Municipal 02

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

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Cmo se determina la autonoma municipal plena en el ejercicio de las competencias atribuidas constitucionalmente a los gobiernos locales?

Resumen:En este proceso el demandante plantea que se declare la inconstitucionalidad del artculo 2 de la Ley N 28870. Sostiene que la norma cuestionada vulnera la autonoma munici-pal y el derecho de propiedad de las municipalidades sobre las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento. Seala que resulta absurdo que la totalidad del accionariado de una Sociedad Annima no tenga representacin mayoritaria en el directorio de la em-presa de la cual la Municipalidad es propietaria.

El Tribunal Constitucional declara infundada la demanda sealando que la autonoma es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. En ese sentido, los gobiernos locales tienen la capacidad para regirse mediante normas y actos de gobierno sobre aquellas

COMENTARIOS Y ANOTACIONES

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

EXP. N 0008-2007-PI/TCSENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Tipo de proceso : Proceso de InconstitucionalidadDemandante : Alcalde Provincial de Castilla (Arequipa)Demandado : Congreso de la RepblicaNorma objeto de control : Artculo 2 de la Ley N 28870, Ley para optimizar la gestin de las entidades presta-

doras de servicios de saneamiento.Materia : Autonoma MunicipalFecha de Res. : 06/09/2007Fecha de publicacin : 10/12/2007 (Diario Oficial El Peruano), pp. 360155 - 360158Pronunciamiento : Demanda INFUNDADA Base Normativa : Constitucin Poltica: Artculos 43, 70, 188, 189, 194 y 195. Ley N 27972, Ley

Orgnica de Municipalidades: Ttulo Preliminar Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin: Artculo 8.

Juan Carlos Prado Herrera(*)

(*) Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Litigante en Procesos de Inconstitucionalidad

ante el Tribunal Constitucional.

Cmo se determina la autonoma municipal

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competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que cada una de stas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idntica intensidad. Es constitucionalmente lcito modularlas en funcin del tipo de in-ters respectivo. La Constitucin garantiza a los gobiernos locales una autonoma plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfac-cin de intereses locales. Pero no podr ser de igual magnitud respecto de aqullas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonoma tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden tambin, segn las circunstancias, coparticipar otros rganos estatales.

SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DE 6 DE SEPTIEMBRE DE 2007

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Municipalidad Provincial de Castilla (demandante)

contra

Congreso de la Repblica (demandado)

Asunto:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla contra el artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el Congreso de la Repblica, que regula la com-posicin del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.

Magistrados:

LANDA ARROYO

GONZALES OJEDA

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

VERGARA GOTELLI

MESA RAMREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

SUMARIO

I. ASUNTO

II. DATOS GENERALES

RESOLUCIN


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III. NORMA CUESTIONADA

IV. ANTECEDENTES1. Fundamentos de la demanda de inconstitu-

cionalidad2. Fundamentos de la contestacin de la de-

manda de inconstitucionalidad

V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RE-LEVANTES

5.1. Sobre la supuesta afectacin del artculo 70 de la Constitucin

5.2. Sobre la supuesta afectacin del artculo 195 de la Constitucin

VI. FUNDAMENTOS

VII. FALLO

EXP. N. 0008-2007-PI/TC

AREQUIPA

MUNICIPALIDAD PROVIN- CIAL DE CASTILLA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 das del mes de septiembre de 2007, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, integrado por los ma-gistrados Landa Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli, Mesa Ramrez y Beaumont Callirgos, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla y la Municipalidad Provincial de Huaraz contra el artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el Congreso de la Repblica, que regula la compo-sicin del Directorio de las Entidades Prestado-ras de Servicios de Saneamiento Municipales.

II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso : Proceso de Incons-titucionalidad

Demandantes : Municipalidad Pro-vincial de Castilla

Norma sometida a control : Artculo 2 de la Ley 28870

Normas constitucionales cuya vulneracin se alega : Artculos 70 y

195, incisos 3 y 5, de la Constitucin

Petitorio : Se declare la in-constitucionalidad del artculo 2 de la Ley N. 28870

III. NORMA CUESTIONADA

Artculo 2 de la Ley N. 28870:

Artculo 2. Del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.

El Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales esta-r constituido por un mximo de cinco (5) miembros para las Entidades Prestadoras de mayor tamao, el cual deber incluir nece-sariamente a un (1) miembro del gobierno regional y dos (2) miembros de la sociedad civil garantizando la presencia de los usua-rios, y para las Entidades Prestadoras Munici-pales de menor tamao tres (3) miembros, el cual deber incluir necesariamente a un (1) representante de la sociedad civil. Los Direc-tores son responsables de la gestin.

Lo dispuesto por el presente artculo guarda concordancia con lo establecido en el art-culo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades. Respecto de la organizacin y funcionamien-to de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, se aplicarn supletoriamen-te las normas contenidas en la Ley General de Sociedades.

IV. ANTECEDENTES

1. Fundamentos de la demanda

Con fecha 20 de abril de 2007, la Municipa-lidad Provincial de Castilla interpone demanda de inconstitucionalidad, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artculo 2 de la Ley N. 28870, la misma que regula la composicin del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.


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La demanda se sustenta en los siguientes argu-mentos:

La Municipalidad Provincial de Castilla, de conformidad con las normas contenidas en la Ley N. 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento, y su respectivo reglamen-to; es accionista de la Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento SEDAPAR S.A., empresa del Estado de Derecho Privado.

Sin mencionarlo expresamente, la norma cuestionada despoja a las municipalida-des de sus derechos como propietarias de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento, amparndose para ello en lo dispuesto por el artculo 19 de la Ley N. 26338.

Es natural y razonable, en ese sentido, que los directorios de dichas entidades se con-formen con representantes de las municipa-lidades propietarias de la empresa, tal como lo seala el artculo 20 de la Ley 26338. De ah que resulte absurdo que la totalidad del accionariado de una Sociedad Annima no tenga representacin mayoritaria en el Di-rectorio de la empresa de la cual es propie-taria.

El Reglamento de la Ley General de Ser-vicios de Saneamiento, cuyo TUO fue aprobado mediante Decreto Supremo N. 023-2005-VIVIENDA, estableci en su art-culo 40 la posibilidad de que los candidatos presentados por las municipalidades proven-gan de entidades representativas de la socie-dad civil y/o colegios profesionales y/o uni-versidades en funcin de la realidad local; lo que denota una potestad discrecional de los gobiernos locales, y no as una imposicin legal.

Ni el artculo cuya declaracin de incons-titucionalidad se pretende ni su correspon-diente reglamento, han previsto la forma en que debe procederse para la remocin de los directores o para la renovacin de los di-rectorios, ni sobre si es aplicable a esta lti-ma la permanencia de algunos de sus miem-bros para dar continuidad a la gestin de las EPS, como lo estableci el artculo 39 del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento.

Asimismo, la Municipalidad Provincial de Castilla cuestiona la legalidad y cons-titucionalidad del Decreto Supremo N. 043-2006-VIVIENDA, publicado el 14 de diciembre de 2006, con los fundamentos si-guientes:

Si bien dicha reglamentacin pretendi co-rregir los vicios de inconstitucionalidad con-tenidos en el artculo 2 de la Ley N. 28870; dicha norma contraviene el ordenamiento legal, llegando a exceder los propios lmites de la ley que reglamenta, estableciendo una injustificada discriminacin en perjuicio de los servidores y funcionarios municipales.

El artculo 1 del mencionado Decreto Supre-mo contraviene lo dispuesto en los artculos 11 y siguientes de la Ley N. 26887, Ley Ge-neral de Sociedades.

El artculo 3 del reglamento cuestionado se contradice con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo P-blico.

2. Contestacin de la demanda

El apoderado del Congreso de la Repblica, con fecha 27 de julio de 2005, contesta la de-manda solicitando que la misma sea declarada infundada por las siguientes razones:

El artculo 2 de la Ley N. 28870 no vulnera el derecho de propiedad de las municipali-dades por cuanto este derecho fundamental no confiere a su titular un poder absoluto; por el contrario, la propia Constitucin es-tablece determinados lmites a su ejercicio cuando seala que el derecho de propie-dad (s)e ejerce en armona con el bien co-mn y dentro de los lmites de la ley. En consecuencia, resulta razonable que la ley establezca determinados lmites a este de-recho fundamental, ms an si se tiene en consideracin que, en el caso concreto, di-chas limitaciones se orientan a optimizar la prestacin de un servicio pblico, como es el servicio de saneamiento.

Si bien la Constitucin confiere a las mu-nicipalidades competencias en materia de saneamiento, lo hace con limitaciones, tal como se desprende del artculo 195 inci-so 8 de la Ley Fundamental. En efecto, de


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acuerdo con el citado artculo, las munici-palidades deben actuar en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

La norma legal cuestionada tiene como sus-tento una poltica nacional de salud a cargo del Estado, la misma que ha sido adoptada teniendo en consideracin que la deficiente prestacin del servicio de saneamiento pue-de generar serios problemas de salud en la poblacin. De igual manera, estas normas, se enmarcan dentro de la poltica nacional del ambiente. Al respecto, es importante se-alar que este tipo de medidas permitirn al Estado cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en particular, la Meta 10 del ODM 7, que consiste en reducir en un cincuenta por ciento (hasta el ao 2015) el porcentaje de personas que carezcan de ac-ceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento.

En torno a la presunta vulneracin de la au-tonoma municipal, es importante sealar que sta no puede ser ejercida de manera irrestricta, sino dentro de los lmites que la Constitucin ha establecido y sin perder de vista el bienestar de la poblacin.

Adicionalmente, la norma cuestionada ga-rantiza a los usuarios el derecho de defender sus intereses, toda vez que posibilita su par-ticipacin en el directorio de las entidades prestadoras del servicio de saneamiento. La medida adoptada es respaldada por el art-culo 65 de la Constitucin, puesto que ste prescribe que el Estado defiende el inters de los consumidores y usuarios.

Finalmente, la parte demandante se equivoca al considerar como norma objeto de control al Decreto Supremo N. 043-2006-VIVIEN-DA, que aprueba el Reglamento del artculo 2 de la Ley N. 28870; puesto que se trata de una norma reglamentaria. Asimismo, se equivoca al considerar como parmetro de control constitucional a la Ley N. 26887, Ley General de Sociedades.

V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RE-LEVANTES

1. Sobre la supuesta afectacin del artculo 70 de la Constitucin

2. Sobre la supuesta afectacin del artculo 195 de la Constitucin

VI. FUNDAMENTOS

Sobre la supuesta vulneracin del artculo 70 de la Constitucin

1. La demandante afirma, en primer lugar, que el artculo 2 de la Ley N. 28870 vulnera el derecho de propiedad, consagrado en el ar-tculo 70 de la Constitucin, de los gobier-nos locales sobre las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento. As, seala que la referida norma sin consagrarlo expresa-mente despoja a las Municipalidades de sus derechos como propietarias de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento(1). Si bien la demandante alega la afectacin del artculo 70 de la Constitucin del Esta-do, es evidente que la norma cuestionada no despoja a los gobiernos locales de las accio-nes que stos poseen en las Empresas Pres-tadoras de Servicios de Saneamiento, por lo que el problema constitucional a resolver, a criterio del Tribunal, radica en otra cuestin, como a continuacin se ver.

Sobre la supuesta vulneracin del artculo 195, incisos 3 y 5, de la Constitucin

2. En efecto, la demandante alega que el artcu-lo 2 de la Ley N. 28870 contraviene el art-culo 195, incisos 3 y 5, de la Constitucin del Estado, que reconoce la competencia de las Municipalidades para administrar sus bienes y rentas y los servicios pblicos locales de su responsabilidad(2); por lo que este Tribunal debe determinar si dicha disposicin cons-titucional es vulnerada por la norma cuya constitucionalidad precisamente se objeta.

3. Como se seal en la STC N. 0015-2005-PI/TC (FJ 3) (e)n el artculo 8

(1) Folio 3 del expediente.(2) Folio 5 del expediente.


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de la Ley de Bases de la Descentralizacin N. 27783 se ha definido a la autonoma como () el derecho y la capacidad efec-tiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e institu-ciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la uni-dad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

4. Adems se reconoci, concordantemente con la Ley de Bases de Descentralizacin (Ley N. 27783), que la autonoma municipal tiene una dimensin poltica consistente en la facultad de adoptar y concordar las pol-ticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inhe-rentes; administrativa que viene a ser la facultad de organizarse internamente, deter-minar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad, y econmica esto es, la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presu-puestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

5. Pero si bien es claro que los gobiernos lo-cales gozan de una autonoma reconocida por la propia Norma Fundamental, su ejerci-cio no debe poner en cuestin la unidad del Estado. As tambin este Colegiado expuso claramente que la autonoma de los gobier-nos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parmetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional.

6. En ese contexto, en la sentencia citada (FJ 10) se afirm que (l)os gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, adems de la Constitucin, normas como la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades, que en el artculo VIII de su Ttulo Preliminar dispone que (l)os

gobiernos locales estn sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funciona-miento del Sector Pblico. (...) Las compe-tencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

7. La STC N. 0013-2003-AI/TC (FJ 10) hace referencia a que la capacidad para regir-se mediante normas y actos de gobierno se extiende a aquellas competencias que cons-titucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idntica intensidad. Es constitucionalmente lcito modularlas en fun-cin del tipo de inters respectivo. La Cons-titucin garantiza a los gobiernos locales una autonoma plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de intereses locales. Pero no podr ser de igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los intere-ses supralocales, donde esa autonoma tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden tambin, segn las circunstancias, copartici-par otros rganos estatales.

8. En el presente proceso constitucional la mu-nicipalidad demandante alega que la norma cuestionada contraviene el artculo 195 de la Constitucin, especficamente sus incisos 3 y 5, que dispone:

(l)os gobiernos locales promueven el desa-rrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacio-nales y regionales de desarrollo.

Son competentes para: (...) 3. Administrar sus bienes y rentas. (...) Organizar, reglamentar y administrar los

servicios pblicos locales de su responsabi-lidad. (...).

9. Ahora bien, el artculo 2 de la Ley N. 28870 establece que

El Directorio de las Entidades Prestadoras de

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Servicios de Saneamiento Municipales esta-r constituido por un mximo de cinco (5) miembros para las Entidades Prestadoras de mayor tamao, el cual deber incluir nece-sariamente a un (1) miembro del gobierno regional y dos (2) miembros de la sociedad civil garantizando la presencia de los usua-rios, y para las Entidades Prestadoras Muni-cipales de menor tamao tres (3) miembros, el cual deber incluir necesariamente a un (1) representante de la sociedad civil. Los Di-rectores son responsables de la gestin.

Lo dispuesto por el presente artculo guarda concordancia con lo establecido en el art-culo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades. Respecto de la organizacin y funcionamien-to de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, se aplicarn supletoriamen-te las normas contenidas en la Ley General de Sociedades.

10. Segn el demandante, es natural que los Di-rectorios de dichas entidades se conformen con representantes de las Municipalidades propietarias de la Empresa (tal como lo se-ala el artculo 20 de la Ley 26338) y no con representantes de otras entidades o institu-ciones que no tienen derecho de propiedad alguno sobre la Sociedad Annima. Sin em-bargo, al establecer tal conformacin de los Directorios de las EPS, la Ley N 28870 con-sagra la absurda situacin de que la totalidad del accionariado de una Sociedad Annima no tenga representacin mayoritaria en el Directorio de la empresa de la cual es pro-pietaria(3).

11. Por lo que cabe preguntarse: la presencia en los directorios de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales de un representante del gobierno regional y de la sociedad civil vulnera la autonoma de los gobiernos locales?

12. A juicio del Tribunal Constitucional la res-puesta es negativa por lo siguiente. En cuan-to a la presencia de uno o dos represen-tantes, segn sea el caso, de los gobiernos regionales, se debe tener en cuenta que la

descentralizacin constituye una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo funda-mental el desarrollo integral del pas (artcu-lo 188 de la Constitucin).

13. Pero este mandato constitucional no podra cumplirse plenamente si es que cada gobier-no regional o local, confundiendo autonoma con autarqua, decidiera establecer y llevar a cabo polticas de desarrollo de manera ais-lada porque esto supondra violar los princi-pios constitucionales de integridad y unidad del Estado que reconoce expresamente el artculo 189 de la Norma Fundamental.

14. Es por ello coherente que la propia Constitu-cin establezca en su artculo 195 que los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes naciona-les y regionales de desarrollo (nfasis agre-gado). La presencia, entiende el Tribunal Constitucional, del representante del gobier-no regional en el Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales constituye tambin una forma de garantizar que los gobiernos locales, en la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, la realicen en coordinacin con los gobiernos regionales.

15. Ms an si a estos la Constitucin tambin les reconoce competencia para promover el desarrollo de la economa regional fomen-tando las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y loca-les de desarrollo, tal como dispone su artcu-lo 192.

16. Por lo que respecta a la presencia de re-presentantes de la sociedad civil en los di-rectorios de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales, ello se justifica en lo siguiente. Es cierto que el artculo 195, inciso 8, de la Cons-titucin atribuye a los gobiernos locales competencia para desarrollar y regular

(3) Folio 3 del expediente.

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actividades y/o servicios en materia de sa-neamiento, pero es igualmente verdad que uno de los principios fundamentales de un Estado social y democrtico de Derecho es el principio de soberana popular (artcu-lo 45 de la Constitucin), segn el cual el poder del Estado emana del pueblo y quienes lo ejercen lo realizan con las limi-taciones y responsabilidades que la Cons-titucin y las leyes establecen.

17. De modo que si los gobiernos locales son entidades bsicas de organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participa-cin vecinal en los asuntos pblicos (artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972), la presencia de representantes de la sociedad civil en los directorios de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales no afecta su autonoma.

18. Por el contrario, en la medida que los go-biernos locales representan al vecindario y promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, la participacin de la sociedad en dichos directorios, a jui-cio del Tribunal Constitucional, es una forma tambin de garantizar que los vecinos, en tanto destinatarios de los servicios pblicos locales, velen por que estos, como se ha afir-mado en la STC 0003-2006-PI/TC (FJ 59), mantengan un stndar mnimo de calidad, y

que el acceso a ellos se d en condiciones de igualdad.

19. En suma, el Tribunal Constitucional conside-ra que el artculo 2 de la Ley N. 28870, Ley para optimizar la gestin de las entidades prestadoras de servicios de saneamiento, no vulnera la Constitucin en el extremo relati-vo a los artculos 70 y 195, incisos 3 y 5.

VII. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitu-cional, con la autoridad que le confiere la Cons-titucin Poltica del Per

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de incons-titucionalidad.

Publquese y notifquese.

SS.

LANDA ARROYO

GONZALES OJEDA

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

VERGARA GOTELLI

MESA RAMREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

COMENTARIO

La autonoma municipal debe entenderse, de conformidad con la Norma Funda-mental(1) a nivel poltico, administrativo y econmico. Al respecto, el Tribunal Constitucional explica, en el fundamento jurdico 4 de la senten-cia in comento, que la autonoma municipal tiene una dimensin poltica consistente en la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en

los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inherentes; admi-nistrativa que viene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad, y econmica esto es, la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucio-

(1) Constitucin Poltica de 1993 Artculo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen au-

tonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. (...). (nfasis nuestro)

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nales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.

A mayor abundamiento, la autonoma mu-nicipal se erige como una garanta institucio-nal, es decir como una institucin garantiza-da por la Constitucin(2) contra los eventuales excesos del legislador y por la cual se busca proteger el mbito de accin de los gobiernos locales en su interrelacin con otros rganos del Estado (3). En tal sentido, la garanta insti-tucional de la autonoma municipal impone lmites a las acciones normativas y/o de go-bierno regional y nacional.

En el presente caso, el demandante reclama, en resumen, el respeto de la autonoma municipal frente a una accin normativa del Congreso de la Repblica, o exceso del legislador, al haber emitido la Ley N 28870, cuyo artculo 2 recompone la conformacin del directorio de las Empresas Pres-tadoras del Servicio de Saneamiento(4) Municipales -en adelante EPSSM-, para que en ste partici-pen como directores, adems del representante de la Municipalidad, un representante del gobierno regional y uno o dos representantes de la sociedad civil dependiendo del tamao de la EPSSM.

Del anlisis del caso expuesto y contrariamente a lo que seal la parte demandante, la disposicin cuestionada no vulnera la autonoma municipal, pues esta ltima tambin tiene lmites, lo cual ha sido puesto de manifiesto en forma enftica por

el propio Tribunal Constitucional, al sostener, en el fundamento jurdico 5, que la autonoma de los gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el con-trario, debe ser ejercida respetando los parmetros esta-blecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional. En el mismo sentido, el referido rgano colegiado seal, en anterior jurisprudencia, que la autonoma municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio.`(...) (L)a garanta institucional de la autonoma municipal (...) no implica que tales organismos gocen de una irrestric-ta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitucin, esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armnicamente(5).

El principio de unidad de la Constitucin consiste, como sostiene Marcial Rubio, en que la Constitucin es un ordenamiento completo, integral, en el que cada una de las normas debe armonizarse con las otras. No se puede interpretar la Constitucin con la actitud de buscar contra-dicciones dentro de ella; por el contrario, la acti-tud debe ser la de encontrar coherencia a partir del conjunto de principios que deben aplicarse y a los que se refiere la jurisprudencia del Tribunal (Constitucional) en su conjunto(6).

En tal sentido, la autonoma municipal consa-grada en el artculo 194 de la Constitucin debe ejercerse en armona con las dems disposiciones

(2) Al respecto, Csar Landa seala que en la jurisdiccin constitucional comparada, la cuestin de la au-

tonoma local ha sido la materia natural donde el Tribunal Constitucional y la doctrina ha utilizado amplia-mente la expresin garanta institucional. Nada hay que objetar a esta tcnica, salvo que no es ms que una abreviatura para la correcta expresin de institucin garantizada por la Constitucin. LANDA ARROYO, Csar. Tribunal Constitucional y Estado Democrtico. Lima: Palestra Editores, 2003. Pg. 24.

(3) Fundamento jurdico 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 0008-2006-PI/TC publicada el 3 de diciembre de 2007en el Diario Oficial El Peruano.

(4) De conformidad con el artculo 2 de la Ley N 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento () la prestacin de los Servicios de Saneamiento comprende la prestacin regular de: servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y disposicin sanitaria de excretas, tanto en el mbito urbano como en el rural.

(5) Fundamento jurdico 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 0015-2005-PI/TC publicada el 20 de enero de 2006 en el Diario Oficial El Peruano.

(6) RUBIO CORREA, Marcial. La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2005. Pg. 309.

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constitucionales, tales como los artculos 70(7) y 195 (8). As tambin debe ejercerse de conformi-dad con el artculo 43(9)constitucional, en lo que se refiere al Estado unitario puesto que -en pala-bras del Tribunal Constitucional- la autonoma municipal no puede contraponerse, en ningn caso, al principio de unidad del Estado, pues si bien da vida a subordenamientos que resultan ne-cesarios para obtener la integracin poltica de las comunidades locales en el Estado, stos no pue-den encontrarse en contraposicin con el ordena-miento general (10).

De no interpretarse la autonoma municipal te-niendo en cuenta el principio de unidad de la Cons-titucin, aqulla devendra en autarqua. En ese sen-tido, el Tribunal establece, en el fundamento jurdico 13, que (el) mandato constitucional (de descentrali-zacin) no podra cumplirse plenamente si es que cada gobierno regional o local, confundiendo autonoma con autarqua, decidiera establecer y llevar a cabo polticas de desarrollo de manera aislada porque esto supondra violar los principios constitucionales de integridad y unidad del Estado que reconoce expresamente el art-culo 189 de la Norma Fundamental.

Ahora bien, entendiendo que los gobiernos locales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia tal cual lo dispone la Constitucin en el artculo 194, es fundamental preguntarse qu sucede

cuando los asuntos que son de su competencia son de inters no solamente del gobierno local, sino tambin del gobierno regional y/o del gobierno nacional? Es decir, qu ocurre cuando estamos frente a intereses supralocales?

Esta interrogante es precisamente la que el Tribunal Constitucional se plante a propsito del presente caso, la misma que fue atendida en el fundamento jurdico 7 de la siguiente manera:

(Los gobiernos locales tienen) la capacidad para regirse mediante normas y actos de go-bierno sobre aquellas competencias que cons-titucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idntica intensidad. Es consti-tucionalmente lcito modularlas en funcin del tipo de inters respectivo. La Constitu-cin garantiza a los gobiernos locales una autonoma plena para aquellas competen-cias que se encuentran directamente relacio-nadas con la satisfaccin de intereses locales. Pero no podr ser de igual magnitud respec-to de aquellas que los excedan, como los in-tereses supralocales, donde esa autonoma tiene necesariamente que graduarse en in-tensidad, debido a que de esas competencias pueden tambin, segn las circunstancias, coparticipar otros rganos estatales(11).

(7) Constitucin Poltica de 1993 Artculo 70.-El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con

el bien comn y dentro de los lmites de ley. (...). (nfasis nuestro)(8) Constitucin Poltica de 1993 Artculo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin

de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. (...). (nfasis nuestro)

(9) Constitucin Poltica de 1993 Artculo 43.- () El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la sepa-

racin de poderes. (nfasis nuestro)(10) Fundamento jurdico 5 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N

0054-2004-PI/TC publicada el 23 de mayo de 2005 en el Diario Oficial El Peruano.(11) Cabe sealar que el citado criterio jurisprudencial ha sido anteriormente establecido por el Tribunal

Constitucional en las sentencias recadas en el Expediente N 0007-2002-AI/TC (publicada el 9 de septiembre de 2003 en el Diario Oficial El Peruano) y en el Expediente N 0013-2003-AI/TC publicada el 15 de junio de 2004 en el Diario Oficial El Peruano.

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Como apreciamos, el Tribunal Constitucional somete a su consideracin la trascendencia del inte-rs sobre la competencia que ejerce un gobierno lo-cal, para determinar la intensidad de la autonoma en el ejercicio de dicha competencia. Lo expuesto podemos puntualizarlo de la siguiente manera(12):

Si la competencia municipal en cuestin con-cita un inters simplemente local, la autono-ma del gobierno local, en el ejercicio de dicha competencia, ser plena.

Si la competencia municipal en cuestin con-cita un inters que trasciende el plano local, es decir que concita un inters de alcance re-gional y/o nacional, la autonoma del gobier-no local, en el ejercicio de dicha competencia, no ser plena sino que deber ser modulada o graduada en su intensidad, para concor-darse con aquellos otros intereses, pues de dicha competencia pueden coparticipar otros rganos estatales -gobierno de nivel regional o nacional-.

Analizando la sentencia del Tribunal Consti-tucional en el presente caso, concordamos con el criterio del referido rgano colegiado, pues advier-te que el ejercicio de esta competencia (prestacin del servicio de saneamiento) est relacionada con la satisfaccin de intereses supralocales y de esta competencia coparticipan otros rganos estatales, razones por las cuales la autonoma del gobierno local no puede ser plena en este caso, sino que debe modularse. El Tribunal resalta la copartici-pacin de otro rgano estatal, en la competencia de prestacin del servicio de saneamiento por el gobierno local, cuando seala, en el fundamento

jurdico 14, que es coherente que la propia Cons-titucin Poltica establezca en su artculo 195 que los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarro-llo. Asimismo, no cabe duda que el saneamien-to(13), tal cual lo establece la ley de la materia, es un servicio de necesidad y utilidad pblica y de pre-ferente inters nacional(14), es decir de un eminen-te inters supralocal. Por ello resulta plenamente legtimo la participacin de un representante del gobierno regional como miembro del directorio de las EPSSM.

En este orden de ideas, la autonoma de los gobiernos locales no constituye un obstculo para que el desarrollo del servicio de saneamien-to sea coordinado con el gobierno regional en aras de elevar la calidad de la prestacin de dicho servicio, sobre la base de una poltica de coope-racin y coordinacin entre los gobiernos locales y regionales.

De igual manera, el Tribunal Constitucional correctamente confirma la legitimidad de la par-ticipacin de un representante de la sociedad ci-vil como miembro del directorio de las EPSSM, pues como ste seala, en el fundamento jurdico 17 de la sentencia bajo comentario, los gobier-nos locales son entidades bsicas de organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de par-ticipacin vecinal en los asuntos pblicos, (...) (por ello), la presencia de representantes de la sociedad civil en los directorios de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales no afec-

(12) A mayor abundamiento, Marcial Rubio, partiendo de lo establecido por el Tribunal Constitucional en

la sentencia in comento, refiere lo siguiente: Las atribuciones ms directamente vinculadas al vecino sern preferentemente competencias municipales. En aquellas en las que este inters puramente local se combina con otros intereses de mayor amplitud, hay que establecer una gradacin de la autonoma municipal. RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano segn la jurisprudencia del Tribunal Consti-tucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2006. Pg. 386.

(13) Ver nota 4.(14) Ley N 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento. Artculo 3.-Declrase a los Servicios de Saneamiento como servicios de necesidad y utilidad pblica

y de referente inters nacional, cuya finalidad es proteger la salud de la poblacin y el ambiente.

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ta su autonoma. La razn es que sea cual fuere la manifestacin de la autonoma municipal que se trate -poltica, administrativa o econmica-, sta debe ser ejercitada por el gobierno local en aten-cin a su fin ltimo: la satisfaccin del inters de los vecinos(15).

Por todo lo expuesto, podemos concluir que cuando nos encontremos en el anlisis de una competencia atribuida constitucionalmente a un gobierno local y debamos determinar si sta pue-de ser ejercida o no de manera plena, ser impe-rativo considerar si estn en juego simplemente intereses locales o si tambin se encuentran de por medio intereses supralocales. En este ltimo caso la autonoma municipal no ser plena sino que deber modularse en su intensidad armoni-zndose con aquellos intereses supralocales, ya que de la competencia en cuestin pueden co-participar otros rganos estatales de gobierno de nivel regional o nacional.

Finalmente, cabe sealar que el Tribunal Constitucional, a nuestro criterio, no resolvi co-rrectamente la alegacin del demandante sobre la presunta vulneracin del derecho de propiedad de las EPSSM. En efecto, en el fundamento jurdico 1 el Tribunal se limit a sealar que (s)i bien la de-mandante alega la afectacin del artculo 70 de la Constitucin del Estado, es evidente que la norma cuestionada no despoja a los gobiernos locales de las

acciones que stos poseen en las Empresas Prestado-ras de Servicios de Saneamiento.

Consideramos que la argumentacin de la parte demandada resulta plenamente atendible, pues el derecho de propiedad a que se refiere el artculo 2 inciso 16) de la Constitucin no otorga a su titular un poder absoluto, ya que conforme al artculo 70 de la misma Carta Po-ltica, este derecho se ejerce en armona con el bien comn y dentro de los lmites de la ley. Pues bien, precisamente la ley objeto de control de constitucionalidad -Ley N 28870-, ha impues-to un lmite razonable y proporcional al dere-cho de propiedad de las Municipalidades sobre las EPSSM, al recomponer la conformacin de su directorio.

Este lmite resulta acorde con el bien comn y los intereses colectivos de la Nacin, si se con-sidera que estamos frente a la propiedad de Enti-dades Prestadoras de Servicios de Saneamiento, entidades que prestan servicios cuya finalidad es proteger los derechos a la salud y al ambiente y con ellos el derecho a la dignidad humana, que no slo se encuentran consagrados en la Consti-tucin, sino tambin en diversos instrumentos de los Sistemas Internacionales de Proteccin de los Derechos Humanos, tales como la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Inter-nacional de Derechos Econmicos(16), Sociales y

(15) En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el Expedi-

ente N 0010-2003-AI/TC, fundamento jurdico 9, en el que establece que (...) la autonoma que la Constitucin garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por stas en funcin del inters de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones represen-tativas de los vecinos de una determinada localidad, y estn llamadas a promover la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armnico de sus circunscripciones. (Publicada el 15 de diciembre de 2004 en el Diario Oficial El Peruano).

(16) Declaracin Universal de Derechos Humanos Artculo 25.-

1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

().

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Culturales (17), la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (18), etc.

n CONCORDANCIAS JURISPRUDEN-CIALES

Sentencia del Tribunal Constitucional. Expe-diente N 0013-2003-AI/TC (publicada el 15 de junio de 2004 en el Diario Oficial El Peruano)

7. Por ello, frente a la diversidad de significa-dos y contenidos de la garanta institucional de la autonoma municipal, deben tenerse en conside-racin, principalmente, los siguientes: a) conte-nido subjetivo u organizativo de la autonoma: la existencia de las municipalidades; b) contenido objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es, la autonoma como garanta de la gestin de los asuntos que interesen a la comunidad local, y c) contenido institucional de la autonoma, que hace referencia a la posicin de las municipalidades en el desempeo de sus funciones, es decir, la autono-ma como ejercicio bajo la propia responsabilidad del mbito de funciones pblicas confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de li-bertad e independencia que caracteriza la posicin de la actuacin de las municipalidades frente a in-jerencias de instancias superiores (Antonio Faulo Loras. Fundamentos constitucionales de la autono-ma local. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257).

9. Al respecto, el Tribunal Constitucional de Espaa ha sostenido que (...) Ante todo, resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana y an este poder tiene lmites, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de este donde alcanza su verdadero sentido (STC 4/1981).

De este modo, la consagracin de la autonoma municipal no debe ser entendida como un modo de favorecer tendencias centrfugas o particularis-tas, sino como un elemento bsico en el proceso de descentralizacin que se viene implementando, el mismo que tiene por objetivo fundamental el desarrollo integral del pas (artculo 188 de la Constitucin).

De ah que, en materia de descentralizacin, existan tres retos fundamentales: a) garantizar la autonoma; b) asegurar la unidad del ordenamien-to, y c) favorecer la integracin y el dinamismo del sistema. ().

Sentencia del Tribunal Constitucional. Expe-diente N 0007-2001-AI/TC. (publicada el 1 de febrero de 2003 en el Diario Oficial El Peruano)

6. Sobre el particular, el referido rga-no colegiado ha sealado que: la autonoma

(17) Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Artculo 12.-

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental.

2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarn las necesarias para: a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y

de otra ndole, y la lucha contra ellas; d) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos en

caso de enfermedad.(18) Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Artculo XI. Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y so-

ciales, relativas a la alimentacin, el vestido, la vivienda y la asistencia mdica, correspondientes al nivel que permitan los recursos pblicos y los de la comunidad.


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concedida a los gobiernos municipales (...) no supone autarqua funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias, pueda des-prenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un or-ganismo sea autnomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y pol-tico que le sirve de fundamento a ste y, por supuesto, a aqul.

n BIBLIOGRAFA

LANDA ARROYO, Csar. Tribunal Consti-tucional y Estado Democrtico. Segunda edicin. Lima: Palestra Editores, 2003. 869 Pgs.

RUBIO CORREA, Marcial. La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2005. 455 Pgs.

RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2006. 417 Pgs.

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