Lydia Pujol

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Director: Héctor Maldonado Lira

Edición fi nanciada por la Fundación Bicentenario de Simón Bolívar

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El desarrollo sustentable en el gobierno de Hugo Chávez: del dicho al hecho

Democracia y desarrollo sustentable

Ambiente, educación ambiental y derecho

Avances y desafíos de las políticas regionales ambientales en Suramérica

Los principios de prevención, precaución y prudencia: axiología superior del Derecho Ambiental

Los derechos ambientales y transgeneracionales en la Constitución venezolana de 1999: un enfoque transepistemológico

Los Derechos ambientales en la Constitución de 1999

El marco jurídico ambiental internacional aplicable en la región fronteriza entre México y Estados Unidos: breve análisis de su estructura y de los retos que ha enfrentado su implementación

Adaptación al cambio climático y políticas públicas: una deuda de alto riesgo para América Latina?

La Guayana venezolana: sostenibilidad ambiental incierta

María Elisa Febres

Arnoldo José Gabaldón

Nelson Geigel Lope-Bello

Luisa Elena Guinand y Mariela Cánepa

Henrique Meier

Alexander Luzardo Nava

Lucas Riestra

Elva Varela Olivas

Alicia Villamizar

Edgard Yerena

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVARINSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Año III, Vol. 1, Nº 6 (Julio-Agosto-Septiembre) 2011

Revista de Estudios Latinoamericanos

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El Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad Simón Bolívar realiza actividades de investigación, docencia y extensión referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento. , Revista de Estudios Latinoamericanos es una publicación semestral del Instituto y, si bien difunde los resultados de sus propias investigaciones y actividades académicas, acoge con beneplácito los aportes científi cos que le sean enviados en forma de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen necesariamente la del Instituto.

La correspondencia deberá dirigirse a:Instituto de Altos Estudios de América Latina Universidad Simón BolívarCampus Universitario. Edifi cio Biblioteca Central, Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta.Estado Miranda, Venezuela

Dirección electrónica: www.iaeal.usb.veDirección IAEAL: iaeal@usb.veMundo Nuevo: mundonuevo-iaeal@usb.veSecretaria: sec-iaeal@usb.veSistemas, logística y comunicaciones electrónicas: sistemas-iaeal@usb.veAsesoría textos en inglés: Profesor Dana Mark Gold: dana5m@hotmail.com

Depósito Legal: P.P. 78-0075

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LOS AUTORES

MARIELA CANEPA MONTALVO. Abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú con especialización en gestión de proyectos. Fue coordinadora del primer informe GEO Juvenil, iniciativa del PNUMA. Trabajó en el área de Educación Ambiental y Biodiversidad del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) en Perú, coordinando los temas con los países megadiversos afi nes y colaborando en la implementación del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Trabaja hace 5 años en la Secretaría General de la Comunidad Andina como responsable del tema de biodiversidad en el Área de Medio Ambiente. Desde febrero del 2011, es parte del equipo del Área Social y coordinadora del Año Internacional de la Integración Social de dicha Secretaría.

MARIA ELISA FEBRES. Abogada (Universidad Central de Venezuela). Especialista en Derecho Ambiental y Desarrollo Sustentable con Mención Honorífi ca. Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES). Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Experiencia con instituciones gubernamentales de Venezuela (Instituto Botánico, Ministerio del Ambiente), consultorías para CAN, GWP, OEA, BID, entre otros. Actualmente es Directora de Derecho Ambiental y Políticas de la ONG venezolana VITALIS. Cursa el Doctorado en Desarrollo Sostenible de la Universidad Simón Bolívar.

ARNOLDO JOSÉ GABALDÓN. Ingeniero Civil, UCAB, 1960. Ms. Universidad de Stanford, USA, 1961. Diploma en Economía del Desarrollo, Universidad de Manchester, UK, 1973. Ministro de Obras Públicas 1974-1977. Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables 1977-1979. Diputado al Congreso de la Republica 1984-1994. Presidente de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) 1986-1989. Presidente del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Presidente del Consejo

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de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente 1987-1999. Consultor Internacional en Medio Ambiente. Profesor Honorario de la Universidad Simón Bolívar, donde dicta clases en el Doctorado de Desarrollo Sostenible. Individuo de Número de la Academia de Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales y de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat. Autor de varios libros.

NELSON GEIGEL LOPE-BELLO. Abogado (UCAB, 1964). LLM (Harvard University, 1968). MCP (Harvard University, 1970). DEA en Urbanismo y Ordenación del Territorio (Instituto de Urbanismo de París, 1982). Principales Cargos y Actividades Académicas: Profesor e investigador de la Universidad Simón Bolívar-USB (desde 1972). Profesor Titular (USB, desde 1982). Director del Instituto de Estudios Regionales y Urbanos (USB, 1982-1994). Profesor Visitante del Doctorado de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada (España, 1987-2004). Investigador Visitante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cornell (USA, 1994-1995). Profesor Invitado de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad Internacional de Andalucía (España, 2002-2004). Coordinador de Postgrados en Desarrollo y Ambiente (USB, 1998-2004). Coordinador de la Unidad de Formación Ambiental-UFA (Funindes-USB, 2004-2006). Coordinador de Programas en Sistemas de Gestión y Ambiente – PROSIGA (USB, desde 2007). Libros publicados en temas ambientales: “Cuatro Estudios de Caso en Protección Ambiental: Inglaterra, Francia, Suecia y Estados Unidos” (1973). “La Experiencia Venezolana en Protección Ambiental” (1974). “El Ambiente de Caracas: Una Introducción a la Ecología Urbana” (1976). “La Defensa de la Ciudad (1979). Derecho Ambiental Internacional” (1998).

LUISA ELENA GUINAND. Bióloga de la Universidad Central de Venezuela. Estudios de Maestría en Planifi cación y Manejo de Recursos Naturales en la Universidad de Cornell. Ithaca, New York. Se ha desempeñado como directora de programas, coordinadora de proyectos y consultora en organizaciones ligadas al quehacer ambiental tanto en el sector público: Instituto Nacional de Parques de Venezuela, Smithsonian

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Institution, USAID, CAF, Ecofondo en Colombia, Fundación Instituto Botánico de Venezuela, Consejo Nacional del Ambiente en Perú, como en el sector privado: Fundación Venezolana para la Conservación de la Diversidad Biológica, The Nature Conservancy, Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza, Shell Prospecting and Development Perú, Museo de los Niños de Caracas. Del 2000 al 2008 fue Coordinadora del Programa de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible en la Secretaría General de la Comunidad Andina. Actualmente se desempeña como Directora del Área de Medio Ambiente y de Desarrollo Institucional de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en Lima, Perú.

HENRIQUE MEIER. Abogado. UCV (1969), Especialista en Derecho Administrativo, Universidad de Paris II (1971), Magister en Gerencia Pública, Instituto Internacional de Administración Pública, Paris (1973). Profesor en la UCAB (1973-1999), UCV (1992-95), USM (1985-88), Universidad de Estrasburgo, Francia (1980-84) en las materias siguientes: Introducción al Derecho, Derecho Constitucional, Derecho Administrativo I y II, Derecho Procedimental Administrativo, Derecho Ambiental. Desde 1999 es profesor de pre y postgrado en la UNIMET. Actualmente se desempeña como Director del Área de Estudios Jurídicos y Políticos del Decanato de Postgrado de la UNIMET y coordinador de las Especializaciones en Derecho Corporativo y Gerencia Pública. Fue Director fundador de la Escuela de Derecho de la UNIMET (2002-2003). Autor de más de 80 títulos jurídicos: tratados, manuales, monografías, ensayos, artículos en revistas especializadas.

ALEXANDER LUZARDO NAVA. Doctor en Derecho Político (summa cum laude) por la Facultad de Derecho de la UNED, Madrid, España. Autor principal de las disposiciones ambientales de la Constitución venezolana de 1999. Co-autor de la Ley Penal del Ambiente (1992), autor del proyecto de Ley Orgánica de Comunidades, Pueblos y Culturas Indígenas (1987-1988) que dio origen a las normas constitucionales sobre pueblos indígenas; autor de la Ley de Conservación y Saneamiento de Playas (1999); co redactor de la Ley de Conservación de la Diversidad Biológica (1999), del Decreto de creación del Parque Nacional Parima Tapirapecó y de la Reserva de Biósfera del Alto Orinoco -Casiquiare. Autor de varios ensayos y libros, entre otros, “Amazonas El Negocio

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de Este Mundo” (1988), “Ley Penal del Ambiente Comentada” (1992), “Amazonas: Indígenas y Geopolítica Ambiental”. Ex senador y presidente de la Comisión de Ambiente y Ordenación Territorial del Senado de la República. Profesor Titular de la Universidad Central de Venezuela e invitado de la Preston University en los doctorados de Ciencias Sociales, Gerencia y Derecho Constitucional, en la temática Derecho Ambiental y Desarrollo Sustentable.

LUCAS RIESTRA. Abogado egresado de la UCAB. Especialista en Derecho Administrativo, Maestría en Gerencia Ambiental. Libre Ejercicio Profesional desde 1985. Asesor del Congreso Nacional en materia Ambiental. Redactor de Proyectos de Leyes Ambientales. Consultor Asamblea Nacional en la Comisión de Ambiente. Asesor de la Ofi cina Nacional de Diversidad Biológica del Ministerio del Ambiente. Consultor Comunidad Andina de Naciones. Asesor Legal de Auditorías Ambientales Certifi cación ISO 14000. Profesor de diversas universidades en cursos de Posgrado, Pregrado y Diplomados. Orden Arminio Borjas Federación de Colegios de Abogados de Venezuela. Miembro del Rotary Club.

ELVA DENISSE VARELA OLIVAS. Abogada egresada del Tecnológico de Monterrey. Campus Chihuahua, y Asociada de Baker & McKenzie Abogados. Especializada en derecho ambiental y recursos naturales en el sector industrial, de energía eléctrica y minero. Obtuvo un certifi cado del Consejo de Calidad Ambiental de Estados Unidos (US.CEQ) en legislación nacional de protección ambiental, y realizó sus prácticas profesionales en la Agencia de Protección Ambiental (U.S.EPA) en Washington, DC. Ha participado en proyectos de responsabilidad social corporativa y litigios en México, proyectos de cambio climático en México y Ecuador, y en auditorías en El Salvador, México y Nicaragua.

ALICIA VILLAMIZAR. Biólogo (USB). MSc Ciencias Biológicas (USB). Profesor Asociado Departamento de Estudios Ambientales. (USB). Autor Líder del Panel Intergubernamental en Cambio Climático (IPCC/OMM/ONU). Estudiante del Doctorado en Desarrollo Sostenible en la USB.

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EDGARD YERENA. Licenciado y Magister en Ciencias Biológicas (por la Universidad Simón Bolívar), Abogado (por la Universidad Central de Venezuela). Especializado en planifi cación de Áreas Naturales Protegidas. Laboró en el Instituto Nacional de Parques de Venezuela entre 1982 y 1993, donde llegó al cargo de Director de Estudios Básicos. Asesor técnico de la Comisión de Ambiente y Ordenación del Territorio del Senado de la República de Venezuela en el período 1994-1998, y luego de la Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1999. Consultor de diversas organizaciones ambientalistas nacionales e internacionales, en el tema de planifi cación de la conservación de la biodiversidad. Profesor del postgrado de Ambiente y Desarrollo de la Universidad Simón Bolívar, donde imparte cursos en Ordenación del Territorio, Gestión de Áreas Protegidas y Política y Legislación Ambiental.

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EDITORIAL

En esta oportunidad nos complace presentar el No 6 de la Revista Mundo Nuevo en su nueva época, dedicada al tema: “Políticas y Derecho Ambiental en América Latina y el Caribe”.

Decidimos abordar este tema como una contribución del Instituto de Altos Estudios de América Latina y de su revista Mundo Nuevo al debate y análisis del mismo desde diferentes perspectivas y enfoques en un mundo impactado por los efectos del cambio climático.

Como cada uno de los números que han aparecido recientemente, este Mundo Nuevo que se entrega a los lectores es producto del esfuerzo de otros actores institucionales, además del IAEAL. En este caso tenemos que agradecer la acuciosa y paciente labor del profesor Edgard Yerena del Departamento de Estudios Ambientales de la Universidad Simón Bolívar, quien hizo el seguimiento ante cada uno de los autores para que sus trabajos estuviesen listos para su edición y publicación.

Un hecho particular, que cabe resaltar en la organización de este número de la revista fue que debatiendo la conformación de la misma con algunos de los autores surgió la idea de celebrar en los predios de la Universidad Simón Bolívar el XIII Congreso de Derecho Ambiental. Esta iniciativa liderada por la Sociedad de Derecho Ambiental, Vitalis y la Universidad Simón Bolívar se convirtió en breve plazo en una referencia para las escuelas de derecho de las universidades públicas y privadas venezolanas.El profesor Nelson Geigel Lope-Bello tomó en sus manos su organización y en los días 27 y 28 de octubre tendremos un evento de primer orden donde la revista Mundo Nuevo, que ahora se presenta, será un insumo y un contribuyente importante en los debates.

Este hecho va a ejemplifi car lo que va a seguir siendo una característica particular de la revista en ésta época. Las actividades generadas o aquellas en las que el Instituto participe constituirán, los insumos necesarios para

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la conformación de nuevos números de Mundo Nuevo o , como en este caso, la consolidación de una revista particular promoverá una actividad que a su vez la retroalimentará.

El 20, 21 y 22 de julio se celebró en la Universidad Simón Bolívar el XI Simposio en Ciencia Política organizado por la Coordinación de Postgrados en Ciencia Política y el Instituto de Altos Estudios de América Latina de la USB. Tuvimos el privilegio de compartir e intercambiar experiencias y conocimientos con más de 200 profesionales e interesados en la ciencia política. Mundo Nuevo ofreció publicar aquellas ponencias presentadas en el XI Simposio en el área de las relaciones internacionales que cumplieran con las normas de la revista y fuesen debidamente arbitradas. Nos es grato anunciar que nos ha llegado un grupo de artículos que formarán el cuerpo principal del próximo número de la revista.

En este número de Mundo Nuevo encontramos magnífi cos artículos: María Elisa Febres: El desarrollo sustentable en el gobierno de Hugo Chávez: Del dicho al hecho; Arnoldo José Gabaldón: Democracia y desarrollo sustentable; Nelson Geigel Lope-Bello: Ambiente, educación ambiental y derecho; Luisa Elena Guinand y Mariela Cánepa: Avances y desafíos de las políticas regionales en Suramérica; Henrique Meier: Los principios de prevención, precaución y prudencia: Axiología superior del derecho ambiental; Alexander Luzardo Nava: Los derechos ambientales y transgeneracionales en la Constitución venezolana de 1999: un enfoque transepistemológico; Lucas Riestra: Los derechos ambientales en la Constitución de 1999; Elva Denisse Varela Olivas: El marco jurídico ambiental internacional aplicable en la región fronteriza entre México y Estados Unidos: Breve análisis de su estructura y de los retos que ha enfrentado su implementación; Alicia Villamizar González: Adaptación al cambio climático y políticas públicas: una deuda de alto riesgo para América Latina?; Edgard Yerena: La Guayana venezolana: sostenibilidad ambiental incierta y fi nalmente una recensión de Annaye Carrizo: Radiaciones ionizantes: el futuro del derecho nuclear en Venezuela.

Estos trabajos nos dan una panorámica muy completa de la situación del tema en el momento actual y será de mucha utilidad para los estudios futuros del mismo.

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Otro asunto sobre el cual queremos llamar la atención es el siguiente: Muchos de nuestros lectores conocen que la revista Mundo Nuevo aparece paralelamente en físico y en la página web del IAEAL. En la página web, la revista puede ser examinada como un bloque, tal como hemos venido haciendo desde hace algún tiempo, y desde la anterior revista también se puede artículo por artículo. Así, si algún lector quiere imprimir una separata de un artículo en particular puede hacerlo conservando el formato con el que aparece en la revista.

Por último queremos informar que dado el cúmulo de artículos y eventos en los cuales está involucrado el IAEAL, la revista será publicada en un formato cuatrimestral, más adaptado al calendario de la USB, en lugar de semestral como viene ocurriendo. La revista se ha convertido, por la calidad de los artículos, de la impresión y por su regularidad, en una revista muy atractiva para aquellos que quieran ver sus artículos publicados en un tiempo útil para sus necesidades académicas.

Héctor Maldonado Lira. Ph.D.Director IAEAL

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ESTUDIOS

RESUMEN

Este trabajo realiza un análisis sobre el papel que ha jugado el desarrollo sustentable en la política, en particular en la política venezolana reciente. El análisis se profundiza mediante algunos casos concretos de decisiones del Presidente Chávez, revisando los discursos y las prácticas, para determinar en qué medida obedecen a criterios de desarrollo sustentable, revisando si ha existido participación y concertación, considerando que el desarrollo sustentable debe ser una construcción eminentemente democrática y participativa. En general, en lo que respecta a decisiones políticas, es débil la puesta en práctica de la sustentabilidad, existiendo una brecha muy considerable entre el discurso y los hechos.

Palabras clave: Desarrollo susten-table, Hugo Chávez, discurso político, decisiones gubernamentales.

ABSTRACT

This paper analyzes the role of sustainable development in politics, particularly in recent Venezuelan politics. The analysis focuses on concrete cases based on President Hugo Chavez’s decisions. Starting with the premise that sustainable development must be a thoroughly democratic and participative process, President Chavez’s speeches and practices are reviewed to try to determine to which extent they follow sustainable development criteria, and if so, how broad participation and agreement has been taken into consideration. In general, with respect to political decisions, sustainability practices are weak, with a considerable gap between words and facts.

Key words: Sustainable development, Hugo Chávez, political speeches, government decisions.

María Elisa Febres

EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN EL GOBIERNO DE HUGO CHÁVEZ: DEL DICHO AL HECHO

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 17-38

. Caracas, Venezuela

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1. El desarrollo sustentable y su relación con la política. Especial referencia al caso venezolano

El desarrollo sustentable o sostenible es un término sobradamente utilizado en los últimos años,1 que se encuentra recogido en numerosas declaraciones aprobadas (tanto a escala internacional, como regional, nacional y local) y se ha convertido en objetivo estratégico de muchas organizaciones públicas y privadas. Sin embargo, surge una inmediata refl exión sobre la necesidad de trabajar más en su aplicación práctica, ya que existen muchas preguntas y vacíos en cuanto a su operacionalización.

Particularmente en Venezuela el desarrollo sustentable se ha acogido como principio rector en la Constitución de 19992 y, además, a partir de allí, se ha desplegado en un sinnúmero de instrumentos normativos;3 en otras palabras, forma parte de nuestra base política, al menos desde el punto de vista formal.

En todo caso, más que la mera existencia de reconocimientos y consagraciones, lo cual no dejar ser un importante avance, resulta prudente examinar si la sustentabilidad ha trascendido el papel y ha estado presente en los hechos, procesos y decisiones del país.

Al amparo del desarrollo sostenible surge como premisa indispensable la satisfacción de necesidades y aspiraciones humanas, y para atender

1 Se entiende por desarrollo sostenible o sustentable aquel “desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, según informe producido por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocido como Informe Brundtland, y que fue publicado en 1987.

2 La orientación hacia la sustentabilidad se evidencia en la Carta Magna de 1999 en artículos referidos a territorio y espacios geográfi cos; derechos ambientales, culturales y educativos, económicos, de los pueblos indígenas; poder público; sistema socioeconómico y seguridad de la Nación. Para mayores comentarios sobre este punto ver: FEBRES, María Elisa: Confi guración constitucional del derecho ambiental venezolano. En: Revista de Direito Ambiental, año 10, n. 37, janeiro-marco de 2005. Publicación ofi cial del Instituto “O Direito por um Planeta Verde”.

3 Incluso, mediante la Ley Orgánica del Ambiente (Gaceta Ofi cial de la República Bolivariana de Venezuela Número 5.833. del 22 de Diciembre de 2006), se ha incorporado una defi nición propia de desarrollo sustentable, entendido como un “proceso de cambio continuo y equitativo para lograr el máximo bienestar social, mediante el cual se procura el desarrollo integral, con fundamento en medidas apropiadas para la conservación de los recursos naturales y el equilibrio ecológico, satisfaciendo las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las generaciones futuras”.

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a esta premisa resulta un factor vital la visión participativa. Se rescatan como fundamentales los principios de autogestión, autonomía y autodeterminación, y por tanto su incompatibilidad con el autoritarismo y concentración de poder. Gabaldón (2006), entre otros autores, señala que la democracia es una condición necesaria para alcanzar desarrollo sustentable. Para que podamos avanzar hacia la sostenibilidad, se tiene que aprender a gestionar el nuevo marco de debate y participación (Torres, 2005).

Señala Leff (1994a) que se presenta como un reto el logro de un equilibrio entre los diversos intereses: regulaciones del estado, fuerzas del mercado, decisiones de autoridades y grupos locales, iniciativas de la sociedad civil y autogestión de comunidades. Se señala igualmente que la democracia es un entorno óptimo, pero que debe tener ciertas características para que se constituya en verdadero promotor del desarrollo sustentable. Esto es, debe tener un carácter eminentemente participativo (a través de partidos, organizaciones, sociedad civil, movimientos ambientalistas, etc.). En el caso venezolano, tal carácter participativo ha sido institucionalizado en la Constitución de 1999, que contiene varios artículos al respecto, declarando el establecimiento de una sociedad democrática, participativa y protagónica. No obstante, al igual que lo señalamos para el desarrollo sustentable, es interesante evaluar cómo se implementa la participación en la práctica.

Si bien es cierto que se requiere una construcción participativa, a través de sociedad civil, académicos, empresarios, gobiernos, movimientos ambientalistas y sociales, etc., el actor político resulta fundamental en este grupo, dado el factor de poder involucrado, y la incidencia que puede tener en las transformaciones que supone este esfuerzo.

Reconocemos la importancia de que los individuos y las sociedades escojan sus modos de vida y actividades económicas en absoluta libertad, pero debemos entre todos los sectores -y bajo la rectoría y promoción de los gobiernos- preocuparnos por plantear alternativas de sustentabilidad, ya que ésta no llegará por sí sola. Tienen entonces las políticas públicas un papel decisivo, y tienen también los políticos, como guías de estos procesos, enormes responsabilidades.

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Ya en el siglo XXI se ha comprobado que el crecimiento económico no necesariamente asegura el desarrollo humano, ni mucho menos el desarrollo sustentable. Sin embargo, la sociedad en general sigue viviendo en torno a una sobre-exaltación del crecimiento económico como fi n, lo que hace cultural y socialmente inaceptable -y políticamente ingrata- una oferta de desarrollo cuya carta de presentación exhiba un cortapisa a dicho crecimiento. Se presenta, así, un dilema para los tomadores de decisiones, en términos de su imagen y popularidad, sobre todo porque en algunos casos las consecuencias de acciones insustentables podrían no percibirse de manera inmediata, directa e individualizable por parte de la población en general, lo que hace que para muchos éste sea un tema que permite postergación. La educación, así como el cambio de valores, deben contribuir a subsanar este equívoco. El fenómeno del cambio climático de alguna manera ha contribuido a diseminar el mensaje sobre la necesidad de proteger el ambiente, al menos generado expectación y preocupación. La responsabilidad y compromiso con la protección ambiental han ido tomando espacio en la sociedad, pero queda mucho por hacer.

Aun así, según Torres (2005) estudios psicosociológicos muestran crudamente como la declaración personal de preocupación por el ambiente no se corresponde a un estilo de vida que sea coherente, incluso cuando hay la información sufi ciente sobre los efectos de determinadas decisiones personales. Las personas actúan de manera incoherente en esta materia y se acaba produciendo una clase de desacoplamiento entre el discurso y la acción (institucional o personal).

Leff (1994b) destaca la importancia del ambientalismo por el enorme poder que ha tenido y puede tener en la generación de una nueva cultura política. Aunque surge como una respuesta social a la destrucción ecológica, su acción puede tener un alcance mucho mayor a la problemática ambiental, para convertirse en motor de cambios estructurales en otros ámbitos.

En este orden de ideas, opina Torres (2005) que las políticas ambientales representan, históricamente, una primera fase de lucha contra la insostenibilidad. Están presididas por una estrategia de reacción y su propósito es corregir el pasado para garantizar el presente. En cambio, las políticas pro sostenibilidad se centran en una estrategia de anticipación, con la voluntad de prevenir en el presente para garantizar el futuro.

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Según Leff (1994b), ha resultado difícil encuadrar las demandas ambientales en intereses que atañan a grupos mayoritarios. También el autor destaca la necesidad de que el ambiente, al insertarse en el campo político, sea un concepto amplio que redefi na y reoriente las demandas y necesidades básicas de la población. Para el autor, los partidos políticos no han sabido identifi car el potencial del ecologismo como un importante valor para reformular y renovar sus estrategias. Sin embargo, consideramos que para que esto suceda, y para que ese potencial pueda materializarse, sería necesaria que la protección ambiental fuese asumida por la sociedad como un valor preponderante, es decir, que el ambiente fi gurara dentro de sus aspiraciones, y para ello hace falta todavía un proceso de concienciación y educación.

Gudynas (2010) dice que la problemática ambiental tiene una larga historia y ganó creciente relevancia, por lo menos desde la década de 1960. Rápidamente se convirtió en un asunto político, y una parte de la izquierda se sintió identifi cada con ella. Pero en varios casos aprovechó el discurso verde como una fuente de nuevas críticas al capitalismo, antes que en elaborar alternativas de desarrollo. Se escuchan discursos con evocaciones verdes, pero la política ambiental es muy débil. El mismo autor (1992) observa un cambio muy importante en los últimos años y especialmente desde la Conferencia de Río de Janeiro: el discurso ambientalista ha dejado de ser propiedad exclusiva de los ambientalistas. Todos los sectores políticos, los recién llegados, y hasta acérrimos críticos de los ambientalistas, como los empresarios e industriales, se han apropiado del discurso ambientalista. Muchos de estos sectores, sin abandonar sus propias ideas, utilizan un discurso que incluye componentes ecológicos para legitimar nuevas normas e instituciones. Esto provoca una gran confusión, y se hace cada vez más difícil decir quiénes no son ambientalistas, y la discusión de los temas se empantana en los matices.

En Venezuela, ha sido muy poca la oferta política que ha incluido de manera explícita la protección ambiental o el desarrollo sustentable, en particular en lo que respecta a la existencia de movimientos ambientales de carácter político partidista. Lascoutx (1993) hace referencia a la existencia del Partido Ecológico Venezolano PEV, que postuló la candidatura presidencial del Dr. Blas Antonio García Núñez en 1993 y señala que “para las ONG ambientalistas, que hasta ahora han logrado

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evitar el vanguardismo demagógico y han defendido la diversidad de pensamiento de sus organizaciones, no deja de ser una ironía encontrarse en una potencial situación de competencia, donde un grupo aislado y extraño al movimiento organizado se apropia de la bandera ecologista, la cual a nuestro parecer no le pertenece”. Vale destacar que este movimiento político no tuvo mayor repercusión ni permanencia.

Luego de este esfuerzo aislado, ya en el siglo XXI, surge el Movimiento Ecológico de Venezuela MOVEV, que fue legalizado como partido político en febrero de 2008 en el Estado Carabobo, y el 31 de Julio de ese mismo año a nivel nacional, dando su apoyo a diversos candidatos para las elecciones regionales del 2008, alcanzando alrededor de 50.000 votos.

Desde nuestra perspectiva, dado el carácter transversal e integral de la sustentabilidad, y aun cuando sabemos ninguna fórmula debe descartarse, consideramos que más provechoso que contar con partidos verdes como movimientos especializados en la materia, lo ideal sería que todos los partidos políticos y autoridades gubernamentales fueran capaces de comprender e insertar el interés y la premisa del desarrollo sustentable en sus bases y líneas de acción, considerando que no es sólo un asunto de los ecologistas. Todo esto, aunado a la participación de otros sectores de la sociedad, que desde sus ámbitos de acción pudieran contribuir con propuestas y soluciones a los problemas y situaciones que se presenten.

2. El manejo del desarrollo sustentable en decisiones del gobierno de Chávez

Como dice Padua (1992), es un lugar común afi rmar que la cuestión ecológica constituye un problema político. Así, en este trabajo nos proponemos ver en qué medida y de qué forma el ambiente y la sustentabilidad han estado presentes en la política venezolana reciente, a través de sus actuaciones concretas. Para ello se reseñan algunos casos ocurridos en el país en el gobierno de Hugo Chávez, incluyendo discursos y prácticas.

Muy conocido es el caso de la Reserva Forestal Imataca. Como antecedente tenemos, según relata Centeno (2004), que en 1997 el presidente Rafael Caldera pretendió facilitar la explotación industrial de los yacimientos

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de oro de la Reserva Forestal Imataca, a través del Decreto 1850. El Decreto generó inmediata resistencia en diversos círculos académicos, científi cos y ambientalistas, así como entre organizaciones civiles y comunidades indígenas. En aquel entonces Hugo Chávez se encontraba en campaña electoral y prometió derogar el decreto presidencial 1850 si alcanzaba la Presidencia de la República. Se ganó la confi anza de académicos, investigadores, grupos ambientalistas y comunidades indígenas al presentarse como defensor del ambiente y de los derechos territoriales indígenas. Ante la pregunta de qué hacer en el caso de Imataca respondió: “Nuestra tesis es que la explotación de los recursos no puede atentar contra la vida futura... si para sacar el oro hay que acabar con el bosque, entonces me quedo con el bosque”. La realidad es que el decreto presidencial 1850 nunca fue derogado, como prometiese en sus tiempos de candidato el actual mandatario nacional. En su lugar promulgó, en el sexto año de su mandato, un nuevo decreto consolidando los derechos de las concesionarias de oro, diamantes y maderas en el frágil territorio de Imataca.4

Esto es ejemplo de cómo se utilizó el tema ambiental como bandera de campaña política, para sacarle partido en términos de búsqueda de votos. Una vez en el poder, al momento de la toma de decisiones, el gobierno cambia su postura, dando prioridad a intereses económicos sobre los ambientales, e ignorando las peticiones y expectativas de los ciudadanos y la noción de desarrollo sustentable. En resumen se presenta una total contradicción entre el discurso y los hechos.

Otro suceso digno de mención es la construcción de la Ciudad de Los Indios, cuyas obras se iniciaron a mediados de 2005, abarcando parte de la Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas.5

4 Este caso ha sido vastamente analizado por María Pilar García Guadilla en diferentes estudios, en particular en “Ecosocialismo del Siglo XXI y modelo de desarrollo bolivariano: Los mitos de la sustentabilidad ambiental y de la democracia participativa en Venezuela”. Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales. Vol. 15, N° 1 (enero-abril. 2009). Caracas.

5 La Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas fue declarada mediante Decreto 1639 del 27-02-1979, y su objetivo es preservar las valiosas condiciones naturales existentes y controlar la expansión de la capital. La ciudad de los indios es un proyecto urbanístico que se estima albergará unas 100 mil personas, bloques de 4 pisos con 20 unidades familiares, vías de comunicación, servicios, transporte, trenes y hasta se habla de funiculares.

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El titular del entonces Ministerio del Poder Popular para Hábitat y Vivienda informó que la nueva ciudad se construiría en una porción de la Zona Protectora de Caracas que ocupa un área inferior al 8% del total (5.700 hectáreas de las 67.000) y que además se implementarían planes integrales de mitigación, por lo que las alteraciones ambientales serían mínimas. Se negó que el proyecto habitacional pudiera tener una incidencia desfavorable sobre el Parque Nacional El Ávila.6 Vale destacar, sin embargo, que no existieron procesos de consulta a la sociedad civil, siendo un proyecto adoptado por los entes gubernamentales, a instancias del Ejecutivo Nacional.

Llama la atención el discurso a favor de la sostenibilidad empuñado por el gobierno, recalcando que la obra se realiza bajo un concepto ecológico, y haciendo énfasis en la realización de un Estudio de Impacto Ambiental. En este sentido, es fundamental saber que la realización de un Estudio de Impacto Ambiental no es una muestra extraordinaria de sostenibilidad por parte del Estado, ya que éste constituye no más que un requisito mínimo y obligatorio que debe cumplirse por mandato constitucional, por parte de cualquier persona natural o jurídica, pública o privada que pretenda realizar actividades de desarrollo como la aquí planteada.

Por otra parte, este proyecto vendría a incrementar el fenómeno del desequilibrio en la ocupación del territorio de Venezuela: el 90% de la población se agrupa en el 30% del territorio, en una estrecha franja del litoral caribe, comprendida entre la costa y no más de 100 Km tierra adentro; el territorio que circunda a Caracas, la llamada Región Capital, con menos del 10% de la superfi cie nacional, alberga más del 35% de la población total. En virtud de ello, el Estado ha establecido formalmente entre sus objetivos, la necesidad de desconcentración, tal como se ha establecido en los Planes de la Nación, a través de lo que se ha llamado “Equilibrio Territorial”, en los términos siguientes: “La política territorial del Gobierno se enmarca en una estrategia que tiene como principal objetivo la disminución de los desequilibrios a partir de un proceso de diversifi cación de las actividades económicas, de racionalización de los criterios de inversión y de distribución de los servicios públicos, que hagan

6 http://www.mvh.gob.ve/habitat/pag/cuerpo.php?id=1370

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posible modifi car el patrón de población y desconcentrar las actividades económicas en armonía con las vocaciones y las ventajas comparativas de cada región”.7

Podemos hablar de un contraste entre el discurso y la práctica, si se toman en cuenta las implicaciones de localización de la obra y la poca participación ciudadana en la toma de decisiones. Además, la decisión de construir la Ciudad de los Indios, denota inconsistencia con respecto a políticas nacionales de desconcentración, no resultando compatible con la visión de país formalmente defi nida, lo que atenta contra la búsqueda de sostenibilidad, que requeriría mayor integralidad y coherencia en la acción. De esta manera, no sólo hay diferencias entre discurso y práctica sino también dentro del mismo discurso.

Esta misma aberración se presenta en el caso de las propuestas de desafectación o realinderamiento del parque nacional El Ávila (ahora Waraira Repano), siendo un caso mucho más grave por tratarse de un área con una fi gura legal estricta, considerando además que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el artículo 127 consagra el derecho al ambiente y hace a continuación referencia explícita a la obligación de proteger los parques nacionales y monumentos naturales. A pesar de ello, en septiembre de 2005 surgió la propuesta gubernamental de desafectación o realinderamiento del Parque Nacional. El entonces Presidente de INPARQUES, Pietro Vallone, señaló que la fi nalidad del proyecto era sustraer del parque todas aquellas áreas que habían estado invadidas por más de cincuenta o sesenta años, y así resolver estos problemas.8 También la entonces Ministra del Ambiente, Jacqueline Farías, aseguró que se trataba de una buena noticia, pues venía a sincerar las tierras invadidas desde hace décadas en el estado Vargas.9 Las autoridades señalaron además que “los límites de los parques, en ninguna parte del planeta son límites absolutos; tienen una fl exibilidad histórica que tiene que ver con el devenir natural propio del parque y con la situación del país en que está ubicado”.

7 Plan Operativo Anual 2003.8 http://www.mci.gov.ve/noticiasnacionales/1/3607/proyecto_de_realinderamiento.html9 http://www.mvh.gob.ve/habitat/pag/imprimir.php?id=421

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Es de resaltar la posición asumida en este caso por diversos actores relevantes. Así, en lo que respecta a la sociedad civil, la propuesta fue rechazada públicamente por diferentes grupos organizados, en especial los ambientalistas, quienes manifestaron su preocupación de crear un precedente que incidiera de forma negativa en el establecimiento y permanencia de los parques nacionales venezolanos. Organizaciones ambientalistas venezolanas solicitaron ante la Asamblea Nacional su intervención para evitar que se aprobara este proyecto. La petición, realizada por las ONG Vitalis, Aguaclara, Bioparques y Proyecto Ecológico Waraira Repano, apoyada por más de 6.000 firmas, fue entregada al presidente de la Comisión de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenación del Territorio del Parlamento, todo lo cual tuvo cobertura en los medios de comunicación. Igualmente, en cuanto a la posición de grupos políticos, podemos refl ejar la asumida por el partido socialcristiano COPEI, cuyos voceros se pronunciaron en rechazo a la posibilidad de que se utilicen los parques nacionales para fi nes distintos a la recreación, la investigación y la conservación de la diversidad biológica. En tal sentido la tolda política afi rmó que “el gobierno nacional está obligado a respetar el ambiente y el modelo de Desarrollo Sustentable consagrado en la Constitución Nacional, así como los Derechos Ambientales previstos en los Artículos 127, 129 y 129 de nuestra Carta Magna”.10

Bioparques (2006) apunta que desde un principio no se establecieron mecanismos de comunicación para un diálogo participativo con los sectores de la sociedad civil. A juicio de esta organización, el anuncio público de una decisión inconsulta causó nuevamente una impresión similar a la que viviera el movimiento ambientalista en 1997 con los casos de la Reserva Forestal de Imataca y el Tendido Eléctrico en el PN Canaima. Bioparques concluye señalando que la sociedad civil venezolana continúa siendo un actor fundamental que reclama ser tomado en cuenta para la gobernanza de las áreas protegidas de Venezuela.

En este caso, vale aclarar que la propuesta de realinderamiento quedó suspendida. Es difícil precisar en qué grado la suspensión tiene que ver con la incidencia que pudieron haber tenido los grupos opuestos y su

10 http://www.analitica.com/va/politica/2432682.asp

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presencia en los medios de comunicación, o si más bien la no continuación del proyecto es un refl ejo propio de la dinámica de la improvisación, la no continuidad y la falta de planifi cación.

Y es que más recientemente el tema vuelve a la palestra. Esta vez la integridad del Ávila es amenazada directamente por el Presidente de la República, al declarar el 5 de diciembre de 2010 “Vamos a subir la cota hasta donde se permite la construcción de vivienda, vamos a subirla entre 80 y 100 metros, eso nos va a permitir, sin afectar el parque para nada, tomar muchas colinas que están más altas de la cota actual para construir viviendas para el pueblo”. Agregó que “Esto se ha pensado mucho, ustedes tengan la seguridad de que la oligarquía va a atacar ésto, bienvenido el ataque de la oligarquía, de la burguesía, pero se han hecho todos los estudios y no va a afectar para nada el parque nacional”.

Ante este nuevo anuncio, parte de la sociedad civil venezolana se ha vuelto a movilizar, y es así como el 12 de febrero de 2011 se llevó a cabo el Foro Unidos por el Ávila, en cuya relatoría se destaca que se han generado numerosas reacciones en diversos sectores, llamando la atención la oposición a esta medida de parte de grupos que apoyan al gobierno actual.

Esta decisión es por demás abusiva en tanto no ha habido participación alguna de sectores distintos al gobierno; además, mediante el discurso se ha tratado de empequeñecer y maquillar el daño ambiental involucrado, en aras de sobrellevar la importante necesidad de viviendas que existe en Venezuela. Tanto el derecho a una vivienda digna como el derecho a un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, tienen rango constitucional, y no es permisible que uno se materialice en detrimento del otro.

La conservación y gestión sustentable de los Parques Nacionales en un objetivo del Estado, con un más que justifi cado interés general, por lo que debería ser internalizado y asumido por la dirigencia política del país y por todas sus autoridades. De allí que cuando se presentan confl ictos de intereses en al ámbito de un parque nacional, la condición del área -con una predefi nida vocación- tiene un peso importante que inclina la balanza hacia la solución o decisión que priorice en la sostenibilidad

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ambiental, aunque no por ello deben dejarse de lado la sostenibilidad social y económica, lo cual resulta muy complejo.

Pasando a analizar otras actividades y proyectos de desarrollo distintos a la urbanización, encontramos que en materia de pesca y la agricultura hay algunos casos merecedores de comentario, para dejar ver cómo se ha manejado en ellos la sostenibilidad por parte del Gobierno.

Comenzando con la actividad pesquera, tenemos que a través de una modifi cación de la Ley de Pesca y Acuicultura, vía poderes habilitantes concedidos al Presidente Chávez, se materializó la decisión de prohibir defi nitivamente la pesca de arrastre en Venezuela, haciéndose vigente esta medida a partir del 14 de marzo de 2009.11

Desde esa fecha el Ejecutivo denominó a Venezuela “un país libre de pesca de arrastre” y se realizó una intensa campaña comunicacional en la que se promocionaba como un Estado defensor del ambiente y la biodiversidad. El Presidente de la República expresó que “La pesca de arrastre es un crimen del capitalismo, eso es el camino del infi erno, nosotros vamos por el camino del socialismo y la salvación de la humanidad”.12 Por su parte, el ministro de Agricultura y Tierras, Elías Jaua, señalaba “Hoy estamos liberando a los pescadores y a los marineros que fueron explotados por los dueños de las embarcaciones de pesca de arrastre, hoy estamos haciendo revolución”13

La pesca de arrastre es ambientalmente nociva y la decisión de eliminarla tiene sufi cientes fundamentos,14 pero es interesante ver las connotaciones

11 El artículo 23 de esta ley señala que “se prohíbe realizar actividades de pesca industrial de arrastre dentro del mar territorial y dentro de la zona económica exclusiva de la República Bolivariana de Venezuela (...) La pesca artesanal de arrastre será sustituida progresivamente por otros artes de pesca a los fi nes de garantizar el desarrollo sustentable de los recursos hidrobiológicos y el ambiente” (Gaceta Ofi cial de la República Bolivariana de Venezuela número Gaceta Ofi cial Nº 5.877 Extraordinario de fecha 14 de marzo de 2008).

12 http://www.minci.gob.ve/fotoreportajes_minci/10/455580/la_pesca_de.html13 http://www.rnv.gov.ve/noticias/?act=ST&f=4&t=9271714 La decisión fue felicitada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación

y Agricultura (FAO), según nota de prensa difundida por el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, disponible en: www.vtv.gob.ve/noticias-nacionales/15654. Sin embargo, los integrantes del gremio de pescadores consideran que la pesca de arrastre pudo ser regulada antes que prohibida. Se afi rma que 30 biólogos de varias universidades hicieron

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políticas e ideológicas de esta medida. Según han señalado especialistas técnicos (en comunicación personal) las políticas de INSOPESCA (Instituto Socialista de Pesca y Acuicultura) materializadas en esta ley penalizan a la pesca industrial y favorecen a la pesca artesanal. Estos especialistas opinan, por ejemplo, que los trenes o redes de arrastre de orilla utilizados por los pescadores artesanales son uno de los más nocivos, pues se utilizan en las zonas más sensibles y sin embargo son apoyados por INSOPESCA.

En este caso pudiera decirse que la prohibición dictada se utiliza con fi nes propagandísticos y populistas, manejando lo ambiental selectivamente, para crear marginación o exclusión de un sector, al servicio de una determinada ideología.

Esta premisa del uso selectivo del discurso ambiental, se puede confi rmar al contrastar el caso de la pesca con el de la agricultura, pues en este último sector, por el contrario, la variable ambiental es invisibilizada por el gobierno, al realizar expropiaciones de tierras privadas destinadas a conservación de la naturaleza, para destinarlas a fi nes agrarios, blandiendo en esta oportunidad la bandera de la justicia social, desconociendo la importancia ecológica de estas áreas y los bienes y servicios ambientales no agropecuarios, base del desarrollo sustentable de un país.15 El caso más grave y emblemático se presentó con el Hato Piñero, reconocido desde 1953 como un centro conservacionista y ambiental con renombre nacional e internacional. Estas expropiaciones fueron reportadas como uno de los principales problemas ambientales en la Situación Ambiental de Venezuela 2004,16 documento editado por la ONG VITALIS. Igualmente,

esa recomendación a través de un estudio que, según dice, no fue tomado en cuenta. Entre ellos había expertos de las universidades Francisco de Miranda, de Oriente y Simón Bolívar. La vocera insiste en que no se consideraron las consecuencias económicas y sociales de la decisión (en: http://el-nacional.com/www/site/p_contenido.php?q=nodo/191231/Regiones/Desempleo-creci%C3%B3-con-la-eliminaci%C3%B3n-de-pesca-de-arrastre). Ver también al respecto ¿Es posible la pesca de arrastre en Venezuela? (estudio realizado por María C. Antich presentado en 2011 como requisito para optar al título de Lic. En Biología, Universidad Simón Bolívar.)

15 Los llamados Decretos Zamoranos de expropiación emitidos por el gobernador de Cojedes el 9 de diciembre de 2004 fueron los primeros que se dictaron luego del llamado hecho el 12 de noviembre anterior por el Presidente Hugo Chávez en cuanto a declararle la guerra al latifundio.

16 Situación Ambiental de Venezuela 2004. Análisis de percepción del sector ambiental. Editores. Diego Díaz Martín, Isabel Novo Torres, MaryCarmen Sobrino y José Antonio Apostólico. VITALIS, Diciembre 2004 http://www.vitalis.net/Situacion%202004.htm

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allí se cuestionó la falta de reconocimiento a la gestión conservacionista de los particulares y las ONG, tanto a nivel nacional como municipal.

Otro caso notable asociado a la agricultura, ha ocurrido con el tema de la biotecnología, donde la información y el discurso que se dirige a las grandes masas, obedece a propaganda ideológica y de hecho no se ajusta a la realidad, pues mientras el Presidente de la República Hugo Chávez ha afi rmado que no hay transgénicos en Venezuela y ha declarado públicamente la prohibición al respecto (mediante alocución en el programa Aló Presidente del 18 de abril de 2004) dicha prohibición nunca ha existido ni existe desde el punto de vista formal, legal e institucional. Lo que sí existe es un vacío regulatorio que hasta la fecha no ha sido cubierto y, en todo caso, las propuestas de normas en proyecto no han planteado la prohibición de los transgénicos, sino el control de las actividades que se realicen con los mismos, en consonancia con los instrumentos internacionales suscritos y ratifi cados por la República Bolivariana de Venezuela, tales como el Convenio sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología. Por otro lado, los organismos públicos que fi nancian investigación y desarrollo en Venezuela, continúan otorgando recursos a la biotecnología, y los centros de investigación públicos incluyen la biotecnología dentro de sus líneas de trabajo.17 Es decir, que el discurso presidencial aparece como un eslogan, sin contenido cierto, y lo que es mucho peor, generando incertidumbre tanto a los particulares como a los propios organismos del Estado en el cumplimiento de sus funciones.

La sostenibilidad y la preocupación por lo ambiental son elementos con los cuales el gobierno nacional desea que su imagen sea asociada. Se trata de elementos que el gobierno incluye expresamente en su discurso (ofertas, declaraciones, discursos de diversos representantes de los poderes públicos).

El desarrollo sostenible es tomado más como un lema, que como una realidad compleja y que amerita contenidos concretos. A través de estas

17 Esto se infi ere de los datos contenidos en el Marco Nacional de Seguridad de la Biotecnología en la República Bolivariana de Venezuela, coordinado por el Ministerio del Ambiente.

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decisiones, pareciera que no existe un entendimiento del desarrollo sustentable en su integralidad. Se queda simplemente a nivel de discursos y, en el mejor de los casos, en acciones aisladas, pero sin que exista integralidad, coherencia, trabajo sistémico y continuado. Es decir, que entre el discurso y la práctica existe contradicción y median las motivaciones ideológicas, a las que se les da un manejo cuya ética es muy cuestionable. Otro elemento es la falta de participación ciudadana en muchas decisiones.

Las apreciaciones que hacemos a partir de los casos analizados, coinciden plenamente con lo advertido por García Guadilla (2009), quien lo ejemplifi ca a través del análisis de contenido del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, pues según señala, en el Plan correspondiente al período 2007-2013, cuyo lema es: “Venezuela hacia el Socialismo del Siglo XXI” se observan 7 lineamientos generales, que a su juicio se quedan en un nivel discursivo dado que, o bien no se han plasmado en las políticas concretas aplicadas por el gobierno, o son de difícil aplicación debido a que resultan contradictorios entre sí. Esta autora se refi ere, por ejemplo, a la contradicción existente entre dos de los siete lineamientos generales que contempla dicho plan: la “Nueva Geopolítica Nacional” y “Venezuela Potencia Energética Mundial”. Se explica que el lineamiento denominado “La Nueva Geopolítica Nacional” destaca la necesidad de “proteger espacios para conservar el agua y la biodiversidad, preservar el equilibrio de los ecosistemas ricos en biodiversidad, alcanzar un modelo de producción y acumulación ambiental sustentable, disminuir el impacto ambiental de la intervención humana, recuperar los suelos y cuerpos de agua degradados” mientras que para lograr que “Venezuela se convierta en una potencia energética mundial y regional” se requerirá aumentar la producción de hidrocarburos y construir megainfraestructuras de apoyo cuyos impactos se vinculan con la afectación negativa de los ecosistemas en zonas de alta diversidad, la reducción de la calidad y cantidad de agua sea para riego o para consumo humano, la pérdida de territorio y la reducción y degradación de los suelos dedicados a las actividades agrícolas y ganaderas entre otros impactos.

Otra opinión que reafi rma las críticas planteadas en este trabajo, se presenta en materia de cambio climático. Chávez se convirtió en uno de los protagonistas de la Cumbre de Copenhague al pronunciar un crítico y

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resonado discurso; sin embargo, en las V Jornadas de Derecho Ambiental y Desarrollo Sustentable, una de las conclusiones principales fue que existe una gran falta de coherencia entre las políticas públicas expresadas por el Estado Venezolano en su posición frente al Cambio Climático, y la realización de programas, planes y proyectos públicos en otros ámbitos (energético, minero, agrícola, transporte, etc.), los cuales van en sentido contrario. Básicamente, se ha mantenido y se piensa mantener el énfasis en nuestra condición de país petrolero, sin redireccionar las políticas y recursos para el desarrollo de alternativas de energía.18

Gudynas (2010) advierte que en todos los países bajo gobiernos progresistas se ha mantenido, e incluso reforzado, los sectores extractivos, que incluyen la minería, gas y petróleo. Es la prédica venezolana de contar con las más grandes reservas de hidrocarburos de América Latina, y su apresuramiento en utilizarlas, donde el debate de sus implicaciones ambientales se desvanece. El autor apunta que los cuestionamientos que se hacen desde la izquierda, e incluso desde los gobiernos progresistas, contra los intereses económicos globales, las transnacionales que se apoderan de nuestros recursos o la publicidad que alimenta el consumo, sirven para desenmascarar esos papeles, pero ello no genera por sí solo mejoras ambientales, no solucionan la contaminación, no detienen la deforestación ni desalienta el consumismo.

Como indica De Lisio (2008) los problemas generados por la explotación de hidrocarburos al parecer no tienen que ver con el carácter nacional o trasnacional de las empresas. Responden a la lógica de la tecnología dura que atenta contra el ambiente y que fue adoptada en el pasado tanto por sistemas capitalistas como por socialistas y hoy en día, tanto por neo-liberales como neo-estatistas.

Gudynas (2010) explica que mientras en el pasado se asociaba el extractivismo con condiciones de pobreza y marginación económica, ahora pasa a ser concebido como el motor del desarrollo y un aporte indispensable para fi nanciar los programas de asistencia social. Recalca

18 Como ejemplo de estas contradicciones en las Jornadas se citaron los proyectos de extracción de carbón, el fi nanciamiento de fábricas de bolsas plásticas, comercialización de agroquímicos por parte de organismos del estado, subsidios para la compra de vehículos privados, entre otros.

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que la izquierda contemporánea debe incorporar a la justicia ambiental, y ésta debe tener el mismo rango que la justicia social, y que el chantaje donde, por ejemplo, se defi ende el extractivismo como necesario para aliviar la pobreza, no tiene sentido, ya que la justicia social no puede darse sin una justicia ambiental.

La tesis mostrada en este trabajo coincide también con el diagnóstico de la Red ARA (2011) el cual señala que recientemente han ocurrido avances importantes, entre ellos la incorporación de los derechos ambientales en la Constitución Nacional, el aumento de la participación de las comunidades locales en el desarrollo de programas de conservación y en la incorporación de nuevas leyes de protección ambiental. Ahora bien, continúa ARA diciendo que, en contraste con estos avances, en los últimos años el proceso de deterioro ambiental parece haberse acelerado. Universidades, comunidades y ONG han venido denunciando una serie de graves problemas ambientales, incluyendo entre otros: avance en la contaminación debido al uso del mercurio en la minería, graves fallas en los programas de gestión de desechos tanto domésticos como peligrosos, invasiones y uso ilegal del territorio y de recursos en áreas naturales protegidas, deterioro y contaminación de las cuencas hidrográfi cas, creciente desarrollismo urbano, debilitamiento de las políticas y procesos de gestión ambiental, así como el escaso fi nanciamiento de los organismos encargados de dicha gestión, por dar unos pocos ejemplos.

Estas acciones, a pesar del discurso político, parecen responder a un enfoque gubernamental donde se mantiene la antigua dicotomía entre desarrollo y ambiente, ahora reconvertida en la contraposición entre desarrollo del pueblo contra protección ambiental. Tal orientación pareciera ignorar que el bienestar de la población pasa necesariamente por una gestión sostenible, es decir responsable, solidaria y equitativa, de los recursos y servicios ambientales. (ARA, 2011)

Expone Gugynas (2010) que Enzensberger en 1973, si bien criticaba duramente el capitalismo, no dudaba en advertir que en los países soviéticos, que ni eran capitalistas ni contaban con propiedad privada, de todos modos se repetía la debacle ambiental. Más aún, que los problemas ambientales se ocultaban, no se manejaban adecuadamente, su discusión política era raquítica y, por su talante autoritario, se impedían los reclamos

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ciudadanos. Apunta Gudynas que cualquier forma de nuevo socialismo sudamericano no puede ignorar esa evidencia histórica.

Por su parte, Leff (1994b) ha discutido sobre la manipulación que puede darse al tema ambiental en el discurso político, más con un carácter retórico que con verdaderas propuestas y acciones. Así, según este autor, debe cuidarse el hecho de que la causa ecológica sea utilizada como forma de marginación, proteccionismo y explotación, utilizando términos como ecoimperialismo y ecofascismo. García Guadilla (2001) ya había vislumbrado las posibles respuestas populistas y autoritarias a los confl ictos planteados por el movimiento ambientalista, debido al rasgo presidencialista de la Constitución de 1999.

Igualmente notable es el fenómeno señalado por Leff (1994b) en el que el Estado confi gura sus propias instancias de participación de la sociedad civil, con lo cual ésta pierde autonomía. Este fenómeno lo identifi camos en Venezuela en el gobierno de Chávez, donde la concepción del manejo participativo y la cogestión ambiental son discursos cada vez más frecuentes en las instituciones públicas y en los instrumentos de planifi cación y gestión; sin embargo la participación sigue siendo limitada y no está presente en todas las fases de planifi cación, elaboración y ejecución de planes, proyectos y actividades. Otra difi cultad es que actualmente en Venezuela se observa que la participación es “dirigida” por el Estado venezolano y se requeriría ir a una forma de expresión independiente y propia de los ciudadanos, que movilice sus intereses y atienda sus propias necesidades. Por el contrario se ha observado en los últimos tiempos, poca disposición del gobierno a trabajar conjuntamente y dar participación a grupos ambientalistas independientes, a los que más bien se ha tratado de neutralizar, ignorar, difi cultar y desmerecer su trabajo. Sobre este aspecto, la Red de Organizaciones Ambientalistas No gubernamentales de Venezuela ARA (2011) coincide en que algunos sectores del gobierno venezolano han mantenido una política de exclusión y descalifi cación de la acción de muchas ONG ambientales del país, lo que ha llevado a un virtual cierre de los canales de diálogo, participación y trabajo conjunto entre el gobierno y las ONG. Para Gugynas (2010), en Venezuela las organizaciones ambientalistas están debilitadas, y la vorágine política del país arroja estas cuestiones en un segundo plano, donde persiste el fuerte peso cultural de la riqueza encerrada en el petróleo.

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3. Conclusiones

El desarrollo sostenible exige participación y búsqueda de soluciones mediante consensos, y que la participación se verifi que en la formulación de políticas, la adopción de decisiones y la ejecución de actividades a todos los niveles. Cada uno de los actores debe asumir su rol activamente, bajo una acción coordinada, en función de la calidad de vida. Una condición necesaria es que exista una actitud “promotora” por parte del Estado, que motive y facilite esta participación a través de diversos mecanismos.

Conceptualmente entendemos el desarrollo sostenible como integralidad, no obstante en la práctica esto no signifi ca que vaya a manifestarse como condición absoluta. Si bien se busca una situación ideal, hay que considerar que son múltiples los factores que actúan para cada dimensión del desarrollo sustentable, y es muy ambicioso pretender que todos ellos logren indicadores positivos en todos los ámbitos espaciales y para todas las personas; más bien el objetivo debe centrarse en hacer que el balance sea favorable. Y más que cada resultado por factor aislado, lo que debe considerarse es su articulación, así como su tendencia en el tiempo. En todo caso, el desarrollo sustentable no debe asumirse como un resultado, sino como un proceso, un criterio o un modelo.

En general, en lo que respecta a decisiones políticas, es débil la puesta en práctica de la sustentabilidad, existiendo una brecha muy considerable entre el discurso y los hechos. A pesar de que existen múltiples normas, lineamientos y principios, su interpretación e implementación muchas veces se manejan de manera acomodaticia.

Si bien es interesante el surgimiento de movimientos políticos ambientales, la amplitud de actuación que debería tener la ciudadanía sin necesidad de la mediación de los partidos políticos sería sin duda un aporte mucho más signifi cativo. Igualmente, la no vinculación con ideologías o partidos políticos de algunos movimientos sociales y ambientales es un elemento que consideramos positivo, ya que ello permite aglutinar mayor cantidad de personas, sin importar su procedencia o diferencias, lo que resulta muy útil desde el punto de vista práctico, aunque obviamente entendemos que teóricamente es deseable lograr alguna homogeneidad en cuanto a ideas.

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Un elemento distorsionante lo encontramos en el populismo y en el uso parcial y a conveniencia de las causas ambientales, sin que ello favorezca el proceso de transformaciones que se requieren, además de la falta de ética que revela.

También podría pensarse que quizás no existe un sufi ciente entendimiento de la complejidad del ambiente, y de las incidencias que tienen muchas actividades humanas y proyectos de desarrollo en su deterioro. En este sentido, cabe referirse a la necesidad de capacitación de la comunidad, y en especial de los políticos tomadores de decisiones.

Es vital el papel que pueda jugar la educación ambiental y la capacitación, que incluyan tanto los conocimientos, como los valores y actitudes. Igualmente relevante es el rol que los medios de comunicación pueden jugar para el desarrollo sostenible, posicionando los valores adecuados en la sociedad, dando amplia difusión a las situaciones y problemas ambientales, transformándolos en hechos políticos de exigencia común, es decir, que trasciendan a la opinión pública y puedan tener incidencia en las decisiones políticas.

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RESUMEN

El informe de la Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, publicado bajo el titulo Nuestro Futuro Común, ignora el tema de la democracia. Además de los ejes ecológico, social y económico del desarrollo sustentable, señalados por dicho informe, se propone y justifi ca, incorporar como nuevo eje el político. Se parte de la base que para alcanzar el desarrollo, es indispensable la libertad y por ende la democracia. Se aborda el tema de la calidad de la democracia y se hacen refl exiones sobre el proceso en marcha de democratización en el mundo y los factores que amenazan la democracia.

Palabras clave: Desarrollo sustentable, democracia, reformas, calidad de la democracia, progreso.

ABSTRACT

The report of The World Commission on Environment and Development, published under the title: Our Common Future, ignores the issue of democracy. In addition to the ecological, social and economic dimensions of sustainable development, which are included in the aforementioned report, it is proposed and justifi ed to incorporate a new dimension: the political one. The premise is that freedom is essential for development, and as a consequence, democracy is as well. The them of the quality of democracy is discussed. Refl ections are formulated about the process of democratization worldwide and the factors that conspire against it.

Key words: Sustainable development, reforms, quality of democracy, progress.

Arnoldo José Gabaldón

DEMOCRACIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 39-54

. Caracas, Venezuela

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1. Introducción

Un hecho que ha concitado mi curiosidad, es ¿por qué el llamado Informe Brundtland, presentado a la Asamblea de las Naciones Unidas en 1987, por la Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo, no abordó un tema tan importante para el desarrollo sustentable, como es el de la democracia? Considero que Nuestro Futuro Común, titulo con el cual fue publicado posteriormente el citado informe, constituye una suerte de biblia en lo que se refi ere al amplio tema de un desarrollo con ese califi cativo. ¿Cómo es posible entonces que hubiese una omisión tan gruesa?

En Nuestro Futuro Común, se proponen las tres dimensiones o ejes básicos del desarrollo sustentable: el social, económico y por supuesto, el ecológico y se dan una serie de defi niciones del término en su sentido más integral y diverso.

Sabemos por otra parte, que no puede hablarse de desarrollo o progreso humano, sin que aparezca en posición determinante la dimensión política del proceso. Podría explicarse que esta dimensión está inmersa en lo social, cuando dicha temática es abordada de manera muy amplia. Pero este razonamiento no es enteramente convincente. La libertad y por ende la democracia, en el contexto del desarrollo, rebasan lo social, para adquirir fi sonomía propia. Por eso está justifi cado el que se incorpore una nueva dimensión al desarrollo sustentable, la dimensión política, como un eje diferente y especialmente importante.

He tratado de indagar las razones de la anterior omisión y he llegado a la conclusión que el tema resultaba muy escabroso para la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, también denominada popularmente Comisión Brundtland, por haber sido presidida por la Ex Primera Ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland. No hay que olvidar que el tiempo histórico en el cual se escribió ese informe: 1984-1987, correspondía todavía al llamado periodo de la Guerra Fría, cuando los aspectos ideológicos en las reuniones internacionales, se atendían cuidadosamente.

La Organización de las Naciones Unidas tiene su ritual. Sus informes deben refl ejar una redacción consensuada y por lo tanto resultaba muy problemático acometer la discusión y llegar a resultados en temas que

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podrían ser polémicos o sobre los cuales no existía consenso internacional. Este era el caso de las relaciones entre desarrollo y democracia, al menos en los términos en que este concepto es aceptado en occidente.

Se hacía muy difi cultoso llegar por unanimidad a un acuerdo al respecto, entre un grupo en que estaban representados los dos grandes bloques geopolíticos, en agria disputa en aquellos tiempos.

La Comisión Brundland estuvo integrada por 23 miembros, de los cuales su Presidenta y Vicepresidente fueron designados por el Secretario General de las Naciones Unidas, dándoles a ambos la responsabilidad de seleccionar a los restantes integrantes, de acuerdo con las directrices de la Organización en cuanto a equitativa distribución regional y asegurar que al menos la mitad procediese de países en desarrollo.

Entre los eminentes ciudadanos seleccionados a titulo personal, para integrar la Comisión, hubo un chino, un húngaro, un soviético y un yugoeslavo, activos en sus países de origen y pertenecientes todos al bloque comunista. Además hubo individualidades de Argelia, Guyana, Indonesia y Zimbabwe, países para la época con regímenes fi losocialistas.

En tales circunstancias era muy difícil que pudiere plantearse en el seno de la Comisión una discusión objetiva sobre el rol de la libertad en la consecución del nuevo paradigma que se estaba proponiendo. Por ende, el tema de la democracia, como sistema de gobierno que asegura la mayor cantidad de libertades, ni siquiera fue abordado. En el texto del Informe no aparece el término “democracia” mencionado una sola vez.

Sin embargo, eludir enteramente los aspectos políticos en el Informe resulto casi imposible. Cuando la Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo (The World Commission on Environment and Development, 1987) entra a proponer las diferentes defi niciones de desarrollo sustentable, además de la tradicional y mas conocida, de: “un curso de progreso humano capaz de satisfacer las necesidades y aspiraciones de la generación presente, sin comprometer las habilidades de las generaciones futuras de satisfacer sus necesidades” agrega un párrafo que merece una detenida consideración:

“Pero al fi nal, el desarrollo sustentable no es un estado fi jo de armonía. Sino mas bien un proceso de cambio en el cual

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la explotación de los recursos, la dirección de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y la transformación institucional son consistentes con las necesidades futuras, así como con las presentes. No pretendemos que el proceso sea fácil y recto hacia delante. Decisiones dolorosas deben ser tomadas. De manera que en el análisis fi nal, el desarrollo sustentable debe fundamentarse en voluntad política” (The World Commission on Environment and Development, 1987).

Para los integrantes de la Comisión, todas personas destacadas y con elevada formación en sus respectivas especialidades, tenía que estar muy claro que un conjunto de cambios tan ambiciosos y complejos como los necesarios para un desarrollo con el califi cativo de sustentable, dependía en alto grado de variables políticas, entre las cuales el tipo de sistema de gobierno y la propia gobernabilidad del proceso constituían factores muy relevantes.

Nuestro Futuro Común ha tenido profunda infl uencia en conformar el cuerpo conceptual sobre el cual se ha formulado la teoría del desarrollo sustentable. Asimismo, este documento aportó el andamiaje para los acuerdos entre estados participantes en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo o Cumbre del la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992.

Por eso tampoco es de extrañar que el tema de la gobernabilidad democrática no haya recibido consideración alguna en la Declaración de Río de Janeiro, ni en la Agenda 21, principales productos de dicha Conferencia, este último contentivo de un detallado programa para instrumentar el desarrollo sustentable durante el siglo XXI. No obstante, el énfasis de ambos documentos en temas como el combate a la pobreza, la justicia social, la organización y participación social, la cooperación internacional y la paz, entre otros, fue omitido el tratamiento del entorno político y las reformas coadyuvante a tales objetivos.

2. ¿Por qué la democracia es indispensable para el desarrollo?

Cuando el desarrollo, defi nido como el avance en todas las dimensiones del bienestar humano, se analiza a escala de las personas, se encuentra

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que la libertad es intrínseca a ese proceso. No hay desarrollo sin libertad, aunque puede haber libertad sin desarrollo.

Amartya Sen (1999), el autor que ha penetrado más profundamente en este análisis, ha expuesto que:

“El desarrollo puede ser visto, como un proceso de expansión de la libertad real que la gente disfruta. El focalizarse en la libertad humana contrasta con visiones estrechas del desarrollo, tales como identifi car a este con el crecimiento del producto interno bruto, o con el incremento del ingreso per. capita, o con la industrialización, o con el avance tecnológico o con la modernización social”… “El desarrollo requiere la remoción de grandes factores de esclavitud: la pobreza así como la tiranía; pocas oportunidades económicas así como la exclusión social sistemática; el abandono de las instalaciones publicas así como la intolerancia o la exagerada actividad represiva de los estados.”

Pero el régimen de gobierno que hasta el presente ha demostrado ser mas respetuoso de las libertades individuales y colectivas es el democrático. Aceptamos que no todas las democracias son de igual calidad en lo que a esto se refi ere y por eso volveremos mas adelante sobre el mismo tema.

Como lo expresa Nuestro Futuro Común, es necesario que visualicemos el desarrollo sustentable como un proceso que exige cambios en múltiples aspectos: en la organización social, la economía, distribución del ingreso, estilos de vida y producción, gestión ecológica, innovación en la ciencia y la tecnología, mejor educación a todos los niveles y en muchos otros campos. Mas, esos cambios dentro de un desarrollo con ese califi cativo, no pueden ser motorizados desde el estado exclusivamente, ya que ello rebasa sus capacidades, choca con las libertades ciudadanas y además no logra la comprensión y aceptación social indispensable. Esto último hace que la democracia sea indispensable para que pueda darse un verdadero desarrollo sustentable.

El desarrollo sustentable, como se está demostrando en la práctica, constituye una empresa que solo puede prosperar cuando hay una coincidencia de objetivos entre la mayoría de la sociedad y el Estado. Una sociedad libre y no dividida, actúa como catalizador y contralor de la acción del gobierno. A la sociedad le corresponde defi nir sus preferencias

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e indicar su agenda sociopolítica. Pero además, le compete el importante rol de controlar a los gobiernos para que atiendan con diligencia esas demandas. Ello constituye así mismo, un estímulo permanente para que los gobiernos sean mas efi cientes en la prestación de sus servicios a la gente. Por eso no hay mejor contrapeso a la acción del gobierno que una sociedad fortalecida que actúe libremente.

El anterior proceso de cambio hacia un desarrollo sustentable es concebible solamente cuando prevalecen mecanismos democráticos de gobierno. ¿A qué mecanismos democráticos de gobierno nos referimos? Principalmente, a los que determinan las estructuras de poder político, ésto es a los electorales y a los mecanismos de relacionamiento entre el estado y la sociedad. En este último contexto, la prevalencia del estado de derecho y la libertad de expresión, constituyen requisitos primordiales.

Cuando se adquiere conciencia dentro del gobierno, que su propia integración y continuidad dependen del respaldo mayoritario de la opinión publica, la gobernabilidad para alcanzar los objetivos trazados se facilita y es posible con un liderazgo apropiado instrumentar los cambios mas ambiciosos a que pueda aspirarse.

La anterior dinámica constituye un factor automotivante, para la mejor performance de los gobiernos. Cuando los gobiernos son responsivos a las demandas sociales y éstas surgen de una información publica objetiva y pueden expresarse libremente, suele generarse un mecanismo de mejoramiento permanente de su acción administrativa. Por supuesto que se da por descontado, la necesidad de una población con un nivel aceptable de educación, ya que los pueblos educados por lo general saben elegir dirigentes competentes y honestos y están menos expuestos a la demagogia.

Esa dinámica además, conlleva un aspecto normativo muy importante, al dar lugar la democracia a nuevos valores que la gente aprecia como tales.

A la sustentabilidad, en sus diferentes dimensiones, se llega cuando ésta se convierte en una demanda social y se conforman valores que son compartidos por las mayorías. Las demandas sociales sobre la sustentabilidad van contribuyendo así, a conformar las agendas de acción administrativa y los escenarios políticos en general.

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¿A qué nos referimos cuando decimos que la sustentabilidad hay que convertirla en una demanda social? A que es necesario que la gente identifi que la sustentabilidad con su estado de salud, con la prosperidad económica, con la equidad en la distribución del ingreso, con la estabilidad social y por supuesto con la conservación de la naturaleza. Cuando ésto se logra a través de la educación para el desarrollo sustentable, formal e informal, la sociedad hace suya la lucha por la sustentabilidad y la incorpora a su agenda sociopolítica. Es así como surge con innegable vigor la dimensión política del desarrollo sustentable y su estrecha vinculación con la democracia. Lo anterior no constituye solo un deseo, es lo que la experiencia está mostrando que ocurre en las democracias mas avanzadas.

En este sentido expone López de la Vieja (2005), sobre la Unión Europea:

“La sostenibilidad por ejemplo, representa bastante mas que un principio normativo; en los países de la Unión Europea, constituye un marco para regular un tipo de crecimiento económico que preserve la biodiversidad y genere bienestar. Al mismo tiempo, la apelación a lo sostenible conforma estrategias para el uso de los medios de transporte, control de medicamentos y alimentación, sistemas de pensión, los desequilibrios regionales. Sin olvidar la lucha contra la pobreza y la exclusión social”.

Más, el funcionamiento democrático no puede estar limitado a la cúpula de los poderes públicos. “La democracia es un sistema por el cual la sociedad en su conjunto puede participar en todos los eslabones del proceso decisorio y, de esta manera, fi scalizarlo” (Boutros-Ghali, B. 2003). Por lo tanto puede hablarse de una verdadera democracia solo cuando sus mecanismos están presentes en todos los niveles, hasta las propias raíces de la sociedad. De allí la importancia de la descentralización.

En la vida cotidiana de la gente debe manifestarse la cultura democrática en el respeto a los derechos de las otras personas, en el estricto acatamiento de la ley y en la construcción de un mayor capital social. Por eso es que el estado de derecho y la descentralización del poder político, económico y administrativo, es consustancial con la democracia. Allí donde cada ciudadano puede hacer que se consideren y respeten sus derechos y preferencias y participar libremente en las decisiones sobre la solución de los problemas que le afectan, puede decirse que se practica una verdadera democracia.

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Y finalmente cabe señalar que para el desarrollo sustentable es imprescindible la paz. Pero ¿cuál es el sistema político que ha demostrado mayor efi cacia en promover la cultura de la paz? La democracia.

3. El avance de la democratización y los peligros que se avizoran

Para los que compartimos el enfoque anterior, en cuanto al entorno político más favorable al desarrollo sustentable, resulta trascendente auscultar las tendencias mundiales sobre el proceso de expansión de la democracia. Ella no se ha expandido históricamente a través de cursos rectos y sostenidos, sino todo lo contrario. Muchas democracias se han logrado con bastante esfuerzo social y después de avances y retrocesos. ¿Por eso es prudente plantearse, si realmente existe o no en la actualidad un proceso de democratización a escala global que de ser cierto, pueda resultar a la postre auspicioso al desarrollo sustentable?

La respuesta a la anterior pregunta es defi nitivamente: si, aunque conviene hacer una diferenciación entre extensión geográfi ca de los regimenes democráticos y la calidad de su funcionamiento.

Sobre la superfi cie territorial que ocupan los regímenes que se llaman democráticos en el planeta, no parece haber ninguna duda. Esa superfi cie es cada vez mayor y continua ampliándose en los diferentes continentes.

Acerca de la calidad de la democracia en los países, el ámbito de la discusión es mucho más controversial. Existen países que formalmente llevan la denominación de democracias, pero en los cuales la única razón para ello es que elijen a sus gobernantes por métodos formalmente democráticos. Pero la calidad de la democracia es un concepto mucho mas elaborado. Diamond y Morlino (2004) han propuesto una serie de dimensiones que sirven para calificar la calidad entre diversas democracias. Las dimensiones propuestas son: libertad, imperio de la ley, rendición vertical de cuentas, capacidad de respuesta, igualdad, participación, competencia y rendición horizontal de cuentas. Los propios autores señalan que estas dimensiones no solamente se solapan en ocasiones, sino que se refuerzan unas con otras.

El concepto de la democracia es antiguo en la historia de las ideas políticas. Pero podemos decir que la puesta en práctica de esas ideas es

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relativamente reciente en la historia de la humanidad. Suele sostenerse que el establecimiento de los primeros gobiernos democráticos ocurrió de mano de la revolución industrial, en los países en que ese importante proceso de cambio tecnológico, económico y social se adelantó. Sin embargo, puede alegarse que los mecanismos democráticos establecidos al principio, estaban lejanos de pasar una prueba de admisibilidad, de cara a los conceptos contemporáneos sobre lo que debe ser un gobierno con esa denominación. Y esta no es simplemente una apreciación de carácter teórico. En la actualidad, en que están presentes múltiples valores de referencia, es difícil que pasen desapercibidas violaciones gruesas a los derechos humanos o comportamientos ofi ciales que rozan el autoritarismo, sin que se generen protestas subidas de tono.

Por ejemplo, ¿puede hablarse de democracia cuando las mujeres y los analfabetos no tienen derecho a elegir? Esas limitaciones existieron en Venezuela hasta 1946. Por eso es que no puede decirse que antes existía una democracia. En los Estados Unidos de América, uno de los países que califi ca como una de las democracias más antiguas y acabadas, ¿podía hablarse de un cabal funcionamiento de la democracia antes de que se levantase completamente la segregación racial, lo cual ocurrió en las décadas de los años cincuenta, sesenta y setenta del siglo pasado?

Y estas son algunas de las carencias a las cuales hay que agregar otras como el irrespeto de derechos sociales fundamentales o el irrespeto a la libertad de expresión. En el cumplimiento de requisitos cada vez más exigentes en el funcionamiento de la democracia, estriba precisamente la califi cación de su calidad.

La democracia se encuentra en diferentes países en lento, pero progresivo perfeccionamiento, percibiéndose la tendencia mas intensa hacia un sistema en que la gente pueda aspirar a un mayor grado de libertades y al mejoramiento continuo de su calidad de vida y se encuentre en capacidad de participar en la conformación de los escenarios futuros: sociales, económicos, políticos, culturales y por supuesto los ambientales, en circunstancias en que apreciamos una crisis ecológica de grandes magnitudes, con fenómenos de degradación global como el cambio climático, capaces de generar perturbaciones susceptibles de afectar a importantes contingentes de la población.

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Uno de los signos más positivos que se aprecia en la mayor parte de los países que han optado por la senda democrática, es la proliferación de nuevas organizaciones de la sociedad civil y redes de participación social. Existen bases para pensar que el perfeccionamiento de las democracia va asociada al surgimiento desde la base de las colectividades y completamente independientes de los gobiernos, de un elevado número de organizaciones en que la gente pueda participar de acuerdo a la problemática de su preferencia, en la construcción de políticas publicas.

Robert Dahl ha expuesto acertadamente pensando en términos prospectivos: que “cualquiera que sea la forma que tome la democracia de nuestros sucesores, no será y no podrá ser igual, a la de nuestros predecesores” (citado por Schmitter y Treschel, 2004a). Mucho menos a la que podamos aspirar para el futuro, dentro de 50 o 100 años.

Si tomamos en consideración los anteriores comentarios podemos decir que la extensión geográfi ca de los países que disfrutan formalmente de sistemas califi cados actualmente como democracias ha ido aumentando aceleradamente durante las últimas décadas. Un ejemplo palpable lo tenemos en nuestro propio Continente. Hasta los años setenta del siglo pasado eran contados los gobiernos a los cuales se les daba el título de democracias, principalmente porque elegían a sus gobernantes mediante el voto popular. En la actualidad, solamente en Cuba puede decirse que no existe una democracia y en Venezuela, lamentablemente apreciamos la intención de asemejarnos cada vez más a dicho régimen.

En cuanto a la ola democratizadora, otro tanto ha ocurrido en Europa, después del derrumbamiento del bloque socialista. Un grupo importante de países, ex satélites de la Unión Soviética, se han asociado a la Unión Europea y han establecido sistemas democráticos de gobierno, comprometiéndose a acatar sus estrictas pautas con referencia al alcance legal y práctico del ejercicio de la democracia. En uno de los documentos del Consejo de Europa se dice que un “mal gobierno, que son aquellos no responsivos a las necesidades de la gente, que se involucran en prácticas corruptas, que defraudan los procesos electorales, que restringen o manipulan libertades básicas y que rehúsan hacerse responsables ante sus ciudadanos; no tienen un futuro seguro en esta parte del mundo. No solamente corren el riesgo de ser destronados por sus propios ciudadanos,

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pero tales acciones son susceptibles de generar apoyo de parte de los otros sistemas constitucionales, nacionales, subnacionales y supranacionales en la región” (Schimitter y Trechsel, 2004b).

Y pareciese, de acuerdo a los acontecimientos mas recientes, que los aires de la libertad se están acercando a una región que algunos consideraban de las mas impermeables a estas inclinaciones, como son los países árabes. Siempre que este progreso vaya asociado a la instauración de gobiernos láicos la perspectiva podrá considerarse promisoria.

Como hemos expuesto anteriormente, por el hecho de que muchos países reciban la denominación de democráticos, ya que elijen a sus gobernantes y representantes, no quiere decir necesariamente que en ellos se practique una democracia de igual calidad. La experiencia histórica muestra que el perfeccionamiento de los mecanismos democráticos de gobierno, requiere de períodos dilatados. Y sobretodo, que sus sociedades tengan la oportunidad de interiorizar una cultura de convivencia democrática.

The Economist Intelligence Unit (2010) lleva a cabo una evaluación de la calidad de las democracias en el mundo. Recientemente publicó su estudio: Democracy 2010, en el cual, después de tomar en consideración una serie de complejos parámetros, califi ca a 167 países según las categorías de democracias plenas, democracias fallas, regímenes híbridos y regímenes autoritarios.

Por otra parte, la Fundación Konrad Adenauer y Polilat.com (2010) han generado un estudio titulado: Índice de Desarrollo Democrático de América Latina IDD-Lat. 2010. En este estudio se califi ca el desarrollo democrático de 18 países del continente con base a una serie de parámetros de calidad, en cuatro categorías: Alto desarrollo democrático, desarrollo democrático moderado, desarrollo democrático bajo y desarrollo democrático mínimo.

Ahora bien ¿cuáles son esos mecanismos de perfeccionamiento de la democracia que deben instrumentarse cuando se trata de mejorar su calidad? Estos pueden ser múltiples y variados. Se trata por ejemplo de:

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• Asegurar el estricto cumplimiento del estado de derecho.

• Velar por la independencia de los poderes públicos.

• Estimular la participación ciudadana en la elaboración de leyes, preparación de presupuestos participativos y en el proceso político en general.

• Expandir al máximo la educación a todos los niveles.

• Ampliar el número de funcionarios públicos electos, diferentes al presidente de la república y a los legisladores nacionales y además aumentar la frecuencia de los procesos electorales.

• Acercar más los electores a sus representantes, mediante la descentralización política, la reforma de las leyes que rigen los sistemas electorales y la modifi cación de las circunscripciones electorales.

• Recurrir a referéndos para decidir sobre asuntos de interés nacional, regional y local.

• Mejorar los canales de información pública y procurar que ella sea plural y veraz.

• Privilegiar el derecho a la libertad de expresión.

• Hacer obligatoria la presentación de cuentas por parte de los funcionarios y especialmente de los electos y hacer un escrutinio público.

• Fomentar la e-democracia y el gobierno en línea para agilizar las tramitaciones públicas.

• El empoderamiento de la sociedad civil y en particular de los individuos, especialmente las mujeres.

Son muchos otros los mecanismos que se están instrumentando en diferentes partes del mundo para hacer cada vez más genuino y transparente el funcionamiento de la democracia y la participación ciudadana y por ende mejorar su calidad.

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Todo este movimiento para ampliar la democratización a escala mundial, que constituye en la actualidad una de las verdaderas megatendencias que se observan, capaces de condicionar muchos otros procesos de cambio, se alínea perfectamente con el paradigma del desarrollo sustentable y es auspicioso a él, como lo hemos explicado en otra parte (Gabaldón, 2006).

Si partimos de la premisa que la aproximación a una trayectoria de desarrollo sustentable a nivel de los países, la facilita un sistema democrático de gobierno, todo lo que nos aleje de esa posibilidad, entorpezca o ponga a riesgo los procesos de modernización democrática, debemos verlo como movimientos de signo negativo que debemos tratar de contrarrestar.

Me refi ero específi camente a los factores que se están apreciando, unos a nivel nacional y otros de carácter internacional, que obstaculizan la gobernabilidad democrática (COPRE, 1988). Nos referimos por ejemplo, en la escala nacional:

• El crecimiento descontrolado de la pobreza que genera insustentabilidad social.

• La ineficiencia de los gobiernos por falta de previsión (planificación), gerencia defectuosa, corrupción de funcionarios y clientelismo político, entre otros, que crea la sensación de que los sistemas democráticos son incapaces de adelantar un desarrollo sustentable para mejorar la calidad de vida de la gente.

• La degradación del entorno físico-natural y el agotamiento de recursos naturales necesarios para el desarrollo, tales como el agua o los combustibles fósiles, que pueden generar insustentabilidad ecológica y económica.

• El crecimiento explosivo de la población que dificulta en grado sumo un abastecimiento suficiente de bienes y servicios, especialmente de alimentos y la expansión acompasada de los servicios públicos.

• Las logias militares que se consideran investidas de poderes especiales para actuar durante las crisis políticas como jueces y salvadores de la patria.

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Y, en la escala internacional:

• El excesivo poder de las corporaciones trasnacionales, alcanzado a través de la mundialización, que pueden alterar los mecanismos de decisión democrática al interior de los países.

• La criminalidad internacional a través de delitos tales como: el narcotráfi co y los fl ujos fi nancieros ilegales.

• Las migraciones no controlables muchas de ellas movidas en su origen por cuestiones de naturaleza ecológica.

• Los confl ictos derivados de la violencia, tales como los movimientos terroristas y las guerrillas transnacionales, las luchas interétnicas o religiosas y los nacionalismos extremistas.

• El cambio climático por los efectos desquiciantes que puede llegar a tener sobre la estabilidad social y la economía de los países.

En síntesis, podemos decir que el mundo se encuentra sometido a fuerzas poderosas, unas de signo positivo y otros negativos, que van contribuyendo a conformar los escenarios futuros. Una de las más auspiciosas en la actualidad es el proceso de democratización que se aprecia en todos los continentes, pues él debe contribuir determinantemente al respeto de los derechos humanos a escala global, un progreso con mayor equidad, a través de la lucha contra la pobreza y en general al mejoramiento de los niveles de calidad de vida. Tales logros son muy estimables desde la perspectiva del desarrollo sustentable.

4. Refl exiones fi nales

Para la instrumentación del desarrollo sustentable en el mundo, es indispensable que continúe ampliándose el ámbito de la democracia, no solo en cuanto el número de países que puedan recibir la certifi cación de verdaderas democracia, sino en lo que concierne a su continuo perfeccionamiento, para poder satisfacer las exigencias incubadas en transformaciones culturales aceleradas como las que están ocurriendo.

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Entre éstas, cabe mencionar en lugar muy destacado la llamada sociedad de la información, la cual puede ser también aprovechada para la profundización de la democracia a través de los mejores sistemas de comunicación e información y de control social de la performance de los gobiernos que conlleva. La aplicación de este nuevo instrumental al ejercicio de la democracia puede dar a luz a formas completamente novedosas de poner en practica la democracia acelerando su perfeccionamiento.

El cambio de una trayectoria de desarrollo insustentable como la que seguimos actualmente, hacia otra que se aproxime a la sustentabilidad ecológica, social, económica y política, dependerá en alto grado de que podamos orientar el progreso de la ciencia y la tecnología hacia estos objetivos. De lo contrario y no obstante el acelerado desarrollo tecnológico que se avizora, estaremos bajo el riesgo de que la pobreza se expanda y la crisis ecológica se agrave, tal como ocurrió durante el último medio siglo. En ese proceso el ejercicio de la democracia como brújula del desarrollo de la sociedad será también un factor coadyuvante al cambio científi co y tecnológico.

Durante las próximas décadas la globalización continuará intensifi cándose, con efectos positivos, pero también de signo contrario, para diferentes países y segmentos poblacionales diversos. La gobernabilidad mundial dependerá en buena medida en que tengamos la capacidad y sabiduría política para que logremos alinear la globalización con el progreso humano sustentable.

Esta gama de factores que afectarán el porvenir exige tres requisitos básicos. El primero de ellos, es construir una ética del desarrollo sustentable que aprecie como valor fundamental la cultura democrática. El segundo, es profundizar los estudios pertinentes por parte de equipos interdisciplinarios y transdisciplinarios integrados por genuinos pensadores. Y el tercero, exige estadistas y líderes de amplia visión para conducir a los países por la senda de la democracia y el bienestar, con una visión prospectiva de la sustentabilidad en todas sus dimensiones.

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Bibliografía

Boutros-Ghali, B. (2003) La interacción entre democracia y desarrollo. Informe síntesis. UNESCO, París, p. 7.

Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (1988). Proyecto de Reforma Integral del Estado. Editorial Arte. Caracas, pp. 93-98.

Dahl, R. (1956) A preface to Democracy. Chicago University/of Chicago Press, p. 3.

Diamond, L. and L. Morlino (2004) The quality on democracy. An overview. Journal of Democracy Vol. 15, Number 4, October 2004.

Fundación Konrad Adenauer y Polilat. com. (2010). Índices de Desarrollo Democrático de America Latina IDD-Lat. 2010.

Gabaldon, A. J. (2006) Desarrollo Sustentable La salida de America Latina. Grijalbo, Caracas.

López de la Vieja, M. T. (2005). Ciudadanos de Europa: Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Biblioteca Nueva, Madrid.

Schmitter, P. and A. Trechsel (2004a). Trends, Analysis and Reforms. Green paper on the future of democracy in Europe, for the Council of Europe, p. 77.

Schmitter, P. and A. Treschsel (2004b) Trends, Analysis and Reforms. Green paper on the future of democracy in Europe, for the Council of Europe, p. 4.

Sen., A. (1999) Development as Freedom. Nueva York. Anchor Books, p. 3.

The Economist Intelligence Unit. (2010) Democracy 2010.

The World Commission on Environment and Development (1987). Our common Future. Oxford-New York. Oxford University Press, p. 9.

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ABSTRACT

There are three principles of universal consensus on the environment, namely; the reality and severity of its problematic; that sustainable development is the best option to solve this problem; and that the adoption and practice of sustainable development will depend on environmental education. These three premises are expressly recognized in the current Constitution of Venezuela. But despite this and the many instruments that Venezuelan law has provided for the sake of its protection, the environment has been deteriorating relentlessly. To overcome this failure requires citizen participation to defend the application of environmental law. However, this defense depends, in turn, on the knowledge of such law. Law schools are called upon for a decisive contribution to the dissemination of that knowledge.

Key words: Environmental law instruction, Law schools, Environmental education.

Nelson Geigel Lope-Bello

AMBIENTE, EDUCACIÓN AMBIENTAL Y DERECHO

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 55-98

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

Hay tres premisas de consenso universal sobre el ambiente, a saber: la de la realidad y gravedad de su problemática, la de que el desarrollo sustentable representa la mejor opción para la solución de dicha problemática, y la de que la adopción y práctica del desarrollo sustentable van a depender de la educación ambiental. Dichas tres premisas están expresamente reconocidas en la vigente Constitución de Venezuela. Pero, a pesar de ello y de los innumerables instrumentos que el ordenamiento jurídico venezolano ha dispuesto en aras de su protección, el ambiente se ha venido deteriorando de manera implacable. Para superar este fracaso se necesita de una participación ciudadana que defi enda la aplicación del Derecho Ambiental. Pero esta defensa depende, a su vez, del conocimiento del Derecho Ambiental. A las Facultades de Derecho les corresponde una decisiva contribución en la difusión de ese conocimiento.

Palabras clave: ambiente, desarrollo sustentable, educación ambiental, Derecho.

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1. Presentación1

Hay tres premisas en torno a la problemática ambiental contemporánea, las cuales son, prácticamente, de consenso universal: una se refi ere a la realidad del deterioro del medio ambiente y a la gravedad e importancia de sus posibles consecuencias; la segunda tiene que ver con el papel del desarrollo sustentable en la solución de la crisis ambiental (usamos sustentable como sinónimo de sostenible); y la tercera nos enseña que sin educación ambiental no será posible alcanzar el desarrollo sustentable. La presentación de estas premisas lo vamos a hacer recorriendo varios de los documentos fundamentales que las recogen y exponen.

Este artículo concluye con algunas acotaciones del ordenamiento jurídico venezolano sobre las mismas tres premisas y sobre la imprescindible importancia del Derecho y de la educación jurídico ambiental para la causa del ambiente.

2. Primera premisa: sobre la realidad, gravedad y posibles consecuencias del deterioro del medio ambiente

Según esta premisa, la problemática ambiental, lejos de ser una exageración alarmista, es una problemática real, la cual se ha venido agravando en el transcurso del tiempo, y que, de seguir las actuales tendencias, puede erigirse, en un plazo relativamente corto, en una seria amenaza a los fundamentos mismos de la seguridad global.

Para ilustrar muy someramente dicha gravedad, a continuación vamos a reproducir los comentarios de varios de los textos fundamentales que tratan de la magnitud, orígenes y consecuencias de la problemática ambiental, así como de sus posibles soluciones.

1 La publicación de este artículo coincide con su presentación como conferencia en el marco del XIII Congreso Venezolano de Derecho Ambiental (Venezuela, Caracas, Universidad Simón Bolívar: 27 y 28 de octubre de 2011): http://www.xiiiderechoambiental.eventos.usb.ve/.

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Comenzamos por la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano2, Conferencia también conocida, simplemente, como Conferencia de Estocolmo, celebrada en 1972, la cual constituye el punto de partida del moderno Derecho Ambiental Internacional. En la Proclama de esta Declaración, que viene a ser como una exposición de motivos, podemos leer:

(…) En la larga y tortuosa evolución de la raza humana en este planeta se ha llegado a una etapa en que, gracias a la rápida aceleración de la ciencia y la tecnología, el hombre ha adquirido el poder de transformar, de innumerables maneras y en una escala sin precedentes, cuanto lo rodea. (…) A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el hombre en muchas regiones de la Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos; grandes trastornos del equilibrio de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves defi ciencias, nocivas para la salud física y mental del hombre… (N.1).Hemos llegado a un momento de la historia en que debemos orientar nuestros actos en todo el mundo atendiendo con mayor solicitud las consecuencias que puedan tener para el medio. Por ignorancia o indiferencia, podemos causar daños inmensos e irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y bienestar (N. 6).

El párrafo introductorio del Preámbulo del documento Agenda 213, suscrito en 1992 por la casi totalidad de los países del mundo, con ocasión de la Conferencia de Naciones Unidas sobre El Medio Ambiente y el Desarrollo, en Río de Janeiro, Brasil, alerta así:

La humanidad se encuentra en un momento decisivo de su historia. Confrontamos (…) el continuo deterioro de los ecosistemas, de los cuales depende nuestro bienestar (1.1).

2 Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Declaración de Estocolmo: http://www.medioambiente.cu/declaracion_estocolmo_1972.htm.

3 http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/.

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En cuanto a la persistencia de esa problemática, aunque con rasgos peores, basta referirnos a la Carta de la Tierra, documento elaborado en el año 2000 por la Asociación de Educación Superior por la Sustentabilidad.4

Los patrones dominantes de producción y consumo están causando devastación ambiental, agotamiento de recursos y una extinción masiva de especies. (…). Un aumento sin precedentes de la población humana ha sobrecargado los sistemas ecológicos y sociales. Los fundamentos de la seguridad global están siendo amenazados.

En la Declaración de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 20025, se afi rma que:

El medio ambiente mundial sigue deteriorándose. Continúa la pérdida de biodiversidad; siguen agotándose las poblaciones de peces; la desertifi cación avanza, cobrándose cada vez más tierras fértiles; ya se hacen evidentes los efectos adversos del cambio de clima; los desastres naturales son más frecuentes y más devastadores, y los países en desarrollo se han vuelto más vulnerables, en tanto que la contaminación del aire, el agua y los mares sigue privando a millones de seres humanos de una vida digna (N. 13).

En el 2000, con la entrada del nuevo milenio, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, hizo un llamado para que se llevara a cabo una evaluación de los ecosistemas. En esa tarea participaron más de 1.300 expertos de todas partes del mundo, y sus resultados, publicados en el 20056, arrojaron una abrumadora demostración de los impactos de las actividades humanas sobre la naturaleza. Como botón de muestra, la Conclusión Nº 1 de este informe dice así:

4 Global Higher Education for Sustainability –GEHSP, Carta de la Tierra: http://www.earthcharterinaction.org/invent/images/uploads/echarter_spanish.pdf.

5 NacionesUnidas,CumbredeJohannesburgo:http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/.6 Naciones Unidas, Evaluación de los Ecosistemas del Milenio: http://www.maweb.org/es/Global.

aspx.

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En los últimos 50 años, los seres humanos han transformado los ecosistemas más rápida y extensamente que en ningún otro período de tiempo comparable de la historia humana (…). Esto ha generado una pérdida considerable y en gran medida irreversible de la diversidad de la vida sobre la tierra.

Una última referencia sobre este sombrío panorama, nos remitimos al informe GEO 4 del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Mundial, publicado a fi nales de 20077:

La superfi cie de la tierra está calentándose cada vez más. Las estimaciones más optimistas sobre el calentamiento en este siglo prevén un aumento de entre 1.8 a 4ºC,

Más de 2 millones de personas en el mundo mueren cada año de forma prematura debido a la contaminación del aire, tanto en lugares cerrados como abiertos.

El “agujero” de la capa de ozono estratosférica situada sobre la Antártica, la capa que nos protege de las radiaciones ultravioletas dañinas es ahora más grande que nunca.

El uso insostenible de la tierra y el agua, y los impactos del cambio climático están produciendo la degradación de los suelos, que conlleva a su erosión, al agotamiento de los nutrientes, a la falta de agua, la salinidad, la desertifi cación, y la alteración de los ciclos biológicos. Los efectos acumulativos de estos cambios amenazan la seguridad alimentaria, la biodiversidad y la fi jación y almacenamiento de carbono.

La disponibilidad de agua dulce per cápita está disminuyendo a nivel mundial, y el agua contaminada sigue siendo la principal causa ambiental de las enfermedades y muertes de los seres humanos.

Los ecosistemas acuáticos continúan siendo objeto de una intensa explotación, lo que pone en riesgo las sostenibilidad del suministro de alimentos y la biodiversidad.

7 Naciones Unidas, GEO 4 -2007: http://www.maweb.org/es/Global.aspx.

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La gran mayoría de las especies que han sido objeto de serias investigaciones está disminuyendo su distribución, abundancia o en ambos aspectos.

3. Segunda premisa: sobre el desarrollo sustentable

Pero después de tan negativas caracterizaciones de la situación ambiental, todos los documentos arriba citados, y muchos más, a pesar de sus dramáticas alarmas, comparten la actitud de que hay una escapatoria posible.

Comenzando otra vez con la Declaración de Estocolmo, su Preámbulo, al mismo tiempo que reconocía la capacidad del hombre para transformar lo que le rodea y así causar daños inmensos e irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y bienestar, también sostuvo que esa misma capacidad, utilizada con discernimiento, podía servirnos a todos, a nosotros y a nuestra posteridad, a alcanzar unas condiciones de vida mejores en un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones del hombre (Nos. 1 y 6).

En Agenda 21 podemos leer:

No obstante, si se integran las preocupaciones relativas al medio ambiente y al desarrollo, y si se les presta más atención, se podrán satisfacer las necesidades básicas, elevar el nivel de vida de todos, conseguir una mejor protección y gestión de los ecosistemas y lograr un futuro más seguro y próspero (N. 1.1).

Y en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se acepta de manera expresa “la realidad de que la sociedad mundial tiene los medios y recursos para responder a los retos” planteados (N. 21).

Ese relativo optimismo nos lleva a la segunda premisa, y es que, de acuerdo con ella, el desarrollo sustentable representa, hoy por hoy, en el estado actual del conocimiento, la mejor opción, si no la única, para enfrentar la problemática en cuestión.

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Obviando una revisión exhaustiva de otros antecedentes, la conceptualización del desarrollo sustentable tomó mayor velocidad a partir de la Conferencia de Estocolmo, cuando, en su Declaración, rechazándose la pretensión inicial de algunos Estados desarrollados sobre la necesidad de que los países del Tercer Mundo frenasen su desarrollo económico, se hizo constar que “el desarrollo económico y social (era) indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable, y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida” (Principio 8). Ahora bien, y esto es algo que quedó muy claro en la Declaración de Estocolmo, el desarrollo económico no podía seguir siendo como hasta entonces, sino que tenía que conceder mayor importancia a la conservación de la naturaleza, utilizando los recursos naturales de forma que se evitase el peligro de su futuro agotamiento, asegurando así que toda la humanidad pudiese compartir sus benefi cios (Principios 4 y 5).

Pero fue 20 años después, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, cuando su informe preparatorio, publicado bajo el título de Nuestro Futuro Común (Our Common Future)8, avanzó una primera conceptualización del desarrollo sustentable:

En su esencia, el desarrollo sustentable es un proceso de cambio, en el cual la explotación de los recursos, la dirección de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y las modifi caciones institucionales están en armonía y mejoran el potencial presente y futuro para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas.

Inmediatamente después, ya en las deliberaciones de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, ese concepto del desarrollo sostenible fue formalmente acogido y defi nido por los principios 3 y 4 de su Declaración de Río9.

8 The World Commission on Environment and Development, Our Common Future (Oxford University Press: 1987), p. 46.

9 Naciones Unidas, Declaración de Río: http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/res_iodecl. shtml

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Principio 3. El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.

Principio 4. A fi n de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección ambiental deberá constituir parte integrante del proceso del desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.

Entonces, como se desprende de los dos principios recién transcritos, el desarrollo sustentable tiene una doble vertiente.

En su primera vertiente, él está orientado a superar la supuesta dicotomía entre protección ambiental y desarrollo económico por vía de la armonización de ambos procesos10:

La Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo vivirá en la historia de la civilización como la ocasión a partir de la cual se puso fi n a la obsesión con el desarrollo económico a costas de un despilfarro frenético de las reservas naturales de la humanidad (…). La nueva visión del desarrollo sustentable, aparte de cuantitativa es también cualitativa. En otras palabras, ella apunta hacia la búsqueda balanceada de todos los valores humanos, bien sean materiales o intangibles, en armonía con los naturales. La visión de la sociedad afl uente resultó en una injusta y apasionada sociedad de consumo. Lo que la nueva visión propone en una sociedad sustentable en un mundo próspero y justo.

Hoy día resulta anacrónico hablar, por un lado, del desarrollo, y, por el otro, de la protección ambiental, como si se tratase de asuntos separados. Ese dualismo ha desaparecido. Sólo hay un desarrollo, el desarrollo sustentable, y sus reglas tienen que ser seguidas tanto por los economistas como por los ambientalistas.

Y en cuanto a su segunda vertiente, el desarrollo sustentable procura establecer y mantener un equilibrio entre las necesidades de las

10 Michel Decleris, The Law of Sustainable Development–General Principles (European Commission Offi ce for Ofi cial Publications of the European Communities, Luxemburgo: 2000), pp. 17 y 21.

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generaciones presentes y las necesidades de las generaciones futuras, de manera que los logros de hoy no impidan, obstaculicen o mermen las posibilidades o niveles de calidad de vida de las generaciones que están por venir.

En su Declaración del Milenio, y en reafi rmación de la vigencia del paradigma del desarrollo sustentable, la Asamblea General de Naciones Unidas expuso11:

Se debe actuar con suma prudencia en la gestión de todas las especies vivas y de los recursos naturales, de acuerdo con los preceptos del desarrollo sustentable… Los actuales patrones de producción y consumo deben modifi carse en aras de nuestro bienestar y el de nuestros futuros descendientes.

No debemos escatimar ningún esfuerzo para liberar a toda la humanidad, pero especialmente a nuestros hijos y nietos, de la amenaza de vivir en un planeta deteriorado irremediablemente por las actividades humanas, y cuyos recursos naturales ya no serían sufi cientes para la satisfacción de sus necesidades.

Reafirmamos nuestro apoyo a los principios del desarrollo sustentable, incluyendo aquéllos establecidos en Agenda 21, tan como fueron acordados en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

En 2002, la Cumbre de Johannesburgo, que fue, precisamente, sobre el Desarrollo Sostenible, reiteró su importancia, vigencia y necesidad. A continuación copiamos varios numerales de su Declaración:

Nº 8. Hace 30 años, en Estocolmo, nos pusimos de acuerdo en la apremiante necesidad de abordar el problema del deterioro ambiental. Hace 10 años, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, convinimos en que la protección del medio ambiente, el desarrollo social y el desarrollo económico eran fundamentales

11 Naciones Unidas, Declaración del Milenio (Resolución 55/2, Nos. 6, 21, 22).

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para lograr un desarrollo sostenible basado en los principios de Río. Para alcanzar ese objetivo aprobamos un programa de alcance mundial titulado Agenda 21 y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a los cuales reafi rmamos hoy nuestra adhesión. La Conferencia de Río constituyó un hito importante que permitió establecer un nuevo plan de acción para el desarrollo sostenible.

Nº 16. Estamos resueltos a velar porque nuestra rica diversidad, fuente de nuestra fuerza colectiva, sea utilizada en una alianza constructiva para el cambio y para la consecución del objetivo común del desarrollo sostenible.

Y la próxima cumbre de las Naciones Unidas, a celebrarse en el 2012 y con la denominación de Río+20, va a volver a versar sobre el paradigma del desarrollo sostenible, teniendo por objetivos una evaluación de sus avances y problemas a nivel mundial, el diseño de nuevos instrumentos para mejorar la implementación del desarrollo sostenible e identifi car los otros retos que han venido surgiendo. Siendo esos sus objetivos, la Cumbre se va a concentrar en dos temas principales: el logro de una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, y el marco institucional para el desarrollo sostenible.12

En una cita que recoge su vigencia e importancia, del desarrollo sustentable se ha dicho que es un camino de una sola dirección, porque él no tiene regreso al pasado, ya que de hacerlo se pondría en peligro la supervivencia de la humanidad, y porque sin él la humanidad no tendría futuro13.

4. Tercera premisa: sobre la educación ambiental

La tercera premisa, que, al igual que las dos anteriores, es de consenso universal, consiste en el fi rme convencimiento de que el desarrollo

12 Naciones Unidas, Río+20 – Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible: http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=63

13 Michel Decleris, The Law of Sustainable Development – General Principles, op. cit. pág. 20.

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sustentable va a depender, en última instancia, y aparte de otras condiciones, de una formación ambiental intensa y generalizada a todos los niveles del proceso educativo (incluido, por supuesto, el nivel universitario).

El Programa El Hombre y la Biosfera, de la UNESCO14 (conocido como Programa MAB), iniciado en 1971, fi gura como uno de los antecedentes recientes más importantes de la moderna preocupación sobre la necesidad de una educación ambiental.

Al año siguiente, en 1972, en nuestra ya conocida Declaración de Estocolmo se aprobó el siguiente texto:

Principio 19. Es indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las generaciones jóvenes como a los adultos y que preste la debida atención al sector de población menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinión pública bien informada y de una conducta de los individuos, de las empresas y de las colectividades, inspirada en el sentido de su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del medio en toda su dimensión humana…

La anterior Declaración fue previa a la formalización del concepto del desarrollo sustentable (aunque ya se lo comenzaba a vislumbrar). Pero a raíz de la Conferencia de Río sobre Ambiente y Desarrollo, una vez formalizado y consagrado su concepto, se ha creado y consolidado una indisoluble relación de interdependencia entre el desarrollo sustentable y la educación ambiental.

De hecho, continuando con la última idea, se dice que la educación ambiental ha transitado por varias etapas: primero, en la década de los 70, ella consistía en educar para la conservación del medio ambiente natural; luego, en la década de los 80, la educación ambiental estuvo dirigida hacia la concientización y solución de la crisis ambiental, entendiéndose

14 UNESCO, El Hombre y la Biosfera: http://www.unesco.org/bpi/pdf/memobpi23_MAB_es.pdf.

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el ambiente en la interrelación de sus aspectos naturales, sociales y culturales; y desde la década de los 90, su propósito fundamental se orienta hacia la búsqueda del desarrollo sostenible, es decir, desbordando los meros propósitos de una educación “para o a favor del medio”, ella está abocada al establecimiento de pautas para cambiar la sociedad, en aras de la mejor calidad de vida de todos los seres humanos y de su entorno15.

En efecto, por ejemplo, de acuerdo con Agenda 21:

La educación es de importancia crítica para promover el desarrollo sustentable y aumentar la capacidad de las poblaciones para abordar cuestiones ambientales y de desarrollo… Tanto la educación académica como la no académica son indispensables para modifi car las actitudes de las personas de manera que éstas tengan la capacidad de evaluar los problemas del desarrollo sostenible y abordarlos. La educación es igualmente fundamental para adquirir conciencia, valores, actitudes, técnicas y comportamientos ecológicos y técnicos en consonancia con el desarrollo sostenible, y que favorezcan la participación pública en el proceso de adopción de decisiones (36.3).

También en 1992, tomando ocasión de la celebración de la Cumbre de la Tierra sobre el Desarrollo Sostenible, once organizaciones y academias científi cas, de las más representativas a nivel mundial en materia de educación16, suscribieron la llamada Declaración de Ubuntu17. Entre las motivaciones que anteceden los llamados de esta Declaración encontramos:

15 Melania Coya García, La Ambientalización de la Universidad, (Universidad de Alicante, Tesis de Grado: 2011), págs. 63-66: http://bib.cervantesvirtual.com/FichaAutor.html?Ref=3849.

16 Ellas fueron: la Universidad de Naciones Unidas; la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); la Asociación Internacional de Universidades (IUA); la Academia de las Ciencias del Tercer Mundo; la Academia de las Ciencias de África; el Consejo Científi co de Asia; el Consejo Internacional para la Ciencia; la Federación Mundial de Asociaciones de Ingeniería; el Programa COPÉRNICUS; la Alianza Global de la Educación Superior para la Sustentabilidad (GHESP); y la Asociación de Líderes Universitarios para un Futuro Sustentable (ULSF).

17 UNESCO, Declaración de Ubuntu: www.unesco.org.iau/tfsd_ubuntu.htlm.

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La conciencia de que la solución a los problemas del desarrollo sustentable depende de la educación.

No obstante lo anterior, resulta preocupante que la educación no haya sido utilizada para alcanzar el desarrollo sustentable.

De acuerdo con la Declaración de Tesalónica18, emitida a raíz de la Conferencia Internacional sobre Medio Ambiente y Sociedad, celebrada en 1997:

La reordenación de toda la educación en función de la sustentabilidad concierne a todos los niveles de la educación formal, no formal e informal, y en todos los países. La noción de sustentabilidad incluye cuestiones, no sólo sobre medio ambiente, sino también de pobreza, salud, seguridad alimentaria, democracia, derechos humanos y paz (Principio 1).

Una década después de Río, a fi nales del 2001, en un informe del Secretario General de Naciones Unidas sobre la aplicación de Agenda 2119, se afi rmó que:

La educación a todos los niveles es la llave del desarrollo sustentable. La educación de la gente para el desarrollo sustentable no consiste en, simplemente, añadir temas de protección ambiental en los currícula, sino también promover un balance entre las metas económicas, las necesidades sociales y la responsabilidad ecológica. La educación tiene que ofrecer a los estudiantes las habilidades, perspectivas, valores y conocimiento para vivir de manera sustentable en sus comunidades. Ella debe ser interdisciplinaria, integrando conceptos y herramientas analíticas de una variedad de disciplinas.

El reconocimiento de que para cerrar la brecha entre los países del mundo es indispensable una prestar atención a una profunda redistribución de la educación para la sustentabilidad.

18 Declaración de Tesalónica: http://html.rincondelvago.com/educacion-ambiental_2.html.19 United Nations, Economic and Social Council, Implementing Agenda 21 (E/CN.17/2002/

pc.2/7), pár. 77: http://sovereignty.net/p/sd/agenda21rpt.htm

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Aparte de las fuentes que acabamos de citar, entre algunas otras referencias indispensables para el tema de la educación ambiental en general están20:

• El Programa de Naciones Unidas para el Medio Humano (1973)21.

• El Seminario Internacional de Educación Ambiental. Carta de Belgrado (1975)22.

• La Conferencia Intergubernamental de Educación Ambiental. Declaración de Tbilisi (1977)23.

• La Carta Mundial de la Naturaleza (Naciones Unidas, (1982)24.

• El Congreso Internacional sobre la Educación y la Formación Ambiental (Moscú, 1987)25.

• La Conferencia Mundial sobre la Educación Superior (París, 1998)26.

En diciembre del 2002, la Asamblea General de las Naciones Unidas27 proclamó el período 2005-2014 como el Decenio de la Educación para el Desarrollo Sostenible, correspondiendo a la UNESCO su promoción. Sobre esta Resolución nos limitamos a llamar la atención que, dejando atrás la tradicional denominación de “educación ambiental”, ella apunta y llama a una “educación para el desarrollo sostenible”.

20 Historia de la Educación Ambiental : http://www.naturayeducacion.com/educacion_ambiental/historia.asp.

21 Naciones Unidas, Programa para el Medio Humano: http://www.pnuma.org/educamb/index.php.

22 http://usuarios.multimania.es/aeea_andalucia/seminario_internacional_de_educa.htm.23 http://www.bing.com/search?q=Conferencia+internacional+de+educaci%C3%B3n+ambiental

&src=ie9tr.24 http://utopiaverde.org/descargas/carta-mundial-de-la-naturaleza-1982/view.25 http://www.serviiu.es/es/educaciOn-ambiental.zhtm?serviiu=a08defd3a999fcd8d8a254175dfdeb0b.26 Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: http://www.unesco.org/

education/educprog/wche/declaration_spa.htm. 27 Naciones Unidas, Resolución 57/254: http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001416/

141629s.pdf.

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Ahora con referencia específi ca al papel de las universidades en el desarrollo sustentable, comenzamos reproduciendo un párrafo de la intervención del Vicecanciller de la Universidad de McGill (Canadá) con ocasión de la Novena Mesa Redonda de la Asociación Internacional de Universidades, celebrada en Kyoto, en 199328.

Las universidades están especialmente equipadas para marcar el rumbo hacia el desarrollo sustentable. Por su misión especial en la enseñanza y en la formación de los líderes del mañana, por su cada vez mayor riqueza en la conducción de investigaciones interdisciplinarias, superando los límites tradicionales entre distintos departamentos de acuerdo a sus respectivas disciplinas, y por su naturaleza fundamental de “maquinas” productoras de conocimiento, a las universidades corresponde una importante misión… De hecho, más que importante, esa misión es indispensable.

Aparte de que en las conferencias y documentos sobre la educación ambiental en general se suele tratar de la indispensable participación de las instituciones de educación superior en esa tarea, también existe una “plataforma internacional” específi camente referida a la gestión ambiental de las universidades, destacando la necesidad de que ellas asuman los retos de la problemática del deterioro del entorno y proponiéndoles principios de acción para que contribuyan, de la manera más efectiva posible, a la realización de los postulados del desarrollo sustentable. En nuestra caracterización, esa “plataforma internacional” está integrada por muy variados elementos, principalmente por organizaciones, programas, conferencias, redes, cartas universitarias y declaraciones de conferencias, todos con un doble común denominador: su referencia al compromiso ambiental de las universidades y sus alcances internacionales.

A continuación comenzamos presentando esos elementos, y, luego vamos a proceder a sintetizar e integrar en un texto único los principios de acción las tales cartas y declaraciones.

28 http://es.wikipedia.org/wiki/Asociaci%C3%B3n_Internacional_de_Universidades.

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EL PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE Y SU RED DE FORMACIÓN AMBIENTAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

A comienzos de 1981, específi camente abocado a la consideración la educación ambiental por parte de las universidades, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) proclamó su compromiso en el estímulo y promoción de las siguientes acciones29:

• La incorporación de los aspectos ambientales en los currícula de las carreras universitarias tradicionales, particularmente las siguientes: derecho, economía, medicina, ingeniería, arquitectura y urbanismo, educación y agronomía, así como en ciencias biológicas humanas y naturales.

• La capacitación en las profesiones que se requieren para la protección, rehabilitación y ordenación del medio ambiente.

• La realización de programas de formación del personal docente universitario en la esfera del medio ambiente.

Casi simultáneamente, desde principios de la década de los ´80, los gobiernos de América Latina y el Caribe habían comenzado a solicitar al PNUMA la creación de una red de instituciones de formación ambiental para profesionales de alto nivel. Fue así como, en 1982, y con el apoyo del PNUMA, vio luz la Red de Formación Ambiental para América Latina y el Caribe, la cual tiene como objetivo principal la coordinación, promoción y apoyo de actividades en el ámbito de la educación, la capacitación y la formación ambientales en la Región30.

29 PNUMA (Resolución 9/20: mayo de1981): http://redagua.org/organizacion.php?id=148.30 http://www.rolac.unep.mx/educamb/esp La participación de Venezuela en esta Red se realiza

a través de la Dirección General de Educación Ambiental y Participación Comunitaria del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales: http://.www.marnr.gob.ve.

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LA CARTA MAGNA DE LAS UNIVERSIDADES EUROPEAS

Aunque no esté específi camente dirigida a la necesaria participación universitaria en las cuestiones medio ambientales, consideramos pertinente presentar este texto porque él aparece referenciado como “fuente de inspiración” en varios de los otros documentos que más adelante comentaremos.

Pues bien, en 1988, reunidos con ocasión de celebrar los 900 años de la Universidad de Bolonia, la más antigua de Europa, la casi totalidad de los rectores de ese continente suscribieron la Carta Magna de las Universidades Europeas31. En el considerando tercero del Preámbulo de esta Carta leemos:

Las universidades deben dar a las generaciones futuras una educación y formación práctica que las enseñe, y a través de ellas al mundo entero, a respetar las grandes armonías del ambiente natural y de la vida misma.

LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE UNIVERSIDADES, LA RED COPÉRNICUS Y LA CARTA UNIVERSITARIA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE

También en 1988, la Asociación Europea de Universidades (European Universities Association - EUA)32, antiguamente denominada Conferencia de Rectores Europeos (CRE), y con una membresía actual de 750 instituciones de educación superior pertenecientes a 42 países, lanzó el Programa COPÉRNICUS (Cooperation Program in Europe for Research on Nature and Industry through Coordinated University Studies)33.

31 www.cepes.ro/information-services/sources/on_line/magna-charta.hltm.32 http://es.wikipedia.org/wiki/Asociaci%C3%B3n_de_Universidades_Europeas.33 http://copernicus-campus.org.

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El Programa COPÉRNICUS constituye, principalmente, una red que conecta unas 400 universidades (únicamente europeas), siendo su objetivo central el de compartir conocimientos y experiencias en asuntos relacionados con el desarrollo sustentable, para así poder promover y apoyar las transformaciones académicas y sociales requeridas a este respecto.

Las áreas en las cuales COPÉRNICUS se ha venido concentrando de manera prioritaria son:

• La generación de nuevos conocimientos sobre sustentabilidad.

• La difusión de esos conocimientos sobre sustentabilidad a través de la educación, el entrenamiento y la sensibilización del público.

• La difusión de esos conocimientos a otras partes interesadas (gobierno, industrias, organizaciones no gubernamentales…).

• Promover y dar a conocer la aplicación de prácticas de gestión sustentable por y dentro de las propias de las universidades.

Continuando con el Programa COPÉRNICUS, su Secretaría tuvo la iniciativa de elaborar una Carta Universitaria para el Desarrollo Sustentable o, simplemente, Carta Universitaria34 (University Charter for Sustainable Development o University Charter), la cual resultó aprobada en 1993. Inicialmente fue fi rmada por más de 300 universidades, pero posteriormente ha estado abierta a la fi rma de otras universidades de todas partes del mundo, superando los 400 el número de sus miembros. De esta Carta vamos a reproducir sus párrafos introductorios.

PREÁMBULO. La explotación de la biosfera por el hombre está amenazando su propia existencia y delicado balance. Desde hace pocas décadas, las presiones sobre el ambiente global se han hecho evidentes, llevando al clamor general por un desarrollo sustentable. Según los términos del Informe Brundtland, tenemos que aprender a cuidar por las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Se está consciente de eso. Lo

34 http://www.iisd.org/educate/declarat/coper.htm.

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que se requiere es una estrategia comprehensiva para construir un futuro sostenible que sea equitativo para todos los seres humanos, como se recalcó en la Conferencia de Naciones Unidas en Río (1992). Ello requiere un nuevo marco conceptual y una nueva escala de valores. La educación es crucial para la promoción de tales valores y para mejorar la capacidad de las personas para enfrentarse con asuntos ambientales y de desarrollo. La educación a todos lo niveles, especialmente la educación universitaria para la capacitación de entes decisorios y profesores debiera ser orientada hacia el desarrollo sustentable y la promoción de una conciencia, capacidades y comportamiento ambientales, al igual que a un sentido de responsabilidad ética. La educación debe transformarse en educación ambiental en el más pleno sentido de la expresión.

EL PAPEL DE LAS UNIVERSIDADES. Las universidades y otras instituciones equivalentes de educación superior forman las nuevas generaciones de ciudadanos y tienen experiencia en cada una de las áreas de investigación, tanto en la tecnológica, como en las de las ciencias naturales, humanas y sociales. Por consecuencia, están obligadas a propagar el conocimiento ambiental y promover en la sociedad la práctica de una ética ambiental, de acuerdo con los principios de la Carta Magna de las Universidades Europeas y las subsiguientes declaraciones universitarias35, siempre de acuerdo con los lineamientos de la Comisión de Naciones Unidas para el Ambiente y el Desarrollo (UNCED) sobre la educación asuntos ambiéntales y de desarrollo. Ciertamente, las universidades están llamadas, cada vez con mayor urgencia, a jugar un papel protagónico en el desarrollo de una educación multidisciplinaria y éticamente orientada a los fi nes de encontrar soluciones a los problemas relacionados con el desarrollo sustentable. Ellas deben, por tanto, comprometerse con un proceso de información, educación y movilización de los sectores de la sociedad más relacionados con la degradación ecológica, incluyendo su impacto en el desarrollo global y las condiciones necesarias para asegurar un mundo justo y

35 http://www.iisd.org/educate/declarat/coper.htm.

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sustentable. Para alcanzar estos propósitos y cumplir con su principal misión, se urge a las universidades que hagan cuanto puedan para suscribir y cumplir los diez principios de esta Carta.

LA CONFERENCIA INTERNACIONAL “EL PAPEL DE LAS UNIVERSIDADES EN LA GESTIÓN AMBIENTAL Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE”. LA DECLARACIÓN DE TALLOIRES

En 1990, la Universidad de Tafts (Estados Unidos) promovió una Conferencia Internacional sobre el Papel de las Universidades en la Gestión Ambiental y el Desarrollo Sustentable, la cual se celebró en el Centro Europeo de dicha Universidad en Talloires (Francia).

Producto inmediato de esta Conferencia fue la famosísima Declaración de Talloires36, fi rmada por los 22 rectores entonces presentes, la cual constituye la primera manifestación ofi cial hecha por las máximas autoridades de varias instituciones de educación superior haciendo público su compromiso con el desarrollo sustentable. Para marzo del 2005, la Declaración de Talloires había sido suscrita por 314 universidades, siendo 109 de ellas de Latinoamérica y el Caribe.

A continuación transcribimos los comentarios que encabezan la Declaración de Talloires:

Nosotros, los rectores, vicerrectores y vicecancilleres de universidades de todo el mundo, estamos conscientes del rápido e impredecible crecimiento de la contaminación, de la degradación del medio ambiente y del agotamiento de los recursos naturales. De hecho, la contaminación del agua y del aire local, regional y global, la destrucción y la disminución de bosques, suelos y agua, la reducción de la capa de ozono y la emisión de gases contaminantes ponen en peligro la supervivencia de los seres humanos y especies vivientes, la integridad de la tierra

36 http://www.tufts.edu/talloiresnetwork/downloads/DECLARACIONDETALLOIRES.pdf.

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y su biodiversidad, la seguridad de las naciones, así como la herencia que permanecerá para las futuras generaciones. Estos cambios en el medio ambiente son causados por una producción desequilibrada e insostenible y por patrones de consumo que agravan los niveles de pobreza en muchas regiones del mundo.

Creemos que se requieren urgentes acciones para combatir y revertir la tendencia de los problemas antes mencionados.

De esta forma, la estabilización de la población humana, la adopción de tecnologías agrícolas e industriales ambientalmente sanas, la reforestación y la restauración ecológica, son elementos esenciales en la creación de un futuro equilibrado y sostenible, para que la humanidad esté en armonía con la naturaleza. Las universidades tienen un papel importante en la educación, la investigación, formación de políticas y en el intercambio de información para alcanzar estos objetivos.

Las universidades deben proporcionar así el liderazgo y el apoyo para movilizar los recursos internos y externos, de modo que sus instituciones respondan a este urgente desafío…

LA CONFERENCIA “CREANDO UN FUTURO COMÚN: UN PLAN DE ACCIÓN PARA LAS UNIVERSIDADES”. LA DECLARACIÓN DE HALIFAX

Esta Conferencia, bajo el título de Creando un Futuro Común: Un Plan de Acción para las Universidades (Creating a Common Future: An Action Plan for Universities) tuvo por sede la Universidad de Dalhousie, en Halifax (Canadá). En su organización, además de la anfi triona, también participaron la Asociación de Universidades y Colegios de Canadá, la Asociación Internacional de Universidades y la Universidad de Naciones Unidas. Celebrada en diciembre de 1991, a ella concurrieron, provenientes de los cinco continentes, presidentes y otras altas autoridades universitarias, funcionarios públicos y empresarios.

El propósito de esta Conferencia giró en torno a qué y cómo podían las universidades contribuir a mejorar la capacidad de sus países frente al

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manejo y solución de sus problemas ambientales y de desarrollo. Sus resultados constan en la Declaración de Halifax37, de la cual citamos ahora algunos de sus comentarios introductorios.

Las presentes demandas humanas sobre el planeta tienen tal magnitud y características que, ha menos de cambiar sustancialmente, amenazan el bienestar futuro de todas las especies vivientes. Las universidades están investidas de una gran responsabilidad para ayudar a las sociedades a diseñar sus políticas de desarrollo y acciones presentes y futuras de manera sostenible y equitativa, tal como lo exigen un ambiente seguro y un mundo civilizado.

… Debido a que sus funciones de investigación, docencia y servicio público, las universidades las habilitan para ser contribuyentes competentes y efectivos en los necesarios cambios de políticas y actitudes, esta Declaración de Halifax las invita a adoptar las siguientes acciones… (siguen los principios que veremos más adelante).

LA ASOCIACIÓN DE PRESIDENTES DE UNIVERSIDADES POR UN FUTURO SUSTENTABLE – LA ASOCIACIÓN DE LÍDERES UNIVERSITARIOS POR UN FUTURO SUSTENTABLE

El Principio 10 de la Declaración de Talloires llamaba al establecimiento de una organización que sirviera para mantener vivo el espíritu de Talloires y para ayudar a los fi rmantes de esa Declaración a estar informados y apoyarse recíprocamente en sus esfuerzos de aplicarla. Así nació, en 1992, la Asociación de Presidentes de Universidades por un Futuro Sustentable (University Presidents for a Sustainable Future). La Universidad de Tufts, que había sido la promotora de la Conferencia de Talloires, se ofreció a ejercer las funciones de su Secretaría, lo cual hizo desde su sede en Medford (Massachussets).

37 http://halifaxinitiative.org/node/3222.

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Pero a partir de 1995, para refl ejar la mayor extensión de sus posibles participantes, ahora inclusiva de todos los miembros de las comunidades universitarias (autoridades, profesores, administradores y estudiantes), y no sólo de sus rectores o presidentes, la Asociación cambió el nombre por el de Asociación de Líderes Universitarios por un Futuro Sustentable (University Leaders for a Sustainable Future - ULSF)38.

Dos años más tarde, en 1997, la Secretaría de la nueva ULSF se trasladó a Washington y se transformó en el Programa de Educación Superior del Centro para el Respeto de la Vida y el Ambiente (Center for the Respect of Life and Environment - CRLE)39.

Aunque continúa siendo el brazo ejecutivo de la Declaración de Talloires, al ULSF ha ampliado sus programas y servicios, los cuales ahora incluyen evaluaciones de sustentabilidad, investigaciones teóricas, estudios de casos de iniciativas de sustentabilidad por parte de las universidades y la formación de nuevas alianzas para promover la sustentabilidad de las instituciones de educación superior a nivel global.

Hoy día, a mediados del 2011, en la ULSF participan más de 300 universidades de unos 50 países.

LA CONFERENCIA “LA GENTE Y EL AMBIENTE – DEFENDIENDO EL BALANCE”. LA DECLARACIÓN DE SWANSEA

En Swansea (Gales), en agosto de 1993, miembros de la Commonwealth británica, representando a 400 universidades localizadas en 47 países, se reunieron en una conferencia intitulada “La Gente y el Ambiente –Defendiendo el Balance” (People and the Environment – Preserving the Balance). En términos muy resumidos, en ella se discutió sobre los medios y maneras a través de las cuales las universidades de la Commonwealth, sus autoridades, profesores, investigadores y estudiantes podían comprometer

38 http://www.ulsf.org.39 http://www.crle.org.

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y emplear sus singulares recursos para responder apropiadamente al reto implícito planteado en el lema de dicha Conferencia.

Los compromisos consensuados en esta conferencia constan en la llamada Declaración de Swansea40, cuyo segundo párrafo introductorio dice:

La Conferencia de Swansea, inspirada en los ejemplos de Talloires y Halifax, y desilusionada por la insufi ciente presencia de las Universidades en Río de Janeiro y en Agenda 21, ha sumado su voz a aquellas muchas otras de todas partes del mundo que están profundamente preocupadas por la degradación generalizada del ambiente de la Tierra, por la pervasive infl uencia de la pobreza en ese proceso y por la urgente necesidad de adoptar prácticas sustentables. Los participantes han expresado la creencia que la solución a estos problemas solo puedes ser efectivas en la medida en que se reconozca la mutua vulnerabilidad de todas las sociedades, desarrolladas y en desarrollo, y que las energías y capacidades de todas las personas sean empleadas de una manera positiva y con espíritu de cooperación. Puesto que la educación, la investigación y los demás servicios públicos de las universidades las capacitan e impulsan a ser contribuyentes efectivos para lograr los cambios de políticas y actitudes que hacen falta para un futuro sustentable, la Conferencia de Swansea invita a las universidades a que den la debida consideración a las siguientes acciones…

LA ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE UNIVERSIDADES. LA DECLARACIÓN DE KYOTO

Fundada en 1950, la Asociación Internacional de Universidades (Internacional Association of Universities – IAU) constituye la instancia de la UNESCO que agrupa a universidades de todo el mundo, teniendo por propósito el de refl exionar, actuar y colaborar en asuntos de interés común. Para mediados de marzo del 2010 en ella participaban cerca de

40 www.iisd.org/educate/declat/swansea.htm.

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700 instituciones y organizaciones de educación superior provenientes de más de 150 países.41

En su Asamblea de 1993, la Asociación Internacional de Universidades decidió jugar un papel más protagónico en la problemática del desarrollo sustentable, proponiendo a sus instituciones afi liadas adoptar una agenda que las orientase a ese respecto durante los siguientes años, en concreto, hasta el 2000. Esa decisión tuvo una triple motivación, tan importante, que hay que destacar:

1. La toma de conciencia de la casi nula participación y contribución de las universidades en la recién pasada (1992) Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

2. El convencimiento de que si las universidades seguían ausentes, si no sumaban esfuerzos para ayudar a resolver los abrumadores problemas de la sociedad global, entonces perderían su liderazgo natural, y serían desplazadas y sustituidas por otras instancias más dispuestas a asumir los retos planteados.

3. El reconocimiento del excepcional potencial de las Universidades en la búsqueda y logro del desarrollo sostenible.

A los efectos anteriores se elaboró y propuso un documento sobre qué hacer en materia del desarrollo sustentable, fi rmemente basado en las Declaraciones de Talloires, Halifax y Swansea. El 19 de noviembre de 1993, el documento en cuestión fue aprobado por las 90 autoridades universitarias presentes en esa ocasión, pasando a ser la conocida Declaración de Kyoto42, la cual representa la posición de la Asociación Internacional de Universidades en materia del desarrollo sustentable. En esta Declaración de Kyoto podemos distinguir tres partes: en la primera se exponen las consideraciones que se tuvieron en cuenta al redactarla; en la segunda hay un llamado a todas las universidades del mundo a actuar de conformidad con los principios de acción que allí se proponen, en aras del desarrollo sustentable; y la tercera está principalmente dirigida a las

41 http://www.iau-aiu.net/content/institutions.42 http://www.unesco.org/iau/sd/sd_dkyoto.html.

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universidades miembros de la IAU, pidiéndoles que adopten sus propios planes de desarrollo sustentable, en función de determinados principios particulares (que también se exponen).

I CONGRESO DE UNIVERSIDADES: “UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD PARA UN FUTURO SOSTENIBLE”. LA DECLARACIÓN DE SAN JOSÉ. LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE UNIVERSIDADES POR EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y EL MEDIO AMBIENTE

Prestando atención a los llamados de tantas conferencias internacionales, y muy particularmente los de la Conferencia de Río y su Agenda 21, en el sentido de que las universidades se debían comprometer con la causa del desarrollo sostenible, la Universidad Latina de Costa Rica, y las universidades españolas de Valencia y Granada organizaron el I Congreso de Universidades bajo el lema de “Universidad y Sociedad para un Futuro Sostenible”, la cual se celebró en San José de Costa Rica, en noviembre de 1995.

A esta Conferencia asistieron cantidad de otras universidades, en su mayoría latinoamericanas, y después de varios días de deliberación sobre diversos temas, en especial el del cumplimiento de la Agenda 21, se elaboró y aprobó la llamada Declaración de San José43 contentiva de compromisos universitarios para el desarrollo sostenible, la cual también sirvió de base programática para la Organización Internacional de Universidades por el Desarrollo Sostenible y el Medio Ambiente (OIUDSMA), la cual actúa como una red de instituciones universitarias que tengan entre sus objetivos prioritarios el desarrollo de programas docentes e investigadores en los campos del medio ambiente y el desarrollo sostenible44.

43 http://www.uam.es/servicios/ecocampus/especifi ca/oiudsma.44 http://www.oiudsma.org.

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En cuanto a la Declaración de San José, los participantes manifestaron su conocimiento de que la actual situación de las relaciones sociedad – medio ambiente aconsejaba una toma de conciencia colectiva sobre la problemática resultante del uso humano de los recursos naturales, razón por la cual acordaron que las Universidades debían:

1. Ser focos de análisis y refl exión crítica, de innovación científi co-tecnológica y núcleos de desarrollo cultural.

2. Actuar como vanguardia social tanto en la investigación de los problemas ambientales como en el diseño de modelos de desarrollo viables a mediano y largo plazo, que no reproduzcan los errores del pasado y presente en el uso humano de la Tierra.

3. Fomentar nuevas líneas de trabajo e investigación basadas en la concepción de los procesos de desarrollo como una conjunción indisociable e integrada de elementos y factores de índole social, ambiental, económica, tecnológica y política.

4. Tener como prioridad el desarrollo de visiones y análisis científi cos, teóricos y aplicados, favorecedores de una cultura ambiental que vaya en contra de las actitudes y comportamientos socioeconómicos lesivos a una utilización efi ciente e integrada de los recursos naturales y que posibilite un proceso coevolutivo del ser humano y su entorno natural.

La OIUDSMA ha seguido celebrando nuevos congresos, en 2009 celebró el VII, y su membresía actual (2011) es de 68 universidades, de las cuales una es alemana, 18 de España y las 49 restantes son de Latinoamérica.

LA ALIANZA GLOBAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR PARA LA SUSTENTABILIDAD

La Alianza Global de la Educación Superior para la Sustentabilidad, también conocida por sus siglas en inglés GHESP (The Global Higher

45 http://www.ulsf.org/resources_ghesp.htlm.

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Education for Sustainability)43 nació en diciembre del 2000, producto del acuerdo entre otras cuatro organizaciones de educación superior ya comprometidas con una educación superior sustentable, a saber (ya todas las presentamos en las páginas precedentes): el Programa COPERNICUS, la Asociación Internacional de Universidades (IAU), la Asociación de Líderes Universitarios para un Futuro Sostenible (ULSF), la UNESCO46.

Sus cuatro miembros fundadores le dieron a la GHESP el siguiente fundamento:

El fundamento para esta Asociación es el consenso de que la educación superior debe jugar un papel esencial en el proceso global hacia un desarrollo sostenible. Sus miembros estamos convencidos que si los líderes de las principales disciplinas e instituciones no hacen de la sustentabilidad el centro de su academia y organización, será imposible crear un futuro que sea justo, equitativo y sustentable. Esto incluye, la generación de conocimientos a través de la investigación y la docencia, la formulación de políticas, la creación de capacidades y una transferencia de tecnología que sean, todas, interdisciplinarias. Es crucial que las instituciones de educación superior comprendan la responsabilidad que les corresponde dentro del proceso de desarrollo económico y social, y en la construcción de sociedades verdaderamente democráticas, equitativas y ecológicamente sustentables.

LA CONFERENCIA “EDUCACIÓN SUPERIOR PARA LA SUSTENTABILIDAD: HACIA LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE DESARROLLO SUSTENTABLE 2002”. LA DECLARACIÓN DE LÜNENBURG

En octubre del 2001, en la Universidad de Lünenburg (Alemania) se celebró la “Conferencia en Educación Superior para la Sustentabilidad: Hacia la

46 La UNESCO se desempeña como administrador responsable de la aplicación del Capítulo 36 de Agenda 21, sobre “Fomento de la Educación, Capacitación y Toma de Conciencia” así como del programa de educación de la Comisión de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible.

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Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable 2002” (Higher Education for Sustainability: Towards the World Summit on Sustainable Development 2002). Esta Conferencia estuvo organizada conjuntamente por la Universidad de Lünenburg (Alemania) y el Programa COPÉRNICUS, y contó con el patrocinio la Alianza Global de la Educación Superior para la Sustentabilidad (GHESP), de la Asociación Internacional de Universidades (IAU), la Asociación de Líderes de Universidades por un Futuro Sustentable (ULSF) y Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

El producto fi nal de la esta Conferencia fue la Declaración de Lünenburg, la cual comienza así:

La educación en todas sus formas juega un papel indispensable en el enfrentamiento con los críticos retos del desarrollo sustentable…

La educación superior… tiene la especial responsabilidad de conducir la investigación y la actividad académica hacia la generación del conocimiento requerido y la formación de los líderes y docentes del mañana, y, también, de comunicar ese conocimiento a los entes decisorios y al público en general.

El último fi n de la educación superior para la sustentabilidad es impartir conocimientos, actitudes y habilidades que permitan a la gente lograr los cambios requeridos por la sustentabilidad. Una educación de calidad para el desarrollo sustentable debe estar al día y revisar permanentemente y actualizar los curricula y el material de docencia. Ella tiene que servir a los profesores, a otros profesionales y a todos los ciudadanos a lo largo de sus vidas, a responder a los retos y oportunidades de la sociedad, de manera que todas las personas puedan vivir libremente, sin carencias y sin miedos, y hacer su especial contribución a un futuro sostenible.

A los fi nes de presentarlos de manera integrada y resumida, hemos reunido en tres grandes grupos los principales compromisos asumidos por las Universidades en las conferencias y declaraciones arriba enunciadas, a saber: los compromisos generales, los compromisos intramuros y compromisos extramuros.

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Como compromisos generales, las universidades deben:

• Asumir, dar a conocer y demostrar, dentro y fuera de su entorno académico, a las escalas local, nacional y global, un auténtico compromiso institucional con los principios y prácticas del desarrollo sostenible, a saber un desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones del presente, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

• Utilizar todos los recursos disponibles para mejorar su capacidad de enseñar y practicar los principios del desarrollo sostenible, de aumentar la formación ambiental de su personal académico, de los estudiantes y del público en general, y de crear conciencia acerca de la dimensión internacional y peligros que dicha problemática signifi ca para la humanidad.

• Las universidades deben poner especial énfasis en practicar y dar a conocer públicamente la obligación ética de las generaciones presentes, incluido sus estudiantes, su personal académico y el público en general, de abandonar sus prácticas de despilfarro de recursos y de superar las actuales circunstancias de una intolerable injusticia social, que constituyen, en ambos casos, las raíces de la degradación ambiental, las desigualdades norte-sur y la inequidad intergeneracional.

En segundo lugar, como compromisos intramuros, las universidades han de:

• Introducir la consideración de la variable ambiental en su formulación de políticas, en sus programas de educación e investigación en todas sus demás actividades.

• Servir de ejemplo de responsabilidad ambiental, revisando todas sus operaciones y adoptando políticas y prácticas institucionales en materia de conservación de recursos, reciclaje, reducción de desechos y demás medidas de protección ambiental dentro de sus campus.

• Establecer programas de formación ambiental general para todos los miembros de su comunidad, profesores, investigadores,

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estudiantes, personal administrativo y demás trabajadores, de manera que todo, independientemente de sus respectivas disciplinas, estén conscientes de los retos globales que plantean el ambiente y el desarrollo, y quieran y puedan actuar como ciudadanos ecológicamente responsables.

• Establecer programas para la formación de profesionales expertos en la problemática ambiental y el desarrollo sostenible.

• Mantener actualizados sus programas de formación y educación ambiental, de manera que refl ejen los últimos avances en el conocimiento científi co de la sustentabilidad.

• Como una de sus tareas fundamentales, estimular la realización de programas interdisciplinarios de educación e investigación relacionados con el desarrollo sostenible. A este respecto, las universidades han de esmerarse en la superación de los instintos competitivos y tradicionales barreras entre las varias disciplinas de estudio y los departamentos académicos.

Y, por último, entre los compromisos de las universidades asociados a sus actividades de extensión, las universidades deben:

• Aprovechar cada oportunidad para despertar la conciencia del gobierno, a todos sus niveles, de las industrias, las fundaciones, las organizaciones no gubernamentales (ONG´s) y de las demás universidades sobre la imperiosa necesidad que tienen de encaminarse hacia un futuro ambientalmente sostenible.

• Diseñar programas de educación continua y preparar material didáctico de contenido ambiental para diferentes sectores sociales, por ejemplo, empresas, ofi cinas públicas, organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación.

• Asociarse con escuelas primarias y de educación media para capacitar a sus maestros y profesores en el conocimiento enseñanza de problemas relacionados con la problemática ambiental y el desarrollo sostenible.

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• Tomar la iniciativa en la celebración de alianzas con otros sectores pertinentes de la sociedad, a los fi nes de realizar conjuntamente proyectos de investigación, y de diseñar y aplicar coordinadamente enfoques, estrategias y planes de acción sobre y para el desarrollo sostenible.

• Promover la creación de redes interdisciplinarias de expertos ambientales a todas las escalas, local, nacional, regional e internacional, con el propósito de colaborar en proyectos ambientales comunes, bien sean de educación o de investigación. A este respecto, ellas también deben favorecer el intercambio de profesores y estudiantes.

• Trabajar con el Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente y con otros organismos internacionales para promover un esfuerzo universitario mundial que conlleve a un futuro sostenible.

5. Acotaciones venezolanas

5.1. Sobre las tres premisas

En la elaboración de estas acotaciones y prescindiendo de variados antecedentes, algunos de larga data, vamos a tomar como marco de referencia la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, promulgada a fi nales de 199947, y, cuando proceda, también nos referiremos a algunos textos legales.

Para comenzar, los integrantes del Poder Constituyente demostraron una evidente preocupación por la problemática ambiental, la cual quedó recogida desde misma redacción del Preámbulo la Carta Magna, cuando incluyeron entre sus fi nes supremos los de asegurar y garantizar el “equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la sociedad”. Y como una expresión directa de esa preocupación, para que ella no quedase en meras palabras, en la

47 G.O. Nº 36.689, del 30-12-1999.

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lectura del texto constitucional encontramos que tanto el Estado, como la sociedad en general y como cada uno de los ciudadanos tienen la obligación de proteger el ambiente (Arts. 127-129).

Con respecto al Estado, aunque su obligación de proteger el ambiente no hubiese sido consagrada de manera expresa, él siempre hubiera tenido que hacerlo, y eso es así por la sencilla razón de que nuestra Carta Magna (Art. 2) le asignó, amén de otras características fundamentales, la de ser un Estado Social: mal puede ser Social un Estado que no incluya entre la agenda de sus compromisos prioritarios la protección del ambiente de todos sus ciudadanos.

Luego, consecuente con esa preocupación y acogiéndose a la tendencia internacional que urge a la adopción del desarrollo sostenible como modo de vida, nuestra Constitución juridifi ca ese paradigma, es decir, lo proclama como una categoría jurídica. Y esto lo hace cuando, al consagrar el derecho humano al ambiente, plantea la obligación de protegerlo y mantenerlo en benefi cio de las generaciones presentes y del mundo futuro (Art. 127). Y por si fuera poco, en el resto de su articulado, ella es relativamente prolífica en el reconocimiento de diversos compromisos específi cos del Estado venezolano asociados al desarrollo sustentable: los pueblos indígenas tienen derecho a recibir una ayuda que fortalezca sus actividades económicas en el marco del desarrollo sustentable (art. 123); el Estado debe desarrollar una política de ordenación del territorio de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable (art. 128); el Estado ha de fortalecer la soberanía económica del país garantizando la sustentabilidad del crecimiento de la economía (art. 299); el Estado promoverá la agricultura sustentable (art. 305); el turismo es una actividad económica de interés nacional en su estrategia de diversifi cación y desarrollo sustentable (art. 310); la seguridad de la nación se fundamenta en (…) la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de todos sus ciudadanos, sobre las bases de un desarrollo sustentable… (Art. 326).

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Pasando ahora a un texto legal, en diciembre del 2006 se publicó la Ley Orgánica del Ambiente48, la cual tiene por objeto “establecer las disposiciones y los principios rectores para la gestión del ambiente, en el marco del desarrollo sustentable, como deber y derecho fundamental del Estado y de la sociedad, para contribuir a la seguridad y al logro del máximo bienestar de la población y al sostenimiento del planeta, en interés de la humanidad… (Art. 19). Y ella defi ne el desarrollo sustentable en los siguientes términos (Art. 3):

Proceso de cambio continuo y equitativo para lograr el máximo bienestar social, mediante el cual se procura el desarrollo integral, con fundamento en medidas apropiadas para la conservación de los recursos naturales y el equilibrio ecológico, satisfaciendo las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las generaciones futuras

Y llegando al tema de la que antes distinguimos como tercera premisa, la Constitución declara enfáticamente que “la educación ambiental es obligatoria en los niveles y modalidades del sistema educativo, así como también en la educación ciudadana no formal… (Art. 107).

Desarrollando esa declaración constitucional y precisando su mandato, la Ley Orgánica de Educación49 dispone que “la sustentabilidad del desarrollo (…) es uno de los principios de la educación” (Art. 3), y que “la educación universitaria tiene como principios rectores y fundamentales los establecidos en la Constitución de la República … (entre otros)… la bioética” (Art. 33). Pero todavía hay más, ya que ella insiste en incluir entre los fi nes de la educación el de “impulsar la formación de una conciencia ecológica para preservar la biodiversidad y la sociodiversidad, las condiciones ambientales y el aprovechamiento racional de los recursos naturales” (Art. 15, Nº 5).

Ya para terminar este punto, regresamos a la Ley Orgánica del Ambiente, cuyo Capítulo I de su Título V está dedicado, precisamente, a la educación

48 G.O. Nº 5.833 Extraordinario, del 22-12-2006.49 G.O. Nº 5.929 Ext., del 15-08-2009.

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ambiental. De sus varios artículos sobre el tema (Arts. 34-38) vamos a destacar únicamente dos de sus enunciados:

• La educación ambiental se debe impartir “bajo la premisa del desarrollo sustentable” (Art. 34).

• El primero de sus lineamientos para la educación ambiental consiste en el mandato de “incorporar una asignatura en materia ambiental, con carácter obligatorio, como constitutivo del pensum en todos los niveles y modalidades del sistema educativo”, con el propósito de formar ciudadanos ambientalmente responsables, garantes del patrimonio natural y sociocultural en el marco del desarrollo sustentable (Art. 34, N. 1).

Por todo lo dicho, habida cuenta del reconocimiento de la problemática ambiental por el ordenamiento jurídico venezolano, la protección del ambiente de conformidad con los postulados del desarrollo sustentable y la educación ambiental, independientemente de su valor como imperativos éticos, no son opciones voluntarias sino obligaciones legales que todos, el Estado, las organizaciones privadas y cada uno de los ciudadanos tienen que cumplir.

5.2. Protección ambiental, derecho y educación jurídico ambiental

A los fi nes de poder cumplir con su ya aludida obligación de proteger el ambiente, el Estado venezolano necesita del Derecho. Esta afi rmación tiene una justificación evidente: nuestra Constitución, además de caracterizar a la República de Venezuela como un Estado Social, también la caracterizó como un Estado de Derecho (Art. 2), y, por tanto, todo lo que él pueda y tenga que hacer a favor de la protección ambiental debe estar amparado por su propio ordenamiento jurídico. En resumen, así como antes vimos que por ser Social el Estado venezolano estaba en la obligación de proteger el ambiente, ahora podemos añadir que, por ser de Derecho, para cumplir con esa obligación, el Estado venezolano necesita de un Derecho Ambiental.

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Una defi nición del Derecho Ambiental, expresándola en los términos más sencillos y breves posibles, sería ésta: El conjunto de normas que tienen por objeto la protección del ambiente, complementado con los aportes de la doctrina y la jurisprudencia.

Ahora bien, llegados a este punto, hay que destacar que la contribución del Derecho a la causa de la protección ambiental, por más imprescindible e importante que sea, es meramente instrumental. En otras palabras, el Derecho Ambiental es necesario pero no sufi ciente para garantizar ese derecho a un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado que otorgó la Constitución a todos, tanto a las generaciones presentes como a las futuras (Art. 127).

A manera de paréntesis, aquí vale recordar un consejo de Don Quijote, a Sancho Panza, cuando ya era Gobernador de la Ínsula de Barataria.

No hagas muchas pragmáticas, y, si las hicieres, procura que sean buenas y, sobre todo, que se guarden y cumplan; que las pragmáticas que no se guardan lo mismo es que si no lo fuesen, antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y autoridad para hacerlas, no tuvo valor para hacer que se guardasen, y las leyes que atemorizan y no se ejecutan vienen a ser como la viga, rey de las ranas, que al principio las espantó, y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella.

En 1974 años, en nuestro libro intitulado La Experiencia Venezolana en Protección Ambiental50, hicimos una evaluación panorámica de la legislación ambiental venezolana vigente en aquélla época, y llegábamos a la conclusión, compartida con la mayoría de los conocedores de la problemática ambiental y de los funcionarios públicos con competencia sobre la misma, de que, de cumplirse esa legislación, e independientemente de sus lagunas u otras defi ciencias, el entorno natural estaría infi nitamente mejor conservado en comparación con el estado de deterioro en que entonces se encontraba.

50 Nelson Geigel Lope-Bello, La Experiencia Venezolana en Protección Ambiental, (Caracas, Editorial Arte: 1974), págs. 204-205.

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Enfrentando ahora las condiciones del presente, podemos repetir algo muy similar a lo que dijimos hace casi 40 años, pero con matices mucho peores. No obstante los mandatos constitucionales, a pesar de contar, desde 1976, con un Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, y más allá de los tratados internacionales suscritos, de una Ley Orgánica del Ambiente complementada por un creciente arsenal de disposiciones e instrumentos de nuestro ordenamiento jurídico para la regulación y control de las actividades capaces de degradar el ambiente y del sinnúmero de posibles sanciones administrativas, penales y civiles que se pueden imponer a esas actividades, el deterioro del ambiente ha continuado su marcha implacable.

De hecho, no conocemos ningún indicador que pudiera apuntar a una mejora en las condiciones ambientales del país: se siguen agotando los recursos hídricos; la contaminación del agua por vertidos de todo tipo, y la del aire por las emisiones industriales y del transporte en las principales ciudades del país es cada vez mayor; la protección de las extensas superfi cies dedicadas a parques, monumentos naturales y a otras áreas decretadas bajo régimen de administración especial no pasa en muchos casos de ser meras declaraciones de papel; crece el número de especies de fauna extintas o en inminente peligro de extinción; buena parte de los desarrollos urbanísticos y turísticos ocurre a expensas de tierras de vocación agrícola o en desmedro de sus valores escénicos; el gigantesco crecimiento de los desarrollos marginales suele suceder en espacios que, por sus recursos naturales o por los peligros que encierran (principalmente por derrumbes e inundaciones), no debieran ser objeto de ocupación humana; la recolección y disposición de desechos, al igual que siempre, continúa fi gurando entre los principales problemas ambientales de las ciudades, pero cuyas consecuencias desbordan sus jurisdicciones físico-administrativas;…

Entonces, ¿qué le hace falta al Derecho Ambiental para que cumpla con su objetivo de proteger el ambiente? Como respuesta a esta pregunta, aunque parezca una verdad de perogrullo, e independientemente de otras muchas condiciones y requisitos, no nos cabe la menor duda de que el cumplimiento y aplicación del Derecho Ambiental está en función de la participación ciudadana.

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La protección del ambiente no es un problema de la competencia exclusiva de los organismos ofi ciales, sino que va a depender, en última instancia, de todos, tanto de las dependencias públicas como de las organizaciones del sector privado y del mayor número de sus miembros singulares. Es más, nos atrevemos a sostener que a quienes les corresponde la representación del Estado en el ejercicio de sus competencias ambientales lo harán, mejor o peor, en la medida del mayor o menor número de ciudadanos que conocen su derecho al ambiente y que cumplen con su obligación de protegerlo, pero que también están vigilantes y dispuestos a exigir que los demás, el Estado y la colectividad en general, tengan un comportamiento similar. Y aquí tenemos que recordar que nuestro ordenamiento jurídico, comenzando por la propia Constitución y siguiendo por la Ley Orgánica del Ambiente y cantidad de otros instrumentos legales, se considera como un derecho y un deber la participación de los ciudadanos en todo lo relativo a la protección ambiental.

Continuando con la argumentación anterior, si el Derecho Ambiental se debiera refl ejar en un ambiente protegido, si el cumplimiento del Derecho Ambiental requiere del apoyo decidido del mayor número posible de ciudadanos, porque lo cumplen y están pendientes de que otros lo hagan, si ellos tienen un derecho y un deber para obrar de esa manera, todo esto se traduce en la evidente necesidad del conocimiento del Derecho Ambiental, porque, para cumplirlo y participar velando por su cumplimiento, hace falta conocerlo. Y esta evidente conclusión nos trae, una vez más, al tema de la educación ambiental.

En efecto, entre los componentes esenciales de la educación ambiental, junto con el de la enseñanza de los principios básicos de la ecología, el de creación de una conciencia sobre los eventuales impactos negativos de nuestras acciones sobre el medio, y el de señalarnos la disponibilidad de opciones científi co-tecnológicas para evitar o, al menos, minimizar la producción de dichos impactos, tiene que estar el de la enseñanza del Derecho Ambiental.

Por supuesto que el conocimiento del Derecho Ambiental puede y tiene que variar en función de múltiples circunstancias de todo tipo.

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Pero en el caso de los estudiantes de Derecho, y en el cumplimiento de la ya referida obligación constitucional y legal, de que hay que darles educación ambiental, su conocimiento tiene que ser mucho más extenso y profundo que el de los estudiantes de otras profesiones o que el pueda tener el ciudadano común. Aquí vale apuntar a la Ley de Abogados51, cuyo Artículo 2 establece textualmente que “el ejercicio de la abogacía impone dedicación al estudio de las disciplinas que impliquen la defensa del derecho, de la libertad y de la justicia…”. Entonces, una vez más, en los pensa de las Facultades de Derecho, también virtud de la Ley que regula su ejercicio profesional, debe haber un espacio dedicado a brindarle a los futuros abogados el conocimiento y las herramientas necesarias para el ejercicio y defensa del derecho al ambiente que les corresponde a ellos, a todos los demás ciudadanos y a las generaciones futuras.

Pero no basta que las Facultades de Derecho enseñen Derecho Ambiental a sus propios estudiantes, sino que también, desde ellas, ese conocimiento tendría que irradiarse hacia las otras facultades y hacia la sociedad en general.

Por ejemplo, en términos intramuros, es necesario que en cada una de las otras carreras universitarias, en la educación ambiental que deben recibir sus estudiantes se incluya el conocimiento, en primer lugar, de que ellos tienen un derecho al ambiente que están en la obligación de cumplir y de exigir su respeto a terceros, luego, de las normas legales específi camente dirigidas al control de los impactos ambientales negativos asociados al ejercicio de sus respectivas profesiones, y, en tercer lugar, de los recursos que el ordenamiento jurídico ha puesto a su disposición para que participen en la defensa del ambiente. Entonces, insistiendo, las Facultades de Derecho, además de abocarse a la formación de los futuros abogados, debieran erigirse en sembradoras del Derecho Ambiental a lo largo y ancho de sus Universidades.

51 G.O. N° 1.081, del 23-01- 1967.

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¿Y qué decir de la siembra extra facultades del Derecho Ambiental? Pensamos que la enseñanza del Derecho Ambiental bien debiera fi gurar entre las actividades de extensión con las que las Facultades de Derecho pueden y deben servir a todo el personal de sus universidades y a las comunidades de su entorno. Y esto lo pueden hacer mediante la realización de foros, conferencias, jornadas… Pero también, y esto es muy importante, organizando clínicas jurídicas a las cuales los ciudadanos puedan acudir para solicitar y recibir la asistencia que requieran a los fi nes de la defensa de su derecho al ambiente.

De ser así, de cumplirse las anteriores urgencias, ¡qué gran servicio y ejemplo le estarían prestando las Facultades de Derecho al ambiente de las generaciones presentes y futuras de Venezuela!

Bibliografía

Libros citados

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ABSTRACT

Environmental issues are progressively becoming more relevant in South American regional policies, which are expressed in the various integration schemes, such as the Andean Community, MERCOSUR, the OTCA and UNASUR. This article reviews recent progress in policies, programs and regional environmental projects that specifi cally address issues of climate change, biodiversity, sustainable production and consumption, disaster prevention, and environmental institutions. It is suggested that UNASUR should concentrate its efforts on designing and implementing regional policies in the fi eld of water resources and strengthening and further advancing the steps undertaken by the Andean Community, the OTCA and MERCOSUR in the areas of biodiversity and climate change.

Key words: Regional environmental policies, CAN, OTCA, MERCOSUR, UNASUR, climate change, biodiversity, water resources, environmental institutions

Luisa Elena Guinand y Mariela Cánepa

AVANCES Y DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS REGIONALES AMBIENTALES EN SURAMÉRICA

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 99-136

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

La temática ambiental está tomando cada vez más relevancia en las políticas regionales suramericanas, las cuales se expresan en los distintos esquemas de integración, como son la OTCA, la CAN, el MERCOSUR y UNASUR. En este artículo se presentan los avances en las políticas, programas y proyectos ambientales regionales referidos específicamente a temas de cambio climático, biodiversidad, recursos hídricos, producción y consumo sostenible, prevención de desastres e institucionalidad ambiental. Se sugiere que UNASUR concentre sus esfuerzos en el diseño e implementación de políticas regionales en el ámbito de los recursos hídricos y que fortalezca el camino andado por la CAN, la OTCA y el MERCOSUR en los temas de biodiversidad y cambio climático.

Palabras clave: Políticas ambientales regionales, CAN, OTCA, MERCOSUR, UNASUR, cambio climático, biodiver-sidad, recursos hídricos, institucionalidad ambiental.

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1. Introducción

La temática ambiental, referida principalmente a mantener la integridad ecológica del planeta y en especial de Suramérica, está tomando cada vez mayor relevancia en las políticas internacionales y en las regionales que se expresan en los distintos esquemas de integración promovidos por los países. Esta situación se da porque los líderes de opinión y los tomadores de decisión se están percatando de que para lograr un crecimiento económico sostenible, con inclusión social, es preciso considerar el pilar de la integridad ecológica que ha estado ausente en los diferentes modelos de desarrollo planteados en el pasado. América del Sur es reconocida como una de las áreas de mayor riqueza biológica del planeta, con gran variedad de ecosistemas, especies y genes que representan alrededor del 40 por ciento de la diversidad biológica de la tierra y el 26 por ciento de las fuentes renovables de agua dulce.1 Por otra parte, la región atraviesa una importante transición demográfi ca que consiste en que la población trabajadora supera –o pronto lo hará– la de los familiares a cargo, tanto ancianos como menores. Este cambio de la estructura poblacional, si bien no ocurre en todos los países, ofrece en general una oportunidad histórica para aumentar los ahorros y las inversiones y, por tanto, para el crecimiento económico de la región.2

Con respecto a los temas ambientales se han logrado progresos considerables, como en el caso del incremento en las áreas protegidas ricas en diversidad biológica, la disminución del consumo de sustancias que agotan la capa de ozono y el avance en la expansión de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, aún hay que enfrentar importantes desafíos, como por ejemplo, la deforestación

1 Portillo, Zoraida, Expertos llaman a defender la biodiversidad de Sudamérica. SciDev Net. Red de Ciencia y Desarrollo. 2009. http://www.scidev.net/es/agriculture-and- environment/environmental-policy/news/expertos-llaman-a-defender biodiversidad-de-sudam-.html.

2 Pendzcich, Christine, Análisis de tendencias: Crecimiento económico y el medio ambiente en América Latina y el Caribe, 2010-2020, Woodrow Wilson International Center for Scholar-USAID. 2010.

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y el aumento sostenido de emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles y producción de cemento.3

Por otra parte, Suramérica es muy vulnerable al cambio climático. Pese a que América Latina y el Caribe es la segunda región del mundo que menos emite gases de efecto invernadero (GEI), los impactos del cambio climático en la población, los ecosistemas y las actividades económicas son y seguirán siendo signifi cativos. Estimados preliminares hechos por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)4 y la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN)5 indican que los costos económicos del cambio climático estarían entre 1% y 4.5% del PBI. También tendrá consecuencias irreversibles y no cuantifi cables económicamente, cuando se trate de pérdidas de vidas humanas o de biodiversidad.

El crecimiento económico registrado en la mayoría de los países de Suramérica, así como la construcción de grandes proyectos de infraestructura, están aumentando la presión sobre los recursos naturales de la región. Esta presión se exacerba con la creciente relación entre los países de Suramérica con la economía y los mercados asiáticos (especialmente China), la cual se basa principalmente en el intercambio de productos y artículos primarios a cambio de bienes manufacturados. El crecimiento económico basado primordialmente en la explotación comercial de los recursos naturales sudamericanos entra en confl icto con los compromisos asumidos por los países de la región respecto a la conservación y gestión sostenible de la biodiversidad y al bienestar de las poblaciones rurales (principalmente indígenas).

3 Naciones Unidas. CEPAL; Objetivos de Desarrollo del Milenio: Avances de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2010.

4 Naciones Unidas. CEPAL; La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe. Síntesis 2010. Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2010.

5 Secretaria General de la Comunidad Andina; El Cambio Climático no tiene fronteras. Impacto del Cambio Climático en la Comunidad Andina. Lima, Mayo 2008.

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Entonces, la gran pregunta para los países Suramericanos es ¿cómo hacer para seguir creciendo económicamente en forma sostenible, con inclusión social y sin agotar el capital natural del cual depende la economía?

En los últimos 10 años las agendas de los bloques subregionales de integración en Suramérica (tales como la CAN y MERCOSUR) han venido incorporando progresivamente el tratamiento de una multiplicidad de temas que exceden lo comercial. Entre éstos van adquiriendo especial relevancia los temas sociales, ambientales y de seguridad.

Algunas de las razones que se han dado6 para explicar la incorporación de la temática ambiental en los esquemas de integración en Suramérica son:

• La evidencia de que los problemas ambientales trascienden las fronteras de los países

• La percepción de que algunos de los ecosistemas neotropicales suramericanos (bosques nublados, páramos, acuíferos, bosques secos, selva amazónica, sabanas, manglares, zonas marino costeras) tienen una gran importancia estratégica a nivel mundial y su adecuada gestión y aprovechamiento sólo pueden ser garantizados con acciones colectivas e instrumentos de carácter regional.

• La movilización mundial que se manifestó expresamente en la Cumbre de la Tierra Río de Janeiro en 1992, en la cual todos los países de Suramérica fi rmaron instrumentos tales como el Convenio de Diversidad Biológica y la Convención Marco de la NNUU para el Cambio Climático.

• La infl uencia de la Unión Europea en el marco del diálogo político que mantiene con los países en desarrollo, en el cual se

6 Guinand, Luisa E.; De cómo se incorporó el tema ambiental y el desarrollo sostenible en la agenda de integración andina y otras refl exiones. Revista de Integración N. 4 40 Años de Integración Andina: Avances y Perspectivas. Comunidad Andina, Lima, Junio 2009.

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expresa la voluntad de apoyar las labores referidas a las cuestiones medioambientales mundiales y la aplicación de los principales convenios de las Naciones Unidas sobre clima, biodiversidad y desertización.

• El reconocimiento, en instrumentos internacionales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de que la temática ambiental está estrechamente ligada a la reducción de la pobreza y por tanto promoción de mejor calidad de vida.7

• El reconocimiento de que la gestión de aspectos en los cuales Suramérica es un actor relevante –biodiversidad y energía– requiere trabajo conjunto entre los países para sacar provecho de esa condición frente a otros bloques regionales.8

A un año de la celebración en Brasil de la Conferencia Río + 20 (es decir, 20 años después de la Conferencia de Río 1992) nos encontramos en un momento propicio para refl exionar sobre los avances y retrocesos de los países en cuanto al cumplimiento de las metas propuestas. Algunas de estas metas se expresan en políticas regionales aprobadas en el marco de los esquemas de integración.

Por esa razón, nos hemos planteado realizar este trabajo el cual tiene como objetivo analizar cómo han evolucionado las políticas regionales ambientales en Suramérica en los últimos años y plantear algunos desafíos para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo en la región, tal como plantea el objetivo siete de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

7 Las metas asociadas al cumplimiento del séptimo Objetivo del Milenio buscan incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas públicas, reducir la pérdida de recursos naturales y diversidad biológica, frenar la contaminación de la atmósfera, aumentar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento y disminuir el número de habitantes de tugurios. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/environ.shtml.

8 Pineda Hoyos, Saúl; Propuestas para fortalecer la integración regional en el actual contexto hemisférico y global, Mundo Nuevo, Revista de Estudios Latinoamericanos, IAEAL-USB, pp. 345-365, Caracas II, 4 Julio-Diciembre 2010.

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(ODM). Este análisis se ha realizado investigando cuáles son las políticas, los programas y proyectos ambientales y de desarrollo sostenible en algunos esquemas de integración en Suramérica y su justifi cación. Los procesos de integración y cooperación regionales seleccionados para este documento han sido: la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), la Comunidad Andina (CAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

Para poder realizar el análisis mencionado seleccionamos una serie de temas y los organizamos en seis grandes categorías: Cambio Climático, Biodiversidad, Agua, Producción y Consumo Sostenible, Prevención de Desastres e Institucionalidad. Estas categorías responden a las prioridades señaladas explícitamente en las agendas, decisiones, declaraciones, programas, proyectos y demás instrumentos jurídicos de los procesos de integración seleccionados y también a las prioridades de instrumentos regionales e internacionales tales como los ODM y el Foro de Ministros de Latinoamérica y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

2. Temas ambientales prioritarios

2.1. Biodiversidad

La biodiversidad o diversidad biológica es la cantidad, variedad y variabilidad de los organismos vivos en la Tierra y este término incluye la diversidad genética, de especies y de ecosistemas. La mayor parte de la diversidad biológica actual es producto de miles de años de evolución y adaptación y su existencia es de vital importancia para la sobrevivencia de nuestra especie humana.

Suramérica alberga una de las áreas de mayor riqueza biológica del planeta, 40 por ciento de la diversidad biológica de la tierra, cerca del

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25 por ciento de todos los bosques del planeta y el 26 por ciento de las fuentes renovables de agua dulce9.

El extraordinario valor del capital natural de esta región del planeta está llamado a ser un elemento central para el desarrollo sostenible de la subregión. En ese sentido, el principal argumento para tratar el tema ambiental (y particularmente la biodiversidad) en conjunto con otros países es que gran parte del funcionamiento de las economías de los países sudamericanos se sustenta precisamente en los recursos naturales (suelo, agua, bosques, biodiversidad) y en los servicios ambientales que brindan los ecosistemas. Sin embargo, los recursos naturales y los servicios ecosistémicos muestran signos crecientes de deterioro como consecuencia de políticas inadecuadas y por las características propias de los mercados nacionales, regionales e internacionales.10

El marco legislativo internacional en el tema de biodiversidad lo provee el Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado 1992 en el marco de las Naciones Unidas, y ratifi cado por todos los países de Suramérica. Los objetivos del Convenio son la conservación, el uso sostenible de la diversidad biológica y la participación equitativa en los benefi cios derivados de la utilización de los recursos genéticos.11

La biodiversidad no respeta las fronteras políticas, las trasciende. Por ello, para conservar y usar sosteniblemente la biodiversidad y, por consiguiente, mejorar la gestión ambiental y promover el desarrollo sostenible, se requiere de nuevas formas de regulación que trasciendan las fronteras de los países de la subregión con el fi n de responder a los problemas comunes. De allí, la importancia de contar con políticas e instrumentos de regulación consensuados entre países para resolver los

9 UICN; Iniciativas para conservar la biodiversidad en América del Sur, en Divulgación y Cultura Científi ca Iberoamericana.2010 http://www.oei.es/divulgacioncientifi ca/reportajes_496.htm.

10 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN). (2003).GEO Andino 2003. Perspectivas del Medio Ambiente. México 2003.

11 http://www.cbd.int/doc/press/2010/pr-2010-10-18-cop-opening-es.pdf.

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asuntos ambientales que, como se ha señalado anteriormente, no están desligados de los asuntos económicos y sociales.12

Durante la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, que se celebró en diciembre del 2010 en la ciudad argentina de Mar del Plata, expertos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentaron un informe –titulado “América Latina y el Caribe: Una Súper Potencia de Biodiversidad”.13 El mensaje principal de este informe es que para seguir sustentando el crecimiento económico, América Latina está ante la disyuntiva de poner en riesgo su rica biodiversidad o situarse como líder mundial en la oferta de servicios generados en sus ecosistemas. No sólo se trata de preservar recursos que sirven a la producción, sino de valorar el potencial que la naturaleza tiene como laboratorio para la producción de soluciones médicas, innovaciones tecnológicas e industriales, sectores en los que la región puede situarse como líder.

Por lo tanto, y aun cuando se vienen adelantando iniciativas de coordinación y cooperación bilaterales, se ha considerado que la gestión en los ecosistemas transfronterizos requiere de políticas públicas comunes que pasen desde el levantamiento de información sobre la biodiversidad, la zonifi cación ecológica económica, el intercambio de experiencias e información y la capacitación, hasta llegar al consecuente ordenamiento territorial, fortalecimiento de las capacidades para la conservación, y lineamientos comunes de gestión y uso sostenible de estos ecosistemas compartidos considerando el enfoque ecosistémico.14

12 Guinand, Luisa E. De cómo se incorporó el tema ambiental y el desarrollo sostenible. En: agenda de integración andina y otras refl exiones. Revista de Integración N.4 40 Año de Integración Andina: Avances y Perspectivas. Junio 2009.

13 PNUD. América Latina y el Caribe: Una Súper Potencia de Biodiversidad. Documento de Política. 2010 http://www.pnud.org.co//img_upload/36353463616361/PNUD_Documento_de _Pol%C3%ADtica_LAC_Una_Superportencia_en_Biodiversidad.pdf.

14 Secretaría General de la Comunidad Andina. Lineamientos Comunes para la Conservación y Gestión Social de los Ecosistemas de los Andes del Norte y Centro. Documento de Trabajo. Octubre 2009..

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2.2. Cambio Climático y Energías Renovables

De acuerdo a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático el término cambio climático se refi ere al cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables.15

El Cambio Climático constituye una de las amenazas más graves y complejas que el mundo enfrenta actualmente ya que conlleva cambios sin precedentes en los patrones de temperatura, de precipitación y de recurrencia de desastres naturales. Sus efectos se expresan en la actividad de distintos sectores como por ejemplo la agricultura, la salud, la generación de energía, la infraestructura, las migraciones, el turismo, la seguridad y defensa de los países. Por esa razón, el tema de cambio climático está siendo incorporado cada vez con más prioridad en las agendas de políticas nacionales, regionales e internacionales.

En Suramérica ya se están haciendo evidentes los efectos del cambio climático. Por ejemplo, el incremento promedio de la temperatura del aire y de los océanos, los cambios en los patrones de precipitación, el derretimiento acelerado de los glaciares tropicales, la elevación del promedio del nivel del mar, así como la recurrencia e intensidad de los desastres naturales que causan daños y pérdidas millonarias. Ante esta realidad es urgente aumentar las medidas para la mitigación y especialmente para la adaptación al cambio climático.16

Las proyecciones indican que la media de la temperatura aumentará en todos los países de América del Sur en tre 1°C y 4°C, en el escenario de las emi siones más bajas y entre 2°C y 6°C, en el escenario de emisiones más altas. Las proyecciones de precipitación, si bien son más inciertas para la región, indican una oscilación para las regiones central y tropi cal de

15 Art 1.2 http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf.16 Naciones Unidas, CEPAL; La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe.

Síntesis 2010, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2010.

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América del Sur entre una disminución de 20%-40% de las precipi taciones hasta aumentos de 5%-10% en el período 2071 a 2100.17

Los modelos climáticos revelan una tendencia al aumento de las precipitaciones en la zona nororiental del Ecuador, en el Perú, y el sudeste de América del Sur, con una disminución de las lluvias en el este del área amazónica y el nordeste de Brasil y las zonas situadas en el centro norte de Chile. La sequía tenderá a aumentar en todos los país es de América del Sur (excepto Ecuador, el nordeste del Perú y Colombia). Se prevé que las olas de calor sean cada vez más comunes en toda la región, especialmente en el Caribe, la parte sudoriental de América del Sur y América Central. Respecto a los desastres naturales o eventos extremos, las proyecciones indican un aumento continuo.18

A partir de la publicación en el 2006 del Informe Stern19 sobre la Economía del Cambio Climático, el cual afi rma que “se necesita una inversión equivalente al 1% del PBI mundial para mitigar los efectos del cambio climático y que de no hacerse dicha inversión el mundo se expondría a una recesión que podría alcanzar el 20% del PBI global” comenzaron a hacerse cálculos y estimaciones a nivel de países y regiones. Por ejemplo, en los países de la CAN se estima que para el año 2025 el daño económico causado por el cambio climático ascendería a 30,000 millones de dólares anuales, lo cual equivale a 4.5% del PIB de la región.20 El informe de CEPAL para toda Latinoamérica, por otra parte señala que, si no se logra consenso global en torno a la mitigación del cambio climático la región perdería 1% del PBI entre el año 2010 y el 2100.21

Con el fi n de reducir las emisiones de carbono y por tanto mitigar el cambio climático se ha propuesto a nivel mundial la utilización de energías

17 Ibídem.18 Ibídem.19 Stern, Nicholas; The Economics of Climate Change, The Stern Review, Cambridge University

Press, U.K. 2007. www.sternreview.org.uk.20 Secretaria General de la Comunidad Andina; El Cambio Climático no tiene fronteras. Impacto

del Cambio Climático en la Comunidad Andina. Lima, Mayo 2008.21 Naciones Unidas, CEPAL; La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe.

Síntesis 2010, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2010.

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renovables (eólica, hidroeléctrica, solar, geotérmica) que sustituyan a la energía proveniente de combustibles fósiles. Suramérica posee un gran potencial para la producción de energía renovable y en particular de energía hidroeléctrica. Sin embargo, este potencial conlleva algunos riesgos sociales, económicos y ecológicos. Las inversiones en estas fuentes alternativas de energía están creciendo en los países Suramericanos, especialmente la producción y consumo de biocombustibles liderada por Brasil. Sin embargo, las grandes inversiones en hidroelectricidad y biocombustibles requieren de un manejo adecuado de las fuentes de agua y de una gestión preventiva de posibles confl ictos con los pobladores locales. La construcción de nuevas centrales hidroeléctricas, que formen parte de proyectos de infraestructura (IIRSA), bajo nuevos acuerdos en el sector energético, exigen cada vez mayor colaboración a nivel regional.

La importancia que ha adquirido el cambio climático en las agendas de los esquemas de integración en Suramérica se muestra en la serie de reuniones, pronunciamientos de las distintas autoridades, no sólo en materia ambiental sino en los demás sectores que ya perciben los efectos negativos de esta crisis climática global, como por ejemplo los sectores energético, agricultura, salud y defensa.

En ese sentido, el Consejo Agropecuario del Sur (CAS) conformado por los Ministros de Agricultura de los países del Mercosur, ha manifestado que el cambio climático es una de las principales amenazas que tiene el sistema productivo de sus países y señaló la urgencia de acordar un protocolo de operación que permita disminuir los riesgos sobre los productores y en general disminuir el impacto económico del cambio climático sobre los países. El foro ministerial, con el apoyo de la Red de Coordinación de Políticas Agropecuarias (REDPA), también resolvió crear en el 2009 el Grupo ad hoc sobre Agricultura: Variabilidad y Cambio Climático.22

22 http://www.consejocas.org/redpaonline/antecedentes.asp

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2.3. Recursos Hídricos

El agua es el recurso fundamental para la vida. El 26% del agua dulce de la Tierra se encuentra en Sudamérica, donde destacan por su extensión las cuencas del río Amazonas, la mayor del planeta, la del río Orinoco, la del río Paraná, la del Río de la Plata y el Acuífero Guaraní, el más grande del mundo.

En Suramérica, la gestión y gobernanza de los recursos hídricos son de vital importancia para el desarrollo sostenible. A pesar de contar con 26% de los recursos hídricos del mundo, la distribución de la población respecto a dichos recursos es desigual y por tanto inequitativa. Grandes segmentos de la población viven en áreas urbanas donde el agua escasea y cada día está más contaminada por la misma acción humana. A esto se suma la falta de servicios de saneamiento, lo cual trae como consecuencia problemas de salud, sobre todo para los más pobres.

Según Linck y Weemaels23 en varios países de América del Sur, los últimos quince años han sido el escenario de grandes cambios referentes a la gobernabilidad del agua, los que surgieron a raíz de la toma de conciencia, por parte de sectores cada vez más amplios de la población, tanto de la importancia de los recursos hídricos, como de los problemas ligados con su escasez, monopolización, contaminación y privatización.

El mejoramiento del acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, y las propuestas de manejo sostenible e integrado del recurso hídrico forman parte de los ODM. En ese sentido los Jefes de Estado en el marco de las Naciones Unidas se comprometieron a reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de población mundial que no tiene acceso al agua potable ni a servicios de saneamiento básico.24

23 Linck A. y Weemaels N.; Hacia una agenda sudamericana del agua, Policy Paper, Fundación Friedrich Ebert, FES-ILDIS. Ecuador, 2010.

24 http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/environ.shtml.

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Los estudios y experiencias en los países concluyen que el factor prioritario para cumplir con los ODM en referencia al agua y la reducción de la pobreza, es contar con sistemas de administración del agua efi cientes y efi caces. También es necesario materializar una nueva “cultura del agua” poniendo en práctica la Gestión Integrada de Recursos Hídricos, concepto que se basa en la idea de que los diferentes usos del recurso son interdependientes.25

Este concepto adquiere especial importancia cuando nos referimos a la Cuenca Amazónica y al Acuífero Guaraní. La Cuenca Amazónica ocupa 40% del territorio de América del Sur y atraviesa 7,100 km. desde los Andes hasta su desembocadura en el Océano Atlántico uniendo en su transcurso a ocho países. Estos países han juntado esfuerzos a través de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica para asegurar una gestión sostenible de la Amazonía.

El Acuífero Guaraní es un reservorio subterráneo de agua dulce que se extiende por debajo de la superfi cie de parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El Acuífero subterráneamente está en gran parte debajo de la cuenca fl uvial del Río de la Plata.

Dado que los cuatro países que comparten el Acuífero son también hoy día los Estados Parte del Mercosur, el Consejo de Mercado Común en su XXXIX Reunión en el marco de la Cumbre de Jefas y Jefes de Estado del Mercosur y Estados Asociados, celebrada en Argentina en agosto de 2010 aprobó el Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní.26

En resumen, ver y entender el agua como factor de integración en Suramérica constituye un importante reto. Esta visión ofrece amplias posibilidades de cooperación y de formulación de proyectos conjuntos

25 La gestión integrada de recursos hídricos es un proceso sistemático para el desarrollo, asignación y monitoreo de los usos del agua, de acuerdo con objetivos sociales, económicos y ambientales que buscan el desarrollo sostenible.

26 Itamaraty, Ministerio das Relacoes Exteriores Brasil, Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní. San Juan, Argentina 2010 http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/acordo-sobre-o-aquifero-guarani.

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y normas comunitarias, para aprovechar sosteniblemente las cuencas, las aguas y los ecosistemas compartidos y entenderlos como espacios productores de servicios ambientales de interés planetario.27

2.4. Producción y Consumo Sostenible

A medida que aumenta la población y crece la economía aumenta también el impacto humano sobre el medio ambiente. Por ello el reto clave que se plantea a la humanidad en este siglo es cómo mejorar la calidad de vida, en un mundo que crece, sin destruir el medio ambiente. Las respuestas a este reto pasan por cuestionar los patrones actuales de producción y consumo: ¿Cómo hacemos para producir bienes y servicios que utilicen menos recursos naturales y que generen menos basura y contaminación?. En principio, desarrollando nuevas tecnologías para uso de energías renovables, para mejorar la reciclabilidad y la durabilidad y reducir la intensidad energética de los productos, entre otros. Esto exige, obviamente, grandes esfuerzos en investigación e innovación para disponer de productos, procesos y tecnologías más limpias y eco-efi cientes.

La defi nición de Producción y Consumo Sostenible28 propuesta por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y respaldada por el Foro de Ministros de América Latina y el Caribe es “la producción y uso de bienes y servicios que responden a las necesidades básicas y mejoran la calidad de vida, minimizando el uso de recursos naturales, materiales tóxicos, así como la generación de residuos y contaminantes durante todo el ciclo de vida, sin menoscabar las posibilidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades”. Este concepto nos presenta un nuevo paradigma de consumo y producción hacia la sostenibilidad ambiental contribuyendo a la competitividad empresarial.

27 Secretaria General de la Comunidad Andina; Hacia una Gestión Integrada del Agua en la Región Andina, Lima, 2008.

28 Ministerio de Ambiente de Noruega, Simposio de Oslo, Noruega, enero de 1994.

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El Plan de Implementación de Johannesburgo, aprobado en la Cumbre Mundial de la Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (2002), exhortó a los gobiernos a promover la elaboración de un marco de programas a 10 años para apoyar y fortalecer las iniciativas regionales y nacionales y acelerar el cambio hacia patrones de consumo y producción más sostenibles.

Algunos países suramericanos, como Brasil y Argentina, en respuesta al compromiso internacional han iniciado una serie de acciones hacia la sustentabilidad a partir de la modifi cación de sus modos de producción y consumo. Es por ello que el MERCOSUR cuenta con una política de promoción y cooperación en producción y consumo sostenibles29 establecida en el 2007 con el objetivo de “promover en forma coordinada iniciativas para la mejora del desempeño ambiental y la efi ciencia en los procesos productivos y cooperar en la adopción de prácticas de producción y consumo sostenibles buscando aumentar la competitividad y reducir los riesgos para la salud humana y el ambiente”.

El desafío está dirigido hacia la construcción de políticas que promuevan bienes y servicios de bajo impacto ambiental y que sean más asequibles a los consumidores, la responsabilidad social empresarial, las tecnologías limpias, las compras sustentables, lideradas por el aparato estatal; y la promoción de una educación (formal y no formal) que motive a los consumidores a cambiar sus patrones de consumo revalorando los productos de mercado local.

2.5. Prevención de Desastres y Gestión de Riesgos

Los fenómenos naturales, como las lluvias torrenciales, las inundaciones, las sequías extremas, los deslizamientos, los terremotos, tsunamis, huracanes y tornados, se convierten en desastres cuando su frecuencia y/o

29 http://www.redpycs.net/MD_upload/redpycs_net/File/Politicas_y_herramientas/politica%20aprobada%20por%20cmc.pdf.

114

intensidad superan los límites de la normalidad y afectan a las poblaciones y asentamientos humanos. Por eso suele decirse que los desastres no son naturales. Lo natural es que ocurran esos desastres porque las actividades humanas modifi can y alteran el funcionamiento de los ecosistemas de forma tal que aumenta el riesgo de pérdidas humanas y económicas cuando se presentan los fenómenos antes mencionados.

Los desastres tienen graves efectos sobre la población y especialmente sobre los más pobres. Impactan directamente las viviendas, las escuelas, los hospitales, las carreteras, los servicios públicos en general y la producción agropecuaria. Es evidente que los efectos de los desastre son mayores cuando hay una mala o inexistente planifi cación de los asentamientos humanos, cuando faltan medidas de seguridad, sistemas de alerta temprana y planes de emergencia.

Los desastres se han convertido en un problema global que ha movilizado a la comunidad internacional en la adopción de políticas y estrategias para promover su prevención y atención. Según un estudio del Banco Mundial y de Naciones Unidas30 se calcula que las pérdidas anuales en todo el mundo por catástrofes naturales podrían alcanzar los 185 mil millones de dólares a fi nales de siglo sin calcular el impacto del cambio climático. Además, el número de personas expuestas a tormentas y terremotos en grandes ciudades probablemente se duplicará para el 2050.

El estudio señala también que en el 2010 los desastres naturales afectaron a 13,8 millones de personas. Del total de desastres, 79 fueron de tipo climatológico, 13 epidemiológico y 6 geofísico, como terremotos, tsunamis y erupciones volcánicas, que son los que causaron más muertes.

En América Latina, los 98 grandes desastres ocurridos durante el 2010 (terremotos en Chile y Haití, inundaciones en Colombia, México, Venezuela y Brasil, erupción volcánica en Guatemala, entre otros) causaron más de 223.000 muertes y dejaron pérdidas por 49.400 millones

30 World Bank and United Nations. Natural Hazards, Unnatural Disasters: The Economic of Effective Prevention. Washington 2010.

115

de dólares, casi el 60% de esa cifra atribuible al terremoto ocurrido en Chile, según un informe divulgado por la CEPAL.31

Suramérica es una de las regiones del mundo más vulnerable a los desastres. Esto se debe a su geografía, su geología y clima y sobre todo a las debilidades en los procesos de planifi cación y ocupación del territorio. En los diez últimos años más de tres millones de sudamericanos han sido afectados por catástrofes naturales por año.32

Hay evidencia científi ca creciente que confi rma que el cambio climático ha incrementado la intensidad de los ciclones y de las tormentas tropicales principalmente a través de su efecto sobre la elevación de la temperatura atmosférica y de la superfi cie del mar. Si este comportamiento se agudiza en las próximas décadas, los países de la región y muy particularmente Centroamérica, la región Andina y el Caribe, potencialmente enfrentarán eventos climáticos más devastadores.33

Ante esta situación la comunidad internacional ha comenzado a adoptar políticas y estrategias para promover la prevención y atención de desastres.

En ese sentido, en el seno de la Asamblea General de la Naciones Unidas se adoptó en el año 2000 la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. En el 2005 se realizó la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales en Hyogo, Japón de la cual se deriva un programa de acción hasta el 2015. Igualmente, organismos internacionales como la Comisión Europea, el Banco Mundial, la OEA, el BID tienen programas especiales de investigación, información y cooperación fi nanciera dedicados al tema.

31 CEPAL. Desastres y Desarrollo: El Impacto en el 2010. Unidad de Desastres DDSAH/CEPAL. Boletín.No.2.Dic.2010.http://www.eclac.org/desastres/noticias/noticias/2/42102/Desastres 2010_WEB.pdf.

32 http://eeas.europa.eu/delegations/venezuela/eu_venezuela/humanitarian_aid/summary/index_es.htm.

33 CEPAL. Desastres y Desarrollo: El Impacto en el 2010. Unidad de Desastres DDSAH/CEPAL. BoletínNo.2.Dic.2010.http://www.eclac.org/desastres/noticias/noticias/2/42102/Desastres2010_WEB.pdf.

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Durante los últimos años los Países Miembros de la Comunidad Andina han venido acumulando experiencia de trabajo intracomunitario para la prevención y atención de desastres. Se han adoptado decisiones para crear el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), para aprobar la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres y fi nalmente se ha ejecutado el Proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la CAN (PREDECAN) con el apoyo de la Unión Europea.34

El desafío para la región en cuanto a los desastres es: La prevención, la cual es posible y es rentable, pero sólo si se realiza correctamente. Algunas de las medidas para prevenir muertes y destrucción causadas por terremotos, huracanes e inundaciones son simples y de sentido común, dependen, entre otros factores, de información adecuada y hábitos inculcados en los gobernantes y pobladores y en el mantenimiento de infraestructura35. Urge también la realización de foros y procesos de negociación ambiciosos y exitosos en el ámbito regional y global para poder internalizar las externalidades provocadas por el cambio climático.

3. Esquemas de Integración Suramericanos Analizados

A continuación se presenta una síntesis de cada uno de los esquemas de integración seleccionados, haciendo énfasis en las políticas ambientales, las cuales se encuentran organizadas al fi nal de esta sección en el cuadro 1.

- Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA)

Hace más de 30 años, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela fi rmaron el Tratado de Cooperación Amazónica

34 Comunidad Andina, http://www.comunidadandina.org/prevencion_desastres.htm 35 World Bank and United Nations. Natural Hazards, Unnatural Disasters: The Economic of

Effective Prevention. Washington 2010.

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(TCA)36 con el objetivo de realizar esfuerzos y acciones conjuntas para promover el desarrollo armónico de sus respectivos territorios amazónicos.

Teniendo en cuenta la necesidad de los Estados partes del Tratado de aprovechar la fl ora y fauna de forma racionalmente planifi cada, a fi n de mantener el equilibrio ecológico y preservar las especies de la Amazonía decidieron: a) promover la investigación y el intercambio de información con la fi nalidad de ampliar los conocimientos; así como, b) establecer un sistema regular de intercambio de información sobre las medidas de conservación de los mismos37.

Reconociendo el carácter estratégico de la Cuenca Amazónica y con la fi nalidad de perfeccionar e implementar el Tratado Constitutivo, los países decidieron crear la OTCA (Organización del Tratado de Cooperación Amazónica). En 1998 se aprobó el Protocolo de Enmienda38 al TCA y posteriormente en el 2002 se estableció la Secretaría Permanente en Brasilia.

Entonces, la OTCA, como organismo internacional de cooperación, a través de su Secretaría Permanente (SP), coordina los procedimientos en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) y dinamiza la ejecución de sus decisiones, fortalece la construcción de sinergias con otros actores vinculados a la Amazonia, y coordina programas, estudios y proyectos amazónicos.

Actualmente, la OTCA cuenta con un Plan Estratégico 2004-2012 que ha sido revisado durante el 2010 y ha sido tomado en cuenta como insumo para la construcción participativa de la nueva Agenda

36 Tratado de Cooperación Amazónica, fi rmado en la ciudad de Brasilia, Brasil, el 3 de julio de 1978. http://www.otca.info/portal/admin/_upload/tratado/TRATADO_COOPERACION_AMAZONICA_ ESP.pdf.

37 Tratado de Cooperación Amazónica. Artículo VII.38 Tratado de Cooperación Amazónica, Protocolo de Enmienda fi rmado en la ciudad de Caracas,

Venezuela, el 14 de diciembre de 1995 http://www.otca.info/portal/admin/_upload/protocolo/El_PROTOCOLO_DE_ENMIENDA_espanol.pdf.

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Estratégica de Cooperación Amazónica39 con un horizonte al 2018 para su implementación.

- Institucionalidad de OTCA

La OTCA tiene instancias de aprobación e implementación de sus planes y agendas estratégicas. La Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores40 hace seguimiento a la realización de los fi nes institucionales junto con el Consejo de Cooperación Amazónica41, las Comisiones Nacionales Permanentes42 se encargan de la aplicación del Tratado en sus respectivos territorios y por interés de los Estados Miembros, se pueden constituir Comisiones Especiales43 destinadas al estudio de problemas o temas específi cos relacionados al TCA.

La Secretaría Permanente44 es la instancia encargada de implementar los objetivos del Tratado en conformidad con las resoluciones emanadas de las reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores y del Consejo de Cooperación Amazónica.

- La Agenda Estratégica de Cooperación Amazónica al 2018

La Agenda incorpora una visión transversal y multisectorial de todos los programas, proyectos y actividades identifi cados, para dar respuesta a las necesidades y requerimientos de los Países Miembros y a sus mandatos. Incluye objetivos estratégicos a partir de dos ejes de abordaje transversal

39 La Agenda Estratégica de Cooperación Amazónica fue aprobada por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Países Miembros de la OTCA en su X Reunión, en noviembre de 2010, en Lima, Perú.

40 La reunión de los Cancilleres es la máxima instancia del proceso de Cooperación Amazónica que emite resoluciones, acuerdos, y aprueba agendas, de acuerdo al Artículo XX del TCA.

41 El Artículo XXI del TCA establece las atribuciones del Consejo.42 TCA. Artículo XXIII.43 TCA Artículo XXIV.44 De acuerdo a lo establecido en el punto II del Protocolo de Enmienda de fecha 14 de diciembre

de 1998.

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a) conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables y b) desarrollo sostenible.

Además, la agenda incluye ocho temas sectoriales: Conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables; asuntos indígenas, gestión del conocimiento e intercambio de informaciones; gestión regional de salud; infraestructura y deporte; turismo; fortalecimiento institucional, fi nanciero y jurídico y hace una mención a los temas emergentes: cambio climático, desarrollo regional y energía.

Este artículo sólo hace referencia a los subtemas del primer tema sectorial que contribuyen al desarrollo sostenible y modos de vida sustentable y al mantenimiento de un ambiente limpio y saludable. Los subtemas son: bosques; recursos hídricos; gestión, monitoreo y control de las especies de fauna y fl ora silvestre amenazadas por el comercio; área protegidas; uso sostenible de la biodiversidad y promoción del biocomercio e investigación, tecnología e innovación en biodiversidad amazónica.

- Políticas Ambientales Regionales en el marco de la OTCA

Observando el cuadro 1 notamos que en la OTCA destacan los avances referidos a la biodiversidad amazónica en donde existen políticas, planes de acción y programas regionales. Se ha trabajado especialmente en áreas naturales protegidas, sistemas de monitoreo de la deforestación y cambios de uso de la tierra y biocomercio. A partir del año 2006 los trabajos en biodiversidad de la OTCA se han venido coordinando con la CAN.

En referencia a los recursos hídricos se han hecho menos avances. Existe un proyecto llamado Manejo Integrado y Sostenible de los Recursos Hídricos de la Cuenca Amazónica apoyado por el PNUMA y la OEA. El Cambio Climático es considerado un tema emergente para la OTCA y por eso está a nivel de propuesta de agenda de trabajo.

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- Comunidad Andina (CAN)

La Comunidad Andina es un organismo de integración subregional conformado, actualmente, por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú y por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI). El Acuerdo de Cartagena45 es el tratado constitutivo del proceso de integración en los países andinos suscrito el 26 de mayo de 1969, con el principal objetivo de establecer, de forma gradual, un mercado común entre sus Países Miembros, acelerar su crecimiento y promover un desarrollo equilibrado y armónico entre sí y procurar un mejoramiento en el nivel de vida de sus habitantes.

El SAI es la estructura que permite coordinar a todos los órganos, convenios e instituciones de la Comunidad. El órgano máximo es el Consejo Presidencial Andino; los órganos legislativos y decisorios son el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE) y la Comisión, compuesta por los Ministros de Comercio de los Países Miembros. El órgano ejecutivo es la Secretaría General, quien se encarga de velar por el cumplimiento de la normativa comunitaria y la administración del proceso. Su sede es Lima y la dirige un Secretario General. El órgano deliberante es el Parlamento Andino, con sede en Bogotá y el jurisdiccional es el Tribunal de Justicia, con sede en Quito. Las instituciones consultivas son el Consejo Consultivo Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral.

El Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) representan las instituciones fi nancieras y las sociales son los convenios: el Andrés Bello (Educación), el Hipólito Unanue (Salud) y Simón Rodríguez (Laboral), además cuenta con una institución

45 Comunidad Andina, Decisión 563 Codifi cación del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). Publicada en la Gaceta Ofi cial del Acuerdo de Cartagena No.940 de 1 de julio de 2003. Incluye las modifi caciones hechas al Acuerdo mediante el Protocolo de Sucre de fecha 25 de junio de 1997.

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educativa, como la Universidad Andina Simón Bolívar (su sede principal está en Bolivia, además de tener un importante campus en Quito, Ecuador).

- Institucionalidad Ambiental

La institucionalidad ambiental en el proceso de integración andino se ha ido confi gurando principalmente con la incorporación del Capítulo XVII sobre Cooperación Económica y Social46 en el Acuerdo de Cartagena. Adicionalmente, la inclusión del tema de desarrollo sostenible dentro de Lineamientos de la Política Exterior Común47 y la adopción de una Decisión Andina dedicada exclusivamente al tema de biodiversidad: la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino48 han permitido la aprobación de estrategias o políticas ambientales y de desarrollo sostenible y la ejecución de acciones concretas tales como proyectos y programas subregionales.

Finalmente, la creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales49 (CAAAM) y el Consejo Andino de Ministros de Ambiente y Desarrollo Sostenible50 como instancias dentro del SAI que asegurarán la discusión y darán recomendaciones sobre el tema al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina para su regulación.

En el 2004, el Comité Andino de Autoridades Ambientales (CAAAM) priorizó iniciativas relacionadas a la gestión de la biodiversidad que aportaron al fortalecimiento institucional de los países andinos y de

46 Comunidad Andina, Acuerdo de Cartagena, Capítulo XVI Cooperación Económica y Social. Artículo 128: Los Países Miembros emprenderán acciones conjuntas que permitan un mayor aprovechamiento de sus recursos naturales y no renovables y la conservación y mejoramiento del medio ambiente.

47 Comunidad Andina, Decisión 458 Lineamientos de la Política Exterior Común de fecha 25 de mayo de 1999. Artículo 1.

48 Comunidad Andina, Decisión 523 de fecha 7 de julio de 2002. Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino.

49 Decisión 435 de fecha 11 de junio de 1998. Creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales.

50 Decisión 596 de fecha 1 de julio de 2004. Creación del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina.

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la SGCAN, las cuales se vieron refl ejadas en el Plan Andino para el Seguimiento a Johannesburgo, y los Lineamientos para la Gestión Ambiental y el Desarrollo Sostenible que, luego constituyeron las bases para la Agenda Ambiental Andina.

- La Agenda Ambiental Andina

La Agenda Ambiental Andina51 es un documento orientador, que se enmarca en una visión de largo plazo y a la vez propone acciones concretas y consensuadas de corto y mediano plazo. Establece acciones de carácter subregional que agregan valor a los esfuerzos nacionales y contribuyen a fortalecer las capacidades de los Países Miembros en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

Su objetivo es guiar las acciones ambas instancias, y de esta manera facilitar a los Países Miembros de la CAN la defi nición, armonización, coordinación y concertación de políticas y estrategias comunitarias de gestión ambiental y desarrollo sostenible, que contribuyan a la profundización del proceso de integración y a fortalecer la capacidad de negociación andina en foros internacionales.

A partir del 2007, la Declaración de Tarija52 los presidentes de los países andinos declararon que conscientes del acelerado proceso de deterioro ambiental y en particular el cambio climático que pone en riesgo la vida en el planeta, ratifi can que la protección del medio ambiente y uso sostenible de la biodiversidad, el agua y la reducción del cambio climático con base en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, constituyen objetivos fundamentales de la Comunidad Andina.

51 http://www.comunidadandina.org/public/libro_54.htm52 La Declaración de Tarija se fi rmó el 14 de junio de 2007 en la XVII Reunión Ordinaria del

Consejo Presidencial Andino.

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Esta visión, se ve refl ejada y consolidada en la Nueva Agenda Estratégica de la Comunidad Andina53 que establece los principios ordenadores y propugna como sexto eje de acción el medio ambiente.

- Políticas Ambientales Regionales en el marco de la CAN

En el cuadro 1 se muestra que los avances de la CAN en la temática ambiental están relacionados especialmente con la biodiversidad. La Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino fue una de las primeras estrategias de carácter comunitario adoptada sobre la materia por un grupo de países signatarios del Convenio sobre Diversidad Biológica y está siendo ejecutada a través de los programas sobre áreas protegidas transfronterizas, caminos ancestrales, ecosistema amazónico (BioCAN-Finlandia), entre otros.

Los temas referidos a cambio climático y recursos hídricos constituyen ejes de la Agenda Ambiental Andina. En cambio climático se está ejecutando un Proyecto sobre Adaptación al Impacto del Retroceso de Glaciares con el apoyo del Banco Mundial. Desde el Año 2004 se ha generado un diálogo propositito e incluyente para formular una estrategia andina de gestión integrada de recursos hídricos, la cual se encuentra aprobada a nivel de los técnicos. Por otra parte, hay que destacar la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres como política regional para gestionar los riesgos la cual se ejecuta mediante el Comité Andino de Prevención de Desastres CAPRADE.

- Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Son cuatro los Estados Partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR): Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay que suscribieron el 26 de marzo de

53 Aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma ampliada con la Comisión de la Comunidad Andina en febrero de 2010.

124

1991 el Tratado de Asunción54,fuente originaria del derecho comunitario regional; el cual establece que los Estados partes comparten valores que encuentra expresión en sus sociedades democráticas, pluralistas, defensoras de las libertades fundamentales, de los derechos humanos, de la protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable, así como su compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad.

Así, el objetivo primordial55 del Tratado de Asunción es la integración de los cuatro Estados Partes a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un Arancel Externo Común (AEC) y la adopción de una política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de legislaciones en las áreas pertinentes.

El Tratado de Asunción tiene un Protocolo Adicional56 denominado el Protocolo de Ouro Preto, por el cual se establece la estructura institucional del MERCOSUR y se lo dota de personalidad jurídica internacional, es decir completa su estructuración jurídico-institucional.

En resumen, las principales instancias del MERCOSUR son: el Consejo de Mercado Común (CMC) que emite Decisiones; el Grupo de Mercado Común (GMC) que emite Resoluciones; la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), el Foro Consultivo Económico Social (FCES), Tribunal Permanente de Revisión (TPR)57, Parlamento del MERCOSUR58 (PM) y la Secretaría del MERCOSUR (SM).

54 MERCOSUR, Tratado de Asunción. http://www.mercosur.int/innovaportal/fi le/655/1/CMC- 1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf

55 Ibídem.56 MERCOSUR, Protocolo Adicional de Ouro Petro. http://www.mercosur.int/innovaportal/fi le/

655/1/CMC_1994_PROTOCOLO%20OURO%20PRETO_ES.pdf57 Protocolo de Olivos: fi rmado en 2002. Crea el Tribunal Permanente de Revisión con sede en

Asunción, destinado a la solución de controversias en el MERCOSUR.58 Protocolo de Montevideo, fi rmado en 2005, crea el Parlamento del MERCOSUR como el ór-

gano representativo de los pueblos de los Estados partes.

125

- Institucionalidad ambiental

En el 1992 se creó la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) primer antecedente institucional para el desarrollo de la temática ambiental en el MERCOSUR, que tiene como objetivo analizar la legislación vigente en los Estados Partes y proponer acciones en las distintas áreas con el objeto de proteger el Medio Ambiente, a través de recomendaciones al Grupo Mercado Común.

Entre sus avances cabe mencionar el establecimiento de las “Directrices Básicas de Política Ambiental59” que defi nían un conjunto de principios orientadores, objetivos mínimos y líneas de acción aseguren la política ambiental por los Estados Partes. En 1995 se fi rmó la Declaración de Taranco60 coincidiendo en la conveniencia de transformar la REMA en un Subgrupo de Trabajo del Grupo Mercado Común y así se creó Subgrupo de Trabajo Nº 6 Medio Ambiente.

La política ambiental en el MERCOSUR se consolidó con el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR61 que pretende el desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población. En el Acuerdo, se reafi rma de los principios consagrados en la Declaración de Río de Janeiro de 1992 y asegura su aplicación; así como, el compromiso de los Estados Parte de cooperar para el cumplimiento de los acuerdos internacionales suscritos y analizar los problemas ambientales de la subregión hacia una cooperación que proteja el medioambiente y los recursos naturales.

59 MERCOSUR\GMC\RES Nº 10/94 de fecha 3 de agosto de 1994.60 MERCOSURDeclaracióndeTaranco.1995.http://www.medioambiente.gov.ar/archivos/web/

MERCOSUR/File/DECLARACIN%20DE%20TARANCO.pdf.61 MERCOSUR, Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR fi rmado en Asunción

el 22 de junio de 2001.

126

Adicionalmente, establece 4 áreas temáticas: 1) Gestión sustentable de los recursos naturales, 2) Calidad de vida y planeamiento ambiental, 3) Instrumentos de política ambiental y 4) Actividades productivas ambientalmente sustentables.

- Políticas Ambientales Regionales en el marco del MERCOSUR

Analizando el cuadro 1 podemos observar que las políticas ambientales en MERCOSUR se han concebido con una mayor articulación a la variable comercial que caracteriza a este esquema de integración. En efecto, las políticas que mayor desarrollo han tenido son las referidas a la promoción y cooperación en producción y consumo sostenible, gestión ambiental de residuos especiales y responsabilidad postconsumo, gestión de químicos, gestión ambiental en pequeñas y medianas empresas.

Una política a destacar referida a la gestión de las aguas subterráneas transfronterizas es el Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní que se aprobó en el 2010 luego de seis años de trabajo y negociaciones entre los países.

Más recientemente, la temática de cambio climático y energías limpias ha pasado a ser de interés para las autoridades de Agricultura en cuanto a los efectos del cambio climático en ese sector y en cuanto a la temática de los biocombustibles. El Consejo Agrícola del Sur ha creado dos grupos de trabajo para Manejo de Riesgo y Seguros Agropecuarios y para Políticas Públicas y Cambio Climático. Por su parte los Ministros de Ambiente aprobaron un plan de acción para la cooperación en materia de biocombustibles.

- Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)

El 23 de mayo de 2008 se fi rmó el tratado constitutivo62 de UNASUR. Dicha Unión está conformada por la República Argentina, la República de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Colombia, la

62 TratadoConstitutivoUNASUR.http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo htm.

127

República de Chile, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Surinam, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela.

El Artículo 2° de su tratado constitutivo establece que “la Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el fi nanciamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”.

Asimismo en su Artículo 3° dentro de sus Objetivos Específi cos, señala en el numeral g) la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático.

Actualmente, el trabajo de UNASUR ha priorizado la consolidación de temas como salud, defensa, desarrollo social, infraestructura y lucha contra el narcotráfi co y energía. Aún no se ha construido una institucionalidad ambiental ni se han aprobado políticas explícitas como lo han hecho otros procesos de integración regional a pesar de estar mencionado en su tratado constitutivo, razón por la cual no se ha incluido a UNASUR en el cuadro 1. Es interesante destacar la aprobación por parte de los Ministros de Energía de los Lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana, del Plan de Acción para la Integración Energética Regional, así como de la Estructura del Tratado Energético Suramericano. Por otra parte, el Consejo de Defensa Sudamericano también incluirá en su Plan de Acción 2012 la protección de la biodiversidad y de los recursos naturales estratégicos63.

63 http://spanish.news.cn/iberoamerica/2011-05/14/c_13874161.htm.

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Cuadro 1. Políticas, programas y proyectos regionales ambientales de los distintos esquemas de integración en Suramérica

TEMAS/INSTITUCIÓN

Biodiversidad

Recursos Hídricos

Cambio climático y energía renovable

OTCA

• Plan de Acción Regional de Biodiversidad.

• Programa Re-gional de Áreas Protegidas

• Proyecto Trinacional de Conservación de Áreas Protegidas

• Proyecto Mo-nitoreo de la deforestación y de los cambios de uso de la tie-rra en el bosque Panamazónico

• Programa Regio-nal de Bioco-mercio

• Geoamazonía.

• Proyecto regional de recursos hídricos

• Propuesta de agenda de trabajo

CAN

• Decisión 523 Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino.

• Decisión 729: Programa Regional de Biodiversi-dad en la Amazonía de los Países Miembros de la CAN (BIOCAN)

• Programa Uso y Conserva-ción de Biodiversidad aso-ciada a la Red de Caminos Andinos Ancestrales

• Programa de Conservación y Desarrollo Sostenible del Corredor de Áreas Protegidas la Paya, Gueppí y Cuyabeno.

• Iniciativa Mapas de Ecosis-temas.

• Agenda Ambiental Andina• Propuesta de Estrategia

Andina Gestión Integrada de Recursos Hídricos

• Agenda Ambiental Andina• Decisión 727: Proyecto

Adaptación al impacto del acelerado retroceso glaciar en los Andes Tropicales (PRAA)

MERCOSUR

• Estrategia de Biodiversidad del Mercosur

• Acuerdo Acuífero Guaraní

• Plan de Acción del MERCOSUR para la Cooperación en Materia de Biocombustibles

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Prevención de desastres y gestión del riesgo

Producción y con-sumo sostenible

Institucionalidad

TEMAS/ OTCA CAN MERCOSURINSTITUCIÓN

• Decisión 713: Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres

• Agenda Ambiental Andina: eje transversal

• Consejo Ministros Ambiente y Desa-rrollo Sostenible (CMMAyDS)

• Comité Andino Auto-ridades Ambientales (CAAAM)

• Comité Andino Prevención y Aten-ción de Desastres

• Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales

• Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el Mercosur

• Política Mercosur de Gestión Ambiental de Residuos Especiales de Generación Universal y Responsabilidad Post-Consumo.

• Iniciativas en curso sobre la Gestión de Químicos.

• Acuerdo sobre el Proyecto “Fomento de Gestión Ambien-tal y Producción más amplia en pequeñas y medianas empresas”.

• Reunión Especializada Medio Ambiente (REMA)

• SubGrupo de Trabajo No. 6

• Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores

• Consejo de Cooperación

Elaboración propia.

4. Conclusiones y desafíos

En un escenario global para el siglo XXI marcado por la incertidumbre climática, el aumento de población, la alta demanda internacional por recursos naturales y los posibles confl ictos por el acceso, uso y

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conservación de los mismos, podemos señalar que la relevancia de la temática ambiental seguirá aumentando especialmente en Suramérica, dada la riqueza y diversidad biológica, cultural, de recursos hídricos y energéticos que posee la región y dado el deterioro al cual este capital natural está siendo sometido.

La región tiene la posibilidad de ser una superpotencia en el campo de los servicios de la biodiversidad, el carbono y el agua dulce. Como almacén global de carbono y diversidad biológica, la región podría liderar la monetización de los servicios de los ecosistemas y establecer la base para la integración de las funciones de producción y conservación.64

De los temas tratados anteriormente consideramos que los prioritarios en una agenda para Suramérica actualmente serían: acceso y gestión integrada de la energía y de los recursos hídricos, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, adaptación al cambio climático, manejo de confl ictos socio-ambientales y prevención de desastres. En todos estos temas es necesario reforzar las capacidades de los negociadores de la región para intervenir propositivamente en los distintos foros internacionales de negociación ambiental y de desarrollo sostenible.

Con respecto al cambio climático, es inevitable promover y gestionar programas y proyectos de adaptación para enfrentar los efectos ya evidentes del cambio climático en la región. Estos proyectos de adaptación deben planifi carse y ejecutarse en estrecha coordinación con las agendas de prevención de riesgos y atención de desastres.

Dado el panorama incierto sobre la disponibilidad de agua tanto en cantidad como en calidad, es preciso que la planifi cación y el manejo de las cuencas compartidas se haga de manera concertada entre países para lograr acuerdos benefi ciosos y sostenibles. En el caso del territorio Suramericano, dada la gran extensión que ocupan las cuencas compartidas, su manejo concertado entre dos o más países, debe ser uno de los principios fundamentales para apoyar la integración regional.

64 PNUD. América Latina y el Caribe: Una súper potencia de biodiversidad. EEUU 2010.

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Para las inversiones en infraestructura, energía hidroeléctrica, minería, hidrocarburos y producción de biocombustibles es preciso establecer mecanismos adecuados de consulta y de control social. Las buenas prácticas ambientales en las actividades extractivas y productivas en los distintos ecosistemas ofrecen también posibilidades de un tratamiento acordado y común en el ámbito regional. Podrían plantearse lineamientos comunes o normas regionales a nivel de procesos de zonificación económica y ecológica y ordenamiento territorial participativos, planes de manejo consensuados, estándares ambientales, estudios de impacto ambiental y estudios ambientales estratégicos, entre otros, los que a su vez contribuirán en la prevención y manejo de potenciales confl ictos socio-ambientales.

Los datos e información técnica, científi ca, económica y social son críticos para informar los procesos políticos y normativos tanto nacionales como regionales. En ese sentido, la homologación de estos datos e información, su sistematización y la generación de nuevos datos e información de relevancia regional, ofrece también al espacio Suramericano una posibilidad interesante para contribuir en forma integrada.

Si bien algunos de los temas mencionados ya forman parte de los objetivos específi cos expresados en el Tratado Constitutivo de UNASUR (Art. 3, numeral g), aún no se ha creado la institucionalidad adecuada en este esquema de integración para implementar dichos objetivos.

A continuación se proponen tres grandes desafíos para ser considerados en el marco de UNASUR:

• Completar, fortalecer el camino andado por CAN, OTCA y MERCOSUR en el tema de biodiversidad. Las zonas transfronterizas y comunes ofrecen una oportunidad inmejorable para evaluar la conservación y gestión común de diferentes ecosistemas. Los tres esquemas de integración analizados poseen estrategias regionales de biodiversidad las cuales están siendo ejecutadas con algo de coordinación. UNASUR podría unifi car estos esfuerzos y potenciar su impacto a nivel suramericano.

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• Tal como lo viene haciendo MERCOSUR, es preciso continuar incorporando el tema de cambio climático en las decisiones de los sectores que se ven afectados por el mismo. Es decir, agricultura, salud, seguridad, economía, infraestructura, entre otros. Las acciones a nivel suramericano deberían centrarse en el combate a la deforestación (sobre todo en la Amazonía) y en la prevención y gestión de desastres.

• UNASUR podría concentrar esfuerzos en el diseño e implementación de políticas regionales en el ámbito de los recursos hídricos, ya que la adecuada gobernanza del agua se perfi la como una prioridad fundamental en los países de la región Suramericana. En ese sentido, es importante fortalecer e integrar los sistemas de información de pronósticos hidroclimáticos existentes; estandarizar protocolos para medir y monitorear la calidad del agua y planifi car y promover diálogos y consensos regionales para la utilización de energía hidroeléctrica en las cuencas, como una forma de prevenir conflictos socio-ambientales. Respecto a este punto, es interesante considerar el trabajo de Linck y Weemaels65 titulado en el cual proponen concretamente: a) creación del Consejo de Recursos Hídricos de UNASUR; b) conformación de un Foro de Agua; c) creación del Centro de Información Geográfi ca e Hidrológica y d) aprobación de una Decisión o Directiva Macro sobre agua similar a la Directiva Europea del 2002 en el tema.

REFERENCIAS

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65 Linck A. y Weemaels N.; Hacia una agenda sudamericana del agua, Policy Paper, Fundación Friedrich Ebert, FES-ILDIS. Ecuador, 2010.

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ABSTRACT

The principles of prevention, pre-caution and prudence form the superior axiology of Environmental Law regarding the ecologic, econo-mic and social characteristics of the environmental-juridical goods objective of legislative, administrative and judicial tutelage. Indeed, the environmental-juridical goods when constituting rare, fragile, vulnerable, or irreplaceable goods, for the satis-faction of basic human needs, and for the conservation of life on the planet, and serving recognized social functions, they should be the objects of an integral management whose main objective is the prevention of irreversible damages which affect the ecologic functionality of such goods, and their capacity of regeneration.

Key words: prevention, precaution, prudence, fragility, irreplaceability.

Henrique Meier

LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN, PRECAUCIÓN Y PRUDENCIA: AXIOLOGÍA SUPERIOR DEL DERECHO AMBIENTAL

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 137-187

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

Los principios de prevención, pre-caución y prudencia conforman la axiología superior del Derecho Ambiental en razón de las características ecológicas, económicas y sociales de los bienes jurídico-ambientales objeto de tutela legislativa, administrativa y judicial. En efecto, los bienes jurídico-ambientales al constituir bienes escasos, frágiles o vulnerables, insustituibles para la satisfacción de necesidades de la esfera vital de la persona humana, y para la conservación de la vida en el planeta, y por tanto de notoria función social, deben ser objeto de una gestión integral cuyo objetivo fundamental es la prevención de daños irreversibles que afecten la funcionalidad ecológica de tales bienes, así como su capacidad de regeneración.

Palabras clave: prevención, precaución, prudencia, fragilidad, insustituibilidad.

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1. Introducción

El presente artículo, tiene por objeto una sucinta refl exión acerca de los principios rectores de prevención, precaución y prudencia que, en nuestro criterio, conforman la axiología superior del Derecho Ambiental. Y no es que carezcan de importancia otros principios en la materia como “el control de actividades susceptibles de degradar el ambiente”, “la primacía del interés público ambiental”, “el desarrollo sustentable”, “la represión del ilícito ambiental”, “la reparación del daño ambiental”, “la equidad intergeneracional”, “la corresponsabilidad entre Estado y Sociedad en la gestión integral de los bienes ambientales”, “el daño tolerable o permisible”; sin embargo, tales principios se hallan en un plano de inferior jerarquía axiológica respecto de la “prevención”, la “precaución” y la “prudencia”, principios éstos que pueden ser considerados como los criterios valorativos maestros del Derecho, la política y la gestión integral de los bienes ambientales.

En efecto, si el objetivo esencial de la gestión integral de los bienes ambientales es “garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidas de conformidad con la ley” y que, por tanto, toda persona individual y colectivamente pueda “disfrutar de una vida y un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado” (Artículo 127 CRBV), la estrategia fundamental de esa gestión es prevenir, en la medida de lo posible, daños “irreversibles” que afecten el consumo, utilización y aprovechamiento de los bienes ambientales por la pérdida de sus propiedades naturales, y con ello se ponga en riesgo la preservación y calidad de la vida humana.

Los principios de prevención, precaución y prudencia están articulados a ese objetivo prioritario. Ese énfasis preventivo queda de manifi esto en al Artículo 10 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA, 2006) que establece como objetivos prioritarios de la gestión integral de los bienes ambientales

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“6. Prevenir, regular y controlar las actividades capaces de degradar el ambiente. 7. Reducir o eliminar las fuentes de contaminación que sean o puedan causar perjuicio a los seres vivos…8. Asegurar la conservación de un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado…11. Promover la adopción de estudios e incentivos económicos y fi scales, en función de la utilización de tecnologías limpias y la reducción de parámetros de contaminación, así como la reutilización de elementos residuales provenientes de procesos productivos y el aprovechamiento integral de los recursos naturales”. Ahora bien, para comprender el signifi cado y trascendencia de esos “principios superiores” es necesario que abordemos el tópico de las características ecológicas, económicas y sociales de los bienes ambientales que legitiman y dan especifi cidad a las categorías jurídicas fundamentales del Derecho Ambiental (I), para luego referirnos a los mencionados principios (II).

2. Las características ecológicas, económicas y sociales de los bienes ambientales que legitiman y dan especificidad a las categorías fundamentales del Derecho Ambiental

2.1. Las características

A) La escasez: característica económico-ecológica

La escasez de los bienes ambientales, en particular los recursos naturales como medios materiales indispensables para el desarrollo de las actividades productivas de la sociedad, y en consecuencia, articulados a la satisfacción de las necesidades humanas más perentorias, es un dato que deriva de la constatación ecológica de las limitaciones cuantitativas y cualitativas de tales recursos. Hoy, con el avance de las investigaciones científi cas, ya no puede mantenerse el mito del carácter ilimitado de las riquezas naturales.

Mientras los recursos, artefactos y utensilios en general que conforman la “tecnosfera” no cesan de multiplicarse por los avances simultáneos

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en los ámbitos de la informática, la biotecnología, la robótica, la microelectrónica, las telecomunicaciones, las ciencias de los materiales que han provocado rupturas cualitativas en las posibilidades usuales de producción, creando, así, un horizonte de continuo crecimiento; los recursos, ecosistemas, factores bióticos y abióticos que integran la biosfera no son susceptibles de multiplicación.

¿Cómo multiplicar los suelos de vocación agrícola?, ¿las reservas de agua dulce?; ¿Cómo disponer de especímenes de especies de la fauna silvestre que se extinguieron?, ¿de recursos hidrobiológicos destruidos por la pesca de arrastre, y los derrames de petróleo?, ¿de espacios verdes y protegidos destruidos por la ampliación de la frontera urbana? Son inexorables los límites de los recursos físicos de la naturaleza y de las condiciones naturales de la biosfera.

Dicho en términos económicos: la oferta del capital-naturaleza es limitada mientras que la demanda social y económica de dicho capital no cesa de aumentar. Y no se trata sólo de limitación cuantitativa, pues la degradación, daño y deterioro de los bienes naturales los hace insusceptibles de consumo, utilización y aprovechamiento. Piénsese en los procesos de pérdida de fertilidad de los suelos, vale decir, de la destrucción de su capacidad edafológica, ecológica y agrológica para producir alimentos, o en aquellos relacionados con la contaminación de las fuentes de aguas por vertidos no biodegradables; en fi n, en la pérdida creciente de la biodiversidad planetaria, regional, nacional y local, en especial la extinción de especies de la fauna terrestre y acuática.

En el Artículo 48 de la LOA se menciona esa característica a propósito de las medidas prioritarias de protección aplicables a los ecosistemas, recursos naturales y a la diversidad biológica, específi camente a: “5. Las poblaciones animales y vegetales de importancia económica que se encuentren sometidas a presiones de caza, pesca o colecta excesivas, o sobre explotación para fi nes comerciales, o procesos de pérdida y fraccionamiento de su hábitat”.

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En la Ley de Gestión de la Diversidad Biológica (LGDB, 2008) se faculta a la Autoridad Nacional Ambiental para establecer limitaciones o prohibiciones al aprovechamiento de los componentes de la diversidad biológica, con énfasis, entre otros casos, “1. Cuando se trate de especies endémicas, raras, vulnerables o en peligro de extinción” (Artículo 85.1), y “Cuando exista el riesgo de pérdida de la diversidad biológica y sus componentes” (Artículo 85.5). En las defi niciones formuladas en el Artículo 12 de esta Ley se conceptúa al “Componente en peligro de extinción” a “Aquel que en estado silvestre se encuentra asociado a un número reducido de sobrevivientes que podría extinguirse de sus hábitats naturales de origen”.

En el Artículo 31 de la Ley de Protección de la Fauna Silvestre (LPFS, 1970) se faculta al Ejecutivo Nacional para declarar como Refugios de Fauna Silvestre aquellas zonas del territorio nacional que, previo el estudio técnico correspondiente, se estimen necesarias para la protección, conservación y propagación de animales silvestres, “principalmente de aquellas especies que se consideren en peligro de extinción, ya sean residentes o migratorias”.

Ese desequilibrio inevitable entre oferta y demanda de los bienes naturales es el resultado de tres factores, a saber: explosión demográfi ca, poderío tecnológico, y la cosmovisión mecanicista e instrumentalista de la naturaleza, el ambiente y la biosfera.

• Explosión demográfi ca

En efecto, el mejoramiento de las condiciones de vida de parte de la humanidad mediante el control y erradicación de enfermedades endémicas que diezmaban a las poblaciones en la Antigüedad y el Medievo (medicina preventiva y curativa, control de las condiciones de higiene y salubridad pública), y el control de las hambrunas colectivas por los saltos cualitativos en la producción de alimentos de signifi cativa calidad nutricional, ha propiciado un sensible aumento de la población mundial, hemisférica

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y nacional, y como corolario de tal hecho, una creciente e incesante demanda en el consumo, utilización, aprovechamiento y transformación de los bienes ambientales, una presión social cada vez mayor sobre la disponibilidad de esos bienes.

• Poderío tecnológico

Asimismo, la revolución tecnológica de la era industrial que se traduce en la existencia de nuevas y poderosas tecnologías capaces de transformar como nunca antes los recursos naturales, ecosistemas y condiciones de la biósfera, viene incidiendo sobre su cantidad y calidad. No es exageración afi rmar que el planeta se haya exhausto, la tendencia hacia el agotamiento de las riquezas naturales pareciere irreversible si no se detiene ese proceso.

Al Gore en su magnífi co libro “Urgence Planète Terre” se refi ere a esa temática:

“En nuestro siglo se han presentado cambios formidables en dos factores claves que defi nen la realidad física de nuestra relación con nuestro mundo. Primero, el brutal y desmesurado crecimiento de la población, que aumenta cada diez años el equivalente de China. Luego, la aceleración repentina de la revolución científi ca y tecnológica que ha permitido un aumento casi inimaginable de nuestro poder para modifi car lo que nos rodea, desplazando y transformando los componentes que constituyen la sustancia misma de la tierra. El crecimiento de la población representa a la vez una causa del cambio de esa relación y una de las ilustraciones, la más emblemática, del carácter extremo de los cambios a los que asistimos, en particular al situarnos en un contexto histórico.

Desde la aparición de la especie humana, hace doscientos mil años, hasta Julio Cesar, menos de 250 millones de hombres habían habitado la superfi cie del planeta. Cuando Cristóbal Colón, 1.500 años después, desembarca en el Nuevo Mundo, la Tierra contaba aproximadamente con 500 millones de habitantes. Cuando Thomas Jefferson redacta la Declaración de Independencia en 1776, ese

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número se había duplicado, es decir, 1000 millones. En la mitad del Siglo XX, al fi nal de la Segunda Guerra Mundial, se había doblado una vez más, llegando a 2.000 millones aproximadamente. Hoy, en el espacio de una vida –la mía– la población mundial pasará de 2 a 9 mil millones de personas.

Al igual que la explosión demográfi ca, la revolución científi ca y técnica comenzó muy lentamente a mediados del Siglo XVIII. Pero, tal revolución ha sufrido una aceleración exponencial… Ese hecho comporta dos consecuencias. La primera, comprender que nuestro poder de incidir en las condiciones de la biosfera puede implicar efectos durables y generales. La segunda, aceptar que la sola manera de entender nuestro nuevo rol de co-arquitectos de la naturaleza consiste en considerarnos como engranajes de un sistema que no funciona solamente según las simples leyes de la causalidad a las que nos hemos acostumbrados. La cuestión se ubica menos en nuestra acción sobre el ambiente que en nuestra relación con él. En consecuencia, toda solución al problema exigirá una evaluación precisa de esa relación, así como de las relaciones complejas de los diversos factores que intervienen en el seno de la civilización, sin olvidar las relaciones entre esos factores y los componentes principales del sistema ecológico de la Tierra.”1

• La cosmovisión mecanicista de la naturaleza y el cosmos, y el antropocentrismo irresponsable

Habría que agregar otro factor de orden conceptual o ideológico cual es la percepción de la naturaleza como una cosa o máquina sin vida. El triunfo de la fi losofía científi ca cartesiana del animal-máquina, el mecanicismo que sustituyó al animismo milenario, o el cambio de cosmovisión de la naturaleza como ser vivo, incluso dotado de alma o espíritu, por el de un agregado de cosas sin conexión, un mero objeto que puede ser utilizado hasta donde la inteligencia humana alcance, o pueda llegar (Kant). La

1 Al Gore. Urgence Planète Terre (Francia Éditions ALPHÉE 2007, pp. 15-18). Traducción libre.

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naturaleza-mercancía, simple factor de producción, objeto de relaciones de apropiación por los Estados y los individuos, objeto de experimentación y manipulación científi ca y tecnológica (perfi l instrumental de utilidad económica, científi ca, tecnológica, etcétera).

A pesar de la emergencia ecológica y ambiental de nuestro tiempo, todavía impera ese “antropocentrismo irresponsable” que postula al hombre como el centro de la vida y el universo, y a la naturaleza como un medio al servicio del poder económico, social, tecnológico y político. Y aunque desde la Conferencia de Estocolmo (1972) comienza a postularse el “biocentrismo”, o la consideración de la naturaleza como la fuente de la vida y la unión equilibrada entre el hombre, la naturaleza y el ambiente como el centro de una nueva civilización, en la práctica los Estados, las corporaciones multinacionales y globales y la población mundial en su mayoría, siguen actuando conforme a los patrones derivados del mencionado antropocentrismo.

El lucro, el enriquecimiento a costa del empobrecimiento ecológico, ambiental y social del planeta es un patrón de conducta que continúa practicándose no obstante las evidencias de las catástrofes ecológicas- ambientales (Ejemplo reciente que será objeto de análisis en el tópico de los principios de prevención y precaución, es el caso de la catástrofe ambiental del Golfo de México causada por la corporación petrolera británica British Petroleum).

B) Vulnerabilidad (fragilidad, precariedad): característica ecológica

Si algo no debería estar fuera de toda duda es el carácter frágil, precario, vulnerable de los bienes ambientales. No creo necesario citar aquí la abundantísima información acerca de las catástrofes ecológico-ambientales del siglo XX y comienzos de este nuevo milenio, y de los daños ambientales irreversibles causados al planeta desde el siglo XVII con el advenimiento de la revolución industrial y urbana.

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Las investigaciones científi cas, en especial las desarrolladas por los ecólogos, biólogos, químicos, físicos, etcétera, demuestran de manera irrefutable como las aguas, los suelos, los bosques, las especies vivas, la atmósfera, la capa de ozono, el clima, los ecosistemas, la biodiversidad, son bienes susceptibles de dañarse irreversiblemente, es decir, sin posibilidades reales de recuperación o restauración, y ello por la actividad humana irresponsable y carente de todo sentido de prevención, precaución y prudencia.

Riquezas que la naturaleza ha tardado milenios en crear por obra de sus leyes, han sido destruidas en pocos años de intervención febril empleando tecnologías altamente depredadoras. En meses miles de hectáreas de bosques primarios en la Cuenca del Amazonas desaparecen bajo la acción de las hachas, las motosierras y los tractores. No es un secreto que, por ejemplo, los suelos del Escudo Guayanés en el Estado Bolívar y los del Estado Amazonas son pobres, arenosos, ácidos, y que la tala, la quema, los movimientos de tierra, las modifi caciones de la topografía, causan daños irreversibles. La minería del oro y del diamante es directamente responsable de la pérdida para siempre de la biodiversidad en áreas declaradas como espacios protegidos (parques nacionales, zonas protectoras, reservas forestales).

Al Gore, antes citado, expresa su angustia ante la destrucción ecológica del planeta:

“Nuestro sistema ecológico se halla sometido a terribles agresiones, como si se estrellara contra la dura superfi cie de una civilización cuya aceleración escapa a cualquier control. Situados en el contexto del largo periodo de estabilidad que conoció el ambiente antes de los daños actuales, éstos han aparecido de forma súbita y son de tal magnitud, que es como si viviéramos la destrucción en cámara lenta. Cuando el mar de Aral se seca y su fauna muere, es como si su frágil ecosistema hubiera sido progresivamente destruido por la fuerza de la civilización. Cuando las vastas extensiones de bosques tropicales desaparecen y se

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extinguen las especies vivas que ellas abrigaban, es como si la selva explotara en cámara lenta por el choque de la civilización. Y cuando una nación sobrepoblada agota sus suelos agrícolas y atenta contra la capacidad de nuevas siembras de productos agrícolas para el siguiente año, es como si la violencia de su colisión con la naturaleza la propulsara hacia atrás, como un niño que en el momento de subir a bordo arroje al mar la tabla que le permite acceder a la embarcación.”2

En esta característica encontramos otra diferencia esencial entre los bienes de la tecnosfera y los de la biosfera, pues mientras aquellos pueden ser reparados, reconstruidos y remplazados por consistir en objetos artifi ciales carentes de vida en su sentido biológico; éstos últimos, los bienes naturales, carecen por su esencia de capacidad de reparación y reconstrucción cuando sufren daños irreversibles y, además, no pueden ser remplazados. Un puente se cae y es reparado o sustituido por otro, al igual que una edifi cación. La dinámica inherente a la racionalidad de la tecnosfera y sus productos se caracteriza por la constante sustitución de equipos, maquinarias y utensilios, lo que determina la rápida obsolencia de los artefactos y su retiro del mercado (telefonía móvil, ordenadores, vehículos, etcétera).

No sucede así con los bienes de la biosfera. La destrucción de la biodiversidad, tal el caso de los bosques de la cuenca del Amazonas no tiene reparación, y la función ecológica, ambiental, económica, social, medicinal no tiene remplazo posible: es, reitero hasta la saciedad, una pérdida para siempre.

En el mencionado Artículo 48 de la LOA (Numerales 1 y 2) se dispone que los ecosistemas frágiles y las especies o poblaciones de animales y plantas particularmente vulnerables, endémicas, o que se encuentren amenazadas o en peligro de extinción, deben ser objeto de medidas

2 Ibídem, p. 27.

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prioritarias de protección. Asimismo, en el Artículo 3 de dicha Ley se defi ne al aprovechamiento sustentable de los bienes ambientales como el proceso orientado a la utilización de los recursos naturales y demás elementos de los ecosistemas a fi n de evitar la pérdida de la capacidad de regeneración de los mismos, es decir, que se causen daños irreversibles a estos bienes: “Aprovechamiento sustentable: Proceso orientado a la utilización de los recursos naturales y demás elementos de los ecosistemas de manera efi ciente y socialmente útil, respetando la integridad funcional y la capacidad de carga de los mismos, en forma tal que la tasa de uso sea inferior a la capacidad de regeneración”.

C) Conformación holística (sistémica) de los recursos naturales, los ecosistemas y la diversidad biológica. Característica ecológica

El aporte más decisivo de la Ecología y demás disciplinas ambientales a la política, la gestión y el Derecho Ambiental, es la superación del concepto de la naturaleza como mero agregado de cosas inconexas susceptibles de utilización sectorizada, vale decir, el gravísimo error, por ejemplo, de explotar la masa forestal de un bosque sin medir el impacto de esa intervención sobre los elementos bióticos y abióticos integrados estructural y funcionalmente al ecosistema boscoso como una unidad (suelos, fauna, ciclo hidrológico, humedad, clima, etcétera).

Asimismo, la intervención de los suelos para llevar a cabo cualquier actividad económica: agricultura, urbanismo, instalación de industrias, explotaciones mineras y petroleras, y otras, implica la destrucción de la capa vegetal, de la fl ora, el desplazamiento del bosque si se trata de un área boscosa, la modifi cación o destrucción del hábitat de especies vivas, la modifi cación de la topografía, del microclima, del paisaje, del ciclo hidrológico, de procesos ecológicos en general. Y cuando se vierten efl uentes líquidos degradantes sobre los cuerpos de agua se afecta no sólo la calidad de las aguas, posiblemente su temperatura, sino, también, la fl ora y la fauna acuática.

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En fi n, en el caso de las cuencas hidrográfi cas, en particular las zonas altas y medias, la tala y deforestación, además de incidir sobre los suelos, alteran el microclima y el ciclo hidrológico, mermando la producción hídrica, el volumen de las aguas en las fuentes superfi ciales, produciendo erosión de los suelos por el impacto directo de las precipitaciones dada la ausencia de capa vegetal para almacenar las aguas y fi ltrar la escorrentía, y con ello inundaciones.

La categoría “Ecosistema” o sistema ecológico: la relación inescindible entre suelos, capa vegetal, fl ora, bosque, aguas, fauna (comunidades biológicas), o elementos bióticos y los abióticos (clima, humedad, radiaciones solares, etcétera), sustituye a las categoría jurídica que conceptuaba a los elementos bióticos y abióticos de los ecosistemas como bienes o cosas inmuebles o muebles en la primera etapa del “Derecho de Bienes” en la evolución del Derecho que regula las relaciones individuo, sociedad y naturaleza (ambiente), y a la de recursos naturales renovables y no renovables en la etapa del “Derecho Administrativo de los Recursos Naturales” de esa evolución fi losófi co-histórico-jurídica.

En la tercera etapa del Derecho Ambiental en su sentido estricto, además de la recepción normativa de la categoría ecosistema, se agrega el componente humano (sociocultural) a la realidad holística constituida por la relación individuo, sociedad y naturaleza (biosfera, tecnosfera y sociosfera) con la formalización legislativa de la categoría “Ambiente”.

En el Artículo 3 de la LOA se formaliza legalmente ese concepto integrador al definirse el ambiente como: “Conjunto o sistema de elementos de naturaleza física, química, biológica o socio cultural, en constante dinámica por la acción humana o natural, que rige y condiciona la existencia de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan permanentemente en un espacio y tiempo determinado”.

Los elementos de naturaleza física y química no son otra cosa que las condiciones abióticas de los ecosistemas, así como los de naturaleza

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biológica constituyen la esfera biótica de la estructura ecológica. El elemento sociocultural aglutina a las esferas de la sociedad y la cultura, en particular la cultura material o tecnosfera. Esos diversos elementos se hallan en constante dinámica (transformación) por obra de las actividades humanas y de la acción de los fenómenos naturales, condicionando la existencia de la vida en su totalidad, tanto la humana como las otras formas de vida (vegetal, animal) en un espacio y tiempo determinado.

En la LOA se reconoce expresamente el carácter holístico de la naturaleza y el ambiente: “Para asegurar la sustentabilidad del ciclo hidrológico y de los elementos que intervienen en él, se deberán conservar los suelos, áreas boscosas, formaciones geológicas y capacidad de recarga de los acuíferos” (Artículo 56).

D) Insustituibilidad para la conservación de la vida en el planeta y para la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales. Característica ecológica, biológica, social y económica (cultural)

Es una constatación de “sentido común”, pero, lamentablemente tal sentido no es tan común, pareciere que sólo minorías piensan y actúan conforme a esa “lógica natural” que se supone inherente a la condición humana, a la “razón”. La Etnología y demás ciencias auxiliares de la Historia nos dan cuenta de cómo las sociedades o comunidades prehistóricas y de la antigüedad en todos los continentes del planeta, sabían, sin necesidad de una cultura científi ca, por intuición, por su conexión con la “madre tierra”, que la conservación de la vida, incluyendo la forma humana, dependía del respeto a la naturaleza, y por tanto, de su utilización conforme a las estrictas necesidades de la comunidad.

El “animismo”, la idea de la madre tierra y sus componentes (aguas, árboles, animales) como un ser vivo, con alma, animado, prevaleció prácticamente hasta inicios de la Edad Media. De manera que, tópico ya aludido, la preservación de los equilibrios ecológicos no fue únicamente la ausencia del poderío tecnológico creciente, rasgo de la humanidad desde

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el tiempo histórico y cultural que conocemos como “modernidad”. La creencia en el carácter “sagrado” del mundo natural infl uyó, sin duda, en la existencia de una relación de “empatía” con ese mundo.

Al “superar” esa creencia, con la reducción de la esfera de la vida no humana a la categoría de cosas sin vida, la naturaleza-máquina, con el triunfo cultural del maquinismo, de la ciencia desligada totalmente de la ética, nada impidió, en nombre de una “racionalidad científi ca, tecnológica y económica”, el proceso de explotación sin límites de la tierra y sus elementos. Aunado a la codicia, ya lo hemos escrito, esa explotación está causando el agotamiento del planeta.

Y a pesar de todas las evidencias de ramas de la ciencia que hoy se han colocado al lado de la vida, en particular la Ecología, persiste la resistencia a entender el peligro de extinción que se cierne sobre la humanidad dado el deterioro irreversible de condiciones y procesos ecológicos de la biosfera.

No hay argumento válido que pueda negar el carácter insustituible de esas condiciones, recursos y procesos ecológicos para conservar esto que llamamos vida, este fenómeno único que hasta los momentos sólo existe en el planeta tierra. Se ha dicho, y con razón, que la humana es la única especie que ensucia y destruye “conscientemente” su hábitat; o si se quiere, que posee una vocación suicida: el impulso de muerte y destrucción (“Tanatos”) atizado por la codicia y el afán de poder ha debilitado por siglos las defensas que derivan, del también impulso humano asociado a la conservación y mejora de las condiciones de la existencia humana (“Eros”).

No hace falta ser ecólogo, biólogo, ambientalista, para comprender que los bienes ambientales son insustituibles para satisfacer directamente necesidades humanas del orden material vital (consumo de oxigeno, agua, protección de los rayos solares por medio de la capa de ozono), y de aquellas que requieren de la transformación del medio físico (alimentos de origen agrícola y pecuario, agua potable, viviendas, eliminación de virus,

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bacterias y gérmenes patógenos, etc.). No podemos obviar las necesidades sicológicas, espirituales asociadas a la preservación de espacios verdes, parques, playas y zonas de recreación.

Tampoco puede soslayarse que los recursos naturales y las condiciones de la biosfera (capa de ozono, clima, atmósfera, etc.) no sólo son esenciales para mantener un grado básico o primario de sobrevivencia, pues se hallan inexorablemente asociados al aumento de la calidad de la vida: el bienestar y la prosperidad. Por tal motivo, hoy ya no se emplea la noción de desarrollo económico y social, sino de desarrollo humano integral cuya sostenibilidad en el tiempo en lo que se refi ere a la esfera económica y social depende de la utilización sustentable de las bases físico-naturales, en particular los recursos naturales.

Y así, el desarrollo agrícola, industrial, urbanístico, turístico no puede sostenerse sin un aprovechamiento de esas bases que se fundamente en la capacidad y limitaciones ecológicas de los suelos, las aguas, la capa vegetal, las especies vivas, la biodiversidad, el clima, la necesidad de garantizar equilibrios ambientales fundamentales.

En otras publicaciones he venido insistiendo hasta el cansancio en el hecho de que si se llegare a destruir toda la infraestructura tecnológica de la humanidad se liquidaría un estilo de vida, el confort y la calidad de los tiempos actuales, más no la vida humana en sí. En cambio, la destrucción de las condiciones ambientales que hacen posible la existencia humana si compromete las posibilidades de continuidad de nuestra especie. Basta mencionar el tema de la capa de ozono, los cambios climáticos globales y la biodiversidad.

Estudios recientes apuntan hacia un escenario de la “tierra sin humanos”. Pareciere, es una hipótesis de investigación, que aun en las condiciones ambientales más adversas del planeta susceptibles de extinguir la vida humana, no necesariamente ello signifi caría la extinción total del fenómeno de la vida, pues ciertas bacterias y microorganismos resistirían

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esas condiciones, y a partir de allí se reiniciaría un proceso de lenta evolución hacia formas más complejas.

En páginas precedentes señalé la diferencia sustancial entre los bienes de la biosfera y los de la tecnosfera, pues mientras los primeros son insustituibles e irreparables cuando son objeto de destrucción total, absoluta; los segundos, se caracterizan por ser objetos sustituibles, reemplazables, reparables. Mientras este patrimonio es creación artifi ciosa, carece de vida, su perfi l es meramente instrumental; el patrimonio ecológico y ambiental, la biosfera, como lo indica la palabra, “esfera de la vida”, está integrado por seres y organismos vivos, y condiciones abióticas que permiten la vida.

E) Función social. Característica social, económica, política, institucional

Si la oferta de bienes ambientales es limitada respecto a su creciente demanda social y económica de consumo, utilización y transformación, si además son vulnerables y se deterioran y destruyen sin posibilidades de recuperación, bienes que son insustituibles para satisfacer necesidades humanas primarias articuladas a la sobrevivencia y al mejoramiento de la calidad de la vida, no hay manera de obviar la “función social” que cumplen esos bienes.

Todos los seres humanos sin excepción, independientemente de nuestras diferencias de sexo, edad, nacionalidad, raza, religión, categorías y clases sociales, ofi cio o profesión, ideología política, como meros “seres vivos” y a semejanza de cualquier otra especie viva, estamos inexorablemente requeridos del consumo, uso y aprovechamiento de esos bienes o recursos articulados a nuestra permanencia en la tierra, en el aquí y ahora.

Y aunque en las leyes no se dispusiere que los bienes ambientales sean de interés y utilidad pública, ese rasgo les es inherente. En consecuencia,

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las leyes ambientales se limitan a reconocer un dato o hecho objetivo, evidente, que no requiere demostración alguna. Por esa razón, es inadmisible que tierras de vocación agrícola o pecuaria comprobada se mantengan ociosas o incultas. Es deber de la sociedad, por medio del Estado, establecer políticas y medidas de diversa índole para que en los casos de tierras de propiedad privada sus titulares las pongan al servicio de la producción agropecuaria.

Impuestos prediales progresivos, créditos con tasas preferenciales, obras de infraestructura (vías y caminos rurales, electrifi cación, sistemas de riego), asesoramiento técnico, etc. Medidas de fomento o estímulo, medidas fi scales coactivas, pero no la confi scación de tierras. La expropiación sólo debería aplicarse cuando la calidad de las tierras ofrezca una valiosa oportunidad para un proyecto productivo que no necesariamente tiene que ser gestionado por el Estado. Lo que es inaudito, inadmisible desde todo punto de vista, es la expropiación, y peor aún la confi scación de tierras en plena producción, la destrucción injusta y absurda de unidades productivas, es decir, de tierras de propiedad privada que cumplen una función social.

Toda propiedad privada desde la que se realicen actividades productivas primarias, transformación de materias primas o se generen servicios, vale decir, que ofrezcan bienes y servicios lícitos al mercado, es una propiedad que realiza el postulado de la función social y la utilidad pública, pues con esas actividades el o los propietarios, el o los empresarios, no se limitan a benefi ciarse legítimamente con lícitas ganancias, un enriquecimiento con causa justa, sino que también benefi cian a la sociedad en su conjunto al ofrecer al mercado bienes y servicios que colman necesidades humanas (alimentos, viviendas, electrodomésticos, vehículos, equipos electrónicos, vestimenta, etcétera).

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3. La vinculación entre esas características ecológicas, económicas, sociales, culturales de los bienes ambientales y la existencia, legitimidad (justificación) y operatividad de las categorías fundamentales del Derecho Ambiental, si se quiere, del Derecho Ambiental en sí

Las características de unos bienes escasos, vulnerables, estructurados holísticamente por la naturaleza como fenómeno o hecho objetivo independiente de la voluntad humana, bienes insustituibles para la conservación de la vida humana y la satisfacción de necesidades individuales y sociales impostergables, irreparables en los casos de daños irreversibles, y en consecuencia de indiscutible función social y utilidad colectiva, explica la trascendencia del Derecho Ambiental y de las categorías jurídicas que le dan especifi cidad y lo diferencian de las disciplinas tradicionales del Derecho Público, Privado y social.

Y ésto porque si de tales bienes depende la existencia humana en cualquier sociedad o comunidad, es del más elemental sentido del instinto o impulso de conservación postular como un valor superior del ordenamiento jurídico y de la actuación de los poderes estatales y la sociedad en general, la “protección del ambiente” en benefi cio de las actuales y futuras generaciones (Principio de equidad intergeneracional).

Y al ser escasos, vulnerables, estructurados holísticamente, insustituibles en los términos ya señalados, de difícil e imposible restauración en casos de daños irreversibles, nada más acorde con la fi nalidad suprema de preservar y mejorar la vida humana individual y social, que realizar la gestión o administración de esos bienes conforme a los principios de prevención, precaución, prudencia, responsabilidad por daños, restauración y mejoramiento, entre otros.

Administrar un patrimonio limitado, vulnerable y de cuyo consumo, uso y transformación depende la existencia y calidad de vida de toda persona, exige evitar en lo posible la disminución y extinción de los bienes que

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lo integran, mediante la aplicación de una función pública permanente orientada a planifi car su utilización responsable y equitativa, controlando las actividades susceptibles de dañarlos, sancionando a quienes infrinjan los límites de su utilización racional, sustentable y equitativa, aplicando medidas para su reparación y restauración cuando ello sea factible. Y esa función ha de concretarse en medidas o medios específi cos que garanticen la realización de los objetivos de protección y uso sustentable (y sostenible).

Ni los Estados con fundamento en el clásico principio de soberanía, ni los particulares y empresas con fundamento en el derecho de propiedad, podrían legitimar el uso abusivo, la explotación antiecológica de los bienes ambientales. Al estar asociados a la permanencia y calidad de la vida, la soberanía y la propiedad pública y privada sobre porciones de esos bienes, ha de interpretarse al tamiz de la institución del “usufructo” y del derecho individual y colectivo a disfrutar de un ambiente sano, seguro, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

Esa trascendental función pública no debe ser de la sola responsabilidad estatal: es indispensable que Estado y sociedad se asocien en la gestión pública de ese patrimonio, ese es el sentido del principio de corresponsabilidad solidaria.

4. Los principios de prevención, precaución y prudencia

Esos principios responden a la característica fundamental del Derecho Ambiental como un Derecho del riesgo y de la seguridad. Mucho se ha dicho y escrito en estos últimos tiempos acerca de la sociedad contemporánea como una sociedad de la información y el conocimiento. Ese es un dato innegable, pues los avances considerables en las tecnologías de la comunicación, el Internet y las redes sociales, la telefonía celular, promueven y facilitan el acceso de millones de personas a la información, y por ende al conocimiento de hechos, datos, investigaciones en las diferentes áreas de las ciencias económicas, sociales, políticas y naturales,

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entre otras. El conocimiento ya no es un privilegio de quienes pueden ingresar a las instituciones que conforman los sistemas de educación formal, pues cualquiera que cuente con las herramientas básicas de la lectura y la comprensión, y de la operación técnica de un ordenador, puede acceder a la ilimitada y creciente fuentes de información que contienen esos archivos y auténticas bibliotecas virtuales de las denominadas páginas WEB del ciberespacio. Además, las redes sociales propician el intercambio incesante de información: la comunicación plural y descentralizada.

Una de las consecuencias del advenimiento de la sociedad de la información y el conocimiento es la progresiva toma de conciencia acerca de las amenazas, peligros y riesgos que se ciernen sobre los individuos, poblaciones, naciones, estados, empresas y organizaciones de diversa índole. La libertad de información y expresión que caracteriza al Internet y las redes sociales virtuales, vale decir, la democratización de la información y el conocimiento, impide que las amenazas y riesgos ciertos sobre la vida, salud y seguridad de las personas y poblaciones puedan ser disfrazadas u ocultadas por los centros del poder político (estados) y económicos (grandes corporaciones). Ejemplo emblemático y si se quiere patético, es el riesgo de contaminación radioactiva en Japón luego de los terremotos y el tsunami padecidos por la sociedad japonesa este año, y sus efectos sobre el sistema de plantas nucleares. El gobierno de esa nación trató de mantener en secreto la gravedad de ese peligro inminente para la vida y salud de su población, pero la dinámica autónoma y descentralizada del Internet y las redes sociales han puesto al descubierto la verdad de la amenaza.

Por esa razón, no hay exageración en decir que vivimos en el tiempo cultural de la sociedad del riesgo, consecuencia del advenimiento de la información y el conocimiento libre, abierto, democrático, masivo. Y uno de los temas fundamentales de la sociedad del riesgo es el peligro inminente de catástrofes ecológicas y ambientales. Cada día las investigaciones de las ciencias ambientales descubren nuevas amenazas sobre la biosfera, los ecosistemas y recursos naturales, derivadas de la

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imprudente aplicación de tecnologías destructivas y contaminantes. Ya no podemos escapar de la angustia individual y colectiva que produce sabernos vulnerables ante los rayos del sol que penetran directamente a la atmósfera por el hueco creado en la capa de ozono, o por los cambios climáticos globales, el recalentamiento de la tierra, el deshielo de la Antártida, el aumento del nivel de mares y océanos, la extinción de especies vivas, la destrucción irreversible de la biodiversidad

En todas partes las poblaciones sufren las consecuencias de catástrofes ecológicas que no se deben únicamente a la dinámica de un planeta que está vivo y evoluciona: ¿Cómo desmentir las evidencias de la acción antrópica destructiva de los equilibrios ecológicos desde hace unos trescientos años? Inundaciones, huracanes, tornados, terremotos, tsunamis, incendios espontáneos en bosques y selvas, lluvias ácidas…. Y es que una y otra vez a lo largo de la historia el pecado de desmesura, la “hybris” (Octavio Paz), se paga con un castigo proporcional a la falta. Hoy el castigo es temible como corresponde a la enormidad de nuestra falta. Después de tres siglos de insensata dominación, explotación y expoliación de la naturaleza, sus criaturas y recursos, descubrimos que los bienes que nos proporciona la Tierra son fi nitos, es decir, que el progreso tiene un límite y que hemos puesto en peligro el equilibrio natural y amenazamos la vida en su totalidad y complejidad (la humana, la animal, la vegetal) en su mismo centro.

La reacción ante esa posibilidad cierta es el origen de la “cuestión ambiental”, la preocupación expresada en las diferentes conferencias internacionales sobre el destino de nuestro planeta, principalmente desde la Conferencia de Estocolmo en 1972. Por ello, podemos postular, sin temor a equivocarnos, que el Derecho Ambiental es un Derecho reactivo, del riesgo y de la seguridad. Reactivo porque es la reacción expresada en el plano normativo e institucional frente a las catástrofes ecológicas que se han venido sucediendo. Del riesgo porque mediante la aplicación de sistemas de normas de Derecho interno e internacional se procura prevenir, controlar y mitigar los riesgos de nuevos daños ambientales. Y de seguridad porque la fi losofía que inspira a la normativa

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ambiental es la de establecer un cierto grado de seguridad frente a los peligros y amenazas de daños ambientales que conforman la realidad del tiempo en que vivimos.

Los principios de prevención, precaución y prudencia que expondré a continuación son la mejor expresión de ese Derecho del riesgo y la seguridad.

4.1. Principio de prevención

La prevención es el principio “maestro” por excelencia del Derecho Ambiental comparado. En todos los ordenamientos jurídico-ambientales internos de los Estados de la Comunidad Internacional que han incorporado la conservación y protección de los bienes ambientales como un cometido histórico del Estado y la sociedad, fi gura dicho principio en la cúspide axiológica de las normas de política ambiental. Este principio, como otros, forma parte del proceso de estandarización del Derecho Ambiental.

La mundialización o percepción global, planetaria de los problemas ambientales, problemas que afectan a la humanidad como un todo, problemas comunes a los diferentes Estados y naciones, viene incidiendo en la adopción progresiva de principios, reglas y técnicas jurídicas uniformes o estandarizadas. No podría ser de otra manera, ya que en este campo es imposible plantearse un Derecho concebido en atención a las específi cas características históricas y socioculturales de cada nación o región.

Y si bien esos aspectos son relevantes a la hora de interpretar y aplicar las normas ambientales, éstas han de formularse en consideración al fi n esencial de la conservación, defensa y mejoramiento de los bienes ambientales. Salvo aspectos instrumentales e incidentales, los principios, reglas y técnicas jurídico-ambientales son comunes, como comunes son los confl ictos generados por el uso del espacio y sus recursos.

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La contaminación de las aguas, de la atmósfera, de los suelos, la extinción de especies vivas, la destrucción de los bosques y de la biodiversidad, la acumulación de desechos tóxicos y peligrosos, la pérdida de la capacidad edafológica de los suelos agrícolas, entre otros problemas, tiene rasgos similares en la mayoría de los países. Puede que varíe la intensidad de la degradación, de acuerdo con el grado de desarrollo industrial y urbano de una sociedad y de su capacidad tecnológica, o con el estado de preservación en el que se encuentren sus bosques, fl ora, fauna, paisajes y reservas naturales.

O que el tema ambiental esté supeditado al mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población que carezca de las prestaciones y servicios asociados a la satisfacción de las necesidades humanas primarias, o el mínimo existencial que reclama el respeto a la dignidad fundamental de la persona humana, es decir, los derechos sociales que exigen dotación del servicio de agua potable, vivienda, salubridad e higiene, educación y cultura, trabajo y seguridad social etcétera, esto es, la superación del entorno ambiental de la pobreza.

Pero, la superación de esas condiciones ligadas a la cláusula social del Estado de Derecho y al principio de solidaridad, no exime a los Estados, al menos formalmente, de su compromiso con la protección de la biodiversidad, de la capa de ozono, de las especies vivas de su territorio, entre otros bienes ambientales. Y es en ese ámbito donde surgen esas instituciones comunes del Derecho Ambiental Comparado, en particular el principio maestro de la prevención.

Como gran parte de los principios rectores aplicables al mundo del Derecho, el concepto de prevención es meta o extra-jurídico. Tiene que ver con el sentido común, un criterio de vida que deriva de la razonabilidad o la prudencia deseable ante los riesgos inherentes a la vida individual y colectiva. Por esa razón, la prevención es aplicable a cualquier ámbito de las actividades humanas. Un antiguo adagio popular expresa una regla de oro del actuar razonable y prudente: “Más vale prevenir que lamentar”.

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En términos generales prevenir es adelantarse a los efectos esperados, probables, calculados de un hecho natural o una decisión humana, para tomar anticipadamente las disposiciones que se requieran a fi n de evitar, controlar, mitigar o corregir, en la medida de las posibilidades que permitan el conocimiento y las técnicas de dominio del espacio y el tiempo, esos efectos o consecuencias.

Obviamente es un imposible humano pretender prever y menos controlar todas las posibles consecuencias de un evento. La complejidad de la realidad lo impide, el azar, lo fortuito, ese espacio inconquistable del misterio, de lo inesperado, donde se estrellan la ciencia y la razón. En ese sentido, la prevención es siempre una aproximación relativa, incompleta, un esfuerzo limitado, pero no por ello menos necesario, tendente a establecer un marco de seguridad y de certeza, en medio del inevitable contexto de incertidumbres en el que se desenvuelve la vida de todo individuo y de cualquier sociedad.

El principio de prevención puede ser examinado desde tres dimensiones, a saber: “…una dimensión temporal (¿Cuál es el momento conveniente u oportuno para intervenir), una funcional (¿de qué manera ha de intervenirse), una estructural (¿Cuál es la amplitud de la medida, o medidas preventivas?). Cada una de esas dimensiones exige algunas precisiones. En el ámbito temporal cabe diferenciar diversas aproximaciones preventivas. En efecto, no es factible hablar de prevención cuando el daño ambiental ya se ha causado, pues en estos casos, como es lógico, sólo es aplicable el principio y las técnicas de la responsabilidad en sus vertientes penal, administrativa y civil y por tanto, la imposición de un castigo legítimo en los supuestos de delitos o contravenciones administrativas, y la indemnización de los daños ocasionados, que comprende la restauración de los ecosistemas alterados siempre y cuando el daño no sea irreversible. Por el contrario, cuando el daño todavía no se ha ocasionado, la prevención puede adoptar contornos muy variados, de acuerdo con el momento escogido para intervenir.

La más radical consiste en actuar cuando se sospeche la posibilidad del daño, aunque no se tengan todavía evidencias científi cas de su posible

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ocurrencia. En tal circunstancia, la incertidumbre no puede servir de excusa o pretexto para la inacción. Esta estrategia, como se verá más adelante, comienza a adquirir los visos de un nuevo principio, asociado a la prevención, pero con rasgos propios: el principio de precaución.

Asimismo, la intervención que se realiza después del descubrimiento de la potencialidad del daño ambiental forma parte igualmente de la prevención. En este supuesto nos situamos en la prevención «stricto sensu», porque sólo es previsible o prevenible, vale decir, objeto de una acción destinada a adelantarse a determinados hechos o acontecimientos, aquello sobre lo que se tiene noticia, información relativamente cierta. Lo incierto, lo desconocido escapa a cualquier cálculo de probabilidades, forma parte de esa zona obscura rebelde a los esfuerzos humanos para saber a qué atenerse o afán de seguridad”3

En la dimensión temporal la LOA contempla tres momentos de la prevención:

-La prevención antes de autorizar la realización de una actividad susceptible de degradar el ambiente de conformidad con el llamado “principio del daño tolerable o permisible” o “principio de realidad” (Arts. 77, 78, 83) y por medio de los instrumentos de control previo: permisos, autorizaciones, licencias, aprobaciones, asignaciones, contratos, concesiones, planes de manejo, registros, evaluaciones ambientales (Estudio de Impacto Ambiental (Art. 82). El objetivo o fi nalidad de esa primera modalidad es evitar que una actividad legítima, legal y necesaria cause “daños ambientales intolerables”.

La degradación ambiental tolerable, y por ende, permisible, ha de consistir en un uso o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y demás bienes ambientales en los términos ya referidos precedentemente: una utilización efi ciente y socialmente útil que garantice el respeto a la integridad funcional y la capacidad de carga del espacio geográfi co, recursos naturales, ecosistemas, de que se trate, en forma tal que la tasa

3 Henrique Meier. El Derecho Ambiental y el Nuevo Milenio. (Caracas, Homero, 2003, p. 174).

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de uso sea inferior a la capacidad de regeneración. Preservar el máximo valor posible de los elementos o agentes internos o externos que un determinado espacio geográfi co o lugar determinado puede aceptar o soportar por un período de tiempo determinado, sin que se produzcan daños irreversibles que impidan la recuperación en plazos y condiciones normales o reduzca signifi cativamente sus funciones ecológicas (LOA, Art. 3). En suma, la degradación ambiental tolerable es aquella que puede controlarse, mitigarse, corregirse, recuperarse.

El “daño tolerable” puede medirse por instrumento de dos técnicas: La evaluación de impacto ambiental, en particular el Estudio de Impacto, cuyo objeto es predecir, analizar e interpretar los efectos ambientales de una propuesta en sus diversas fases; verifi car el cumplimiento de las disposiciones ambientales; proponer las correspondientes medidas preventivas, mitigantes y correctivas a que hubiere lugar; y verifi car si las predicciones de impactos ambientales son válidas y las medidas efectivas para contrarrestar los daños (LOA, Arts. 84 y 85). Esta técnica, asociada a los procedimientos autorizatorios, concesorios y contractuales, se aplica fundamentalmente en los casos de ocupación del territorio para ejecutar proyectos que pueden impactar de manera signifi cativa los bienes ambientales.

La otra técnica es el establecimiento de estándares o niveles máximos de vertido y descarga de efl uentes, aguas residuales, desechos y sustancias degradantes en los cuerpos de agua; y de emisión de gases, agentes biológicos o bioquímicos a la atmósfera (bienes ambientales en su función de cuerpos receptores). Tales estándares deben expresarse en las correspondientes normas técnicas dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional para reglamentar los tipos delictivos abiertos de la Ley Penal del Ambiente (LPA, 1992, Art. 8: Técnica jurídica de la norma penal en blanco) y los ordinales o numerales del Artículo 80 de la LOA que contienen el listado de actividades susceptibles de degradar el ambiente sometidas a control estatal por órgano de la Autoridad Nacional Ambiental.

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La norma técnica ambiental es la “Especifi cación técnica, regla, método o parámetro científi co o tecnológico que establece requisitos, condiciones, procedimientos y límites permisibles de aplicación repetitiva o continua, que tiene por fi nalidad la conservación de un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado” (LOA, Art. 3). La norma técnica se apoya en una presunción de certeza científi ca, según la cual, el cumplimiento del parámetro por ella fi jado confi gura una degradación ambiental tolerable, vale decir, que el vertido, descarga o emisión, según los casos, constituye una tasa de uso inferior a la capacidad de regeneración del cuerpo ambiental receptor. Esa técnica debe operar básicamente para el control de establecimientos industriales, agroindustriales, de servicios, y poblaciones urbanas.

-La prevención cuando se presume que una actividad ilícita o ilegal esté ocasionando o pueda causar un daño también ilegal, o no tolerable o permisible. En este supuesto la intervención, por medio de la adopción de una medida precautelativa, tiene por objeto “evitar las consecuencias degradantes del hecho que se investiga”: -ocupación temporal, total o parcial, de las fuentes contaminantes hasta tanto se corrija o elimine la causa degradante; -la retención de recursos naturales, sus productos, los agentes contaminados o contaminantes;- retención de maquinarias, equipos, instrumentos y medios de transporte utilizados;-clausura temporal del establecimiento que con su actividad degrade el ambiente; -prohibición temporal de las actividades degradantes del ambiente;- y cualquier otra medida necesaria para proteger y prevenir daños al ambiente ( LOA, Art. 111). El rasgo de ilegalidad de la actividad se deduce del encabezamiento del Artículo antes citado: “El organismo competente para decidir acerca de las infracciones previstas en esta ley y leyes especiales…”.

Es necesario insistir en que la supremacía axiológica de la prevención, que se legitima en el carácter vulnerable de los bienes ambientales (la posibilidad de daños irreversibles), se manifi esta en la potestad del organismo competente para decidir acerca de las infracciones previstas en la LOA y demás leyes ambientales, ya que puede adoptar las medidas

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precautelativas que fueren necesarias para evitar las consecuencias degradantes del hecho que se investiga desde el mismo conocimiento del hecho, es decir, sin que se requiera de la apertura o inicio formal del procedimiento sancionador correspondiente. Es así como la protección del ambiente (valor superior del ordenamiento jurídico (Arts. 127, 128, 129, 299, entre otros, de la CRBV) legitima esa excepción al principio general en materia de medidas precautelativas que postula la exigencia de la apertura del procedimiento y la notifi cación al presunto autor de la presunta infracción administrativa, para aplicar una medida cautelar.

-La prevención en el caso excepcional de una actividad autorizada que al ejecutarse presente, de manera sobrevenida, indicios graves de presunción o inminencia de impactos negativos al ambiente. Esta modalidad, excepcional en nuestro concepto, se halla prevista en el Artículo 47 de la LOA: “La autoridad Nacional Ambiental, ante la presunción o inminencia de impactos negativos al ambiente, deberá prohibir o, según el caso, restringir total o parcialmente actividades en ejecución que involucren los ecosistemas, recursos naturales o la diversidad biológica, sin que ello genere derechos de indemnización”. El carácter de actividad autorizada se deduce de la oración fi nal del dispositivo legal “…sin que ello genere derechos de indemnización”, pues mal podría demandar indemnización por una actividad prohibida o restringida quien no cuente con un título jurídico-administrativo que lo acredite para realizar una actividad susceptible de degradar el ambiente (permiso, licencia, contrato, etc.).

Por otra parte, el daño que se teme o sospeche de manera “inminente” ha de ser un daño grave, no tolerable o irreversible, por cuanto si la actividad fue previamente autorizada ha de presumirse que en su momento se evaluaron sus posibles efectos, mediante las técnicas ya indicadas, concluyéndose en que tales efectos podían ser objeto de control, es decir, una afectación tolerable. El que esa actividad se hubiese autorizado previamente no puede impedir que la autoridad ambiental decida prohibirla o restringirla, si en el proceso de evaluación ambiental posterior aparecen hechos, indicios, elementos que permiten presumir la inminencia de impactos ambientales

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negativos de permitirse la ejecución o continuación de la ejecución de dicha actividad.

Precisamente, el rasgo de fragilidad o vulnerabilidad de los bienes ambientales, y su innegable función insustituible en la satisfacción de necesidades humanas impostergables, legitiman la primacía de la protección ambiental sobre los derechos e intereses de la persona, natural o jurídica, objeto de la medida preventiva. Y es que en materia ambiental no puede aplicarse el principio del “derecho adquirido”. Nadie tiene derechos irrevisables e irrevocables para realizar, conforme a una autorización administrativa, actividades susceptibles de degradar el ambiente. Los diversos instrumentos de control previo a lo sumo otorgan derechos condicionados y limitados, sujetos a permanente evaluación y revisión de acuerdo a la dinámica de los hechos y de las investigaciones científi cas en la materia.

Además, la base legal y causa o motivo del acto administrativo que confi ere ese derecho condicionado y limitado es la comprobación o prueba del efecto “tolerable” de la actividad. De manera que la sospecha razonable, el temor fundado, de posibles efectos “no tolerables”, justifi can desde el punto de vista jurídico y ético la adopción de la medida de prevención y protección adecuada, sin que el afectado pueda alegar indemnización alguna. La teoría del riesgo, de las actividades riesgosas o peligrosas, explica la validez axiológica del Artículo 47 de la LOA. Esa potestad de la autoridad ambiental se legitima además en el principio de la primacía de los derechos ambientales sobre los económicos: “Los derechos ambientales prevalecen sobre los derechos económicos y sociales, limitándolos en los términos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes especiales” (LOA, Art. 4.7).

En ese sentido, es lógico que si “Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado... libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies

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vivas, sean especialmente protegidas de conformidad con la ley” (Art. 127 CRBV), sería una incongruencia admitir un derecho a degradar el ambiente.

Pero, como cierto grado de degradación ambiental ha de tolerarse dado que sociedad alguna puede establecer como objetivo de una política ambiental el “impacto cero”, o la prohibición absoluta de cualquier tipo de intervención sobre los bienes ambientales, por las consecuencia nefastas que ello implicaría (miseria progresiva hasta la extinción de la sociedad), y porque el impulso de conservación de nuestra especie impediría un objetivo de ese cariz, el principio del daño permisible valida la tolerancia de las actividades de intervención ambiental, siempre que se satisfagan los extremos previstos en el Artículo 83 de la LOA: que el uso solicitado sea conforme con los planes de ordenación del territorio; sus efectos sean tolerables (no causen “daños irreversibles”, por tanto, que los efectos degradantes puedan ser objeto de control, mitigación, corrección y recuperación ambiental); generen benefi cios socioeconómicos; y se cumplan las garantías, procedimientos y normas.

En consecuencia, y reiterando el concepto, los instrumentos de control previo no otorgan un derecho subjetivo irrevocable en la esfera jurídica del benefi ciario, sino un derecho condicionado, limitado, revisable, sujeto a una evaluación ambiental permanente hasta tanto se cumpla su objeto. Sin embargo, y no obstante el “derecho” a realizar actividades susceptibles de degradar el ambiente no constituya un derecho adquirido irrevocable, la seguridad jurídica (Art. 299 CRBV) –uno de los fi nes fundamentales del Estado democrático de Derecho- postula que la prohibición, o la restricción total o parcial de una actividad autorizada, sólo proceda en casos de presunción o inminencia de impactos negativos al ambiente. Esa presunción o inminencia debe ser probada por la autoridad competente, no puede basarse en meras conjeturas o en vagas sospechas, ha de existir información confi able que permita avizorar la inminencia de daños al ambiente que no fueron evaluados en la oportunidad de expedir el instrumento de control previo correspondiente.

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Cabe agregar en este tema que si de acuerdo con el principio de precaución, que será analizado en el punto siguiente, la falta de certeza científi ca, no es excusa para dejar de aplicar las medidas preventivas necesarias para preservar el ambiente, con mayor razón la fundada sospecha por indicios o datos serios de inminencia de impactos negativos sobre bienes ambientales, es causa legal válida para actuar oportunamente a fi n de controlar el riesgo de daño ambiental “no tolerable”.

-En lo que respecta a la dimensión funcional …se confi guran dis-tinciones según sea la intensidad del enfoque preventivo. Prevenir, en ese sentido, es tanto “ir adelante”, “adelantarse”, como también “advertir, llamar la atención de”. Respecto de esta defi nición, el grado de intensidad de las medidas preventivas puede variar sensiblemente: en la óptica más intensa, ese “ir adelante o adelantarse, consiste en prevenir los daños ecológicos de manera radical prohibiendo una actividad genérica susceptible de degradar el ambiente de manera irreversible”4. Esa prohibición absoluta se fundamenta en una certeza científi ca, la presunción jure de jure de que la actividad, tecnología, producto, sustancia daña de manera irreversible al ambiente en sus diversos componentes. Así, por ejemplo, la prohibición de las actividades de aplicador aéreo sobre zonas pobladas, embalses y cuerpos de agua utilizados como fuentes de abastecimiento para consumo humano, sistemas de riego o abrevaderos (Art. 62 Ley Sobre Sustancias, Materiales y Desechos Peligrosos, LSMDP, 2001).

Y en la óptica de menor intensidad la advertencia acerca de las potencialidades degradantes de una actividad, la prevención se concreta en el control de la misma por medio de los ya mencionados instrumentos de control previo. A diferencia de la óptica anterior, la prohibición de las actividades susceptibles de degradar el ambiente es relativa. Se prohíbe la realización de la actividad sometida a control administrativo de manera clandestina, obviando el instrumento de control autorizatorio.

4 Ibídem; p. 175.

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La autorización o habilitación administrativa o normativa (caso de las normas técnicas complementarias de los tipos abiertos de la LPA, por ejemplo, el delito de vertido ilícito tipifi cado en el Art. 28 de esa Ley) levanta la prohibición para el caso específi co en los términos, requisitos y condiciones del acto administrativo o de la norma técnica. La tolerancia de la actividad se basa en una presunción relativa de daño controlable, mitigable, corregible y restaurable. Y digo presunción relativa porque lo que hoy puede autorizarse con los conocimientos científi cos disponibles, mañana podría prohibirse si del proceso de investigación científi ca surgen nuevos elementos de convicción para temer daños irreversibles sobre el bien o los bienes ambientales tutelados (piénsese en el supuesto del Art. 47 de la LOA, antes analizado).

-En fi n, en la dimensión estructural se puede establecer una distinción de acuerdo con la naturaleza de la aproximación preventiva. “Es así como la prevención, en ciertos casos, comprende todas las incidencias del proyecto (por ejemplo, el estudio de impacto ambiental, el establecimiento de niveles máximos de vertido, emisión y depósito de sustancias líquidas, gaseosas y sólidas, la reducción de la contaminación mediante la imposición de tecnologías limpias, la evaluación ambiental permanente, las auditorías ambientales, las supervisiones ambientales), mientras que en otros se limita a determinadas incidencias (las autorizaciones sectoriales, por ejemplo). De esta manera, la prevención puede mostrarse holística, global, ecosistémica, como también limitada a lo sectorial”5.

La prevención no es sólo el principio maestro del Derecho Ambiental, sino, además, la estrategia de política ambiental fundamental y prioritaria. De las tres grandes estrategias o lineamientos históricos para alcanzar metas razonables en la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente: la prevención, la represión y la reparación y restauración del daño ambiental y ecológico, la primera supera en jerarquía axiológica y práctica a la segunda y la tercera.

5 Ibídem; p. 176.

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Y es que la represión penal y administrativa de las conductas antijurídicas, delitos y contravenciones, lesivas a los bienes ambientales jurídicamente tutelados, como también la reparación y restauración del daño ilegal o antijurídico infl igido a la esfera jurídica de la Nación, a la de las entidades político-territoriales descentralizadas (Estados y Municipios), a la de la colectividad indeterminada de ciudadanos (intereses difusos); en fi n, a la de personas naturales y jurídicas concretas, como consecuencia directa del daño causado a los bienes ambientales sobre los que esas personas jurídico públicas, la colectividad indeterminada de ciudadanos, o personas específi cas, detentan derechos e intereses determinados, de propiedad, uso, goce, administración, conservación y protección, son estrategias defi nitivamente complementarias, jamás sustitutivas, de la regla de oro política, jurídica, económica y ética de la prevención ambiental.

La prioridad axiológica y práctica de la prevención se justifi ca en los rasgos o caracteres ecológicos, económicos y sociales de los bienes ambientales, ya antes analizados (Capítulo I). En efecto, por constituir bienes frágiles, vulnerables, precarios, escasos e insustituibles, es decir, bienes susceptibles de sufrir daños irreversibles, y por tanto, susceptibles de perder, también de manera irrecuperable, la función insustituible que cumplen en la preservación del ciclo de la vida y en la satisfacción de las necesidades humanas individuales y colectivas, es preferible, tanto desde el punto de vista ecológico como económico, prevenir la degradación, contaminación y daño a los mismos, que remediar con posterioridad tales perjuicios, ya que, en muchos casos, la restauración es científi camente imposible (daños irreversibles). En el plano ecológico, la restauración de un ecosistema constituye siempre una operación aleatoria. Y en el plano económico la reparación del daño ambiental es generalmente más costosa que la aplicación de medidas preventivas.

Esa prioridad axiológica, tal y como ya vimos, es objeto de reconocimiento por el Artículo 4.2 de la LOA: “Prevención: Medida que prevalecerá sobre cualquier otro criterio en la gestión del ambiente.”

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En la LGDB se enfatiza la supremacía axiológica de este principio:

“En la formulación y ejecución de la política en materia de gestión de la diversidad biológica, deberá incorporarse la prevención de los daños a sus componentes y su entorno, como elemento prioritario de conservación de estos bienes jurídicos ambientales en todos los planes, programas, proyectos, actividades o cualquier otra acción o medida emprendida por cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera” (Artículo 6).

El principio de prevención es el fundamento del concepto de “bioseguridad” defi nido en la Ley en referencia: “Bioseguridad: El conjunto de acciones o medidas de seguridad requeridos para prevenir o minimizar los efectos potenciales adversos sobre los ecosistemas, la diversidad biológica y sus componentes, resultantes de la aplicación de la biotecnología” (Artículo 12). En otros dispositivos de dicha Ley se insiste en la prevención:

“Las investigaciones científi cas y tecnológicas, así como las actividades de aprovechamiento y manejo de la diversidad biológica y sus componentes, deberán realizarse tomando las medidas necesarias, a fi n de prevenir y evitar daños a dichos componentes y a la salud humana” (Artículo 45).

“El Estado establecerá las medidas para prevenir y evitar cualquier amenaza a la diversidad biológica y sus componentes, derivada del uso de la biotecnología, en especial aquellas relacionadas con el desarrollo, el manejo, el transporte, la utilización, la transferencia y la liberación de los organismos resultantes de la aplicación de la biotecnología moderna” (Artículo 47). Y en el 82.5, entre los lineamientos que deben regir el manejo de los componentes de la diversidad biológica se hace mención de “…las prácticas orientadas a evitar o minimizar los impactos adversos sobre los componentes de la diversidad biológica”.

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4.2. Principio de precaución

El principio de precaución complementa al de prevención; es si se quiere, la prevención llevada a su extremo. Opera en aquellas situaciones en las que con la información científi ca disponible no se puede prever, y menos, controlar, los posibles riesgos de impacto sobre los bienes ambientales tutelados. En mi libro “El Derecho Ambiental y el Nuevo Milenio” me refi ero a las relaciones entre ambos principios:

“El vínculo entre prevención y precaución es evidente. Las diferencias tienen que ver con el grado de consideración de los riesgos. La aplicación “estricta” de la prevención postula la aplicación de las medidas necesarias para que no ocurra un evento previsible, o que, de ocurrir, se implementen las medidas necesarias para su control, mitigación y corrección: mientras que la precaución postula el rechazo de una actividad en función de un riesgo todavía desconocido, pero presentido. A diferencia de la prevención, la precaución no requiere que el riesgo se conozca, basta con que se sospeche. Puede apreciarse la diferencia en la gradación de la cautela. La certeza del daño implica la adopción de una estrategia preventiva; mientras que la incertidumbre acerca del mismo, conduce a una estrategia precautelar. En suma, la precaución es una forma de prevención acentuada, que se adopta en un contexto de incertidumbres. Podría decirse que la precaución es un principio que refuerza el énfasis preventivo del Derecho, la política y la administración ambiental.”6

En el ya mencionado Artículo 4 de la LOA se formaliza también el principio de precaución “3. Precaución: La falta de certeza científi ca no podrá alegarse como razón sufi ciente para no adoptar medidas preventivas y eficaces en las actividades que pudiesen impactar negativamente el ambiente”.

6 Ibídem, p. 178.

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En la LSMDP se reitera en términos semejantes ese principio: “La falta de certeza científi ca no podrá servir de fundamento para postergar la adopción de medidas preventivas y correctivas que fueren necesarias para impedir el daño a la salud y al ambiente” (Artículo 4).

En el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Bosques y Gestión Forestal (LBGF, 2008) Artículo 9.4 se expresa la obligación de los funcionarios que integran el servicio de gestión forestal de “…evitar o prevenir acciones o decisiones que impliquen riesgo o probabilidad de daños graves o irreparables al ambiente, sin que tal obligación pueda evadirse invocando la falta de certeza científi ca, la ausencia de normas al respecto, o la autorización previa de las autoridades competentes”.

De esta manera se establece una obligación o deber de precaución inherente a la función pública ambiental aplicable a cualquier funcionario del mencionado servicio que por sus funciones pueda prevenir la ocurrencia de daños graves o irreparables al ambiente, sin que pueda excusarse en la ausencia de normas para decidir la medida o medidas correspondientes, o de la autorización u orden de la autoridad de superior jerarquía. Se trata de una obligación derivada de la protección del orden público ecológico y ambiental.

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (LPYA, 2008) también contiene dicho principio:

“El Estado deberá aplicar ampliamente el criterio de precaución en el ordenamiento y la explotación de los recursos hidrobiológicos con el fi n de conservarlos y de proteger el medio acuático. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científi ca absoluta o información científi ca no será motivo para aplazar o dejar de adoptar las medidas orientadas a conservar el ambiente, los organismos que son objeto de la pesca y la acuicultura, los asociados o dependientes y aquellos que no son objeto de la pesca” (Artículo 29).

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En el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Salud Agrícola Integral (LSAI, 2008) se alude a ese principio: “El Ejecutivo Nacional, a través de sus órganos y entes competentes deberá aplicar ampliamente el criterio de precaución en la ordenación de la salud agrícola integral, con el fi n de preservar, conservar y proteger la soberanía y seguridad agroalimentaria. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, falta de certeza científi ca absoluta o de información científi ca adecuada no será motivo para aplazar o dejar de adoptar medidas orientadas a conservar el ambiente, los organismos que son objeto de la sanidad animal y vegetal, los asociados o dependientes” (Artículo 8).

Asimismo, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (LSSA, 2008) también se hace expresa referencia al principio de precaución: “Principio mediante el cual se hace necesario establecer un cambio de percepción en cuanto a un riesgo determinado, y actuar, aún en ausencia de evidencias científi cas concretas, cuando razonablemente se estime que existe la posibilidad de un daño grave e irreversible” (Artículo 6.10).

En la LGDB se obliga a la Autoridad Ambiental Nacional a aplicar el principio de precaución en la conservación, manejo, utilización y aprovechamiento sustentable, o de cualquier otra actividad relacionada con la diversidad biológica y sus componentes (Artículo 8). En aplicación de tal principio dicha Ley “…prohíbe la transferencia, utilización y liberación de organismos resultantes de la biotecnología moderna hasta tanto se demuestre su inocuidad para la conservación y utilización sustentable de la diversidad biológica y sus componentes…” (Artículo 52).

La precaución ambiental se traduce en el adagio jurídico “in dubio pro natura”, en caso de duda debe favorecerse el interés público ambiental, la protección de los bienes ambientales. Tal adagio es una interpretación y aplicación analógica del principio de Derecho Penal “In dubio pro reo”. La incertidumbre y el temor constituyen signos de nuestro tiempo, el optimismo en la ciencia y la tecnología, en el progreso lineal e ilimitado de la humanidad se ha desvanecido. La paradoja es inocultable. Por una parte,

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hoy como nunca los avances científi cos y tecnológicos, en particular el descubrimiento de la estructura del código genético de los seres humanos y de las especies vivas del universo de la naturaleza primaria, alientan un “optimismo prometeico”, la posibilidad de controlar artifi cialmente la vida, de producir individuos absolutamente programados, clones humanos y de animales diseñados sin los defectos de la gestación espontánea de la naturaleza.

Además, en el campo tecnológico, el desarrollo irreversible de la inteligencia artifi cial, de los sistemas de información, conocimiento y comunicación, avizoran una humanidad que se dispone a controlar el tiempo y el espacio, condicionantes básicos de la vida humana. Sin embargo, y de allí la paradoja, cada día surgen nuevas inquietudes relacionadas, precisamente, con los efectos inesperados que crean los descubrimientos científicos y su implementación tecnológica. A ese respecto, nada más aleccionador que el peligro de una guerra bacteriológica, los virus creados y manipulados desde laboratorios capaces de producir con su liberación enfermedades incurables, epidemias potencialmente destructivas de poblaciones enteras.

Las generaciones de la post-guerra hemos venido a un mundo en estado permanente de temor, de miedo a la Apocalipsis, a la destrucción del planeta, surgido luego de que los Estados Unidos de Norteamérica ensayase la fuerza aniquiladora de la bomba atómica dejándola caer sobre las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki (1945), con el inhumano pretexto de que ese era el único medio de acabar con la guerra del Pacífi co. En ese contexto, las metodologías y técnicas de la prevención en su acepción estricta, como lo son el estudio de impacto ambiental y la autorización preventiva de riesgos ambientales, no permiten tomar decisiones en campos donde la ciencia no ha podido despejar incógnitas fundamentales, donde reina la incertidumbre y el temor a impactos ambientales que no se pueden avizorar con el estado de la información y los conocimientos disponibles. Por esa razón, la prevención cede ante la precaución, principio cuya fi nalidad es orientar la gestión pública ambiental en medio de inevitables incertidumbres científi cas.

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La autora española Patricia Jiménez de Parga alude a la articulación jurídica de los principios de prevención y de precaución:

“La prevención se basa en dos ideas-fuerza: el riesgo de daño ambiental podemos conocerlos anticipadamente y podemos tomar medidas para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en su formulación más radical, se basa en las ideas siguientes: el riesgo de daño ambiental no puede ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente conocer los efectos a mediano y largo plazo de una acción. La posibilidad de anticipación es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de conocimientos científi cos, los cuales son limitados e imperfectos. En consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar los riesgos de daños, porque estos no pueden ser conocidos con exactitud…es necesario situar el principio de precaución en el actual clima de relativismo del conocimiento científico en el que vivimos, el cual nos está llevando a cuestionarnos acerca de nuestra propia capacidad de prevención, más entendida ésta desde una perspectiva dinámica o activa, es decir, tras haber agotado las medidas constitutivas de lo que hemos denominado acciones preventivas”7.

Pareciera que la precaución es previa a la prevención, pues ésta opera una vez que el principio precautorio realiza su función. Los pasos o fases para la aplicación de ambos principios en el control de actividades susceptibles de degradar el ambiente, son los siguientes:

-Primero se debe evaluar e identifi car el riesgo potencial de la actividad, vale decir, los efectos potencialmente negativos que podría generar esa actividad. Esta primera fase ha de llevarse a cabo sobre la base de datos científi cos y técnicos fi ables y un razonamiento que pondere las probabilidades de la gravedad del riesgo para la salud humana y el ambiente: daños posibles, persistencia, reversibilidad, efectos en el tiempo;

7 Patricia Parga Jiménez. El Principio de Prevención en el Derecho Internacional del Medio Am-biente. (España, ECOUIRIS, p. 84).

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-Segundo, de esa evaluación inicial se confi guran dos posibilidades:

• Que la falta de certeza científi ca impida la posibilidad de prevenir los riesgos de daño y en consecuencia se aplique el principio de precaución prohibiendo la realización de la actividad susceptible de degradar el ambiente, tópico antes destacado;

• Que efectivamente con los conocimientos científi cos disponibles los riesgos potenciales puedan ser objeto de control. En este supuesto se aplicaría el principio de prevención y la técnica del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) con el objeto de establecer el tipo de riesgo, los daños potenciales y las medidas adecuadas para mitigar, corregir y restaurar el daño ambiental.

En suma, la prevención y la precaución legitiman dos tipos de prohibiciones de actividades para garantizar la protección ambiental, a saber:

a) Prohibición normativa absoluta: cuando se tiene certeza científi ca respecto del daño ambiental grave e irreversible que ocasiona una actividad susceptible de degradar el ambiente. La prohibición debe expresarse legalmente y se fundamenta en una presunción jure de jure (que no admite prueba en contrario), de daño cierto de carácter irreversible.

b) Prohibición administrativa: Cuando se carezca de certeza científi ca acerca del probable impacto degradante de una actividad, es decir, cuando exista presunción de riesgo de daño probable, es deber de la autoridad administrativa competente adoptar la medida preventiva acorde con la situación; en pocas palabras, no autorizar la actividad.

Respecto de la aplicación del principio de precaución Pascal Lepretre y Bernard Urfer señalan lo siguiente:

“El principio de precaución puede ser requerido en al menos dos niveles frente a una situación de riesgo potencial; en primer lugar en la fase de evaluación del riesgo y en la determinación de los efectos dañinos posibles por la apreciación del grado de

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incertidumbre de los conocimientos científi cos; y luego, en la fase de gestión del riesgo propiamente dicho…La evaluación del riesgo comporta dos fases: la identifi cación del peligro y las características del riesgo. Los límites de los conocimientos científicos pueden afectar cada una de esas fases, y en consecuencia, el nivel global de incertidumbre y las bases mismas de la acción de protección o de prevención...Las conclusiones de la evaluación deben indicar el nivel deseable de protección del ambiente o de una población en peligro. Para ello es necesario que se incluya una evaluación de las incertidumbres científi cas, así como una descripción de las hipótesis utilizadas para compensar la falta de datos científi cos o estadísticos.

Una evaluación de las consecuencias posibles en la hipótesis de que no se adopten acciones oportunas debe también ser considerada, pues tal evaluación podrá, de acuerdo con las circunstancias, servir de argumento para justifi car las medidas que se decidan…La buena gestión del riesgo constituye la segunda fase de la puesta en práctica del principio de precaución. Tal fase implica el respeto de las reglas de base, ya antes mencionadas. Conviene insistir particularmente en la necesidad de adoptar las medidas que permitan alcanzar el nivel de protección apropiado…En fi n, el principio de precaución es el fundamento de una evaluación y de una gestión rigurosa del riesgo desde el momento en que se ubica en el ámbito de la incertidumbre científi ca y que se aplica a actividades que pueden causar daños graves e irreversibles. Ahora bien, cuando luego de la evaluación de los riesgos la autoridad competente ha tomado las decisiones más apropiadas, ellas deben mantenerse mientras los datos científi cos sean insufi cientes e imprecisos, o no concluyentes, ya que el riesgo no puede ser aceptado por la sociedad. Por esa razón, deben continuarse las investigaciones a fi n de completar la evaluación de la actividad; el mantenimiento de las disposiciones protectoras dependerá de las nuevas informaciones científi cas obtenidas”8.

8 Lepetre, Pascal y Urfer Bernard. Le Principe de Précaution Une Clef Pour le Futur. (París, L¨Harmattan, pp. 79-84.

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Para la mejor comprensión de los principio de prevención y precaución voy a referirme al caso del derrame de petróleo en el Golfo de México, una de las catástrofes ecológico-ambientales más recientes que demuestra la indiferencia criminal de quizás la mayor corporación petrolera del mundo, la British Petroleum (en lo sucesivo, BP), y del Estado Norteamericano (gobierno federal, gobierno del Estado de Luisiana), respecto de la protección efectiva de los bienes ambientales.

A continuación expongo los hechos conforme a la información difundida por diversos medios de comunicación escrita, electrónica y audiovisual:

-El 20 de abril de 2010 explotó una plataforma petrolera de la BP en el referido ecosistema marino muriendo once trabajadores como consecuencia de la explosión. Dos días después, el 22 de abril, se hundió la plataforma. A partir de ese “accidente” y hasta el 10 de junio de ese mismo año, la fuga de petróleo desde el subsuelo marino a la superfi cie se estimaba en 40.000 barriles diarios, vale decir, entre 300 y 500 millones de litros de petróleo. Cinco meses después de la catástrofe, el 19 de septiembre, el gobierno de USA declara que el pozo subterráneo ha quedado defi nitivamente cerrado.

- El 4 de mayo se produce el primer intento de la petrolera por detener la fuga o escape de petróleo del pozo al trasladar una gigantesca estructura de acero de 98 toneladas para colocarla sobre la mayor de las fugas, y así detener el fl uido de petróleo. El 8 de mayo ese primer intento fracasa rotundamente. Según los “técnicos” fue necesario desplazar esa caja de acero, porque debido a las bajas temperaturas se formaron cristales de hielo que taponaron el conducto a ser colocado en el pozo.

- El 13 de mayo el gobierno federal autoriza el uso de productos químicos a gran escala para disolver la marea negra y la BP prepara otra caja más pequeña. El 20 de mayo la marea negra llega al delta del Misisipi y aparecen las primeras manchas de crudo en las costas de Florida.

-El 26 de mayo BP intenta contener el fl uido de petróleo con un tapón de barro. Luego de 38 días sin lograr reducir el fl ujo, dicha Corporación implementa la llamada operación “top kill”, inyectando a toda presión

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25.000 kilos de barro con la intención de sellar el pozo. Segundo intento fallido.

-El 3 de junio BP admite que no contaba con los equipos adecuados para detener el vertido en aguas profundas.

-El 4 de junio se obtienen los primeros resultados positivos en la operación para rescatar parte del petróleo que fl uye del pozo. En las primeras 24 horas tras la puesta en práctica de la campana, BP logra recuperar 6.000 barriles de crudo. Para el 25 de junio la marea negra se extiende hacia la costa mexicana: restos de crudo se encuentran en una playa de Tamaulipas.

-El 16 de julio BP informa que ha logrado sellar la fuga de petróleo por completo; sin embargo, el gobierno federal de USA informa acerca de la existencia de algunos indicios que indican nuevas fugas en el sellado del vertido: la presencia de burbujas en el agua y una fi sura a 3 kilómetros de la cabeza del pozo alertan a las autoridades de ese gobierno. Por su parte, la BP informa que utilizará nuevos métodos para sellar el pozo averiado que ocasionó el mayor desastre ecológico en toda la historia de USA, ante el evidente fracaso de todos los intentos anteriores. El nuevo método consiste en inyectar lodo pesado en la boca del pozo desde la superfi cie marina.

-El 4 de agosto la BP afi rma que la operación defi nitiva de sellado del derrame de crudo en el Golfo de México, denominada “Static kill”, ha logrado el objetivo deseado, y que tres cuartas partes de dicho vertido se ha recogido o descompuesto por procesos naturales (¿?).

-Finalmente el 19 de septiembre el gobierno federal informa que el pozo de petróleo ha sido cerrado defi nitivamente luego de una operación de cimentación (“bottom kill”) mediante la perforación de pozos de derivación.

-La magnitud de la catástrofe ecológica, del ecocidio: 3.400 millones de litros, cantidad aproximada de petróleo fl uido desde el subsuelo marino a la superfi cie hasta el 11 de junio, el equivalente a 5.000 barriles. Nuevas

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estimaciones apuntan a una cifra de entre 40.000 y 60.000 barriles diarios. Si se colocara el petróleo proveniente del pozo averiado en una tira en línea recta recorrería una distancia de 11.300 millas.

Las Consecuencias:

• Zona cubierta por el petróleo derramado: 4.800Km2;

• Número de especies amenazadas por el ecocidio (cocodrilos, venados, zorras, ballenas, atún, camarón, y diversas aves): 400;

• Número de aves en riesgo que atraviesan diariamente la costa del Golfo de México: 25 millones;

• Número de empleados de BP muertos o desaparecidos desde la explosión: 11;

• Empleos perdidos en Luisiana: 12.000;

• Actividades económicas afectadas de manera grave: pesca, camaroneras, turismo, recreación.

El daño al ecosistema del golfo de México puede ser considerado irreversible, o de una lentísima recuperación a largo plazo a un enorme costo económico, y con sacrifi cio de una, dos o más generaciones. (Fuentes: Center for Biological Diversity, Environmental Defense Fund, LA Times Greenpeace Blog, New Orleans Times-Picayune, Daily Finance).

He querido referirme a este caso en razón de que el mismo es ilustrativo respecto de la inaplicación del principio de prevención y su técnica operativa fundamental: el estudio de impacto ambiental (EIA), así como del principio de precaución, por parte de la Agencia federal de Protección Ambiental del Estado norteamericano. Tanto el principio preventivo como la técnica del EIA están previstos en la Ley Nacional de Política Ambiental (National Environmental Polic) de 1970 de ese país. En el

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Preámbulo de la mencionada Ley se alude al principio preventivo al expresarse que la misma se ha sancionado para: “… declarar una política nacional que animará armonía productiva y agradable entre el hombre y su ambiente; para promover los esfuerzos que prevendrán o eliminarán daños al ambiente y a la biosfera y estimularán la salud y el bienestar del hombre; para enriquecer la comprensión de los sistemas ecológicos y de los recursos naturales importantes para la nación...”

Por otra parte, dicha Ley obliga a toda promotor que pretenda desarrollar una actividad que pueda causar efectos dañinos para el ambiente probar que en el caso concreto la actividad no resultará nociva, extremo que lo sitúa ante una inversión de la carga de la prueba que recae sobre el interesado. En ese mismo sentido, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) es competente para, con fundamento en la ley de 1970, requerir del promotor o promotores el correspondiente EIA como marco regulatorio del impacto de la actividad propuesta.

Pues bien, de las circunstancias del caso de la catástrofe ecológica, ambiental y económico-social del Golfo de México (para los sectores de la pesca, el turismo y las poblaciones costeras de Luisiana y Florida), pareciera que no se exigió a la BP estudio de impacto ambiental alguno. Y de esas mismas circunstancias se evidencia, sin lugar a dudas, la inaplicación del principio de precaución, pues la misma empresa admitió ante los medios de comunicación social que no contaba con los equipos, vale decir, con la tecnología adecuada para controlar un siniestro como el ocurrido.

En consecuencia, ni la EPA, ni ninguna otra agencia federal, tampoco el gobierno del Estado de Luisiana, requirieron a la BP la previa demostración de un sistema de control de la fuga o escape de petróleo en el supuesto de un accidente en la operatividad del pozo, no descartable en el contexto de la previsión necesaria en una actividad altamente riesgosa para el ecosistema marino. Llama la atención cómo la primera potencia del planeta permite que una corporación arriesgue la preservación de un

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ecosistema vulnerable, rico en biodiversidad, y fuente esencial para el desarrollo de la industria pesquera y turística. Semejante a otros casos, el poder económico y el lobby político de una corporación se imponen sobre el interés público ambiental y los intereses económicos y sociales de sectores que no tienen la capacidad del lobby para comprar voluntades en el seno de la Administración y la legislatura.

El que la BP haya improvisado durante cinco meses métodos para controlar el fl uido de crudo desde el subsuelo marino, habla de forma elocuente de la ausencia absoluta de precaución y prudencia. Si el principio de precaución, “In dubio pro natura”, se hubiera aplicado al caso, la explotación de BP no debería haberse autorizado, al menos hasta que esa empresa hubiere demostrado la existencia en su poder, o a su alcance, de tecnología apta para controlar efi cazmente, y con el menor costo ambiental posible, un accidente como el que ocurrió el 20 de abril de 2010.

4.3. Principio de prudencia

La prudencia, antes que un principio jurídico propiamente tal, es una actitud general ante la vida. Se habla del hombre y la mujer prudentes, el ser humano que procede con cautela, que huye de los extremos, de los excesos, que busca el equilibrio, que actúa con sano y buen juicio. Ese concepto, aplicado al campo de la administración de las cosas, se confi gura como un criterio asociado al arte de gobernar y administrar tanto los bienes patrimoniales privados como los públicos.

El concepto del sentido común, de la sensata y buena administración o el juicio sabio del prototipo abstracto que los romanos conocieron como “el buen padre de familia”. La conducta esperada de un hombre prudente, modelo para juzgar los actos concretos de los individuos en las situaciones y circunstancias específi cas de tiempo y lugar. Gerenciar, administrar como un buen padre de familia signifi ca, ni más ni menos, actuar con vistas a procurar la conservación de un patrimonio, evitando pérdidas y daños que disminuyan su valor, enriqueciéndolo por medio de actos de

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mejoramiento de sus componentes. Alude, por tanto, a la fi nalidad de una actividad y a la actitud ética de quien la realiza, trátese de un individuo o de una entidad privada o pública.

En el tema que nos interesa, la prudencia conduce directamente a la prevención y a la precaución. A la prevención, porque las características ecológicas de los bienes ambientales, señaladas con anterioridad: vulnerabilidad, fragilidad, escasez, insustituibilidad en las funciones que cumplen en el ciclo de la vida y en la satisfacción de las necesidades humanas, exige del “administrador prudente” evaluar el impacto previsible de un proyecto de obra o actividad sobre los bienes ambientales tutelados, antes de autorizar o aprobar su ejecución. Y la “prudencia preventiva” reclama el empleo de las mejores y más seguras técnicas disponibles para realizar esa evaluación. En la actualidad, el estudio de impacto ambiental, exigencia de rango constitucional (Art. 129 CRBV).

La prudencia reclama, asimismo, el rechazo del proyecto cuando sus efectos previsibles impliquen daños que no puedan controlarse, mitigarse, corregirse y restaurarse conforme a los resultados de la evaluación ambiental (teoría del daño permisible. Artículo 83 LOA). La prudencia preventiva se traduce, igualmente, en la regla de la exigencia del empleo de la mejor tecnología disponible en el mercado para el control, mitigación, corrección y restauración del daño ambiental permisible, así como su constante adaptación a esa fi nalidad.

Ni el Estado ni los particulares podrían alegar “derechos adquiridos” para rechazar los cambios de “procesos tecnológicos” que imponga la autoridad ambiental competente con fundamento en el postulado de la “prudencia preventiva”. La “máxima reducción posible de los efectos degradantes y la eliminación de la contaminación desde las fuentes mismas” legitima las decisiones de política ambiental que tienen por objeto establecer de manera obligatoria la sustitución de tecnologías contaminantes por tecnologías limpias.

Al respecto, el Artículo 10. 11 de la LOA dispone:

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“Son objetivos de la gestión del ambiente, bajo la rectoría y coordinación de la Autoridad Nacional Ambiental:…11. Promover la adopción de estudios e incentivos económicos y fi scales, en función de la utilización de tecnologías limpias y la reducción de parámetros de contaminación, así como la reutilización de elementos residuales provenientes de procesos productivos y el aprovechamiento integral de los recursos naturales.”

Por su parte, la prudencia conecta directamente con la precaución cuando la prevención y sus metodologías y técnicas se hacen inoperantes para evaluar los riesgos ambientales de una actividad cuyos posibles efectos o impactos, no pueden ser evaluados con la información científi ca disponible al momento. La sola sospecha del riesgo, y la incertidumbre acerca de las consecuencias perjudiciales para el ambiente, aconsejan suspender, diferir o rechazar el proyecto de obra o de actividad de que se trate. El principio de la “prudencia precautelar” obliga a quien pretenda realizar una actividad degradante en un marco de incertidumbres demostrar, con el apoyo de pruebas científi cas incontestables, que su proyecto no causará daños ambientales irreparables.

El principio de prudencia se traduce también en la aplicación de la institución civil del “usufructo” en el campo ambiental a los fi nes de legitimar, conjuntamente con el “principio de la función social de la propiedad”, las limitaciones, restricciones, cargas obligaciones y prohibiciones al ejercicio de los derechos subjetivos que operan como títulos que acreditan la utilización o aprovechamiento de los bienes ambientales. El “usufructo ambiental”, en mi concepto, es el derecho de usar y gozar temporalmente de bienes que integran un “patrimonio colectivo intemporal o atemporal”. El titular de ese patrimonio es la Nación o colectividad nacional, las generaciones actuales y futuras, y en defi nitiva la “humanidad” como género.

De la interpretación concordante y teleológica de los Artículos 602 y 620 del Código Civil se infi ere que el usufructuario debe usar y disfrutar de sus derechos como un buen padre de familia, es decir, de manera prudente; por tanto, al fi nal del usufructo debe entregar los bienes objeto de esa

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relación jurídica en iguales o mejores condiciones que las existentes al momento de recibirlas. Asimismo, es causa de extinción del usufructo el abuso que el usufructuario haga de su derecho deteriorando los bienes o dejándolos perecer por falta de reparaciones. Ese es el signifi cado del derecho-deber de cada generación de proteger y mantener el ambiente en benefi cio de sí misma y del mundo futuro (Art. 127 CRBV).

Ni la soberanía estatal, ni la propiedad privada, pueden alegarse como títulos jurídicos para legitimar la depredación de los bienes ambientales. Tanto la potestad estatal como el derecho subjetivo mencionados sólo otorgan derechos de uso, aprovechamiento y disfrute de carácter limitado y condicionado. Y aunque formalmente se postule la propiedad pública (administrativa, bienes del dominio público) y privada sobre determinados bienes ambientales, desde la óptica material o axiológica hoy no se justifi ca el “libre aprovechamiento” y disposición de bienes insustituibles para la satisfacción de las necesidades de la esfera vital primaria de todas las personas, de colectividades indeterminadas de individuos de una localidad, región, nación, hemisferio, o del planeta en su conjunto, con el objeto de garantizar “intereses estatales” (“razón de Estado”) o “de exclusivo benefi cio privado o particular”, salvo el uso común de bienes ambientales de dominio público (ríos, lagos, playas del mar), el consumo directo de bienes ambientales comunes (el aire, por ejemplo) y el aprovechamiento de determinados recursos naturales y de los componentes de la diversidad biológica por razones de catástrofe natural o situaciones similares que pongan en peligro a la población, previo decreto del Ejecutivo Nacional (LOA, Art. 53). Asimismo, no se haya sujeto a control estatal mediante los instrumentos de control previo el aprovechamiento de recursos naturales con fi nes de subsistencia por parte de campesinos y miembros de las comunidades y grupos étnicos indígenas, siempre que ello ocurra en los lugares donde siempre han morado y “…hayan sido realizados, según su modo tradicional de subsistencia, ocupación del especio y convivencia con el ecosistema” (LPA, Arts. 66 y 67).

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5. Conclusión

Los principios rectores de prevención, precaución y prudencia (así como el del daño tolerable o permisible), axiología superior del Derecho Ambiental, ofrecen, conjuntamente con los medios y técnicas jurídicas para su aplicación a situaciones concretas, una herramienta fundamental para la gestión integral de los bienes ambientales. Sin desdeñar la importancia y utilidad de otros principios operativos como la represión del ilícito ambiental y la reparación del daño ambiental que forman parte de la responsabilidad en sus vertientes administrativa, penal y civil, no cabe la menor duda de que las características ecológicas, económicas y sociales de los bienes ambientales: escasez; vulnerabilidad o precariedad; insustituibilidad para la satisfacción de necesidades de la esfera vital de las personas, para la preservación de la vida misma en todas sus formas, y para garantizar el desarrollo sustentable; conformación sistémica u holística; y por ende, función social indiscutible, postulan la prioridad de las políticas, planes, programas, directivas y decisiones orientadas a la prevención de daños intolerables que afecten la funcionalidad ecológica de tales bienes, mediante la prohibición de las actividades capaces de degradarlos de manera irreversible, y el control permanente de aquellas otras que, de acuerdo con la información científi ca y las técnicas y tecnologías disponibles, puedan con certeza ser objeto de medidas de control, mitigación y restauración del daño tolerable.

Asunto diferente es la carencia de una gestión ambiental efi caz por la notaria incompetencia e incapacidad profesional y técnica de las autoridades y funcionarios de la Administración Pública Ambiental, aunado a la ausencia de motivaciones éticas en la materia, la inocultable falta de voluntad política de lo que difícilmente puede ser califi cado como Estado y gobierno en su sentido institucional, y la no menos indiferencia de la población y la sociedad civil por ignorancia, desinterés, y menosprecio hacia los bienes que integran el patrimonio ambiental, refl ejo de un proceso de desintegración de la Nación, si es que alguna vez hemos tenido la percepción colectiva de integrar un colectivo nacional.

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Referencias

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Meier, Henrique (2009). La Relación Individuo, Sociedad y Naturaleza: Meollo de la Cuestión Ambiental. Monografía inédita. UNIMET, Caracas.

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ABSTRACT

Transgenerational and environmental rights are fully representeded in the Venezuelan Constitution of 1999. They were designed with a trans-epistemological focus and eco-anthropological ethics which cut across different disciplines, including constitutional law and policy, as well as the sciences, and environmental and social knowledge. The constitutional text that establishes environmental rights and obligations is discussed in its foundation, and in its current global context, also providing elements that help understand the historical, social, and political context in which they were conceived.

Key words: Venezuela, Constitution, Transgenerational Rights, environ-mental Law, Human Rights.

Alexander Luzardo Nava

LOS DERECHOS AMBIENTALES Y TRANSGENERA-CIONALES EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999: UN ENFOQUE TRANSEPISTEMOLÓGICO

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 189-241

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

Los derechos ambientales y transge-neracionales están plenamente representados en la Constitución venezolana de 1999, habiendo sido concebidos con un enfoque transepistemológico, y una ética ecoantropológica que cruza las distintas disciplinas, incluyendo el Derecho Constitucional y Político, hasta las ciencias y saberes ambientales y sociales. El texto constitucional que establece los derechos y deberes ambientales es analizado en su fundamentación y en su contexto global actual, así como aportando elementos que permiten entender los antecedentes y el contexto político y social en el que fueron concebidos.

Palabras clave: Venezuela, Cons-titución, Derechos, Transgenera-cionales, Derecho Ambiental, Derechos Humanos.

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1. Introducción

El contenido del presente trabajo sobre los Derechos Ambientales y Transgeneracionales, con especial referencia a la Constitución venezolana de 1999 fue abordado ampliamente en la tesis doctoral del autor, la cual fue presentada y aprobada en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de Madrid, el 8 de septiembre del 2008, bajo el título “Los Derechos Ambientales y Transgeneracionales en la Constitución Venezolana de 1999”, habiendo recibido la mención de honor por el tribunal, y bajo la dirección del profesor Dr. Cayetano Nuñez Rivera. Es parte de un mayor texto que publicará próximamente el autor bajo el título “La Constitución Ambiental Hacia los Derechos Transgeneracionales”.

Se analiza el Capítulo IX “De Los Derechos Ambientales” que forma parte del Título III de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “De Los Deberes, Derechos Humanos y Garantías”. Se incluye el proceso vivido en su condición de autor principal de estas normas constitucionales, así como de otras iniciativas ambientales experimentadas en la actividad como profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela y su desempeño como Presidente de la Comisión de Ambiente y Ordenación Territorial del Senado de la República, amén de su actuación en organizaciones ambientales y movimientos relacionados con la política ambiental y asesor de políticas públicas y legislación ambiental.

Artículo 127 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRB):

“Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en benefi cio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica. Los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos

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naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refi ere a los principios bioéticos regulará la materia. Es una obligación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”.

Desglosaremos este macro artículo en cinco puntos a los efectos de su análisis y por razones pedagógicas.

2. “Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en benefi cio de la misma y del mundo futuro”.

El artículo 127 contiene las matrices conceptuales que envuelven y cruzan toda la Constitución en su articulado y el preámbulo. Se consagran en forma clara los derechos transgeneracionales los cuales concebimos en tres planos: 1) derecho individual, 2) derecho colectivo, 3) derecho de las generaciones futuras o transgeneracionales.

Podríamos afirmar que el encabezamiento de este artículo el cual propusimos en el mes de julio 1999, que reza “Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en benefi cio de sí misma y del mundo futuro”, representaba en sí misma un proyecto constitucional, pues alude no solamente a los derechos de las actuales y futuras generaciones sino también al equilibrio que debe establecer la especie humana con las otras especies vivas del planeta y la biosfera, encuadradas en una totalidad ecoantropológica y transdisciplinaria.

El término transgeneracional es utilizado por nosotros desde 1994 y propuesto para su inclusión en la Constitución en el documento “La Constitución Ambiental-Hacia los Derechos Transgeneracionales” expuesto formalmente ante la Comisión Constitucional de la Asamblea Nacional Constituyente, que presidió el ex senador y constituyente Herman Escarrá; distribuida también ante la presidencia de la Asamblea

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Nacional Constituyente (ANC) y todas las comisiones. Ciertamente ya la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo Suecia en 1972, incluía los derechos de las presentes y futuras generaciones, considerando este hecho como el nacimiento del derecho ambiental en su versión holística.

Desde nuestro punto de vista existen otros antecedentes que es necesario reconocer, entre ellos la famosa obra “La Primavera Silenciosa”, de la norteamericana Rachel L. Carson, escrita en 1962 y considerada como una de las obras más importantes del pensamiento ecologista.

En esta obra la autora, bióloga-ecologista, efectúa una de las denuncias más impactantes sobre los efectos nocivos que para el ambiente tenía el empleo masivo de productos químicos como los pesticidas, entre ellos el DDT (diclorofeniltricloroetano). Carson observaba en su obra que desde 1940 se habían creado más de 200 productos para matar insectos, destruir malezas, roedores y otros organismos vivos califi cados en el lenguaje moderno como “plagas”, dice Carson y añade: La química a la que la vida tiene que adaptarse ya no se reduce a ser sencillamente el calcio y el sílice y el cobre y los demás minerales arrancados a las rocas por las aguas y arrastradas al mar por los ríos, es la creación sintética de la inventiva humana obtenida en los laboratorios y sin contrapartida en la naturaleza. El ajuste a esta química requeriría tiempo en la escala de la naturaleza; no sólo los años de la vida de un hombre, sino de los de generaciones” (Carson 1962-20). Sin embargo la Carta de las Naciones Unidas aprobada en junio de 1945, probablemente sea la primera que haga una consideración en forma explícita sobre las generaciones futuras cuando dice textualmente: “nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, decididos a salvar a las futuras generaciones del azote de la guerra”.

Tal como lo refi ere el jurista italiano Giuliano Pontara fue necesario que transcurrieran 20 años antes de que un nuevo documento internacional hiciera referencia a esta importante temática. Precisamente fue la Declaración de Estocolmo del año 1972 en cuyo preámbulo dice: “defender y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras se ha considerado un fi n imperativo para la humanidad”.

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Además del primer principio referido a la responsabilidad de las presentes y futuras generaciones y la protección ambiental, se establece en el segundo principio que los recursos naturales, la tierra, el aire, el agua, el cielo, la fl ora, la fauna, “deben salvaguardarse para el benefi cio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planifi cación y administración”, dando nacimiento al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, el cual va a infl uir a su vez en el proceso de constitucionalización de los derechos ambientales y transgeneracionales.

Precisamente la declaración de las Naciones Unidas del año 1945 que sustituye a la Sociedad de las Naciones, se aprueba luego de la fi nalización de la guerra y el lanzamiento de la bomba atómica por parte de los Estados Unidos en Japón y se producen los alertas de los propios científi cos que habían creado el “Frankenstein” entre ellos Albert Einstein. Por primera vez se puso en evidencia la capacidad científi ca y política del hombre de generar su propia extinción biológica. El periodista William Laurence a quien el Pentágono había confi ado ser analista del Proyecto Manhattan describió la primera explosión atómica realizada por Estados Unidos de Norte América el 16 de junio de 1945 a las 5:30 a.m: “Un globo ígneo-con un diámetro de casi un kilómetro y medio iba subiendo y cambiando su color desde el purpúreo oscuro hasta el naranja. Aumentando en volumen, en milésimas de segundos alcanzó una altura de más de 2.500 metros. Al globo ígneo le siguió una nube enorme que primero, parecía una columna gigantesca y, luego, cobraba la forma de un hongo fantástico. Un enorme monte sumergido en varios segundos iba subiendo más y más temblando al tiempo que se movía. Luego, el silencio se vio roto por un trueno ensordecedor. Pareció que millares de potentes bombas hubieran explotado simultáneamente y en un solo lugar. La tierra se estremeció como si se tratara de un terremoto, la fuerza destructora de esta carga atómica equivale a 20.000 toneladas de carga explosiva convencional”. El científi co Robert Oppemheimer quien dirigía el proyecto al observar el fenómeno citó las siguientes palabras del Bhagavad Gita, libro sagrado hindú: “Si el brillo ardiente de millares de soles relumbran de una vez

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en el cielo, el hombre se convierte en la muerte y en amenaza para toda la tierra”.

Tres semanas después los habitantes de Hiroshima y Nagasaki sufrieron en carne propia el horror atómico, falleciendo más de doscientas mil personas. Comenzaba en forma decida la carrera atómica pues otros países emergentes como la Unión Soviética también fabricarían su artefacto atómico.

El resurgimiento de la cultura nuclear en nuestros días revive los peligros sobre toda forma de vida en el planeta. El mundo futuro se estremece ante las posibilidades de la nuclearización del planeta, lo cual obliga a profundizar en el discurso pacifi sta y por el desmantelamiento del arsenal atómico existente y el tratamiento adecuado para las plantas nucleares que hoy suman 430 en todo el planeta, las cuales viven un proceso de envejecimiento con probables peligros de accidentes como el de Chernobyl en 1986. Japón, luego de la tragedia de Fukushima, decidió paralizar 14 plantas nucleares y Alemania anunció el cese de su programa atómico, mientras que China anuncia la construcción de 200 plantas nucleares para el año 2050.

Otro aspecto importante que tiene que ver con los derechos transgeneracionales, son las limitaciones de la reproducción humana como consecuencia del uso intensivo de sustancias químicas. A tal efecto la organización ambientalista Greenpeace presentó un informe en París parcialmente publicado en el diario El Universal con fecha 04-04-2006 página 4-6 en el cual señala que diversas sustancias químicas como la que se encuentra en plásticos, detergentes, fragancias artifi ciales o disolventes contribuyen a la esterilidad y causan anomalías genitales en los bebés de los países industrializados de América Latina. También se observa en los últimos 50 años que los análisis de esperma revelan una disminución de 50% en el número de espermatozoides activos y que desde 1969 el número de parejas estériles es más del doble de los países industrializados, de 7 a 8% en 1960 a 20% en la actualidad, en particular en zonas rurales de Estados Unidos, Canadá, Suecia, Alemania, Noruega, Japón, Holanda y América Latina.

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En la lista presentada por la organización Greenpeace se destacan los antioxidantes sintéticos como los que aparecen en los artículos de limpieza, incluso en varios de belleza corporal. Los plásticos y solventes y fi jadores de algunos cosméticos; el bisfeno y sus derivados, para la producción de biberones, discos compactos, parabrisas; los almizcles artifi ciales, mezclas de fragancias para detergentes, tejidos suavizantes y algunos cosméticos perfumados.

Se ven amenazados como consecuencia del desarrollo industrial y científi co técnico masivo, los derechos transgeneracionales, lo cual obliga a un replanteamiento global en términos de la supervivencia y de la sustentabilidad humana y natural.

En el ya citado “Primavera Silenciosa” del año 1962 Rachel Cason dice que si la Carta de los Derechos no contiene garantía de que un ciudadano debe ser protegido contra las sustancias letales distribuidas bien por personas particulares o por empleados públicos, es seguramente porque nuestros antepasados, a pesar de su considerable sabiduría en previsión no podían concebir semejante problema, pero las generaciones del futuro difícilmente perdonarán nuestra falta de preocupación por la integridad del mundo natural, que sostiene toda la vida.

La famosa frase de Luis XV “después de mí el diluvio”, es moral y éticamente cuestionable, hoy más que nunca, ya que se impone contrarrestar a través de la previsión y el sentido común las acciones y decisiones tomadas o que puedan ser tomadas en nuestro presente y que puedan afectar de manera determinante las generaciones futuras, de allí que la expresión “justicia de generaciones” cobre relevancia especial en el marco de las Constituciones, las leyes y las grandes decisiones políticas y económicas. Allen Tough en su libro “Preguntas Cruciales Sobre el futuro” (2004:33) señala “que la herencia neta tomando en cuenta todas las cosas negativas y positivas que dejemos a las generaciones futuras, debe ser por lo menos igual a la que nuestra generación heredó de sus predecesores. Debemos jugar limpio con las generaciones futuras, no estafarlas”. “No debemos acumular grandes destrucciones o deudas que

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dañarían excesivamente las oportunidades de las siguientes generaciones y debemos reducir aquellas que ya han ocurrido”.

Cobra sentido hoy más que nunca la expresión “Nuestro Futuro Común” con el cual se identifi có el informe de la Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas del año 1986. Existe pues una igualdad de oportunidades para todas las generaciones, para que cada generación futura tenga también los recursos, oportunidades y límites de que ha gozado la actual generación. Se trata de una ética intergeneracional que garantice la convivencia de la especie humana en un equilibrio racional y natural con las otras especies y componentes de la tierra y el universo ya que la cultura humana ha sido construida en forma gradual, a través de milenios y se ha transmitido por lo menos durante 300 generaciones. Su conservación es vital para la biodiversidad y la sociodiversidad, “arriesgarnos a perderlo es injusto para el pasado, para el presente y para las generaciones futuras” (Tough). De allí la perspectiva que hemos propuesto del enfoque ecoantropológico, transepistemológico y también la necesidad de un Código de Ética de la Tierra, tal como ya se planteó en la Cumbre de la Tierra del año 1992 de las Naciones Unidas.

Establece la Constitución venezolana, en el encabezamiento del artículo 127 el principio de equidad intergeneracional que al decir del jurista ambiental venezolano, Henrique Meier en su libro El Derecho Ambiental y el Nuevo Milenio (2003), “la solidaridad intergeneracional subvierte las bases de la civilización del occidente de los últimos 2 siglos, de una cultura profundamente individualista e inmediatista expresadas en varias acciones de equivalente signifi cado egoista: “después de mí el diluvio”, “el mundo comienza en mis pies y termina en mi cabeza”, “los que vengan atrás que arreen”. Una suerte de hedonismo pregona la irresponsabilidad hacia los demás, la ausencia de la solidaridad humana, la perversa idea de la humanidad como una simple suma de individuos, islas, carentes de la mínima conexión ética, o la falta de interés por el destino del otro”.

Según el mismo autor “esta es quizás la modalidad más amplia y abierta de los denominados intereses difusos lo cual supone la superación del tradicional concepto del “derecho subjetivo y del interés legítimo,

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directo y personal, situaciones jurídicas activas a lo que se restringía la legitimación activa para el ejercicio de las acciones y recursos en el contencioso administrativo, antes de la vigencia de la actual Constitución, la que en su artículo 26 garantiza sin lugar a dudas de interpretación alguna, la tutela judicial de esos intereses comunes e indiferenciados.

3. “Toda persona tiene derecho, individual y colectivamente, a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado”

El derecho ambiental surgió vinculado en la década del 70 del siglo XX a las políticas de salud que acompañaron el paradigma conservacionista y de preservación de la vida. Se implanta en la Cumbre de Estocolmo y progresivamente en los convenios internacionales, constituciones y leyes. Conceptual y epistemológicamente, los derechos ambientales y transgeneracionales insurgen pues y permiten alcanzar la protección, la previsión, defensa, reparación y otras medidas pertinentes ante las situaciones creadas por el desarrollo científi co-técnico e industrial, electrónico e incluso nuclear. Se asume en toda su plenitud el concepto de seguridad ambiental en las fábricas, complejos industriales y en todo aquello que pueda afectar la biosfera o la salud e integridad de las personas. En cuanto al derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado ya expresado en el preámbulo constitucional se enmarca en la comprensión y uso adecuado de los procesos físicos, biológicos, ecológicos, económicos y socioculturales, teniendo presente que en el universo existe el principio de incertidumbre, los fenómenos y cambios que sólo pueden ser comprensibles en términos de edades geológicas, climáticas o de otros procesos relacionados con el universo planetario e intergaláctico que puedan coincidir o no con los procesos socio históricos y tiempos multiculturales. Es decir existen imprevistos que no pueden ser controlados totalmente por el hombre aún con todo su desarrollo científi co y tecnológico y también existe la posibilidad de que los equilibrios existentes y comprensibles puedan ser alterados por la propia ciencia. La novedad en esta referencia al derecho ambiental es la inclusión o ampliación a través de la expresión.” derecho a un ambiente seguro”.

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4. “El estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica”.

El Estado asume el desarrollo de una política ambiental integral, defi niendo el ambiente desde una perspectiva holística, sistemática, de autorregulación de sinergía, solidaridad y de comprensión de las interacciones entre el universo biosfera y el universo social.

El ambiente podríamos defi nirlo, coincidiendo con Pablo Gutman del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, como un sistema constituido, a) por componente físicos, químicos pertenecientes al nivel de organización abiótico (naturales, modifi cados o creados por el hombre, por ejemplo: temperatura y nivel de ruido en el hogar para el caso individual o el clima global del planeta para el caso de la humanidad) b) los componentes biológicos que incluyen variables naturales o modifi cadas por el hombre tales como recursos naturales biológicos, animales domésticos, patógenos, la biosfera, c) los componentes sociales en sentido amplio incluyen variables que participan en las interacciones interpersonales intergrupales, intersocietales, las instituciones humanas, ideas, culturas, economía a todos los niveles de agregación.

El ambiente es un sistema de sistemas, interrelacionados integrado por una naturaleza-naturaleza, una humanidad-humanidad, un sistema físico-químico, un sistema biológico y ecológico que forman la biosfera y la esfera social-histórica, interconectada con los procesos del universo.

El ambiente planetario se interconecta con el ambiente espacial o espacio, del cual forma parte integral el sistema solar y las diversas constelaciones existentes o en desarrollo en el tiempo- universo. En una defi nición en el plano universal la tierra es un astro, relativamente pequeño y frágil que forma parte del universo ambiente el cual se crea y se recrea en un proceso continuo, indeterminado, caótico, imprevisto, en combinación con otros procesos y determinaciones a escalas distintas bien sea en los

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procesos ecológicos, físico-químicos, sociales, culturales y humanos. Es la dialéctica incesante de lo universal y lo particular.

Esta complejidad obliga a una comprensión más allá de la óptica antropocéntrica presente en el derecho tradicional y otras disciplinas. Al respecto Meier coherente con sus importantes aportes al derecho ambiental sostiene lo siguiente (con él coincidimos en la redacción que realizamos con el aporte de Alberto Arteaga, Sergio Brown, J.E. Mayaudon, Francisco Belisario y Germán Briceño, según la exposición de Motivos de la Ley Penal del Ambiente y en nuestro trabajo titulado Ambiente Sociedad y Derecho publicado por la editorial Vadell en el año 1992), “…cabe destacar que para el desarrollo ambiental, tal es su revolucionario enfoque de lo jurídico que quiebra la concepción antropocéntrica clásica de las disciplinas tradicionales, el ser humano no es sólo sujeto de titularidades activas, pasiva o mixtas, es decir de derechos, deberes, cargas y obligaciones, sino también al igual que el resto de las especies vivas que integran la biosfera, objeto de tutela jurídica de esta singular y dialéctica articulación o encuentro de diversas ramas de derecho público, privado, social, interno comunitario e internacional, con la antropología, la ecología, la sociología, la economía, la ética, la fi losofía, la política…” (Meier, 2003 página 77).

Es pertinente traer a colación las tesis precursoras del profesor Arturo Eichler en su gran obra Conservación, (dos tomos) publicada por la Universidad de los Andes en Venezuela en 1965: “como nos hace ver a diario la vida práctica, uno de los inconvenientes acarreados por el pensamiento mecánico es la extremada especialización, el fraccionamiento del conocimiento en muchas partes aisladas. La especialización fue el resultado forzoso de la complicada maquinaria de nuestra civilización y constituyó así un factor de progreso material”. (Eichler Conservación 1965:24 tomo 1).

La diversidad biológica de acuerdo con la defi nición establecida en la Ley de Conservación de la Diversidad Biológica, aprobada por el Congreso Nacional en mayo de 1999 a través de la Comisión Bicameral de Ambiente, se defi ne en los siguientes términos: “la diversidad biológica

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son bienes jurídicos ambientales protegidos fundamentales para la vida. El Estado venezolano, conforme a la Convención sobre la Conversación de la Diversidad Biológica ejerce derechos soberanos sobre este recurso. Dichos recursos son inalienables, imprescriptibles, inembargables, sin perjuicio de los tratados internacionales válidamente celebrados por la República”. De acuerdo con la Convención para la Conservación de la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas, esta se defi ne como la totalidad de los ecosistemas especies y recursos genéticos, los cuales describen aspectos muy diferenciados de los sistemas vivos de la tierra. En el diccionario de Ciencias Ambientales y Desarrollos Sustentables, de Pablo González publicado por El Nacional, colección Minerva No. 48 del año 2005 se defi ne por diversidad de ecosistemas como…. aquella relacionada con la diversidad de los biotipos, comunidades biológicas y procesos ecológicos que existen en la biosfera. Son los diferentes tipos de lugares donde viven los organismos vivos: biomas, bio-regiones, ecosistemas, habitas, nichos y poblaciones. Diversidad de especies: la variedad de especies y organismos vivos y su abundancia relativa en un ecosistema o área determinada, y la diversidad genética la variedad que existe dentro de una misma especie, medida en base a la variación de los genes dentro de una especie, variedad, subespecies o razas. Se refi ere a la variedad de características codifi cadas en el ADN que llevan en los genes los organismos de una especie.

Para Ramón Folch en su Diccionario de Socio-ecología (editorial Planeta, Barcelona España, 1999, página 41) la biodiversidad se defi ne como la diversidad biológica, es decir número, variedad y variabilidad de los seres vivientes. “La biodiversidad es la dimensión cultural de la sistemática, lo que confi ere cotización humanística a la taxonomía biológica”.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992, aprobó el Convenio Internacional de Conservación de la Diversidad Biológica el cual fue ratifi cado por Venezuela en 1994, convirtiéndose así en ley de la República. En esta convención se sostiene que los bienes y servicios esenciales del planeta dependen de la variedad y la variabilidad de los genes, las especies, las poblaciones y los ecosistemas. Los recursos

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biológicos nos proporcionan alimentos, vivienda, medicamentos, incluso sustento espiritual. Muchos de estos recursos provienen de recursos naturales en bosques, sabanas, pastizales, desiertos, ríos, lagos, mares, y la pérdida de esa diversidad debido a la destrucción de los hábitat, el exceso de cultivo, la contaminación, la deforestación y la introducción de plantas y animales en medios ajenos entre otros factores resultantes de la actividad antrópicas principalmente. De allí que la aprobación de leyes y políticas nacionales sean una de las grandes prioridades del planeta para evitar la destrucción biológica sustento del desarrollo económico y de la vida.

Los procesos ecológicos a los que se refi ere la Constitución, suponen la preservación de la integridad y el equilibrio entre los ecosistemas, especies y genes en un ámbito particular, pero también incluye una intervención apropiada y racional del hombre, a través de la organización social, los desarrollos, las ciencias y la tecnología en relación con la biósfera. Todo depende de la escala de actuación, bien sea en un plano micro, local, regional, planetario e incluso intergaláctico. Se trata de incorporar la noción de límite, la ética ecológica y la sustentabilidad, a los efectos de conservar una interacción proporcional, que no sobrepase la capacidad de carga de los ecosistemas y sus componentes, que no provoquen agotamiento de la base de recursos, que no utilice excesivamente la energía fósil o genere desechos tóxicos peligrosos capaces de generar daños irreversibles o la destrucción de toda forma de vida como se plantea en el caso de la energía nuclear, con el uso de plantas nucleares que puedan desatar accidentes o la utilización de bombas atómicas o de hidrógeno para el exterminio como consecuencia de la guerra o accidentes imprevistos. La conservación del equilibrio ecológico forma parte del mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales pero también un tipo de sociedad sustentable.

Los parques nacionales son aquellas porciones del territorio y el espacio geográfi co nacional o de cualquier otro país o bio-región de alto valor ecológico y cultural, en su mayor parte en condiciones de pristinidad, que poseen casi siempre una belleza escénica natural y excepcional, con una alta diversidad biológica y representatividad de sus ecosistemas o la

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singularidad de su fl ora, fauna o de sus formaciones geomorfológicas, de gran utilidad para la investigación científi ca y ambiental para observar la evolución del planeta, declarados como tales por el Estado nacional de acuerdo con la Constitución, los convenios internacionales y las leyes respectivas.

En Venezuela existen 43 parques nacionales que representan aproximadamente el 15% del territorio nacional, el primero creado fue el Henri Pittier en el año 1937, y el último fue creado en 1990, el Parque Nacional Parima Tapirapecó con una extensión de 3.600.000 hectáreas ubicado en el Alto Orinoco, Estado Amazonas. El Parque Parima Tapirapecó fue creado por decreto No. 1636, Gaceta Ofi cial número 34767, del 1 de agosto de 1991.

El decreto de creación del Parque Nacional Parima Tapirapecó fue aprobado durante la gestión del ministro del ambiente Enrique Colmenares Finol, bajo la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez (1989-1993). En este decreto nos correspondió la coordinación del equipo técnico, conjuntamente con expertos como el ecólogo Otto Huber y la activa participación del propio ministro y sus equipos, con el propósito de proteger las cabeceras del río Orinoco, amenazadas en esa época por la invasión de los garimpeiros o mineros procedentes de Brasil. El Parque Nacional es una fi gura de cierta rigidez necesaria que puede implicar la reubicación de poblaciones tal como se hizo en el año 1958 cuando se decretó el Parque Nacional Guatopo para preservar parte de las reservas de agua de la capital. En algunos casos se tolera la presencia de pueblos autóctonos, campesinos o pueblos turísticos o locales que ya vivían en el lugar siempre y cuando su actividad sea compatible con los objetivos del parque y de acuerdo con el plan de ordenamiento y reglamento de uso, el cual es aprobado por el presidente de la República en consejo de ministros. La desafectación o enajenación de un parque nacional o de una porción de él requiere de la aprobación de la Asamblea Nacional, previo estudio técnico y justifi cación según lo establece la Ley Aprobatoria de la Convención para la Protección de la Flora y de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América del año 1940, ratifi cado por Venezuela en 1941.

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Los monumentos naturales son aquellas porciones del territorio o del espacio geográfi co nacional constituidos por formaciones biogeográfi cas de notorias singularidad, rareza y belleza, protegidos por el Estado a través de un decreto ejecutivo del Presidente de la República en Consejo de Ministros. Entre los monumentos naturales se puede incluir formaciones ecológicas o geológicas representativas, yacimientos arqueológicos, paleontológicos, patrimonio espeleológico o cuevas.

Los monumentos naturales son fi guras de gran rigidez en cuanto a la ocupación humana, ya que requiere de grandes restricciones para su protección por lo menos en los sitios de mayor fragilidad. En Venezuela los monumentos naturales por excelencia son los denominados tepuyes ubicados entre los Estados Bolívar y Amazonas, pues son característicos del territorio venezolano ya que apenas se ubican dos o tres en Guayana y Brasil. El primer monumento natural decretado en Venezuela ocurrió en el año 1948. Lo fue el Monumento Natural Alejandro de Humboldt conocido como las Cuevas del Guacharo con 181 hectáreas, el nombre se le asignó en homenaje al geógrafo y científi co alemán que en el siglo XIX exploró estas cuevas que ya eran conocidas desde tiempos milenarios por los indígenas de la zona. Entre otros monumentos naturales también se encuentran el Pico Codazzi con 11.850 hectáreas ubicadas entre los Estados Aragua y Vargas; el Monumento Natural María Lionza con 11.712 hectáreas en el Estado Yaracuy; el Monumento Natural Arístides Rojas o Morros de San Juan Estado Guárico con 2.755 hectáreas. La extensión del total de monumentos naturales de acuerdo con la información ofi cial del Ministerio del Ambiente es de 4.269.366 hectáreas. Algunos de estos monumentos se encuentran ubicados dentro de los parques nacionales como corresponde a algunos tepuyes de Estado Bolívar los cuales se encuentran en el área del parque Nacional Canaima, mientras que otros se encuentran fuera de esta zona, por lo cual fueron protegidos en el año 1990. Lamentablemente la cadena de tepuyes orientales, ubicados en la Gran Sabana fueron afectados en su belleza escénica por la construcción del tendido eléctrico por parte del gobierno de Venezuela, culminado en el año 2001.

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Las demás áreas de especial importancia ecológica son: las reservas forestales, reservas de biosfera, reservas hidráulicas, refugios de fauna silvestre, reservas de pesca, zonas protectoras, refugio de fauna silvestre, santuario de fauna silvestre, reservas de regiones vírgenes, zonas de interés turístico, áreas especiales de seguridad y defensa, áreas sometidas a un régimen de administración especial, consagradas en los tratados internacionales; además de otras establecidas en el artículo 16 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, entre ellas, las áreas de manejo integral de recursos naturales (zonas de reservas para la construcción de presas y embalses, costas marinas de aguas profundas, hábitat acuáticas especiales para la explotación o uso intensivo controlado, áreas terrestres y marinas con alto potencial energético y minero; zonas de aprovechamiento agrícola, las planicies inundables de los cuerpos de aguas superfi ciales); las áreas rurales de desarrollo integrado; las áreas de protección y recuperación ambiental; los sitios del patrimonio histórico-cultural o arqueológicos; las reservas nacionales hidráulicas; las áreas de protección de obras públicas; las áreas críticas con prioridad de tratamiento, las áreas boscosas bajo protección; las reservas de biosfera y las áreas de frontera.

En distintos instrumentos legales se defi nen las categorías de áreas naturales protegidas, entre ellas la Ley Forestal de Suelos y Aguas, la Ley Orgánica del Ambiente, el Convenio Internacional para la Protección de la Flora la Fauna y las Bellezas Escénicas de los Países de América, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, la Ley de Zonas Costeras, todas ellas protegidos como bienes jurídicos ambientales, por la Constitución Nacional.

La fi gura de áreas bajo régimen de administración especial se estableció en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio del año 1983 y en la Constitución Venezolana de 1999 que en su artículo 327 les otorgó rango constitucional; sin embargo ya existían bajo otro nombre en leyes anteriores, bien sea como bosques nacionales, parques nacionales, monumentos naturales, reservas forestales y afi nes, entre otros.

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El Plan Nacional de Ordenación del Territorio publicado en gaceta ofi cial No. 36571 del 30-10-98 utiliza la siguiente defi nición de áreas bajo régimen de administración especial: “fi gura jurídica creada por ley orgánica para la ordenación del territorio. Áreas que por su fragilidad ecológica, belleza escénica, cantidad y calidad de recursos naturales, ubicación estratégica o grado de deterioro que presentan, han sido declaradas de acuerdo con las leyes especiales que las rigen”.

5. “El genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refi ere a los principios bioéticos regulará la materia”.

La Constitución en esta disposición prefi rió actuar con cautela en lo referente a la experimentación científi ca con los genomas de los seres vivos, el cual considera que no es susceptible de ser patentado tal como la han plantado varios intereses económicos internacionales, asociados a los grandes laboratorios e industrias farmacológicas, tomando en cuenta que la investigación en los países industrializados ha descifrado el código genético de los seres vivos, desatándose con ello una gran polémica sobre los principios bioéticos que deben acompañar el desarrollo científi co técnico y las aplicaciones médicas. A tales efectos ya la Ley de Diversidad Biológica publicada, en gaceta el 24 de mayo del 2000 en su artículo 81 reza: “No se otorgarán patentes a ninguna forma de vida, genoma o parte de este, pero sí sobre los procesos científi cos o tecnológicos que conduzcan a un nuevo producto”. Esta disposición incluso es más precisa y permite aclarar la norma constitucional y evitar confusiones promovidas por interés farmacéutico o las limitaciones de planteamientos que han desarrollado sus argumentos con base en extremismos insalvables, dando a entender que no se pueden utilizar o manipular virus, bacterias, para la fabricación de medicamentos, alimentos o investigaciones científi cas, como tal es el caso de las vacunas, argumento este desarrollado por algunos sectores, que aunque exagerados en forma honesta para salvaguardar “toda forma de servicio”, sin embargo, daban la impresión de representar, cierto fundamentalismo. Se trata, de acuerdo con la intención de la norma y la propuesta original sensata, de evitar la apropiación del genoma o de parte

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de este, de los recursos genéticos de las selvas tropicales en donde viven generalmente pueblos indígenas, campesinos o locales, cuya propiedad intelectual sobre los conocimientos desarrollados a través de milenios no debe ser cedido sino a favor de la humanidad, respetando los procesos científi cos y las patentes que no hayan sido producto de la apropiación ilegítima de los conocimientos etno-botánicos, etno-ecológicos de los pueblos tradicionales. El texto fue aprobado como se sugirió, interviniendo para su aclaratoria los constituyentes Leopoldo Puche, Jaime Barrios, William Lara, Manuel Vadel y otros con quienes se intercambió en la plenaria para que no fuera eliminada la propuesta original, como consecuencia de los errores y presiones de algunos grupos ambientalistas de buena fe y técnicos pero sin pericia y experiencia en la redacción de textos legales, así como de una visión global indispensable para legislar.

Es de destacar que han surgido otros problemas con el dominio de la patente de algunos medicamentos por parte de transnacionales, patentes estas que son vitales para el control de determinadas enfermedades hasta hoy incurables, tales como el sida; razón esta que ha conducido a países como Brasil a no respetar esa patente, por razones de alto interés para la humanidad, promoviendo la fabricación de una variedad de medicamentos.

En otro sentido existen problemas éticos relacionados con el control de la información producto de la investigación científi ca sobre el genoma humano que podría desatar situaciones de un racismo genético (selección de los genes en función de las características y potencialidades) o de manejo impropio de la información del genoma en función de experimentos, no aprobados por las personas o los pueblos afectados.

Podríamos estar en presencia del llamado “mundo feliz”, título de la famosa novela del escritor Aldous Huxley escrita en 1932 que prefi guraba un mundo programado, compuesto por “alfas”, “betas”, “epsilones”. Finalmente es de destacar que no se trata de impedir la investigación biomédica, y sus aplicaciones en el campo de la medicina, en el desarrollo de terapias genéticas e incluso de la investigación sobre las células madres que seguramente deparará sorpresas en el futuro en el desarrollo humano

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y biológico, sino de adscribirse a principios bioéticos, a través de tratados y convenios internacionales que garanticen también el equilibrio eco-antropológico.

En todo caso tal como lo establecen los artículos 72 y 3 de la Ley de Conservación de la Diversidad Biológica de 1999, el acceso a los recursos genéticos, las patentes y de la distribución de los benefi cios generados deberá cumplir con las regulaciones establecidas en la ley y el reglamento respectivo, así como con el régimen “común de acceso a los recursos genéticos dictado por la Comisión del Acuerdo de Cartagena y demás normas que le sean aplicables”.

El artículo 75 de la citada ley, aprobada antes que la Constitución, a través de las Comisiones de Ambiente de la Cámara de Diputados y del Senado, actuando como Comisión Ambiental Bicameral en 1999, señala que constituyen limitaciones del acceso a los componentes de diversidad biológica, Primero: el endemismo, la rareza o el peligro de extinción de las especies, subespecies, variedades o razas. Segundo: la presencia de condiciones de vulnerabilidad o fragilidad en la estructura o función de los ecosistemas, que pudieran agravarse por las actividades de acceso. Tercero: los efectos adversos de las actividades de acceso sobre la salud humana o sobre elementos esenciales de la identidad cultural de los pueblos. Cuarto: los impactos ambientales indeseables o difícilmente controlables de las actividades de acceso. Quinto: el eventual peligro de erosión genética ocasionado por las actividades de acceso. Sexto: las regulaciones sobre bioseguridad. Séptimo: cuando se trate de recursos genéticos o áreas geográfi cas califi cadas como estratégicas para la seguridad y defensa nacional, o incluso en una perspectiva más amplia referida a la seguridad ambiental del planeta.

La Constitución reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas sobre los conocimientos tradicionales, relacionados con la diversidad biológica, los cuales son considerados como derechos colectivos adquiridos, distintos al derecho de propiedad individual, cuestión esta que fue recogida con anterioridad en la Ley de Conservación de Diversidad Biológica, aprobada por el Congreso en el año 1999,

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y publicada por la Comisión Nacional Legislativa en la gaceta ofi cial No. 5468 extraordinaria del 24 de mayo del 2000, pero es de rescatar el aporte previo en esta materia de nuestro Proyecto de Ley Orgánica de Comunidades Pueblos y Culturas Indígenas, que presentamos entre los años 1987-1988 y que en la versiones aprobadas por la Cámara de Diputados el 22 de noviembre de 1995 y también por el Senado, que dice textualmente: artículo 35 “El Estado protegerá los sistemas de conocimientos tradicionales indígenas, incluye los recursos genéticos y el manejo sustentable de la fauna, la fl ora y la biodiversidad que forma parte del patrimonio colectivo y de la nación”.

El artículo 36 de este proyecto que desarrolló la doctrina jurídica y permitió la entrada triunfal en la Constitución y las leyes citadas, dice textualmente que en todas aquellas actividades promovidas, realizadas por personas naturales o jurídicas fuera de los territorios indígenas susceptibles de generar impactos negativos sobre las tierras donde habitualmente moran las comunidades, pueblos y grupos étnicos indígenas, será obligatorio realizar los estudios técnicos del impacto ambiental y socio cultural y poner en práctica las medidas de seguridad necesarias a objeto de garantizar la prevención de su salud, hábitat, tierras, territorios y ambiente total”.

6. “Es una obligación fundamental de Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación en donde el aire, el agua, los suelos las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos de conformidad con la ley”.

Se consagra en este párrafo la obligatoriedad del estado de desarrollar una política ambiental, con la debida promoción y apoyo de la sociedad a través de sus organizaciones no gubernamentales y distintas formas de expresión, con particular énfasis en el logro de un ambiente descontaminado, por supuesto en el marco de los estándares que se establezcan en las normas técnicas o reglamentos que dicte el ejecutivo nacional, los convenios

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internacionales, la investigación científi ca y médica y las exigencias de la propia sociedad organizada. En tal sentido el logro de un ambiente libre de contaminación con expresión en el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, nos remite a una diversidad de leyes, tratados internacionales y normas técnicas entre las cuales podemos destacar la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, la Ley de Aguas, la Ley de Zonas Costeras, la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, la Ley de Protección de la Fauna Silvestre, la Ley Aprobatoria de la Convención Marco del Cambio Climático, la Ley Aprobatoria del Convenio de Kyoto, la Ley Aprobatoria del Protocolo de Montreal, la Ley Aprobatoria del Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y sus enmiendas, la Decisión 391 de la Junta del Acuerdo en Cartagena Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos, la Ley Aprobatoria de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional como habitat de Aves Acuáticas (Convención de Ramsar), la Ley Aprobatoria del Protocolo Relativo a la Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región del Gran Caribe, la Ley Aprobatoria del Trabajo de Cooperación Amazónica, la Ley Aprobatoria de la Convención Internacional para Impedir la Contaminación de Aguas del Mar por los Hidrocarburos, año 1954 y sus enmiendas, la Ley Aprobatoria de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, la Ley Aprobatoria del Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente en el Trabajo, Ley sobre Sustancias, Materiales, Materiales y Desechos Peligrosos.

El Estado, de acuerdo con este marco artículo, asume los derechos transgeneracionales (deber y derecho), como un principio de solidaridad intergeneracional y de respeto a los distintos componentes que conforma la vida. Razón que lo obliga a proteger los bienes jurídicos ambientales insustituibles para la vida y el desarrollo sustentable. Se encuentra subyacente en esta disposición de tesis de una geopolítica ambiental en oposición a la fatua idea de los espacios vacíos que caracteriza la geopolítica expansiva, desarrollista.

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Artículo 128 (CRBV)

“El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográfi cas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una Ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento.”

Venezuela fue el primer país de América Latina en tener una Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en el año 1983, luego de varios años de trabajo legislativo en la Comisión de Ambiente y Ordenación del Territorio de la Cámara de Diputados que desde 1978 comenzó a abordar la temática, constituyendo la comisión respectiva, la cual trabajó conjuntamente con el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, fundado en 1977. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio: “Se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fi n de lograr una armonía ente el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral”.

Los ámbitos de aplicación de la ley según el artículo 3 textualmente dicen:

1) La defi nición de los mejores usos del espacio de acuerdo a sus capacidades, condiciones específi cas y limitaciones ecológicas.

2) El establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización, desconcentración económica y de asentamientos humanos.

3) La mejor distribución de la riqueza que benefi cie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.

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4) El desarrollo regional armónico que permita corregir superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del país, y entre otras regiones y otras;

5) El desarrollo agrícola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones de la habitabilidad del medio rural y para la creación de la infraestructura necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario;

6) El proceso de urbanización y la desconcentración urbana, mediante la creación de las condiciones económicas, sociales, y culturales necesarias que permitan controlar el fl ujo migratorio a las ciudades;

7) La desconcentración y localización industrial con el objeto de lograr el desarrollo económico más equilibrado y un racional aprovechamiento de los recursos Naturales;

8) La defi nición de los corredores viajes y las grandes redes de transporte;

9) La protección del ambiente, y la conservación racional aprovechamiento de las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y demás recursos naturales renovables y no renovables en función de la ordenación del territorio.

10) La descentralización y desconcentración administrativa regional, a los efectos de lograr una más adecuada participación de las regiones y de los Estados y municipios en las áreas de desarrollo nacional;

11) El fomento de iniciativas públicas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la regionalización;

12) Cualquiera otras actividades que se consideren necesarias al logro del objeto de la ley.

Sin embargo, es necesario destacar que la Ley Orgánica del Ambiente del año 1976 establece en el ordinal 1 del artículo 3 que a los efectos de esta ley, la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente comprenderá:

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1. “La ordenación territorial, y la planifi cación de los procesos de urbanización, industrialización, doblamiento y desconcentración económica, en función de los valores del ambiente”.

Siete años después se le da también rango de Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Pero creándose cierta confusión, ya que algunos legisladores pretendieron colocar la ordenación del territorio por encima de los principios ambientales, cuestión ésta que consideramos un error y que quedó resuelta en forma clara con la inclusión de un capítulo sobre los derechos ambientales en la Constitución de 1999, y uno de cuyos artículos es la ordenación del territorio. El ambiente abarca no sólo el territorio y el espacio geográfi co sino también el aire, la capa de ozono y los distintos componentes de la biodiversidad. La ordenación del territorio nació originalmente como una técnica de planifi cación, hasta evolucionar como parte del derecho a un ambiente sano y seguro.

Es de señalar que los criterios de ordenación del territorio se pusieron en práctica en Venezuela antes de la existencia de estas leyes, al crearse en 1937 el Parque Nacional Henri Pittier, el Parque Nacional Sierra Nevada en 1952, los parques nacionales Guatopo y el Ávila en 1958, la Reserva Forestal de Imataca entre 1961 y 1963, el Parque Nacional Canaima en 1962 y todo el sistema de parques y áreas protegidas de acuerdo a las características, vocación potencialidades y limitaciones.

Por ejemplo la Ley de Reforma Agraria del año 1960, contiene diversas disposiciones referidas a la conservación y ordenación de los suelos y los planes de manejo. Así mismo la Ley Forestal de Suelos y Aguas del 26 de enero de 1966 también contempla disposiciones para la creación de parques nacionales, monumentos naturales, zonas protectoras, reservas de regiones vírgenes y reservas forestales. Al respecto el artículo 22 de esta ley establece que “el ejecutivo nacional protegerá las cuencas hidrográficas, contra todos los factores que contribuyan o puedan contribuir a su destrucción o mejoramiento”.

“El Ministerio de Agricultura y Cría elabora los planes relativos al manejo, ordenación y protección de las cuencas hidrográfi cas sobre las cuales, el

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consejo de ministros determinara las prioridades”. Tenemos entonces que aún dentro del paradigma conservacionista la Ley Forestal de Suelos y Aguas ya contenía como criterio técnico la ordenación del territorio, sin embargo va hacer en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, en las cuales se desarrolla el principio jurídico y el criterio de planifi cación en forma más amplia, abarcado no sólo los parques nacionales y otras áreas protegidas sino también los usos urbanos, poblacional, rural de desarrollo y consolidación y desarrollo de infraestructura. En 1999 se constitucionaliza con la aprobación de la Carta Magna.

Para Ramón Folch la ordenación territorial se reduce con excesiva frecuencia a legitimación de las opciones desarrollistas tomadas muy al margen de los intereses comunitarios y de conveniencias socio ambientales ya que no parece fácil predeterminar a priori como deben disponerse las actividades sobre un territorio determinado, sobre todo en una época caracterizada por la globalización económica y los grandes procesos migratorios a lo interno de los países e incluso intercontinentales.

“…la ordenación territorial es una actividad controvertida. No me refi ero a la objeción ultraliberal de impugnarla como portadora de la libre iniciativa, sino a los reparos que emanan de la duda razonable sobre nuestra real capacidad para preestablecer con aciertos los destinos de un territorio. Cualquier territorio antropizados es un sistema de sistemas, cuya suerte no depende tan solo de su propia evolución, sino del contexto que le creara la evolución de los sistemas vecinos con los que se encuentra entreverado” (Ramón Folch 1999, Diccionario de Socioecología, editorial Planeta, Barcelona, España, página 245).

La ordenación territorial concebida originalmente en el marco de la planifi cación pretende defi nir los distintos usos del espacio geográfi co, según sus características, limitaciones y potencialidades ambientales, surge por lo tanto como luchas de los ciudadanos por preservar áreas verdes, de recreación turística, bosques criterio este que se profundiza con la incorporación de los derechos ambientales y su vinculación con las grandes decisiones políticas a raíz de la crítica del urbanismo

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desenfrenado, el impacto de las grandes obras de infraestructura, los requerimientos de respeto a la protección de los suelos de vocación agrícola para garantizar la producción de alimentos y la durabilidad de los recursos edáfi cos e hídricos.

La Constitución venezolana de 1999, estableció de manera clara que la ordenación del territorio debe incorporar la información, consulta y participación ciudadana en lo correspondiente a la ordenación del territorio se trata de darle el mayor rango al proceso de participación política de la sociedad en la gestión ambiental, a los fi nes de que se asuma el principio de corresponsabilidad, solidaridad y sustentabilidad. Podríamos señalar que se trata de la máxima exigencia de participación que contempla la constitución. Este principio ya estaba presente en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio del año 1983 en su artículo 28 el cual dice textualmente “Elaborados los proyectos de plan nacional de ordenación del territorio y de planes regionales de ordenación del territorio y sometida al conocimiento de las comisiones nacionales o regionales, respectivamente, se someterá al conocimiento público con el objeto de oír la opinión de los interesados y recibir los aportes de la comunidad debidamente organizada. El proceso de consulta sobre los proyectos se efectuará a través de los distintos organismos representativos de la colectividad, de conformidad con el procedimiento establecido en el reglamento, el cual establecerá los lapsos de consultas respectivas”.

De acuerdo con José Antonio Arenas Muños (2000), en toda ordenación del territorio han de tenerse en cuenta infi nidad de “variables”:

1) Se ha de comenzar por precisar claramente los límites del territorio objeto de ordenación.

2) Han de enmarcarse claramente cuáles son los objetivos de la ordenación de ese ámbito territorial.

3) Se ha de llevar a cabo un estudio exhaustivo de los distintos elementos que forman parte del territorio a ordenar: elementos del medio físico, del medio natural y del medio sociocultural. A partir de este estudio

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el territorio a ordenar se puede dividir en una serie de unidades ambientales homogéneas.

4) Finalmente, se defi nen los usos compatibles e incompatibles para cada una de las unidades defi nidas en la ordenación estableciendo las limitaciones que en cada caso se consideran pertinentes.

Dentro de la ordenación de un territorio pueden defi nirse los distintos elementos comunes para las distintas unidades que forman parte del mismo. Así pueden quedar defi nidos, las principales infraestructuras de comunicación (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos ), infraestructura de saneamiento y abastecimiento de aguas (depuradoras, embalse, canalizaciones, etc.) sistemas generales docentes y sanitarios (hospitales, universidades, etc.).

En las distintas áreas bajo régimen de administración especial se debe elaborar los planes de ordenamiento y reglamentos de usos, los cuales para que tengan vigencia, deben ser publicados en la gaceta ofi cial de la República.

Según la ley venezolana, existe el Plan Nacional de Ordenación del Territorio el cual fue publicado en la gaceta ofi cial No. 3171 del 30-10-1998, decreto No. 2945, luego de más de 20 años de discusión en el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, y en el marco del debate Nacional bajo el cual se generó la solicitud de nulidad del decreto 1850 referido al Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Reserva Forestal de Imataca. Este plan continúa vigente, sin embargo se le han superpuesto la Ley del Plan Económico Social de la Nación del año 2000 y 2006-2013, la Ley de las Zonas Económicas Especiales de Desarrollo Sustentable, los denominados planes de desarrollo endógeno y otras iniciativa que entre 1999 y 2010 se han puesto en práctica o por lo menos se ha intentado, muchas veces contradiciendo los planes de ordenación del territorio nacional, estadal y sectoriales. Es de observar que existen más de 20 planes estadales de ordenación territorial entre ellos los referidos a los Estados Zulia, Aragua, Carabobo, Nueva Esparta,

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Bolívar, Cojedes. Solo existen tres entidades federales sin estos planes estadales que son Amazonas, Vargas y la Región Capital.

La constitucionalización de la ordenación del territorio consagra el amplio terreno ganado en materia de ordenación territorial, concebido desde una visión interdisciplinaria, evitando la planifi cación arbitraria, con criterios de ocupación compulsiva del territorio reñida con los derechos humanos ambientales. Precisamente la Constitución obliga al Estado a desarrollar una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas.

La ordenación del territorio debe concebirse a aplicarse de acuerdo con las premisas de desarrollo sustentable, lo cual supone incorporar los principios de solidaridad y equidad intergeneracional, equidad social, participación política, respeto a los pueblos indígenas en su hábitat, territorio y organización sociocultural, el principio de unidad cultural de los pueblos, los parques nacionales y otras áreas protegidas, y áreas que garantizan los recursos hídricos y la biodiversidad para uso de las presentes y futuras generaciones.

El principio de ordenación del territorio está presente en otras disposiciones de la Constitución. Entre ellos los artículos 156 (competencia del poder nacional en legislación), 178 (competencia municipal en ordenación territorial), 304 (aguas y ordenación del territorio), 307 (ordenación sustentable de las tierras).

La Asamblea Nacional de Venezuela entre el año 2000 y 2006 acometió la idea de reformar y actualizar la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio del año 1983, para actualizarla según lo previsto en la Constitución de 1999, procediendo a cambiarle el nombre por el de Ley Orgánica para la Planifi cación y la Gestión de la Ordenación del Territorio, decisión ésta sin justifi cación teórica, jurídica y práctica. La Asamblea y su cuerpo de asesores actuaron sin la debida consulta pública y sin el rigor exigido para la elaboración de una ley de esta naturaleza; ello se tradujo en la publicación de esta nueva ley en la gaceta ofi cial No. 38264 del 2 de septiembre del 2005, incorporándole en el título 9

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disposición fi nal cuarta, una vacatio legis para postergar la aplicación de la ley. Posteriormente se le hace otra postergación en la gaceta 38279 de 23 de septiembre de 2005, hasta que fi nalmente, ante las críticas que formulamos públicamente, el propio Ejecutivo Nacional y la Asamblea Nacional decidieron derogarla completamente en el año 2006. En consecuencia la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio del año 1983 continúa vigente. La sugerencia de derogar esta Ley, fue realizada desde la Comisión Asesora de la Presidencia de la República, llamada “Sala Situacional”, la cual realizó consultas con sectores distintos a la Asamblea Nacional, orientación que siguió el Ministerio del Ambiente ya que el texto elaborado por la Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional tenía graves defi ciencias.

En Venezuela existen más de 245 áreas bajo régimen de administración especial que abarcan más del 40% del territorio nacional, además de los diversos planes estadales, sectorial y nacional; esto supone que el Estado ha tomado importantes medidas para regular los asentamientos humanos en gran parte de ellos, a fi n de garantizar el uso sostenible y sustentable de los recursos, sin embargo en los últimos años se observa una creciente tendencia a ocupar y desvirtuar varios de estos decretos, promovidos incluso por instancias estatales y por la acción privada. Así tenemos el caso de la zona protectora de Caracas y el Estado Miranda, auténtico cinturón verde o corredor ecológico que cumple una función estratégica para evitar desastres socio naturales y preservar las fuentes de aguas. En los alrededores del hipódromo La Rinconada, frente al Fuerte Militar Tiuna, entre los kilómetros 1 y 7 de la carretera Panamericana, se han producido movimientos de tierras, deforestaciones, construcción de ranchos e incluso se anuncia la edifi cación de urbanizaciones y hasta un núcleo de la Universidad Bolivariana. Se promueve una hiper concentración de la población en áreas protegidas y de vulnerabilidad geológica. Existen diversos otros ejemplos de parques nacionales monumentos naturales, sometidos a presiones que pueden conducir a su degradación o a su desaparición. A tales efectos, el 29 de marzo de 1999 mediante ofi cio No. CO51-99 recibido por el presidente de la República, advertí en mi condición de presidente de la Comisión de Ambiente y

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Ordenación Territorial del Senado de la República…” con el objeto de manifestar la preocupación ante la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran numerosas áreas bajo régimen de administración especial, y las invasiones u ocupaciones de las que pueden ser objeto con fi nes de colonización agrícola, de expansión de áreas urbanas o de cualquier tipo. Me refi ero concretamente a las siguientes ABRAE:

1) Parque Nacional El Ávila (estados Vargas, Miranda y Distrito Federal): sectores colindantes con Tanaguarena, Caraballeda, Carmen de Uría La Guaira, Maiquetía, Guarenas, Guatire, sectores entre Cotiza, Puerta de Caracas y carretera vieja de La Guaira.

2) Parque Nacional Guatopo (Estado Miranda): sector colindante con Santa Teresa del Tuy.

3) Parque Nacional Laguna de Tacarigua (Estado Miranda): sector caserío Las Lapas.

4) Parque Nacional Macarao (Estado Miranda): sector colindante con el Junquito.

5) Parque Nacional Turuepano (Estado Sucre): Sector Caño Ajíes.

6) Parque Nacional Aguaro Guariquito (Estado Guárico): lindero norte y nororiental.

7) Parque Nacional Henri Pittier (Estado Aragua): sectores colindantes con la ciudad de Maracay, Ocumare de la Costa y Choroní.

8) Parque Nacional San Esteban (Estado Carabobo): sector Bárbula, Vigirima, Goaigoaza, San Esteban, autopista Puerto Cabello.

9) Parque Nacional Cerro Sarache (Estado Lara): sectores aledaños a la autopista Barquisimeto-Carora.

10) Monumento Natural Loma de León (Estado Lara): en toda su periferia.

11) Parque Nacional Médanos de Coro (Estado Falcón): sectores colindantes con la ciudad de Coro.

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12) Parque Nacional Morrocoy (Estado Falcón): Sector cerro de Chichiriviche.

13) Parque Nacional Mochima (Estado Anzoátegui y Sucre): aledaños a la carretera Puerto La Cruz-Cumana.

14) Parque Nacional Río Viejo (Estado Apure): en su totalidad.

15) Refugio de Fauna de Cuare (Estado Falcón): lindero con Chichiriviche de Falcón.

16) Refugio Forestal de Ticoporo (Estado Barinas): sector de la empresa Contaca.

17) Reserva Forestal de San Camilo (Estado Apure): en su totalidad.

18) Monumento Nacional Pico Codazzi (Estado Vargas).

“La Comisión entiende la situación social y de escasez de vivienda, pero al mismo tiempo quiere recordar que los parques nacionales, y demás áreas bajo régimen de administración especial constituyen porciones del territorio nacional especialmente protegidas para preservar las fuentes de agua y la biodiversidad fundamentales para el desarrollo sustentable del país y la durabilidad de la vida”.

Más de 12 años después de la advertencia con base en estudios técnicos en la Comisión de Ambiente del Senado y de la Cámara de Diputados, corroborados con trabajos de campo, los problemas ambientales en estas áreas bajo régimen de administración especial, se han agudizado con la política de ocupación de tierras con fi nes de reforma agraria y desarrollo económico en una alta proporción sin criterios ambientales. Sostenemos que no puede haber justicia social y económica, sin justicia ecológica. Razón por la cual los principios y criterios de ordenación territorial como parte de los derechos ambientales deben ser respetados por las autoridades y por los particulares.

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Artículo 129 – (CRBV)

“Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser acompañadas de estudio de impacto ambiental y sociocultural. El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulara el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias toxicas y peligrosas. En los contratos de la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aun cuando y no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si este resultase alteado, en los términos que fi je la ley.”

Para fi nes didácticos este artículo se dividirá en tres partes:

1. “Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser acompañados de un estudio de impacto ambiental y sociocultural”.

El impacto ambiental aparece por primera vez en la legislación venezolana en la Ley Orgánica del Ambiente del año 1976. La Ley Penal del Ambiente de 1992 incorpora un artículo que establece sanciones para aquellos funcionarios públicos que no exijan los estudios de impacto ambiental, de acuerdo con el reglamento respectivo, a tal efecto el artículo 61 (Omisión de Requisitos sobre Impacto Ambiental) dice textualmente: “ El funcionario público que otorgue los permisos o autorizaciones, sin cumplir con el requisito de estudio o evaluación del impacto ambiental, en las actividades para las cuales lo exige el reglamento sobre la materia, será sancionado con prisión de tres (3) a seis (6) meses y multa de trescientos (300) a seiscientos (600) días de salario mínimo”.

Los estudios y evaluaciones de impacto ambiental se originan aproximadamente en el año 1968 en los EE.UU., en el marco de la

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insurgencia ambiental de la sociedad civil de ese país, de las exigencias de las comunidades organizadas y las investigaciones universitarias relacionadas con los problemas de contaminación, los impactos de las grandes obras de infraestructura sobre la salud y el ambiente y el modo de vida de las poblaciones. Podríamos defi nir el impacto ambiental como aquella incidencia o efecto generado por un determinado proyecto, obra o actividad entrópica, sobre el conjunto del ambiente o algunos de sus elementos o atributos, aire, agua, suelo, vegetación, fauna, paisaje, capa de ozono, procesos ecológicos y el equilibrio ambiental, o de la propia relación armónica de una sociedad en el ambiente donde vive.

Luego de la entrada en vigencia de la Ley Penal del Ambiente y como exigencia para completar los tipos penales, se aprobó el decreto No 2213 de fecha 22 de abril de 1992 por el cual se dicta el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica del Ambiente Sobre Estudios de Impacto Ambiental, publicado en la gaceta ofi cial de la República de Venezuela No 4418 extraordinario del 27 de abril de 1992. Éste fue derogado por el decreto 1257 de fecha 13 de marzo de 1996, por el cual se dictan las normas sobre evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente, publicado en la gaceta ofi cial de la República de Venezuela, No. 35946 del 25 de abril de 1996.

La Constitución eleva el rango jurídico del estudio y la respectiva evaluación del impacto ambiental, como parte sustancial de los derechos ambientales, ya que de una adecuada planifi cación interdisciplinaria con participación activa de la comunidad, las posibilidades de incidir en una debida ocupación del territorio a través de actividades económicas, sociales y antrópicas en general se facilita, en la medida que estos estudios permitan prever, corregir y reparar los probables daños por la intervención de los planes de desarrollo, obras o proyectos,. Existiendo la ordenación del territorio en el ámbito legal, la Constitución auspicia el derecho a la participación distinguiendo tres niveles: información, consulta y participación, ya que puede existir una participación sin debida información, sin la consulta obligante, de alguna forma manipulada por el Estado, los Municipios, las empresas privadas o los grupos de presión e incluso por algunos consultores o compañías o universidades

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o sociedades civiles o cualquier otra forma de organización encargada de realizar el estudio y la evaluación de impacto ambiental y sociocultural. Esta situación se ha observado luego de aprobada la Constitución de 1999 ante el debilitamiento del órgano rector: el Ministerio del Ambiente, ahora llamado Ministerio Popular para el Ambiente. En el Artículo 129 se revaloriza el “Estudio del impacto ambiental “incorporándole la expresión más amplia,” impacto ambiental y sociocultural”, con el fi n de evitar la discriminación que muchas veces se ha cometido al soslayar los componentes que tienen que ver con el modo de vida, la identidad cultural, el idioma, cosmovisión, organización sociocultural, la socio diversidad, la espiritualidad, la etnia y la relación telúrica que pueda tener una sociedad determinada con su ambiente. Así tenemos por ejemplo que algunos tepuyes, como el Autana en el Estado Amazonas, poseen un valor religioso y espiritual para algunos pueblos indígenas de la amazonia como el Piaroa. En consecuencia, los planes de ordenación del territorio y los estudios y evaluación de impacto ambiental, deben tener presentes estas dimensiones e incorporarles en el proyecto en todas sus fases. La ruptura por ejemplo del equilibrio frágil de los pueblos amazónicos, con el bosque tropical que constituye su hábitat ancestral, puede conducir no solamente a daños ambientales, sino también a un desmembramiento de la comunidad o pueblo como consecuencia de la acción económica u obra emprendida, provocando al mismo tiempo desarraigo societario y humano, expresado también en migraciones hacia las ciudades. Se trata de incorporar de alguna forma la protección y respeto de los “perfi les antropológicos” (J. Berguer - 1964) en una etnia, pueblo, comunidad o sociedad las cuales puede ser afectadas con la construcción de represas, industrias, desarrollos agrícolas y pecuarios, petroleros o de simple expansión de ciudades y pueblos. Existe también un impacto societario de los estudios de impacto ambiental, al igual que existe un impacto negativo por la ausencia de estos estudios y la respectiva evaluación.

A los efectos de la realización de los estudios de impacto sociocultural, la cual se integra con el impacto ambiental se requiere tomar en cuenta:

a) Existencia de un pueblo, comunidad de acuerdo a sus particularidades, su historia, geografía y relaciones particulares con su ambiente.

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b) Su idioma originalc) Su estructura social, hábitat, demografía, economía, conocimientos,

creencias y sentimientos, procesos de socialización, pautas de arte, su pauta de socialización y comunicación, la manera de relacionarse con el ambiente y su futuro.

Durante el confl icto surgido entre 1997 y 2001, entre el gobierno de Venezuela y el pueblo indígena Pemón de la Gran Sabana, se evidenció el desconocimiento de la compañía estatal electrifi cación del Caroní (EDELCA), fi lial en ese momento de la Corporación Venezolana de Guayana, de todo lo relacionado con la realidad sociocultural en los estudios de impacto ambiental. Esta situación también se observa en la actuación de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) al pretender desconocer el hábitat y la presencia milenaria de los pueblos Yukpa y Bari en la Sierra de Perijá, así como el hostigamiento a la organización no gubernamental Homo et Natura, coordinado por el ambientalista y profesor universitario Lusbi Portillo.

El estudio y evaluación de impacto ambiental y sociocultural ha evolucionado desde la década del sesenta del siglo XX cuando la problemática ambiental no era ubicada como prioritaria y los procesos ecológicos no habían sido estudiados y menos aun incorporados a los proyectos de desarrollo. Entre 1960 y 1970 la situación cambia al vincularse los procesos económicos con los problemas de contaminación, degradación y agotamiento de los recursos naturales. Prevalecía la tesis de que era posible reparar a posteriori, bajo el esquema de la relación costo-benefi cio de los proyectos. Entre 1970 a 1980 se desarrollan estudios de impacto ambiental sin producir una verdadera integración, pues el aspecto ambiental era un agregado, un informe anexo; sin embargo, progresivamente se imponen las metodologías interdisciplinarias en los estudios de impacto ambiental que incluyen los costos sociales, la participación de la comunidad en el proceso de planificación, particularmente entre 1980 y 1990. Se va a consolidar en el terreno legal los estudios de impacto, integrándose a la administración ambiental. Se incorporan a las políticas ambientales en muchos países con los respectivos monitoreos y seguimientos de las organizaciones no gubernamentales,

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asociaciones de vecinos, grupos ecológicos. Entre 1990 y 2000 se aumenta la participación de rigor técnico, se simplifi can las técnicas de evaluación, el monitoreo y el seguimiento con la participación social. En este período se inserta el proceso de implantación de los sistemas de auditoría y certifi cación ambiental (las llamadas normas ISO-14.000), que son sistemas de gestión del mercado, relacionados con la calidad y la previsión, que también son asumidos progresivamente por los países.

La novedad constitucional en esta materia se refi ere a la integración inter y transdisciplinaria de los estudios de impacto ambiental y sociocultural, acorde con el concepto de ambiente como una totalidad intergenerativa y con un enfoque eco-antropológico.

Existen diversos tipos de impacto ambiental, así tenemos que según Arenas Muñoz se podrían clasifi car en:

1. Impacto ambiental compatible, defi nido como aquel cuya recuperación es inmediata tras el cese de la actividad, y no precisa prácticas protectoras o correctoras;

2. Impacto ambiental crítico, aquel cuya magnitud es superior al umbral aceptable. Con él se produce una pérdida permanente de la calidad de las condiciones ambientales sin posible recuperación, incluso con la adopción de medidas protectoras o correctoras.

3. Impacto ambiental moderado, aquel cuya recuperación no procede con prácticas protectoras o correctoras intensivas, y en que la consecución de las condiciones ambientales iniciales requieren cierto tiempo.

4. Impacto ambiental severo, aquel en el que la recuperación de las condiciones del medio exige la adopción de medidas protectoras o correctoras, y en el que, aun con esas medidas, aquella recuperación precisa de un período de tiempo prolongado.

5. Impacto ambiental visual, alteración producida sobre el paisaje (medio preceptual) por un determinado proyecto, obra o actividad.

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El impacto ambiental visual se genera como consecuencia de movimientos de tierra, deforestaciones, construcción de obras capaces de alterar el paisaje o la belleza escénica. Tal fue el caso del tendido eléctrico sobre el Parque Nacional Canaima, patrimonio natural de la humanidad, afectado en la cadena de tepuyes orientales por esta obra desarrollada por el Estado Venezolano entre 1997 y 2001. Es de destacar que los tepuyes poseen la característica y el valor de la unicidad y la pristinidad ecológica, pues son únicos en el planeta y depositarios de una biodiversidad que no ha sido sufi cientemente estudiada ni tasada por la ciencia; son ecosistemas de extrema fragilidad, conectados a los suelos más viejos del planeta, gran fábrica natural productora del agua no contaminada.

Según Héctor Echechuri, Rosana Ferraro y Guillermo Bengoa en su obra. “Evaluación de Impacto Ambiental, entre el Saber y la Práctica”, publicado por el editorial Espacio 2002, indican que los inicios de la evaluación de impacto ambiental pueden ubicarse en la década de 1950 en la discusión sobre la asignación de recursos agotables que plantearon algunos trabajos de economistas como Lewis C. Gay, quien explica las pautas de utilización de recursos agotables a largo plazo. Se incorpora a luz de la discusión de los movimientos ambientales, la importancia de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. Se trataba de lograr un equilibrio entre la construcción de obras de infraestructura como las represas que sustituían la producción de energía contaminante como la del carbón por la energía hidroeléctrica, considerada energía limpia. Sin embargo, estas infraestructuras generaban impactos sobre el ambiente y el desplazamiento de poblaciones, tal es el caso de la represa Las Tres Gargantas, en China.

Se enfrentaban tesis entre los llamados conservacionistas y los tecnicistas representados casi siempre por el paradigma ingeniería que abogaban por la búsqueda de benefi cios inmediatos, muchas veces sin atender al contexto global y al agotamiento de los recursos biológicos e hídricos y del impacto sociocultural.

Aldo Leopold, un ingeniero forestal norteamericano y ambientalista, considerado precursor de los estudios de impacto ambiental, sugiere

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en su obra Sand County Almanac: “examinar cada pregunta en lo que se refi ere a lo que es ética y estéticamente correcto, así como lo que es económicamente conveniente. Una cosa es correcta cuando tiende a conservar la integridad, estabilidad y belleza de la comunidad biótica. Está equivocada cuando tiende hacia otra parte”.

Con la modifi cación del Acta de Agua Limpia de 1948 en los Estados Unidos, se crea el Acta de Control Federal de la Polución del Agua de 1972 a través de Water Resources Council, mediante la cual se incorporan los primeros lineamientos para redefi nir el clásico cálculo costo-benefi cio de origen economicista, agregándole otros objetivos además de la maximización de ganancias e ingresos; se establece como criterio la rentabilidad y la factibilidad ambiental, particularmente en los proyectos de desarrollo hidrológicos, desarrollo agrícola, instalaciones eléctricas, carreteras y autopistas, centrales nucleares y las difi cultades existentes con la reubicación de pueblos indígenas o la erradicación compulsiva de pobladores históricos que se traduce en confl ictos y en resistencia de los pueblos, cuestión que obligó o contribuyó al desarrollo de los estudios y evaluación del impacto ambiental y que propusimos para la redacción de la Constitución. Se incorpora también la dimensión sociocultural.

Los estudios de impacto ambiental y sociocultural requieren de una consulta pública obligatoria por parte del Estado y de la empresa que ejecuta o desarrolla la obra, pudiendo ser ésta declarada viciada de nulidad o provocar su paralización de no cumplirse esta requisitoria. Ello tiene que ver con la preservación de los llamados intereses colectivos o difusos y transgeneracionales que la Constitución defi ende y resguarda.

De acuerdo con la defi nición clásica, el impacto ambiental es considerado como la diferencia entre las condiciones ambientales que existirían con la implementación de un proyecto y las condiciones ambientales que existían sin el mismo. También, las modifi caciones provocadas, bien sean positivas o negativas por todas aquellas actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas.

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En relación a la evaluación de impacto ambiental (EIA), es un procedimiento y una técnica para realizar un examen sistemático de los efectos o cambios ambientales de una actividad, acción o proyecto propuesto, así como sus alternativas. Es un instrumento de política y gestión ambiental, para garantizar y asegurar la mejor opción, entre una variedad de escenarios alternativos, en función de la protección de los bienes jurídicos ambientales y del interés público nacional. La evaluación de impacto ambiental requiere de la incorporación de la opinión de las comunidades, las organizaciones ambientales, sociales, económicas, culturales, a los efectos de garantizar una visión global.

El estudio de impacto ambiental, como ya se ha observado, es un componente fundamental del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. De acuerdo con Echechuri, Ferrado, y Bengoa, implica la predicción de efectos sobre el sistema ambiental, su ponderación o valoración cualitativa o cuantitativa, y la formulación de acciones para minimizar los impactos negativos y optimizar los positivos y para el monitoreo y control ambiental, mientras que la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), sería el informe desarrollado por un equipo técnico interdisciplinario que considera los aspectos biológicos, económicos, ecológicos, ingenieriles, sociológicos, antropológicos y culturales, en el cual se presentan los resultados de los estudios y sus escenarios, para su respectiva evaluación y toma de decisiones fi nales. Requiere, de acuerdo con la Constitución venezolana, la debida consulta pública, que incluye información y participación.

Existe el denominado Dictamen Ambiental que se utiliza en algunos países, el cual es un documento público de la actividad gubernamental competente, mediante el cual se realiza una revisión del procedimiento y de los resultados, a los efectos de la aprobación, revisión o rechazo del proyecto.

En Venezuela, el Ejecutivo Nacional aprobó el Decreto Nº 2213 de fecha 22 de abril 1992, por el cual se dicta el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica del Ambiente sobre Estudios de Impacto Ambiental, publicado en la gaceta ofi cial de la República Nº 4418 extraordinario del 27 de abril

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de 1992, el cual va a ser derogado por el decreto 1257 de fecha 13 de marzo de 1996 por el cual se dictan las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, publicado en la gaceta ofi cial Nº 35946 del 25 de abril de 1996, cuyo artículo dice: “estas normas tienen por objeto establecer el procedimiento conforme los cuales se realizará la evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente”. Mientras que el artículo 2 señala: “la evaluación ambiental se cumplirá como parte del proceso de toma decisiones en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo, a los fi nes de la incorporación de la variable ambiental en todas sus etapas”

Estas normas establecen las siguientes defi niciones:

1) Estudio de Impacto Ambiental: Estudio orientado a predecir y avaluar los efectos del desarrollo de sus actividades sobre los componentes del ambiente natural y social y proponer las correspondientes medidas preventivas, mitigantes y correctivas a los fi nes de verifi car el cumplimiento de las disposiciones ambientales contenidas en la normativa legal vigente en el país y determinar los parámetros ambientales que conforme a la misma deban establecerse para cada programa o proyecto.

2) Evaluación Ambiental Específica: Estudio orientado a evaluar la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo de los programas y proyectos siguientes:

- Los que generen efectos localizados o específicos sobre el ambiente.

- Los que se localicen en áreas fuertemente intervenidas.

- Los que hayan generado efectos en etapas previas de ejecución que ameriten ser evaluados.

- Los que no requieran de la elaboración de estudio de impacto ambiental.

La Constitución venezolana de 1999 acoge como defi nición genérica y amplia, los estudios de impacto ambiental y sociocultural, por la cual la

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Ley Orgánica del Ambiente y demás leyes ambientales y de ordenación territorial, así como los reglamentos y normas técnicas requieren de una adaptación a la norma suprema, teniendo presente la jerarquía que se le da, en una relación de interdependencia, interacción y simbiosis entre los estudios de impacto ambiental y sociocultural.

2. El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas”

Se le otorga rango constitucional a la prohibición de entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas, disposición que ya había sido desarrollada en la Ley Penal del Ambiente del año 1976 en su capítulo séptimo del título II que dice textualmente en su artículo 63: “ el que introduzca desechos tóxicos o peligrosos al territorio nacional será sancionado con prisión de tres (3) a seis (6) multa de tres mil (3.000) a seis mil (6.000) días de salario mínimo. A los efectos de la presente ley, desechos peligrosos también incluye a los desechos o residuos nucleares o radioactivos”

También la ley, en el numeral 6 del artículo 62, prohíbe que se exporten desechos tóxicos o peligrosos.

Esta disposición de la ley la propusimos en 1990 en consultas públicas y en el seno de la Comisión de Ambiente y Ordenación Territorial del Senado. Se recicló la norma técnica sobre desechos tóxicos conocida como el decreto 1800, del año 1987, emanado durante la gestión del ministro Guillermo Colmenares Finol, y que fue consecuencia de la lucha emprendida en la Comisión de Ambiente de la Cámara de Diputados que presidieran en sus oportunidades los diputados Rafael Elino Martínes, Adán Añez Batista, Juvencio Pulgar y Pedro Escarrá en la cual también participaron unidos a la comunidad y con las organizaciones ambientales y el pueblo de Puerto Cabello, en oposición a la entrada al país de los

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desechos tóxicos, que habían logrado ingresar al país por dicho puerto procedentes de Italia y los cuales fueron devueltos a su lugar de origen por acción de esa lucha. De tal manera que esta norma técnica y el rango constitucional que hoy posee tiene su origen en esta concertación ambiental y la fi rme decisión de evitar que el país se convirtiera en un depósito de desechos tóxicos y peligrosos.

El convenio internacional regula la materia relacionada con el movimiento transfronterizo de los desechos tóxicos y peligrosos conocido como “Convenio de Basilea”. Así mismo ya en 1992 fue aprobado por el ejecutivo nacional el decreto Nº 2.211 el 23 de abril por medio del cual se dictan las Normas para el Control de la Generación y Manejo de Desechos Peligrosos, publicado en la gaceta ofi cial de la República de Venezuela Nº 4.418 extraordinario del 27 de abril de 1992, derogado luego por el decreto Nº 2.635 de fecha 22 de julio de 1998, por el cual se dictan las normas para el control de la recuperación de materiales peligrosos y manejo de los desechos peligrosos, publicado en la gaceta ofi cial de la República de Venezuela Nº 5.245 extraordinario del 3 de agosto de 1998.

Estas normas técnicas forman parte de la Ley Penal del Ambiente. De acuerdo con el artículo 68, disposiciones complementarias, de esta ley, que dice textualmente: “conjuntamente con la publicación de esta ley, o dentro del lapso de su vacatio legis, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales publicará, por una sola vez, todas las disposiciones complementarias vigentes a que remiten los tipos penales previstos en esa ley”. Precisamente el artículo 62 remite a la norma técnica sobre desechos tóxicos peligrosos so pena del establecimiento de sanciones de prisión o multa. A los efectos de la debida comprensión de las denominadas leyes en blanco, en esta Ley Penal del Ambiente, la única existente en América Latina para 1992 y lo más avanzado sobre la materia en el continente según el jurista y tratadista mexicano Raúl Bráñez en su obra Tratado de Derecho Ambiental Mexicano, publicado en 1944 por el Fondo de Cultura Económica de México, en su artículo 8 se defi ne la exacta interpretación de los tipos penales en los siguientes términos: “cuando los tipos penales que esta ley prevé, requieran de una disposición complementaria para la exacta determinación de la conducta punible o su resultado, esta deberá

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constar en una ley reglamento del ejecutivo, o en un decreto aprobado en el consejo de ministros y publicada en la gaceta ofi cial sin que sea admisible un segundo reenvío”.

La Constitución establece que una ley regulará el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas, que desde mi criterio ya está establecido en la Ley Penal del Ambiente y su norma técnica, y en la Ley aprobatoria del Convenio de Basilea; sin embargo ésta fue aprobada por la Asamblea Nacional bajo el título Ley Sobre Sustancias, Materiales y Desechos Peligrosos, publicada en la gaceta ofi cial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.554 de fecha martes 13 de noviembre del 2001, la cual contiene disposiciones que regulan todo lo relacionado con sustancias, materiales y desechos peligrosos (título II); de los desechos provenientes de los establecimientos de salud (título III); de las sustancias materiales y desechos radioactivos (título IV). De los plaguicidas (título V); del control de las actividades que utilicen o generen sustancias, materiales y desechos peligrosos (título VI). Así mismo establece en el título sexto sanciones. Esta ley deroga los artículos 62 y 63 (Desechos tóxicos y peligrosos) de la Ley Penal del Ambiente; sin embargo la mayoría de sus disposiciones incorporan las normas técnicas ya promulgadas entre 1987 y 1992 y 1998 como consecuencia de la Ley Penal del Ambiente. Existe una tendencia a descodifi car la normativa penal ambiental no solo en esta ley, sino en otras surgidas posteriormente provocando un desorden y dispersión legislativa. Asimismo existe otra tendencia a mezclar leyes orgánicas con leyes penales tal como erróneamente se consumó en la nueva versión de la Ley Orgánica del Ambiente del año 2006 que retrocede con respecto a la ley orgánica de 1976, con el agravante que no desarrolla los derechos ambientales y transgeneracionales establecidos en la Constitución de 1999.

3) “En los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la

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tecnología y transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si este resultase alterado, en los términos que fije la Ley”.

Esta última parte del artículo 129 referido a la obligatoriedad de incluir una cláusula ecológica en los contratos de materia económica, fi nanciera, de desarrollo o de cualquier otra susceptible de generar daños al ambiente, o que tengan que ver directa o indirectamente con recursos naturales, es una tendencia que viene avanzando incluso como exigencia en los propios países industrializados, por los accionistas de las empresas o las comunidades que demandan transparencia ambiental, cuando estas empresas realicen sus actividades en otros países particularmente los no industrializados. Se ha ido conformando una ética ambiental colectiva que se ha expresado en determinado momento en boicot a corporaciones que extraigan madera de los bosques tropicales amazónicos, actividad ésta relacionada también con el activismo de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales, como el Greenpeace y Amigos de la Tierra. En estos últimos casos, son conocidas su oposición a la construcción de plantas nucleares, la caza de ballenas o el sacrifi cio de bosques tropicales, en distintas partes del mundo.

La incorporación de esta cláusula en los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, compromete, obliga jurídicamente al Estado venezolano, a ser explícito cuando establezca vínculos comerciales con empresas petroleras, mineras, carboníferas, construcción de obras de infraestructura, a los fi nes de garantizar el equilibrio ecológico y la preservación de los recursos naturales y del ambiente en general.

En los convenios, tratados y protocolos internacionales también debe incluirse la cláusula ecológica, la cual debe realizarse atendiendo a las exigencias de las normativas ISO 14.000 o de aquellas que se exijan en los propios países industrializados de Europa y Estados Unidos. Así tenemo, por ejemplo, que los tratados de comercio de la América, el MERCOSUR, la Comunidad Andina (CAN), los acuerdos petroleros con los países del

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Caribe y Centro América, con China, la India, Estados Unidos, Brasil, Colombia, Rusia, deben incluir el derecho a un ambiente seguro y sano, la preservación de los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad, para preservar los intereses y derechos de las presentes y futuras generaciones.

En el año 1999, como parte de las reuniones de la Comisión del Ambiente y Ordenación del Territorio, realizamos un encuentro con una delegación de parlamentarios ingleses en los cuales se encontraban los diputados Andrew Bennet, John Randall, James Gray, Brian Donohue, Thomas Brake, Alan Whitehead y Hill Olner, así como el embajador del Reino Unido, Richard Wilkinson. Allí propusimos la idea de impulsar un Tratado Internacional de la Ética Ecológica en las inversiones extranjeras a fi n de darle la estricta protección a la biodiversidad del trópico y otros ecosistemas de especial importancia, propuesta ésta recogida en la Gaceta parlamentaria de la Cámara Alta.

Esta cláusula cobra fuerza hoy más que nunca a la luz del fortalecimiento del derecho internacional de los derechos humanos, como rama del derecho internacional público o derecho de gentes que se ocupa de la protección de la dignidad humana y de las libertades fundamentales vinculadas a ellas, a través de organismos y procedimientos internacionales o regionales, tal como lo señala Hernando Valencia Villa en su Diccionario Espasa de Derechos Humanos. “El objetivo estratégico de esta normativa es la defensa de todos los derechos fundamentales de todos los individuos de la especie humana, sin discriminación alguna, para lo cual puede contener o restringir la soberanía de los Estados y debe ofrecer a quienes lo invocan una respuesta efectiva de justicia material, es decir, esclarecimiento de los hechos, castigo de los responsables y reparación de las víctimas o de su familia”.

Según el mismo autor Valancia Villa (páginas 123, 124) el derecho internacional de los derechos humanos tiene cuatro características principales: “El primero, es el derecho constitucional de la humanidad en tanto derecho público externo que establece el estatuto de la sociedad civil internacional”. Segundo, es un derecho complementario de los

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derechos constitucionales nacionales, pero obligatorio para los Estados, así: Los derechos de primera generación implican obligaciones de resultado (en las cuales hay que garantizar el resultado) porque son fundamentales, prioritario y justiciable; y los de segunda generación entrañan obligaciones de medio (en los cuales tan solo hay que poner los medios para que se produzca el resultado), pues son de realización progresiva. Tercero, es un derecho garantista al servicio de la protección y la defensa de todos los seres humanos frente a los Estados y si es menester contra los Estados. Y cuarto, es un derecho progresivo, de naturaleza principalmente convencional o contractual que incorpora también normas consuetudinarias y jurisprudenciales, y que forman un acervo de recursos de defensa, resistencia y participación en constante expansión”.

Entre los textos fundamentales relacionados con estos derechos además de la propia Constitución, se encuentran, La Declaración Universal de los Derechos Humanos del año 1948, que de acuerdo con el autor italiano Norberto Bobbio, representa la máxima consciencia que el hombre ha alcanzado hasta ahora en sedes jurídico-políticas de la sustancial unidad del género humano; el derecho de gentes; Ius Gentium; el Pacto Internacional de Derechos Civíles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Atendiendo a la fundamentación de los derechos ambientales y transgeneracionales, que se refi eren también a los derechos de las futuras generaciones o las garantías y libertades fundamentales de los seres humanos aún no nacidos, los cuales forman parte de los denominados derechos de cuarta generación, que incluye a la naturaleza en toda su biodiversidad y que nosotros enfocamos desde una perspectiva transepistemológica, tenemos que estos derechos, no totalmente aceptados por la comunidad internacional, han sido recogidos por la Constitución en el encabezamiento del artículo 127 “es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente para benefi cio de sí misma y para el mundo futuro”. Representan el nivel de compromiso ético y la perspectiva del derecho de supervivencia de mayor alcance en la Constitución venezolana de 1999.

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El término “derechos transgeneracionales” lo utilizamos por primera vez el 20 de abril de 1994 en declaraciones al diario El Nacional de Caracas, a propósito de la situación desatada por la fi ebre minera y sus impactos ambientales en la región Guayana. A tales efectos sostuvimos lo siguiente: “…lo recomendable es intensifi car la investigación en Guayana y Amazonas, aumentar la efi ciencia de los sistemas productivos en las áreas ya afectadas y recuperar otras; proteger las cuencas con medidas estrictas, especialmente en el Caroní, Paragua y otras de importancia estratégica pero no propiciar políticas de ocupación o doblamiento, pues la capacidad de carga de estos enclaves es limitada, aparte de concentrar las dos terceras partes de la riqueza vegetal del país; contiene diez mil especies de un total de catorce a quince mil especies existentes en el país, muchas de ellas importantes en el campo medicinal, farmacéutico o genético. Si esto no se entiende, es que esta generación no está en capacidad de asumir esa gran responsabilidad transgeneracional…”

En la sesión ordinaria del Senado de Venezuela del 4 de mayo de 1999 recogida en el diario de debates del periodo legislativo 1999-2000, tomo 1, enero-julio 1999 (publicado por la imprenta del Congreso de la República), expusimos con motivo del día mundial de la Tierra, “…la nueva Constitución debe ser en gran parte, una constitución ecológica (…). Los derechos ecológicos son parte fundamental del nuevo derecho constitucional y de sus avances en el mundo. Por esta razón los hemos planteado bajo una propuesta que pronto haremos llegar a todo el país, de articulados sobre los derechos transgeneracionales en el proyecto de Constitución” (Luzardo A. 1999).

El 24 de agosto de 1999 organizamos una sesión sobre Ambiente y Constitución en el seno de la Comisión de Ambiente y Ordenación del Territorio, con participación de organizaciones no gubernamentales, expertos de las ciencias ambientales y jurídicas, la cual fue reseñada en el diario Últimas Noticias de fecha 25 de agosto de 1999 en su página 5, por el periodista Lyón Pérez: “el senador Alexander Luzardo presentó ayer a la prensa una serie de propuestas para la Asamblea Nacional Constituyente, que deben ser incorporadas a la nueva Constitución Nacional y se refi ere a los derechos y deberes ecológicos y transgeneracionales, están referidas

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en primer lugar a los derechos y deberes ambientales y transgeneracionales que es un derecho y un deber de cada generación a proteger y mantener el ambiente en benefi cio de sí misma y del mundo del futuro, también habla Alexander Luzardo de la proyección del ambiente como patrimonio irrenunciable. En este sentido, el Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética y humana, los procesos ecológicos y los bienes jurídicos ambientales que conforman el patrimonio común e irrenunciable de las generaciones presentes y futuras”.

El 13 de agosto de 1999 en el diario El Globo (Caracas, página 7) en foro realizado por la Biblioteca Nacional se observa lo siguiente: “una de las propuestas que Luzardo considera más importantes entre las que piensa formular, se encuentran los derechos transgeneracionales. Considera que es obligación de cada generación proteger el ambiente, la estabilidad ecológica, la conservación de las especies vivas …”.

El 8 de mayo de 1999 ya habíamos organizado una sesión abierta para debatir temas sobre Constituyente y Ambiente, a la cual asistieron las organizaciones ambientales, Fundación Ecodesarrollo, Forja, Red de Alerta Petrolera, Provita, Geografía Viva, Frente Ecológico Aragua-Carabobo, Amigransa y en el cual lanzamos a la discusión la propuesta de un capítulo sobre los derechos ambientales y transgeneracionales, ya anunciada el 7 de mayo en el Diario Últimas Noticias en declaraciones tomadas por la periodista Geraldine Díaz…. “la información fue presentada por el Senador Alexander Luzardo, presidente de la citada comisión de la cámara alta, quien instalará la sesión especial con una conferencia central referente a los derechos ecológicos e indígenas en la nueva Constitución como derechos transgeneracionales. El proceso constituyente debe promover una discusión a fondo para promover el esquema de un modelo de desarrollo de una sociedad sustentable, y todo el texto constitucional que surja, debe estar impregnado con un espíritu ecologista y ambientalista”. Con motivo de la sesión especial del Concejo Municipal de la ciudad de Puerto Cabello, en acto presidido por el Alcalde Alfredo Sabatino, expusimos las perspectivas del nuevo paradigma, las cuales fueron recogidas en el diario El Carabobeño del 2 de abril de 1999,

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en reseña realizada por la periodista Yuraima Zambrano Malavé… “no es posible conseguir el desarrollo para una sola generación; el desarrollo debe ser concebido en términos transgeneracionales, en términos de una ética ecológica de largo plazo”. El día 23 de febrero de 1999 en artículo escrito en el diario El Universal, denominado “los límites del poder soberano” dijimos “partiendo de este principio fundamental de la convivencia humana, es necesario dejar claro que el poder constituyente, el poder soberano, que al fi n y al cabo es una construcción teórica con desarrollos prácticos organizativos, tiene sus límites, tales como los referidos a los Derechos Humanos consagrados en los tratados internacionales, los derechos de las minorías étnicas y en particular de los pueblos indígenas. Ningún soberano (una mayoría históricamente determinada) debe atentar contra los derechos de las futuras generaciones que nosotros llamamos derechos transgeneracionales, porque su permanencia no depende de una generación particular. Son parte fundamental de la convivencia humana y de todas las especies del planeta. Los derechos transgeneracionales garantizan la durabilidad y sostenibilidad de los recursos del ambiente y de la vida en general (Luzardo, El Universal, 23/2/1999, página 1-12).

Hemos abundado y reiterado en citas a textos nuestros, a través de declaraciones, ruedas de prensa, entrevistas y artículos, sobre el término “derecho transgeneracional” a los efectos de corroborar la primacía en el uso del mismo, incluso luego de realizar una amplia revisión vía Internet, que permite comprobar esta apreciación.

El constituyente consideró necesario incluir la cláusula ecológica en todos los contratos que la República celebre, aun en aquellos, en los cuales no exista disposiciones relacionadas con la protección del ambiente, como una previsión extrema para evitar que las élites políticas, económicas o empresariales puedan conjugarse en un momento determinado contra los derechos ambientales y transgeneracionales de los venezolanos. Se inscribe esta disposición en el marco de una ética ecológica de dimensiones planetarias, de la cual no están exentas las corporaciones privadas y los Estados.

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Conclusiones

Los derechos ambientales y transgeneracionales están plenamente representados en la Constitución venezolana de 1999, y fueron concebidos con un enfoque transepistemológico, y una ética ecoantropológica, que cruzan las distintas disciplinas, incluyendo el derecho Constitucional y político, hasta las ciencias y saberes ambientales y sociales.

El accidente nuclear de Chernobyl (1986) en la antigua Unión Soviética y el terremoto y tsunami en Japón (2011) con su incidencia en la planta nuclear Fukushima han puesto en evidencia nuevamente el peligro nuclear y la inconveniencia de un desarrollismo nuclear. La desnuclearización del planeta sigue siendo un objetivo fundamental y ello está incluida en el preámbulo de la Constitución venezolana de 1999 así como en el artículo 129, como también en los tratados internacionales suscritos y ratifi cados por la República. Debe quedar claro que el modelo nuclear es contrario a la estabilidad ecológica y social del planeta, lo cual se agudiza con los peligros del cambio climático, desastres naturales o socio naturales.

El desarrollo del derecho ambiental y transgeneracional signifi ca un replanteamiento de la cosmovisión antropocéntrica, sociocentrista, economicista e incluso biologicista y ecocentrista para dar paso a una transepistemología que, sin desconocer los aportes de la epistemología clásica, del derecho y las ciencias ambientales, asuma la tesis de revalorizar los saberes , cosmovisiones y usos prácticos de las distintas civilizaciones y pueblos. Una transepistemología ambiental que también recoja los aportes de los saberes técnicos, superando la versión unidisciplinaria, sin rehuir de las disciplinas especializadas. Se trata de crear un abanico conceptual y epistemológico capaz de asumir la realidad en su complejidad y diversidad.

Las políticas económicas, sociales, científi co-técnicas, urbanísticas, agrícolas, biotecnológicas, demográfi cas, ingenieriles, de construcción de infraestructuras y especialmente petroleras y carboníferas deben incluir una planifi cación y ejecución que asuma el principio de precaución ambiental y la ética ecológica y transgeneracional, principios que deben

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transversalizar el proyecto de país y el ámbito global. Ello debe estar presente en las políticas públicas nacionales, estadales y municipales, en el marco de un equilibrio ecológico con calidad de vida. La Constitución venezolana de 1999 contiene disposiciones avanzadas en materia ambiental pero requiere de su desarrollo a través de leyes, ya que la reforma de la Ley Orgánica del Ambiente de 2006 no profundiza en lo que respecta a los derechos transgeneracionales. Existe una deuda jurídico ambiental que precisa ser saldada.

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ABSTRACT

In 1999, upon approval via referen-dum, the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela went into effect,in which were definitively consecrated environmental rights. The Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela, Article 127 has established the individual and collective right “to enjoy a life and a safe, healthy and ecologically balanced environment.” It also imposes a “duty of each generation, to protect and maintain the environment for the benefi t of themselves and the world to come”, which essentially decrees every citizen to become a guardian of ecology. It also establishes the State’s duty to protect the environment, biodiversity, genetics, ecological processes and areas of ecological importance.

Keywords: Rights, Environment, Constitution, Sustainable Development, Environmental Impact, Environmental Legal Assets.

Lucas Riestra

LOS DERECHOS AMBIENTALES EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 243-272

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

En el año 1999, previa aprobación vía referendo, entró en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la que quedaron defi nitivamente consagrados los Derechos Ambientales. La Cons-titución de la República Bolivariana de Venezuela, en el Artículo 127 deja establecido el derecho individual y colectivo “a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado”, además impone “un deber de cada generación, proteger y mantener el ambiente, en benefi cio de sí misma y del mundo futuro”, con lo cual hace que todo ciudadano se convierta en un guardián de la ecología. También establece el deber del Estado de proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos y las áreas de importancia ecológica.

Palabras clave: Derechos, ambiente, Constitución, Desarrollo Sustentable, Impacto Ambiental, Bienes Jurídicos Ambientales.

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1. Preliminares

En el año 1999, previa aprobación vía referendo, entró en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la que quedaron defi nitivamente consagrados los Derechos Ambientales, como apartado integrante y fundamental de su parte dogmática, al aparecer expresamente señalados en el Capítulo XI del Título III, relativo a los Derechos Humanos y Garantías y a los Deberes.

Venezuela es uno de los países pioneros en materia de Legislación Ambiental. Es a partir de 1976, cuando entra en vigencia nuestra ya derogada Ley Orgánica del Ambiente, que comienza el desarrollo de nuestra normativa dirigida a lograr los objetivos de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente. Esta norma sirvió de marco de referencia para lo que luego sería el proceso latinoamericano de regulación de aquellas actividades susceptibles de degradar el ambiente, así como de formulación de políticas públicas ambientales, donde el Estado va a aparecer como organismo rector de la materia ambiental, con facultades otorgadas por la Constitución y la Ley, para autorizar, impedir y sancionar aquellas acciones que destruyen la naturaleza y también para la determinación de acciones que permitan el logro de las metas de conservación.

Antes de 1976 ya hubo en Venezuela normas regulatorias sobre lo que entonces se llamó “explotación” de los recursos naturales y que hoy conocemos bajo la fi gura del “aprovechamiento” sustentable. Normas como la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, hoy sustituida por la Ley de Bosques y Gestión Forestal o como la aún vigente Ley de Protección a la Fauna Silvestre marcaron la pauta regulatoria del aprovechamiento de la naturaleza. Posteriormente la Ley Penal del Ambiente de 1992 vendría a establecer las normas sancionatorias y la determinación con el carácter de delitos para aquellas conductas violatorias de las normas ambientales.

La Constitución de 1999 fue un gran avance que no puede dejarse a un lado, al establecer el derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al elevar al rango de normas de la Carta magna la Política

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de Ordenación del Territorio y los Estudios de Impacto Ambiental, así como incorporar el ambiente en otras normas conexas como el derecho de propiedad, la educación ambiental, la integración latinoamericana y caribeña o el desarrollo agrícola, entre otros temas.

A esto hay que agregar que la Constitución vigente nos pone al día con temas como el Desarrollo Sustentable, único modelo reconocido por la carta magna, como fundamento de las políticas públicas, para la satisfacción de nuestras necesidades y nuestra calidad de vida, en tanto que estos propósitos no pueden lograrse acabando con la base de recursos naturales e impidiendo que las futuras generaciones también puedan tener sus necesidades satisfechas y su calidad de vida garantizada. Lo mismo puede decirse de la incorporación a la Constitución de la Diversidad Biológica como elemento fundamental de la política ambiental, lo cual lleva a reconocer nuestra condición de país mega diverso y obligar al estado a hacer efectivo el conocimiento, la conservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad.

En efecto, el modelo que propone la Constitución de 1999, incorpora en concepto de sustentabilidad, que necesariamente obliga al respeto y a la utilización racional de los recursos naturales, en benefi cio de las generaciones futuras. Es así como modelos de desarrollo como los que propuso la CEPAL1 en los años 70’, cuya fi nalidad es apoyar la consolidación de las reformas estructurales para lograr un crecimiento sostenido, cimentado en el aumento de la productividad del trabajo y del capital, acompañado de niveles crecientes de equidad, pero que dejan de lado como componente fundamental los valores del ambiente, escapan de esta propuesta contenida en nuestra actual Constitución.

Nuevas normas ambientales han aparecido después de la Constitución. El concepto de Gestión Ambiental es la constante de la nueva normativa, lo cual es evidente al estudiar la Ley de Aguas, la Ley de Bosques y Gestión

1 Comisión Económica para América Latina. Establecida por la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, de fecha 25 de febrero de 1948.

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Forestal y la Ley de Gestión de la Diversidad Biológica. Sin embargo es aún necesario actualizar normas como la Ley de Protección de la Fauna Silvestre, cuyo proyecto se quedó terminado sin aprobación en la “gaveta legislativa” desde 1997, o la Ley Penal del Ambiente, para adecuarla a la nueva Ley Orgánica del Ambiente. También es necesario el impulso de otras normas para resolver nuevos problemas ambientales, como ocurre con el cambio climático. Esta es todavía una asignatura pendiente.

2. El deber de proteger el ambiente

Si bien los temas ambientales son extremadamente sensibles a la población cuando ocurren las desgracias y admitiendo que hoy en día (como no hemos tenido ninguna desgracia grave), resulta un tema irrelevante, para una mayoría que tiene que preocuparse más por conseguir un empleo, garantizarse un ingreso para sobrevivir o protegerse de la inseguridad en que nos toca vivir, es necesario mantener abierta la discusión, en el entendido que en cualquier momento cobrarán fuerza, más allá de los discursos oficiales en fechas conmemorativas o en tribunas internacionales, para complacer los auditorios, a quienes se le dice esas cosas hermosas que quieren escuchar, aún cuando en la vida del orador, el tema no tenga ninguna importancia.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando en el Artículo 127 deja establecido que el derecho individual y colectivo “a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado”, nos impone además que es “un deber de cada generación, proteger y mantener el ambiente, en benefi cio de sí misma y del mundo futuro”, con lo cual hace que todo ciudadano se convierta en un guardián de la ecología, comenzando por asumir conductas menos agresivas en contra de su entorno individual y terminando por exigirle al estado que cumpla con su deber, que también está en el citado Artículo 127, de “garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”.

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La referida norma al incluir en las políticas públicas ambientales la activa participación de la sociedad, reconoce el derecho de la sociedad civil para pronunciarse contra cualquier acto que vaya en detrimento del ambiente, en tutela de intereses no solo individuales sino también colectivos, a fi n de poder, si fuere el caso, ejercer el derecho a intentar acciones cuando existan actividades susceptibles de afectar sus esferas jurídicas subjetivas, en cuanto al ambiente y a la calidad de vida se refi ere y de ser necesario, hacer uso también del derecho al debido proceso en materia ambiental, pudiendo disponer de acciones judiciales efectivas para restablecer o recuperar los bienes ambientales afectados.

De igual forma se infi ere que además les confi ere el derecho de intentar acciones en su resguardo, con el simple interés difuso o, lo que es lo mismo, sin necesidad de demostrar que el accionante esté afectado en forma personal y directa por los hechos denunciados, en el entendido que se defi ende los interés del colectivo. Debe tenerse presente que toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, como ocurre con el derecho a vivir en un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener del Estado oportuna respuesta.

Esta norma también es mandataria en cuanto al genoma de los seres vivos, al establecer que no podrá ser patentado, y que será regulado por la ley de la materia, referente a los principios bioéticos. Hoy está vigente la Ley de Gestión de la Diversidad Biológica, que dedica un Capítulo al desarrollo de estas normas. En nuestra opinión esta actividad debe ser regulada en forma restrictiva, a los fi nes de preservar la especie, y tratarlo con especial atención, vista la importancia y los riesgos negativos que podría conllevar si no se da un buen manejo de los mismos.

Finalmente, establece la norma en comento, que es obligación fundamental del Estado, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, y en donde esté protegido el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono y las especies vivas, de conformidad con la Ley, donde nos indica los componentes del

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ambiente que son objeto de protección, gracias a la cual coadyuvan al ejercicio del derecho.

3. La obligación del Estado de proteger el ambiente y la diversidad biológica

La Constitución de 1999 establece el deber del Estado de proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos y las áreas de importancia ecológica, como parques nacionales y demás áreas naturales protegidas. También fi ja como obligación fundamental del Estado, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley (Art. 127).

Para cumplir esta obligación, el Estado no actúa sólo, sino que debe contar “con la activa participación de la sociedad”, lo que incorpora los mecanismos de participación ciudadana, sobre los cuales nuestra legislación ya contaba con abundantes manifestaciones, como por ejemplo; las Juntas Ambientalistas. Esto alude además a otro principio esencial en el Derecho Ambiental, cual es el principio de Corresponsabilidad Ambiental también llamado Principio de Responsabilidades Compartidas, según el cual los problemas ambientales no son problemas focalizados individuales, el problema ambiental es general, del colectivo, de toda la ciudadanía, por tanto es una responsabilidad compartida, común, en la cual el Estado juega un papel fundamental como regulador de las actividades humanas capaces de degradar el ambiente.

La Diversidad Biológica. Nuestra Constitución de 1999, también reconoce el valor de los bienes de la biodiversidad. En el Preámbulo ya nos menciona a “los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad”, esto convierte al diversidad biológica en el nuevo paradigma de las ciencias ambientales, incluido el Derecho Ambiental como disciplina autónoma, entendida como la diversidad de la vida, comprendida ésta como la totalidad de las especies de animales y plantas, desde los microorganismos hasta los grandes ecosistemas.

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Por ello, cobra fuerza internacionalmente el concepto de Diversidad Biológica y conservación, especialmente al suscribirse en 1992 el Convenio de la Diversidad Biológica, ratificado por Venezuela en Septiembre de 1994. El Convenio entiende por diversidad biológica “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. Es así como, desde este concepto, la diversidad biológica está presente en todo lo que es el entorno del hombre, desde los ecosistemas grandes o menos grandes, hasta en los microorganismos. Por tal motivo, la conservación de la diversidad como punto de partida, no es otra cosa que la conservación del ambiente como un todo.

De tal forma, se infi ere de lo antes expuesto que la valoración, conservación y uso sustentable de la diversidad biológica, es ahora el punto de partida para la conservación de nuestro entorno, de aquí que cobre importancia capital en todas las políticas y regulaciones relacionadas con el ambiente.

4. La política de ordenación del territorio

Un tema fundamental, del cual se habla bien poco en el país, pero que resulta básico para nuestro desarrollo económico y social, si partimos de las premisas del desarrollo sustentable que nos impone la Constitución vigente, es el que tiene que ver con la Ordenación del Territorio. La Ordenación del Territorio es una política ofi cial dirigida a lograr la articulación armónica de las acciones humanas con el espacio físico, de forma tal que las distintas actividades como las de carácter agrícola, industrial o urbano, se ejecuten en conformidad con la realidad físico-natural en las que deben desenvolverse, para obtener así resultados óptimos, sin destruir el entorno, conservándolo así para su aprovechamiento futuro.

En efecto, parece que se olvida que la Constitución de 1999, establece en el Artículo 128, que el “Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas,

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poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana”, para exhortar posteriormente al Poder Legislativo, que “una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento”.

Desde 1983 existe en Venezuela la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, cuya reforma es objeto de estudio en la Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional y cuya aprobación está pendiente en la Agenda de este año. Esta Ley Orgánica fi ja las pautas para las políticas de ordenación del territorio que venimos comentando, estableciendo como base el diseño y ejecución de un Plan de Ordenación del Territorio, que es un instrumento a largo plazo, el cual sirve de marco de referencia espacial, a los planes de desarrollo de mediano y corto plazo del país, así como a los planes sectoriales adoptados por el Estado venezolano.

No fue sino hasta 1998, que se aprobó mediante Decreto este Plan de Ordenación del territorio, el cual contiene entre otras cosas, la localización de los usos y de las actividades económicas y los servicios en todo el territorio nacional; el sistema de centros poblados y su adecuada ubicación; los lineamientos sobre redes de transporte de todo tipo, los territorios sujetos a régimen de administración especial, como los parques nacionales o la zonas de seguridad, etc.; la localización de los proyectos de infraestructura y el señalamiento de las áreas sujetas a riesgos naturales

Para la ejecución de esta política, el Estado venezolano, tiene atribuida la potestad legal, de autorizar las actividades y proyectos que pretendan llevarse a cabo en el país, para que ellos se lleven a cabo de forma conveniente, de acuerdo a los lineamientos del plan, utilizando racionalmente los recursos naturales y conservando el entorno natural. Este es un deber que el Estado no puede soslayar, por lo que sus actividades y las de los particulares, deben estar en línea con estos postulados.

Deja en claro esta norma que el Modelo de Desarrollo que exige nuestra Constitución es el del Desarrollo Sustentable, base fundamental para el ordenamiento territorial del país, que por una parte debe promover la

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adecuada localización de las actividades humanas, para la satisfacción de las necesidades de esta generación, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras, lo cual incluye entre otros elementos de importancia capital, el establecimiento de espacios sujetos a regímenes de administración especial, donde la conservación y la racionalidad en el uso de los recursos naturales, son la esencia de la mayoría de estos espacios que conocemos como Áreas Bajo Régimen de Administración Especial.

5. Los estudios de impacto ambiental

Cobraron fuerza en los años 90 los denominados Estudios de Impacto Ambiental (E.I.A.), cuando legislar sobre el medio ambiente era un aspecto fundamental en las Políticas Públicas del Estado venezolano. La Ley Penal del Ambiente 1992 y un Decreto Presidencial del mismo año, los hicieron obligatorios para quien pretendiera que se le autorizara algún proyecto de desarrollo o alguna actividad, que fueran susceptibles de degradar el ambiente, en el entendido que el Estado tiene el poder de imperio para impedir o permitir actividades, siendo el primer guardián del ambiente y de los recursos naturales, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. La Constitución de 1999 les dio rango constitucional, al establecer en el Artículo 129, que “todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural”.

Un E.I.A. es un procedimiento, que tiene por objeto la identifi cación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado; así como la prevención, corrección y valoración de dichos impactos, estableciendo las medidas para su prevenirlos y corregirlos, así como la revisión periódica durante las diferentes fases del proyecto, del cumplimiento de estas medidas. Los E.I.A permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad, causa sobre el medio ambiente.

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Antes de la vigencia de la Constitución de 1999, las Evaluaciones de Impacto Ambiental ya habían sido clasificadas, dependiendo de la magnitud del daño posible a ser causado sobre el ambiente, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1.257 de 1996, contentivo de las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente. Es así como esta norma distinguió dichas evaluaciones, en Estudios de Impacto Ambiental, Evaluaciones Ambientales Específi cas, o la simple Presentación de Recaudos para la Evaluación.

Hoy en día reina una gran confusión, que el Estado Venezolano está en la obligación aclarar. Al exigir la Constitución que todas la actividades que causen daños al ambiente, deben realizar “Estudios de Impacto Ambiental”, no queda claro si dichos estudios son los mismos a que se refi ere la clasifi cación del Decreto 1.257, antes referidos, o si es el Estudio de Impacto Ambiental propiamente tal, cuya elaboración es mucho más trabajosa y costosa, la cual, en algunos casos de mínimo daño a los ecosistemas, no se justifi ca, resultando sufi ciente una Evaluación Ambiental Específi ca o la simple Presentación de Recaudos, que le permitan tanto al Estado como al ciudadano, conocer el daño posible y sus mecanismos de reparación. Estamos a la espera de unas normas que sustituyan al mencionado Decreto 1.257, las cuales fueron anunciadas por el Ministerio del Ambiente hace más de cinco años, y que aún no han sido dictadas, para así dejar claro cuáles son las obligaciones que deben cumplirse y de esta manera, liquidar la arbitrariedad con la que algunos funcionarios pretenden interpretar la Constitución.

6. Sustancias tóxicas, materiales y desechos peligrosos

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece en el Artículo 129 que.... “El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas”, para terminar con el exhorto según el cual “una ley especial regulará el uso y manejo de las sustancias, materiales y desechos peligrosos”.

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Todo lo relativo al tema del uso y manejo de las sustancias tóxicas y peligrosas no había sido objeto de mayores regulaciones en nuestro ordenamiento jurídico ambiental, hasta que apareció este mandato en la norma fundamental del país. Fue así como la recién instalada Asamblea Nacional del año 2000, procedió por intermedio de la Comisión de Ambiente, a elaborar la Ley de Sustancias Tóxicas, Materiales y Desechos Peligrosos, con el objetivo de regular la generación, uso, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de las sustancias, materiales y desechos peligrosos. Fue entonces necesario distinguir entre lo que es una sustancia, un material y un desecho, que en virtud de su peligrosidad, requieren de un tratamiento especial, a diferencia de los desechos sólidos no peligrosos, que comúnmente conocemos como “basura”.

Es así como la ley distingue las sustancias peligrosas como elementos o compuestos químicos, en estado físico sólido, líquido o gaseoso, que presentan características propias y que no han sido utilizados; los materiales peligrosos como las sustancias o mezclas de sustancias que por sus características físicas, químicas o biológicas, sea capaz de producir daños a la salud, a la propiedad o al ambiente y que pueden ser reutilizados y los desechos peligrosos, que son estas mismas sustancias para las cuales no se encuentra ningún uso, por lo que debe implementarse un método de disposición fi nal.

Es importante señalar que esta Ley deja claramente establecida la obligación para los usuarios, independientemente de su condición, de tomar medidas para minimizar los riesgos que puedan acarrear sus actividades. El mismo criterio es seguido tanto en la recuperación de materiales peligrosos, como en el manejo y disposición fi nal de desechos peligrosos, especialmente en lo relativo al almacenamiento y a los rellenos de seguridad, como lugares de disposición fi nal de los desechos, los cuales deben tomar todas las medidas que sean necesarias para evitar daños a la salud humana y al ambiente.

Sin embargo, como siempre ocurre con nuestras normas, especialmente las ambientales, se hace necesario el desarrollo legislativo a través de

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reglamentos que desarrollen los aspectos técnicos, como por ejemplo la composición y clasifi cación de las sustancias, el nivel de peligrosidad, la determinación del momento en que el daño ambiental puede causarse, la regulación de aspectos procedimentales a nivel de detalle, etc., Estos temas no deben ser desarrollados en forma exhaustiva por la Ley, sino que por el contrario, debe hacerlo la reglamentación técnica, a objeto de dar la fl exibilidad necesaria a su modifi cación, en virtud de los avances científi cos y tecnológicos. Estas normas aún no han sido dictadas, estando vigentes los reglamentos anteriores a la promulgación de la Ley que hemos comentado.

7. Los desechos tóxicos

Entre las novedades que en materia de regulaciones ambientales incluyó la Constitución venezolana de 1999, fue elevar al rango de disposición constitucional la prohibición de entrada al país de desechos tóxicos o peligrosos, tal como podemos observarlo en el artículo 129. La Ley Penal del Ambiente, vigente desde 1992, ya establecía sus sanciones más severas, tanto para la gestión inadecuada de los desechos tóxicos, como para introducción, por cualquier motivo, al territorio nacional.

El precedente de los denominados “tambores de la muerte” de 1987, fue sufi ciente experiencia para que de manera defi nitiva se prohíba el ingreso de tales desechos a nuestro país. Recordemos que para la época, cerca de veinte mil barriles, contentivos de residuos altamente tóxicos, ingresaron por el puerto venezolano de Puerto Cabello, que en su momento, tenía fama de ser receptor de cualquier desecho, siempre que el pago fuera apropiado. Al cabo de seis meses de permanecer al aire libre en los patios de depósito portuario, empezaron a estallar, causando severos daños a los transeúntes y a quienes, para su desgracia, mantuvieron algún contacto con ellos. El escándalo fue de tal magnitud, que el gobierno de entonces ordenó su inmediata deportación. Sin embargo, el mal estaba hecho.

Los desechos tóxicos y peligrosos pueden ser un buen negocio para algunos gobiernos, especialmente en razón que son escasos los países receptores, siendo mucha la demanda de espacios para su disposición fi nal o para su

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eliminación. Sin embargo, dada la alta peligrosidad que detentan para la salud humana y el ambiente, requieren de condiciones especiales para su almacenamiento, sea temporal o defi nitivo. El Convenio de Basilea, suscrito y ratifi cado por Venezuela, persigue precisamente prohibir o no permitir la exportación de desechos peligrosos y otros desechos, a las partes que hayan prohibido la importación de esos desechos, así como prohibir o no, permitir la exportación de desechos peligrosos, si el Estado de importación no da su consentimiento, por escrito para ello.

Las normas venezolanas establecen las condiciones técnicas que deben reunir los rellenos para desechos tóxicos y peligrosos, así como para su tratamiento, manejo y transporte, respecto de las cuales estamos aún a la espera de su reforma y adecuación legislativa. Es de hacer notar además el alto costo que representa invertir en estos rellenos sanitarios especiales, lo que hace prácticamente imposible que los generadores, sean cual fuere su tamaño, se dispongan a invertir en ellos, razón por lo cual el Estado debe cubrir estas inversiones, a fi n de garantizar su adecuada disposición e impedir los daños humanos y ambientales. Esta es una asignatura pendiente, que en materia de políticas públicas, estamos aún sin abordar en nuestro país, siendo uno de los principales problemas que en relación al ambiente, se deben atender con prontitud.

8. ¿Nuclear? ¡No Gracias!

El título anterior es la consigna que por los años 80’ del siglo pasado, se utilizó en Europa cuando el desarrollo de la industria nuclear, empezaba a causar desavenencias entre los estados, especialmente aquellos que la incrementaron como arma de defensa estratégica y como un mecanismo para prevenirse ante eventuales ataques de los contrarios o incluso, para el desarrollo de industrias básicas que requieren de esta energía para su funcionamiento. Tragedias como la de Chernóbil en 1989, hicieron entender a muchos gobiernos y sobre todo al ciudadano de a pié, los peligros que entraña el desarrollo de las armas nucleares, por lo que la oposición a estas industrias se hizo evidente a nivel mundial.

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Venezuela, país pacifi sta por excelencia y promotor de la paz en América Latina asumió también este criterio y la Constitución de 1999 se refi ere a ello en dos oportunidades. En el Preámbulo, al dejar plasmado su espíritu, propósito y razón, nos señala entre los fi nes fundamentales del Estado: “el desarme nuclear, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad”, en el entendido que el uso de armas nucleares es también contrario a los principios de conservación y defensa del ambiente.

Posteriormente y al desarrollar los Derechos Ambientales en el Capítulo IX del Título III, que corresponde a los deberes, derechos humanos y garantías, deja claramente establecido en el Artículo 129 que “el Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas”, por lo que este tipo de industria no es posible llevarla a cabo en nuestro país, ratifi cando de esta manera nuestra vocación por la paz y la seguridad de las naciones.

Sin embargo, esto no obsta que la industria nuclear pueda adelantarse en el país, en aras del bienestar colectivo y en benefi cio de todos los venezolanos, de tal manera que se desarrollen actividades relacionadas con los usos pacífi cos de la energía nuclear y sus instalaciones asociadas, que además incluya el avance de la investigación, de la ciencia y de la tecnología nuclear, así como la exploración, la explotación y el aprovechamiento económico de los minerales radiactivos y nucleares, al igual que la fabricación de los equipos generadores de radiaciones en sus diversas aplicaciones, siempre cuidando el protegerse de los riesgos derivados de su uso, tanto a las personas y a la sociedad, como a los bienes y sobre todo al medio ambiente.

Para ello, requerimos de una ley que regule estas actividades, que establezca claramente las condiciones para su ejecución y que fi je las normas de seguridad, especialmente las que se orientan a la prevención de accidentes y a los planes de contingencia en caso de estos ocurrir, de forma tal que se reduzcan al mínimo los daños a las personas y al medio ambiente y que se fi jen las pautas para la reparación del daño causado.

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Ya existen algunos avances en materia de proposiciones para regular la industria nuclear.

9. Las cláusulas ambientales

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, las cláusulas son “cada una de las disposiciones de un contrato, tratado, testamento o cualquier otro documento análogo, público o privado”, Vale decir, que cuando cualquiera de nosotros nos vemos en la necesidad de suscribir un contrato, el mismo está conformado por ese conjunto de disposiciones, en las cuales quedan escritos nuestros compromisos, así como los derechos que nos permiten exigir a la otra parte, el cumplir con sus obligaciones, o lo que es lo mismo, lo que cada uno debe hacer, pagar o dejar de hacer.

Pues bien, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el Capítulo regulatorio de los Derechos Ambientales, dejó establecidas unas cláusulas para aquellos contratos suscritos por la República que tengan incidencia sobre el ambiente o sobre los recursos naturales, según lo cual “en los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que involucren los recursos naturales, se considerará incluida aún cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultara alterado, en los términos que fi je la ley”. Esto es lo que manda el Artículo 129, en su párrafo primero, de la Constitución vigente.

De esta disposición derivan algunas consecuencias importantes, que trataremos de resumir por razones de espacio. Una de ellas es, que cuando nuestro país suscriba un contrato, convenio o acuerdo, sea con otro estado, o bien con empresas extranjeras o venezolanas, incluso con personas naturales, si la obra o el proyecto contratado afecta, destruye o interviene los recursos naturales, o en general, causa daños sobre el ambiente, esa

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persona, esa empresa o ese país, quedan obligados a conservarlo o, en caso contrario, a restablecerlo a su estado natural (cosa que los expertos nos dicen que es imposible), pero al menos reparar en lo posible el daño causado. Ésto aún cuando no haya quedado escrita en el contrato esta obligación, por cuanto de acuerdo a la Constitución, se la entiende como formando parte del mencionado contrato, lo cual permite a la República de Venezuela exigir que se repongan los daños ambientales causados en la ejecución del proyecto. Por ello hemos dado en llamarlas “cláusulas ambientales”, que están tácitamente escritas en los contratos, a pesar de no haber sido convenidas, ni conversadas, por quienes los fi rmaron.

En el pasado vimos cómo los convenios suscritos con ocasión de las “asociaciones estratégicas”, que se fi rmaron con empresas nacionales y extranjeras (y que hoy se suscriben con otro nombre), estaban en forma expresa los compromisos que para con el ambiente, estaban obligadas a asumir las empresas que fi rmaron esos acuerdos con nuestro país. Hoy quisiéramos saber si es verdad que los organismos gubernamentales están exigiendo el cumplimiento de estas obligaciones, aun cuando no estén escritas.

10. Normas conexas

Nuestra Constitución de 1999 estableció un conjunto de normas a las cuales incorpora la variable ambiental como elemento esencial de su contenido. Hemos dado en llamarlas normas conexas, puesto que estas disposiciones no persiguen establecer regulaciones ambientales, sin embargo hacen obligatorio tener en cuenta el ambiente por la relación que tienen con él, los aspectos regulados.

Esto tiene que ver con el carácter transversal que tiene la materia ambiental, propuesta que fuera presentada en su momento a la Asamblea Nacional Constituyente, de forma que la materia ambiental no fuera objeto de un solo capítulo, sino que además de incorporar los Derechos Ambientales, también fuese mandatorio incorporar el ambiente en las demás políticas públicas con las que éste pudiera tener relación o verse afectado por ellas.

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Es así como encontramos “a través” de la Constitución una variedad de disposiciones que hacen obligatorio incorporar al ambiente en la toma de decisiones del Estado.

A continuación se presentan en el orden numérico en el que aparecen en la Constitución las normas in comento

a. El Preámbulo. El Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; como fuente de interpretación de las normas, principios y valores constitucionales, indica que con el fi n supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; está tomando como referencia la sustentabilidad o sostenibilidad futura de los fi nes supremos y valores sobre los que se refunda la República, a fi n de que los mismos no sólo sirvan a la generación presente sino a las futuras.

La normativa constitucional, así como el resto del ordenamiento jurídico nacional, obligatoriamente deben estar informados por estos valores y principios supremos ya que aquellos constituyen su presupuesto fundamental. Cualquier ley sea del rango que sea, orgánica, especial, ordinaria; cualquier decreto, reglamento, resolución, ordenanza, los actos dictados por la administración pública, las decisiones emanadas de los órganos del poder judicial y la misma actuación de los particulares, deben necesariamente estar enmarcados dentro del respeto y sumisión a esos valores superiores que son de imperativo y de obligatorio cumplimiento.

Se hace entonces mención cuando se refi ere a asegurar el equilibrio ecológico, y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad. En las bases fi losófi cas, en la razón de ser de la Constitución, aparecen una vez más el ambiente y los bienes que lo componen, siendo considerados “bienes jurídicos protegidos”.

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b. Espacios Fronterizos. El Artículo 15 constitucional le impone al Estado la responsabilidad de establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y marítimos, para lo cual, además de preservando elementos esenciales para nuestra soberanía debe respetar la diversidad y el ambiente, de acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y la integración. Este aspecto deberá formar parte de las disposiciones normativas de una Ley Orgánica de Fronteras, en la que se determinen las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad. Vale decir, la República Bolivariana de Venezuela tiene que tener por mandato de la Constitución una Política de Fronteras que necesariamente involucre al ambiente

c. Educación Ambiental. Regulada esta materia por el Artículo 107, que establece el carácter obligatorio de en los niveles y modalidades del sistema educativo, así como también en la educación ciudadana no formal. Esto implica la incorporación de una asignatura en cada uno de los niveles del sistema educativo, que propenda desde los primeros estudios, a inculcar lo valores del ambiente en los estudiantes incorporados al sistema educativo formal, así como que busque el objetivo que caracteriza a la educación ambiental, es decir que busque el cambio de conducta en el individuo, que asumiendo su solidaridad con sus semejantes, modifi ca su comportamiento, evitando con él la degradación ambiental. Lo antes dicho vale igualmente para las modalidades educativas que están fuera del sistema formal, que emplean medios de enseñanza fuera del aula de clase y que también permiten transmitir los valores de conservación y del uso racional de los recursos naturales

d. La Libertad Económica. Establecido como derecho constitucional el Artículo 112. Señala que Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia Sin embargo el ejercicio de este derecho encuentra diversas limitaciones, entre ellas además de las previstas en la Constitución y las que establezcan las leyes, aquellas que por razones de protección del ambiente pongan freno al ejercicio libre del desarrollo personal de cada ser humano. En consecuencia y de acuerdo a lo establecido en esta norma, las actividades económicas, deberán cumplir las exigencias establecidas en la legislación ambiental y acogerse a los

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límites que a la acción humana impone el respeto por el ambiente y los recursos naturales. El libre ejercicio por cada individuo, de las actividades económicas asociadas al desarrollo integral del país, se encuentra con el ambiente como bien jurídico que debe ser respetado, en acatamiento a las disposiciones contenidas en la Constitución y Leyes de la República.

e. La Integración Latinoamericana y Caribeña. Artículo 153. Este es también uno de los temas novedosos en la Constitución venezolana. La mencionada norma establece que La República debe promover y favorecer la integración latinoamericana y caribeña, con la meta de llegar a la creación de una comunidad de naciones. Lo interesante es que entre los intereses que debe defender este proceso integrador, además de los económicos, sociales, culturales y políticos, se incluyen los intereses ambientales de la región. Esto signifi ca que la integración latinoamericana y caribeña debe conjugar sus intereses generales con la protección y conservación del ambiente, y el uso sustentable de los recursos naturales, sin que las acciones orientadas al desarrollo económico de la región, afecten de forma notable el ambiente, que ahora es un elemento esencial en el hermanamiento de las naciones de América Latina y el Caribe. En consecuencia la integración internacional, latinoamericana y caribeña, involucra al ambiente como interés esencial, por que debe ser defendido al suscribir los tratados internacionales.

Vale la pena destacar que esta disposición constitucional otorga preeminencia a las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración, las cuales serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y además se consideraran de aplicación directa y preferente a la legislación interna.

f. Materias de Competencia Nacional. El Artículo 156 del texto constitucional establece todas las materias que son de la competencia del Poder Público Nacional. En el numeral 23 se indica que éstas son las políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio.

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Destacan en esta disposición varios aspectos importantes. En primer lugar, debe quedar claro que cuando la Constitución se refi ere al Poder Público Nacional se está refi riendo a la totalidad de los órganos que lo conforman y no a uno o algunos de los poderes, vale decir se está refi riendo a los organismos que están establecidos en El Título V del propio texto constitucional. Ellos son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, El Poder Ciudadano y el Poder Electoral.

Consecuencia de lo antes dicho, las políticas públicas ambientales son, en esta instancia, competencia del poder nacional, interviniendo todos los poderes que lo integran, claro está, en el ámbito de las atribuciones de cada uno de ellos, por lo que se hace necesario dejar en claro que cada uno de los poderes, en la medida de las funciones que le son propias, es responsable de la política nacional ambiental y lo relativo a la política de Ordenación del Territorio, respecto la cual ya fue referida con anterioridad.

Por otra parte, además de las políticas nacionales en materia de ambiente, también corresponde al poder nacional lo relativo a la legislación ambiental, así como las normas en materia de aguas como recurso natural

También hay que señalar que el término “legislación ambiental”, no debe entenderse en sentido restringido, como si fueran sólo las leyes aprobadas por el Poder legislativo, es decir por la Asamblea Nacional. El término “legislación ambiental” incluye también las normas técnicas aprobadas hasta el momento mediante Decreto del Presidente de la República en Consejo de Ministros, así como el resto de la normativa relacionada con el ambiente, que pueda estar contenida igualmente en Decretos o Resoluciones, que establezcan regulaciones de obligatorio cumplimiento.

g. Materias de Competencia Municipal. El artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece las competencias municipales especifi cando las áreas o materias en los ocho (08) numerales que contiene, siendo el primer numeral de interés para todo lo relativo la planifi cación del municipio, en el uso de su territorio bien sea residencial, comercial, industrial, áreas verdes y los espacios de

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recreación en concordancia con el poder nacional, la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, la Ley Orgánica de Desarrollo Urbanístico, entre otras.

También destaca el numeral cuarto, que atribuye a los municipios la competencia de protección del ambiente y la cooperación con el saneamiento ambiental, con todos los aspectos que esta materia abarca, tales como las políticas generales, conservación ambiental y las políticas específi cas relacionadas con el entorno urbano, el aseo urbano y domiciliario, expresamente señalado en la Constitución como competencia de los municipios, incluyendo la recolección de desechos sólidos, el transporte, su depósito y su disposición fi nal.

Pueden además agregarse otras materias que le son propias y que en algunos casos las normas técnicas atribuyen a los municipios, tales como, la conservación del paisaje de las ciudades, la contaminación atmosférica por fuentes móviles, la contaminación por ruido, entre otras.

Podemos además incluir las campañas alusivas a la conservación y uso racional de los recursos naturales del municipio, adelantadas con la fi nalidad de concientizar a los ciudadanos e involucrarlos en el derecho y el deber que tenemos cada uno de los seres humanos para disfrutar de lo que nos brinda la naturaleza, con los límites necesarios a los fi nes de preservarla para las futuras generaciones.

En el ordinal quinto se enumeran los servicios sociales dirigidos a la comunidad y el ordinal sexto discrimina los servicios públicos relativos a la salubridad y servicios funerarios que tienen que ver en cierta manera con la condición ambiental de las ciudades; atención primaria de la salud, servicio de agua potable.

Las materias especifi cadas en los ordinales mencionados anteriormente, constituyen la base esencial del desarrollo local sustentable, permitiendo en ámbito local garantizar la calidad de vida de los habitantes de cada municipio, de ser ejecutadas las competencias en virtud de lo consagrado en nuestra Carta Magna.

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h. Descentralización. El Artículo 184 es una norma de carácter programático que prevé que la Ley especial que regule la materia de la descentralización, debe crear mecanismos abiertos y fl exibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfi eran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos. Entre las materias que pueden ser objeto de descentralización, la Constitución señala la materia ambiental, en el entendido que al efecto se podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.

Esto signifi ca y hace realidad el principio de corresponsabilidad, por el cual las comunidades organizadas con capacidad para ello y las organizaciones representativas, junto con el Estado, participan en diseño y ejecución de políticas públicas ambientales, abriéndose de este modo alternativas de participación comunitaria, que a la larga resultan esenciales para involucrar a la ciudadanía en la conservación de su entorno, y de este modo comprender a plenitud los valores del ambiente. Esta es una aspiración de nuestro constituyente que está pendiente de ejecución.

i. Régimen Socioeconómico. El artículo 299 establece los principios que rigen el sistema socio económico de Venezuela y determina, tanto la competencia del Estado como director y planifi cador de las actividades económicas, como la participación que tiene la iniciativa privada, todo ello para impulsar el desarrollo armónico e integral del país.

El derecho al desarrollo ha sido reconocido internacionalmente como un derecho de los pueblos. Modernamente ha sido internacionalmente superado el viejo concepto del desarrollo meramente economicista, por el de Desarrollo Sustentable, cuyos principios fundamentales ya fueron enunciados.

La norma que se comenta, al disponer los principios que rigen el sistema socio económico, establece los del desarrollo del país, por ser la economía como actividad dirigida a la producción de bienes y servicios, instrumento central y fundamental para su realización. Esos principios no son otros

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que los del Desarrollo Sustentable, cuya noción involucra justicia social (distribución justa y equitativa de la riqueza), democracia como sistema de gobierno en el cual la soberanía es ejercida por el pueblo, preeminencia de los derechos humanos, respeto al ordenamiento jurídico lo cual se traduce en seguridad jurídica, respeto a las libertades económicas: a la iniciativa privada, a la libre competencia, a la propiedad; bajo las premisas de productividad, protección del ambiente, todo ello a los fi nes de alcanzar y asegurar el desarrollo integral del ser humano y una existencia provechosa y digna para la colectividad, ello se logra aumentando la riqueza nacional, distribuyendo equitativamente el producto social, a través de una gestión competitiva, armónica y sustentable.

El papel del Estado se manifi esta en la función reguladora, orientadora y promotora de una planificación diseñada en forma conjunta con la iniciativa privada, de consulta abierta, así como en la conducción democrática de las actividades de los particulares. Sin perder de vista las premisas de la preeminencia que tiene el interés general o colectivo.

El Desarrollo Sustentable del país, teniendo al Estado como rector, corresponde a todos los ciudadanos por los ya mencionados principios de solidaridad y de corresponsabilidad.

Por tanto este artículo 299 de la Constitución vigente, confi gura el régimen socio económico venezolano, enmarcado dentro de las premisas del Desarrollo Sustentable, que no solamente involucra desarrollo económico, sino también social, cultural, tecnológico, y de protección ambiental, ya que el mismo tiene como centro u objetivo el bienestar del ser humano y el aseguramiento de la pervivencia de la especie humana. En consecuencia el Estado debe garantizar y promover la participación ciudadana en la planifi cación, toma de decisiones, lo cual implica crear los adecuados mecanismos de consulta, negociación y planifi cación concertada, respetar la libertad económica de libre empresa (Art. 112 CRBV) libre competencia (Art. 113 CRBV), el derecho de propiedad (Art. 115 CRBV), sin más limitaciones que las previstas en la misma Constitución, por razones interés general o colectivo, tales como las mismas limitaciones ambientales.

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Las actividades económicas de producción, procesamiento, industrialización, aprovechamiento de los recursos naturales deben realizarse de manera sustentable, evitando el daño o deterioro ambiental o minimizándolo de tal forma que no supere los niveles permisibles, todo ello en acatamiento a las directrices y normativas aplicables a la actividad de que se trate. La intervención reguladora del Estado es para asegurar el cumplimiento del orden consagrado en nuestra Ley Fundamental, para ello debe contar con efi cientes mecanismos de control y vigilancia que permitan prevenir, corregir y sancionar las violaciones al ordenamiento jurídico, legislar y reglamentar las actividades susceptibles de degradar al ambiente, asegurar el uso adecuado y efi ciente de los recursos naturales, impulsando la economía de manera de crear empleo, producción, garantizando la generación de riqueza y su justa y equitativa distribución.

El Estado en su papel de promotor y planifi cador deberá, como se ha venido insistiendo, realizar campañas de concientización y educación de la comunidad, promover, facilitar y gestionar la aplicación de tecnologías que hagan posible una más efi ciente y sustentable actividad de producción, aprovechamiento y utilización de los recursos naturales. Se establece también en este artículo la garantía de la seguridad jurídica, lo cual implica respeto al ordenamiento jurídico (leyes y normas claras y que se cumplan), efectiva separación e independencia de los poderes públicos, respeto a los derechos legítimamente adquiridos, sujeción al principio de legalidad que informa la actividad de los órganos de la administración y de los poderes públicos.

La actuación del Estado y de los particulares en la economía debe obligatoriamente sujetarse a las premisas del Desarrollo Sustentable, tal como está consagrado en la Constitución.

j. Aguas del Dominio Público. Artículo 304. A la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el desarrollo sostenible ha fungido como principio dentro de los Derechos Ambientales, al referir en su artículo 127 que además de un derecho también es una obligación la protección y mantenimiento del ambiente por parte de las generaciones tanto presentes como futuras, en benefi cio de ambas.

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El agua amén de ser un elemento esencial para la vida del hombre, los animales y las especies vegetales, su calidad es sinónimo de ambiente sano y equilibrado, e igualmente es medio de producción de energía eléctrica entre otras propiedades no menos importantes, razón por la cual hay que racionar su aprovechamiento y uso, sin afectar el desarrollo ni menoscabar la calidad del recurso en el presente, con el fi rme propósito de mantener también su calidad en el futuro.

Como es bien sabido por todos, la disponibilidad de los recursos hidráulicos cada vez se encuentra más mermada en el mundo entero, ya que los avances de la tecnología han generado la elevación de los niveles de vida en los países desarrollado aunado a la explosión demográfi ca, que ha tenido graves efectos en el deterioro de los recursos hídricos.

Ahora bien la Constitución de 1.999, al referirse específi camente a las aguas, presenta una novedad. Esta consiste en desestimar la antigua clasifi cación de las aguas como lo era, aguas del dominio público y aguas que podían ser objeto de apropiación, estableciendo solo que las aguas son del Dominio Público de la Nación, trayendo como consecuencia la derogatoria de ciertos artículos de nuestro Código Civil y de otras normas que regulan el uso de las aguas. Al respecto el artículo 304 del nuestra Constitución vigente expresa:

ARTÍCULO 304.- “Todas las aguas son bienes de dominio público de la Nación, insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establecerá las disposiciones necesarias a fi n de garantizar su protección, aprovechamiento y recuperación, respetando las fases del ciclo hidrológico y los criterios de ordenación del territorio”.

La intención del legislador y en fundamento con lo establecido en el articulo 127 ejusdem, es garantizar el desarrollo sostenible, ya que de esta manera impide la libre disposición de los particulares sobre el agua, de tal manera de fortalecer el control del aprovechamiento y uso de este recurso natural, debiendo velar, claro está, por el uso racional y común al cual tenemos todos derecho.

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En concordancia con la norma comentada, en nuestro país está vigente desde el año 2006 la Ley de aguas, que en efecto contiene las normas para regular la protección, el aprovechamiento y la recuperación de este vital recurso y que se hace eco de la corriente que viene desarrollándose en el mundo, al considerar el derecho al acceso al agua potable como un derecho humano, adelantándose así a las convenciones internacionales en materia de Derechos Humanos, siendo ello un sentir que se hace cada vez más patente en todas las reuniones internacionales que abordan el tema del agua, para exigir que fi nalmente la comunidad internacional lo incorpore a la Carta de Derechos fundamentales.

A pesar de ello y de que nuestra propia Constitución reconoce este recurso como insustituible para la vida y el desarrollo, observamos cómo la ausencia de políticas públicas en todos los niveles, provocan los reclamos, protestas y denuncias de muchos venezolanos que no les llega el agua a sus hogares en mucho tiempo, o bien les llega si la debida potabilización, con olores pestilentes, que las hacen imposibles para el consumo humano.

k. Ordenación Sustentable de las Tierras. El artículo 307, declara al régimen del latifundio contrario al interés social y remite al derecho tributario, la normativa para gravar las tierras ociosas a fi n de transformarlas en unidades económicas productivas, rescatando también las tierras con vocación agrícola. Se establece también el derecho de los campesinos y demás productores agropecuarios a la propiedad de la tierra, en los casos y formas especifi cados en la ley respectiva. Tales premisas colocan al Estado en la obligación de proteger y promover formas asociativas y particulares de propiedad de la tierra para garantizar la producción agrícola, pero velando por la ordenación sustentable de las tierras con vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario.

Ahora bien, esta obligación del Estado de ordenación sustentable de las tierras con vocación agrícola, tendría que realizarse atendiendo a las realidades ecológicas, geográfi cas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas de acuerdo a las premisas del Desarrollo Sustentable, tal y como está consagrado en el artículo 128 constitucional, en el cual también se señala, que los principios y criterios para el

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ordenamiento sustentable de las tierras se desarrollarían en una Ley a la cual remite. De tal forma, que esa remisión nos lleva a la Ley Orgánica Para la Ordenación del Territorio de 1983, ley marco que determina la legalidad de la distribución del espacio físico, dividiéndolo en función de sus potencialidades económicas y sociales que conforma cada región, planifi cando su desarrollo. La ordenación del territorio es una política que pretende corregir a través de la técnica de la planifi cación y de otros instrumentos administrativos complementarios las tendencias históricas de ocupación irracional del espacio nacional, marcada por el desequilibrio sociedad-naturaleza.

Esta ley tiende a ordenar y distribuir en el espacio, las actividades económicas y humanas en la forma más adecuada, teniendo en cuenta las aspiraciones individuales, colectivas y de protección de los recursos naturales. Su objetivo fundamental es establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio de acuerdo con la estrategia de desarrollo económico y social de la nación a largo plazo.

De acuerdo al artículo 2 de la LOPOT, se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial para lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral y dentro de sus objetivos tenemos, “...5) el desarrollo agrícola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y para la creación de la infraestructura necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario...”

l. Seguridad de la Nación y Principio de Corresponsabilidad. El Artículo 326 establece que “la seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil”.

Esta norma señala además que la corresponsabilidad será para dar cumplimiento a los principios de independencia, democracia, igualdad,

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paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservación ambiental y afi rmación de los derechos humanos, lo que implica la inclusión de las acciones en pro de la conservación y defensa del ambiente, como un elemento en el que no sólo el estado tiene la carga de garantizar el efectivo cumplimiento de estos principios, sino que los ciudadanos también somos corresponsables del ambiente.

La norma agrega además que la corresponsabilidad es también parte en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. Con ello una vez más establece nuestra Constitución que nuestro modelo de desarrollo en Venezuela es el DESARROLLO SUSTENTABLE, en el que la satisfacción de nuestras necesidades, no puede comprometer la posibilidad de satisfacer las de las generaciones futuras.

Finalmente este Artículo fundamental de nuestra Constitución, reitera que el principio de la corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfi co, ambiental y militar.

Artículo 119 al 126 Derechos de los Pueblos Indígenas. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas, de su organización social, política y económica; de sus culturas, usos y costumbres; idioma, religión, hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan, necesarias para desarrollar y garantizar su vida, implica el derecho que tienen a mantener y promover sus prácticas económicas basadas en la reciprocidad y solidaridad; sus actividades productivas tradicionales, a participar en la economía nacional y a fortalecer sus actividades económicas en el marco del desarrollo local sustentable.

Siendo fundamental, la garantía y protección a la propiedad colectiva intelectual de los conocimientos y tecnologías que los pueblos indígenas tienen sobre los recursos genéticos, cuyos benefi cios serán colectivos; prohibiéndose el registro de patentes sobre esos recursos y sobre los conocimientos ancestrales que de ellos tienen los pueblos indígenas.

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Estas Garantías Constitucionales, los protege de las prácticas depredatorias y monopólicas de quienes pretenden la extracción y el aprovechamiento irracional, no sólo de los recursos naturales existentes en los hábitats ocupados por pueblos indígenas, sino también de sus conocimientos; siendo ésta una práctica contraria al desarrollo sustentable o sostenible de los recursos naturales existentes en las tierras indígenas y que en muchos casos son recursos endémicos, sin que ese aprovechamiento sirva al desarrollo y bienestar de los pueblos indígenas, que no reciben nada a cambio.

En tal sentido, el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en los hábitats indígenas, por parte del Estado, se hará sin lesionar la integridad cultural, social y económica de los mismos, lo que implica la sustentabilidad de los recursos; estando sujeto, dicho aprovechamiento, a información y consulta previa de las comunidades indígenas respectivas. Y por supuesto que, como ya ha sido señalado, en los contratos que la República celebre o en los permisos que otorgue a personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que afecten los recursos naturales de dichos hábitats, se considerará incluida la obligación de conservar el equilibrio ecológico y restablecer el ambiente a su estado natural si resultara alterado como se establece en el artículo 129 de la Constitución.

Los derechos de los pueblos indígenas consagrados en la Constitución, son el reconocimiento de los derechos que históricamente les fueron negados, como el derecho a la propiedad colectiva de las tierras que sus antepasados ocupaban en tiempos de la conquista. Tierras que son indispensables para garantizar la existencia de sus formas de vida; implica la preservación de la diversidad cultural más factible de conservar mediante el desarrollo sustentable.

Es un hecho que los pueblos indígenas han vivido y viven en armonía con su entorno sin deteriorarlo, erosionarlo o contaminarlo de forma irreparable; por el contrario, sus prácticas productivas parecen estar en armonía con la capacidad de recuperación de la naturaleza, de forma que no ponen en peligro la existencia de las generaciones futuras, que es el fi n del desarrollo sustentable.

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ABSTRACT

This paper contains an analysis regarding the international environmental legal framework developed between Mexico and the U.S. The existing legal framework has faced several interesting challenges during its creation and implementation. This paper may be also useful for comparative law studies. The legal framework jointly developed by Mexico and the U.S. in the area of environmental law, may be replicated, with prior adaptation of the corresponding legal framework, to apply to of the Latin American borders. The purpose of this paper is to briefl y share a part of the broad wisdom and proven pathway between Mexico and the U.S. in the area of environmental law and environmental policy. Moreover, in this paper some of the challenges faced, and in some

Elva Denisse Varela Olivas

EL MARCO JURÍDICO AMBIENTAL INTERNACIONAL APLICABLE EN LA REGIÓN FRONTERIZA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS: BREVE ANÁLISIS DE SU ESTRUCTURA Y DE LOS RETOS QUE HA ENFRENTADO SU IMPLEMENTACIÓN

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 273-300

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

En este artículo se presenta un análisis del marco jurídico ambiental internacional que se ha desarrollado entre México y EE.UU. Cabe mencionar que el marco jurídico en esta materia ha enfrentado una serie de interesantes retos para su creación e implementación. El presente análisis también puede ser relevante para investigaciones de derecho comparado. Esto, ya que el marco jurídico que se ha desarrollado por México y EE.UU. en el tema ambiental, puede ser replicado, previa adaptación al marco jurídico correspondiente, en algunas de las fronteras que existen entre los países latinoamericanos. En este ensayo se tratará de compartir, de una manera sucinta, parte del amplio aprendizaje y camino andado entre México y EEUU sobre el tema de la política y legislación ambiental.

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Palabras clave: Derecho ambiental, medio ambiente, binacional, trans-fronterizo, política ambiental, frontera México-Estados Unidos

cases still being faced, due to an intense and sui generis bilateral relationship are mentioned.

Keywords : Environmental law, environment, binational, transborder, environmental policy, Mexico-U.S. border.

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1. Introducción

La relación entre México y Estados Unidos (EE.UU.) puede ser analizada desde diversos ángulos. Sin embargo, uno de los campos en donde ha existido históricamente mayor colaboración entre ambas partes, ha sido en el tema de medio ambiente. Esta colaboración ha sido más clara y evidente en la región fronteriza que comparten ambos países. El tema del medio ambiente cuenta con un alto grado de colaboración entre México y EE.UU, en términos generales. Gracias a esta colaboración se ha propiciado el desarrollo de una agenda ambiental transfronteriza, así como la creación de ordenamientos jurídicos que permitan reducir las discrepancias, e institucionalizar la cooperación binacional en temas de medio ambiente. No obstante que sin la llamada “voluntad política” hubiera sido sumamente difícil celebrar los Acuerdos Internacionales que están vigentes entre México y EE.UU. en materia ambiental, también es cierto que si dicha voluntad política no fuera plasmada en un marco jurídico internacional, la cooperación binacional en temas ambientales podría volverse fl uctuante con el devenir de los años, tornándose incluso contraria al perseguido fi n de la sustentabilidad.

Es por ello que sin un marco jurídico ambiental apropiado entre ambos países, los puntos de coincidencia entre México y EE.UU serían mínimos, o en el mejor de los casos, casuísticos. De tal suerte que tanto la política ambiental que busca fomentar la colaboración binacional en temas de medio ambiente, así como la creación e implementación de un marco jurídico binacional en materia ambiental entre México y EE.UU, son dos pilares que han ido creciendo con cierta concordancia. El entendimiento de que estos son dos pilares esenciales para la sustentabilidad de ambos países, y particularmente para la sustentabilidad de la región fronteriza que comparten estos dos países, ha permitido que en épocas recientes se hayan logrado un número importante de acuerdos favorables al medio ambiente y a las comunidades fronterizas. Aún hay camino que recorrer y retos que enfrentar en materia de sustentabilidad, pero los avances logrados deben servir como aliento para seguir adelante.

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2. Estructura geopolítica de la región fronteriza México-EE.UU

Para poder analizar más a profundidad cuál es el marco jurídico ambiental que resulta aplicable en esta región fronteriza, es útil comenzar analizando de qué manera fue delimitada la frontera actual entre México y EE.UU.

Un punto de coincidencia entre la estructura geopolítica de México y EE.UU es que de conformidad con la Constitución Política de cada uno de estos dos países, ambos tienen un sistema político federalista, el cual está conformado por Estados libres y soberados. EE.UU tiene cincuenta Estados, y México treinta y un Estados más un Distrito Federal. Sin embargo, debido a la infl uencia española, México se aparta del modelo americano respecto a cómo están geopolíticamente divididos sus Estados hacia el interior. El siguiente mapa ilustra cuáles Estados de EE.UU y cuáles Estados de México comparten frontera con México y EE.UU, respectivamente.

• Los Estados marcados con gris oscuro, corresponden a los Estados de EEUU que comparten frontera con México: (a) California (CA); (b) Arizona (AZ); (c) Nuevo México (NM), y (d) Texas (TX).

• Los Estados marcados con gris claro, corresponden a los Estados de México que comparten frontera con EEUU: (a) Baja California (BC); (b) Sonora (SON); (c) Chihuahua (CHIH); (d) Coahuila de Zaragoza (COA); (e) Nuevo León (NL), y (f) Tamaulipas (TAM).

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Mapa 1

Mapa 11

Si bien ambos países cuentan con un sistema político federalista, estructurado por Estados libres y soberanos, cada uno de estos sistemas federalistas cuenta con una historia muy diferente. EE.UU creó un sistema federalista con el propósito de poder unifi car o unir a sus Estados, de ahí el nombre de “Estados Unidos”. Caso contrario a lo que sucedió en México, en donde se creó un sistema federalista con el propósito de reducir el poder al gobierno centralista que gobernaba desde la capital del país. De ahí viene una larga tradición según la cual los Estados de EE.UU suelen tener verdadera fuerza política que la Federación trata de hacer conciliar, a diferencia de México, en donde el poder de los Estados apenas en décadas recientes se ha venido gestando, ya que la toma de

1 http://www.borderag.com/images/border_states_map.jpg. Última versión en marzo de 2011.

ESTADOS FRONTERIZOS DE MÉXICO – EEUU1

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decisiones venían en antaño claramente de manera unilateral desde la Ciudad de México. En ambos países se establece que todo aquello que no esté expresamente facultado a la federación, los Estados serán quienes tendrán que legislar al respecto. No obstante, en la práctica, mientras que en EE.UU la federación se ha limitado a un número reducido de atribuciones (política exterior, acuñamiento de moneda, etc.), en México históricamente se ha sobrelegislado respecto a cuáles son las atribuciones de la federación, dejando así muy poco margen de acción a los Estados.

Un ejemplo documentado existe en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en donde hasta hace unos años, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) que es una dependencia federal, se consideraba competente para conocer sobre todas y cada una de las emisiones atmosféricas de cualquier fuente fi ja (industria, ladrillera, lavandería, restaurante, etc.) que se generaran dentro de esa ciudad, sólo porque la misma colinda con una ciudad americana, El Paso, TX. El fundamento jurídico invocado por SEMARNAT era el siguiente:

“Artículo 5. Son facultades de la Federación2:

[…]

IV.- La atención de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el equilibrio ecológico del territorio o de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o a las zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;

[…]

XII.- La regulación de la contaminación de la atmósfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, así como la prevención y el control en zonas o en caso de fuentes fi jas y móviles de jurisdicción federal; […]”

2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Última reforma: 28 de enero de 2011.

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Si bien es cierto que estas dos fracciones del Artículo 5 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) bien podrían ser efectivamente un fundamento válido para que la federación fuera la única autoridad competente de vigilar las emisiones atmosféricas de todas las fuentes fi jas de todas las ciudades que colinden con EE.UU, esta disposición jurídica sólo era aplicada de forma estricta en Ciudad Juárez. En el resto de las ciudades o poblaciones colindantes con EE.UU, en donde los Estados fueron paulatinamente adquiriendo mayor fuerza, las autoridades ambientales estatales fueron desplazando a la federación de su acérrimo control ambiental. Esto generó diversas interpretaciones para las referidas disposiciones jurídicas de la LGEEPA. Después de años de discusión y controversia extrajudicial, se estandarizó el criterio de SEMARNAT. SEMARNAT acordó, de manera discreta pero efectiva, respetar el sistema federalista, mismo que reconoce el poder de los Estados. Por ello, la intervención de la federación ahora sólo está limitada a aquellos asuntos en los cuales se acredite que verdaderamente se está afectando el equilibrio ecológico de alguna zona que esté más allá de la jurisdicción de cualquier Estado, como la zona fronteriza de EE.UU por ejemplo.

Por otro lado, es importante aclarar otro punto en el cual son diferentes geopolíticamente los Estados de EE.UU y los Estados de México: los primeros están estructurados en condados, y los segundos en municipios. Los condados de los Estados de EE.UU tienen un claro límite en cuanto a su margen de acción, no pueden hacer más que lo que el mismo Estado les delegue. Sin embargo, los municipios de los Estados de México cuentan por derecho constitucional tanto de libertad como de soberanía. Desde la constitución mexicana se defi nen cuáles son las facultades autónomas de los municipios, por lo que no es necesario que los Estados determinen qué facultades son delegables para los municipios. Esta situación genera grandes expectativas para los municipios mexicanos, y por otro lado reduce drásticamente las expectativas de que los condados americanos puedan de manera autónoma resolver algún problema que impacte indirectamente a ambos países.

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Una vez defi nida en términos generales la estructura geopolítica de México y EE.UU, cabe añadir, que si bien es cierto son 10 los Estados que comparten esta interesante frontera, existen comunidades binacionales a lo largo de la frontera, que tienen entre sí estrechos lazos de convivencia, en muchas de las ocasiones incluso más fuertes que con otras comunidades de sus propios países de origen. ¿A qué me refi ero? Específi camente a las 29 ciudades hermanas que existen a lo largo de la frontera:

Tabla 1. Ciudades hermanas en la región fronteriza México-EE.UU

Estado Ciudad Estado CiudadBaja California Tijuana California San DiegoBaja California Mexicali California CalexicoSonora San Luis Río Colorado Arizona YumaSonora Nogales Arizona NogalesSonora Naco Arizona NacoSonora Agua Prieta Arizona DouglasChihuahua Las Palomas Nuevo México ColombusChihuahua Ciudad Juárez Nuevo México Sunland Park y Texas y El PasoChihuahua Ojinaga Texas PresidioCoahuila de Zaragoza Ciudad Acuña Texas Del RíoCoahuila de Zaragoza Piedras Negras Texas Eagle PassTamaulipas Nuevo Laredo Texas LaredoTamaulipas Reynosa Texas McAllenTamaulipas Matamoros Texas Brownsville

Estas comunidades binacionales comparten bienes y servicios, además de compartir infraestructura ambiental, y recursos naturales. Más aún, estas comunidades binacionales también comparten los problemas ambientales y las consecuencias generadas por dichos problemas. De tal suerte que las

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decisiones de política ambiental o los cambios legislativos en cualquiera de los dos países, impactan o benefi cian de manera inmediata y directa a las ciudades hermanas ambos países. Este impacto o benefi cio se produce aún y cuando el cambio legislativo o la política ambiental implementada en cualquiera de los dos lados de la frontera entre México y E.E.U.U, no haya consultado o tomado en consideración a la comunidad fronteriza ubicada exactamente en el otro lado de la frontera del país promotor de alguna decisión política o reforma jurídica nacional en particular. Conocer bien los dos lados de la frontera es relevante, ya que las tendencias indican que la población que radica en la frontera México-EE.UU seguirá creciendo más que la media nacional en México y en EE.UU3.

3. Marco jurídico ambiental aplicable en la región fronteriza

Con el propósito de prevenir o en su caso tratar de solucionar problemas ambientales que son compartidos por ambos países, se ha delimitado cuál es la región denominada “zona fronteriza” para temas de medio

3 Reporte de Indicadores Fronterizos 2005 de Frontera 2012 presentado por la Coalición de Condados Fronterizos, EEUU-México.

EEUU

México

Total Region Fronteriza

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ambiente. Esta delimitación está estipulada en el Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza4, también denominado “Acuerdo de La Paz”, ya que este convenio binacional se fi rmó en la ciudad de La Paz, Estado de Baja California Sur, México. En el artículo 4 del Acuerdo de La Paz se establece expresamente lo siguiente:

“ARTÍCULO 4. Para los propósitos de este Convenio deberá entenderse que la «zona fronteriza» es el área situada hasta 100 kilómetros de ambos lados de las líneas divisorias terrestres y marítimas entre las Partes.”

Para ilustrar mejor los alcances geográfi cos de esta disposición jurídica, se adjunta este Mapa 2, que muestra cuál es la franja que comprende los 100 kilómetros de cada lado de la frontera5:

Mapa 2. Franja que delimita la “Zona Fronteriza” legal entre México y EE.UU

El Acuerdo de La Paz faculta a las autoridades ambientales federales en México y en EE.UU para llevar a cabo iniciativas de cooperación y se

4 El Acuerdo de La Paz fue celebrado el 14 de agosto de 1983.5 http://lfort.fi les.wordpress.com/2010/04/mexico-border-map.gif Última actualización abril 2011.

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ejecuta a través de programas binacionales multianuales. La SEMARNAT y la Agencia de Protección Ambiental de EE.UU (EPA, por sus siglas en inglés), fungen como Coordinadores Nacionales de estos programas. El Acuerdo de La Paz contiene cinco anexos los cuales también son obligatorios para las Partes. Cada anexo establece mecanismos para tratar de solucionar problemas ambientales específi cos, principalmente abocados a temas de contaminación de suelos y aire, a causa de descargas de sustancias o residuos peligrosos, o a causa de emisiones atmosféricas contaminantes:

Anexo 1: Problemas ambientales de sanidad en la región de San Diego, California y Tijuana, Baja California.

Anexo 2: Contaminación por descargas de sustancias peligrosas en la franja fronteriza

Anexo 3: Referente al movimiento transfronterizo de sustancias y residuos peligrosos

Anexo 4: Relacionado a la contaminación del aire ocasionada por las refi nerías de cobre ubicadas en la franja fronteriza

Anexo 5: Contaminación del aire en la franja fronteriza.

Diez años después de haberse celebrado el Acuerdo de La Paz entre México y EE.UU, entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)6. El TLCAN eliminó un gran número de barreras comerciales y de inversión entre Canadá, EE.UU y México. Para atender las presiones sobre el medio ambiente y el empleo, que pudieran originarse por el incremento en el comercio y desarrollo asociados al TLCAN, las Partes fi rmaron varios “Acuerdos Paralelos al TLCAN”, en materia laboral y en materia ambiental. En materia ambiental, destacan el Acuerdo de Cooperación Ambiental entre Canadá, Estados Unidos y México, mediante el cual se crea la Comisión de Cooperación Ambiental

6 Entró en vigor el 1 de enero de 1994.

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de América del Norte (CCA), y el Acuerdo entre el Gobierno de E.E.U.U y el Gobierno de México sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte (COCEF), incluyendo su Protocolo Modifi catorio fi rmado en noviembre de 2002.

El Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) fue fi rmado por los tres países que conforman el TLCAN. A través del ACAAN, Estados Unidos, Canadá y México se comprometieron a adoptar ciertas medidas para la protección del medio ambiente, incluyendo la obligación de cada uno de observar de manera efectiva el cumplimiento de sus leyes ambientales. De no cumplir con su compromiso, el país miembro estará sujeto al mismo tipo de obligaciones incluidas en el TLCAN en materia de solución de disputas comerciales. Adicionalmente, el ACAAN crea un mecanismo por el cual cualquier ciudadano u organización no gubernamental puede presentar una declaración respecto a si una de las partes no está cumpliendo efectivamente la aplicación de sus leyes ambientales. Este mecanismo son los Expedientes de Hechos. Cuando hay elementos sufi cientes para suponer que hay una violación a las obligaciones ambientales por parte de algún país miembro, y que el país miembro no está solucionando el problema generado a raíz de dicha violación a la ley, se inicia previa petición formal, la conformación de un Expediente de Hechos. El objetivo de estos expedientes de hechos es precisamente evidenciar de forma esquemática y puntual las violaciones en las cuales está incurriendo el país miembro. En el ACAAN, las partes también acordaron trabajar en un marco de cooperación para atender preocupaciones ambientales en la región, ayudar a prevenir potenciales conflictos comerciales y ambientales, así como para promover la aplicación efectiva de las leyes ambientales, entre otros. A fi n de apoyar los esfuerzos de las partes para cumplir estos compromisos, los países socios crearon una institución internacional, la CCA. Para obtener más información, visite el sitio web de CCA en www.cec.org.

Si bien es cierto que el objetivo de la CCA es principalmente ayudar a evitar o reducir confl ictos potenciales entre el comercio y el ambiente

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entre México, EE.UU y Canadá, promoviendo el cumplimiento de las leyes ambientales, los objetivos del COCEF y el BDAN son proporcionar infraestructura ambiental a lo largo de la frontera México-EE.UU. De esta manera, mediante el Acuerdo entre el Gobierno de EE.UU y el Gobierno de México sobre el Establecimiento de la COCEF, incluyendo su Protocolo Modifi catorio que tuvo por objeto mejorar la efi ciencia operativa y coordinación funcional entre COCEF y el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), ambos países han construido una infraestructura ambiental sin precedentes en la franja fronteriza que comparten. El BDAN estableció un fondo denominado “Fondo de Infraestructura Ambiental Fronteriza” para administrar las aportaciones de recursos no reembolsables otorgadas por el Gobierno de EE.UU, con el fi n de fi nanciar la construcción de obras de agua potable, alcantarillado y saneamiento en la región fronteriza entre México y EE.UU. Para obtener más información, visite el sitio web de COCEF en www.cocef.org. La siguiente tabla ilustra el volumen de proyectos de infraestructura ambiental apoyado por COCEF.

Tabla 2. Número de Proyectos Certifi cados por COCEF de 1995 a 20087

Tipo de proyecto EEUU México TotalAgua y aguas residuales 50 51 101Residuos sólidos 5 17 22Conservación del agua 24 1 25Calidad del aire 0 16 16Efi ciencia energética 2 1 3Totales 81 86 167

Finalmente, también cabe destacar una serie de tratados y convenciones de gran relevancia para la frontera México-EE.UU en materia de Límites y Aguas:

7 Reporte Anual de COCEF, 2009.

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1. El Tratado de 2 de febrero de 1848 mediante el cual se defi ne la línea divisoria entre México y EE.UU, incluyendo el Tratado de 30 de diciembre de 1853.

2. El Tratado de 3 de febrero de 1944 mediante el cual se defi nen los volúmenes de utilización de aguas provenientes de los Ríos Bravo y Colorado, para cada uno de los países involucrados. Mediante este tratado también se autoriza la construcción de presas para captar aguas del Río Bravo, y se crea la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), la cual tiene por objeto buscar soluciones para los problemas de manejo sustentable del agua entre ambos países.

3. El Tratado de 23 de noviembre de 1970 mediante el cual se defi nen los mecanismos para evitar futuras controversias entre México y EE.UU en caso que el cauce de los ríos Bravo o Colorado cambie por sus movimientos naturales, y por ello afecte la línea divisoria entre ambos países.

Algunas de las convenciones internaciones más relevantes que han sido celebradas entre México y EE.UU con motivo de sus límites fronterizos y aprovechamiento de sus aguas compartidas son las convenciones internacionales de 1882 y 1884 que trataban sobre cómo resolver problemas derivados del fl ujo y movimiento natural de los ríos que sirven como líneas divisorias entre ambos países: Río Bravo y Río Colorado, incluyendo la Convención de 1933 mediante la cual se determina la canalización del Río Bravo en el área de Ciudad Juárez-El Paso, TX, con el objeto de reducir los movimientos naturales del río Bravo. Otra convención importante fue la celebrada en 1 de marzo de 1889 mediante la cual se crea la Comisión Internacional Fronteriza con el objeto de ejecutar los acuerdos de la convención de 1884. Posteriormente, en una convención celebrada en 1905, se sostuvo que la línea divisoria serían los dos ríos que cruzan ambos países, y en una convención celebrada en 1906 se efectuó el primer acuerdo de distribución equitativa de las aguas provenientes del Río Bravo. Finalmente, la Convención del Chamizal celebrada el 29 de agosto de 1963 también es relevante, ya que la misma resolvió un problema iniciado a mediados del siglo XIX entre México y EE.UU a causa de un cambio de cause natural del Río Bravo que generó

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que México perdiera parte de su territorio. Mediante la Convención del Chamizal, México logró recuperar un área de 437 acres8.

4. Programas desarrollados a partir del marco jurídico transfronterizo

Hay un gran número de políticas ambientales transfronterizas que se han desarrollado a partir de lo que el Acuerdo de La Paz defi ne como “zona fronteriza”. Específi camente, a raíz del Acuerdo de La Paz se crean los siguientes programas y organismos transfronterizos especializados en cuestiones ambientales:

a. Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF). En noviembre de 1990, en una reunión entre los presidentes de México y EE.UU, en Monterrey, Nuevo León, se instruyó a las autoridades ambientales de ambos países para preparar un plan exhaustivo para proteger el ambiente a lo largo de la frontera común. De esa manera, las autoridades de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora SEMARNAT) y de la EPA sostuvieron estrecha comunicación y consulta con gobiernos locales y estatales de ambos lados de la frontera para defi nir el PIAF. De esta manera, el Acuerdo de La Paz fi rmado en La Paz, Baja California Sur, México fue el marco jurídico bajo el cual fue desarrollado el PIAF. Sin embargo, este plan sólo estuvo vigente durante su primera etapa, es decir, de 1992 a 19949. Después de ese año, se suponía que tendría una segunda etapa, sin embargo, la implementación de esta segunda etapa era compleja, por lo que no prosperó. Específi camente, lo que se buscaba era integrar un Comité Binacional que estuviera compuesto por dependencias ambientales de México y Estados Unidos, y que tuviera por objeto revisar las estrategias, metas, acciones y propuestas binacionales10. Este modelo de Comité Binacional sólo ha podido

8 www.sre.gob.mx/cila/ Última revisión, mayo de 2011.9 http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/33/plan.html Última revisión, abril de 2011.10 http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/16/6.html Última actualización: abril de 2011.

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ser implementado en pequeña escala en la cuenca binacional El Paso del Norte, tal como se comentará más adelante.

b. Programa Siglo XXI. En lugar de entrar en vigor la segunda etapa del PIAF, se creó, también bajo el Acuerdo de La Paz, el Programa Siglo XXI. Este programa es menos ambicioso, pero gracias a sus objetivos prácticos, tuvo una útil vigencia de 1996 a 2000. Este programa fue posteriormente sustituido por el Programa Frontera 2012.

c. Programa Frontera 201211. Este programa fue realizado después de haber recibido y considerado más de 1,000 comentarios individuales de los habitantes de la región fronteriza México-EE.UU. Este programa sustituyó al Programa Frontera Siglo XXI. El Programa Frontera 2012 cuenta con seis objetivos principales. Estos objetivos son: 1. Reducir la contaminación del agua; 2. Reducir la contaminación del aire; 3. Reducir la contaminación del suelo; 4. Mejorar la salud ambiental; 5. Reducir la exposición a sustancias químicas como resultado de descargas accidentales y/o actos de terrorismo; y 6. Mejorar el desempeño ambiental mediante la aplicación y el cumplimiento de la Ley, la prevención de la contaminación y la promoción de la gestión ambiental responsable.

Para poder cumplir cada uno de estos objetivos, se desarrollaron cuatro grupos de trabajo regionales, los cuales fueron creados con el objeto de atender los problemas ambientales de una forma geográfi camente sectorizada:

1. Baja California – California;

2. Sonora – Arizona;3. Chihuahua – Nuevo México – Texas, y4. Coahuila – Nuevo León – Tamaulipas – Texas.

11 http://www.epa.gov/Border2012/docs/FrameworkDocument2012-span.pdf. Última actualiza-ción: abril de 2011.

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Mapa 3. Grupos de trabajo defi nidos para atender la problemática ambiental en la franja fronteriza México-EE.UU.

5. Organismos desarrollados a partir del marco jurídico transfronterizo

Así como se ha comentado en las páginas anteriores, mediante los tratados, acuerdos y convenciones internaciones se han creado un número importante de organismos binacionales o internacionales, con el objeto de atender problemáticas ambientales específi cas. No obstante lo anterior, los gobiernos de México y EE.UU no han sido los únicos promotores de estos lazos binacionales. Un primer antecedente histórico de organismos binacionales, que aún hoy en día sigue operando, aunque bajo otra denominación social, es la “Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud / United States-Mexico Border Health Association”. A continuación se describen de manera muy breve los orígenes y actividades que realizan estos organismos binacionales:

a. Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud / United States-Mexico Border Health Association (AFMES/USMBHA).

290

En 1942, el Dr. Hugh S. Cumming, Cirujano General de EE.UU y Director de la Ofi cina Sanitaria Panamericana (OPS), estableció la Ofi cina de Campo de la OSP en El Paso, Texas. El objetivo de esa ofi cina de campo es servir de mediadora entre las agencias de salud de ambos países y atender los problemas binacionales de salud. Sin embargo, las características diplomáticas de la Ofi cina de Campo, así como la extensión del territorio fronterizo por cubrir, signifi caban un impedimento a la buena fe institucional para dar respuesta a las necesidades sanitarias de la región fronteriza, según la propia OPS. Por tal motivo, la OPS y los gobiernos de México y EE.UU decidieron apoyar en la década de los 1930’s, a un grupo de ciudadanos mexicanos y estadounidenses que intentaban crear una asociación binacional de salud pública. Fue así como en junio de 1942 se fundó la AFMES/USMBHA. Los objetivos de esta Asociación son:

1. Facilitar la cooperación técnica entre ambos países;

2. Apoyar y sistematizar el intercambio oportuno de toda aquella información que sea imprescindible para la vigilancia y el control de enfermedades que amenacen a uno u otro lado de la frontera, y

3. Fortalecer los programas de salud de ambos lados12.

Hace apenas 30 años, como muestra de la naciente soberanía práctica de los Estados fronterizos del lado mexicano, se creó la Conferencia de Gobernadores Fronterizos13. En esta conferencia anual, participan los cuatro Estados fronterizos de EE.UU que colindan con México, y los seis Estados fronterizos de México que colindan con EE.UU. El poder político de esta región es indiscutible, ya que entre los 10 Estados fronterizos, tienen la misma capacidad económica que la cuarta potencia económica más grande del mundo. Dentro de esta Conferencia de Gobernadores, se discuten diversos temas que aquejan a los diez Estados, entre ellos, el medio ambiente.

12 http://www.respyn.uanl.mx/i/2/ensayos/modelo _integracion.html Última actualización: abril de 2011.

13 http://bordergovernors.org/sp/index.html Última actualización: 23 de febrero de 2011.

291

b. El Comité Consultivo Conjunto para el Mejoramiento de la Calidad del Aire en Ciudad Juárez, Chihuahua, El Paso, Texas y Doña Ana, Nuevo México (CCC).

Como resultado de los esfuerzos locales del Grupo de Trabajo de Calidad de Aire de El Paso del Norte se estableció en 1996 el CCC. El CCC tiene por objeto desarrollar y recomendar proyectos y programas al Grupo de Trabajo de Aire del Acuerdo de La Paz. La cuenca de aire de El Paso del Norte se defi ne como la zona geográfi ca dentro de 100 km de la línea fronteriza que incluye a El Paso, Texas; Doña Ana, Nuevo México, y Ciudad Juárez, Chihuahua. El CCC es un comité binacional conformado por ciudadanos, representantes del sector privado, del sector académico universitario, funcionarios del gobierno federal, estatal y local; y por organizaciones ambientales y de salud pública sin fi nes de lucro14.

6. Recomendaciones del CCC que se han puesto en práctica:

Específicamente, dentro de los organismos que se han creado de conformidad con el marco jurídico transfronterizo aplicable en la frontera México-EE.UU, destaca el gran número de recomendaciones que han sido impulsadas por el CCC de la región El Paso del Norte. Esto, ya que un gran número de recomendaciones del CCC se han puesto en práctica de una manera exitosa y replicable no sólo en otras cuencas atmosféricas fronterizas, sino en otras metrópolis de México y EE.UU. Es probable que algunas de estas recomendaciones también puedan ser adoptadas en otras partes de Latinoamérica, por tal motivo, a continuación enumero algunas de las recomendaciones más representativas del CCC.

• Distribución de gasolina apropiada por temporada en Cd. Juárez o La distribución de gasolina oxigenada comenzó durante

el invierno de 1997. Excedencias de la NORMA de monóxido de

carbono descendieron de 30-40/año a 2-3/año.

14 http://www.jac-ccc.org/Background-esp.htm Última actualización: abril de 2011.

292

o Se realizó la distribución de gasolina bajo en RVP en Cd. Juárez.

Excedencias del ozono descendieron extraor-dinariamente.

o Construcción de gaso-ductos entre El Paso y Juárez. Se simplificó la distribución en Juárez de

gasolina oxigenada en invierno y gasolina bajo en RVP durante el verano.

• CCC - Centro de Distribución de Información de Investigación en Contaminación del aire .

o Se desarrollo la pagina web: http://www.jac-cc.org/Publications.htm

• Desarrollo del Programa de Calidad del Aire para Ciudad Juárez similar al plan estadounidense para el mejoramiento de la calidad del aire (SIP por sus siglas en inglés).

o Programa designado PROAIRE.• Programa de Verifi cación Vehicular para el Estado de Chihuahua.

o Prueba los vehículos de camión y tránsito masivo. o La próxima fase probará vehículos de carga masiva en

la fl ota municipal. • Programa de Verifi cación Vehicular para Cd. Juárez.

o El programa prueba los vehículos particulares para asegurar el cumplimiento a los límites de las emisiones del escape.

o Operativo desde 1998. o El Programa es obligatorio. o No pasando la prueba, el conductor recibe un engomado

“condicional”, y se le pide que afi ne su vehículo. • Carril de Cruce Rápido (CCR) en dos Puentes Internacionales

(DCL por sus siglas en inglés) o Permite el movimiento vehicular más rápido de Cd.

Juárez, Chih. hacia El Paso, TX.

293

o Los conductores de vehículos utilizando el CCR deben registrar con Aduanas Mexicanos y americanos.

o El primer CCR abrió en el Puente Internacional Lerdo en 1998.

o El segundo CCR abrió en el Puente Internacional Zaragoza en 2005.

• Ferias ecológicas en maquiladoras y centros comerciales de Cd. Juárez.

o El programa ofreció prueba de emisiones a los vehículos bajo cargo de la maquiladora así como vehículos de empleados de las maquiladoras.

o Ferias ecológicas se llevaron a cabo regularmente en centros comerciales de Cd. Juárez para ayudar a los conductores afi nar su mueble y obtener el engomado ecológico.

• Programa de talleres de adiestramiento de adiestradores en mecánica automotriz.

o El programa ofrece entrenamiento en la reparación ética de vehículos a mecánicos de automotriz para el Programa de Verifi cación Vehicular de Cd. Juárez.

o Reduce la incidencia de las reparaciones fraudulentas al enseñar ética en la reparación vehicular a mecánicos de automotriz.

• Estrategias para carrocerías. o Se llevaron a cabo talleres para el manejo de solventes

en El Paso, TX y Ciudad Juárez. o Promueve el uso de pistolas de alto-volumen-bajo-

presión (AVBP - HVLP por sus siglas en ingles). o Se llevó a cabo el “Gran Intercambio Fronterizo de

Pistolas de Carrocería”. Doscientas pistolas de AVBP se intercambiaron por pistolas de alta-presión-bajo-volumen.

• Gestión conjunta de datos de calidad del aire

294

o Enlazamiento entre El Paso y Juárez de las estaciones de monitoreo de la calidad del aire.

o Inicio con la conexión de las estaciones de Juárez vía radio bi-direccional al sistema de Texas (nombrado LEADS por sus siglas en inglés) avanzando a un sistema de IP inalámbrico.

o En proceso de agregar los sitios de monitoreo atmosféricos del Departamento Ambiental de Nuevo México (NMED) a una red regional.

• Otorgar $750,000 dólares americanos hacia el Centro Suroeste de Investigación Ambiental y Política para un estudio de la calidad del aire en la región El Paso del Norte.

o El estudio inició 3 años de investigación en la caracte-rización de materia particulada con un diámetro aerodinámico de 2.5 micras.

o Un resultado inesperado de este proyecto fue el descubrimiento de niveles elevados del plomo y el arsénico en los suelos de la zona suroeste de El Paso, TX15.

7. Algunos retos que ha enfrentado la creación e implementación del marco jurídico binacional

Un reto importante que ha provocado que algunas de las negociaciones en diversos temas jurídicos ambientales y de política ambiental binacional entre México y EE.UU sean infructuosas, considero que es en parte la forma en que México y EE.UU históricamente han concebido el federalismo. Por un lado, aún hoy en día, existen momentos en los cuales los ciudadanos mexicanos siguen esperado una mayor intervención y resolución de los problemas ambientales por parte de la federación e incluso de los condados, mientras que por otro lado, en EE.UU, los ciudadanos esperan una solución que sea fuertemente liderada por

15 http://www.jac-ccc.org/success-esp.htm. Última actualización: abril de 2011.

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alguno(s) de los gobiernos de sus gobiernos Estatales. El proceso suele ser en algunos momentos muy difícil, debido a estas expectativas sobre lo que debe hacer cada nivel de gobierno en aspectos fronterizos. Los gobiernos federales de ambos países deben tener una participación activa en la solución de los problemas ambientales según las constituciones políticas de cada uno de estos dos países, pero no por ello pueden tomar las decisiones sin consultar y apoyarse de forma activa con los otros niveles de gobierno: estatal y local.

Ambas naciones cuentan con sistemas federalistas, por ello el respeto a la soberanía de los Estados fronterizos de ambos países debe ser la línea base de cualquier discusión. Sin embargo, lo cierto es que los gobiernos estatales del lado mexicano fueron, hasta hace poco, muy pasivos en el proceso de toma de decisiones, dejando esta responsabilidad en gran parte a la federación, como si se tratase de un gobierno centralista, no federalista.

Por ello, a pesar de que ambos países cuentan con un sistema federalista, los interlocutores que proponen alternativas para solucionar un problema ambiental binacional, no siempre encuentran a un interlocutor en el país vecino que cuente con análogas funciones y facultades legales para discutir y resolver problemas ambientales concretos. Por un lado, los representantes del gobierno federal en México aún hoy en ocasiones buscan asumir un papel paternalista, y por el otro lado, en varios de los Estados fronterizos de México los funcionarios públicos aún suelen quedarse cortos en sus propuestas y en su capacidad de decisión. Esto contrasta con EE.UU, en donde sucede en ocasiones lo opuesto. Desde mi perspectiva, los Estados fronterizos de EE.UU con mayor frecuencia suelen tomar el liderazgo para proponer e implementar soluciones de problemas ambientales comunes con México, toda vez que la estructura organizacional del gobierno federal de EE.UU, al menos en temas ambientales, busca más la conciliación entre los Estados que la imposición de soluciones centralistas.

A pesar del gran número de tratados, acuerdos y convenciones internacionales que han sido fi rmados entre México y EE.UU con el objeto de hacer más sustentable la franja fronteriza que comparten, aún

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hay temas que no han sido debidamente abordados, y que requieren de una urgente defi nición, a fi n de poder asegurar la sustentabilidad de los Estados fronterizos. A continuación enumero algunos de los temas ambientales en los cuales estimo hay necesidad de llegar a mejores acuerdos de cooperación binacional:

1. Protección de la biodiversidad;

2. Evaluación del impacto ambiental ocasionado por la infraestructura que es desarrollada en la franja fronteriza por ambos países;

3. Prevención y adaptación al Cambio Climático;

4. Control demográfi co a favor de la sustentabilidad de los servicios ambientales.

El Acuerdo de La Paz, así como el Acuerdo Paralelo del TLCAN en materia ambiental, buscan la protección de la biodiversidad, así como la correcta y coordinada evaluación del impacto ambiental que pudieran generar los proyectos de infraestructura compartida (por ejemplo, los puentes de cruce internacional, o la planta internacional de tratamiento de aguas residuales ubicada en Nogales, AZ). No obstante lo anterior, ninguno de estos tratados internacionales es lo sufi cientemente claro respecto a la forma en que colaborarán ambos países en estos temas.

EE.UU ha desarrollado una serie de lineamientos respecto a cómo efectuar análisis de evaluación de impacto ambiental internacional, pero estos lineamientos no han sido aprobados por México mediante algún Memorándum de Entendimiento, o mediante algún Acuerdo o Tratado Internacional, por lo que estos lineamientos son sólo de aplicación unilateral. Por otro lado, si bien es cierto que en la legislación mexicana se prevé que será obligatorio respetar y evaluar el impacto ambiental que pudiera ocasionarse en países vecinos a raíz de proyectos ubicados en sus fronteras, la legislación mexicana no establece ninguna disposición normativa respecto a cómo aplicar dicha obligación general.

Con relación al tema de la prevención y adaptación al Cambio Climático, actualmente la mayoría de los Estados fronterizos de México y EE.UU

297

están en discusión viendo la posibilidad de unirse y formar una alianza regional mediante la cual se puedan desarrollar acciones que tengan por objeto prevenir, y en su caso adaptarse, al Cambio Climático. Sin embargo, aún no hay un tratado o acuerdo internacional celebrado entre los diferentes países sobre este tema, ya que los gobiernos federales de México y EE.UU aún tienen visiones disonantes respecto al tema del Cambio Climático. Con relación a este punto, también cabe mencionar que otro reto que enfrenta la implementación de propuestas fronterizas a favor de la sustentabilidad de la región, es la presión que sufren los Estados fronterizos por parte de los gobiernos federales de México y EE.UU. Los gobiernos federales suelen tener agendas repletas de compromisos nacionales e internacionales que van más allá de la relación bilateral fronteriza México–EE.UU, por lo que la visión de los habitantes de los Estados fronterizos no siempre coincide con la visión de Washington y la Ciudad de México. Por lo que suele ocurrir que en Washington y en la Ciudad de México se tomen decisiones en materia de política internacional, sin la oportuna consideración de los impactos ambientales e implicaciones de justicia ambiental que pueden generarse en la franja fronteriza. Todo lo cual signifi ca un verdadero reto para la sustentabilidad de la frontera México – EE.UU.

Finalmente, otro reto importante es el crecimiento de la población en la franja fronteriza México – EE.UU, y con ello el aumento de la presión en los servicios ambientales e infraestructura ambiental que existe en la franja fronteriza. Si bien es cierto que en ocasiones vale más la correcta administración de los recursos naturales, económicos y sociales existentes, que la abundancia de dichos recursos, también es cierto que al aumentar la población en la franja fronteriza, por encima de la media nacional tanto de México como de EE.UU, habrá que diseñar estrategias binacionales especiales para la franja fronteriza, de tal forma que verdaderamente se garantice la correcta administración de los recursos. Suponer un crecimiento demográfi co con defi ciente cobertura en educación ambiental, o con infraestructura poco sustentable, podría generar nuevos retos para la franja fronteriza México – EE.UU.

Por todo lo anterior, a pesar de los retos que ha enfrentado la implementación de una agenda ambiental binacional, y de los retos que

298

pudiera enfrentar en el futuro la sustentabilidad de la franja fronteriza México – EE.UU en caso de continuar posponiendo algunos temas ambientales, considero que son admirables los esfuerzos diplomáticos y de colaboración que existe entre México y EE.UU en una amplia gama de temas ambientales.

Referencias

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Acuerdo entre el Gobierno de EEUU y el Gobierno de México sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte (COCEF). Entró en vigor el 6 de agosto de 2004.

Protocolo Modifi catorio del Acuerdo entre el Gobierno de EEUU y el Gobierno de México sobre el Establecimiento de la COCEF. Firmado en noviembre de 2002.

Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza (“Acuerdo de La Paz”). La Paz, Baja California Sur, México, 1983.

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299

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Página ofi cial de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) www.sre.gob.mx/cila Última actualización, mayo de 2011.

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Reporte de Indicadores Fronterizos 2005. Elaborado para el Programa de Frontera 2012. Presentado por la Coalición de Condados Fronterizos EEUU-México.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Celebrado entre México, Estados Unidos y Canadá. Entró en vigor el 1 de enero de 1994.

Tratado de Paz, Amistad, Límites y Arreglo Defi nitivo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América (“Tratado de Guadalupe Hidalgo”). 2 de febrero de 1848.

Tratado de la Mesilla entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América. 30 de diciembre de 1853.

Tratado sobre distribución de aguas internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América. 3 de febrero de 1944.

300

Tratado para resolver las diferencias fronterizas y pendientes y para mantener a los Ríos Bravo y Colorado como la Frontera Internacional entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América. 23 de noviembre de 1970.

Convención entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América para la solución del problema de El Chamizal. 29 de agosto de 1963.

301

ABSTRACT

The analysis of the public policies in Latin America in relation with the Adaptation to Climatic Change, is presented under a Systematic Review narrative type. The effectiveness of a public intervention in adaptation is analyzed more like an element that can have impact in the results of environmental interventions. Evidences indicate that the adaptation in Latin America, is not comprised, neither of the interest of the tie scientifi c community to the area of the public policies, nor of the governments of the region, and prevent to the present research to analyze totally their effectiveness level.

Key words : Cl imate change, Adaptation, Public policy, Latin America.

Alicia Villamizar González

ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y POLÍTICAS PÚBLICAS: UNA DEUDA DE ALTO RIESGO PARA AMÉRICA LATINA?

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 301-338

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

Se presenta un análisis del alcance de las políticas públicas en América Latina (AL) en relación con el tema de la Adaptación al Cambio Climático, bajo un diseño de Revisión Sistemática tipo narrativa. La sensibilidad (47%) y especifi cidad (0.07%) de los seis descriptores utilizados, así como las variaciones de las características, el tipo de intervención, y en particular, puntos de vista analíticos, limita la comparación de los resultados de los cuarenta y dos estudios revisados. La efectividad de una intervención en adaptación abordada a través de la literatura relacionada con el tema se considera como un elemento más que puede tener impacto en los resultados de intervenciones ambientales en recursos hídricos, ordenamiento territorial, agricultura, y en intervenciones sobre acuerdos

302

ambien ta le s in t e rnac iona les , economía y gobernanza . Las intervenciones en adaptación no se consideran vinculadas al área de políticas públicas en América Latina (AL). Las evidencias suministradas por la presente RS, indican que el tema de la adaptación en AL, no forma parte, ni del interés de la comunidad científica vinculada al área de las políticas públicas, ni de los gobiernos de la región, e impide a la investigación actual, analizar plenamente su nivel de efectividad.

Palabras clave: Cambio climático, Adaptación, Políticas Públicas, América Latina.

303

1. Introducción

El Cambio Climático (CC) se manifi esta perceptible para toda la humanidad como una espiral de impactos que afecta al planeta ocasionando pérdidas de vidas, arrasando ciudades y ecosistemas, destruyendo infraestructuras,

debilitando la economía y comprometiendo la gobernabilidad.

El cambio climático1 desencadena complejas sinergias en el sistema Tierra que acentúan los problemas existentes y origina otros nuevos, trascendiendo los límites ambientales para confi gurar múltiples problemas de desarrollo.

Lo anterior supone un reto sin precedente para la política pública, dirigida tradicionalmente a la atención de problemas sociales de primer orden, y para la cual el escenario de cambio climático, en si mismo, un meta problema2 (Dunn, 2007), impone nuevos desafíos societales. Desentrañar tal complejidad y plantear soluciones efectivas a múltiples y nuevos problemas, cuyas amenazas comportan riesgos para la seguridad integral de las personas y sus bienes y para la propia supervivencia de los recursos naturales que sustentan la base del bienestar de la humanidad, sin duda plantea un profundo re-pensar acerca de cómo se conciben las políticas públicas.

Las opciones de política pública, ante los impactos del cambio climático, son, a la vez que aplicables en paralelo, complementarias, a saber: La mitigación y la adaptación, ambas derivadas de la

1 El concepto de Cambio Climático utilizado en este trabajo se ajusta a la defi nición dada por el IPCC (2007): “Cualquier cambio en el clima a través del tiempo, debido tanto, a la variabilidad natural o como un resultado de la actividad humana”.

2 Un meta problema es “un problema de problemas ”(Dunn, 2007: 83 p). Los meta problemas son ambiguos y por ello, generalmente, mal defi nidos. Las características propias de un meta problema radican en la difi cultad para determinar su naturaleza, sus múltiples alternativas de solución deben estar especifi cadas para cada lugar, sector o sistema afectado y sus resultados son la mayoría de las veces desconocidos, tanto espacialmente como temporalmente.

304

Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) (UN, 1992)3.

La mitigación está referida a “una intervención humana para reducir el forzamiento antropogénico del sistema climático; incluye estrategias para reducir las fuentes y emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar sus sumideros” (IPCC, 2007). La adaptación, se concibe como aquellos “ajustes en sistemas humanos o naturales en respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos benefi ciosos” (IPCC, 2007). Para efectos de este trabajo, se abordará la opción de la Adaptación.

Dichos ajustes, son las acciones o intervenciones formuladas para atender problemas específi cos en el ámbito público, derivados de los efectos –transversales, sinérgicos y potencialmente irreversibles- del cambio climático. La adaptación puede ser anticipada, autónoma o planifi cada (IPCC, 2007).

Algunos ejemplos sirven para dar una idea de lo que puede ser una medida de adaptación ante las consecuencias del cambio climático. Una medida típica de adaptación planifi cada en sistemas humanos la constituye, la re-localización de viviendas en zonas expuestas a inundaciones. Este tipo de adaptación, es resultado de una deliberada decisión de política tomada sobre la base del conocimiento de que las condiciones climáticas han cambiado o pueden cambiar (las lluvias son mas intensas y el riesgo a inundación aumenta, por ejemplo), por lo que se espera que mediante dicho ajuste, la situación pueda revertirse (disminuya la afectación de viviendas, pérdidas de vidas o pérdidas en cultivos), o mantenerse (la afectación no aumenta ante el estímulo climático) o alcanzar un estado

3 La Convención Marco sobre el Cambio Climático establece una estructura general para los esfuerzos intergubernamentales encaminados a resolver el desafío del cambio climático. En virtud del Convenio, los gobiernos: • recogen y comparten la información sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, las políticas nacionales y las prácticas óptimas, • ponen en marcha estrategias nacionales para abordar el problema de las emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarse a los efectos previstos, incluida la prestación de apoyo fi nanciero y tecnológico a los países en desarrollo, • cooperan para prepararse y adaptarse a los efectos del cambio climático. (CMNUCC, 1992).

305

ideal (no ocurren mas pérdidas materiales, humanas o de recursos naturales).

Otro ajuste ante el mismo estímulo climático, podría ser una adaptación anticipatoria (también conocida como pro-activa), traducida en la ordenación de un territorio particular, donde quede prohibida la construcción de viviendas en zonas expuestas a inundaciones.

La Adaptación por tanto, puede considerarse el análogo a las intervenciones que se realizan a través de políticas, programas y planes formulados y ejecutados para atender problemas de orden público tipo fi n4 (Dunn, 2007).

Aun cuando la Adaptación representa la mas reciente etapa de compromisos políticos en materia de cambio climático post Copenhague (COP 15 2009) y post Cancún (COP 16 2010), acordada para ampliar de manera responsable -a través de intervenciones públicas- el avance hacia el Desarrollo Sustentable (DS), las evidencias indican que la adaptación no ha logrado posicionarse mas allá de las agendas ambientales. Esto es particularmente notorio en los países en desarrollo, constituyendo materia pendiente dentro de las políticas públicas específi cas (Ayers, 2010; CEPAL, 2011), que se espera, sean formuladas para atender los crecientes y costosos efectos del cambio climático (Nagy y col., 2006) y minimizar el riesgo de seguir sustentando el desarrollo de la región sobre la explotación de sus recursos naturales, lo que necesariamente retrotrae a la aparentemente superada visión dependentista y cepalista que se impuso hasta mediados del siglo XX en América Latina (Barton, 2006).

4 Un problema tipo fi n es aquel que afecta directamente a las personas (Dunn, 2007). Estrictu sensu, un problema tipo fi n, tiene efectos sobre “valores generales”, como la calidad de vida, al afectar la seguridad alimentaria, acentuar la pobreza, impactar asentamientos humanos e infraestructura, por ejemplo. La afectación global y sinérgica que genera el cambio climático, representa un mosaico interactuante de problemas tipo fi n, al signifi car múltiples efectos y reacciones negativas en la seguridad de las personas, que son percibidos directamente de forma individual, y a la vez, colectivamente. La afectación causada por el cambio climático, constituye un problema de seguridad pública para todos los ciudadanos y reclama acciones de política pública, directas y de corto plazo.

306

En este sentido, la Adaptación se presenta como la plataforma de acción pública, para hacer converger y concretar, los distintos acuerdos en materia ambiental y de desarrollo, pautados para su cumplimiento durante el presente Milenio, entre los cuales destacan como ya se ha advertido, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC 1992); el Protocolo de Kyoto (PK 1997); los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM 2000) y la Cumbre sobre Desarrollo Sustentable (CDS 2002). El objetivo central entre estos grandes convenios ambiente-desarrollo, no es otro que asegurar a la humanidad, con equidad y perentoriamente, el nivel de vida acorde con sus derechos humanos, para lo cual es pre-requisito imprescindible, la protección del ambiente.

En este marco de compromiso-acción entre grandes convenios ambiente-desarrollo, se espera que la Adaptación pueda erigirse como el resultado medible de los compromisos políticos derivados de los ODM, a través de los cuales deberá alcanzarse, bajo la premisa de la sustentabilidad ambiental, la nivelación del bienestar de la mayoría de la población pobre del Mundo, parte de la cual vive en América Latina (AL). No es despreciable y los gobiernos están conscientes de ello, que “la incidencia de la pobreza en AL haya alcanzado a un 33,1% de la población de la región, incluido un 13,3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia, lo que se traduce en 183 millones de personas pobres y 74 millones de indigentes” (CEPAL 2010a), constituye un gran lastre en términos políticos, en particular, para cuando LA entregue sus cuentas sobre los ODM en Septiembre del 2015. La inequidad social en AL es otra de las amenazas para los ODM y para la sustentabilidad ambiental, situación que el cambio climático puede potenciar.

Si bien casi todos los países de la región han asumido hoy día -unilateralmente, bilateralmente o multilateralmente- agendas ambientales y realizado planes en esa dirección, la sustentabilidad ambiental sigue siendo solo letra que abulta numerosos acuerdos regionales, donde el tema de la adaptación, si bien fi gura en la agenda de la política pública, no logra concretarse a través de la institucionalidad ambiental y por tanto, en políticas públicas (Gabaldón y Rodríguez; Sempris, 2009; Wong-González, 2009; Castañeda y col., 2011).

307

Lo anterior ha estimulado a la autora, en la búsqueda de respuestas a lo que se observa como un gran desinterés sobre el tema de la Adaptación en AL. De allí, que el objetivo del presente trabajo es realizar una Revisión Sistemática (RS), con la fi nalidad de identifi car y analizar información relevante que permita responder a qué se debe la aparente desconexión entre el tema de la Adaptación y la formulación de políticas públicas de carácter social, durante el período comprendido entre los años 1992 y 2011.

A casi veinte años de la vigencia de la CMNUCC y de una producción –mas reciente y sustantiva- de instrumentos y acuerdos internacionales sobre el tema específi co de la adaptación, así como de la creciente y mas confi able sustentación científi ca acerca del cambio climático, la presente RS teórica-descriptiva, muestra y analiza de forma crítica, los hallazgos derivados de parte de la información ofi cial y académica disponible sobre el tema de la adaptación dentro de las políticas públicas de nuestra región, dando cuenta de la seriedad, la magnitud y el grado de concreción por parte de los gobiernos de la región, sobre un tema que se erige crucial y estratégico para el desarrollo sustentable de América Latina.

2. Método

La presente revisión sistemática (RS), de tipo narrativa-descriptiva, está basada en la Guía Práctica de Petticrew and Roberts (2008), con modifi caciones. Se consideró que los estudios descriptivos referidos a los siguientes descriptores: América Latina- política ambiental; políticas públicas- cambio climático; cambio climático-políticas ambientales y políticas públicas-adaptación al cambio climático, podrían arrojar información relevante sobre la consideración del tema de la adaptación dentro de las políticas públicas de América Latina, durante el período a analizar.

Cinco bases de datos fueron revisadas para indagar sobre estudios relacionados con el análisis teórico y empírico sobre la consideración del tema de la adaptación al cambio climático en las políticas públicas de AL durante el período comprendido entre 1992 y 2011, accedidas a través del buscador EBSCOhost. Los datos sobre el protocolo de búsqueda y selección de información se reportan en la Tabla 1.

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310

El período de tiempo de 19 años seleccionado, atendió al interés de obtener información que refl ejase una evolución temporal en relación a los indicadores objeto de análisis para esta RS, para cubrir la etapa histórica que va, de la promulgación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), al presente.

Se realizaron cinco búsquedas en las bases de datos utilizadas, antes de defi nir los descriptores relevantes, dada la baja sensibilidad (11/23=47%) y especifi cidad (11/1423=0.07%) de los descriptores utilizados previamente. Entre las cinco búsquedas, se utilizó un total de 10 descriptores: América Latina, marco legal ambiental (incluye escala nacional e internacional), políticas ambientales, políticas públicas, gestión ambiental, cambio climático, adaptación, Desarrollo Sustentable (DS), contaminación y salubridad. El descriptor América Latina, sirvió como indicador de la cantidad y diversidad de temas específi cos sobre ambiente y políticas públicas, publicados para la región, reseñados en las cinco base de datos consultadas. A los fi nes de la presente RS, los descriptores que resultaron mas representativos para el análisis fueron: AL + políticas ambientales (35 títulos); políticas públicas en AL + cambio climático (2 títulos), políticas ambientales en AL + cambio climático (5082 títulos) y AL + cambio climático + DS (5 títulos).

Como criterios de inclusión se consideraron títulos que refl ejaran una visión general y cronológica de los descriptores seleccionados y análisis que abarcaran escalas geográfi cas nacionales o regionales; estudios comparativos entre países de la región relacionados con cambio climático. Como criterios de exclusión se consideraron estudios cuya información estuviera acotada a un año en particular; a una región o ciudad específi ca dentro de un país y estudios fuera del período de tiempo establecido para este análisis.

Del total de los noventa y siete estudios previamente seleccionados, se escogieron cuarenta y dos para realizar la RS.

La búsqueda se realizó durante 2 meses y 15 días, entre el 06 de Febrero y el 15 de Abril 2011. Los estudios seleccionados incluyeron casos de estudio, estudios comparativos, análisis históricos y políticos, tanto de

311

fuentes bibliográfi cas indexadas como de organismos internacionales: Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente (PNUMA), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Los textos completos de los cuarenta y dos artículos pre seleccionados fueron incluidos en una base bibliográfi ca computarizada.

Se considera pertinente puntualizar un hecho que marcó una re-defi nición del planteamiento sobre los criterios de exclusión/inclusión, formulados cuando se comenzó a defi nir los alcances y la estructura de este trabajo.

Bajo la premisa de que el tema de la Adaptación, debía formar parte de las políticas públicas de los Estados signatarios de la convención, en principio se obviaron los documentos ofi ciales y la propia convención como información relevante. Esto, porque el interés inicial y primordial de la presente RS era revisar y analizar la producción académica sobre el tema planteado y no sobre lo que es un deber para los gobiernos. Los resultados de la búsqueda condujeron a cambiar de estrategia y fi nalmente se decidió ampliar la consulta e incluir documentación no indexada, de carácter ofi cial, relativa a los temas objeto de análisis.

Ambos criterios no fueron satisfechos a través de las búsquedas realizadas, ya que tanto la sensibilidad como la representatividad de los múltiples descriptores utilizados, no permitían desarrollar un análisis robusto de información sobre el tema seleccionado para analizar bajo la estructura de una RS.

Ello no necesariamente resta valor científi co al trabajo realizado, pero se aparta del interés por explorar dentro de la producción académica regional, el tema de la inclusión de la Adaptación dentro de las políticas públicas de AL. Aun así, el análisis de la literatura fi nalmente utilizada –en gran medida no académica- aportó elementos reveladores acerca del grado de compromiso de los gobiernos de la región con respecto a la Adaptación, permitiendo desarrollar una aproximación al tema de su incorporación, dentro de la agenda de las políticas públicas de la región de América Latina.

312

3. Análisis de los trabajos seleccionados.

Las evidencias de la desvinculación entre la Adaptación al cambio climático y las políticas públicas en América Latina

De los estudios analizados mediante la presente RS, se evidencia que el tema de la Adaptación dentro del ámbito de las políticas públicas en América Latina (AL), pareciera no despertar, ni el interés de la academia relacionada con esta área del conocimiento, ni el de los gobiernos de la región por cumplir con los compromisos internacionales relativos a la adaptación, derivados de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC, 1992)5.

La ausencia del análisis del tema de la adaptación dentro de las políticas públicas de AL se muestra como clara evidencia de dos hechos que ponen en entredicho la atención y ocupación, que, sobre las repercusiones ambientales del cambio climático, están obligados a considerar quienes analizan, deciden y formulan políticas públicas en la región.

Evidencias históricas

Un somero análisis histórico de los casi veinte años de vigencia que tienen los acuerdos internacionales en materia de Cambio Climático, evidencian una falta de compromiso de los países de AL, derivados directamente de la CMNUCC, convenida durante la realización de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (Brasil) en 1992, e indirectamente, para aquellos países de la región que han ratifi cado el Protocolo de Kyoto, entre los cuales se cuentan los 23 países del continente latinoamericano, sin incluir los países insulares del Caribe (Tabla 2) (CMNUCC, 2011).

5 CMNUCC Artículo 4. Compromisos. f) Tener en cuenta, en la medida de lo posible, las consideraciones relativas al cambio climático en sus políticas y medidas sociales, económicas y ambientales pertinentes y emplear métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la calidad del medio ambiente, de los proyectos o medidas emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a él…

313

Tabla 2. Estatus de ratifi cación del Protocolo de Kyoto para países de América Central y Suramérica (continentales)

País Firma Ratifi cación Accesión Entrada en vigorArgentina 16/03/98 28/09/01 16/02/05

Belize 26/09/03 16/02/05Bolivia 09/07/98 30/11/99 16/02/05Brasil 29/09/98 23/08/02 16/02/05Chile 17/06/98 26/08/02 16/02/05

Colombia 30/11/01 16/02/05Costa Rica 27/04/98 09/08/02 16/02/05

Ecuador 15/01/99 13/01/00 16/02/05El Salvador 08/06/98 30/11/98 16/02/05Guatemala 10/07/98 05/10/99 16/02/05

Guyana 05/08/03 16/02/05Honduras 22/02/99 19/07/00 16/02/05México 09/01/98 07/09/00 16/02/05

Nicaragua 07/07/98 18/11/99 16/02/05Panamá 08/06/98 05/03/99 16/02/05

Paraguay 25/08/98 27/08/99 16/02/05Perú 13/11/98 12/09/02 16/02/05

Uruguay 29/07/98 05/02/01 16/02/05Venezuela 18/02/05 19/05/05

Fuente: http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratifi cation/items/2613.php consultado el 29 03 2011. Elaboración propia.

Esa falta de compromiso –que no precisamente es por falta de marco legal en la materia de cambio climático– parece responder mas a la incapacidad de comprender y poner en práctica efi cientemente, lo que Bibiloni (2008) ha denominado la “sinergia de las convenciones”, al referirse al robusto cuerpo de otras grandes convenciones en materia ambiental, que constituyen ante el Derecho Internacional, la obligación de los países de AL en atender el tema del cambio climático a través de sus políticas públicas. En el ámbito político, los temas ambientales en la región han mantenido su protagonismo desde la Agenda 216 (Cumbre de la Tierra

6 La Agenda 21, junto a otros instrumentos vinculantes con respecto al Desarrollo Sustentable, fue adoptada por mas de 178 gobiernos en la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, Brazil, en Junio de 1992. Este cuerpo de instrumentos que se

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1992), aun cuando ello no se haya traducido en una verdadera comprensión de la variable ambiental como elemento estratégico a considerar dentro del amplio rango de políticas públicas, en particular de carácter social, que comprende la gestión gubernamental en AL. Desde entonces, los temas del Cambio Climático, de la Diversidad Biológica y del DS, marcan la pauta de las agendas políticas en ambiente a escala nacional, dentro de un amplio rango de políticas ambientales específi cas, tal y como se desprende de los numerosos y prolijos informes de las Naciones Unidas, el Global Environmental Outlook (UN-GEO), la CEPAL, el BM, entre otros organismos, que periódicamente informan acerca del estatus de dichas políticas.

El interés político –mas semántico que en acciones- se remonta al año 1987, a raíz del Informe Brundtland7 (Nuestro Futuro Común), el cual permitió el escalamiento progresivo de la dimensión ambiental y facilitar su integración dentro de la agenda política, aunque tratada mas como una variable independiente dentro de los problemas susceptibles de política pública (García-Guadilla, 2005), y no como le corresponde: Ser considerada el espacio complejo, cambiante y poco conocido, donde se llevan a cabo todas las manifestaciones de la sociedad. Menos aún, se le ha reconocido como la base del capital natural que sustenta el bienestar social esperado y que se pretende alcanzar a través de políticas de desarrollo.

suman a otros mas recientes para apuntalar la propuesta del DS, resultaron menos retóricos y potencialmente mas operativos que la Declaración de Río y mas aún de la propia Agenda 21, sin embargo, tal y como sucede en el mundo jurídico, su lenguaje resulta menos accesible al público. No por ello, pierden su valor y su pertinencia particular al abordar temas específi cos vinculados a problemas ambientales, que igual sirven de referencia para gobiernos, científi cos y público en general.

7 Elaborado por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, creada por las Naciones Unidas y presidida por Gro Brundtland, la primer ministro de Noruega. El informe Brundtland consolida una visión crítica del modelo de desarrollo adoptado por los países industrializados, destacando la incompatibilidad entre los modelos de producción y consumo vigentes y el uso racional de los recursos naturales y la capacidad de soporte de los ecosistemas. A partir de su publicación, se ha convertido en referencia mundial para la elaboración de estrategias y políticas de desarrollo sustentable.

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Evidencias sobre institucionalidad ambiental

En relación con la institucionalidad internacional, para la década de los noventa, en la región, Brasil, Chile y Uruguay -bajo el Programa Chile Sustentable, y las instituciones integrantes del Programa Conosur Sustentare- acordaron una agenda de acción socio-política que priorizara la sustentabilidad, con la fi nalidad de asegurar la compatibilidad entre desarrollo y ambiente (Larrain y col., 2002). Sin embargo, Guimaraes y Bárcena (2003), advertían en los inicios del nuevo Milenio, que la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) creada para dar seguimiento a la Agenda 21, enfrentaba difi cultades en relación “al excesivo acento ambiental de la sostenibilidad del desarrollo y la poca integración con las políticas socio-económicas, impidiendo la articulación de políticas con una visión integral del desarrollo”.

Ese mismo desbalance entre lo social y lo ambiental –independientemente sobre cuál lado se incline la balanza- sigue vigente en AL, contribuyendo a acentuar la sectorización del ámbito público que se extiende incluso en términos de fi nanciamiento, generando políticas de precaria viabilidad que no resuelven ni lo social, ni lo ambiental (Wong-González, 2009; Grunstein, 2011).

El concepto de Sustentabilidad Ambiental (SA) –intrínseco a la propuesta del DS- lleva implícito la multimensionalidad del ambiente, tanto natural como construido, donde se integran las dimensiones, social, cultural, política y ética (Gabaldón, 2006). Es allí, en esa multidimensionalidad, donde se expresa la complejidad del problema del cambio climático y el mayor reto para la institucionalidad requerida en cuanto a la adaptación, y en particular, sus opciones.

La institucionalidad ambiental en AL percibe al cambio climático de forma tangencial, como un efecto adicional que puede acentuar la problemática en un compartimiento ambiental específi co, para el cual si existe un reconocimiento explícito dentro de la estructura institucional ambiental y por ende, una política pública particular, por ejemplo, para

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género y recursos hídricos (Buechler, 2009; Sempris 2009). De ello deriva concomitante, la ausencia del tema de la adaptación y, hace evidente su desvinculación con el ámbito de las políticas públicas de AL.

Pocos gobiernos en la región muestran avances directamente relacionados con adecuaciones institucionales en materia ambiental –derivados de trabajo legislativo- que puedan dar soporte a los compromisos de la CMNUCC y menos aun en torno a la adaptación (CEPAL 2011), siendo ésta última, la piedra angular de los recientes acuerdos internacionales sobre el cambio climático, alcanzados en Copenhague (2009) y Cancun (2010) (NU, 2011), y habiendo sido ratifi cados ambos acuerdos por la mayoría de los países de AL.

Cambios institucionales perceptibles se han realizado en México y Ecuador, como lo revela el trabajo de Lybecker y Horan (2005), para quienes la diversidad política interna dentro de los procesos de transición democrática que han experimentado recientemente ambos países, ha favorecido las negociaciones multi partidos en materia ambiental, permitiendo incorporar el tema del cambio climático, el cual exige la adecuación legislativa en respuesta a los compromisos internacionales sobre este tema. Comparativamente, México para el año 2005, pudo desarrollar un proceso de mayor inclusión en la toma de decisiones que Ecuador, mostrándose como ejemplo para que otros países de la región modifi casen sus políticas de toma de decisiones en materia ambiental y por ende, desarrollarse mejor en términos económicos y democráticos.

Colombia, Perú, Ecuador, México nuevamente y República Dominicana han defi nido instrumentos de mediano plazo, como los Planes Nacionales de Desarrollo; Uruguay ha desarrollado lineamientos estratégicos, y Chile, ha articulado prioridades de políticas públicas, relacionadas con el cambio climático (CEPAL, 2011). En conjunto, estas intervenciones, refl ejan la voluntad política de algunos gobiernos de la región por institucionalizar el tema del cambio climático, procurando así, elevarlo a niveles de decisión política que puedan trascender los plazos perentorios de sus gobiernos y constituirse en un área de gestión pública que tenga

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las mismas prerrogativas que el resto de los problemas que afectan a la sociedad, cuya naturaleza pública no es puesta en duda.

Lo anterior parece indicar que algunos gobiernos de la región han comprendido que el crecimiento y la estabilidad económica son condiciones básicas pero no sufi cientes para avanzar en temas de igualdad. Aun así, AL sigue focalizada en darle prioridad al gasto social (Barrios 2006), dejando al margen lo ambiental y relegando como ornamento corporativo al tema de la Adaptación. Esta última apreciación parece reforzada a través de los planteamientos de Grustein (2011) y Castañeda y col. (2011) especializados en el sector energético de México, Centroamérica y el Caribe, quienes han analizado los obstáculos que imponen los monopolios públicos a las políticas y metas establecidas en el Programa Estratégico de Cambio Climático y en la Estrategia Nacional de Energía de México, y en el rol de las Cuentas de Energía como instrumento para evaluar efi ciencias sectoriales en la región Centroamericana, respectivamente.

Evidencias político-territoriales y de gestión ambiental

Para incluir la adaptación dentro de las políticas públicas es necesario re-pensar la forma de hacer política pública, y adecuar la escala de acción, a lo local. Para ello, la propuesta de Gravel y Lavoie (2009), cobra un sentido pragmático, a la vez que soñador, al plantear “abrir una nueva ronda a la gobernanza ambiental en la región de AL, desde una perspectiva geopolítica”. Ese giro geopolítico responde al “interés de contribuir con un nuevo tipo de control sobre los ambientes inmediatos, buscando la sustentabilidad económica, cultural y biológica”. El punto clave de este planteamiento y su calce con la adaptación, es la escala geográfi ca –meso y micro- para la cual está pensado. Para ello, es imprescindible una re-estructuración de la concepción tradicional del Estado, que de cabida a la dupla sustentabilidad-ambiente, en todos los ámbitos de su estructura, de forma que la “sinergia” a la cual Bibiloni ha hecho referencia, pueda concretarse.

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Para las autoras, la gobernanza ambiental significa “proyectar y manejar los recursos de acuerdo a principios ecológicos, respeto por las necesidades humanas básicas, duración de ciclos temporales y la interdependencia territorial, requiriendo actos políticos que representen y potencien conductas colectivas, integrando múltiples territorios (desde lo local a lo global), recursos (agua, suelos, aire) y temporalidades (pasado, presente y futuro)”.

De lo anterior se deduce que mientras más delimitado y accesible sea el territorio, y dentro de éste, mejor identifi cado el recurso o sector para el cual se hace necesaria la adaptación, será mas expedita la identifi cación de medidas específicas. Subyace a este planteamiento, el Estado descentralizado-desconcentrado, donde lo local tiene en la autonomía, la fortaleza institucional y fi nanciera para acometer la solución de sus problemas mas inmediatos. Así por ejemplo, la viabilidad de adaptación en función de las opciones disponibles para una escala local de acción pública, ante el peligro de los desastres originados por el clima futuro, debe poder satisfacer varios requerimientos básicos: 1) contar con la posibilidad de identifi car las técnicas mas apropiadas para la planifi cación a nivel local en la preparación efectiva ante dichos desastres, 2) en relación con la vulnerabilidad al clima, explorar cuáles esquemas de crédito serían los adecuados para apoyar mejor la diversifi cación del sustento en áreas rurales para reducir el riesgo climático por inundación, 3) en términos de capacidad de adaptación resulta imprescindible conocer cuáles procesos de participación visionaria pueden ser mas apropiados para identifi car amenazas y oportunidades potenciales resultantes del cambio climático para miembros de asociaciones y comercios locales y 4) en términos de políticas públicas, debe poder identifi car cuáles proyectos son mas apropiados para aminorar daños por inundación en áreas urbanas bajo el clima futuro.

Ulloa y col. (2008) también señalan ejemplos de adaptación en zonas rurales de Colombia, llevada a cabo por comunidades locales con apoyo del gobierno local y organizaciones no gubernamentales locales, que parten de la comprensión del potencial físico-natural del territorio, de los efectos sobre los ecosistemas naturales, agrosistemas e implicaciones

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socioeconómicas del cambio climático, con énfasis en los ecosistemas de alta montaña, para apoyar a la comunidad con propuestas de mecanismos de adaptación para enfrentar estos cambios. Adicionalmente, las propias comunidades locales han adelantado acciones de pre adaptación sobre los agrosistemas con énfasis en sistemas ganaderos, que les han permitido mejorar las condiciones ambientales y productivas. También reseñan las autoras, que se realizan acciones de mitigación mediante cambios tecnológicos que reducen el consumo de leña, mejorando las actuales prácticas asociadas al uso de este elemento como combustible doméstico de las áreas rurales de dicho país. Lo anterior representa un claro ejemplo de la sabiduría local para combinar adaptación y mitigación como respuestas posibles ante el cambio climático, que bien puede servir de referencia a los gobiernos de nuestra región, tan reacios a aceptar la mitigación como parte de sus responsabilidades compartidas, sin que por ello, pierdan el debido derecho de mantener la correspondiente diferenciación en cuanto a su contribución real con las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

Queda aquí de manifi esto, lo fundamental de reconocer la importancia –y darle cabida institucional- a los conocimientos existentes que las comunidades tradicionales –normalmente las más vulnerables- han acumulado durante su ancestral experiencia de adaptación a la variabilidad climática. La comprensión y el respeto por la historia de los pueblos locales, especialmente sus modos de interacción con el ambiente y sus costumbres sociales constituyen uno de los pilares de una buena planifi cación y buen manejo y gestión del territorio, y en particular en áreas protegidas, por ejemplo, y sirve a la vez de amortiguador natural para confl ictos de uso potenciales (Hufty, 2009). La perspectiva histórica de los pobladores y los usos tradicionales juega así un papel decisorio en el éxito de la gestión ambiental, al dar lineamientos sólidos para la protección de la naturaleza, la participación de las personas locales y para la propia institucionalidad de la dependencia de gobierno, responsable de su protección.

Vemos así, cómo se enlazan operativamente los diferentes estadios de gestión asociados al problema del cambio climático (identifi cación

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de impactos y vulnerabilidad ante dichos impactos y la capacidad de adaptación a los impactos), que deben constituir políticas públicas de adaptación para atender los diversos problemas ambientales que se manifi estan a escala local para un impacto determinado susceptible de política pública (problema tipo fi n) asociado al cambio climático. También queda claro, que la adaptación, en la toma de decisiones, pone acento en recordar que el cambio climático no es solo un problema ambiental, sino un problema relacionado con el desarrollo de las naciones.

Wong-González (2009), en un ensayo sobre refl exiones analíticas de las fuerzas generadoras de cambio y megatendencias que impactan globalmente la planeación territorial, entre ellos, el cambio climático, analiza la pertinencia de instrumentos de gestión ambiental para el territorio nacional de México e incluye un breve análisis sobre la situación en América Latina. Para el autor, es necesario llevar a cabo una “reinvención del territorio”, noción que alude a una transformación radical en la forma de pensar, gobernar y gestionar el espacio físico y social por parte de la sociedad contemporánea. Para el autor, existen tres dimensiones básicas de una política pública: el conocimiento, la propia política y la gestión. En el plano del conocimiento, considera necesario “redefi nir las bases epistemológicas, renovar las teorías y conocer desde nuevos enfoques y paradigmas las realidades emergentes” (una de estas realidades, sin duda, es el cambio climático). En el plano político, ve necesario “reinventar el territorio mediante nuevos proyectos colectivos y nuevas formas de gobernanza” (en concordancia con los autores que hemos analizado). En el plano de la gestión, plantea que el desafío consiste en la “incorporación de nuevas tecnologías y modelos organizativos, que comportan un cambio radical respecto a la gestión tradicional” (la re-estructuración del estado para darle cabida a la dimensión ambiental, y por ende al problema del cambio climático, como se ha enfatizado a lo largo de esta RS).

Como se ha señalado, otro de los compromisos fundamentales derivados de la CMNUCC, es la mitigación, para lo cual el Protocolo de Kyoto8

8 Protocolo de Kyoto, Artículo 10. Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades

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contempla la elaboración de un diagnóstico nacional sobre cada país, la Comunicación Nacional (CN)9, cuyo objetivo es proveer una visión-país que permita identifi car el estado actual de los recursos naturales, los principales sectores productivos, las fuentes de emisión de Gases con Efecto Invernadero (GEI), identifi car los impactos, la vulnerabilidad y las opciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, entre otros aspectos. A partir de la promulgación de la CMNUCC, los países de AL emprendieron esfuerzos a escala nacional para elaborar las CN.

Hasta el presente, México es el único país de AL en haber completado la cuarta CN y solo ocho del resto de los países continentales de la región, han completado la tercera CN, lo que revela un retraso preocupante con respecto a este compromiso, a escala regional (CMNUCC, 2011) (Tabla 3). Ello constituye un obstáculo operativo para la defi nición de medidas de adaptación, toda vez que sin el debido análisis de impactos y vulnerabilidad a escala nacional –para el cual es imprescindible el inventario actualizado de GEI- resulta una temeridad defi nir las necesidades de adaptación y opciones requeridas para estar mejor preparados frente a los impactos del cambio climático. No disponer del inventario de GEI es el equivalente a tener que someterse a una operación a corazón abierto, sin haberse realizado un electrocardiograma y un perfi l pre-operatorio. De allí, que sea perentoria la urgencia de actualizar este

comunes pero diferenciadas y las prioridades, objetivos y circunstancias concretos de su desarrollo nacional y regional, sin introducir ningún nuevo compromiso para las Partes no incluidas en el anexo I aunque reafi rmando los compromisos ya estipulados … de la Convención y llevando adelante el cumplimiento de estos compromisos con miras a lograr el desarrollo sostenible, a) Formularán, donde corresponda y en la medida de lo posible, unos programas nacionales y, en su caso, regionales, para mejorar la calidad de los factores de emisión, datos de actividad y/o modelos locales que sean efi caces en relación con el costo y que refl ejen las condiciones socioeconómicas de cada Parte para la realización y la actualización periódica de los inventarios nacionales de las emisiones antropógenas por las fuentes, y la absorción por los sumideros de todos los GEI no controlados por el Protocolo de Montreal, utilizando las metodologías comparables en que convenga la Conferencia de las Partes y de conformidad con las directrices para la preparación de las CN adoptadas por la Conferencia de las Partes.

9 La Secretaría de la CMNUCC establece que las CN deben contener elementos básicos como información sobre las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero (GEI) y los detalles de las actividades del país. Sin embargo, la información sobre las políticas y medidas especifi cas adoptadas para hacer frente al cambio climático se requieren para las Partes incluidas en el Anexo I, y no son una exigencia para las Partes no Anexo I, entre las cuales se incluye a América Latina y el Caribe.

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importante y necesario requerimiento que arroja información estratégica para la conducción del país hacia un verdadero desarrollo sustentable, al refl ejar de forma estimada, las fuentes de emisión, los sectores productivos que las emiten y el volumen estimado de dichas emisiones. Con ello, se obtiene información clave para direccionar las inversiones hacia fuentes menos contaminantes, acondicionar ambientalmente aquellos sectores (y recursos naturales) insustituibles y acometer las adecuaciones ambientales que permitan en el menor tiempo posible y al menor costo, reducir las emisiones de GEI.

Tabla 3. Estatus de las Comunicaciones Nacionales en Cambio Climático de los países no Anexo I de América Central y Sur América (solo países continentales)

Fuente: http://unfccc.int/national_reports/non-annex_i_natcom/items/2979.php. Basado en información proveniente del GEF según el documento FCCC/SBI/2009/INF.5 (consultado el 15/04/2011) Elaboración propia.

PaísArgentina

BelizeBoliviaBrasilChile

ColombiaCosta RicaEl SalvadorGuatemala

GuyanaHondurasMéxico

NicaraguaPanamá

ParaguayPerú

UruguayVenezuela

1ra. CN25.07.9716.09.0216.11.0210.12.0408.02.0018.12.0118.11.0010.04.0001.02.0216.05.0215.11.0509.12.97

25.07.0120.07.0110.04.0221.08.0115.10.9713.10.05

2da. CN07.03.08

02.12.0930.11.10

07.11.1007.10.09

23.07.01

28.09.1011.05.04

3ra. CN

11.11.06

4ta. CN

14.12.09 actualizada el 20.04.10

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Desde la perspectiva del DS, las dimensiones socioeconómicas del cambio climático son tan importantes como los factores climáticos biofísicos. Sin embargo, los análisis sobre la vulnerabilidad y los gravámenes de la adaptación, en las CN, se han centrado en los impactos biofísicos (SEMARNAT-PNUMA 2006). La falta de un diagnóstico-país que pueda poner en perspectiva las fortalezas y debilidades ante el cambio climático comporta riesgos de alto costo para el desarrollo de la región en conjunto, y en particular para la mayoría de los países que aun no dan muestra de un verdadero compromiso con la CMNUCC. Riesgos que han sido tomados muy en serio, hasta el punto que el informe sobre Desarrollo Humano (DH) del PNUD (2007) advertía al respecto, lo siguiente: “El mundo deberá enfocarse en los impactos del cambio climático sobre el DH, que pueden revertir de forma imprecedente sobre la reducción de la pobreza, la nutrición, la salud y la educación”.

Queda entonces, pautar la manera de alinear dichos convenios, en una dirección más homogénea –entre países- para lograr los alcances de los ODM según el cronograma establecido para el 2015, ya que en cuanto a la adaptación, los países que más han avanzado en DS están ganando ventaja (PNUD 2007). Durante la última Conferencia de las Partes (COP 16, Cancún 2010), el compromiso de la Adaptación fue reforzado a través del “Marco de Adaptación de Cancún”, cuyo objetivo central pone acento en “el logro de una mejor planifi cación e implementación de proyectos de adaptación en los países en desarrollo a través de un mayor fi nanciamiento y soporte técnico, incluyendo un proceso claro para continuar con el trabajo en pérdidas y daños”.

Mas recientemente, en el informe del PNUD (2010a) sobre los ODM, se considera al cambio climático, a la degradación de los ecosistemas y a la pérdida de biodiversidad, aspectos de imprescindible consideración dentro de las estrategias de desarrollo económico y social, así como “la puesta en práctica de políticas públicas y programas que garanticen el desarrollo sustentable”, lo que agrega urgencia por incorporar la adaptación, en las agendas nacionales y regionales de crecimiento, competitividad e innovación.

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Singularidades del Cambio Climático que inciden en la consideración de la Adaptación como sujeto de política pública

El problema del Cambio Climático tiene un lugar preponderante en la vida de la sociedad global, por el carácter transversal de sus efectos, al actuar sinérgicamente dentro del complejo sistema climático10.

Mas que un problema ambiental, es un problema del y de Desarrollo.

El sistema climático cambia permanentemente a lo largo del tiempo bajo la infl uencia de su propia dinámica interna debido a “forzamientos externos” (por ejemplo, erupciones volcánicas, variaciones solares) y “forzamientos inducidos”, éstos últimos causados por las actividades humanas (como las modifi caciones a la composición de la atmósfera y el cambio en el uso de la tierra, por ejemplo) (IPCC, 2007).

Queda claro entonces, que solo se puede ejercer control sobre los forzamientos que la sociedad humana induce en el sistema climático, aun cuando la certidumbre de su origen no esté claramente establecida. También resulta evidente, que formular y poner en práctica políticas públicas orientadas a la adaptación frente a las consecuencias negativas de los forzamientos inducidos, requiere de competencias multidisciplinarias que la gerencia pública debe incorporar dentro de la conformación de sus equipos profesionales, capaces de interpretar las respuestas esperadas del sistema climático con creatividad y asertividad y lograr estructurar los múltiples problemas tipo fi n derivados del cambio climático. En otras palabras, la adaptación debe ser capaz de concretar acciones específi cas para múltiples problemas –muchos intangibles e imponderables- de forma que puedan ser parte explícita de políticas públicas. Un reto de singulares exigencias.

Como hemos visto, son inherentes a la naturaleza del cambio climático, condiciones que superan con creces la capacidad de respuesta de la

10 Defi nido por la dinámica e interacciones de cinco grandes componentes: Atmósfera, hidrósfera, criósfera, superfi cie terrestre y la biósfera (IPCC, 2007).

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gerencia pública tradicional, signifi cando una tensión adicional a los limitados resultados que muestra el área ambiental pública -lo cual no es exclusivo de AL- y que inciden también en la poca o nula conectividad entre lo tradicionalmente considerado un problema de interés público y el problema del cambio climático (Morton et. al 2008; Ayers 2010). El cambio climático es uno de los grandes y crecientes problemas del desarrollo, cuyas causas y consecuencias solo podrán constatarse a largo plazo y muy posiblemente, sigan conllevando un alto grado de incertidumbre, por lo que las proyecciones a lo largo del presente siglo, realizadas sobre la base de posibles escenarios de desarrollo, resultan políticamente inasibles, en particular para la idiosincrasia populista y cortoplacista de algunos de los gobiernos de la región.

Sus efectos son transversales al ambiente natural y al construido (la sociedad), y se manifi estan de forma diferente, incluso en un mismo país, sector o recurso natural. La respuesta al problema del cambio climático, por tanto, escapa a la tradicional concepción de problema sujeto de política pública, el cual necesariamente debe ser defi nido para que pueda desencadenar la política a formular y el consecuente proceso de llevarla a cabo. Ahora bien, lo anterior no es argumento para la no formulación de una política pública y su ejecución en torno al problema del cambio climático, y por ende, en la concomitante adaptación. Algunos países de la región han mostrado mayor responsabilidad en relación a los compromisos derivados de la CMNUCC, en respuesta a la necesidad impostergable y al derecho intergeneracional de AL de estar protegida de los impactos del cambio climático - presentes y por venir- los cuales han sido reportados por Magrin y col. (2007) y cuyas implicaciones pueden acentuar la ya alta vulnerabilidad social de la región (CEPAL 2010).

Otro elemento de peso que puede estar infl uyendo en la poca atención al tema de la Adaptación en AL, está relacionado con la multidimensionalidad implícita en el sistema climático. Ello ha quedado en evidencia a través de casi la totalidad de los estudios teóricos consultados en este trabajo, que analizan políticas públicas en AL, cuya atención está puesta en la evaluación de los estados de bienestar de la región, a través de los resultados e impactos de distintas políticas públicas formuladas para

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atender –de forma aislada- problemas de salud, educación, vivienda y seguridad social (Barrientos y col. 2008; Equipo Acuerdo Social, 2006; Maingon y col. 2006), quedando el tema ambiental, completamente ausente, o prácticamente desvinculado, visto exclusivamente como la “variable” ambiental que puede, eventualmente, comprometer los resultados de dichas políticas públicas.

Aun cuando en AL hay evidencias de estrategias de reducción de la pobreza orientadas a reducir la persistente inequidad social de la región a través de diversas políticas públicas (Molyneux 2008), la consideración del cambio climático está prácticamente ausente de éstas o reducido a un efecto colateral de naturaleza ambiental, que en el mejor de los casos se atiende a través de políticas ambientales, igualmente desvinculadas de lo social. Vemos así, por ejemplo, que sólo el 25% de los países de la región ha considerado el tema ambiental dentro de sus prioridades de estrategias y planes de desarrollo para un horizonte temporal entre el 2021 y el 2030 y, solo un país, la República Dominicana, considera de forma explícita “un manejo sustentable del medio ambiente y una adecuada adaptación al cambio climático” dentro de su estrategia nacional de desarrollo (CEPAL 2011).

Las acciones ambientales dentro de las estrategias de desarrollo de la región en el tema ambiental, comprenden un diverso rango de consideraciones que incluye, política, ambiente, energía y telecomunicaciones (Costa Rica); garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable (Ecuador); la sustentabilidad ambiental (México), por ejemplo. Destaca por su enfoque transversal, Bolivia, al considerar la innovación, la equidad y el ambiente como motores interactuantes para su desarrollo (CEPAL 2011).

El manejo y la infl uencia de la participación de la sociedad

Como hemos enfatizado –es necesario recalcarlo- el análisis del problema del cambio climático y la construcción de políticas públicas pertinentes a la adaptación, requiere considerar aspectos diversos que normalmente escapan a la propia conceptualización de política pública. Subirats (2001)

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por ejemplo, enfatiza para el caso de España, otro aspecto crucial que –extrapolado a la región de AL- pudiera estar infl uyendo en el notorio desinterés que la adaptación tiene en el ámbito de las políticas públicas y, que al parecer, tiene sus bases en las limitaciones de la política per se: La participación social en la toma de decisiones políticas.

Se transcribe un segmento del trabajo de Subirats (2001) por considerarlo pertinente a efectos de subrayar algunos elementos que infl uyen en la posibilidad cierta de la participación de la sociedad en los asuntos políticos. El autor plantea lo siguiente:

“No hay una visión uniforme de los intereses públicos, y las decisiones de las administraciones suelen responder a criterios de compromiso. En el debate público, lo más importante es la capacidad de persuasión. Desde el punto de vista del análisis de políticas públicas, la defi nición del problema que desencadena la política es crucial: lo que se acaba decidiendo no es más que la defi nición de problema que ha resultado triunfante en el debate público entre distintos actores y sus defi niciones de problema. Desde la perspectiva del análisis de políticas, se considera que la lista de problemas que fi guran en la agenda de los poderes públicos no son necesariamente los más graves, sino que cada actor trata de impulsar su punto de vista”.

Aun cuando el tema del cambio climático ha tenido gran repercusión en la sociedad civil del planeta, su lobby (el de la sociedad civil) a escala mundial dentro del contexto de las grandes reuniones internacionales sobre el tema, no ha podido trascender mas allá de la atención mediática que las antecede, y en el mejor de los casos, durante un período de tiempo post que pierde aliento lentamente y, que no llega, en particular para AL, a refl ejarse en acciones de política pública de alcance para toda la región.

La sociedad organizada de AL parece haber perdido el empuje y poder de lobby en el ámbito ambiental que mantuvo durante las décadas de los ochenta y noventa, luego de su extraordinaria organización ante-post las cumbres de Estocolmo (1972) y Río (1992) (García-Guadilla 2005), lo que pareció confi rmarse con el franco fracaso en estructurarse y consolidarse

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de manera efectiva alrededor del tema de la Adaptación, durante, y en particular, post, la “Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra”, llevada a cabo en Bolivia en Abril del 2010.

Sin entrar a analizar los intereses que motivaron la realización de esta Cumbre, organizada por el gobierno de Bolivia en respuesta a los resultados de la COP 15 en Copenhague (Diciembre 2009), es factual que la amplia y nutrida representación social que atendió la convocatoria para la Cumbre de Cochabamba, quedó sin piso político, una vez que durante la COP 16 (Cancún 2010), sus propuestas fueron prácticamente ignoradas. En términos comparativos, la fuerza de los movimientos sociales ambientalistas de los noventa y principios de los dos mil, sigue siendo la referencia de una época de poder político societal que parece no regresará – al menos en el corto plazo y a menos que se suceda una tragedia de efectos ambientales globales, relacionada o no con el clima- que la saque de su bajo perfi l político.

Aun cuando Cochabamba signifi có un despertar de la sociedad civil organizada en torno al tema paradigmático de la problemática mundial del siglo XXI, el cambio climático, sin embargo, ésta recogió sus mantas y al parecer, volvió al letargo que mantuvo durante la última década.

Es plausible que el esfuerzo de los movimientos sociales articulado en la Cumbre de los Pueblos, a través de numerosos grupos de trabajo para abordar y documentar temas como bosques, deuda ecológica, agricultura y soberanía alimentaria -resaltando una novedad como lo fue la propuesta de un tribunal de justicia climática- pueda articularse de forma mas positiva –en un escenario político cercano como la próxima COP 17 a celebrarse en Durban, África- mediante propuestas mas técnicas y menos ideológicas, manteniéndose enmarcadas dentro de la máxima de la política del cambio climático “responsabilidades compartidas, pero diferenciadas”, según la cual, cada país, en función de sus posibilidades y de su contribución al cambio climático, está obligado moralmente a compartir los costos asociados a éste.

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Enmarcado en AL, y sirviendo de ejemplo mas reciente la Cumbre de Cochabamba sobre el cambio climático, el planteamiento de Subirats toma fuerza entre las razones que pudieran estar pesando sobre la prácticamente nula consideración del tema de la Adaptación en las políticas públicas de la región. Aunque hay que reconocer, en contraste, pero en concordancia con lo que se ha asumido sobre el papel decorativo de la adaptación, que el tema es un denominador común en el discurso político de la región (CEPAL 2010b).

Adicionalmente y para darle mayor peso a este planteamiento, hay coincidencia entre diferentes autores en que la participación pública está lejos de las prioridades de los gobiernos o limitada a una fracción de los muy diversos y crecientes aspectos de interés para la sociedad, que surgen cada año (Baumgartner y Leech 2000), haciéndose necesario impulsar políticas públicas más saludables, que den cabida al desarrollo de iniciativas de la sociedad civil y a la articulación de vinculaciones promotoras gobierno-sociedad (Subirats 2001; Gómez-Calcaño 2005).

Conclusiones

Los análisis teóricos y empíricos disponibles en la literatura, analizados en este trabajo, ponen en evidencia que, en términos generales, la vinculación de las políticas públicas en AL con la Adaptación, es altamente marginal, razón que pudiera explicar, en parte, la notoria ausencia del tema particular de la Adaptación dentro del ámbito teórico- académico y práctico de la gestión pública, al estar éste considerado implícito y limitado al tema ambiental.

A lo anterior, se suman las evidencias que indican que la formulación y ejecución de intervenciones diseñadas para atender problemas ambientales específi cos, sigue refl ejando las limitaciones estructurales de los dependentistas y en menor medida, de los cepalistas estructuralistas vigentes hasta finales del siglo XX en el ámbito de las políticas económicas de AL propia de las décadas de los ochenta y noventa, que se creía superada. Lo anterior queda refl ejado claramente, al seguir AL

330

manteniendo alta dependencia de los recursos naturales y presentando una signifi cativa degradación ambiental, aunque podría considerarse que en menor medida a escala regional -con algunos países aun anclados en ese insustentable pasado-.

Con suerte, el tema del cambio climático aparece solo como un aspecto tangencial que puede agravar los problemas ambientales que afectan a la salud, o que puede comprometer la sustentabilidad ambiental, el bienestar y la percepción de la ciudadanía. Adicionalmente, no se termina de comprender los benefi cios que existen de la aplicación coordinada (sinérgica), entre intervenciones concretas ambientales e intervenciones sociales específi cas, centralizadas y focalizadas, inoperantes para alcanzar la solución a los problemas para las cuales fueron formuladas, acentuando los efectos negativos que comprometen la sustentabilidad ambiental y la falta de vinculación e interacción con aspectos sociales claves, como por ejemplo la perspectiva de género y de gobernanza. Se acentúa así, la forma tradicional de hacer políticas públicas, sectorizadas y descoordinadas, y sin considerarse el tema ambiental, y mucho menos el de la Adaptación, como materias sujetas a políticas públicas.

Tal grado de desinterés, necesariamente levanta suspicacias acerca de las razones que pudieran justifi car la casi nula consideración del tema de la Adaptación en las políticas públicas de AL. Por un lado, está la falta de respaldo teórico-académico a un problema ambiental que cuenta con sobradas evidencias científi cas de sus múltiples repercusiones sobre el ambiente en general y que afectan los resultados esperados de la gestión pública. Por otro, la falta de cumplimiento en torno a dichos compromisos que la mayoría de los gobiernos regionales muestran al formular políticas públicas totalmente desvinculadas del tema de la adaptación, aun conociendo las implicaciones de orden económico que se derivan del problema del cambio climático, particularmente, sobre las repercusiones que la no adaptación comporta para intervenciones públicas de orden social en AL.

Hay elementos de juicio que subrayan una limitación estructural

331

–institucional y de gestión ambiental-, que se erige como uno de los grandes obstáculos para la consideración de los problemas derivados del Cambio Climático y de su Adaptación, como sujetos de política pública.

El divorcio entre los compromisos internacionales relativos al cambio climático, en particular, con respecto a la Adaptación, y la formulación de políticas públicas de carácter social, quedó refl ejado en la falta de seriedad de algunos gobiernos de la región en cuanto a los compromisos internacionales adquiridos en relación con el cambio climático en general, y con la Adaptación, en particular.

Quedó evidente, la lenta y aun poco institucionalizada inserción del tema del cambio climático dentro de las agendas políticas, poniendo de manifi esto que AL va en contracorriente a la estrategia de la comunidad internacional en relación a la Adaptación, la cual forma parte del conjunto de previsiones en materia ambiental promovidas para apuntalar el fortalecimiento de la Democracia, la consecución del Desarrollo Sustentable y el alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Las evidencias indican que las intervenciones en compartimientos ambientales siguen realizándose desconociendo la interconectividad entre Ambiente, Economía y Bienestar Social. Lo cual quedó refl ejado en el hecho de que la consideración del tema del cambio climático dentro del ámbito de las políticas públicas se analiza de forma tangencial (9 de los 42 trabajos analizados) como un elemento mas que puede tener impacto en los resultados de intervenciones ambientales en Recursos Hídricos (6), Ordenamiento Territorial (1), Agricultura (3), e intervenciones en Acuerdos ambientales internacionales (5), Economía (2) y Gobernanza (4). Sin embargo, la implementación de intervenciones ambientales aisladas puede constituir una adaptación no deliberada ante los impactos del cambio climático.

La presente RS de tipo narrativa descriptiva, sobre estudios de tipo analítico, de escalas espacio-temporales y ámbito de aplicación variables, reflejó baja Sensibilidad (S) y Especificidad (E) de los múltiples

332

descriptores utilizados en la presente RS, en particular la nula S y E del descriptor adaptación al cambio climático en AL, poniendo en evidencia que este problema no forma parte, ni del interés de la comunidad científi ca vinculada al área de las políticas públicas, ni de los gobiernos, por incluirlo en dichas políticas. A pesar de la baja S y E de los resultados de la búsqueda de información en la presente RS, puede considerarse que los trabajos revisados muestran de forma confi able la situación actual relativa a la consideración de la Adaptación en las políticas públicas de AL.

Sobre la base de estas conclusiones, emerge una lección singular del tema de la Adaptación en AL: a pesar del bajo cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos por los países de la región en relación a este tema, las intervenciones que se ejecutan para atender problemas ambientales, representa a largo plazo, una ventaja para la Adaptación, en particular frente a plausibilidad de seguir desatendiendo el creciente deterioro ambiental que presenta la región.

Lo que falta responder en la Región:

• Será la complejidad multidimensional del tema del cambio climático, el elemento que priva en la desconexión entre el tema de la adaptación y la formulación de políticas públicas de carácter social?

• Cuál rol juegan en esa desconexión, la falta de governanza y la debilidad democrática, en muchos de los países que muestran un menor compromiso con la CMNUCC?

Lo que falta por hacer:

• Seguir investigando sobre las interrelaciones entre políticas públicas y el cambio climático, las cuales no resultaron sensibles a la búsqueda de referencias.

• Darle mayor respaldo a la investigación en el tema de la Adaptación en AL, para dar soporte científi co a la identifi cación de necesidades, opciones, costos y benefi cios y su impacto en las políticas públicas sociales de la región.

333

• Hacer un seguimiento al cumplimiento de los compromisos sobre Cambio Climático y presionar a los gobiernos rezagados en el tema.

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ABSTRACT

I present an overview, of the last sixty years, of facts and policy decisions regarding natural resources, environmental management and indigenous peoples, for the Guayana region of Venezuela. Extracting some policy patterns and contrasting them with current environmental issues and facts, I try to forecast the tendency into the near future. An anarchical non-sustainable situation regarding natural and social environment, all over the region, is very likely to extend over the entire region, given the permanence of current tendencies.

Key words: Venezuela, Guayana, Environmental Policy, Amazonas, Sustainable Development.

Edgard Yerena

LA GUAYANA VENEZOLANA: SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL INCIERTA

Año III, Vol. 1, Nº 6, 2011, pp. 339-357

. Caracas, Venezuela

RESUMEN

Presento una visión de los hechos y las decisiones políticas en los últimos sesenta años, relacionados con la gestión de los recursos naturales, la gestión ambiental y los pueblos indígenas, en la región Guayana de Venezuela. Algunos patrones de política son reconocibles y al contrastarlos con los problemas y hechos actuales, intento visualizar tendencias hacia el futuro cercano. Una situación anárquica y no sostenible, en relación a todo el manejo ambiental y social es previsible que se extienda por toda la región, de permanecer la situación tal como se ha manifestado en los últimos años.

Palabras clave: Venezuela, Guayana, Política Ambiental, Amazonas, Desarrollo Sostenible.

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1. Introducción

En este artículo presento una visión panorámica de los hechos y decisiones clave de los últimos 60 años, en lo político y legal, relacionados con la gestión ambiental y de los recursos naturales, matizados con algunos aspectos de la situación de los pueblos indígenas, en la Guayana venezolana. Con ello intento delinear las tendencias en las políticas ambientales, pasadas y presentes, hacia esta región de Venezuela, e intentar una prospectiva hacia el futuro próximo.

A los fi nes de este trabajo denomino Guayana a toda la región del país ubicada al sur del cauce principal del río Orinoco, específi camente en los estados Amazonas y Bolívar, la cual comprende diferentes tipos de ecosistemas, mayoritariamente boscosos, incluyendo la porción de la Cuenca del río Negro que discurre en territorio venezolano (considerado por algunos como parte de la cuenca del río Amazonas).

2. Determinanes humanas y naturales

La Guayana venezolana posee particularidades geográfi cas y biológicas especiales que la hacen distinta a la Amazonía. Su principal característica física es la extensa dominancia de la provincia geológica del Escudo Guayanés, que consta de colinas rocosas y de características montañas tabulares conocidas como “tepuyes”. Esta geología alberga importantes depósitos de oro, diamantes y minerales estratégicos, y su relive, combinado con las condiciones climáticas húmedas preponderantes, proveen de un alto potencial hidroeléctrico1.

Sus condiciones edáfi cas son críticas: suelos pobres en nutrientes y muy ácidos (mayoritariamente entre pH 3 and 4)2; si la cobertura boscosa y el

1 Marta Miranda et al. All That Glitters Is Not Gold. (World Resources Institute, Washington D.C. 1997). Disponible en: http://www.wri.org/publication/all-that-glitters-is-not-gold (acceso Junio, 23 2011).

2 Nelda Dezzeo, et al.“Ecología de la Altiplanicie de la Gran Sabana” Scientia Guaianae, 4. (1994): 1-205.

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suelo vegetal son removidos, hay pocas posibilidades de una regeneración del bosque en el corto y mediano plazo. Desde un punto de vista político-territorial la Guayana venezolana se encuentra repartida en tres entidades: el estado Amazonas, el estado Bolívar y el estado Delta Amacuro; al segundo es al que usualmente se la asocia con la Guayana, y al primero con la Amazonía, pero en realidad ambos son estrictamente Guayaneses, salvo la porción de la cuenca del rio Negro del sur del estado Amazonas (ver Figura 1). A los fi nes de este artículo no consideraré al estado Delta Amacuro por cuanto presenta unas condiciones ecológicas radicalmente diferentes a las predominantes en el resto de la Guayana, esencialmente debido a su condición de gran humedal, generado por la desembocadura deltáica del río Orinoco en el Oceano Atlántico.

Figura 1 - Mapa de la Guayana Venezolana con algunas de sus Areas Bajo Régimen de Administración Especial (ver Tabla 1)

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Esta porción de Venezuela alberga la mayor diversidad de grupos indígenas tradicionales, algunos de los cuales se encuentran poco aculturados, al menos en ciertos aspectos importantes de su cultura3. Sin embargo, la “huella humana” en grandes extensiones de esta región, no es tan intensa como para ser claramente detectada, excepto en la franja norte adyacente al cauce del río Orinoco, en el que se extiende el eje minero-industrial de Ciudad Guayana4. Más aún, una gran parte del estado Amazonas no ha sido impactada por la cultura venezolana predominante (criolla).

Desde un punto de vista de ordenación territorial, el espacio al sur del Orinoco podría ser considerado como el análogo venezolano de Siberia para Rusia o de Alaska para los Estados Unidos de América: una especie de “hinterland” o “patio trasero”. Una estimación reciente de los bosques remanentes refl ejan que las mayores extensiones boscosas y la mayor diversidad biológica del país, están ubicadas al sur del Orinoco5. Por otra parte, la mayor parte de estos territorios son jurídicamente “baldíos”, es decir, tierras públicas propiedad de la Nación, donde la titularidad de la tierra no es reconocida a los particulares, incluyendo las tierras ocupadas por pueblos indígenas6.

Antes de que se le reconociera su estatus de “estado”, Amazonas era un “territorio federal” lo que se traducía en una estricta dependencia política del gobierno central y de sus instancias militares. En 1951 el gobierno militar de la época emitió un decreto que ilustra una de las principales

3 Erika Wagner “Población Indígena” en Imagen de Venezuela: Una Visión Espacial. (Ediciones. Petróleos de Venezuela, 1992).

4 Marta Miranda, ed. The State of Venezuelan Forests: A Case Study of the Guayana Region. (World Resources Institute, Washington, D.C. 2002), 132.

5 Ibídem.6 Cuba Hernández, “Reforma Agraria y Tenencia de la Tierra en las Comunidades Indígenas del

Amazonas Venezolano” en Amazonas Modernidad en Tradición (Caracas: GTZ/CAIAH-SADA AMAZONAS, 1995), 227-246.

343

políticas aplicadas desde entonces7. Bajo este decreto todo el que quisiera ingresar a zonas indígenas debía solicitar previamente un permiso especial al gobierno central. El principal objetivo de esta medida era no permitir la colonización por “criollos”, como parte de una política para lograr la incorporación gradual de la población indígena a la cultura venezolana mayoritaria8.

3. Agua: un recurso estratégico

Una característica esencial de Guayana es que la economía venezolana depende en extrema medida de un servicio ambiental que esta región proveé: el agua. Dos de sus cuencas hidrográfi cas, las de los ríos Caroní y La Paragua, en el estado Bolívar, actualmente proveeen el recurso hídrico que produce alrededor del 74% de la electricidad consumida por el país, generada fundamentalmente por su represamiento en el embalse de Guri9. Mas aún, hay otros ríos adicionales en la región, con alto potencial hidroeléctrico, que no están siendo actualmente explotados. Por tanto, adoptar políticas ambientales de sostenibilidad es un requisito esencial, no solo para la Guayana, sino para todo el país.

A principios de la década de 1960 la recién instaurada democracia estableció las bases para un crecimiento económico, sustentado en un masivo suministro eléctrico, planifi cando e invirtiendo en la construcción de grandes embalses y sistemas de generación, sustentado en el río Caroní. Esto permitió además, el ahorro de una signifi cativa cantidad de barriles de petróleo disponibles para la exportación, que de lo contrario habrían

7 Venezuela. “Decreto 250”. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela, Nº 23.594, 8/2/1951. Este decreto fue recientemente derogado por la “Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas”. Gaceta Ofi cial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.344, 12/27/2004). Esta nueva ley pretende sentar las bases para un desarrollo sustentable, para la protección de sus estilos de vida, las relaciones con el gobierno y garantizar el respeto de sus derechos individuales y colectivos.

8 “Criollo” se refi ere a la cultura mestiza, no indígena.9 Corporación Venezolana de Guayana-Electrifi cación del Caroní CA. La Cuenca del Río Caroní:

Una Visión en Cifras. (Caracas ,Venezuela: CVG-EDELCA, 2004), 1-243.

344

sido consumidos como combustible en plantas termoeléctricas (282.000 barriles diarios se requieren para producir la energía equivalente que genera el sistema del embalse de Guri10), lo cual además generó ingresos fi nancieros signifi cativos disponibles para otras inversiones del país.

4. Ordenación del Territorio

Paralelamente el gobierno trazó otra estrategia para evitar la colonización por criollos en la region, a través de la designación de un gran número de áreas como “áreas bajo regimen de administración especial”, conocidas por su acrónimo, ABRAE11, y que se enuncian en la Tabla 1.

Tabla 1 - Datos basicos de las Areas Bajo Régimen de Administración Especial de la Guayana Venezolana (ver ubicación de las principales en Figura 1)

Categoría y Nombre EstadoSuperfi cie en

ha.(aprox.) Año de

Declaratoria

PARQUE NACIONALDuida-Marahuaca Amazonas 210.000 1979Parima-Tapirapecó Amazonas 3.500.000 1991Serranía La Neblina Amazonas 1.360.000 1979Yapacana Amazonas 320.000 1979

Canaima Bolívar 3.000.000 1962Jaua-Sarisariñama Bolívar 330.000 1979

MONUMENTO NATURALCerro Autana Amazonas 30 1979Piedra de Cocuy Amazonas 15 1979Piedra La Tortuga and Piedra Pintada Amazonas 2.000 1992

10 Senador Reinaldo Rincón.”Declaraciones”, El Universal, sección 2-18, Caracas, Marzo 13, 1995.

11 ABRAE es un conjunto que abarca a las conocidas Áreas Protegidas, y otras fi guras jurídicas que no necesariamente tienen objetivos de conservación de la naturaleza o la biodiversidad.

345

Tepuyes (25 unidades)

Bolívar y

Amazonas 1.750.000 1991

RESERVA HIDRÁULICACuenca Alta del Ikabarú Bolívar 190.000 1992

RESERVA DE BIÓSFERAAlto Orinoco-Brazo del Cariquiare Amazonas 8.400.000 1991

ZONA PROTECTORARío Cataniapo Amazonas 153.800 1993La Tortuga Arrau Bolívar 9.856 1989Sur del Estado Bolívar Bolívar 7.262.358 1974

RESERVA FORESTAL

El Caura Bolívar 5.134.000 1968Imataca Bolívar 3.203.250 1961La Paragua Bolívar 782.000 1968Sipapo Amazonas 1.215.500 1963

LOTE BOSCOSOAltiplanicie de Nuria Bolívar 171.790 1965

San Pedro Bolívar 757.400 1975Caño Blanco Bolívar 20.000 1984CVG El Frío Bolívar 65.000 1985Parguaza Bolívar 65.700 1986El Dorado-Tumeremo Bolívar 78.993 1987Fundo Paisolandia Bolívar 8.101 1988Fundo Flamerich Bolívar 19.196 1988

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346

En esta dirección, dos decretos del Gobierno Nacional, de gran relevancia, fueron el Nº 269 que prohibe la actividad minera en el estado Amazonas12, y el Nº 1.742 que prohibe también la minería en la ABRAE denominada Zona Protectora Sur del Estado Bolívar, donde se encuentra la cabecera más meridional del río Caroní13 .

Es importante considerar el rol de la fi gura de “Reserva Forestal” que es un tipo de ABRAE con dos objetivos alternativos: El primero consiste en favorecer la extracción racional de madera y de otros productos forestales con la fi nalidad de abaster la industria nacional14 y, el segundo (que puede derivarse de sus resultados históricos), que permite posponer los usos forestales y de cualquier otro tipo, esperando a un momento más propicio en el futuro para la toma de decisiones políticas sobre el uso de la tierra15. En todas las reservas forestales decretadas en Guayana, excepto la denominada como “Imataca” (al este del estado Bolívar), el segundo objetivo es el que se concretó.

Un cambio de política ocurrió con la llegada del gobierno presidido por Rafael Caldera, a través del proyecto CODESUR, cuyo lema fue “La Conquista del Sur” (1969)16. Esta administración estuvo alineada con políticas de desarrollo similares a las de Brasil, y efectuó pasos hacia una integración económica con ese país. Bajo CODESUR se hicieron grandes esfuerzos por inventariar el potencial de los recursos naturales de Guayana17.

12 Venezuela. “Decreto 269”. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela No 4.106 Extraordinario. Junio 9, 1989.

13 Venezuela. “Decreto 1742”, Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela, Nº 31.783, 8/23/1991. 14 Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Plan del Sistema Nacional de

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15 En tal sentido el término “reserva” se puede entender en sentido de “reservado” para un fi n específi co, y en sentido de “en reserva” o congelamiento hasta la defi nición de futures políticas.

16 Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos. Amazonas. Diagnóstico y Estrategia de Desarrollo Fronterizo. (Caracas: Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos, 1992), 233 p.

17 S. Benacchio, “El Desarrollo Agrícola en la Región Amazónica Venezolana” en Amazonia: Investigación sobre Agricultura y Uso de Tierras: Memorias de Conferencia (Cali, Colombia: Centro Internacional de Agricultura Tropical, 1982),117-138.

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La subregión denominada La Gran Sabana (que posteriormente sería incorporada al Parque Nacional Canaima en 1975), fue “abierta” al desarrollo en 1972 a través de una carretera que interconectó el polo industrial de Ciudad Guayana con la ciudad brasileña de Boa Vista, atravesando el parque nacional.

Un giro de política se dio con el presidente Carlos Andrés Pérez (1974-1979) quien estableció por primera vez a escala nacional una política “ambientalista”18, creó el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, desmanteló el proyecto CODESUR, y prohibió el aprovechamiento comercial de madera en el Territorio Amazonas19. En otra decisión inédita, la administración del presidente Pérez designó dos Monumentos Naturales con el fi n de proteger rasgos naturales sobresalientes, y cuatro Parques Nacionales, uno de ellos, “Serranía de La Neblina” (1978), contiguo y adyacente a uno más pequeño previamente establecido por Brasil a lo largo de la frontera internacional, en lo que es el primer antecedente de un área protegida binacional o transfronteriza en la historia del país.

5. Minería

El movimiento por los derechos indígenas tomó un impulso importante, en los últimos años de la década de 1970 y a lo largo de los 1980, aunque no necesariamente promovido por los pueblos indígenas directamente20, sino por el activismo y representación de grupos religiosos, de antropólogos y ambientalistas21, cada uno proyectando una visión indigenista diferente.

18 Venezuela. “Ley Orgánica del Ambiente”. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela Nº 31.004. Junio 16, 1976.

19 Venezuela. “Decreto No 2552”. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela Nº 31.408. Enero 19, 1978.

20 Miguel Ángel Perera, “El desarrollo Sustentable ¿Base de nuevos males o posibilidad de crecimiento etnoeconómico?” en Amazonas Modernidad en Tradición (Caracas: GTZ/CAIAH-SADA AMAZONAS, 1995), 9-42.

21 Alexander Luzardo, Amazonas, El negocio del Siglo (Caracas: Ed. Centauro, 1988).

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En los años 1980 los mineros nómadas buscadores de oro ya se encontraban actuando bajo estructuras organizadas con apoyos logísticos y equipos sofi sticados, especialmente en el Territorio Amazonas. Con apoyo político y fi nanciero con sede en la ciudad brasileña de Boa Vista, estos mineros, conocidos como “garimpeiros”, empezaron a adentrarse cada vez más al interior del territorio venezolano22. Sin embargo, ya una intensa actividad minera aurífera era tradicional desde hacía más de 100 años en el oriente del estado Bolívar. Los confl ictos se hicieron cada vez más numerosos y graves entre mineros y comunidades indígenas, particularmente en Amazonas entre las comunidades Yanomami, siendo sin embargo un hecho el que indígenas también participaban y ejercían la minería.

En cierto punto de esta confl ictividad la respuesta ofi cial de Venezuela fue la de prohibir completamente sus actividades, y anunciar la expulsión del país de los denominados garimpeiros. Sin embargo, hay indicios de la participación de militares y funcionarios de gobierno en el tráfi co y negocio de la minería furtiva, especialmente a partir de los años 1980, así como de que hubo o hay sectores del territorio donde esta actividad nunca fue erradicada, incluso dentro de parques nacionales y otras areas protegidas.

Un hito en esta saga de confl ictos ambientales y sociales ocurrió con la muerte de un grupo de indígenas Yanomami, en un evento de repercusión internacional acaecido en 1993, conocido como la Masacre de Haximú23 (Hashimo-teri, estado Amazonas, Venezuela), que repercutió en la opinión pública nacional fortaleciendo la idea de que una conservación estricta era la política adecuada para el estado Amazonas. Sin embargo las responsabilidades de esta masacre nunca fueron determinadas judicialmente, y hay versiones de que ella fue el resultado de la represalia

22 F. Simancas,1993. Geopolítica Brasilera, Amazonia y Garimpeiros. (Caracas: Ediciones del Congreso de la República, 1993), 53 p.

23 La Era Agrícola, “A un año de Haximú”. Edición especial 1994, http://www.eraecologica.org/revista_19/era_agricola_19.htm?notas_fundacion.htm~mainFrame%20y%20La%20Era%20Agr%C3%ADcola%20N#%2019 (acceso Junio 23, 2011).

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de un grupo garimpeiro de Boa Vista en venganza por la muerte de algunos de sus compañeros a manos de Yanomamis que colaboran con la Guardia Nacional de Venezuela, en el marco de las relaciones de extorsión que existe entre efectivos de esa fuerza y los brasileños ilegales24 25 26.

Paralelamente, en esta segunda administración del presidente Pérez (1989-1993, culminado por Ramón J. Velásquez) se lanzó una serie de declaratorias de áreas protegidas, en parte como respuesta al asunto garimpeiro. Se establecío una gran cobertura del territorio bajo la fi gura de Monumento Natural (1991) con la fi nalidad de preservar todos los tepuyes, así como el inmenso parque nacional Parima Tapirapecó (1991; uno de los más grandes del mundo), y una gigantesca Reserva de Biosfera (1991); éstos dos últimos abarcando parte de los territorios Yanomami ubicados en las cabeceras del río Orinoco. Tales áreas protegidas fueron así designadas para que funcionasen en resguardo de los pueblos indígenas y sus lugares sagrados, paralelamente a la preservación de la biodiversidad. Paradójicamente, fue en la Reserva de Biósfera donde ocurrió el suceso de Hashimo-teri, y se manifestaron obstáculos para el desenvolvimiento de proyectos y expediciones científi cas en Amazonas. A pesar de estos esfuerzos, la imposición de la ley ambiental por parte de las autoridades gubernamentales en estas zonas remotas, ha sido espasmódica, difi cil o nula27. En realidad la voluntad del centro político del país no entró en resonancia con la voluntad política local ni logró manifestarse con los hechos sobre el terreno.

24 Folha de Sao Paulo, 1993, “Chacina envolve 15 garimpeiros”, p .1/10, 20 de Agosto. 25 James Brooke, “Brasil Outrage Intensifi es as Toll in Massacre hits 73”, The New York Times, p.

A/6, 23, Agosto 1993. 26 Juan Alberto Pujol, “El sitio de la masacre está ubicado en Venezuela”, Diario Economía Hoy,

Caracas, 2 Septiembre 1993. 27 Marcus Colchester y Fiona Watson, Venezuela: Violations of Indigenous Rights, Report to the

International Labour Offi ce on the Observation of ILO Convention 107, (Chadlington, UK: World Rainforest Movement, 1995). 42 p. Disponible en: http://www.wrm.org.uy/publications/index.html#briefi ngs

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6. La conservación en retirada

En 1992 la estabilidad del sistema democrático venezolano fue seriamente retada a raíz de un fallido golpe militar liderado por el teniente coronel Hugo Chávez, y probablemente, como consecuencia indirecta de este acto, el Dr. Rafael Caldera fue electo presidente de la República en un segundo período.

Su administración lanzó una especie de nuevo proyecto CODESUR (1994), esta vez actualizado con el discurso de la sustentabilidad o sostenibilidad28, y nuevamente coincidente con el interés geopolítico brasileño29. Se concibió e inició un ambicioso proyecto de suministro de electricidad generada por el sistema de Caroní para alimentar a la ciudad brasileña de Boa Vista, mediante una línea de transmisión. Ello disparó fuertes reacciones contrarias por parte de comunidades indígenas cuyos hábitats coinciden con el trazado del tendido, así como por parte de diversas organizaciones ambientales, de la sociedad civil, instituciones públicas y privadas30. Uno de los objetivos primordiales de esta línea de transmisión era proveer de energía tanto a los proyectos mineros ubicados a lo largo de su ruta, como a la ciudad brasileña de Boa Vista, a pesar del défi cit que el propio mercado interno venezolano ya manifestaba. Algunos de los requerimientos legales necesarios para construirla fueron soslayados, e incluso su ejecución fue considerada como ilegal e inconstitucional y generadora de fuertes e inconvenientes impactos ambientales y sociales31. Con mencionar que su trayecto atravesaría un Parque Nacional (Canaima) que a su vez es Sitio de Patrimonio Natural de la Humanidad (reconocido por UNESCO), es sufi ciente para percartarse de lo controversial de la iniciativa.

28 Comisión Presidencial para el Proyecto de Desarrollo Sustentable del Sur. Proyecto de Desarrollo Sustentable del Sur. PRODESSUR, (Caracas: Comisión Presidencial para el Proyecto de Desarrollo Sustentable del Sur, Presidencia de la República, 1994), 1-130.

29 Memorando. “Memorandum de Entendimiento para el Suministro de Energía Eléctrica Venezuela – Brasil -Brasilia, Enero 29,1997-”. Ministerio de Relaciones Exteriores.

30 Comisión Permanente el Ambiente y Ordenación Territorial del Senado de la República. Tendido Eléctrico a Brasil, Informe. (Caracas: Senado de la República, Agosto 1998).

31 Ibídem.

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Pero el asunto más signifi cativo y controvertido durante este período del presidente Caldera fue el intento por legalizar a la industria minera dentro de los límites de la reserva forestal de Imataca, mediante la aprobación de un “plan de ordenamiento y reglamento de uso”32, que devino en una de las batallas político-ambientales más importantes en la historia contemporánea del país33.

Este intento fue detenido cuando la Corte Suprema dictó una medida cautelar ordenando la no aplicación de dicho plan y reglamento, como respuesta a una demanda ejercida por ciudadanos y organizaciones ambientalistas34.

La crisis política generalizada existente para entonces debilitó a los partidos políticos en extremo. Hugo Chávez llegó a la presidencia de la República por la vía electoral en 1998, siendo una de sus promesas en la campaña la de dar prioridad a la conservación del agua y los bosques por encima de la minería35.

Una nueva Constitución, con previsiones explícitas en defensa del ambiente, de los derechos humanos, de la participación ciudadana y los derechos indígenas, entró en vigor en 1999, sustituyendo la de 1961. Sin embargo, la nueva administración dio un apoyo decisivo al proyecto de la línea eléctrica a Boa Vista y culminó su construcción, haciendo caso omiso a las oposiciones ambientalistas e indigenistas, atravezando el tendido, tierras ocupadas por comunidades indígenas dentro del parque nacional Canaima, sitio de Patrimonio Natural de la Humanidad de

32 Venezuela.“Decreto 1850“. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela Nº 36.315. May 28, 1997.

33 Julio C. Centeno. “La Fiebre del Oro Amenaza a Imataca”, La Era Ecológica Nº 3 (2007), http://www.eraecologica.org/revista_03/lee_03.htm?imataca.htm~mainFrame J. 2007 (acceso Junio 23, 2011).

34 La Corte Suprema de Justicia ordenó en Noviembre 13, 1997 el congelamiento de concesiones, contratos o autorizaciones con propósitos mineros en la Reserva Forestal de Imataca.

35 Hugo Chávez Frías. 2000. Programa de Gobierno, http://www.analitica.com/bitblioteca/hchavez/programa2000.asp (acceso junio 23, 2011).

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UNESCO desde 199436. Esta situación encendió el primer confl icto político ambiental con el nuevo presidente37, y también, por primera vez en tiempos modernos, ocurrieron choques violentos entre comunidades indígenas que se opusieron a la construcción del tendido eléctrico y fuerzas militares, resultando en la muerte de un indígena Pemón38.

Después de estos choques algunos líderes Pemón pasaron a ser aliados del gobierno bajo la promesa de que ocurriría un reconocimiento formal de sus tierras como territorios indígenas39. Sin embargo, esta promesa está en contradicción con la clásica doctrina militar venezolana de no reconocer “territorios” a los pueblos indígenas, por los temores que eso suscita sobre un posible separatismo político40, lo cual coincide con la doctrina brasileña41. Por otra parte, el actual gobierno venezolano, donde fi guran numerosos militares activos y retirados, parece haber intentado negociar con la República Cooperativa de Guyana (antígua Guayana Británica) un reconocimiento formal de su soberanía (Guyana) sobre los territorios que Venezuela ha reclamado por más de 100 años en la cuenca del río Esequibo42. Dicho reconocimiento sería necesario para que el gobierno guyanés obtenga fi nanciamiento para grandes proyectos mineros e hidroeléctricos en esa región43.

36 World Heritage Convention. “Canaima National Park”, http://whc.unesco.org/en/list/701 (acceso, Junio 23, 2011).

37 El Universal, 1999. “Sobre corrupción se alza tendido eléctrico”, sección 1-10, Caracas, 17 de Octubre.

38 Silviano Castro (líder indígena Pemon de la comunidad de San Rafael de Kamoirán), comunicación personal, año 2001.

39 Memorando. “Puntos de Entendimiento entre el Ejecutivo Nacional y las Comunidades Indígenas del Estado Bolívar para la prosecución de la obra de Sistema de Transmisión de Energía Eléctrica al sureste de Venezuela”. Vicepresidencia de la República. Comisión para la Atención de los Asuntos Indígenas. 21 de Julio de 2000.

40 Ex Senador Alexander Luzardo, comunicación personal al autor, Abril 30, 2010. 41 Zenildo Lucena (Boa Vista-Brasilia-EFE, AP; AFP), “Hallan primeras pruebas de Masacre de

Yanomamis” (“La llamada ¨nación yanomami¨ es muy peligrosa, porque podría engendrar en Brasil el eventual y futuro fraccionamiento del territorio nacional”), El Nacional, Caracas, p. A/6, 28 Agosto 1993.

42 Jesús Petit Da Costa, “Expediente: Esequibo nuestro”, El Universal, Febrero 20, 2005, http://www.eluniversal.com/2005/02/20/imp_pol_art_expe2002.shtml (acceso Junio 26, 2011).

43 Oscar Márquez. “La Guayana Esequiba Proyecto de Amaila III Parte”. http://laguayanaesequiba.blogspot.com/2010/06/la-guayana-esequiba-y-el-proyecto_07.html (acceso junio 23 2011).

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En paralelo, importantes cambios sociales están en curso en la Guayana dado que nuevos actores políticos están tomando posiciones clave, especialmente los grupos insurgentes colombianos que participan y dan protección al negocio de la minería aurífera ilegal44, la cual es ejercida principalmente por criollos de nacionalidad brasileña, guyanesa, dominicana y colombiana. Esta situación ha venido in crescendo desde los años 1990, siendo inexplicable este fenómeno sin algún tipo de connivencia con ofi ciales gubernamentales a nivel regional.

Por otra parte el gobierno decidió la cancelación de la cooperación técnica y científi ca internacional en la región45, especialmente en el estado Amazonas, bajo alegatos de defensa de la soberanía. Mas aún, una pista de aterrizaje de 2.100 metros de extensión fue construida en el centro del estado Amazonas, en la localidad de La Esmeralda, bajo argumentos de seguridad fronteriza46, y actualmente los vuelos sobre el estado Amazonas están fuertemente restringidos47.

En los últimos cinco años, el gobierno ha tomado acciones para expulsar a pequeños mineros que extraen oro y diamantes de los ríos que alimentan el embalse de Guri, bajo el razonamiento de que la minería amenaza la vida útil del embalse y de las turbinas en los sistemas generadores. Pero tales acciones han sido acometidas bajo un velo de secretismo que es cada vez más frecuente en las actividades policiales y militares en la región, en medio de denuncias de severas violaciones a los derechos humanos48

44 Jodi Twose. “Venezuela: An Amazonian Adventure”. Far and Further: Site for the Independent Traveler, http://www.farandfurther.com/venezuela-travel/amazon-adventure.htm (acceso Junio 23, 2011)

45 Surumoni Project. “About the Surumoni Project” http://www.oeaw.ac.at/klivv/surumoni/ (acceso Junio 23, 2011)

46 Marcus Colchester, “La Reserva Biósfera del Alto Orinoco-Casiquiare” en Derechos Indígenas y Conservación de la Naturaleza (Copenhague: IWGIA, 1998), 135-159.

47 Angélica Mora. “Chávez, Iraníes y Uranio” http://www.lanuevacuba.com/archivo/angelica-mora-9.htm (acceso Junio 23, 2011)

48 Correo del Caroní. “Arrecian denuncias contra Plan Caura”. Julio 2, 2010. http://www.correodelcaroni.com/index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=174&id_articulo=156418 (acceso junio, 23 2011) & Correo del Caroní. “Ratifi can sentencia por Masacre de La Paragua”. Agosto 21, 2009. http://www.correodelcaroni.com/index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=174&id_articulo=134306 (acceso junio, 23 2011).

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A la fecha la minería ya es una actividad común entre muchas comunidades indígenas, lo que no era así hasta hace unas décadas, y no tan sólo en las del estado Bolívar, sino también en las del estado Amazonas. A pesar de las promesas electorales, la minería industrial y de pequeña escala fue permitida y legalizada dentro de la Reserva Forestal de Imataca a través de un nuevo decreto49 que dejó sin efecto la medida cautelar que había sido ordenada por la Corte Suprema50 mediante la aprobación de un nuevo plan de ordenamiento y reglamento de uso. En esta oportunidad no hubo viabilidad política para una demanda judicial exitosa que se le opusiera a este nuevo decreto, que en esencia es idéntico al propuesto por el gobierno de Caldera y que había sido paralizado por una medida cautelar, a pesar de que el ordenamiento jurídico sigue siendo el mismo, y a pesar de las mayores garantías de protección al ambiente que otorga la vigente Constitución del año 1999.

Adicionalmente el gobierno tomó acciones para pasar el control de la minería aurífera industrial a las manos de nuevos actores internacionales, aliados políticos del gobierno, por intermedio de compañías de capital ruso, iraní y chino. Por otra parte un proyecto del gobierno venezolano pretende construir un gigantesco gasoducto trans-amazónico que transportaría hidrocarburos desde Venezuela hasta Argentina, el cual está actualmente rodeado de incertidumbre51. Las repercusiones ambientales de una obra como esta no han sido ventilados públicamente.

Finalmente, estas situaciones sociales y políticas están empujando a mineros y madereros informales hacia el interior de los hábitats y territorios indígenas, donde con anterioridad no habían llegado52.

49 Venezuela. “Decreto No 3.110”. Gaceta Ofi cial de la República de Venezuela No 38.028. Septiembre 22, 2004

50 Julio C. Centeno.“DecretadoElSaqueodeImataca”.http://www.eraecologica.org/keops/saqueo_imataca.htm (acceso Junio 23, 2011).

51 The University of New México, Lobo Vault. “South American leaders propose massive transamazonian gas pipeline from Venezuela through Brazil and Argentina”. https://repository.unm.edu/dspace/bitstream/.pdf (acceso Junio 23, 2011)

52 Correo del Caroní. “Vuelven a encenderse alarmas por mineros en el Caura”. Agosto 3, 2010. http://www.correodelcaroni.com/index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=174&id_articulo=158776 (acceso Junio, 23 2011)

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Un sentimiento contra los misioneros religiosos evangélicos (no católicos) establecidos en la región se acrecentó en algunos sectores gubernamentales y círculos académicos desde la década de los 1980, movidos en buena parte por sentimientos anti-estadounidenses, dado que algunos de sus pastores eran de nacionalidad norteamericana. Esto además en el marco de un confl icto de visiones entre escuelas antropológicas (en parte desatadas por un famoso libro del renombrado antropólogo Napoleon Chagnon53) y de poderes entre iglesias cristianas (por una parte católicos que ofrecerían poca capacitación para el trabajo creando mayor dependencia en los indígenas, y por la otra evangélicos que promoverían una mayor autonomía de los indígenas).54 55

Esto fi nalmente pasó a la acción política cuando el presidente Chávez expulsó del país a la iglesia bautista Misión Nuevas Tribus en 2005, dejando en un estado de vulnerabilidad a comunidades indígenas, tales como algunas de la etnia Hoti y algunas Yanomami, sin la barrera amortiguadora ejercida por décadas por estos misioneros ante la avasallante infl uencia criolla56, lo que hace recordar experiencias negativas del pasado, por causa de la inescrupulosidad humana, de las que han participado incluso científi cos entrenados57.

7. En una encrucijada

Algunos patrones obvios pueden apreciarse a partir de los hechos relatados. En general se aprecia un movimiento pendular oscilante entre políticas conservacionistas y desarrollismo convencional, y viceversa. Y sin embargo, dentro de esta oscilación, es posible observar la convivencia

53 Napoleón Chagnon. Yanomamö the Fierce People (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1968)54 Charles Brewer Carías, comunicación personal, Mayo 3, 2011. 55 Lucy Howard y Hamilton Kendall, “Holy War in the Amazon”, Newsweek International Edition,

(11 Octubre 1993): 3. 56 “Venezuela: los Yanomami denuncian abandono tras expulsión de misioneros evangélicos”.

http://ceirberea.blogdiario.com/1224085860/ (acceso Junio 23, 2011)57 Mark Andrew Ritchie, Spirit of the Rainforest: a Yanomamö Shaman’s story (Chicago: Island

Lake Press, 1996), 141 (271 p.)

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temporal de un mosaico de políticas de ambos tipos (conservacionistas y desarrollistas). Por otra parte, es obvio la existencia de dos realidades, una de políticas propulsadas formalmente por el nivel central o federal, y otra de actuaciones y decisiones que adoptan las fuerzas políticas regionales y locales, que en muchas oportunidades van en contra de las primeras. Esto ha llevado a que sobre el terreno éstas no hayan sido implementadas o hayan sido aplicadas parcialmente. Sin embargo, una tendencia que pretende ser conservacionista ha prevalecido en lo formal hacia el estado Amazonas y hacia la porción occidental del estado Bolívar, probablemente porque allí aún existen las grandes extensiones de selvas con mínima huella humana y por la ocupación de pueblos indígenas tradicionales. Por otra parte ha habido una tradición histórica de permisividad y de “tierra sin ley” al este del estado Bolívar, impulsada principalmente por la minería de oro y diamantes, y más recientemente por los madereros. En esta subregión está en plena expansión un proceso de criollización de los indígenas, cada vez más involucrados en la diatriba político-partidista nacional, y de avance de la ocupación criolla, todo impulsado por los intereses legales e ilegales que se mueven en torno de la pequeña y mediana minería, en un marco ausente de políticas que promuevan o regulen la minería responsable, que aseguren la sostenibilidad y fi scalización de la industria maderera, que eviten los daños de la creciente afl uencia del turismo anárquico y sin ordenamiento, y de falta de voluntad para imponer la ley en las áreas protegidas. La tendencia actual parece ser la de una profundización de este proceso, en el marco de una incrementada complejidad de los intereses políticos nacionales e internacionales que operan en esa porción oriental de la Guayana venezolana. Más aún, las actividades dañosas hacia el ambiente y el fenómeno de la presión no amortiguada de la cultura criolla sobre la indígena, se están esparciendo sin contrapesos por toda la Guayana.

Todo ésto ocurre en el marco de una creciente opacidad en la actividad gubernamental y de los procesos de toma de decisiones que afectan negativamente al ambiente, peor aún cuando la delimitación formal y el renocomiento de tierras indígenas no tiene visos de ser políticamente viable, pudiendo quedar esta reivindicación indígenista en mera aspiración

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ilusoria. Si las condiciones políticas actuales persisten y se consolidan, entonces la anarquía social y ambiental, el confl icto y la ruptura, se extenderán factiblemente a toda la región de Guayana, de la mano de los viejos y nuevos actores políticos. El patrón del oriente del estado Bolívar abarcará toda la Guayana, incluyendo al estado Amazonas.

AGRADECIMIENTOS

Este tema fue tratado preliminarmente mediante una ponencia presentada en la conferencia “Amazonia: National Politics and Interests – Environment and Law” realizada en el Instituto de las Américas, San Diego, California, en Mayo del 2010; gracias a Christine Hunefeldt, James Cooper y Héctor Maldonado por esta oportunidad. Agradezco a Charles Brewer-Carías, José Ramón Delgado, Alexander Luzardo, Jorge Padrón, Carlos Rivero Blanco y Anna Sartorio, por sus invalorables datos, bibliografía y comentarios.

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El Derecho ha sido una necesidad social, que forma parte de la superestructura de la sociedad, siendo por excelencia un fenómeno político que expresa valores sociales, culturales y espirituales en su sentido más general; en este marco de desarrollo y en la medida que la sociedad ha evolucionado el Derecho ha acumulado e incorporado principios de contenido científi co, con independencia del sistema jurídico de que se trate. De manera que, esta sectorización da origen a determinadas Ciencias Jurídicas, que se encargan de estudiar sectores que resultan muy particulares desde el punto de vista de su regularización.

El descubrimiento en 1857 de la energía proveniente del núcleo del átomo fue toda una revolución en el mundo científi co, y desde ese mismo instante ese interés trascendió al Derecho, pues con la experiencia y difusión de este tipo de energía se

RECENSIÓN

palparon las ventajas y desventajas de su uso, dadas éstas últimas por el riesgo que suponen para la salud humana, lo que demandó desde entonces, el establecimiento por parte del Estado de un conjunto de principios y normas encaminadas a regular las relaciones que se gestan en la sociedad durante el uso de las radiaciones ionizantes .

Nace de esta manera un interés por desarrollar un ordenamiento jurídico nuevo para el mundo, el Derecho Nuclear, con la fi nalidad de fomentar las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear en condiciones de seguridad sin riesgos para las vidas, los bienes y el ambiente. El objeto de regulación de esta disciplina jurídica se centra en la energía contenida en el núcleo del átomo y tiene un marcado componente técnico, los principios que sustentan el uso de la energía que desde sus inicios ha estado fatalmente marcada por

Radiaciones ionizantes: el futuro del derecho nuclear en Venezuela

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el factor riesgo por lo que se ha centrado en regular los aspectos de seguridad para su uso, la dinámica del desarrollo científi co y la latente preocupación por su uso pacífi co han trascendido al Derecho.

Venezuela no ha estado ajena a los descubrimientos y avances inherentes a la energía producida por el átomo, ya desde finales de la década del 50 el Instituto Venezolano de Investigaciones Científi cas IVIC, institución pionera en la investigación en múltiples áreas, viene desarrollando el campo nuclear, primero con el funcionamiento de un reactor nuclear que posteriormente fue rediseñado y convertido en una planta de irradiación de rayos gamma.

De manera que desde esa época se dan los primeros acercamientos a nivel investigativo en el campo nuclear, especialmente en el área médica e industrial; actualmente las fuentes radiactivas se emplean en diversa áreas de la economía y la sociedad, variando sus usos desde los equipos de rayos X para el control de ingreso de mercancías por las aduanas, medidores de nivel en fábricas de refrescos,

detectores de humo, producción de radiofármacos, empleo de equipos médicos con fuentes radiactivas, tanto para diagnóstico como en terapias, la investigación científi ca y la agricultura, entre otros.

Desde entonces ha estado presente en nuestro país la expresión jurídica que cada etapa ha demandado en el tema nuclear, sin embargo en Venezuela no se reconoce la existencia del Derecho Nuclear como una rama independiente del Derecho.

Antecedentes legales de la material Nuclear en Venezuela

La regulación del uso de la energía nuclear en Venezuela, se inicia con la incorporación del país como miembro fundador original del Organismo Internacional de la Energía Atómica en 19571. Esta integración se orienta en el marco de desarrollo de una política pacifi sta, que ha defendido los principios del desarme, particularmente el desarme nuclear y de armas de destrucción masiva en general.

1 Picón, Delia. Acuerdos Bilaterales, Ministerio de Relaciones Exteriores, Caracas, 1995.

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Para garantizar que los países cumplan sus obligaciones, la comunidad internacional ha dado al OIEA el mandato de establecer y poner en práctica un mecanismo de verifi cación fuerte e imparcial, conocido como el Sistema de Salvaguardias del OIEA. Las salvaguardias son un conjunto de actividades mediante las cuales el Organismo trata de verifi car que un Estado no desvíe materiales o equipo nucleares para el desarrollo o producción de armas nucleares. Estas actividades incluyen la colocación de precintos, la instalación de cámaras y la verifi cación de inventarios, recibos y transportes, en el ámbito nacional el Acuerdo de Salvaguardias entre Venezuela y el Organismo entró en vigor el 11 de marzo de 1982, en virtud del compromiso adquirido por el país a propósito de la suscripción del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco, 1967) y del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (1975). Los arreglos subsidiarios entraron en vigor el 5 de septiembre de 1989.

Es te i nc ip i en te desarro l lo legislativo, se vio fuertemente

infl uenciado por la convocatoria de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente, convocada en el seno de la Organización de Naciones Unidas y celebrada en el año 19722, la cual contribuyó a aumentar la conciencia política sobre la naturaleza global de muchas amenazas sobre e l ambiente, lo cual en el ámbito internacional dio paso a la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y en nuestro país a la promulgación en 1975 de la Ley Orgánica del Ambiente, en la que se establece una amplia categorización de actividades capaces de degradar el ambiente, entre ellas las que producen radiaciones ionizantes.

Sin embargo, es menester señalar que en esta dispersión legislativa la publicación del Decreto N° 1.564 que dicta la Reforma Parcial del reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo3, estableció las normas sobre

2 Schrader-Frechette, K.S.: Energía Nuclear y Bienestar Público. Problemas Éticos y Sociales de la Tecnología de Fisión. 1980.

3 Republica Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional, Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Gaceta Ofi cial N° 38.236, Caracas, Julio, 26, 2005.

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condiciones de higiene y seguridad industrial, de cumplimiento obligatorio para patronos y trabajadores, antecedente remoto y fundamental de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su reglamento. La precisión con que se elaboró esta norma aun hoy en día sorprende, sobre todo por la técnica legislativa con que fue desarrollada, el nivel de detalle da muestra de la aspiración e interés del Estado Venezolano en el desarrollo de la materia.

Paralelamente , y ya en la década del 80, los cinco países del Grupo Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) iniciaron gestiones con el objetivo de establecer actividades de cooperación en temas nucleares de interés mutuo. Para ello canalizaron la iniciativa al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), quien aceptó auspiciar, patrocinar y coordinar las actividades con el fi n de extenderlas a la mayor cantidad posible de países de la región, así nace el Acuerdo Regional de Cooperación para la Promoción de la Ciencia y Tecnología Nucleares en América Latina (ARCAL). El Programa

que se basa principalmente en la cooperación horizontal, técnica y económica con el fi n de promover el uso de las diversas técnicas nucleares y sus aplicaciones con fi nes pacífi cos, en el seno de este grupo ya a fi nes de la década del 90 los países Miembros destacaron la importancia de formalizar el Acuerdo y dejar asentada su participación en el mismo. Por ese motivo se realizó la fi rma progresiva del Acuerdo, el cual ratifi có Venezuela el 2 de mayo de 2002.

A la par de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Ambiente, en el año 92 entra en vigencia la Ley Penal del Ambiente y su compendio de Normas Técnicas asociadas, entre la cual destaca de manera particular el Decreto No. 2210 que dicta las Normas Técnicas y Procedimientos para el Manejo de Material radiactivo4. A fi nales de esa década, se promulga la Ley Orgánica del Trabajo y se reconoce el derecho de un sector importante de la masa laboral a prestar sus servicios en condiciones adecuadas

4 Republica de Venezuela, Decreto No. 2210 que dicta las Normas Técnicas y Procedimientos para el Manejo de Material Radiactivo. Gaceta Ofi cial N° 4418 Extraordinario, Abril, 27, 1992.

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de higiene y seguridad, normas que recién en el presente cercano de este siglo que corre se reforzaron a través de las bases jurídicas que consolidó la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En virtud de la importancia que adquirió la materia en el ámbito industrial y médico asistencial, se complementó de manera acertada la regulación de aspectos básicos, especialmente orientados a la protección y seguridad de los usuarios, con normas de calidad, elaboradas y publicadas por la Comisión Venezolana de Normas Industriales (COVENIN), organismo creado en el año 1958, mediante Decreto Presidencial No. 501, y cuya misión es planifi car, coordinar y llevar adelante las actividades de Normalización y Certifi cación de Calidad en el país.

En este mismo sentido la Ley sobre Sustancias, Materiales y Desechos Peligrosos, aportó precisión al marco legal que se estaba desarrollando, esta norma estableció la regulación de la actividad que involucraba toda las fases de gestión con las sustancias, materiales y desechos peligrosos, en t re e l lo s l o s ma ter ia l e s radiactivos.

Durante la etapa que abarca las décadas del 70 al 90, se crearon las bases elementales para soportar y crear la infraestructura requerida en el país que tenía una ambiciosa perspectiva nuclear. Se defi nió el marco institucional, se dispusieron, entre otros, los aspectos técnicos relativos al transporte y el trabajo con sustancias radiactivas y la vigilancia radiológica de los trabajadores ocupacionalmente expuestos.

Se creó del Consejo Nacional para el Desarrollo de la Industria Nuclear (CONADIN), que tuvo entre sus fi nes promocionar la energía nuclear en el territorio nacional, impulsando las investigaciones en la rama de la industria y la salud, así como de fungir como principal ente asesor del Ejecutivo Nacional en tan importante materia; dio paso en los años siguientes con la reorganización de los Organismos de la Administración Pública Central, a la creación de los Ministerios de Energía y Minas, Ambiente y Salud y Asistencia Social, entre los principales entes encargados de dar forma a una estructura formal que desarrollara la política nacional en material de energía nuclear y propiciara la creación del marco jurídico necesario para alcanzar

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tales metas; ya en los albores del nuevo siglo se incorpora a la estructura formal del Estado, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, con la responsabilidad de propiciar el interés público por la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación y sus aplicaciones y los servicios de información necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país5.

Estado actual de la legislación en materia nuclear

A pesar que en Venezuela no se impulsó una verdadera política nuclear, en los años siguientes se dictaron un conjunto de normas, en correspondencia con el desarrollo y las perspectivas de un programa nuclear concebido para el desarrollo del país, dando paso a la promulgación de normas orientadas a regular los preceptos generales de las autoridades

5 San Miguel, Roscio. Mecanismos institu-cionales y medidas para la aplicación del Derecho Internacional Humanitario en Venezuela. Tesis de Grado. IAEDEN. 1998.

competen tes en la mater ia , algunas medidas regulatorias y lo concerniente a la responsabilidad administrativa, penal y laboral, tal como fuere reseñado anteriormente.

Durante el año 2002, desde la Dirección de Asuntos Nucleares del extinto Ministerio de Energía y Minas, hoy Dirección de Energía Atómica del Ministerio de Energía, se trabajó en la elaboración de un Proyecto de Ley Orgánica para los Usos Pacífi cos de la Energía Nuclear y las Radiaciones Ionizantes, norma jurídica concebida como un instrumento legal de alta jerarquía jurídica (Ley Orgánica), instrumento de avanzada, considerando que se trata de normas de contenido técnico y que se disponen, entre otros, aspectos reglamentarios ya sea de carácter administrativo o funcional, que requieren ser revisados con periodicidad en aras de lograr la efi ciencia y efi cacia adecuada de lo dispuesto. El mismo no contó con el apoyo político de las autoridades ministeriales en su oportunidad y no pasó de ser un excelente ejercicio técnico jurídico6.

6 De los Santos, Lasùrtegui, Alfonso. Problemas jurídicos de la Energía Nuclear. Sección de Publicaciones de la J.E.N., Madrid 1964.

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A pesar del conocimiento que tenían los gobiernos que precedieron la gestión de Hugo Chávez, sobre la necesidad de tener para el año 2000 una central nuclear en funcionamiento para proveer al país de energía alterna a la provista por la central hidroeléctrica del Guri y que el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) había recomendado en 19787 al gobierno venezolano el uso de esta energía debido a que sus estudios indicaban que la producción a través de la generación hidroeléctrica llegaría a un máximo y se estancaría en 1993, no hubo entonces el consenso político para que el país pensara en implementar la energía nuclear como fuente alternativa a la generada por el agua y los combustibles fósiles8.

Sin embargo, desde el 2007, Venezuela ha retomado su Viejo interés en el tema nuclear y de la producción de energía limpia, esta vez de la mano de los rusos, con quienes se aspira a desarrollar una central nuclear con fi nes pacífi cos,

7 Consejo de Seguridad Nuclear: Las Centrales Nucleares, 1999.

8 Schrader-Frechette, K.S.: Energía Nuclear y Bienestar Público. Problemas Éticos y Sociales de la Tecnología de Fisión. 1980.

y con tal objetivo ambas naciones acordaron el 26 de noviembre de 2008 suscribir un convenio de cooperación en el uso de la energía nuclear con fi nes pacífi cos. El 4 de Mayo 2009, en Gaceta ofi cial N° 68.817, salió publicado el Convenio fi rmado entre Venezuela y Rusia en materia de energía nuclear con fines pacíficos. Este convenio destaca la producción industrial de componentes y materiales para su uso en reactores nucleares; de radioisótopos y sus aplicaciones en la industria, en la medicina y la agricultura, sin embargo, un sector importante de diversos sectores de la sociedad, han manifestado su reserva sobre las intenciones de dicho convenio, ya que el principal miedo al desarrollo pacífi co de la energía nuclear es que la brecha que la separa del uso bélico, no es la tecnología sino la ética de quien la controla.

Conocimiento y aceptación

La ausencia de reconocimiento en Venezuela del Derecho Nuclear como rama autónoma del Derecho, aún en presencia de los elementos que teóricamente la defi nen como tal, demanda exponer un conjunto de refl exiones en este sentido.

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Si analizamos el fenómeno a nivel de la sociedad, comenzamos por algo elemental, las actividades que regula esta rama del Derecho, las relacionadas con el uso de la energía nuclear, conviven con la población cotidianamente en el anonimato. Lamentablemente la información pública que ofrecen los medios es insuficiente y en la que se brinda, prevalecen los argumentos negativos por encima de los explicativos y de los propiamente científicos, las informaciones no siempre refi eren explícitamente el concepto nuclear. Por ejemplo, el tema salud que es el de mayor difusión en los medios se enfoca casi siempre desde el punto de vista médico y muy pocas veces como una técnica nuclear aplicada a la salud, por lo que el público no reconoce que se está hablando de energía nuclear9.

Durante las décadas de los 70 a los 90 se sucedieron la mayor cantidad de accidentes nucleares en el mundo, lo cual incrementó la percepción negativa del término nuclear, condicionado

9 Caraballo, Maqueira, Leonel. El objeto del Derecho Ambiental. Revista electrónica de la Agencia de Medio Ambiente, Año 5 Nro.8. 2005. http://www.medioambiente.cu/revistama/8_06.asp.

básicamente por los accidentes ocurridos. Esta tendencia se aprecia internacionalmente, ya que se culpa más a la energía que a los hombres que se relacionan o se responsabilizan con ella, y que en muchos casos son los verdaderos responsables de los desastres.

Como consecuencia lógica, lo expuesto anteriormente engendra el desconocimiento de la existencia de las normas legales referidas a la esfera nuclear, a pesar de que todas son publicadas en la Gaceta Ofi cial, tal vez por las características propias de estas normas que tienen un lenguaje altamente técnico, de uso poco frecuente entre el público medio. Términos como isótopo, braquiterapia, milisivert, becquerel, y otros, no tienen ninguna analogía con la vida cotidiana en tanto que su conocimiento motiva a pocos actores de la sociedad.

En un análisis más limitado, es sorprendente que incluso dentro de la comunidad jurídica nacional pocos conocen la existencia de esta legislación, y del Derecho Nuclear reconocido internacionalmente, sus instituciones jurídicas, especifi -cidades y demás, ésto ha engendrado ausencia de doctrina y claro está, inhibe discusiones y posiciones teóricas, por lo que la difusión, el

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intercambio y la retroalimentación del conocimiento han sufrido las consecuencias.

Otro aspecto que podemos señalar es que la legislación nuclear suele enmarcarse dentro del Derecho Ambiental, a pesar de que éste tiene como objeto la gestión del ambiente en el más amplio sentido, lo que atribuimos fundamentalmente al contenido ambiental de las normas de Derecho Nuclear y al hecho de que la actividad nuclear como actividad considerada capaz de degradar el entorno, la rige institucionalmente el Ministerio del Ambiente.

Conclusiones

En Venezuela el uso de la energía nuclear ha tenido su expresión jurídica desde fi nales de la década del 50. El desarrollo histórico y la evolución legislativa aunque dispersa en lo atinente al tema nuclear, evidencian el interés del país por el conjunto de conocimientos y especificidades del tema nuclear, el cual requiere delimitar una rama del Derecho.

Las normas legales vigentes en materia nuclear en el país, las instituciones y principios que las rigen y su objeto de regulación

específico concuerdan con los elementos que caracterizan el Derecho Nuclear como rama autónoma del Derecho.

Existen por lo menos los elementos teóricos para afirmar que en Venezuela se ha desarrollado tímidamente las nociones de un verdadero Derecho nuclear, a la sombra del establecimiento de una verdadera política en la materia.

Si Venezuela es consecuente con adelantar y establecer una verdadera política de estado orientada en llevar adelante la energía nuclear para fi nes pacífi cos debería dejar claro su compromiso promulgando el marco regulatorio necesario para tal fi n y adoptando los Protocolos Adicionales de la Convención de Seguridad Nuclear y a la Convención de Viena por Responsabilidad Civil por Daños Nucleares y a la Convención de Protección Física de Material Nuclear, para colocarse a la par de otros países del continente como Argentina, Brasil y México, tres países latinoamericanos con programas de centrales nucleares.

Annaye CarrizoMSc. Gerencia Ambiental

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Referencias

De los Santos, Lasùrtegui, Alfonso. Problemas jurídicos de la Energía Nuclear. Sección de Publicaciones de la J. E. N., Madrid, 1964.

Caraballo, Maqueira, Leonel. El objeto del Derecho Ambiental. Revista electrónica de la Agencia de Medio Ambiente, Año 5 Nº 8. 2005. http://www.medioambiente.cu/revistama/8_06.asp.

Consejo de Seguridad Nuclear: Las Centrales Nucleares, 1999.

Picón, Delia. Acuerdos Bilaterales, Ministerio de Relaciones Exte-riores, Caracas, 1995.

República de Venezuela. Congreso de la República, Ley Aprobatoria del Tratado para la Prohibición de Pruebas Nucleares en la Atmósfera, el Espacio Exterior y Bajo el agua, Gaceta Ofi cial Nº 27.631, Caracas, enero 02, 1965.

Republica de Venezuela. Congreso de la República, Ley Aprobatoria del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina (Tratado de Tlatelolco), Gaceta Ofi cial Nº 29.101, Caracas, diciembre 18, 1969.

República de Venezuela. Decreto N° 1.564 que dicta la Reforma Parcial del Reglamento de las Condiciones de Higiene Seguridad en el Trabajo. Gaceta Ofi cial N° 1973 Extraordinario, Diciembre, 31, 1973.

República de Venezuela, Decreto No. 2210 que dicta las Normas Técnicas y Procedimientos para el Manejo de Material Radiactivo. Gaceta Ofi cial N° 4418 Extraordinario, Abril, 27, 1992.

República de Venezuela. Congreso de la República, Ley Aprobatoria de las Modificaciones al Tratado para la proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina (Tratado de Tlatelolco), adoptadas por la Conferencia General de Opanal, Gaceta Ofi cial Nº 36.140, Caracas, febrero 04, 1997.

República Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional, Ley sobre Sustancias, Materiales y Desechos Peligrosos, Gaceta Ofi cial N° 5.554 Extraordinario, Caracas, Noviembre 13, 2001.

República de Venezuela. Congreso de San Miguel, Roscio. Mecanismos institucionales y medidas para la aplicación del Derecho Internacional Humanitario en Venezuela. Tesis de Grado. IAEDEN. 1998.

369

República Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional, Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Gaceta Oficial N° 38.236, Caracas, Julio, 26, 2005.

Schrader-Frechette, K.S.: Energía Nuclear y Bienestar Público. Problemas Éticos y Sociales de la Tecnología de Fisión. 1980.

Ramiro L., José Gabriel: Energía e Impacto Ambiental.1992

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SUMARIO

Págs.

ESTUDIOS María Elisa FebresEl desarrollo sustentable en el gobierno de Hugo Chávez: del dicho al hecho ......................................... 17

Arnoldo José GabaldónDemocracia y desarrollo sustentable .................................... 39

Nelson Geigel Lope-BelloAmbiente, educación ambiental y derecho ............................. 55

Luisa Elena Guinand y Mariela CánepaAvances y desafíos de las políticas regionales ambientales en Suramérica ............................................................................... 99

Henrique MeierLos principios de prevención, precaución y prudencia: axiología superior del Derecho Ambiental .............................. 137

Alexander Luzardo NavaLos derechos ambientales y transgeneracionales en la Constitución de 1999: un enfoque transepistemológico .......... 189

Lucas Riestra Los Derechos Ambientales en la Constitución de 1999 .......... 243

Elva Varela OlivasEl marco jurídico ambiental internacional aplicable a la región fronteriza entre México y Estados Unidos:

372

breve análisis de su estructura y de los retos que ha enfrentado su implementación ............................................ 273

Alicia Villamizar Adaptación al cambio climático y políticas públicas: una deuda de alto riesgo para América Latina ...................... 301

Edgard YerenaLa Guayana venezolana: sostenibilidad ambiental incierta ... 339

RECENSIÓN Annaye CarrizoRadiaciones ionizantes: el futuro del derecho nuclear en Venezuela ............................................................... 359

373

Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a

para su publicación

1. Los estudios enviados a

2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año. En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número especial referido a un tema monográfi co, en este sentido, solicitará los estudios y pautará con los autores una fecha determinada.

3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas; excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráfi cos, si no pueden ser reproducidos tipográfi camente, deberán enviarse en originales para la impresión directa.

4. Las referencias bibliográfi cas deberán agruparse por orden numérico al fi nal del estudio y contener todos los elementos habituales de identifi cación. Las referencias y notas según el Manual de Chicago, números consecutivos en el texto para citas y notas, con las referencias correspondientes al fi nal del trabajo. Ejemplo de referencia a un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latino-americana y régimen Internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet deben contener el apellido y nombre del autor y página web.

5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes importantes: introducción desarrollo y conclusiones. Igualmente debe incluir un

Revista de Estudios Latinoamericanos

, para su publicación deberán ser inéditos.

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resumen, con una extensión máxima de 100 palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo, incluirá una síntesis curricular de 100 palabras como máximo.

6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor, si lo desea, podrá corregir esa versión.

7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Re-dacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para tal fi n. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario, simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista.

8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cambios de estilo o de edición que considere imprescindibles.

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