México, un país de jóvenes, en rápido proceso de envejecimiento...
36
1 México, un país de jóvenes, en rápido proceso de envejecimiento Participación laboral, pensiones y salud Maria Cristina Gomes da Conceicao 1 * Según el censo del año 2000, en México el grupo de individuos mayores de 60 años ha alcanzado 7.09 millones de individuos y corresponde a 7.3% de la población. Sus tasas de participación económica son de 66.62 para los hombres y de 10.29 para las mujeres. Los hombres son jefes en 71.10%, y las mujeres en 28.90% de los hogares en donde viven. A su vez, la población mayor de 65 años alcanzó 4.85 millones de individuos, o 5.0% de la población, cuyas tasas de participación son de 42.63 para hombres y de 10.29 para las mujeres. Los hombres son jefes en 65.19% y las mujeres en 34.81% de sus hogares. Para analizar estas tendencias es fundamental tomar en cuenta que todos los indicadores presentan una gran variación por grupos de edades. Por este motivo, en este artículo se pone un énfasis generacional para analizar cada indicador, buscando observar los cambios de roles sociales y de recursos manejados por los individuos de diferentes grupos de edades 2 . 1) Trabajo y Seguridad Social – cambios generacionales • Niveles de urbanización y participación laboral por grupos de edades Las tasas de participación económica de l a PEA empiezan a declinar a los 40/44 años de edad, bajando de 66.2% a 58.1% a los 50/59 años, a 41.7% a los 60/64 años y a 25.3% * Profesora-Investigadora de la FLACSO-México y consultora del Population Council.
Transcript of México, un país de jóvenes, en rápido proceso de envejecimiento...
1
México, un país de jóvenes, en rápido proceso de envejecimiento Participación laboral, pensiones y salud
Maria Cristina Gomes da Conceicao1*
Según el censo del año 2000, en México el grupo de individuos mayores de 60
años ha alcanzado 7.09 millones de individuos y corresponde a 7.3% de la población. Sus
tasas de participación económica son de 66.62 para los hombres y de 10.29 para las
mujeres. Los hombres son jefes en 71.10%, y las mujeres en 28.90% de los hogares en
donde viven. A su vez, la población mayor de 65 años alcanzó 4.85 millones de
individuos, o 5.0% de la población, cuyas tasas de participación son de 42.63 para
hombres y de 10.29 para las mujeres. Los hombres son jefes en 65.19% y las mujeres en
34.81% de sus hogares.
Para analizar estas tendencias es fundamental tomar en cuenta que todos los
indicadores presentan una gran variación por grupos de edades. Por este motivo, en este
artículo se pone un énfasis generacional para analizar cada indicador, buscando observar
los cambios de roles sociales y de recursos manejados por los individuos de diferentes
grupos de edades2.
1) Trabajo y Seguridad Social – cambios generacionales
• Niveles de urbanización y participación laboral por grupos de edades
Las tasas de participación económica de la PEA empiezan a declinar a los 40/44 años
de edad, bajando de 66.2% a 58.1% a los 50/59 años, a 41.7% a los 60/64 años y a 25.3%
* Profesora-Investigadora de la FLACSO-México y consultora del Population Council.
2
entre los individuos mayores de 65 años. En México la participación laboral nunca llega a
cero en las edades avanzadas. Para un mejor acercamiento a esta realidad, se analizan las
tasas de participación laboral por grupos de edades, sexo y tamaño de localidad en el año
de 19903 en las gráficas 1 y 2.
Entre los hombres se observa que, hasta los 50/54 años de edad, las tasas de
participación laboral son siempre superiores a 80%, y son mayores en las localidades de
mayor tamaño, comparadas con las pequeñas. Sin embargo, a partir de los 55 años de
edad la participación laboral tiende a ser menor en las metrópolis (60% entre 60/64 años
y 35% entre mayores de 65 años de edad) que en las pequeñas localidades (75% y 55%,
respectivamente) (gráfica 1).
GRÁFICA 1
Tasas de Participación Laboral Masculina, por Edad y Tamaño de Localidad, 2000
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 a 24
99
2500
a 49
99
5000
a 49
99
1000
0 a 14
999
1500
0 a 49
999
5000
0 a 99
999
1000
00a4
9999
9
5000
00a9
9999
9
1000
000 m
as
40/4445/4950/5455/5960/6465+
2 En este caso se centra la atención en los adultos mayores de 45 años, distribuidos por grupos quinquenales de edad. 3 Hasta el momento, sólo se cuenta con esta información publicada por sexo, edad y tamaño de localidad en el censo de 1990.
3
Fuente: XI Censo de Población y Vivienda, 1990
El patrón de trabajo masculino caracteriza a todos los grupos de edad, en
localidades de diferentes tamaños. La excepción son los mayores de 60 años de edad: la
mayor parte de los hombres entre 60/64 años de edad siguen trabajando, aunque más en
localidades pequeñas (75%) que en las grandes ciudades (60%). Después de los 65 años
de edad este diferencial aumenta, pues en las localidades menores de 2500 habitantes
todavía siguen trabajando 55% de los hombres, mientras en los grandes centros urbanos
sólo 35% de ellos todavía trabajan. A su vez, entre las mujeres las tasas de participación
laboral son siempre inferiores a 35% a partir de los 40/44 años de edad, y se comportan
de manera homogénea, creciendo proporcionalmente de acuerdo con el mayor tamaño del
área de residencia (Gráfica 2).
GRÁFICA 2 Tasas de Participación Laboral Femenina, por Edad y Tamaño de Localidad, 2000
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1 a 2
499
2500 a 4
999
5000 a 4
999
10000 a 1
4999
15000 a 4
9999
50000 a 9
9999
100000a499999
500000a999999
1000000 mas
40/4445/4950/5455/5960/6465+
Fuente: XI Censo de Población y Vivienda, 1990
4
La participación laboral femenina es inferior a 10% en las ciudades menores de
5000 habitantes y entre las mujeres mayores de 65 años. De esta forma, el incremento del
trabajo femenino está casi linealmente relacionado con la vida urbana, siendo menor en
las edades avanzadas en las localidades de todos los tamaños.
• Evolución de la participación laboral y del retiro en las edades avanzadas según diferentes fuentes de información
En este apartado se comparan las tasas de participación laboral originadas de los
censos de 1970, 1990 y 2000, y de la ENADID de 1997. Para los hombres aparecen
diferencias importantes entre el censo de 1970 y las fuentes posteriores a 1990. Entre
1970 y los años noventa las tasas de participación laboral disminuyen de 90% en las
edades activas a 70% entre los 60/64 años de edad y a 55% después de los 65 años de
edad. Este descenso tiene dos componentes: uno vinculado a los cambios de concepto de
participación laboral entre las diferentes fuentes, y otro que expresa una disminución de
la participación laboral de acuerdo con el avance de la edad. En los años setenta pocos
individuos habían alcanzado la edad de jubilación, pues apenas comenzaron a contribuir
en 1943 (fecha de su fundación) para el sistema de seguridad social, y en los años setenta
todavía no completaban más de 30 años de contribución. Al contrario, en los años
noventa los sobrevivientes que trabajaron desde los años cincuenta fueron adquiriendo
progresivamente el derecho a la jubilación, hecho que se expresa en las mayores
proporciones de retiro a partir de los 65 años de edad en los censos de 1990 y 2000 y en
la ENADID 1997.
5
GRÁFICA 3 Tasas de Participación Laboral Masculina por grupos de edad, según diferentes fuentes
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
40/44 45/49 50/54 55/59 60/64 65/69 70/74 75/79 85+
1970199019972000
Fuente: Censos de 1970, 1990 y 2000, ENADID-1997
La información de la ENADID es interesante porque ofrece una mejor percepción
de la tendencia al retiro en las edades más avanzadas. De hecho, la participación laboral
disminuye fuertemente después de los 55/59 años de edad. Sin embargo, entre los 65/69 y
entre los 70/75 años cerca de la mitad de los hombres siguen trabajando, y después de los
85 años de edad todavía 30% de ellos siguen trabajando. Al tomar en cuenta las edades
más avanzadas, se observa que el cambio entre los setentas y los noventas no ha sido
todavía menos impactante que lo indicado por los resultados de los censos, cuyas curvas
se interrumpen a los 65 años de edad. Este hecho llama la atención sobre la importancia
de empezar a trabajar las edades avanzadas con un mayor nivel de desagregación, así
como de desarrollar políticas de envejecimiento en México.
A su vez, las mujeres presentan muy baja participación laboral. Según el censo de
1970 sólo cerca de 15% de todas las mujeres adultas trabajaban. El censo de 1990 no
muestra aumentos significativos en la participación laboral de la mujer, mientras que el
6
de 2000 ya registra tasas de participación cercanas a 40% antes de los 50 años y entre 20
y 30% antes de los 60 años de edad de la mujer. Sin embargo, hay que tomar en cuenta
tanto el creciente aumento de la participación laboral femenina como también los
cambios en el concepto de trabajo utilizado en los censos sucesivos.
GRÁFICA 4 Tasas de Participación Laboral Femenina por grupos de edad, según diferentes fuentes
05
101520253035404550
40/44 45/49 50/54 55/59 60/64 65/69 70/74 75/79 85+
1970199019972000
Fuente: Censos de 1970, 1990 y 2000, ENADID-1997
De la misma manera, la ENADID 97 logra captar mayores tasas de participación
laboral para mujeres de todos los grupos de edades. De todos modos, porcentajes
importantes de mujeres siguen trabajando en las edades avanzadas (entre 15 y 25%),
reforzando la importancia de implantar políticas para enfrentar el proceso de
envejecimiento en México.
Estos indicadores de trabajo en las edades avanzadas están relacionados con los
indicadores de retiro. Los individuos de edades avanzadas que no trabajan, en gran parte
se retiraron del trabajo, principalmente en los grandes centros urbanos, donde se
concentran los empleos formales y, por consiguiente, las contribuciones para adquirir
7
pensiones. La carencia de programas de jubilación y pensiones en el campo explica las
mayores proporciones de individuos de edades avanzadas que tienen que seguir
trabajando en las edades avanzadas, principalmente en las localidades de menor tamaño.
El análisis de la participación laboral por áreas de residencia, por edad y sexo es
fundamental para conocer el acceso a las instituciones de seguridad social. La existencia
de un contrato laboral es la condición para adquirir la derechohabencia a diferentes
instituciones y a diferentes prestaciones laborales. Por ejemplo, según el Censo de 2000,
del total de los trabajadores mexicanos 50% tiene derecho a vacaciones, 60% al
aguinaldo, 53% a los servicios médicos y 41% al ahorro para el retiro. Todavía existen
contratos que no incluyen el pago de ninguna de estas prestaciones. El número y tipo de
prestaciones varía de acuerdo con el tipo de contrato laboral establecido, conformándose
una diversidad de condiciones de derechohabencia. Además, en México se presenta una
gran diversidad de instituciones, construidas y desarrolladas de acuerdo con una compleja
evolución histórica del sistema de seguridad social mexicano. Para profundizar en esta
complejidad, en el siguiente apartado se presenta información más completa sobre la
evolución y cobertura del sistema de seguridad social en México.
2) La Seguridad Social en México – pensiones y salud
• Evolución del sistema de Seguridad Social
Aunque durante la colonia ya se registraban pagos y servicios de salud para
trabajadores enfermos y viudas, y desde 1824 ya se conocían fondos de retiro para
trabajadores discapacitados, es en la época porfirista, cuando surge por primera vez una
Ley de Accidentes de Trabajo, una primera expedida en 1904 en el Estado de México,
8
seguida de otra en 1906 en el Estado de Nuevo León. Estas leyes reconocen por primera
vez que es obligación de los empresarios atender a sus empleados en caso de enfermedad,
accidente o muerte derivados del cumplimiento de sus labores. En este periodo también
se crearon importantes servicios de salud, como el Hospital General de México, el cual
desde 1905 ha sido el mayor del país.
Después de la revolución, en 1915 se formuló un proyecto de Ley de Accidentes que
establecía las pensiones e indemnizaciones a cargo del empleador, en el caso de
incapacidad o muerte del trabajador por causa de un riesgo profesional. La constitución
de 1917 establece las cajas de seguros populares, improvisadas por grupos de
trabajadores en la forma de planes de contribuciones voluntarias, o Cajas de Seguro y
Sociedades Cooperativas, que se consolidaron hasta 1921. Desde entonces el Estado
busca reglamentar y asumir el control del patrimonio financiero de las Cajas, sin obtener
aprobación del Congreso4.
En 1925 se crean la Ley y la Dirección General de Pensiones Civiles y Retiro para los
trabajadores públicos y veteranos de la revolución, que otorga jubilaciones y pensiones
por vejez, inhabilitación, muerte o retiro a los 65 años5. Este sistema dio origen al
ISSSTE6, creado en 1959 por iniciativa del presidente López Mateos.
Respecto a las demás cajas de ahorro, que no eran de funcionarios públicos, Lázaro
Cárdenas logra centralizar y controlar los recursos de estas instituciones de ahorro y
prestación de servicios de salud sólo a partir de 1941 (García Cruz, 1962). En 1943 se
4 Para el gobierno federal, el hecho de que la seguridad social fuera un derecho constitucional pasó a ser un limitante para su control, una vez que exigía la reforma de un artículo constitucional, lo que explica la tardanza del estado mexicano por centralizar estos recursos. Son los gobiernos estatales que de hecho establecen los derechos laborales, inicialmente en lo referente a la vivienda, jornada de trabajo y finalmente al seguro social (García Cruz, 1962) 5 En 1947 se reduce la edad de jubilación de los funcionarios públicos a 55 años. 6 Dirección General de Pensiones Civiles de Retiro del ISSSTE.
9
crea el Instituto Mexicano de Seguridad Social. Durante el gobierno Cárdenas también se
expande la red de servicios de salud a través de la creación de diversos hospitales
existentes en la actualidad, como el Instituto Nacional de Pediatría (1943) y el de
Nutrición (1944), que son parte de la Secretaría de Salud.
Actualmente el sistema de seguridad social sigue dividido en IMSS, para
trabajadores formales de empresas privadas, y el ISSSTE, para trabajadores de empresas
públicas, además de otros sistemas corporativos como el de los trabajadores de PEMEX,
otros para Ejército y Marina, y los sistemas de trabajadores de los estados, todos con
ramas de salud y pensiones. En el año 2000 el IMSS cubrió 80.75% de la población
derechohabiente, es decir, 50% de la población total de México7; mientras que el ISSSTE
cubre 14.67% de la población derechohabiente o 5.99% del total de la población de
México.
Además, en la rama de salud están los servicios de la Secretaría de Salud abiertos
para toda la población, incluidos los trabajadores que no tienen contrato formal de trabajo
y sus familiares. A su vez, la rama de pensiones pasó por una reforma que ha transferido
progresivamente los nuevos contribuyentes del IMSS hacia las AFORES8, desde 1997.
Entre los argumentos para la reforma de la rama de pensiones está el
“agotamiento del sistema anterior”. El principal factor de limitación económica de los
institutos como el IMSS y el ISSSTE es la desaceleración en la entrada de recursos por
contribuciones, especialmente debido a la informalización del mercado de trabajo y a las
crisis recurrentes en la economía mexicana, con devaluación salarial y de los intereses
7 Datos del Censo 2000, basado en la información sobre población derechohabiente de la rama de salud. 8 Las AFORES son las Asociaciones de Fondos de Retiro y ......., que reúnen 14 instituciones a las que los contribuyentes pueden afiliarse libremente, para ahorrar sus cotizaciones para el retiro en cuentas bancarias individualizadas. Para profundizar en el funcionamiento de las AFORES leer la Ley ......
10
sobre los recursos acumulados por la seguridad social vía inflación. Además los recursos
ahorrados para las pensiones fueron aplicados en la construcción de la red de atención a
la salud, como una forma de inversión en capital humano y en un patrimonio de los
mismos trabajadores (Gomes, 1994). Por otro lado, los institutos ya se encontraban en
una fase de madurez, en que la generación de contribuyentes que pagaron sus
cotizaciones entre 1950 y 1980, progresivamente se están jubilando y cobrando los
ingresos ahorrados anteriormente. Como se podrá observar en el siguiente apartado, este
factor gana mayor importancia debido a las ganancias impresionantes de esperanza de
vida que estas generaciones de trabajadores y sus familiares experimentaron durante el
periodo.
3) Derechohabientes del IMSS – el instituto de seguridad social con la mayor cobertura en México
• Evolución de la población cubierta por el IMSS
Desde 1944 el IMSS ha aumentado progresivamente su red de contribuyentes y
beneficiarios. El número de municipios urbanos cubiertos por el instituto se duplica en
1965 y otra vez en 1980. El número de municipios rurales cubiertos por el IMSS se
multiplica por seis en 1980 (gráfica 5).
11
GRÁFICA 5 Número de municipios cubiertos por el IMSS, por área de residencia, 1944/1996
0
300
600
900
1,200
1,500
1,800
1944
1948
1951
1955
1959
1963
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
Urbano
Rural
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
Sin embargo, el número de individuos derechohabientes aumenta sólo en el área
urbana, indicando que, a pesar de que muchos municipios rurales son cubiertos por el
IMSS, sólo pequeños grupos de estas poblaciones son derechohabientes. El número de
derechohabientes urbanos se duplica entre 1970 y 1980 (de 20 a 40 millones), y otra vez
se duplica entre 1980 y 1990 (de 40 a 80 millones) (gráfica 6).
GRÁFICA 6
Número de derechohabientes del IMSS (millones), por área de residencia, 1944/1996
0 20 40 60 80
100 120
1944
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
UrbanoRural
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
12
La estructura de derechohabientes se divide entre los contribuyentes, que aportan
ingresos para el sistema además de usar los servicios de salud; y los dependientes, que
utilizan los servicios de salud y los beneficios como las jubilaciones y pensiones, es decir,
los responsables por los gastos del instituto. El crecimiento de ambos grupos indica la
capacidad de autosostenimiento del sistema. Como se observa en la gráfica 7, el número
de dependientes ha crecido por arriba del número de contribuyentes desde los años
sesenta. Sin embargo, el crecimiento del número de dependientes es más impresionante a
partir de 1970, cuando aumenta en cerca de 5 millones de personas cada cinco años,
alcanzando el total de 30 millones en 1990, es decir, el número de contribuyentes se
multiplica por seis en apenas 30 años. A su vez, los contribuyentes llevan 30 años, desde
1950 hasta 1980 para alcanzar apenas los 5 millones, y luego se duplica y alcanza 10
millones en 1990.
A su vez, el número de contribuyentes creció poco hasta 1967, creció rápidamente
con el incremento de la PEA en la década de 70, cuando la población adulta en edades
activas aumentaba aceleradamente debido a los descensos de la mortalidad. Al duplicar el
número de contribuyentes también se duplican los ingresos del sistema de seguridad
social, que dependen básicamente de las contribuciones de trabajadores y empresarios.
Las contribuciones de éstos cubren 80% del presupuesto del sistema, mientras la
contribución del estado ha sido de cerca de 20%9 (IMSS, 2000).
En la década siguiente, a pesar que la esperanza de vida y la PEA siguieron
creciendo, el número de contribuyentes del IMSS desacelera su crecimiento en 1983,
como reflejo de la crisis económica de 1982 y de la informalización del mercado de
13
trabajo. En este periodo, ambos factores, junto con la devaluación del valor del salario de
los trabajadores, promueven una descapitalización del conjunto del sistema.
A fines de los años ochenta el número de contribuyentes aumenta nuevamente de
manera importante hasta 1992, momento en que las sucesivas crisis económicas, seguidas
por la reforma del sistema de pensiones, desaceleran la entrada de nuevos contribuyentes
(gráfica 7).
GRÁFICA 7 Número de contribuyentes, dependientes e Índice de Dependencia,
IMSS 1944-1996
0
5
10
15
20
25
30
35
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1988
1992
1995
Contribuyentes
Dependientes
Indice deDependencia
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
En resumen, la curva de crecimiento de los contribuyentes, asalariados con un
contrato formal de trabajo, depende por un lado del componente demográfico,
especialmente de la mayor sobrevivencia de las cohortes numerosas nacidas a partir de
1950, que entran al mercado laboral a partir de 1970 y tienen acceso a la expansión del
empleo formal en México. Por otro lado, el aumento sostenido del número de
dependientes depende casi exclusivamente de la mayor sobrevivencia de los jubilados y
9 Los porcentajes de contribución siguieron iguales después de la reforma. El único cambio es que, cuando se extingan las reservas del modelo actual, el estado cubrirá el déficit del modelo antiguo (Mesa Lago,
14
de los familiares de los contribuyentes. Como resultado, el Índice de Dependencia10 del
IMSS aumentó progresivamente hasta 1986. En 1944 era de 1.6 dependientes por cada
contribuyente, en 1962 aumenta a 2.0 dependientes por contribuyente, y en 1980 se
duplica a 4.0. Sin embargo, a partir de 1980 el Índice de Dependencia se estabiliza
alrededor de 4.0 dependientes para cada contribuyente y empieza a disminuir a partir de
1986, llegando a 2.5 dependientes para cada contribuyente en 1996.
Al contrario, la fuerte desaceleración e incluso la disminución del número de
contribuyentes y dependientes del IMSS en la década de los noventa va en sentido
contrario de la tendencia demográfica, y tiene un origen político-institucional, pues se
relaciona con las nuevas reglas de derechohabencia y con la reforma del sistema de
pensiones en México, que ha transferido gran parte de los contribuyentes hacia el nuevo
sistema. A partir de 1997 se implementa la Nueva Ley del Seguro Social11, que permite a
los contribuyentes del IMSS optar por el sistema de capitalización en cuentas de ahorro
individuales12. El nuevo modelo refuerza la exclusión de los trabajadores informales,
rurales y de niveles de ingresos muy bajos, además de quitarle el objetivo redistributivo
2000). 10 El Índice de Dependencia es la relación entre el número de dependientes y el número de contribuyentes, que refleja la relación entre los consumidores de servicios y beneficios respecto a los aportantes de ingresos. 11 A partir del primero de julio de 1997, al entrar en vigor la Nueva Ley, las 14 Instituciones de Seguros autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, son las responsables de pagar las pensiones por Riesgos de Trabajo y las de Invalidez y Vida, a través de un monto constitutivo que se integra con dos componentes: una Renta Vitalicia para el Asegurado y un Seguro de Sobrevivencia para sus beneficiarios, en caso de que el asegurado muera (IMSS, 2000). 12 La reforma se trata de una adaptación del modelo chileno que no ha tomado en cuenta los tres principales problemas intrínsecos al modelo: en primer lugar, la incapacidad de ampliación de cobertura del sistema, ya que los trabajadores informales tampoco adhieren a estos planes porque el sistema sigue cubriendo solamente a los trabajadores formales obligados a contribuir; en segundo lugar, los altos costos administrativos y de propaganda que exige el sistema privado de seguros; y finalmente la falta de control del contribuyente respecto a las garantías de rentabilidad real que se obtendrá de los recursos ahorrados y las limitaciones para ejercer cualquier tipo de control ciudadano sobre las instituciones privadas.
15
entre grupos sociales e intergeneracionales que caracterizaba al sistema anterior,
limitando también la receta total de recursos dedicados a la atención a la salud13.
En el cuadro 1 se observa que en 1996 el IMSS contaba con casi 23 millones de
afiliados, quienes son en su mayor parte del área urbana (casi 12 millones). Sin embargo,
en 1999 el IMSS contaba con apenas 3.3 millones de afiliados urbanos. En 1999 la
reforma del sistema define la transferencia de los contribuyentes urbanos al nuevo
sistema, que pasa a reunir 13.5 millones de afiliados.
CUADRO 1
Número de inscritos y afiliados al IMSS y a las AFORES, 1996, 1998 y 1999 IMSS
Tipos de Derechohabientes Afiliados ContribuyentesPensionados Familiares Total Urbano Rural 1996 11,895,198 12,981,309 23,152,070 22,811,688 11,895,198 10,916,490 1999 10,729,000 13,534,071 24,053,033 14,501,925 1,797,016 12,704,909
AFORES
Inscritos Afiliados % Af./Inscritos 1998 13,827,674 11,382,783 82.3 1999 15,594,503 13,546,937 86.9
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
4) La rama de pensiones de la seguridad social en México
• Evolución de los pensionados del IMSS.
El crecimiento del número de pensionados y familiares muestra que el sistema de
pensiones pasa por un proceso de maduración, que corresponde al periodo de dos o tres
13 Tales problemas se agudizan por el hecho de que en México no se han creado instituciones especializadas en seguros con el objetivo de garantizar las inversiones de los recursos ahorrados exclusivamente de acuerdo con los objetivos de su clientela. Simplemente se ha transferido los recursos de los nuevos contribuyentes al sistema bancario, el cual ha experimentado crisis frecuentes sin nunca presentar una capacidad de recuperación propia, al contrario, necesita frecuentemente de inyecciones de recursos por parte del estado, incluso cuando ya ha sido estatizado como medida extre ma de recuperación bajo la tutela del estado.
16
décadas en las que los contribuyentes van alcanzando la edad de jubilación, es decir, las
décadas que se siguen al año de creación del sistema. En las primeras tres décadas la
mayor parte de los afiliados solamente contribuye para el sistema (Thullen, 1985; Mesa
Lago, 1985). En el caso del IMSS, el periodo de maduración corresponde a las décadas
que se siguen a 1943, es decir, las décadas de cincuenta, sesenta y setenta. A partir de
entonces cada vez más afiliados empiezan a alcanzar la edad de jubilación, o su muerte
genera pensiones por viudez, orfandad o ascendientes, incrementándose los gastos del
sistema a partir de los setenta y ochenta. A este proceso de maduración se añade que
estos afiliados experimentaron enormes ganancias en la esperanza de vida, que en la
década de 40 era de apenas 36 años, pero a fines de los 80´s, cuando el sistema de
pensiones se había extendido a grandes grupos poblacionales, la esperanza de vida se
había duplicado, llegando a los 70 años de edad. Ambos procesos, el de maduración del
sistema y el de duplicación de la esperanza de vida de los afiliados se refuerzan
mutuamente, llevando a un lento pero progresivo e irreversible incremento del número de
pensionados y jubilados (gráfica 8).
17
GRÁFICA 8 Número de Contribuyentes, Familiares y Pensionados,
IMSS, miles
0
50
100
150
200
250
300
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1,98
919
9119
9319
95
Asegurados
Familiares
Pensionados yFamiliares
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
Como resultado de la reforma, en 1999 los jubilados del IMSS sumaban 1.7
millones y los pensionados 13.5 millones en 1999. Hasta 1986 la mayor parte de las
pensiones eran las familiares, por viudez, orfandad y para ascendientes, que se triplica de
100 a 300 mil entre 1970 y 1983. Sin embargo, a partir de entonces estas pensiones paran
de crecer, mientras las de invalidez y vejez se incrementan de forma más impresionante,
de 400 mil en 1983 a 600 mil en 1996. Las pensiones por Incapacidad Permanente
también experimentan un crecimiento más importante a partir de la década de 80 (gráfica
9).
18
GRÁFICA 9 Número de pensionados del IMSS, por tipo, 1944/1996
0
100
200
300
400
500
600
700
19441947
19501953
19561959
19621965
19681971
19741977
19801983
19861989
IncapacidadPermanente
Invalidez y Vejez
Viudez, orfandad yascendientes
Fuente: Memoria Estadística Año 2000, IMSS.
• Población Inactiva: Jubilación y Discapacidad en las edades avanzadas,
comparando diferentes fuentes de información
En esta sección se centra la atención en la población económicamente inactiva, con el
objetivo de profundizar en la distribución de jubilados/pensionados y en los
discapacitados de edades avanzadas.
En primer lugar se compara la información de diferentes fuentes y se observa que las
jubilaciones y pensiones en México son subestimadas en los censos y en la ENADID,
comparados con las Encuestas de Ingresos y Gastos (ENIGH). A pesar de estas
diferencias, todas las fuentes reproducen la fuerte predominancia masculina entre las
escasas pensiones ofrecidas por el conjunto del sistema de seguridad social. Sólo se
observa una mujer jubilada/pensionada para cada 3 o 4 hombres jubilados. Respecto a las
discapacidades en las edades avanzadas, se observa el doble de hombres discapacitados,
comparados a las mujeres discapacitadas, aunque la discapacidad se mantiene por debajo
19
de 5% entre los individuos menores de 75 años, porcentaje que se duplican a 10% sólo
después de los 80 años de edad.
El análisis de las jubilaciones/pensiones y de las incapacidades respecto al total de la
población inactiva indica que, entre los hombres la jubilación/pensión responde por la
mayor parte de los hombres inactivos desde los 45 años de edad, pero a partir de esta
edad se duplica y llega a 40%, y a los 60/64 años de edad otra vez se duplica y alcanza
80% de los inactivos. A partir de los 65 años la frecuencia de jubilación/pensión empieza
a declinar, a pesar de la mayor incidencia de discapacidades en las edades avanzadas.
GRÁFICA 10 Distribución de jubilados/pensionados e incapacitados por edad, entre inactivos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
40/44 45/49 50/54 55/59 60/64 65/69 70/74 75/79 80+
Pensionados 90
Pensionados 97
Discapacitados90Discapacitados97Pensionadas 90
Pensionadas 97
Discapacitadas90Discapacitadas97
Fuente: XI Censo Nacional de Población y Vivienda, 1990 y ENADID 1997
Por otro lado, en los años noventas menos de 10% de las mujeres mayores de 65 años
adquieren una jubilación o pensión. Este porcentaje se repite tanto cuando se toma en
cuenta la población total, como la población inactiva, pues la contraparte de 90% de
20
mujeres inactivas, casi todas se declaran dedicadas al trabajo del hogar. Este porcentaje
de mujeres jubiladas y pensionadas es muy inferior a lo esperado, debido a dos motivos.
En primer lugar, desde 1970 el censo ya registraba la existencia de 15% de mujeres que
trabajaban. Si la mayoría de ellas sobrevivió y tenía un trabajo formal hasta la edad de
jubilación, se esperaría que la mayor parte de ellas se jubilara. En segundo lugar, aunque
suponiendo que las mujeres que trabajaban en las décadas de 70 y 80 no se jubilaron,
también existirían 80% de mujeres que estuvieron casadas en su vida adulta, y se
esperaría que éstas percibieran una pensión por viudez después de la muerte de su pareja.
Las parejas de estas mujeres son en gran parte el 80% de hombres de edades avanzadas
que estaban jubilados, según la gráfica 10. Como las mujeres sobreviven más que los
hombres, se esperaría que en mínimo 80% de ellas (el mismo porcentaje de hombres)
pasara a adquirir el derecho a la pensión, después de la muerte de sus esposos jubilados.
Sin embargo, esto no ocurre en México, indicando la necesidad de estudiar las reglas y
los procedimientos de otorgamiento y seguimiento de pago de jubilaciones y pensiones,
especialmente en el caso de las mujeres viudas.
5) La rama de salud de la seguridad social en México
La evolución del sector salud en México sigue las etapas históricas presentadas
anteriormente, con algunas especificidades. Antes de la revolución la salud empieza a ser
considerada como una responsabilidad del Estado; Después, en la Constitución de 1917
se establecen los servicios sanitarios nacionales; el Estado Cardenista crea la Secretaría
de Salud, el IMSS y el ISSSTE; y finalmente a partir de1982 se crea el Sistema Nacional
de Salud (SNS) que desarrolla la reforma sanitaria y la descentralización del sistema. Sin
21
embargo, la reforma y la descentralización ocurren de forma dispareja entre las entidades
federativas con mayor o menor nivel de desarrollo, recursos y liderazgo político,
avanzando más en Ciudad de México, Nuevo León, Sonora y Tabasco. Al contrario, en
los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas la Secretaría de Salud carece de insumos,
recursos humanos y tecnológicos (Ángel Casanova, 1977). Como resultado, el acceso a
los servicios de salud sigue siendo desigual entre regiones y entre trabajadores, mediado
básicamente por el tipo de vínculo laboral de cada individuo.
Actualmente el Sistema Nacional de Salud (SNS) se compone de diversas
instituciones de derechohabencia: el IMSS, el ISSSTE, PEMEX, Ejército y Marina,
cuyos contribuyentes son principalmente los trabajadores con contrato laboral14. Además
la Secretaría de Salud cubre a toda la población, independientemente de su condición
laboral (“población abierta”), siendo financiada principalmente por los gobiernos federal
y estatales. Los usuarios pagan valores muy bajos por el uso de cada servicio, con el
carácter de cuotas de recuperación. Además de las instituciones del SNS, también existe
una compleja red de servicios de salud privados, con diferentes posibilidades de pago por
grupos sociales específicos, como los seguros privados de salud.
En resumen, existe una gran diversidad de vínculos institucionales, que explica las
mayores proporciones de trabajadores con prestaciones de salud, comparadas con las
proporciones de derechohabientes de cada institución. Esta diferencia se debe a que
algunos de ellos acumulan derechos en más de una institución. Por ejemplo, un mismo
trabajador puede tener derecho al IMSS porque tiene un contrato en empresa privada,
14 También se debe de tomar en cuenta que el estado contribuye financieramente para todas estas instituciones, en mayor o menor grado, pero siempre en menor proporción que los trabajadores y empresarios.
22
pero también a alguno seguro de salud privado, y a la vez al ISSSTE, por ser cónyuge o
hijo de un funcionario público.
GRÁFICA 11 Porcentajes de trabajadores derechohabientes y con prestaciones
por entidad federativa
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Coahuila
Chihuah
ua
Sonora
Aguas
calie
ntes DF
Sinaloa
Colima
Campec
he
Guanaju
ato
Zaca
tecas
Tlaxc
ala
Taba
sco
Puebla
Oaxac
a
Chiapa
s
% Derechohabientes% con Prestaciones
Fuente: XII Censo de Población y Vivienda, 2000
Sin embargo, la derechohabencia no siempre coincide con el uso de servicios de
salud. Por ejemplo, existen derechohabientes del IMSS o ISSSTE que frecuentan
servicios privados. Por este motivo, en este apartado se profundiza en el uso de servicios
de salud, cuyo acceso depende del vínculo institucional, pero también de la posibilidad de
pagar por un plan de servicios privados de salud.
En México más de 80% de los derechohabientes del IMSS, ISSSTE y PEMEX,
Defensa o Marina frecuentan los servicios de salud de las instituciones correspondientes,
es decir, presentan un patrón de uso de servicios de salud relacionado directamente con
su condición de derechohabencia. A su vez, la población no derechohabiente accede a los
23
servicios privados (50%), a la Secretaría de Salud (40%) o al IMSS Solidaridad (10%)
(Gráfica 12). Esta distribución varía entre entidades federativas, por edad o sexo del
usuario.
GRÁFICA 12
Derechohabiencia y uso de servicios de salud, México 2000
0102030405060708090
100
No Dh IMSS ISSSTE PEMEX Otras% derechohabiencia
% u
so
IMSSSol
Privada
SSA
PEMEX
ISSSTE
IMSS
Fuente: XXII Censo General de Población y Vivienda, 2000
En Tabasco, Campeche, Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero la población no
derechohabiente utiliza con mayor frecuencia la Secretaría de Salud y el IMSS
Solidaridad (más de 60%). En Baja California, Chihuahua, Jalisco, Michoacán,
Guanajuato, Tamaulipas y DF la población no derechohabiente acude principalmente a
los servicios privados de salud (menos de 50%).
24
GRÁFICA 13 Distribución de uso de servicios de salud para la población no derechohabiente,
México 2000.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Taba
sco
Cam
pech
eOa
xaca
Chia
pas
Hida
lgo
Guer
rero
Naya
ritCo
lima
Qui
ntqn
a Ro
oTla
xcala
Dura
ngo
Agua
scali
ente
sB.
Calif
.Sur
Zaca
tecas
Sono
raM
orel
osCo
ahui
laVe
racr
uz
Sina
loa
Pueb
la DF
Tam
aulip
asG
uana
juat
o
Jalis
coCh
ihua
hua
Baja
Cal
iforn
ia
Privada
IMSSSol
SSA
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
• Patrones de uso de Servicios de Salud por diferentes generaciones
En este apartado se profundiza en la distribución del uso de instituciones de salud por
diferentes generaciones para construir una tipología, de acuerdo con diferentes patrones
de uso de servicios de salud por la población de las entidades federativas. El patrón mixto
incluye las entidades federativas cuya población usa en proporciones similares los
servicios privados, el IMSS y la Secretaría de Salud (cerca de 30 y 40% de la población
frecuenta cada uno de ellos). Este es el patrón nacional, que reúne a 78% de la población
total del país, seguidos de lejos por el ISSTE (5%), el IMSS Solidaridad (3.7%), el grupo
que se declara no usuario (2.6%), los que usan otra institución pública (1.8%), o PEMEX,
Defensa y Marina (1.07%). Este patrón incluye a los estados ubicados en la región central
del país: Aguascalientes, Estado de México, Morelos, Querétaro, Tlaxcala, San Luis
25
Potosí y Zacatecas, además de otros Estados como Campeche, Quintana Roo, Colima y
Nayarit.
El segundo grupo de entidades federativas se clasifica en el Patrón Privado, que
se caracteriza por más de 40% de su población utiliza servicios privados, seguidos de
lejos por el IMSS y la Secretaría de Salud, que son utilizados apenas por cerca de 20% de
la población cada uno. En este patrón se clasifican los Estados de Guanajuato,
Michoacán, Puebla y Veracruz.
El tercer grupo conforma el Patrón Privado+IMSS, en el que cerca de 30 o 40%
de la población utiliza cada uno de estos servicios, pero sólo cerca de 10% utilizan la
Secretaría de Salud. Estos son los Estados fronterizos de Baja California, Tamaulipas y
además Jalisco.
Un cuarto grupo reúne a los Estados que utilizan principalmente el IMSS, mucho
más que todos los demás servicios, y se denomina Patrón IMSS, reúne los Estados
fronterizos de Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Durango, Sinaloa, Sonora,
además de Yucatán.
Finalmente el quinto grupo es clasificado como Patrón SSA, porque la población
utiliza principalmente la Secretaría de Salud, y reúne los Estados de Chiapas, Guerrero,
Hidalgo, Oaxaca y Tabasco.
En todos los patrones se observa que la distribución de uso de servicios de salud
es bastante específica en las edades avanzadas. Entre los mayores de 60 años de edad es
mayor el uso de los servicios de la Secretaría de Salud en casi todas las entidades
federativas, excepto en Yucatán,
26
PATRÓN MIXTO
0
10
20
30
40
50
Edo.Mexico 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Morelos 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Querétaro 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Tlaxcala 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
27
0
10
20
30
40
50
Zacatecas 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
S.L.Potosí 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Campeche 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Colima 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
28
0
10
20
30
40
50
Nayarit 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Quint. Roo 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
MéxicoNacional
0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
29
PATRÓN PRIVADO
0
10
20
30
40
50
Puebla 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Michoacán 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Guanajuato 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Veracruz 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
30
PATRÓN PRIVADO + IMSS
0
10
20
30
40
50
B.Calif. 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
`
0
10
20
30
40
50
D.F 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Jalisco 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Tamaulipas 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
31
PATRÓN IMSS
0
10
20
30
40
50
Aguascalientes 15/29 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
B.Calif.Sur 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
60
Coahuila 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Chihuahua 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
32
0
10
20
30
40
50
60
N. León 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Sinaloa 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Sonora 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Yucatán 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
33
PATRÓN SECRETARÍA DE SALUD
0
10
20
30
40
50
Chiapas 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Guerrero 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Oaxaca 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
0
10
20
30
40
50
Tabasco 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
34
0
10
20
30
40
50
Hidalgo 0/14 15/29 30/59 60+Privada IMSS SSAISSSTE IMSS Sol PemexOtra Pública
35
Respecto a las diferentes generaciones, se observa que en las entidades federativas
del Patrón Mixto, Patrón IMSS, Patrón IMSS+Secretaría y Patrón Privado se presentan
tendencias similares. La Secretaría de Salud es utilizada en menores proporciones con el
avance de la edad: atiende en mayores proporciones a los niños de 0/14 años, es menos
utilizada por individuos de edades adultas y todavía menos utilizada en las edades
avanzadas. El uso de los servicios privados no varía mucho, aunque es brevemente menos
frecuente entre los niños e individuos de edades avanzadas y un poco más frecuente entre
los adultos. Al contrario, el IMSS y el ISSSTE son utilizados en mayores proporciones
por los individuos de edades avanzadas, comparados con los adultos y niños. Esta
tendencia regular expresa, por un lado, el envejecimiento de la población derechohabiente
de los institutos y, por otro, los límites de los planes privados de salud para aceptar
individuos de edades avanzadas, así como el alto costo de su tratamiento en el sistema
privado.
El patrón atípico es el Patrón Secretaría de Salud, observado en las entidades
federativas más marginadas del país. La Secretaría de Salud es la responsable por prestar
atención al mayor grupo de usuarios de la población, pero igual que en los demás
patrones, ésta es menos utilizada en las edades avanzadas. Sin embargo, frente a la baja
cobertura del IMSS e ISSSTE, vinculada con la informalización del mercado laboral,
grandes porcentajes de individuos de edades avanzadas utilizan con mayor frecuencia a
los servicios privados de salud, alcanzando proporciones similares a los que usan la
Secretaría de Salud.
36
CONCLUSIONES
La participación laboral condiciona el acceso a las pensiones y a determinados
servicios de salud. En el caso de las pensiones, la manutención de un contrato laboral
formal es la forma casi exclusiva de obtener un acceso al sistema de pensiones. El IMSS,
pasa por un momento de reestructuración, con una aguda pérdida de sus contribuyentes
para el nuevo sistema de AFORES, a pesar de que, incluso después de la reforma, sigue
pagando gran parte de las pensiones del país.
A su vez, en el caso de la rama de salud, la Secretaría de Salud ofrece servicios de
atención a extensos grupos extensos de la población, especialmente en las entidades
federativas más marginadas del país y a los niños menores de 14 años. El IMSS y el
ISSSTE cobran una gran importancia, ofreciendo atención a la salud para extensos grupos
de edades avanzadas.
Dentro de escenarios complejos, en los que participan diversas instituciones, cada
una de ellas asume un papel relevante, atendiendo a demandas específicas de diferentes
generaciones y grupos sociales, conformando un sistema de seguridad social que define
patrones de acceso y uso de beneficios y servicios dentro de su propia complejidad.
