Enero de 2013 PC 113/2

Evaluación de la función de la FAO en la inversión

para la seguridad alimentaria y nutricional,

la agricultura y el desarrollo rural

Oficina de Evaluación

Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura

“Invertir más y mejor en la agricultura es una de las maneras más eficaces de reducir el

hambre y la pobreza al tiempo que se salvaguarda el medio ambiente. El desafío es

enfocar las inversiones hacia áreas en donde se obtengan resultados… para garantizar

que las inversiones redunden en elevados beneficios económicos y sociales y en

sostenibilidad medioambiental". José Graziano da Silva, 6 de diciembre de 2012.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

Oficina de Evaluación (OED)

El presente informe está disponible en forma electrónica en: http://www.fao.org/evaluation

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en su totalidad, con fines de estudio personal o de utilización limitada en clases a condición de que se cite de

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la Agricultura (FAO) como fuente y propietaria de los derechos de autor. Para reutilizar secciones cuyos

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que contiene no implican, por parte de la FAO, juicio alguno sobre la condición jurídica o el nivel de

desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus

fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no

implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se

mencionan.

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Agradecimientos

El equipo de la Evaluación de la función de la FAO en la inversión para la seguridad alimentaria y nutricional, la agricultura y el desarrollo rural desea expresar su profundo agradecimiento a las numerosas personas que dedicaron tiempo a facilitar información, mantener conversaciones y responder a la gran cantidad de preguntas formuladas. En particular, el equipo se benefició ampliamente de la información y el intercambio de opiniones generosamente proporcionados por los colegas de la Sede de la FAO y de las oficinas descentralizadas visitadas. El equipo también valoró muy positivamente la apertura y la paciencia de los numerosos funcionarios gubernamentales y asociados en el desarrollo a los que pudo entrevistar en los países visitados. El personal de la Sede y las oficinas sobre el terreno de la FAO y de las instituciones asociadas que dedicaron tiempo a responder al cuestionario nos proporcionaron una información muy útil y apreciada. En Roma, el equipo desea expresar en particular su gratitud a la Sra. Heather Young, de la Oficina de Evaluación de la FAO, sin cuya habilidad para explorar los sistemas administrativos de la FAO, su paciencia y su buen humor esta evaluación nunca se hubiera podido completar. Equipo independiente: Roger Slade (Reino Unido) - Jefe del equipo Younes Bouarfa (Argelia) Christopher Gibbs (Reino Unido) Elizabeth McAllister (Canadá) David Young (Australia) Oficina de Evaluación de la FAO: Daniel Shallon Director de la evaluación Luisa Belli Subdirectora de la evaluación Aude Carro Analista de evaluación

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Índice

Lista de siglas ....................................................................................................................................................... IV

RESUMEN ............................................................................................................................................................. V

CAPÍTULO 1 FINALIDAD Y DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN ..................................................................................... 1

1.1 FINALIDAD Y ALCANCE DE LA EVALUACIÓN ................................................................................................................ 1 1.2 EL DESAFÍO......................................................................................................................................................... 3 1.3 ENFOQUE Y MÉTODOS UTILIZADOS EN LA EVALUACIÓN ................................................................................................ 5 1.4 ESTRUCTURA DEL INFORME ................................................................................................................................... 6

CAPÍTULO 2 INVERSIONES: CONTEXTO EXTERNO E INTERNO EN EVOLUCIÓN ...................................................... 7

2.1 ENTORNO DEL DESARROLLO EN EVOLUCIÓN .............................................................................................................. 7 2.2 TENDENCIAS EN EL NIVEL DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS ........................................................................................... 9 2.3 REPERCUSIONES PARA LA FAO Y SU APOYO A LAS INVERSIONES .................................................................................. 11 2.4 FAO 2012: CAMBIO CON LA NUEVA ADMINISTRACIÓN Y EL NUEVO MARCO ESTRATÉGICO .............................................. 12

CAPÍTULO 3 FUNCIÓN DE LA FAO EN LAS INVERSIONES DESDE LA EEI ................................................................ 16

3.1 LO QUE DICE LA EEI ACERCA DE LAS INVERSIONES Y DEL CENTRO DEL INVERSIONES ......................................................... 16 3.1.1 La EEI conduce al Marco estratégico de la FAO para 2010-19 ........................................................... 19 3.1.2 Objetivo estratégico L: ‘Objetivo de inversión’ ................................................................................... 20 3.1.3 Recursos para el apoyo a las inversiones después de la EEI ............................................................... 21

3.2 EVOLUCIÓN DEL CENTRO DE INVERSIONES DESDE LA EEI ........................................................................................... 23 3.2.1 Recursos de la TCI ............................................................................................................................... 24 3.2.2 Aumento del trabajo preliminar ......................................................................................................... 24 3.2.3 Fomento de la capacidad .................................................................................................................... 25 3.2.4 Combinación de especialidades y escalafón ....................................................................................... 26 3.2.5 Asociaciones externas ......................................................................................................................... 26 3.2.6 Influencia de la TCI en las inversiones de las IFI en la FNSARD ........................................................... 29 3.2.7 Problema de los desincentivos para las asociaciones internas ........................................................... 30

3.2.7.1 Financieros ................................................................................................................................................. 31 3.2.7.2 Estructurales .............................................................................................................................................. 32 3.2.7.3 Culturales ................................................................................................................................................... 32

3.3 EN RESUMEN .................................................................................................................................................... 32

CAPÍTULO 4 LA FAO Y LAS INVERSIONES: EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO ....................................................... 33

4.1 INTRODUCCIÓN: ELEMENTOS DEL APOYO A LAS POLÍTICAS .......................................................................................... 33 4.2 APOYO DE LA FAO A LAS INVERSIONES FUERA DE LA TCI ........................................................................................... 33

4.2.1 Relaciones con las empresas mundiales del sector privado ................................................................ 33 4.2.2 Como proveedora de conocimientos: SOFA 2012 ............................................................................... 35 4.2.3 Como proveedora de conocimientos técnicos en materia de inversiones .......................................... 36 4.2.4 Labor normativa y de alcance mundial de la FAO .............................................................................. 37 4.2.5 Asesoramiento sobre políticas y apoyo a las inversiones ................................................................... 38 4.2.6 Marco de programación por países de la FAO .................................................................................... 39 4.2.7 Programa de Campo y oficinas descentralizadas de la FAO ............................................................... 40

4.3 RENDIMIENTO DE LA DIVISIÓN DEL CENTRO DE INVERSIONES ..................................................................................... 41 4.3.1 Exámenes recientes del Centro de Inversiones ................................................................................... 41

4.3.1.1 Autoevaluación y proyecto de estrategia de la TCI de 2009 y actualización de 2012 ................................ 41 4.3.1.2 Evaluación de 2011 del Acuerdo marco BERD-FAO ................................................................................... 42 4.3.1.3 Evaluación de 2012 de la política de la FAO ............................................................................................... 43

4.3.2 La descentralización y la TCI ............................................................................................................... 43 4.3.3 Fomento de la capacidad: Supervisión de los resultados innovadores ............................................... 45 4.3.4 Calidad del trabajo .............................................................................................................................. 46 4.3.5 Género e inversiones ........................................................................................................................... 47 4.3.6 Asociaciones externas: Una función más activa para la FAO ............................................................. 49 4.3.7 Asociaciones internas.......................................................................................................................... 50

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4.3.8 Repercusiones del nuevo Marco estratégico ...................................................................................... 52 4.3.9 Justificación de la ampliación ............................................................................................................. 53 4.3.10 Combinación de especialidades y escalafón .................................................................................. 54 4.3.11 Capacidad....................................................................................................................................... 54 4.3.12 Organización de la TCI .................................................................................................................... 56

4.4 RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO ..................................................................................................... 58

CAPÍTULO 5 FUNCIÓN DE LA FAO EN EL APOYO A LAS INVERSIONES: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................................................... 60

5.1 DESAFÍO REVISADO ............................................................................................................................................ 60 5.2 ESTRATEGIA INSTITUCIONAL DE APOYO A LAS INVERSIONES......................................................................................... 61 5.3 ASOCIACIONES EXTERNAS MÁS SÓLIDAS PARA LAS INVERSIONES EN LA FNSARD ............................................................ 62

5.3.1 El sector privado ................................................................................................................................. 63 5.3.2 Asociaciones con las IFI ....................................................................................................................... 63

5.4 “UNA FAO UNIFICADA”: UNIFICACIÓN DEL TRABAJO DE LA FAO EN APOYO DE LAS INVERSIONES ...................................... 65 5.5 FOMENTO DE LA CAPACIDAD PARA LAS INVERSIONES................................................................................................. 66 5.6 FORTALECIMIENTO DE LA TCI ............................................................................................................................... 67 5.7 HACIA UN MARCO DE RESULTADOS PARA EL APOYO A LAS INVERSIONES ........................................................................ 69 5.8 EN CONCLUSIÓN ................................................................................................................................................ 71

ANEXOS:

1. El entorno del desarrollo en evolución 2. Informe del cuestionario 3. Presupuestos del Centro de Inversiones 4. Recursos humanos del Centro de Inversiones 5. Acuerdo original relativo al Programa de cooperación con el Banco Mundial (1964) 6. Informe de iniciación de la evaluación de las inversiones 7. Miembros y currículos resumidos del Equipo de estudio 8. Instituciones visitadas y personas entrevistadas en el curso de la evaluación 9. Bibliografía

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Lista de siglas AGP División de Producción y Protección Vegetal (FAO) AGS División de Infraestructuras Rurales y Agroindustrias (FAO) AOD asistencia oficial para el desarrollo BAfD Banco Africano de Desarrollo BAsD Banco Asiático de Desarrollo BERD Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo BID Banco Interamericano de Desarrollo CAADP Programa general para el desarrollo de la agricultura en África CEDEAO Comunidad Económica de los Estados del África Occidental CFI Corporación Financiera Internacional (Grupo del Banco Mundial) CFS Comité de Seguridad Alimentaria Mundial CPF Marco de programación por países (FAO) DFID Departamento para el Desarrollo Internacional (Reino Unido) EEI Evaluación externa independiente de la FAO ESA División de Economía del Desarrollo Agrícola (FAO) FFS Escuelas de campo para agricultores FFU Fondo fiduciario unilateral (mecanismo de financiación de la FAO) FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial FNSARD “Seguridad alimentaria y nutricional, agricultura y desarrollo rural” (se utiliza en este

informe para indicar el ámbito global del mandato de la FAO) GAFSP Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria GBR Gestión basada en los resultados IED Inversión extranjera directa IFI Instituciones financieras internacionales IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias IGAD Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (Cuerno de África) L1, L2, L3 resultados de la Organización 1, 2 y 3 del Objetivo estratégico ‘L’ NEPAD Nueva Alianza para el Desarrollo de África (iniciativa de la Unión Africana) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCDE-CAD OCDE-Comité de Asistencia para el Desarrollo OCED Oficina de Comunicación y Relaciones Exteriores (FAO) ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio OE Objetivo estratégico OED Oficina de Evaluación (FAO) OEK Oficina de Intercambio de Conocimientos (FAO) ONG Organización no gubernamental OSP Oficina de Estrategia, Planificación y Gestión de Recursos (FAO) PCT Programa de Cooperación Técnica (mecanismo de financiación de la FAO) PIA Plan inmediato de acción para la renovación de la FAO (seguimiento de la EEI) PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SOFA El estado mundial de la agricultura y la alimentación (publicación principal

de la FAO) TCI División del Centro de Inversiones (FAO) TCIA Servicio para África TCID Oficina del Director TCIN Servicio para el Cercano Oriente, África del Norte, Europa, Asia Central y Meridional TCIO Servicio para América Latina, el Caribe, Asia Oriental y el Pacífico UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional WEF Foro Económico Mundial

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Resumen 1. La agricultura debe ocupar un lugar central en el desarrollo. En respuesta a las recientes crisis económica y de los precios de los alimentos, está aumentando la atención que se presta a las estrategias, las políticas y las inversiones agrícolas. Las inversiones en la agricultura en particular están creciendo con rapidez, debido en buena parte al mayor interés y las actuaciones del sector privado.

2. Hay nuevos protagonistas, además de los antiguos, que buscan nuevas maneras de hacer frente al desafío de aumentar de manera sostenible el acceso a los alimentos en un 50 % antes de 2050, al mismo tiempo que se reduce la pobreza rural, tratando de eliminar el hambre e incrementar la seguridad alimentaria. Se están formando nuevas asociaciones y alianzas para el desarrollo que comparten objetivos comunes.

3. La FAO tiene el mandato de contribuir a este programa, que en el pasado la situó en una posición de liderazgo mundial en los asuntos relativos a la alimentación y la agricultura. El tiempo ha ido pasando y la FAO corre el peligro de quedar en un segundo plano en el nuevo mundo del desarrollo agrícola y las inversiones. No obstante, la Organización sigue teniendo una ventaja incuestionable, debido al legado de los conocimientos teóricos y prácticos que atesora. Si se aprovechan plenamente, estos conocimientos prácticos, en particular la pericia especial de su División del Centro de Inversiones (TCI), brindan a la FAO la oportunidad de recuperar una posición predominante en el apoyo a las inversiones para el desarrollo agrícola.

4. Ahora bien, para avanzar en este sentido la FAO debe adoptar ahora medidas, con objeto de:

• mejorar la eficacia operacional;

• ampliar el apoyo a las inversiones, ya que la demanda de sus servicios es superior a la oferta, superando las limitaciones presupuestarias;

• desplazar con mayor eficacia las actividades de inversión hacia los países, en los que puede ayudar y orientar a los gobiernos de los Estados Miembros en la creación de las competencias necesarias para valerse mejor por sí mismos;

• adquirir compromisos más plenos y constructivos con agentes antiguos y nuevos, de manera particular el sector privado; y por encima de todo,

• trazar para sí misma un camino claro, con resultados y parámetros totalmente definidos.

5. En 2007, la Evaluación Independiente de la FAO (EEI) formuló varias observaciones y propuestas en relación con el apoyo de la FAO a las inversiones, no todas aceptadas por la Administración. Las observaciones quedaron respaldadas por varios estudios y evaluaciones posteriores. Desde 2007, a pesar de la introducción de algunos cambios, los progresos de la FAO y la TCI sobre la EEI y otras prioridades han sido desiguales.

6. Por ejemplo, todavía sigue pendiente la elaboración y aplicación de una estrategia clara y concisa basada en los resultados para el apoyo a las inversiones. La FAO tampoco ha desempeñado una función de liderazgo (que permita aprovechar su mandato y su ventaja comparativa) en la aparición de nuevas asociaciones para el desarrollo que sean más integradoras, orientadas especialmente a las inversiones. Hasta el último o los dos últimos meses de 2012, ha tenido olvidada la importante función que ahora desempeña el sector privado. En su labor normativa de respaldo a las inversiones se ha mantenido en muchos aspectos la situación anterior y, salvo un pequeño número de excepciones, no se han creado asociaciones internas esenciales. Su labor de prestación de asesoramiento técnico y económico a los gobiernos sobre las políticas y la legislación que influyen en las inversiones públicas y privadas y en otros aspectos relativos a un entorno propicio ha sido inadecuada, al igual que su actividad de creación de capacidad en los países, a pesar de los progresos recientes, para elaborar y aplicar estrategias multisectoriales y planes de inversión coherentes. Incluso en su apoyo, muy reconocido, a las instituciones financieras internacionales (IFI) por medio de la TCI, hay margen para la introducción de mejoras sustanciales, sin dejar en último lugar el hecho de que la FAO debe hacer oír más su voz.

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7. En la TCI, la capacidad para el análisis de las políticas y el trabajo preliminar no parece haber cambiado mucho, aunque el volumen de trabajo de la División en esta esfera ha aumentado algo. No está claro si esto se debe a la flexibilidad del personal o a la utilización de consultores especializados. Se están realizando esfuerzos sustanciales para crear en los Estados Miembros capacidad de gestión de las inversiones, pero, a pesar de su importancia para los países y para la FAO, la labor de fomento de la capacidad de la TCI no ha contado con el respaldo de fondos del presupuesto ordinario, sino que depende de la generosidad de los donantes.

8. Asimismo, la TCI ha realizado esfuerzos considerables para aumentar la participación de las divisiones técnicas y de políticas de la FAO en su labor. A pesar de algunos ejemplos concretos, normalmente gracias a contactos personales, el nivel global de actividad conjunta ha seguido siendo bajo. Es igualmente decepcionante el hecho de que el caudal general de experiencia del personal de la TCI haya descendido, en lugar de aumentar como pedía la EEI. La TCI ha llevado a cabo en 2012 más actividades con menos personal que en 2007, basándose en su lista de consultores y aumentando su eficacia. Ahora bien, esto ha obligado a numerosos funcionarios a realizar demasiados viajes.

9. Por otra parte, el presupuesto de la TCI ha registrado un crecimiento constante, pasando de 21,6 millones de USD en 2007 a 31,6 millones en 2012, es decir, un aumento del valor nominal del 9 % al año. Esto refleja la respuesta de las IFI y la FAO a la mayor demanda de préstamos para la agricultura, entre otras cosas como consecuencia del Informe sobre el desarrollo mundial 2008 y la posterior crisis mundial de los precios de los alimentos. Aunque crecieron tanto los ingresos como los gastos de la TCI, esto no se debió a los acuerdos de cooperación nuevos o revisados solicitados por la EEI.

10. La calificación global del rendimiento de la FAO con respecto a los principales elementos que abarca el apoyo a las inversiones establecidos en el Capítulo 1 parece indicar que hasta el momento, y desde la EEI, los progresos y el rendimiento han distado de ser plenamente satisfactorios. De ahí las medidas que se solicitan más arriba (párrafo 4). En la evaluación se llega a la conclusión de que estas medidas se deben guiar por la búsqueda decidida de los siguientes resultados.

Resultado 1. La FAO está al frente de la comunidad internacional en cuanto a la integración de las

metas de la seguridad alimentaria y nutricional, la agricultura y el desarrollo rural

(FNSARD) en las inversiones.

Resultado 2. Las metas de la FNSARD se alcanzan aprovechando y mejorando el compromiso del

sector privado en relación con el desarrollo.

Resultado 3. El mantenimiento de una relación más sólida y estratégica con las IFI sirve de respaldo

a las metas mundiales de la FAO y las estrategias multisectoriales de los países.

Resultado 4. Más y mejores inversiones en la FNSARD como consecuencia de la unidad de objetivos y

la coherencia del apoyo de la FAO.

Resultado 5. Todos los países tienen capacidad para llevar a cabo una labor de planificación,

formulación y realización de las inversiones de una calidad elevada.

Resultado 6. La TCI sigue siendo un centro mundial de excelencia en apoyo de las inversiones para la

FNSARD, con capacidad para ocuparse de las estrategias, las políticas y los proyectos.

11. Esta evaluación se ha llevado a cabo en medio de un proceso de cambio sustancial en la FAO. Pretende contribuir de manera constructiva a ese proceso. Las recomendaciones de la evaluación que se resumen a continuación y aparecen más completas en el Capítulo 5 se han de examinar teniendo esto presente.

Recomendación I. Reconociendo la función vital que desempeñan las inversiones en la consecución de los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO, se recomienda que la FAO elabore una estrategia institucional basada en las asociaciones para el apoyo a las inversiones en la que se establezcan metas claras para unas inversiones públicas y privadas mayores y más eficaces en la FNSARD y que esté vinculada a la estrategia de asistencia en materia de políticas. Para la elaboración de la estrategia, la FAO debe asociarse con el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en Roma, así como con las demás IFI, y recurrir a los sectores público y privado y los

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miembros de la sociedad civil del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS). La FAO debe prestar apoyo a unas inversiones eficaces comprometiéndose a aplicar medidas conexas a nivel mundial, regional y nacional para conseguir más y mejores inversiones públicas y privadas.

Recomendación II. Establecer asociaciones estratégicas y operacionales externas mejoradas con el sector privado y las IFI. La función cada vez más importante del sector privado justifica que la FAO adopte medidas para fortalecer su interacción con él (incluidas las fundaciones privadas), participando con mayor eficacia en las asociaciones mundiales públicas y privadas para el desarrollo de más reciente creación relacionadas con las inversiones en la FNSARD. Este objetivo debe figurar de manera explícita en la estrategia de apoyo a las inversiones (recomendación I) e incluir la participación más activa en estas asociaciones, estableciendo un grupo de trabajo conjunto con el sector privado (posiblemente por medio del CFS) y respaldando las plataformas regionales para el diálogo sobre las cuestiones relativas a las inversiones del sector privado.

La FAO debe revisar sus asociaciones con las IFI para concertar la colaboración futura y mantener luego conversaciones al máximo nivel con los presidentes de las IFI para llegar a un acuerdo sobre la colaboración encaminada a alcanzar las metas comunes de la FNSARD en los 10 próximos años.

Recomendación III. La FAO debe adoptar medidas coherentes con sus nuevos objetivos estratégicos para garantizar que, con respecto al apoyo a las inversiones, actúe como “una FAO unificada”. Entre estas medidas deben figurar la conversión del apoyo a las inversiones en una función básica, la mejora de los mecanismos de planificación del trabajo interno y la eliminación de los desincentivos financieros y de otra índole que limitan la labor entre las divisiones.

Recomendación IV. El fomento de la capacidad es uno de los cinco Principios comunes de la programación por países del sistema de las Naciones Unidas, que la FAO se ha comprometido a aplicar. También está incluido como parte tanto del Marco estratégico presente de la FAO como del propuesto, aunque el fomento de la capacidad para las inversiones aparece de manera mucho menos explícita en el segundo. Sin embargo, la FAO no ha alcanzado plenamente este objetivo. Ahora debería hacerlo ampliando y mejorando los conocimientos prácticos pertinentes de la TCI y otras unidades de la Sede, y trabajando con los representantes de la FAO en particular, así como con otro personal descentralizado (por ejemplo el personal destacado de la TCI) para aprovechar sus conocimientos y su aptitud en relación con el fomento de la capacidad para las inversiones.

Recomendación V. La FAO debe fortalecer y ampliar la capacidad de la TCI para satisfacer la demanda en rápido crecimiento de servicios de apoyo a las inversiones. Para ello, la TCI ha de:

a) ampliar sus actividades básicas relativas al apoyo a la formulación y ejecución de proyectos en el marco de los acuerdos existentes de cooperación con las IFI. A título indicativo, para respaldar las inversiones financiadas por las IFI, de alrededor de 15 000 millones de USD al año para 2020, se necesitaría un aumento de un 50 % en los recursos (incluido el personal) que asigna la FAO al apoyo a las inversiones, a fin de alcanzar el objetivo recomendado por la evaluación de satisfacer el 15 % de la demanda de trabajo de colaboración con las IFI. El aumento de personal se debe efectuar con un nivel de competencia que se ajuste al tipo de labor de asesoramiento que se ha de realizar;

b) seguir diversificando sus servicios de apoyo a las inversiones en dos sentidos principales: mediante la creación de capacidad en los países para las inversiones en la FNSARD (véase la recomendación IV); y mediante el aumento del apoyo a la planificación preliminar y la labor en materia de políticas en los Estados Miembros (véase también la Evaluación de las políticas de la FAO de 2012);

c) contribuir a crear capacidad en las divisiones técnicas en apoyo de las inversiones y aumentar la colaboración con las divisiones técnicas y las oficinas descentralizadas, en particular mediante cesiones internas de personal;

d) enviar personal destacado (en contraposición a la descentralización total) de la TCI y basar todas las decisiones de hacerlo en criterios de eficacia, es decir, debe haber una probabilidad demostrada de que los beneficios de dicho envío serán superiores a los costos; y

e) garantizar los recursos necesarios para aplicar estas medidas mediante la creación de un fondo fiduciario de fuentes múltiples de 50-75 millones de USD como mínimo durante 10 años.

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12. Las actividades de inversión respaldadas por la FAO y su División del Centro de Inversiones son fundamentales en relación con la capacidad de la humanidad para producir suficientes alimentos que garanticen nuestra supervivencia, a la vista de los enormes desafíos mundiales. Reconociendo esto, los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado están aunando esfuerzos como nunca lo habían hecho antes para mejorar la situación de los agricultores – especialmente los pequeños propietarios – de todo el mundo y contribuir a que sus actividades sean más productivas y sostenibles. Para poder aprovechar más plenamente su prolongado historial de trabajo con los gobiernos y las instituciones financieras internacionales y su potencial a la hora de afrontar los desafíos y las oportunidades de los próximos decenios, la FAO tiene que estar preparada para adoptar medidas importantes, en algunos casos difíciles. Debe aceptar la función central de apoyo a las inversiones en orden a alcanzar sus metas e impregnar de este espíritu su cultura institucional y sus nuevos objetivos estratégicos. Ha de participar más plenamente como asociada en las nuevas y audaces colaboraciones que están fraguando sus asociados presentes y otros nuevos, incluso del sector privado, con el que ha de establecer relaciones. Debe comprender y asumir el valor de la armonización de sus actividades con sus resultados estratégicos y utilizar estos en la orientación y definición de su trayectoria. Debe aprovechar plenamente sus conocimientos prácticos y sus recursos para crear en los gobiernos de los Estados Miembros la capacidad que les permita formular y aplicar estrategias de desarrollo y planes de inversión coherentes. Por encima de todo, debe garantizar que la TCI siga siendo un asociado sólido para las instituciones financieras internacionales, con los recursos, la visión y los vínculos con el resto de la Organización que le permitan respaldar inversiones apropiadas en la agricultura en la actualidad y en el futuro.

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CAPÍTULO 1

FINALIDAD Y DESAFÍOS DE LA EVALUACIÓN

1.1 Finalidad y alcance de la evaluación

1. La agricultura se ha reincorporado al programa para el desarrollo. El mundo debe proporcionar más alimentos y más seguridad alimentaria a una población mundial en aumento y al mismo tiempo cada vez más rica. Esta necesidad imperiosa y la elevación y la inestabilidad recientes de los precios de los alimentos han hecho que sea más necesario invertir en la agricultura. La crisis económica presente, la desreglamentación, la liberalización de los mercados y la preocupación por la sostenibilidad económica y ambiental están contribuyendo también a impulsar las inversiones en la agricultura por parte de los agricultores y las empresas. Fruto de esta atención renovada fue el Informe sobre el desarrollo mundial (2008) del Banco Mundial en relación con la agricultura y el informe de la FAO sobre El estado mundial de la agricultura y la alimentación (2012) relativo a las inversiones agrícolas. Los gobiernos nacionales, los organismos crediticios internacionales, las empresas privadas y los donantes están destinando ahora más fondos a la agricultura, tras varios años de disminución.

2. Ante estos cambios, los Estados Miembros de la FAO, por medio del Comité del Programa en su 108.º período de sesiones, celebrado en octubre de 2011, pidieron a la Organización que realizara un examen detenido y una evaluación de su rendimiento en el pasado y de su función presente y potencial en apoyo de las inversiones. Es lo que se trata de hacer en esta evaluación.

3. La evaluación ha limitado el ámbito de su investigación al apoyo que presta o debería prestar la FAO a las inversiones de los gobiernos, las instituciones financieras internacionales y las empresas del sector privado que permiten realizar avances en la seguridad alimentaria, la agricultura y el desarrollo rural (FNSARD, sigla utilizada en todo el informe para referirse a las numerosas esferas de la alimentación y la agricultura que constituyen el mandato de la FAO). Dichas inversiones – en la agricultura de los pequeños propietarios, la agricultura comercial, los sistemas de riego, los puertos pesqueros, las empresas forestales, los caminos rurales, los servicios de extensión gubernamentales o las instalaciones de almacenamiento, manipulación o elaboración de alimentos – inciden en todos los aspectos de la cadena alimentaria (véase el Recuadro 1). Sin embargo, por motivos prácticos y para mantener el ámbito de la evaluación en unos niveles aceptables, no se incluye en ella la investigación directa de cuestiones relativas a las inversiones de agricultores particulares en las explotaciones, ya que esto obligaría a ocuparse de un sector mucho más amplio. Naturalmente, gran parte de las inversiones de los sectores tanto público como privado tienen repercusiones directas e indirectas en la creación de un entorno propicio para las inversiones de los agricultores en las explotaciones, pero el análisis de la contribución de la FAO al apoyo directo de las inversiones en las explotaciones no es objeto de esta evaluación1.

1 Sin embargo, es el tema central del informe de la FAO sobre El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2012 (SOFA, FAO, diciembre de 2012), que en este sentido es un complemento valioso del presente estudio.

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4. En la presente evaluación se examina la función de la FAO considerada en su conjunto en el apoyo a las inversiones. En este ámbito, se presta especial atención a la División del Centro de Inversiones de la FAO (TCI)2, debido a la función decisiva que desempeña en el apoyo de la Organización a las inversiones y al hecho de que nunca ha sido objeto de una evaluación de la FAO. Así pues, hay una ‘evaluación dentro de la evaluación’ en la que se examinan específicamente el historial, la función y la labor de la TCI. La TCI se creó en 1964 como parte del Departamento de Cooperación Técnica de la FAO con el mandato de ayudar a los Estados Miembros a preparar proyectos de inversiones agrícolas para su financiación por instituciones financieras internacionales (IFI), en un principio el Banco Mundial, además de prestar asistencia técnica a los países para la ejecución de tales proyectos. En su larga vida, ha contribuido constantemente a ampliar el ámbito y la escala de los préstamos de las IFI para inversiones agrícolas. En la evaluación se examina si ha desempeñado satisfactoriamente esta función y de qué manera debería evolucionar en los próximos años.

5. En la evaluación se trata de dar respuesta a varias preguntas:

• ¿Cuál es la estrategia actual de la FAO? ¿De qué manera se gestiona la estrategia y cómo está cambiando con respecto al apoyo a las inversiones?

• ¿De qué manera está respondiendo la FAO, con respecto a las inversiones, al entorno del desarrollo en evolución? En particular, ¿cómo responde ante la aparición de algunos de los foros nuevos y más integradores y a la creciente función del sector privado?

• ¿Son adecuadas en la FAO las vinculaciones entre el apoyo a las inversiones y el apoyo a las políticas?

• Con respecto al apoyo a las inversiones, ¿qué se ha conseguido en los años posteriores a la EEI de 2007-2012?

• ¿Es el Centro de Inversiones de la FAO un instrumento eficaz para prestar apoyo a las inversiones?

• ¿De qué manera debe respaldar la FAO las inversiones en el ámbito de su mandato mundial y relativo a los países, especialmente en cuanto al fomento de la capacidad institucional para las inversiones?

• ¿Qué resultados se deben tratar de alcanzar y de qué manera es posible conseguirlos avanzando?

2 Los términos “Centro de Inversiones”, “División del Centro de Inversiones” y “TCI” se refieren a la misma unidad y se utilizan indistintamente.

Recuadro 1. Inversiones agrícolas

Las inversiones suponen prescindir de algo hoy con el fin de acumular activos que generen un aumento de los ingresos u otros beneficios en el futuro.

Los agricultores y las empresas agrícolas de toda índole invierten en sus explotaciones mediante la adquisición de equipo y maquinaria agrícolas, la cría de animales, la plantación de cultivos permanentes, la mejora de sus tierras, la construcción de edificios agrícolas, etc.

Los gobiernos suelen invertir en sistemas de investigación y conocimientos, caminos rurales, grandes infraestructuras de riego y otros bienes que generan beneficios gracias al aumento de la productividad a corto plazo y durante períodos prolongados de tiempo. Además de los gobiernos, pueden financiar una parte de las inversiones públicas organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG) o la asistencia oficial para el desarrollo.

Las empresas privadas, nacionales y extranjeras, también invierten grandes cantidades en investigación y desarrollo agrícola para elevar la productividad de la agricultura a largo plazo. Pueden invertir en tierras y en infraestructura y equipo de apoyo para una producción agrícola en mayor escala. Asimismo, tienden a dominar las inversiones en la elaboración, distribución y comercio de alimentos y productos básicos.

Fuente: Basado en “El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2012: Invertir en la agricultura para

construir un futuro mejor”, FAO, Roma (diciembre de 2012).

3

6. La evaluación se concentra en los procesos institucionales – la función, la organización, la capacidad y los mecanismos – mediante los cuales la FAO respalda las inversiones. En el Recuadro 2 se da una definición de lo que comprende el “apoyo a las inversiones”, a efectos de la presente evaluación.

7. La presente evaluación se llevó a cabo entre abril y diciembre de 2012 y en ella se analizan los progresos de la FAO en el apoyo a las inversiones durante los cinco años que siguieron a la Evaluación externa independiente de la FAO (EEI, una evaluación global de toda la Organización realizada durante dos años y que se presentó en 2007). Cuando se puso en marcha esta evaluación, se estaba aplicando el Marco estratégico 2010-19, en relación con el cual se valoró el rendimiento. Sin embargo, en la evaluación también se examina de qué manera se puede prestar ahora apoyo en consonancia con la revisión completa del Marco estratégico, que se está finalizando. Este contexto interno en rápida evolución se examina con mayor detalle en la sección siguiente.

1.2 El desafío

8. La FAO se encuentra en una coyuntura crítica. En respuesta a los enormes desafíos del cambio climático, el crecimiento demográfico y los cambios en la alimentación, se están forjando nuevas alianzas del sector privado, la sociedad civil y los gobiernos para hacer frente a la necesidad urgente de aumentar las inversiones en la agricultura. La demanda de sus servicios relacionados con las inversiones va en aumento. El mandato de la FAO debería situarla en el centro de muchas de estas iniciativas. Sus dirigentes se están esforzando por orientarse hacia direcciones más estratégicas. Ahora bien, con el legado de una cultura interna que, como se ha comprobado repetidas veces, tiende a evitar los riesgos, carece de suficiente flexibilidad y en cierta medida es proclive al aislamiento, la relevancia de la FAO se ve amenazada. Está surgiendo un consenso nuevo y más amplio sobre el desarrollo. Para aprovechar al máximo los beneficios de los servicios que presta a la población de sus Estados Miembros, la FAO se debe ajustar al cambio y asumirlo, especialmente en la prestación de apoyo a las inversiones.

9. La FAO tiene el mandato de alentar y fomentar la cooperación entre sus Miembros – los gobiernos nacionales – y otras partes interesadas en sus esferas de responsabilidad en relación con la alimentación y la agricultura, a fin de mejorar y aumentar el suministro de alimentos, los niveles de nutrición y el bienestar de la población rural. Como parte del sistema de las Naciones Unidas, la FAO es una organización intergubernamental que colabora estrechamente con sus Miembros. Al tratar –

Recuadro 2. Qué se entiende por apoyo a las inversiones En la presente evaluación se examina sobre todo lo que hace la FAO para contribuir a sostener y fomentar las inversiones de los gobiernos, los organismos internacionales de financiación de toda índole, las fundaciones privadas y las empresas extranjeras y nacionales del sector privado en la agricultura y el desarrollo rural.

Esto comprende medidas de la FAO relativas a los siguientes aspectos:

• prestar asesoramiento técnico y económico a los gobiernos sobre las políticas y la legislación que influyen en las inversiones públicas y privadas y en otros aspectos del entorno propicio;

• ayudar a los gobiernos a crear capacidad para formular y aplicar estrategias de inversión multisectoriales con diversos asociados armonizadas con sus propias prioridades y realizar un seguimiento del rendimiento;

• contribuir a nivel mundial a la organización, los objetivos y el funcionamiento de las asociaciones internacionales para el desarrollo relacionadas con las inversiones;

• crear plataformas para todas las partes interesadas a fin de involucrarlas en un examen constructivo de todos los aspectos de las inversiones en la FNSARD en los planos nacional y regional;

• definir la adopción de normas mundiales y hacer un seguimiento de ellas en relación con la seguridad, la calidad y el valor social, económico y ambiental de las inversiones;

• ayudar en la preparación y la realización de inversiones en la FNSARD.

4

con éxito – de mantener vínculos estrechos y sólidos con los gobiernos de los Estados Miembros, se ha orientado a actuar más como asesora técnica fiable que como defensora dinámica, posición que ha mantenido durante muchos años. En su condición de organización poseedora de conocimientos, amplía y protege una reserva mundial de información y conocimientos sobre la alimentación y la agricultura. También actúa como plataforma mundial para que los países examinen y concierten normas, tratados y convenios. En estas funciones, la FAO goza de un gran prestigio entre la mayoría de sus Estados Miembros.

10. Sin embargo, como reacción a la percepción de que la eficacia de la FAO iba disminuyendo, los Estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre todo impusieron una reducción real del presupuesto de la Organización desde mediados del decenio de 1990 hasta los primeros años del presente siglo3. Esta disminución de los recursos afectó al rendimiento de la FAO como organismo mundial. Ahora se está produciendo lentamente una inversión de esta tendencia, pero que es incierta.

11. El rendimiento de la FAO – y en consecuencia su función en las inversiones – está configurado también por su gobernanza. La organización democrática de las Naciones Unidas, en la que cada Miembro tiene un voto, garantiza que todos puedan hacer oír su voz, pero este sistema tiene repercusiones negativas en la rapidez y la calidad de la adopción de decisiones. La Evaluación externa independiente de la FAO (EEI) de 2007 observó que este sistema había abierto el camino a un estilo de gestión autocrático. La EEI señalaba que “frente a la fuerte tendencia hacia modelos de gestión y liderazgo participativos en el mundo de hoy, la FAO ha desarrollado una elevada tolerancia a favor de una gestión de arriba abajo y autoritaria”4. La EEI llegó a la conclusión de que la FAO estaba en una situación de crisis, con personal competente trabajando en una estructura fragmentada con un sistema de gestión rígido, jerárquico y centralizado.

12. Las observaciones de este equipo de evaluación confirman que, aunque se están introduciendo cambios, son tan recientes que los diagnósticos de la EEI siguen siendo pertinentes. En algunos exámenes externos recientes de la FAO5 se ha comprobado asimismo que las deficiencias en la gobernanza y la gestión no se han superado plenamente después de la EEI, con una erosión ulterior de la reputación de la FAO como organismo mundial constructivo y eficaz. A pesar de los constantes esfuerzos de cambio desde la EEI, la cultura institucional de la Organización sigue mostrando deficiencias en cuanto a su apertura a las ideas de fuentes múltiples que caracteriza los sistemas modernos de conocimientos y aprendizaje y la voluntad de emprender un cambio evolutivo continuo que es necesario en un mundo en constante evolución. En particular, se ha mantenido al margen de algunas de las coaliciones más recientes de países, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado que, únicamente por una sensación de frustración, están trabajando al margen de los organismos multilaterales para abordar los desafíos mundiales.

13. Estas preocupaciones constituyen el punto de partida de la presente evaluación. En ella se trata de buscar, siempre que esté justificado, la manera en que la FAO puede mejorar y ampliar su labor en apoyo de las inversiones agrícolas, como parte de las reformas presentes que tienen por objeto recuperar su reputación y su utilidad a nivel mundial. Nunca se ha considerado tan importante encauzar a la FAO por el camino apropiado, puesto que, como observaba la EEI: “la FAO sigue suministrando una serie de bienes y servicios esenciales que ninguna otra organización puede ofrecer de forma adecuada... [y] aparecen continuamente desafíos a los que solo una organización mundial con el mandato y la experiencia de la FAO puede hacer frente con legitimidad y autoridad”6. Es de esperar que la dirección actual consiga invertir su constante declive.

3 Durante los últimos decenios del siglo XX se recortaron los gastos de todo el sistema de las Naciones Unidas, sobre todo debido a la presión de los Estados Unidos. Sin embargo, la mayor reducción del presupuesto global de la FAO fue consecuencia de la retirada por el PNUD de la financiación de su programa de campo a mediados del decenio de 1990. 4 Evaluación externa independiente de la FAO (EEI), párr. 915. 5 Por ejemplo, véase: DFID. Multilateral Aid Review. Marzo de 2011, y Australian Aid. Australian Multilateral Assessment. Marzo de 2012. 6 EEI, págs. 3-4.

5

1.3 Enfoque y métodos utilizados en la evaluación

14. Los métodos de evaluación se concibieron para formarse una idea y obtener información de toda la gama de partes interesadas y de fuentes documentales múltiples. Fueron los siguientes (véase también el Informe del comienzo de la evaluación en el Anexo 6):

• Examen de la documentación, incluidos documentos de la FAO, y en particular de la TCI, así como documentos de otros organismos e instituciones que trabajan en sectores conexos.

Entrevistas con una amplia gama de interesados fundamentales, la parte más importante de la investigación. Las entrevistas se basaron en los resultados del examen de la documentación, y cuando se consideró oportuno se utilizaron enfoques semiestructurados para garantizar que los entrevistados abordaran un conjunto común de cuestiones. Los contactos con los entrevistados se realizaron mediante entrevistas personales, entrevistas por teléfono, sesiones de grupos de intercambio de ideas, talleres y grupos especializados. Entre los entrevistados había interesados procedentes de toda la Sede de la FAO7, interesados de una muestra de oficinas de la FAO en los países, subregionales y regionales, representantes permanentes de Estados Miembros ante la FAO, informantes básicos de instituciones asociadas (entre ellas el Banco Mundial, el FIDA, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), etc.), interlocutores de donantes bilaterales y representantes de empresas del sector privado, así como los interesados de los países que se detallan a continuación. En total, el equipo entrevistó a más de 450 personas.

• Encuestas entre interesados, utilizando cuestionarios ideados para obtener opiniones de una muestra ulterior de interesados además de los entrevistados directamente. Los encuestados internos fueron personal profesional y directivo de la TCI, personal de todas las divisiones pertinentes de la Sede de la FAO y personal de las oficinas de la FAO en determinados países, subregionales y regionales. Los encuestados externos fueron personal de las IFI (Banco Mundial, BERD, FIDA, etc.) asociadas con la FAO. En la Figura 1 se presenta un desglose gráfico de los encuestados. Se incluye un informe sobre los resultados completos como Anexo 2.

Figura 1: Encuestados

7 Se incluyeron la TCI y la mayor parte de las divisiones técnicas y operacionales de la Organización. Véase en el Anexo 8 una lista de las personas y las instituciones con las que se estableció contacto.

Instituciones financieras

internacionales

17 %

Centro de Inversiones de

la FAO

24 %

FAO (no del Centro de

Inversiones)

59 %

Proporción de los distintos tipos de encuestados con respecto al número total. N=251

6

• Evaluación del Centro de Inversiones de la FAO: Valoración detallada de la labor y la función de la División del Centro de Inversiones (TCI). Se examinaron aspectos básicos del rendimiento de la TCI, desde la administración superior y los recursos humanos y financieros hasta las publicaciones, las relaciones con los asociados internos y externos, las opiniones sobre la TCI y su trabajo sobre el terreno en los países.

• Se realizaron estudios por países y visitas a oficinas descentralizadas para conocer cómo funcionan los servicios de la FAO de apoyo a las inversiones en el ámbito nacional. Debido a que la labor de la TCI en los países está fragmentada tanto en el espacio como en el tiempo, no fue fácil encontrar una muestra de países con suficiente volumen y continuidad de actividad de apoyo a las inversiones para permitir un análisis útil. En consecuencia, los países se eligieron utilizando criterios que buscaban aprovechar al máximo la información y la visita a cada país (véase el Informe del comienzo, Anexo 6, pág. 22). El equipo visitó 12 países, así como tres oficinas regionales de la FAO (se consultó a una más por teléfono) y cuatro oficinas subregionales8. Durante las visitas a los países, el equipo se entrevistó con interesados del gobierno y del sector público, organizaciones de agricultores, instituciones académicas, representantes del sector privado, asociados en el desarrollo (en particular IFI), ONG y personal de la FAO en los países.

• Debates y talleres: En la evaluación se recurrió a métodos de grupos para determinar las prioridades, establecer una vinculación de la evaluación con las actividades conexas de la FAO sobre políticas y estrategias e incorporar oportunidades de aprendizaje al proceso de evaluación. Así pues, se utilizó un taller a mitad de la evaluación para analizar algunas cuestiones básicas y determinar el camino que había de seguir el análisis posterior. Antes de finalizar la evaluación, el equipo celebró una consulta con una audiencia amplia de la FAO para contrastar sus recomendaciones.

• Finalización y distribución de la evaluación: La evaluación está orientada al futuro – es formativa – y pretende contribuir al proceso de cambio interno de la FAO. El informe se presentará en el período de sesiones del Comité del Programa de marzo de 2013 y tiene como objetivo complementar la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las

políticas alimentarias y agrícolas9, que se presentó al Comité en mayo de 2012. Una vez

finalizada, la evaluación se compartirá ampliamente con los interesados de todo el mundo, junto con la respuesta de la administración superior de la FAO a las recomendaciones en las que se detallan las medidas que se han de adoptar. El informe completo, junto con un breve resumen de las principales conclusiones y recomendaciones, se hará público en el sitio web de evaluación de la FAO.

1.4 Estructura del informe

15. En el Capitulo 2 se examina el entorno del desarrollo en evolución en el que la FAO debe prestar apoyo a las inversiones y se describen algunas repercusiones para la Organización, además de examinar las reformas recientes y en curso con la nueva Administración de la FAO. En el Capítulo 3 se toma lo que se dijo acerca de la función de la FAO en las inversiones en la Evaluación externa independiente de la FAO (EEI) de 2007 como punto de partida para evaluar los progresos y se describen la respuesta y las medidas de la Organización. En el Capítulo 4 se exponen y analizan estas medidas con mayor detalle y se proporciona una evaluación resumida global del rendimiento de la FAO en el apoyo a las inversiones. Por último, en el Capítulo 5, a partir del análisis de los capítulos anteriores, se exponen las conclusiones de la evaluación y cinco recomendaciones para fortalecer la labor de la FAO en apoyo de las inversiones.

8 Los países fueron Etiopía, Tanzanía, Ghana, Togo, Túnez, Bangladesh, India, Camboya, Filipinas, Nicaragua, Ucrania y Macedonia. Las oficinas regionales fueron las de África, Cercano Oriente, Asia y por teléfono Europa y Asia Central. Las oficinas subregionales fueron las de Addis Abeba, Túnez, Panamá (entrevista con personal fundamental en un país vecino) y Samoa. El equipo también visitó Londres y Washington, D.C., para hablar con las principales IFI, asociados y representantes de gobiernos donantes. 9 Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas. FAO, Roma. Enero de 2012.

7

CAPÍTULO 2

INVERSIONES: CONTEXTO EXTERNO E INTERNO EN EVOLUCIÓN

16. En este capítulo se examinan las tendencias recientes del desarrollo internacional y se destacan los cambios de funciones de agentes importantes, entre ellos las empresas del sector privado. Se informa brevemente del crecimiento de las inversiones agrícolas. A continuación se indican algunas repercusiones para el apoyo de la FAO a las inversiones. Se concluye presentando los cambios recientes que se están registrando en la FAO con la nueva Administración, que entró en funciones al comienzo de 2012. Además, en el Anexo 1 se amplía el análisis de la sección 2.1, presentando un examen más completo del entorno del desarrollo en evolución.

2.1 Entorno del desarrollo en evolución

17. En el año 2000, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) aportaron una energía y un impulso nuevos a los esfuerzos mundiales para erradicar la pobreza y conseguir un desarrollo sostenible y equitativo. Los objetivos eran vitales y mensurables y las expectativas claras.

18. En los años siguientes ha surgido un nuevo consenso sobre el desarrollo para competir con la idea de que es solo una cuestión de simple crecimiento económico, sustituyéndola por un marco de desarrollo humano más global. Mediante este enfoque se busca definir esos objetivos globales de la ayuda y al mismo tiempo establecer la base para medir su eficacia. Varios donantes bilaterales y multilaterales e instituciones internacionales para el desarrollo se han comprometido a proporcionar ayuda más previsible y armonizada con una reducción de los costos de transacción, mediante el uso de recursos de los donantes para respaldar las estrategias de los países. Los gobiernos de los países en desarrollo prometieron mejorar la gobernanza de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y elaborar y aplicar sus propias estrategias de crecimiento y reducción de la pobreza, contribuyendo de esta manera a alcanzar los ODM. Todos los protagonistas convinieron en medir los resultados del desarrollo. En lugar de las estructuras tradicionales de donante-beneficiario, las nuevas asociaciones se basan en la rendición de cuentas recíproca y el respeto del liderazgo de los países.

19. Como parte de la Conferencia de Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en 2002, se alentó al sector privado a incorporar las enseñanzas del desarrollo a sus propias prácticas. Los gobiernos de los países donantes, las Naciones Unidas y otros agentes internacionales tratan ahora de aprovechar mejor las asociaciones entre los sectores público y privado. El apoyo a los gobiernos en la creación de capacidad para atraer y gestionar inversiones privadas es un aspecto fundamental de este cambio.

20. Como complemento de la puesta en marcha de los ODM y de la Declaración de Monterrey, se celebraron cuatro foros de alto nivel, en Roma (2003), París (2005), Accra (2008)10 y Busan (2011)11. En la Declaración de Roma se abordó la armonización de las prácticas de los donantes, mientras que en la Declaración de París se establecieron cinco principios para conseguir un desarrollo eficaz12. En Accra se reafirmó el compromiso sobre la gestión de los resultados de desarrollo y se admitió la adhesión de las organizaciones de la sociedad civil al programa sobre la eficacia de la ayuda. En Busan se invitó al sector privado y las economías emergentes a participar. Al mismo tiempo, ha habido un fuerte desplazamiento del equilibrio económico y político mundial desde los países de la

10 La Declaración de París y el Programa de Acción de Accra se pueden consultar en http://www.oecd.org/dac/aideffectiveness/parisdeclarationandaccraagendaforaction.htmff 11 Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo. (2011). Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, Busan (República de Corea). Diciembre. Se puede consultar en: http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_ENG.PDF 12 Los Principios de París son los siguientes. Apropiación: Los países en desarrollo asumen una función de liderazgo sobre sus propias estrategias nacionales de desarrollo y los donantes respetan ese liderazgo. Alineación: Los donantes ajustan su ayuda a los países en desarrollo a las estrategias, instituciones y procedimientos de esos países. Armonización: Los donantes colaboran para garantizar que su ayuda sea transparente y tenga una eficacia colectiva. Gestión en relación con los resultados: Los recursos de ayuda se gestionan de manera que se obtengan los mejores resultados. Responsabilidad mutua: La responsabilidad relativa a los resultados de desarrollo se comparte entre los donantes y los gobiernos de los países en desarrollo.

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OCDE hacia nuevas potencias del mundo en desarrollo. Estas potencias son ahora donantes al resto de los países en desarrollo y definen la cooperación para el desarrollo en función de la no interferencia, la no condicionalidad y el apoyo a proyectos que aportan beneficios mutuos. Sus planes y sus programas de desarrollo se están formulando y aplicando al margen de los marcos de la Declaración de París y el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE (OCDE-CAD) para la eficacia de la ayuda y fuera del ámbito de los organismos de las Naciones Unidas.

21. Al mismo tiempo, la participación de empresas multinacionales en el desarrollo económico y social sostenible está comenzando a adquirir una nueva legitimidad. Es un asunto muy controvertido en los círculos que se ocupan del desarrollo y objeto de un número creciente de reclamaciones del sector privado, y en ambas instancias se reconoce que las repercusiones tendrán un gran alcance. Un factor desencadenante importante es la presión cada vez mayor de los consumidores y los medios de comunicación sobre las empresas mundiales para que sean más éticas y más receptivas a las cuestiones sociales y ambientales, repercutiendo en el nivel mínimo de quienes se considera que tienen deficiencias en estos ámbitos. La filantropía también ha ido creciendo a un ritmo superior a un 10 % y desempeña una función importante de intermediaria en las nuevas asociaciones para el desarrollo entre los sectores público y privado. Algunas, en particular la Fundación Bill y Melinda Gates, están creando con rapidez su cartera de agricultura y contribuyendo al pensamiento estratégico mundial en relación con la FNSARD. La Fundación Gates cuenta ahora con una cartera para la agricultura por una cuantía total de 1 720 millones de USD.

22. El análisis de la FAO indica que el acceso a los alimentos tiene que aumentar en todo el mundo por lo menos un 50 % para el año 205013 y la reciente crisis de los precios de los productos alimenticios, las crisis económicas y las crecientes repercusiones del cambio climático se han convertido en incentivos importantes para el cambio. En un estudio reciente de la Fundación Rockefeller se comprobó que la agricultura es uno de los tres sectores más importantes para las “inversiones con repercusiones” en África y Asia14. En el G20 de 2012, un grupo de grandes empresas que se denomina el “B20” presentó un programa ambicioso para abordar la crisis alimentaria que amenaza para 2050 con el apoyo del sector privado, asignando a los agricultores el lugar central en las actividades de desarrollo, con un desplazamiento desde la ‘ayuda’ hacia el ‘apoyo a la iniciativa empresarial’15, tema del que se hizo eco el Director General de la FAO en un discurso de diciembre de 2012.

23. Algunas de las iniciativas que se están emprendiendo para promover las inversiones empresariales orientadas al desarrollo en la agricultura son las siguientes: Grow Africa16, plataforma puesta en marcha en mayo de 2011, coordinada por la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), de la Unión Africana, y el Foro Económico Mundial (WEF); y la Nueva Alianza para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición, compromiso para 10 años del G8 y los dirigentes africanos que se anunció en mayo de 2012 y cuya finalidad es conseguir que haya crecimiento agrícola y sacar a 50 millones de personas de la pobreza.

13 El personal superior señala que el 30 % de alimentos desperdiciados ejerce una presión innecesaria en el sistema alimentario, al igual que la creciente obesidad, de ahí su advertencia de que el aumento del 50 % no corresponde a la producción, sino al acceso. Para esto se requeriría una reducción de los desperdicios y una mejora de los hábitos alimentarios, así como un aumento de la producción y la productividad agrícolas. 14 Las inversiones con repercusiones son las que realizan inversores en empresas, organizaciones y fondos con la intención de generar efectos sociales y ambientales mensurables, así como unos beneficios financieros positivos. Véase Harji., K. y Jackson, E.T. Accelerating Impact: Achievements, Challenges and What's Next in Building the Impact Investing Industry,

Rockefeller Foundation, Nueva York, 2012. 15

B20. Recomendaciones del Grupo de trabajo: Acciones concretas para Los Cabos. Página 4. Se puede consultar en: http://b20.org/documentos/B20-Task-Force-Recommendations.pdf. 16 Se puede obtener información sobre Grow Africa en: http://www.weforum.org/videos/grow-africa-2012.

9

24. En resumen, se están formando nuevas alianzas mundiales para abordar las enormes dimensiones del desarrollo agrícola. El sector público, tanto del norte como del sur, trata de asociarse con el sector privado y los grupos de la sociedad civil, que ahora se considera que son partes interesadas en las políticas y al mismo tiempo colaboradores en las inversiones orientadas al desarrollo. Estos cambios tendrán una influencia importante en la manera en que las inversiones afectarán a la seguridad alimentaria y la agricultura en el futuro. La FAO necesita participar en estos cambios si quiere mantener su función mundial en la FNSARD.

2.2 Tendencias en el nivel de las inversiones agrícolas

25. A pesar de la importancia de las inversiones agrícolas como factor determinante fundamental del desarrollo, no resulta fácil registrar las fuentes y la cuantía de las inversiones en los países de ingresos bajos y medianos. Ninguna institución aislada puede presentar un cuadro totalmente fidedigno de las tendencias o establecer una distinción sistemática entre los desembolsos recurrentes y las inversiones17, ni hay datos disponibles hasta el momento. Como se ha indicado más arriba, la mayor participación con diferencia en las inversiones corresponde a los propios agricultores, superando la suma invertida por los gobiernos y las empresas nacionales en una proporción de más de tres a uno. A continuación están las inversiones públicas, las inversiones extranjeras directas (IED) y la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), siendo las IED seis veces mayores que la AOD18. Ya se ha señalado que en la presente evaluación, que se concentra en la labor de la TCI, se examinan las inversiones públicas, las inversiones comerciales internas, las IED y la AOD, pero no las inversiones de los pequeños agricultores en las exportaciones.

26. A nivel mundial, la AOD destinada a la agricultura alcanzó su volumen máximo en el decenio de 1980 y comenzó a disminuir en 1990. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2008 dedicado a la agricultura del Banco Mundial se señaló a la atención mundial el hecho de que el porcentaje de AOD que iba a la agricultura había registrado un brusco descenso, del valor más elevado del 18 % en 1979 al 3,5 % en 2004, y en valor absoluto de unos 8 000 millones de USD en 1984 a 3 400 millones en 2004 (contabilizados en dólares de 2004)19. La AOD multilateral disminuyó más que la ayuda bilateral y el descenso de la AOD destinada a la agricultura fue más acentuado en Asia que en África.

27. A pesar de que comenzó a subir de nuevo en 2005, la AOD para la agricultura sigue siendo en conjunto inferior a su nivel máximo20 (véanse las figuras 2 y 3 infra). Durante 2007-09, los compromisos bilaterales y multilaterales para la agricultura, definidos en sentido amplio, han sido como promedio de 7 000 millones de USD al año21.

28. En el África subsahariana, la AOD total para la agricultura aumentó en el decenio de 1980, pero en 2005 había retrocedido en valor real a su nivel de 197522. En la actualidad, aunque la proporción de la AOD asignada a la región está aumentando, la agricultura todavía atrae proporcionalmente menos de lo que representa en la economía global del continente y menos por persona dedicada a la agricultura que en el decenio de 198023.

17 Lowder, Sarah K. y Brian Carisma. 2011. Financial resource flows to agriculture: A review of data on government expenditures, official development assistance and foreign direct investment. FAO: Roma. 18 El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2012: Invertir en la agricultura para construir un futuro mejor. FAO, Roma. Diciembre de 2012. Capítulo 2. En 2009 se estima que fueron de 823 000 millones de USD en todos los sectores de las IED en los países de ingresos bajos y medianos, en comparación con los 133 000 millones de la AOD. Fuente: Kusi Hornberger, Departamento del Clima de Inversión, Grupo del Banco Mundial. 19 Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo. Banco Mundial. Página 41. 20 Lowder y Carisma. Op. cit. Página 7. 21 Lowder y Carisma. Op. cit. Página 21. 22 Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Op. cit. Página 42. 23 Lowder y Carisma. Op. cit. Página 25.

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Figura 2: Compromisos de AOD para todos los sectores y proporción de la agricultura en la AOD 1973 – 2009

Figura 3: AOD para la agricultura por subsectores, 1973 – 2009

Fuente: Lowder y Carisma

29. La proporción de los desembolsos de los gobiernos invertidos en la agricultura en los países de ingresos bajos y medianos registró una caída constante entre 1980 y 2007 en todas las regiones, excepto Europa y Asia Central. En el África subsahariana, la proporción del gasto de los gobiernos en la agricultura bajó del 6 % en 1980 al 3,6 % en 2000 y al 2,7 % en 200724. Esta disminución se produjo a pesar de la Declaración de Maputo de 2003 sobre la Agricultura y la Seguridad Alimentaria en África, en la que se estableció el Programa general para el desarrollo de la agricultura en África (CAADP) y se pidió que la proporción anual del gasto de los gobiernos en la agricultura y el desarrollo rural se elevara al 10 % en un plazo de cinco años. En 2010 solo había siete países del África subsahariana que aseguraban que habían alcanzado esa meta25.

24 El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2012. Op. cit. Página 47. 25 Estos países son Etiopía, Níger, Malí, Malawi, Burkina Faso, Senegal y Guinea.

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1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

Multisectorial/transversal

Agricultura, actividades forestales y pesca

Sectores de producción (excl. agricultura, actividades forestales y pesca)

Infraestructura y servicios económicos

Infraestructura y servicios sociales

Otros (incl. los no asignables)

Proporción de la agricultura en la AOD total

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1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

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es d

e U

SD Actividades forestales

Pesca

Recursos hídricos agrícolas

Producción agrícola

Política agrícola

Insumos agrícolas

Enseñanza/investigación/servicios agrícolas

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30. La crisis de los precios de los alimentos de 2007-08 y las importantes fluctuaciones de los precios en 2010-2012 dieron un nuevo impulso a los esfuerzos por cambiar de signo la disminución de las inversiones en la agricultura. A partir de 2008, la AOD para la agricultura se ha elevado y las IED han crecido coincidiendo con el interés de los inversores privados por la agricultura de los países en desarrollo. Por ejemplo, el Grupo del Banco Mundial aprobó en 2009 un plan de acción para la agricultura que tenía por objeto aumentar sus préstamos al sector, pasando de 4 100 millones de USD al año en 2006-08 a 8 300 millones al año en 2010-12, nivel que superó en 2011-12. El FIDA también amplió sus operaciones, comprometiendo préstamos y donaciones por un valor de 1 000 millones de USD al año para 2010-12. No obstante, los desembolsos brutos siguen estando muy por debajo de los compromisos de todas las fuentes26. Las promesas hechas en la reunión del G8 de 2009, celebrada en L’Aquila (Italia) pueden dar lugar a un nuevo aumento, pero todavía no está claro si estos fondos – 20 000 millones de USD en tres años – son verdaderamente adicionales o representan la reasignación de fondos ya comprometidos, aunque todavía sin desembolsar. Además, con el retroceso actual del sector financiero mundial, la AOD descendió un 2,7 % en 2011, para quedar en 133 500 millones de USD netos27.

31. Como se ha señalado en la sección anterior, las inversiones comerciales extranjeras e internas están adquiriendo una importancia cada vez mayor para la agricultura. Los inversores se orientan hacia todas las partes de la cadena de valor agrícola y también tratan de garantizar los recursos naturales y el suministro a largo plazo. Sin embargo, los datos fidedignos son escasos. Hay datos de las IED para un pequeño número de países y las estimaciones para 2007 y 2008 parecen indicar que se destinaron más de 900 000 millones de USD en IED a todos los sectores de los países de ingresos bajos y medianos en cada uno de esos años. Sin embargo, solamente fue a la agricultura el 0,8 %, es decir, 720 millones de USD. En una serie de datos inéditos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) se estima que las IED destinadas a la agricultura fueron en 2006-08 de 3 000 millones de USD al año para todos los países28. Una parte del aumento aparente de las IED para la agricultura puede atribuirse a que hay más países que las han notificado. Sin embargo, las orientadas a la producción primaria en la agricultura se ven empequeñecidas por las inversiones en el sector de los productos alimenticios y las bebidas de fuera de las explotaciones29.

32. De cara al futuro, hay diversas estimaciones de las inversiones necesarias para alimentar a la población mundial, dado el crecimiento demográfico pronosticado en todo el mundo, los ingresos más elevados, los cambios en el régimen alimenticio y el desafío del cambio climático. Las propias cifras de la FAO parecen indicar que se necesitarán 83 000 millones de USD más al año para cubrir la diferencia entre el promedio de 142 000 millones de USD de todas las fuentes que han invertido cada año los países de ingresos bajos y medianos durante el último decenio y lo que se necesita para 2050. En otras palabras, las inversiones anuales en la agricultura deben crecer más de un 50 %30. Para concluir, la limitada información de que se dispone parece indicar que las inversiones acumulativas de todas las procedencias en la agricultura están creciendo ahora con rapidez y es de esperar que se aceleren, y que el componente de crecimiento más rápido es el de las inversiones privadas de empresas internacionales y nacionales.

2.3 Repercusiones para la FAO y su apoyo a las inversiones

33. De las entrevistas del equipo y de un examen de los documentos de la FAO parece desprenderse que la Organización ha quedado a la zaga de los demás organismos de desarrollo a la hora de reconocer la evolución de la comunidad del desarrollo y las formas más integradoras de

26 Lowder y Carisma. Op. cit. Página 23. 27 Hay 19 donantes no pertenecientes al CAD que comunican su ayuda a la OCDE-CAD (Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, República Eslovaca, Eslovenia, Islandia, Israel, Liechenstein, Turquía, Taipei Chino, Tailandia, Kuwait, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos). Los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) no notifican su ayuda. (Piciotto: 2011) 28 UNCTAD, 2009. Informe sobre las inversiones en el mundo 2009: Empresas trasnacionales, producción agrícola y desarrollo. Nueva York y Ginebra, Naciones Unidas, citado en Lowder y Carisma, 2011. Página 29. 29 El estado mundial de la agricultura y la alimentación, diciembre de 2012. Op. cit. Página 34, y Lowder y Carisma. Op.

cit. Página 30. 30 Cómo alimentar el mundo en 2050. Foro de alto nivel de expertos de la FAO. Roma. Junio de 2009. Páginas 16-17.

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gobernanza del desarrollo agrícola y de participar en el proceso. La FAO necesita ganarse la confianza de los nuevos protagonistas y las nuevas alianzas y comprenderlos suficientemente bien a fin de gestionar asociaciones estratégicas eficaces para la Organización considerada en conjunto y para los Estados Miembros de la FAO.

34. Una esfera que tiene particular importancia es el reconocimiento de las empresas del sector privado como fuente potencial de inversiones para la FNSARD y, lo que es más importante, como asociadas en el desarrollo. En los últimos tiempos, la FAO ha definido su neutralidad con respecto al sector privado con una rigidez notable y de una manera que los dirigentes de este sector entrevistados por el equipo consideraban inoportuna. Un administrador superior de la FAO señaló esto de manera clara: “La FAO debería asesorar a los gobiernos y no trabajar directamente con el sector privado”. En la sección 4.1.1 se examina con mayor detalle esta tensión particular.

35. Durante los años que abarca la presente evaluación, la FAO ha desempeñado en general una función de observadora y se ha mantenido algo distante de iniciativas importantes del sector privado, aun cuando en principio podrían ser fundamentales para su propia misión. Aunque la Organización ha contribuido con conocimientos teóricos y prácticos y datos, por ejemplo no ha participado como asociada de pleno derecho en iniciativas con una influencia potencialmente tan grande como el Foro Económico Mundial, Grow Africa o la nueva Iniciativa mundial sobre inocuidad de los alimentos.

36. Ante todo, la FAO debe comenzar a ver el cambio de panorama no como una amenaza, sino como una oportunidad y estudiar la posibilidad de participar en nuevas asociaciones como mecanismo para ampliar su trabajo en apoyo de las inversiones. Necesita aprovechar y ampliar su rica base de conocimientos como bien mundial y trabajar con los Estados Miembros para alcanzar metas tanto mundiales como locales. Con el tiempo debe recuperar su reputación como líder en todas las dimensiones de su mandato, de manera particular en el apoyo a las inversiones en la agricultura.

2.4 FAO 2012: Cambio con la nueva Administración y el nuevo Marco estratégico

37. En enero de 2012, el nuevo Director General de la FAO inició un proceso de reflexión estratégica para determinar la orientación estratégica de la Organización en el futuro. El proceso comprende la reformulación del Marco estratégico 2010-19 presente y la preparación de un nuevo Plan a plazo medio para 2014-17, así como el Programa de trabajo y presupuesto para 2014-15, en cuyo marco comenzará oficialmente la aplicación. El proceso también guarda relación con varios cambios importantes que está introduciendo la FAO durante el bienio 2012-13. Esta evolución ha llevado a establecer una meta variable, y en consecuencia la presente evaluación es más compleja, pero también demuestra que la FAO está buscando el cambio, proceso al que pretenden contribuir las recomendaciones de la evaluación.

38. El proceso de reflexión estratégica comprendía la consulta con un Grupo independiente de expertos en estrategia, así como con personal de la Sede de la FAO y descentralizado, los gobiernos de los Estados Miembros y asociados externos. En una ronda inicial de conversaciones se identificaron ocho tendencias mundiales básicas y siete “desafíos mundiales para el desarrollo” para la FAO31.

39. Como guía para la FAO a la hora de afrontar estos desafíos, se han formulado cinco nuevos objetivos estratégicos, que sustituyen los 11 anteriores del Marco para 2010-19. Al comienzo de diciembre de 2012, los cinco objetivos estratégicos eran los que figuran en el Recuadro 3.

31 Se describen en el Marco estratégico revisado y esquema del Plan a plazo medio para 2014-17, págs. 8-10, que se presentó al Consejo de la FAO en su período de sesiones del 3-7 de diciembre de 2012: http://www.fao.org/docrep/meeting/026/me999e.pdf.

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40. Se formaron cinco grupos de trabajo para elaborar los objetivos propuestos y preparar esbozos de planes de acción para su aplicación. El Marco estratégico revisado y el esquema del Plan a plazo medio para 2014-17 resultantes se presentaron al Consejo de la FAO en diciembre de 2012.

41. Este Marco estratégico propuesto tiene un alcance muy superior al de cualquier marco anterior por la importancia que se concede a la función de la FAO como facilitadora para la creación de entornos normativos y jurídicos propicios, necesarios para respaldar y guiar las inversiones. Si bien

Recuadro 3. Los cinco nuevos objetivos estratégicos (diciembre de 2012) Objetivo estratégico 1: Erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición: Los tres resultados de la Organización que la FAO trata de conseguir son que, para erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición, los Estados Miembros y sus asociados en desarrollo: i) formulen compromisos políticos explícitos y asignen los recursos; ii) adopten mecanismos basados en hechos comprobados y una gobernanza integradora; y iii) formulen, ejecuten, supervisen y evalúen las políticas, programas e inversiones. Objetivo estratégico 2: Aumentar y mejorar el suministro de bienes y servicios procedentes de la

agricultura, la actividad forestal y la pesca de una manera sostenible: Los cuatro resultados de la Organización que la FAO trata de conseguir son que: i) los productores y gestores de recursos naturales adopten prácticas con este objetivo; ii) los interesados de los Estados Miembros refuercen la gobernanza nacional (las leyes, las políticas y las instituciones que son necesarias para apoyar a los productores en la transición a sistemas agrícolas sostenibles); iii) los interesados adopten y apliquen mecanismos de gobernanza internacional con este objetivo; y iv) los interesados adopten decisiones sobre la base de hechos comprobados respecto de la planificación y la gestión de la agricultura y los recursos naturales para apoyar la transición hacia una agricultura sostenible mediante la supervisión, las estadísticas, la evaluación y el análisis. Objetivo estratégico 3: Reducir la pobreza rural: Los tres resultados de la Organización que la FAO trata de conseguir son que: i) se haga más propicio el entorno en los Estados Miembros para que los pequeños productores rurales, los agricultores familiares y los pequeños empresarios rurales de ambos sexos salgan de la pobreza; ii) mejore en los Estados Miembros el entorno favorable para que el crecimiento agrícola genere mayores oportunidades de empleo rural agrícola y no agrícola en beneficio de los hombres, las mujeres y los jóvenes de las zonas rurales; y iii) los gobiernos y sus asociados en el desarrollo formulen y apliquen políticas y programas que aumenten al máximo las repercusiones positivas de los programas de protección social en la reducción de la pobreza rural, la seguridad alimentaria y la ordenación sostenible de los recursos naturales. Objetivo estratégico 4: Crear un entorno propicio para el establecimiento de sistemas agrícolas y

alimentarios más integradores y eficientes a nivel local, nacional e internacional: Los tres resultados de la Organización que la FAO trata de conseguir son que: i) las políticas, los marcos normativos y los bienes públicos hagan que los sistemas alimentarios y agrícolas sean más integradores y eficientes; ii) se fortalezca la colaboración entre los sectores público y privado para abordar los retos y riesgos a los que se enfrentan los participantes más pequeños y desfavorecidos en los sistemas alimentarios y agrícolas; y iii) los acuerdos y mecanismos internacionales promuevan la integración y la eficiencia de los mercados. Objetivo estratégico 5: Incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las amenazas y crisis: Los cuatro resultados de la Organización que la FAO trata de conseguir son que: i) se fortalezcan los sistemas jurídicos, políticos e institucionales y los marcos reguladores para la gestión de desastres y riesgos de crisis en relación con la agricultura, la nutrición, la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos; ii) se determinen, prevean, analicen y supervisen las amenazas conocidas e incipientes para la alimentación, la nutrición y la agricultura y se adopten decisiones y medidas apropiadas al respecto; iii) se fortalezca la capacidad de prevención, así como de mitigación del impacto para reducir la probabilidad y gravedad de los desastres y crisis que suponen una amenaza para la alimentación y la agricultura; y iv) se gestionen efectiva y responsablemente los desastres y crisis que afectan a los sistemas alimentarios y agrícolas, lo que incluye la preparación, respuestas sólidas y transiciones eficaces después de las crisis. Fuente: Resumido del Marco estratégico revisado y esquema del Plan a plazo medio para 2014-17, CL-145/4. Documento preparado para el período de sesiones del Consejo de la FAO del 3-7 de diciembre de 2012.

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solo se refiere específicamente a las inversiones uno de los resultados de la Organización del Objetivo estratégico 1 (OE-1), casi todas las medidas derivadas de ellos se traducirían en mejores políticas, entornos propicios, facilitación y creación de capacidad, que aumentarían en gran medida la calidad y la eficacia de las inversiones relacionadas con la agricultura. En el Objetivo estratégico 4 en particular se indican las medidas que contribuirían a favorecer y facilitar la colaboración entre los sectores público y privado, sin lugar a dudas un elemento fundamental de apoyo a las inversiones32. Además, en todos los objetivos se requerirían inversiones como medio para alcanzar un fin en el caso de que se utilicen con éxito.

42. El nuevo Marco estratégico también difiere de los anteriores en el cuidado que se tiene para evitar establecer una distinción entre las distintas divisiones técnicas de la FAO, la problemática compartimentación que ha estado tratando de hacer desaparecer la FAO. Los objetivos se establecen como metas globales que requieren cantidades variables de insumos de distintas partes de la Organización, con la esperanza no declarada de que esto permitirá una mayor colaboración interna, un entendimiento común de los resultados previstos y un enfoque coherente en relación con su logro. En el momento de escribir el presente informe no se había descrito de qué manera se podría llevar a cabo este cambio ni se habían adoptado decisiones de asignación presupuestaria en apoyo del trabajo que se está realizando entre las divisiones. En la evaluación se aborda este asunto en capítulos posteriores.

43. El proceso de reflexión estratégica comprendía una labor encaminada a determinar las “ventajas comparativas” de la FAO mediante la identificación de las medidas necesarias para abordar los siete desafíos mundiales y las esferas en las que la FAO tiene una competencia o una capacidad particulares para actuar con eficacia, dando lugar a un cuadro bastante largo, pero útil33. En el cuadro se alude 14 veces a la ventaja comparativa de la FAO a la hora de facilitar inversiones más eficaces en la agricultura y el desarrollo rural, basándose fundamentalmente en la labor de la TCI.

44. Los nuevos objetivos estratégicos propuestos y las medidas previstas se han de aplicar mediante siete funciones básicas de la FAO identificadas recientemente (véase el Recuadro 4), que se definen como “el medio fundamental de acción que debe usar la FAO para lograr resultados”34.

Recuadro 4. Las siete nuevas funciones básicas (diciembre de 2012)

1) Facilitar y apoyar a los países en la elaboración y aplicación de instrumentos normativos y de

establecimiento de normas, como acuerdos internacionales, códigos de conducta, normas técnicas y demás.

2) Reunir, analizar, controlar y mejorar el acceso a datos e información en esferas relacionadas con el mandato de la FAO.

3) Facilitar, promover y apoyar el diálogo sobre políticas en los planos mundial, regional y nacional.

4) Asesorar y prestar apoyo en el fortalecimiento de la capacidad a nivel nacional y regional con objeto de preparar, aplicar, supervisar y evaluar políticas, inversiones y programas sobre la base de hechos

comprobados.

5) Asesorar y prestar asistencia para las actividades que abarquen, difundan y mejoren la asimilación de conocimientos, tecnologías y buenas prácticas en las esferas del mandato de la FAO.

6) Facilitar las alianzas en pro de la seguridad alimentaria y nutricional, la agricultura y el desarrollo rural entre los gobiernos, los asociados en el desarrollo, la sociedad civil y el sector privado.

7) Realizar actividades de promoción y comunicación a nivel nacional, regional y mundial en los ámbitos contemplados en el mandato de la FAO.

32 De hecho, cuando se estaba finalizando este informe se anunció que el jefe del equipo para el OE-4 sería un funcionario superior del Centro de Inversiones. 33 El cuadro aparece en las páginas 10-28 del documento FAO’s Attributes, Core Functions and Comparative Advantages (http://www.fao.org/docrep/meeting/025/md881E01.pdf), anexo para la web del proyecto de Marco estratégico revisado presentado al Consejo de la FAO en su período de sesiones de junio de 2012. 34 Plan a plazo medio para 2010-13 de la FAO, pág. 11.

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45. La única función básica en la que se mencionan las inversiones directamente es la número 4, aunque en la número 6 se incluyen alianzas con el sector privado y la 1, la 3 y la 7 también se pueden vincular con la labor de apoyo a las inversiones. Además de las funciones básicas, en el proceso de reflexión estratégica se identificaron dos temas transversales que se deben tener presentes en toda la labor de la FAO. El primero es que “con objeto de cumplir su mandato y alcanzar sus metas mundiales, la FAO necesita abordar las cuestiones de género de manera sistemática y transversal en todas sus esferas de actividad”35. El segundo es la gobernanza, en la que la función de la FAO consistirá en “fortalecer explícitamente los procesos y sistemas de adopción de decisiones pertinentes, a nivel mundial, regional, nacional y local”36. Es interesante observar que dos de los siete equipos de tareas de la labor de reflexión estratégica tenían al frente a funcionarios de la TCI, señal del elevado nivel de profesionalidad de la división: eran el equipo sobre la gobernanza y el que se ocupaba del Objetivo estratégico 4.

46. En conjunto, el nuevo Marco estratégico propuesto se aleja considerablemente del enfoque sobre la planificación estratégica adoptado por la FAO en el pasado. No entra en el ámbito del mandato de la presente evaluación emitir un juicio sobre el proceso global, pero las recomendaciones de este informe tienen como objetivo garantizar que el apoyo de la FAO a un volumen en rápido crecimiento de las inversiones públicas y privadas en la FNSARD desempeñe la función apropiada ayudando a la FAO a alcanzar sus metas, y en ellas se presta la debida atención a la aplicación de los nuevos objetivos estratégicos de la Organización y se exponen de manera suficientemente explícita.

35 Reunión del Grupo de expertos en estrategia de septiembre de 2012, nota sobre el “Tema transversal: Género”. 36 Reunión del Grupo de expertos en estrategia de septiembre de 2012, nota sobre el “Tema transversal: Gobernanza”.

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CAPÍTULO 3

FUNCIÓN DE LA FAO EN LAS INVERSIONES DESDE LA EEI

47. En este capítulo se examina lo que se dijo en la Evaluación externa independiente de la FAO (EEI) de 2007 acerca de la función de la Organización en las inversiones. La EEI, encargada por los Estados Miembros de la FAO en 2004 y supervisada por un comité especial del Consejo de la Organización, presentó su informe final en junio de 200737. Se concentró en el período posterior a 1990.

48. Al examinar las actividades de inversión de la FAO, la EEI se concentró casi exclusivamente en la División del Centro de Inversiones (TCI), por lo que este capítulo se ocupa también sobre todo de la TCI. Así pues, las observaciones de la EEI se utilizan como referencia para evaluar los progresos posteriores. También se tienen en cuenta otros exámenes de la TCI como información de referencia ulterior. Luego se describen en el capítulo la evolución de la TCI desde la EEI y sus efectos en las actividades de apoyo a las inversiones de la FAO.

3.1 Lo que dice la EEI acerca de las inversiones y del Centro del Inversiones

49. La EEI se ocupó de la FAO en su conjunto, pero, como ya se ha señalado, tomó la División del Centro de Inversiones (TCI) como elemento central de su labor sobre la inversión38. La FAO firmó su primer acuerdo de cooperación con el Banco Mundial en 196439 (véase el Recuadro 5). A pesar de los numerosos acuerdos posteriores con otras IFI y organizaciones, el Banco Mundial sigue siendo el principal asociado de la TCI.

50. La EEI observó que, a pesar de los esfuerzos para introducir mejores prácticas, la capacidad de la FAO para difundir más ampliamente sus conocimientos técnicos entre las IFI y los Estados Miembros por medio de la TCI presentaba deficiencias importantes, de la misma manera que era incapaz de aprender de su exposición al trabajo de las IFI. En la evaluación se atribuyeron estas deficiencias en parte a una colaboración inadecuada entre la TCI y el resto de la FAO, puesta de manifiesto por el escaso nivel de participación de personal de otras divisiones de la Organización en la labor de la TCI en el marco de sus programas de cooperación. La EEI también hizo especial referencia a la descentralización de la FAO, indicando que no estaba funcionando bien y que era débil, fragmentada, muy costosa y con escasos beneficios.

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Al acordar en noviembre de 2004 iniciar una evaluación externa independiente de la FAO, el Consejo declaró lo siguiente: “El objetivo de esa evaluación era fortalecer y mejorar la FAO, teniendo en cuenta los resultados conseguidos por la

Organización en el desempeño de su mandato… En la evaluación se examinarían todos los aspectos de la labor de la FAO,

la estructura institucional y los procesos de decisión, incluida su función en el marco del sistema internacional. Además,

podía constituir un recurso para el examen del Marco estratégico”. Informe de la Evaluación externa independiente de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Roma. Junio de 2007. Página 52. El informe de la EEI se puede consultar en: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/meeting/012/k0827e02.pdf. 38 La TCI también ha sido objeto de varios exámenes anteriores, uno de ellos para la EEI. Dichos exámenes se resumen en el Informe del comienzo de esta evaluación (Anexo 6). 39 Memorando de acuerdo sobre las normas que han de regir la cooperación entre la Organización de las Naciones Unidas

para la Agricultura y la Alimentación, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y la Asociación Internacional

de Fomento. 2 de abril de 1964. Este documento se reproduce en el Anexo 5.

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51. La EEI extrajo varias conclusiones acerca del rendimiento de la TCI40. En un mundo en el que la producción de alimentos era insuficiente para satisfacer la demanda de una población en aumento y un crecimiento de los ingresos, la EEI observó que la demanda de servicios de la TCI estaba estancada y sus ingresos iban disminuyendo. Carecía de una masa crítica de personal en algunos sectores, no había personal en otros, incluso en algunos nuevos con posibilidades de crecimiento, y daba muestras de una disminución de la calidad del personal41. En los párrafos que siguen se exponen las conclusiones de la EEI especialmente importantes para esta evaluación.

a) El carácter de la labor de la TCI ha cambiado considerablemente. Su mandato original consistía en formular proyectos en su totalidad, para lo cual había que enviar sobre el terreno equipos de la TCI que prestaran servicios completos. Sin embargo, cuando se realizó la EEI este enfoque prácticamente había desaparecido, sobre todo para el trabajo del Banco Mundial. La función de la TCI se había convertido en proporcionar miembros individuales a misiones dirigidas por las propias IFI.

b) El personal de la TCI estaba en conjunto debidamente calificado, pero había escasez de él en algunas especializaciones42. Algunas IFI opinaban que la calidad del personal había disminuido, atribuyendo esto en parte a la política de contratación de la FAO basada en cupos

40 EEI. Op. cit. Esta sección se basa en gran parte en los párrafos 355 a 366 de la EEI. 41 IEE. Op. cit. Página 108. 42 Entre 1996 y 2006 el número de puestos de plantilla en la TCI disminuyó de 85 a 69.

Recuadro 5. Origen y finalidad del Centro de Inversiones El acuerdo por el que se estableció el Programa de cooperación FAO-Banco Mundial, en el que se creó el Centro de Inversiones en 1964, se concertó entre las dos instituciones tras la decisión de que* “…ahora

que el Banco tiene el propósito de dedicar más atención que hasta ahora a proyectos encaminados a

mejorar la producción agrícola, que interesan igualmente a la FAO, habrá que intensificar dicha

cooperación”. Las dos instituciones acordaron:

“cooperar en la prestación de asistencia a los países que son miembros de ambos organismos para la identificación y

preparación de proyectos agrícolas que entren dentro del marco de los objetivos del desarrollo económico y de las

políticas generales del Banco y de la FAO y cuyo financiamiento esté dispuesto a considerar el Banco”.

En el acuerdo se estipulaba que la FAO habría de ofrecer “la asistencia técnica necesaria para la

ejecución de los proyectos financiados por el Banco”. El personal de la dependencia había de formar “un

equipo de personal especializado de primera calidad dentro de la Secretaría de la FAO que pueda

dedicarse continuamente a estas tareas”. El resultado fue la creación de una de las mayores divisiones de la FAO, la TCI, cuya estructura y funciones han evolucionado a lo largo del tiempo, incluida la negociación de varios acuerdos más de cooperación con otras IFI, aunque el establecido con el Banco Mundial sigue siendo con diferencia el más importante.

En su examen de la TCI, la EEI señaló** que su finalidad original era utilizar la capacidad técnica de la FAO para la preparación de inversiones, de manera que:

a) los Estados Miembros dispusieran de mayor acceso a la financiación para el desarrollo agrícola;

b) las IFI dispusieran de acceso a conocimientos expertos de primera calidad para ayudar a sus clientes (los países en desarrollo) a formular propuestas de inversión sólidas; y

c) la FAO tuviera la capacidad necesaria, mediante su aportación a proyectos en gran escala de las IFI, para aumentar progresivamente los efectos de sus conocimientos técnicos y su experiencia.

Esta declaración de objetivos sigue correspondiendo a una parte de la labor de la División del Centro de Inversiones (aunque en la evaluación se observó que el tercero de estos objetivos no se había alcanzado en un grado significativo), pero después de la EEI la finalidad se ha ampliado considerablemente para incluir los tres resultados de la Organización del Objetivo estratégico L, como se describe en la sección 3.1 infra.

* Del texto original del “Memorando de acuerdo sobre las normas que han de regir la cooperación entre la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y la Asociación Internacional de Fomento” Roma, 1964. (Véase el documento completo en el Anexo 5). ** EEI, pág. 107.

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geográficos. El número de consultores externos empleados por la TCI había registrado un fuerte aumento desde comienzos del decenio de 1990, y la EEI dedujo que esto se debía al incentivo de la TCI para proporcionar semanas/persona con el menor costo posible, pasando por alto tal vez que había que pagar al personal de la TCI, realizara trabajo facturable o no.

c) A medida que la contribución de la TCI a los equipos de las IFI pasaba de equipos completos a miembros individuales, resultaba cada vez más difícil controlar y evaluar la calidad de las contribuciones de la FAO. Utilizando los datos de evaluación del Banco Mundial, la EEI no pudo encontrar una diferencia significativa de calidad entre las contribuciones de la FAO al trabajo del Banco Mundial y las de su propio personal u otros consultores43.

d) Aunque el nivel de los servicios de la TCI a las IFI era satisfactorio, la demanda de dichos servicios y su función de suministro de jefes de equipo se mantenían estancadas. Esto se atribuyó en gran medida a la fuerte caída de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) destinada a la agricultura.

e) La EEI observó que la reducción de la demanda de servicios de la TCI también guardaba relación con el crecimiento de la demanda de nuevas especializaciones, como la adición de valor, la agroindustria, las cadenas de valor de productos alimenticios, el fomento del comercio y la financiación del sector privado. La TCI carecía asimismo de personal con los conocimientos de política sectorial y subsectorial necesarios para contribuir a las estrategias de reducción de la pobreza, el apoyo presupuestario y los enfoques sectoriales, ámbitos que estaban creciendo.

f) La EEI llegó a la conclusión de que la labor de la TCI era importante, pero no había pruebas de que dicha labor hubiera aumentado las inversiones de las IFI en países prestatarios más de lo que lo habrían hecho otras fuentes de apoyo. Los Estados Miembros consideraban que el personal de la FAO era más neutral que el de las IFI, aunque la utilización creciente de especialistas aislados de la TCI (funcionarios o consultores) en misiones de las IFI reducía su influencia en la formulación de los proyectos, provocaba una pérdida de identidad de la FAO y hacía disminuir su función como asociada en el desarrollo.

g) Con respecto al Banco Mundial, considerado por el personal técnico de la FAO como su “socio más importante”, la EEI indicó que la FAO debería tratar de conseguir unas relaciones más sistemáticas en apoyo de la agricultura y el desarrollo rural, a fin de desempeñar “su papel mundial de centro de difusión de conocimientos sobre agricultura”44. Si bien la EEI reconocía varios vínculos valiosos entre la FAO y al Banco Mundial, incluida la colaboración en el Informe sobre el desarrollo mundial 2008 dedicado a la agricultura, también señaló las asimetrías de poder entre ambas organizaciones cuando había que adoptar decisiones acerca de iniciativas comunes y, en opinión de algunos directores a cargo de países del Banco Mundial, “los complicados procedimientos administrativos y la percepción de unos costos altos y del empeoramiento de la calidad de los conocimientos técnicos de la FAO”45.

52. En resumen, la EEI llegó a la conclusión de que los mecanismos proporcionados por los acuerdos de cooperación que vinculaban a la FAO con las IFI, en particular el Banco Mundial y el FIDA, eran históricamente importantes, pero su utilidad iba disminuyendo. Recomendó que si la TCI quería seguir funcionando con eficacia debía46:

• Redefinir su estrategia en el marco del nuevo entorno de la ayuda en el que los Estados Miembros determinan sus propias prioridades, enfoques y planes, formando nuevas asociaciones con otras IFI y garantizando el apoyo extrapresupuestario a largo plazo y un enfoque integrado entre la TCI y otras partes de la FAO que permita a la Organización prestar más asistencia a sus asociados por conducto de la TCI.

43 Debido a que el Banco Mundial ha suprimido el Grupo de Garantía de Calidad, que evaluaba la calidad al comienzo de los proyectos de inversión, ha sido imposible actualizar esta conclusión en la presente evaluación. 44 EEI. Op. cit. Página 235. 45 EEI. Op. cit. Página 235. 46 EEI. Recomendación 3.7.

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• Establecer una colaboración aun más sólida con el Banco Mundial, el FIDA y el BAfD basada no solo en aportaciones de carácter técnico y normativo, sino también en conocimientos técnicos que establezcan una vinculación entre las asociaciones orientadas a los países y el potencial de crédito de las IFI.

• Afianzar su capacidad para contribuir con aportaciones de calidad elevada a las inversiones en las nuevas dimensiones de la FNSARD, como la adición de valor, y en los “trabajos preliminares de políticas para los que la FAO deberá contratar personal superior con la experiencia necesaria”47.

3.1.1 La EEI conduce al Marco estratégico de la FAO para 2010-19

53. Como reacción a la EEI, la FAO formuló a comienzos de 2009 un Plan inmediato de acción (PIA) para la reforma de la Organización. Se incorporó un nuevo Marco estratégico (2010-19) que se concentraba en tres metas mundiales:

1) reducción del hambre y la malnutrición; 2) eliminación de la pobreza mediante el progreso económico y social; 3) ordenación y utilización sostenibles de los recursos naturales.

54. La FAO había de contribuir al logro de estas tres metas durante un decenio por medio de 11 objetivos estratégicos (OE) y dos objetivos funcionales (véase el Recuadro 6). En el PIA se indicaban los cambios institucionales necesarios para la aplicación, así como el calendario y los cambios presupuestarios. Se establecía de qué manera configurarían los 11 nuevos objetivos estratégicos, junto con las funciones básicas, los objetivos funcionales y los resultados de la Organización, la capacidad de la FAO para alcanzar sus metas mundiales. Un año más tarde, la Conferencia de la FAO aprobó el Marco estratégico para 2010-19.

55. En 2011, antes de la llegada del presente Director General, la administración superior realizó una serie de estudios48 para examinar los progresos en el cambio estratégico y tomar nota de las enseñanzas aprendidas. Aunque el PIA había puesto en marcha un proceso intenso de introspección y planificación, en esos estudios se comprobó que los resultados habían sido modestos en comparación con las recomendaciones de la EEI. Se mantenía la compartimentación existente, no porque la FAO no deseara un enfoque más multidisciplinario, sino debido a que los incentivos institucionales, incluidos los mecanismos presupuestarios, no respaldaban un trabajo transversal entre las divisiones y la mayor parte de los resultados se medían en función de la actividad. La consecución de cambios interinstitucionales más globales, como un mayor intercambio interno de conocimientos, y de vinculaciones y asociaciones profesionales resultó más difícil de lo previsto. En realidad, la formulación del Marco estratégico parece haber ido en contra de la integración entre las divisiones, ya que en general siguió la estructura institucional de la FAO, asignando un objetivo estratégico a cada unidad institucional importante.

56. En los estudios se identificaron varios ámbitos en los que se podían introducir mejoras, por ejemplo el aumento de las repercusiones de la FAO en los países mediante una utilización más eficaz de los recursos y el aprovechamiento óptimo de los conocimientos técnicos por medio de la subdivisión de la compartimentación interna y la promoción de la colaboración entre las diversas disciplinas49.

57. Los modestos resultados del PIA se están abordando ahora sobre todo por medio del proceso de reflexión estratégica del nuevo Director General que se ha descrito en el capítulo anterior. Sin embargo, los 11 objetivos estratégicos que se recogen en el Recuadro 6 seguirán sirviendo de guía a la

47 EEI. Op. cit. Párrafo 614. 48 Entre ellos figuraban el “Informe MANNET” citado anteriormente; el informe de auditoría de John Mathieson (2011): “Assessment of the effectiveness of the overall design and implementation strategy for RBM, including the RBM system”; y un Grupo de trabajo sobre gestión basada en los resultados en la Oficina Regional para África, dirigido por el Representante Regional. 49 JM 2011.3/2. Proceso para la revisión del Marco estratégico y preparación del Plan a plazo medio para 2014-17, Comité del Programa en su 109º período extraordinario de sesiones y Comité de Finanzas en su 41.º período de sesiones. (Roma, 3/7/11). Página 3.

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FAO hasta que comience la ejecución del Programa de trabajo y presupuesto para 2014-15 en enero de 2014.

58. En los 11 OE actuales se presta una atención explícita a las inversiones públicas y privadas en forma de un objetivo estratégico especial (OE-L, véase la siguiente sección). No se presta una atención tan bien definida a los cinco nuevos objetivos estratégicos propuestos, en los que se opta por considerar las inversiones como un medio transversal y no como un fin, planteamiento con el que la evaluación está de acuerdo. No obstante, la función que deben desempeñar las inversiones ayudando a alcanzar los nuevos OE se podría plasmar expresamente, tal vez incluyéndola de manera más explícita como una de las funciones básicas de la FAO (véase la recomendación I). Sin embargo, un factor más importante es que la evaluación considera muy necesaria una reflexión y una planificación estratégicas renovadas para la función presente y futura de la FAO en apoyo de las inversiones, cuestión que se analiza en el Capítulo 5.

Recuadro 6. Objetivos de la FAO tomados del Marco estratégico para 2010-19

Estratégicos:

A Intensificación sostenible de la producción agrícola B Incremento de la producción ganadera sostenible C Gestión y utilización sostenibles de los recursos de la pesca y la acuicultura D Mejora de la calidad y la inocuidad de los alimentos en todas las fases de la cadena alimentaria E Ordenación sostenible de los bosques y árboles F Gestión sostenible de las tierras, las aguas y los recursos genéticos y mejora de la respuesta a los

desafíos ambientales mundiales que afectan a la alimentación y la agricultura G Creación de un entorno favorable a los mercados para mejorar los medios de vida y el desarrollo rural H Aumento de la seguridad alimentaria y mejora de la nutrición I Mejora de la preparación y respuesta eficaz ante las amenazas y las emergencias alimentarias y

agrícolas K Equidad de género en el acceso a los recursos, bienes y servicios y en la adopción de decisiones en las

zonas rurales L Incremento del volumen y la eficacia de la inversión pública y privada en la agricultura y el desarrollo

rural Funcionales: X Colaboración eficaz con los Estados Miembros y las partes interesadas

Y Una administración eficiente y efectiva

Nota: Aunque los objetivos X e Y son funcionales y no estratégicos, se enumeran con ellos para señalar la importancia

que tienen en el desarrollo la eficacia de la colaboración y la capacidad institucional.

3.1.2 Objetivo estratégico L: ‘Objetivo de inversión’

59. Mientras que en su análisis de las inversiones la EEI se concentró solamente en la TCI, el proceso del PIA fue más allá y dedicó (al parecer gracias al impulso del Director General de entonces) un objetivo estratégico completo de los 11 solo al apoyo a las inversiones. El Objetivo estratégico ‘L’ se formuló básicamente en torno al trabajo de la TCI, pero no de manera exclusiva: se solicitaba una participación mucho más amplia de todas las divisiones técnicas de la FAO para ayudar a los gobiernos y al sector privado a realizar inversiones que promovieran las tres metas mundiales de la FAO.

21

60. La FAO había de tratar de alcanzar el Objetivo estratégico L (OE-L) – “Incremento del volumen y la eficacia de la inversión pública y privada en la agricultura y el desarrollo rural” – mediante la aplicación de tres resultados de la Organización:

• Resultado de la Organización L1: Mayor inclusión de estrategias y políticas de inversión en la alimentación, la agricultura sostenible y el desarrollo rural en los planes y marcos nacionales y regionales de desarrollo;

• Resultado de la Organización L2: Mejora de la capacidad de las organizaciones del sector público y el sector privado para planificar y realizar operaciones de inversión en la alimentación, la agricultura y el desarrollo rural y para mejorar su sostenibilidad; y

• Resultado de la Organización L3: Elaboración y financiación de programas de inversión del sector público y el sector privado de calidad asegurada adecuados a las prioridades y necesidades nacionales.

61. El OE-L representa un cambio significativo en la importancia concedida a la labor de la FAO de apoyo a las inversiones por medio de la TCI, prestando una atención mucho mayor al nivel normativo/estratégico del apoyo a las inversiones y al fomento de la capacidad de inversión, que no había formado parte expresa de la estrategia de la TCI hasta entonces. Esto contrastaba con la orientación principal del trabajo de la TCI, de apoyo a proyectos de inversión financiados por las IFI. En este cambio se plasmó la observación fundamental de la EEI de que las dos máximas prioridades para los Miembros de la FAO eran el apoyo a las políticas y el fomento de la capacidad.

62. Esta nueva orientación se incorporó luego al proyecto de estrategia de apoyo de la FAO a las inversiones, preparado por la TCI en consulta con sus partes interesadas durante 2008-09, en el que se subrayaba la reorientación de las actividades de la TCI para prestar mayor atención a la labor previa (normativa), el control de los países, el fomento de la capacidad y el lugar central de la seguridad alimentaria y la reducción del hambre en el trabajo de apoyo a las inversiones.

3.1.3 Recursos para el apoyo a las inversiones después de la EEI

63. La EEI indicó que los recursos financieros de la FAO, excluida la financiación para emergencias, habían disminuido constantemente en valor real, pasando de 1 200 millones de USD para el bienio 1994-95 a 842 millones para 2004-05 (en dólares de 1994)50. Posteriormente se había invertido esta tendencia descendente y en 2010-11 los recursos financieros totales de la FAO (también en dólares de 1994) habían subido a 902,6 millones de USD, con un aumento del 7,2 % en total y de alrededor del 1,0 % al año, aunque prácticamente todo el crecimiento se había producido en el bienio siguiente a la EEI (véase la Figura 4 infra).

50 EEI. Op. cit. Página 306.

22

Fuente: Oficina de Estrategia, Planificación y Gestión de Recursos (OSP).

64. Con respecto a los recursos destinados al apoyo a las inversiones, los únicos datos en los que se indican los asignados a esta labor se encuentran en la TCI. Debido a que no se establece una distinción como categoría presupuestaría fuera de la TCI y el Objetivo estratégico L (financiado fundamentalmente por la TCI), no ha sido posible identificar de manera clara la totalidad de los recursos de la FAO – financieros o humanos – destinados al apoyo a las inversiones. En la sección 3.2.1 infra se dan más detalles de los recursos de la TCI. Sin embargo, basándose en un examen de los registros financieros y en las entrevistas con personal de la FAO, el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que, debido a que la EEI se había concentrado en la labor de inversión de la TCI, era escaso el cambio real que había introducido en la manera en que las divisiones técnicas de la FAO consideraban y financiaban el trabajo de apoyo a las inversiones. No cabe duda de que la proporción del trabajo de la TCI en apoyo de inversiones financiadas por las IFI y llevado a cabo por personal de divisiones técnicas (distintas de la TCI) se ha mantenido prácticamente constante en el 5-6 % desde antes de la EEI. Otras formas de colaboración e integración han aumentado, pero es imposible asignar un valor a estas contribuciones. Además, el número de proyectos de la FAO que se podían definir como de apoyo a las inversiones eran como máximo alrededor del 3 % (véase la sección 4.2.6 infra).

65. En una encuesta realizada por la evaluación, se preguntó a los encuestados si opinaban que la FAO tenía suficientes recursos humanos y financieros para desempeñar una función de liderazgo en el apoyo a las inversiones. En la Figura 5 infra se observa que alrededor de la mitad (48 %) consideraban que la FAO tenía los recursos humanos que necesitaba. Sin embargo, el desglose de este resultado pone de manifiesto que la mayoría de los funcionarios de la TCI (65 %), más conscientes que otros de la necesidad de apoyo a las inversiones, no estaban de acuerdo con esa afirmación. La mayoría de los entrevistados (64 %) coincidieron en que la FAO carecía de los recursos financieros necesarios para esta función (véase la Figura 6 infra).

$673,1

$616,2$590,9 $585,2 $586,7

$542,2 $522,7$524,7

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$1 150

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1994 - 1995 1996 - 1997 1998 - 1999 2000 - 2001 2002 - 2003 2004 - 2005 2006 - 2007 2008-2009 2010-2011

Fond

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994)

Bienio

Figura 4: Evolución de los recursos de la FAO entre 1994 y 2011 en valor real. FAO, 2012.

Consignación neta

Contribuciones básicas no para proyectos (denominadas antes de 2010 "Otros ingresos")

Recursos totales, excluidas las emergencias

Emergencias, recursos extrapresupuestarios

No emergencias, recursos extrapresupuestarios

23

Figura 5: Recursos humanos de apoyo a las inversiones Figura 6: Recursos financieros de apoyo a las inversiones

3.2 Evolución del Centro de Inversiones desde la EEI

66. La TCI ocupa un lugar destacado en la Respuesta de la Administración a la EEI51, en la que se hace una referencia directa a las recomendaciones sobre la labor de inversión. En la sección de la Respuesta relativa a las recomendaciones para una acción temprana se indica que la FAO acordó adoptar varias medidas con respecto al apoyo a las inversiones. La primera consistía en organizar una estrategia institucional para dicho apoyo, algo que en la presente evaluación se comprobó que se había hecho solo en parte y que es objeto de su propia recomendación I (véase el Capítulo 5). La Administración también se comprometió a examinar sus acuerdos con las IFI para asegurarse de que se ajustaran a la nueva estrategia y para buscar otras fuentes de financiación con destino a la TCI, por ejemplo fondos de donantes, a fin de prestar más apoyo a los países. Esto se ha hecho en cierta medida, pero la presente evaluación opina que son necesarios mecanismos más innovadores y sustantivos para aumentar los recursos de la TCI (véase el Capítulo 5, recomendación V). Por último, la Administración indicó que fortalecería la labor preliminar de la TCI sobre el apoyo a las estrategias de inversión y la política correspondiente. Como se indica en la sección 3.2.2 infra, en la presente evaluación se comprobó que este trabajo preliminar se había fortalecido, pero no lo suficiente, y se señaló que esta esfera de actividad se debería consolidar y ampliar ulteriormente.

67. Como líder institucional para el OE-L y sus tres resultados de la Organización, la TCI se ha mantenido al frente del apoyo de la FAO a las inversiones. También contribuye en una escala mucho menor a seis de los otros 10 objetivos estratégicos; por otra parte, hay otras 10 o más unidades de la FAO que contribuyen al OE-L, aunque también en este caso en una pequeña escala en comparación con la TCI.

68. Tal como se describe en este capítulo y en la sección 4.3.1.1, poco después de la EEI la TCI elaboró una estrategia de apoyo a las inversiones para la FAO en su conjunto (julio de 2009). Aunque quedó en proyecto y nunca se llevó a la práctica oficialmente, ha seguido siendo una referencia para la actividades de la TCI. El documento es una exposición de una gran amplitud, confrontando las necesidades de los países con la ventaja comparativa de la FAO y haciendo una descripción detallada del Objetivo L y sus tres resultados de la Organización mediante el uso del modelo preparado por la FAO. Esto entra en un enfoque tradicional consistente en presentar la estrategia y los objetivos de forma descriptiva e identificar los indicadores que permiten sobre todo hacer un seguimiento de los productos o los resultados de primer nivel. Sin embargo, no se puede decir que sea un documento de estrategia en el que se hacen elecciones basándose en un análisis de las opciones o que proporcione parámetros claros para medir resultados más amplios. El enfoque de la ‘gestión basada en los 51

Respuesta “en principio” de la Administración a la EEI, Roma, noviembre de 2007, pág. 8. Documento de la Conferencia de la FAO C 2007/7 B: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/meeting/012/k0970e.pdf.

Sí48%

No38%

Sin opinión14%

Q8a. ¿Tiene la FAO ahora los recursos humanos que necesita para desempeñar una función de

liderazgo en apoyo de las inversiones en la agricultura? N=240

Sí16%

No64%

Sin opinión

20%

Q8b. ¿Tiene la FAO ahora los recursos financieros que necesita para desempeñar una función de liderazgo en apoyo de las

inversiones en la agricultura? N=240

24

resultados’ que la FAO se está esforzando por adoptar sitúa los resultados claros y concretos con objetivos mensurables (baremos) en el lugar central de la planificación estratégica y los convierte en la base de asociaciones productivas basadas en la rendición de cuentas mutua.

3.2.1 Recursos de la TCI

69. En consonancia con la exhortación de la EEI, los ingresos reales globales de la TCI han aumentado de unos 17 millones de USD en 2007 a 23 millones en 2011 (en dólares de 2000), gracias a la reciente elevación sustancial de las cuotas (véase la Figura 7 infra), de manera que se ha invertido una tendencia de larga duración. La contribución del presupuesto ordinario de la FAO también ha aumentado, a un ritmo ligeramente más rápido que los ingresos totales de la TCI. En 2011 sus ingresos estaban ligeramente por debajo de los 33 millones de USD en dólares corrientes. Además, la TCI ha obtenido en los últimos años fondos extrapresupuestarios de donantes bilaterales, que no formaban parte de su modelo operativo en el pasado (véase la sección 3.2.5 infra).

Fuente: Base de datos de Oracle de la FAO, 2012.

70. En los años anteriores a la EEI, el número de puestos de plantilla había disminuido, pasando de 85 en 1996 a 69 en 2006 (18 de ellos puestos vacantes), con un recurso mayor a consultores para hacer frente a la escasez. El número total de puestos (de plantilla y temporales) se ha recuperado posteriormente, llegando a 102 en 2012, 21 de ellos puestos vacantes. En las secciones 4.3.9 - 4.3.12 se analizan con mayor detalle las cuestiones relativas a la dotación de personal de la TCI, así como la utilización de consultores externos. En el Anexo 4 se detalla el número de funcionarios.

3.2.2 Aumento del trabajo preliminar

71. Como se ha señalado, la EEI recomendó un desplazamiento del equilibrio de las actividades preliminares de la TCI hacia una labor más normativa y sectorial, pero a pesar del apoyo de la FAO y

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Mill

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Figura 7: Presupuesto de la TCI de 2000 a 2011 (en dólares constantes de 2000).

Ingresos totales (=Gastos)

Ingresos totales de cuotas (del Banco Mundial y otras IFI)

Proporción de la TCI en el Programa Ordinario de la FAO

Tendencia de los ingresos totales

Tendencia de los ingresos de cuotas

Tendencia del presupuesto ordinario de la FAO

Tendencia de los ingresos totales (2007-2011)

Tendencia de los ingresos de cuotas (2007-2011)

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las IFI el avance en esta dirección todavía no se ha llevado a la práctica en su totalidad. Durante un período prolongado se ha podido comprobar que hay una tendencia hacia más estudios sectoriales, que han pasado del 22 % en 1992-96 al 35 % en la actualidad, con la disminución correspondiente de los recursos asignados al trabajo tradicional de proyectos. Ahora bien, entre 2007 y 2011 el tiempo del personal destinado a “estudios sectoriales” se mantuvo prácticamente constante en torno al 35 %, con el resto dedicado al apoyo a la preparación, evaluación y ejecución de proyectos (sobre todo su supervisión). En el momento de la EEI, la TCI no registraba el tiempo dedicado al fomento de la capacidad.

72. Una esfera de actividad preliminar importante de la TCI ha sido el apoyo al Programa general para el desarrollo de la agricultura en África (CAADP) y la preparación de sus planes de inversión en los países y sus pactos nacionales. Estas actividades y otras análogas en Asia ayudan a los países a prepararse para presentar solicitudes de subvenciones del Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria (GAFSP). Hasta 2012 la FAO había prestado apoyo a organizaciones regionales tanto del África occidental como del Cuerno de África (Comunidad Económica de los Estados del África Occidental, CEDEAO, y Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, IGAD) y respaldado la conclusión de pactos nacionales del CAADP junto con los planes de inversión en 25 países y los pactos solamente en otros seis. Este ha sido un ámbito en el que la TCI ha conseguido logros importantes, pero se basa en un modelo operativo distinto de los acuerdos de cooperación con las IFI y está financiado en gran parte por fondos fiduciarios. Se está trabajando en los pactos nacionales de otros cinco países y los han solicitado cinco más. El apoyo de la FAO a las propuestas que se presentan al GAFSP ha permitido a varios países de África y Asia52 conseguir nuevas subvenciones en las tres primeras rondas por una cuantía de 242 millones de USD, del total del GAFSP para esas rondas, de 481 millones de USD.

3.2.3 Fomento de la capacidad

73. El ‘fomento de la capacidad’ es uno de los cinco Principios comunes de la programación por países del sistema de las Naciones Unidas, que la FAO se ha comprometido a aplicar. También es un resultado específico de la Organización que se ha de conseguir en el marco del OE-L y una ‘función básica’ tanto del Marco estratégico para 2010-19 como del que se está finalizando ahora para ponerlo en marcha en 2014 (aunque el fomento de la capacidad para las inversiones aparece de manera mucho menos explícita en el nuevo). En la TCI está a cargo ahora de una unidad especializada, aunque pequeña. El equipo de evaluación examinó los datos que indican que el 72 % del personal de la TCI se ocupó en 2010-11 por lo menos una vez del fomento de la capacidad, incluida la considerable labor llevada a cabo en el ámbito de las actividades de apoyo al CAADP y el GAFSP. Un ejemplo reciente destacado por la TCI es un proyecto de fomento de la capacidad para la inversión y las políticas en el marco del CAADP, financiado por Alemania, que busca llenar las lagunas generalizadas en la capacidad de planificación de las inversiones de los países del CAADP. El jefe del equipo del CAADP expresó en la Unión Africana su reconocimiento por este apoyo53. Otro ejemplo mencionado por el equipo es el componente de fomento de la capacidad del proyecto de productividad agrícola integrada en Bangladesh, que forma parte del programa financiado por la subvención del GAFSP.

74. La TCI llevó a cabo tres evaluaciones de la satisfacción de los clientes en relación con el apoyo prestado por la FAO al fomento de la capacidad. La más reciente de ellas, en nueve países, puso de manifiesto una tasa de satisfacción de los clientes del 75 %. Sin embargo, en 2010-11 la TCI dedicó solo el 14 % del tiempo de su personal al fomento de la capacidad, algo por debajo de la meta del 20 % contemplada en el OE-L. En ningún caso se recibió apoyo del presupuesto ordinario de la FAO, por lo que este resultado de la Organización quedó como un mandato no financiado54. Las visitas del equipo de evaluación a los países confirmaron que en muchos de ellos, especialmente en los de ingresos más bajos, seguía habiendo una falta generalizada de capacidad para planificar, formular y gestionar proyectos de inversión, así como para establecer sistemas eficaces de supervisión y 52 Etiopía, Rwanda, Sierra Leona y Togo en África y Bangladesh, Camboya y Mongolia en Asia. 53 “Los planes de inversión (del CAADP) están respaldados por una capacidad y habilidad crecientes para reformar los modelos de planificación y de trabajo, incluido un afianzamiento cada vez mayor de los mecanismos, sistemas e instrumentos para la rendición de cuentas”. Martin Bawalya, Jefe del Equipo del CAADP. 54 La asignación de tiempo de la TCI al fomento de la capacidad no se comenzó a registrar hasta 2010.

26

evaluación y de gestión basada en los resultados (GBR) en los programas sectoriales de planificación e inversión.

3.2.4 Combinación de especialidades y escalafón

75. Como se observa en el Cuadro 1, la composición por especialidades de la plantilla de la TCI cambió poco entre 2006 y 2011. Si bien no se registró ninguna variación decisiva en la combinación de especialidades de la TCI a favor de la labor normativa y sectorial, el mayor grupo es el de los economistas, que son los que más probablemente tendrán conocimientos prácticos sobre políticas. En el mismo período disminuyó algo el nivel del escalafón del personal, debido en parte a la reducción de los puestos de categoría D1 por una política de reducción de estratos de la FAO. Los puestos de las categorías P1-P4 aumentaron, mientras que los de la categoría P5 se mantuvieron constantes, por lo que disminuyó su proporción. Esto va en contra de la recomendación de la EEI de que se disponga de personal más experimentado, capacitado para trabajar con eficacia en las fases preliminares en consulta con los gobiernos, pero se debió también en parte a otra recomendación de la EEI sobre la reducción de estratos. Estas tendencias y sus repercusiones se analizan más a fondo también en las secciones 4.3.9 - 4.3.12, y el número de funcionarios se detalla en el Anexo 4.

Cuadro 1: Composición de la plantilla de la TCI por especialidades (excl. admin./gestión)

Especialidades

2006 2011

N.º % N.º %

Economistas agrícolas y economistas 42 49 39 45 Especialistas en agricultura y ganadería 10 12 17 20 Ingenieros de riego, infraestructura rural, tierras y recursos hídricos

8 10 9 10

Medio ambiente, recursos naturales, actividades forestales y pesca

13 15 10 11

Finanzas rurales, comercialización, instituciones 4 5 7 8 Sociología rural 6 7 3 4

Comunicaciones 2 2 2 3

Total 85 100 87 100

3.2.5 Asociaciones externas

76. La EEI refrendó las asociaciones de la TCI con las IFI (opinión compartida por el 85 % de los interesados que respondieron a la encuesta de esta evaluación) y recomendó a la TCI que ampliara y diversificara sus asociaciones, incluso mediante el establecimiento de relaciones más sólidas con las IFI y con los distintos países. La aplicación ha sido desigual. En 2009 se llegó a un nuevo acuerdo de cooperación con el BID, aunque es pequeño el volumen de trabajo que se ha derivado de él hasta ahora (menos de 100 semanas/persona de la TCI de un total de más de 4000). En el marco de un acuerdo establecido en 2008 con el Banco Eurasiático de Desarrollo y Kazagro, una institución financiera de Kazajstán, la actividad ha sido escasa o nula. El acuerdo con el BAsD se debería examinar con el asociado a fin de ponerlo en funcionamiento de nuevo. Hay en perspectiva nuevos acuerdos con IFI; en diciembre de 2012 se concluyó uno con la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Grupo del Banco Mundial.

77. Además, la TCI ha alcanzado un éxito notable en la movilización de recursos extrapresupuestarios, creando nuevas ‘asociaciones’ (como receptora de fondos fiduciarios) con varios donantes bilaterales (Italia, España, Alemania y otros). Estos acuerdos le han permitido realizar más actividades preliminares, en particular de fomento de la capacidad, por ejemplo en relación con la planificación de las inversiones en África en el marco del CAADP, como se ha mencionado más arriba en la sección 3.2.2. Esta financiación también le permite trabajar directamente con asociaciones de los países, en lugar de limitarse a actividades financiadas por las IFI. El trabajo financiado con

27

fondos fiduciarios casi se ha multiplicado por 10 desde 2007, pero todavía le corresponde menos del 10 % de las semanas/persona totales de la TCI.

78. El Banco Mundial sigue siendo con diferencia el principal asociado de la TCI. Durante 2007-11 le correspondió el 54 % de las semanas/persona, proporción que apenas había cambiado en los 20 años anteriores. Sin embargo, con el aumento de las actividades del FIDA y de fondos fiduciarios durante 2011 la proporción del Banco Mundial descendió por primera vez por debajo del 50 %. No obstante, la reputación de la TCI en el Banco nunca había sido tan alta, debido en parte a la reducción del nivel de personal agrícola del propio Banco, el rápido crecimiento de sus préstamos para la FNSARD y el aprovechamiento de las aportaciones de la TCI. Los entrevistados del Banco con conocimiento del tema afirmaron de manera unánime que el cumplimiento de sus objetivos de préstamos para la FNSARD dependía ahora de la TCI, así como de los conocimientos técnicos de otros ámbitos de la FAO. Se citaron varios ejemplos de la manera en que pueden utilizarse estos recursos en beneficio mutuo, siendo la cooperación entre la FAO y el Banco sobre cuestiones relativas a la tenencia de la tierra el que se elogió con mayor frecuencia (véase el Recuadro 7).

79. La mayor parte con diferencia del trabajo de la TCI corresponde a inversiones públicas financiadas por las IFI. La principal excepción a esta regla es la asociación con el BERD, una IFI que solamente concede préstamos al sector privado. La Corporación Financiera Internacional (CFI) funciona de una manera parecida. En el caso del BERD, la TCI se ocupa de la labor normativa y sectorial y no interviene en operaciones de crédito específicas. Hay un pequeño número de casos (si es que hay alguno) de establecimiento de una relación directa de la TCI con el sector privado, aunque en algunos proyectos de inversión pública hay acuerdos de distribución de los costos con dicho sector (por ejemplo mediante la combinación de planes de subvenciones), acuerdos de riesgos compartidos con bancos comerciales (por ejemplo planes de garantía de los préstamos) y asociaciones entre los sectores público y privado. Es un campo en el que se necesitan nuevos enfoques y asociaciones.

80. La finalidad de la asociación de la TCI con el BERD, que se remonta a 1994, es proporcionar conocimientos técnicos en materia de agroindustrias y políticas para ayudar a mejorar los aspectos normativos y jurídicos de un entorno propicio mediante una labor de identificación de inversiones, la actuación con la debida diligencia, estudios de mercado y análisis sectoriales y subsectoriales. Hasta 2012 se habían movilizado en total 740 millones de USD procedentes de una serie de donantes, más 1 120 millones del propio BERD, para financiar 32 actividades de apoyo a agroindustrias55. El

55 De acuerdo con el sitio web de la TCI en http://www.fao.org/investment/ourpartners/en/

Recuadro 7. Tenencia de la tierra: Colaboración eficaz entre la FAO y el Banco Mundial

La asociación del Equipo sobre tenencia de tierras de la FAO con el Banco Mundial constituye un ejemplo muy positivo de apoyo interinstitucional de la Organización a las inversiones. El Banco es el mayor financiador mundial de sistemas de administración de tierras, pero carece de capacidad especializada para llevar a cabo su labor. La FAO cuenta con estos conocimientos técnicos. En virtud del acuerdo, el Banco Mundial garantiza la petición de dos funcionarios adicionales por lo menos que proporciona el equipo de la FAO con contratos de plazo fijo y una distribución de los costos de 70:30. Este trabajo se ha concentrado hasta ahora en Europa oriental y Asia central, tras la desintegración de la Unión Soviética, y en menor medida en el África subsahariana.

La TCI promovió y facilitó esta relación, que es muy productiva. Ha registrado un crecimiento constante, con el respaldo del excelente trabajo del equipo. Entre 2006 y 2010, fueron para el Banco Mundial 21 (40 %) de los 50 proyectos ejecutados por el equipo. La asociación hizo aumentar considerablemente el trabajo del equipo y permitió obtener recursos considerables de inversión: 1 200 millones de USD en total, de los que el Banco financió 872 millones. En la valoración de esta labor por la Oficina de Evaluación (OED), los Estados Miembros, el Banco Mundial y el equipo de la FAO le asignaron una puntuación alta, a pesar de algunos motivos de preocupación acerca de la limitada orientación geográfica y de que podría verse comprometida la “neutralidad” por la asociación con el Banco.

28

volumen anual de actividades está registrando un fuerte aumento. La mayor parte de estas actividades de apoyo han estado a cargo de la TCI. El acuerdo se ha prorrogado seis veces, la última en febrero de 2010. Para fomentar esta relación, el BERD y el Banco Mundial han establecido la red “EastAgri” con el fin de promover la cooperación técnica, y ahora la administra la FAO56. Como se señala en la sección 4.3.1, el BERD evaluó la asociación en 2011 y la calificó de éxito total57, poniendo de relieve que su objetivo específico y su orientación estratégica se deberían fortalecer y que debería ser objeto de una evaluación independiente en el futuro.

81. Aunque la asociación con el BERD no ha dejado de crecer, representa también menos del 10 % de las semanas/persona totales de la TCI con las IFI. Sin embargo, tiene una importancia que va más allá de su tamaño, debido a que representa nuevas actividades con una orientación hacia el sector privado. Aprovechando la experiencia adquirida con el BERD, el nuevo acuerdo con la CFI debería llevar a la participación de la FAO en las inversiones en el sector privado en el plano mundial, sin limitarse al regional.

82. La TCI también tiene acuerdos de cooperación con el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD). Estos acuerdos han sufrido en ambos casos un retroceso espectacular entre el decenio de 1990 y el momento presente. El BAsD fue un prestamista regional importante para la agricultura en el pasado, casi siempre con destino a infraestructura, pero desde hace poco está volviendo a los préstamos para la agricultura, tras un período prolongado con otra orientación. El apoyo de la TCI se redujo de 260 semanas/persona al año en el decenio de 1990 a la ausencia prácticamente total de trabajo en el período de 2007-11. Sin embargo, la evaluación comprobó que en el BAsD había cierto descontento continuado en relación con lo que se percibía acerca del rendimiento de la TCI en el decenio de 1990. Por otra parte, el BAfD pasó de unas 417 semanas/persona al año en el decenio de 1990 a un promedio de 37 semanas/persona al año en 2007-11, pero esto se debió sobre todo al cambio en las normas de contratación del Banco (esto también es aplicable al BAsD), que ahora prohíben el recurso a una fuente única. Los bancos pueden trabajar a la TCI únicamente si gana un concurso público compitiendo con proveedores de servicios comerciales (a menudo consultores nacionales) y si, en el caso de ser seleccionada, se ajusta a los procedimientos de notificación y auditoría financiera de los bancos. Sin embargo, ambas instituciones cuentan con poco personal agrícola, por lo que es difícil llevar a cabo los programas de préstamos agrícolas en aumento y reconocen las ventajas de trabajar con el TCI. Así pues, la conclusión de esta evaluación es que deben revisar y reactivar sus acuerdos con la FAO. Es necesario mantener conversaciones de alto nivel entre el personal directivo de la FAO y los dirigentes de las mayores IFI regionales para restablecer estas relaciones potencialmente importantes.

83. La asociación con el FIDA, en la actualidad la más activa de las IFI asociadas con la excepción del Banco Mundial, tiene una historia agitada. Durante el decenio de 1990, la TCI le proporcionaba alrededor de 500 semanas/persona al año de apoyo. Debido sobre todo a la preocupación del FIDA por la calidad, en 2009 se había reducido a apenas 280 semanas/persona. Gracias a los esfuerzos de ambas partes para reactivar la asociación, en 2011 la actividad se había triplicado con creces, alcanzando las 912 semanas/persona, es decir, el 17 % de las operaciones anuales de la TCI. Existe la posibilidad de seguir ampliando y fortaleciendo esta asociación, dada la proximidad de las dos instituciones y la escasa proporción del presupuesto del FIDA para consultorías destinado a servicios de la TCI, de alrededor del 10 %. La posibilidad de ampliación está en la utilización de acuerdos para países específicos entre la TCI y el FIDA, del tipo de los que se están llevando a cabo ahora en plan experimental en Camboya y Nepal58. Estos proporcionan el marco para una colaboración basada en un entendimiento entre el gerente del programa en el país del FIDA y la persona de la TCI encargada de ese país, pero no incluyen el compromiso de un volumen específico de trabajo por una tarifa

56 La red EastAgri es un grupo consultivo de IFI, donantes bilaterales y partes del sector privado que tienen interés en invertir en agroindustrias en países en transición. Sus objetivos son: i) compartir mejores prácticas y las enseñanzas aprendidas entre los inversores en la agricultura y la agroindustria de la región; y ii) promover intervenciones más coordinadas de las IFI y los donantes. 57 Departamento de Evaluación del BERD (enero de 2011): Operation Performance Evaluation Review: FAO Framework Agreements: Regional. 58 FIDA y FAO (septiembre de 2011): Towards a Strategic Collaboration Between FAO Investment Centre and IFAD Country Programmes: A Framework for Country-Based Collaboration in Cambodia and Nepal.

29

acordada. También se están manteniendo conversaciones para elaborar un nuevo acuerdo en virtud del cual la TCI prestaría asistencia al FIDA en la gestión de su cartera de “proyectos con problemas”.

3.2.6 Influencia de la TCI en las inversiones de las IFI en la FNSARD

84. La TCI sigue trabajando todavía sobre todo por medio de sus diversos acuerdos con las IFI asociadas (véase el Recuadro 8). Sin embargo, como se ha señalado más arriba, las características de la actividad han cambiado con el paso del tiempo, afectando a las relaciones con sus asociados y a su influencia. Por ejemplo, ahora solamente se destinan a la preparación de proyectos alrededor de la mitad de las semanas/persona proporcionadas por la TCI al Banco Mundial, mientras que las restantes se dedican a la ejecución de proyectos, la presentación de informes tras su conclusión y labor sectorial. Este cambio se deriva tanto de la demanda de las IFI como de las dificultades de la TCI para involucrar a personal técnico de la FAO durante períodos prolongados. Como ya se ha señalado, la aportación de la TCI a los proyectos de las IFI se ha reducido en conjunto de los equipos completos del pasado a la asignación a menudo de un solo funcionario o consultor en la actualidad. Esto ha hecho disminuir a su vez la influencia sobre la formulación y el contenido técnico de los proyectos. Aunque ahora hay más posibilidades de que la TCI influya en las políticas nacionales por medio de su actividad a nivel sectorial, esto resulta difícil, debido a que la FAO es una sola voz entre muchas, sus recursos son escasos y en la actualidad no ocupa una posición destacada en el suministro de asesoramiento sobre políticas. El restablecimiento del trabajo en equipo en la colaboración de la FAO con las IFI y el aumento de la influencia de la Organización en el ámbito de sus asociaciones con estas en un momento en que la demanda de inversiones agrícolas está creciendo con rapidez son cuestiones que la presente evaluación considera que tienen una importancia fundamental y se abordan en la recomendación II.

Recuadro 8. Distribución de los costos en el marco de los acuerdos de cooperación

Los pagos por los servicios de la TCI se rigen por varios acuerdos de cooperación con las IFI, el más antiguo y más importante de los cuales es el Programa de cooperación FAO/Banco Mundial. Hay más de 20 acuerdos que varían en el ámbito y el carácter, pero se pueden agrupar en las tres categorías siguientes:

Programa de cooperación FAO/Banco Mundial: En 2012, la tarifa del trabajo de la TCI para el Banco es de 6 500 USD por semana/persona, excluidos los viajes y las dietas, con independencia del nivel o la categoría del funcionario o consultor. El límite actual para el Programa es de 13 millones de USD al año (equivalentes a 2 000 semanas/persona). Las tarifas y el límite máximo se examinan cada año o cada dos años. El presente acuerdo de distribución de los costos es del 75 % para el Banco Mundial y el 25 % para la FAO; al comenzar en 1964 era del 50 % para cada uno.

Acuerdo marco con el BERD: El trabajo realizado con el BERD se factura con arreglo a tarifas acordadas basadas en una fórmula de distribución de los costos del 70 % para el BERD y el 30 % para la FAO. Las tarifas son de 745 USD por día natural para el personal de categoría P5 o superior y de 585 USD para el resto del personal. Los gastos de viaje y las dietas se sufragan a su costo. Cada asignación se costea sobre la base de una suma global utilizando la siguiente fórmula: ((N.º de días x tarifa) + viaje + dietas x 0,7). Las tarifas se examinan cada dos años y el acuerdo permite modificar los porcentajes de la distribución de los costos. El acuerdo está en vigor desde 1994 y se revisó por última vez en 2010. También está sometido a un tope financiero que se examina de cuando en cuando.

Otras IFI: Los acuerdos de cooperación con otras IFI contienen disposiciones análogas. Las tarifas coinciden con las de acuerdo con el BERD, pero la distribución de los costos es de 67:33. No hay ningún compromiso previo que obligue a la TCI a realizar un volumen específico de trabajo y las asignaciones se establecen caso por caso entre el coordinador de tareas de la IFI y el servicio pertinente de la TCI.

85. Todos los acuerdos entre la FAO y las IFI tienen sus ventajas y sus inconvenientes. El Acuerdo de Cooperación con el Banco Mundial es el más antiguo de todos y, junto con los acuerdos con el BERD y el FIDA, sirve en la actualidad de guía para cerca de las tres cuartas partes de todo el trabajo que realiza la TCI. El acuerdo de la FAO con el Banco Mundial es bien conocido, está claramente definido y es muy operacional, pero con el paso del tiempo se ha reducido la influencia de la FAO en

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esta asociación. El Acuerdo de Cooperación de la FAO con el FIDA, en vigor desde 1977, es el más abierto y tiene posibilidades de crecimiento siempre que la FAO satisfaga las necesidades de los gerentes del programa en los países del FIDA (coordinadores de tareas), que deciden si se aplica, cuándo se hace y la manera de hacerlo. Hay acuerdos de cooperación para países específicos de carácter experimental que se están llevando a cabo en Nepal y Camboya y se está estudiando la posibilidad de otros. El Acuerdo marco con el BERD, en vigor desde 1994, proporciona al banco recursos complementarios que no posee en la agricultura y permite a la FAO influir en la FNSARD en el ámbito del sector privado en Europa oriental y Asia central, y en un futuro próximo en África del Norte.

3.2.7 Problema de los desincentivos para las asociaciones internas

86. La TCI ha adoptado varias medidas para crear más asociaciones y más sólidas con otras divisiones de la FAO, como se indica en el Recuadro 9. Hay numerosos buenos ejemplos. Entre ellos destacan la labor conjunta sobre nutrición en 2011 y 2012 para el fomento de la capacidad en África y las orientaciones para incorporar la nutrición a los planes de inversiones agrícolas, así como un apoyo interno considerable a los proyectos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) que han de ejecutar Estados Miembros que aportan unos ingresos sustanciales a la FAO (véase el Recuadro 10). Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, el número de semanas/persona no correspondientes a la TCI facturadas (del 5 % al 6 % del total) apenas ha variado desde la EEI y no se han abordado los obstáculos subyacentes que impiden realizar progresos. Si bien las semanas fracturadas son una medida incompleta de la colaboración de la TCI con los departamentos técnicos, no obstante constituyen una indicación del problema ampliamente reconocido de la independencia de la TCI con respecto al resto de la FAO.

Recuadro 9. Esfuerzos de la TCI para crear asociaciones internas

En un esfuerzo por aumentar las asociaciones con los departamentos técnicos, la TCI ha: • elaborado una estrategia sobre la colaboración;

• celebrado “jornadas sobre las inversiones” para informar a otras partes de la FAO de lo que hace la TCI;

• subvencionado personal cedido (compartido) a otras divisiones (como ejemplo cabe mencionar el trabajo sobre la tenencia de la tierra y la gripe aviar);

• celebrado seminarios y reuniones técnicas conjuntos;

• invitado a los departamentos técnicos a organizar seminarios para el personal de la TCI;

• participado activamente en actividades de planificación estratégica y grupos de trabajo interdepartamentales.

87. Aunque el personal técnico puede estar interesado en las oportunidades de trabajo en las diversas divisiones o tener un estímulo para trabajar por medio de la TCI a fin de influir en las IFI, la mayor parte del trabajo es de carácter específico e idiosincrásico y se lleva a cabo mediante contactos personales o por iniciativa individual. Esto pone de manifiesto la ausencia general o la escasez de incentivos institucionales para fomentar una labor mayor entre las divisiones. Por el contrario, en el caso de la TCI hay algunos desincentivos notables. Están comprendidos en tres grupos principales: financieros, estructurales y culturales.

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Recuadro 10. Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM): Una asociación especial

La unidad del FMAM* de la FAO se transfirió a la TCI en 2008; a pesar de la fuerte competencia por la financiación, la complejidad de los procedimientos del FMAM y lo reducido de su equipo en la FAO, ha creado una cartera sustancial de proyectos financiados por el Fondo en nombre de los Estados Miembros. Este éxito se basa en la combinación eficaz de los conocimientos técnicos de toda la FAO, y en último término la competencia de la TCI en materia de formulación, para conseguir proyectos innovadores, con capacidad de respuesta y financiables. Al final de 2007 el volumen de las subvenciones del FMAM movilizadas por la FAO para la utilización por sus Miembros era de 12,1 millones de USD**, que a su vez habían permitido obtener otros 16,4 millones. Desde 2007, y con el cambio de situación de la FAO para convertirse en un organismo de ejecución del FMAM, el volumen de las subvenciones movilizadas se ha elevado a 237,0 millones de USD, que para noviembre de 2012 habían llevado a disponer de 870,0 millones más en una financiación conjunta indicativa y aportado 23 millones de USD de tarifas de los organismos. La colaboración con las divisiones técnicas es muy intensa, ya que son las que prestan asistencia técnica a los proyectos del FMAM. En los últimos años la TCI también se ha involucrado más en la formulación de proyectos del Fondo.

* Financiación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial garantizada y aprobada por el Consejo del FMAM. ** Financiación garantizada y aprobada por el Consejo del FMAM.

3.2.7.1 Financieros

88. Las tasas de reembolso entre las divisiones son una cuestión que ha tenido efectos tanto positivos como negativos para la TCI. Hay varios acuerdos especiales en el seno de la FAO en virtud de los cuales las divisiones pueden recurrir a personal de otras o cobrar los servicios prestados a ellas, algunos de los cuales son específicos de la TCI:

• Para las actividades financiadas con cargo al Programa Ordinario, la tasa de facturación recíproca es la más baja, de 470 USD al día para el personal de todas las categorías. El trabajo de campo se encarga por días naturales (siete días a la semana) y el de la Sede por días laborables (cinco días a la semana) . La tasa diaria de 470 USD también se aplica al personal de otras divisiones contratado por la TCI para trabajar en el marco del acuerdo del Programa de cooperación con el Banco Mundial.

• Para otro trabajo (ajeno al Banco Mundial) con cofinanciación de IFI, las tarifas son de 585 USD por día natural para las categorías P1-P4 y de 745 USD para las categorías P5 o superiores. Esto es prácticamente equivalente a las tarifas del trabajo con cargo a fondos fiduciarios que se citan más abajo.

• El trabajo en proyectos de cooperación técnica se carga a 559 USD por día natural para el personal de todas las categorías.

• Las tasas de facturación recíproca para las actividades financiadas con cargo a fondos fiduciarios se calculan con arreglo a un plan que incluye la categoría del personal y el lugar, con una tasa única para el trabajo en la Sede y otras distintas para cada una de las cuatro regiones de la FAO. Las tasas de los fondos fiduciarios son superiores a las de otras facturaciones recíprocas, aunque solamente se calculan por días laborables. Por ejemplo, la tasa para el grado P5 es de 1 073 USD al día en la Sede (equivalente a 766 USD/día para una semana de siete días) y de 979 a 1 250 USD al día en las regiones.

89. Las disposiciones del Acuerdo de cooperación con el Banco Mundial son claramente un desincentivo para las divisiones que ceden personal, ya que no solo lo pierden temporalmente, sino que pueden obtener tasas más elevadas por la cesión a otras partes de la Organización y por su propio trabajo de proyectos. Por lo que respecta a la TCI, dado que todas son actividades son cofinanciadas, debe correr con una parte de los gastos efectivos con cargo a su propio presupuesto del Programa Ordinario.

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3.2.7.2 Estructurales

90. Los obstáculos estructurales comienzan con la compartimentación de la FAO que tratan de evitar los nuevos objetivos estratégicos y la consiguiente falta de mecanismos de asociación oficiales dentro de la Organización. Hasta ahora, los planes de trabajo de las divisiones se han elaborado de manera aislada, casi en su totalidad sin objetivos o prioridades compartidos. Esto se ha agravado por la disminución del tamaño de la mayor parte de las divisiones técnicas, por lo que se ha reducido la reserva de talento profesional disponible para trabajar con la TCI o sin ella.

91. Esta debilidad crónica se ve agravada por la necesidad de la TCI de responder con rapidez a las demandas externas de ayuda cuando el personal de otras divisiones de la FAO ya está comprometido con sus propias asignaciones y actividades. La demanda de servicios de la TCI por parte del Banco Mundial se planifica básicamente con una periodicidad anual, pero si bien hay una garantía sólida de la totalidad, solo hay indicaciones generales de cuántas semanas/persona se necesitan por regiones y sectores y cuándo se ha de actuar. Otras IFI formulan peticiones a la TCI a medida que surgen, aunque esto está cambiando en el marco de algunos de los acuerdos más nuevos. Muchos funcionarios de la FAO dicen que la imposibilidad de planificar con mucha antelación el trabajo relacionado con la TCI, la necesidad de llevar a cabo misiones durante períodos prolongados y los elevados costos de sustitución para sus divisiones convierten el apoyo recíproco en poco atractivo.

3.2.7.3 Culturales

92. El trabajo de la TCI para las IFI tiene normalmente una orientación muy específica, está definido mediante contrato, sus plazos son estrictos y su realización práctica se debe ajustar a los modelos de las IFI. Las tareas son unidades distintas sin ninguna vinculación con un programa de trabajo técnico más amplio. Muchos funcionarios no pertenecientes a la TCI señalan que esta no es su manera de trabajar o que sus conocimientos teóricos y prácticos no se pueden aplicar con eficacia dentro del “corsé de un proyecto de inversión de una IFI”. Otros señalan que en las esferas en las que hay un desacuerdo sustantivo sobre la dirección o el contenido del proyecto la FAO tiene pocas posibilidades de influir en la manera de pensar de la IFI. Estas diferencias de cultura llevan a la TCI a la percepción de que otros funcionarios de la FAO son “demasiado académicos” o “blandos” o bien “no tienen sentido de los límites” y al convencimiento en las divisiones técnicas de que el personal de la TCI es “arrogante”, “demasiado exigente”, ignorante de la manera de trabajar y de las limitaciones que afronta el personal de las divisiones técnicas e insensible a la preocupación de que las IFI puedan ser poco receptivas incluso ante una buena base científica.

93. Colectivamente, estos obstáculos contribuyen a limitar de una manera importante el volumen de apoyo recíproco entre las divisiones técnicas y la TCI. En resumen, el mercado interno del apoyo recíproco se ve debilitado por estos obstáculos y por la falta general, citada a menudo, de un sentido de finalidad común en la FAO. El efecto neto es que mientras no se aborden, reduzcan o eliminen estos obstáculos el mercado interno del apoyo recíproco seguirá funcionando con un equilibrio escaso en el que ninguna de las partes se sentirá satisfecha y no se podrá hacer frente a la demanda en aumento con una oferta mayor.

3.3 En resumen

94. A pesar de que se han introducido algunos cambios, la FAO y la TCI no han realizado todos los progresos que la EEI señaló que eran esenciales en la reformulación de la estrategia, la creación de asociaciones más sólidas tanto internas como externas o la ampliación de su trabajo preliminar. Mientras tanto, como se ha explicado en el Capítulo 2, el contexto mundial del desarrollo para las inversiones ha seguido registrando grandes cambios.

95. En este capítulo y en el anterior se ha examinado el contexto que rodea la FAO y la TCI y el de dentro de su seno hasta el comienzo de la presente evaluación. Conviene volver ahora al análisis de esta, para pasar después a las recomendaciones.

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CAPÍTULO 4

LA FAO Y LAS INVERSIONES: EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO

4.1 Introducción: Elementos del apoyo a las políticas

96. En el presente capítulo se examina el rendimiento de la FAO en el apoyo a las inversiones en los años sucesivos a la EEI y en particular desde que la Organización formuló su Plan inmediato de acción para la renovación de la FAO (PIA) en 2009, algo más de un año después de la conclusión de la EEI. El capítulo se basa en los elementos que comprenden el apoyo a las inversiones definido en el Recuadro 2 del Capítulo 1. A continuación se repiten estos elementos.

• prestar asesoramiento técnico y económico a los gobiernos sobre las políticas y la legislación que influyen en las inversiones públicas y privadas y en otros aspectos del entorno propicio;

• ayudar a los gobiernos a crear capacidad para formular y aplicar estrategias de inversión multisectoriales con diversos asociados armonizadas con sus propias prioridades y realizar un seguimiento del rendimiento;

• contribuir a nivel mundial a la organización, los objetivos y el funcionamiento de las asociaciones internacionales para el desarrollo relacionadas con las inversiones;

• crear plataformas para todas las partes interesadas a fin de involucrarlas en un examen constructivo de todos los aspectos de las inversiones en la FNSARD en los planos nacional y regional;

• definir la adopción de normas mundiales y hacer un seguimiento de ellas en relación con la seguridad, la calidad y el valor social, económico y ambiental de las inversiones;

• ayudar en la preparación y la realización de inversiones en la FNSARD.

97. En el capítulo se examinan de manera amplia en varios apartados las actuaciones de la FAO en relación con los criterios mencionados y los efectos obtenidos. La finalidad es evaluar en qué medida se han mejorado ulteriormente los progresos identificados en el Capítulo 3, calcular el valor de ese rendimiento y, recordando la situación de desarrollo en evolución mencionada en el Capítulo 2, identificar las lagunas que siguen sin llenar.

4.2 Apoyo de la FAO a las inversiones fuera de la TCI

4.2.1 Relaciones con las empresas mundiales del sector privado

98. Como se ha explicado en el Capítulo 3, la FAO sigue necesitando una estrategia institucional bien fundamentada para respaldar las inversiones. En el proyecto de estrategia de apoyo a las inversiones de 2009 y en la revisión de 2012 se reconocía que dicha estrategia se debía formular en función de las asociaciones: asociaciones en las que los resultados se comparten y no puede solicitar todo el crédito un solo agente por separado. Se informó repetidas veces al equipo de evaluación de la reputación de la FAO como intermediaria neutral y honesta con capacidad para reunir con frecuencia a partes en conflicto en foros en los que predominan el debate y el diálogo y donde se formulan y conciertan bienes públicos mundiales en forma de normas, acuerdos y convenios internacionales complejos. Las reuniones de esta índole, programadas periódicamente o especiales, forman una parte importante y muy bien valorada de la contribución de la FAO al desarrollo. Sin embargo, el examen detallado de sus resultados queda fuera del ámbito de la presente evaluación. Ahora bien, como se señala en el Capítulo 2, la FAO ha estado ausente o al margen de varios acuerdos y alianzas internacionales recientes de asociación que tienen una influencia directa en las inversiones en FNSARD. Además, sobre todo ha pasado por alto (o evitado) al sector privado, tanto las grandes empresas internacionales que ocupan el ámbito agrícola mundial como las empresas privadas más pequeñas que son fundamentales para aumentar el valor añadido y el trabajo en los Estados Miembros de la FAO.

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99. Como se ha indicado en el Capítulo 2 y en el Anexo 1, la movilización beneficiosa de capital privado para el desarrollo internacional figura en el programa mundial desde la Declaración de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo de 2002. En la Declaración de L’Aquila de 2009, el G8 y varios otros países y organismos se comprometieron a invertir la tendencia negativa de la AOD para la agricultura y alentar nuevas inversiones, en particular mediante asociaciones de los sectores público y privado59. En el GAFSP hay ventanillas de los sectores tanto público como privado, habiendo destinado ya 150 millones de USD a inversiones del segundo. En 2012, la preparación de la Nueva Alianza para la Seguridad Alimentaria en la cumbre de Camp David dio un impulso mayor a la función del sector privado en la búsqueda de la seguridad alimentaria en África e incluyó compromisos de dicho sector por un valor de 3 000 millones de USD60 en países como Etiopía, Tanzanía y Ghana61.

100. Los inversores multinacionales del sector privado reunidos por el equipo indicaron que las inversiones en los países de ingresos más bajos tenían para ellos varios posibles beneficios a largo plazo: están actuando con rapidez para garantizar el suministro de productos primarios y los recursos naturales – en particular tierras y agua – que necesitan para aumentar la producción, así como para lograr introducirse en nuevos mercados potenciales. En las conversaciones con representantes del sector privado (incluidos los que asistieron a la reunión del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial celebrada en la FAO en octubre de 2012), así como con la Administración de la FAO, se observa que la Organización ha tenido a veces una actitud intransigente sobre este asunto y ha sido reticente a abordarlo en público. Había una falta de confianza manifiesta por ambas partes. El sector privado critica a la FAO por hablar demasiado, hacer demasiado poco y comenzar demasiadas veces en falso. Por otra parte, algunos departamentos de la FAO miran con reservas a la agroindustria, donde la “responsabilidad social empresarial” se considera un maquillaje y la “sostenibilidad” un lema y no una parte integrante de la empresa. Para despertar confianza se necesitará una comunicación más abierta, del tipo de la que se produjo en la reunión del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial. Aunque es evidente que hay diferencias entre los dos tipos de instituciones, la FAO también puede extraer algunas enseñanzas de las IFI que han establecido relaciones con el sector privado con éxito.

101. Los interlocutores del sector privado reconocieron muy pronto la destacada función de la FAO en relación con las normas técnicas y las cuestiones de reglamentación que son importantes para las inversiones, pero alegaron que la Organización también debe aceptar al sector privado como asociado legítimo en la elaboración y aplicación de dichas normas. La FAO tiene que encontrar sistemas eficaces para la comunicación y el establecimiento de mejores relaciones de trabajo con el sector privado, sobre todo en los países. Los vínculos productivos con el sector privado podrían convertirse en un objetivo institucional para las oficinas en los países, aunque esto constituirá una dificultad adicional en relación con la capacidad62.

102. Algunas empresas del sector privado ven ahora una nueva oportunidad para la creación de un clima de confianza con la FAO bajo el liderazgo del nuevo Director General, y algunos dirigentes empresariales influyentes consideran que es necesario limar las diferencias existentes y crear un nuevo punto de partida sólido. Asimismo, la reticencia de la FAO para trabajar con el sector privado puede estar disminuyendo, con declaraciones más claras de apoyo de la Organización a las inversiones del sector privado en gran escala63.

103. Sin embargo, el equipo quedó sorprendido al observar que en el proyecto de estrategia de la FAO sobre asociaciones con el sector privado no había una vinculación explícita con las

59 L’Aquila – Declaración conjunta sobre la seguridad alimentaria mundial. 10 de julio de 2009. Página 5. 60 Numerosos observadores han señalado que esta suma tan elevada representa intenciones y no inversiones y que la mitad de ella (1 500 millones de USD) corresponde al compromiso de una sola empresa de fertilizantes. 61 Hechos fundamentales: La Nueva Alianza para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición. 18 de mayo de 2012. USAID. 62 La FAO tiene a nivel administrativo una unidad de asociaciones que combina las relaciones con el sector privado y con la sociedad civil, aunque es muy posible que a veces sean contrapuestas. Esto no tiene por qué ser un problema si el equipo de la FAO lo aborda diplomáticamente con esas partes. Sin embargo, las interacciones del equipo de evaluación con esta unidad llevaron a la conclusión de que todavía queda mucho por hacer en este sentido. 63 Por ejemplo, Suma Chakrabati y Jose Graziano da Silva. Hungry for Investment. 6 de septiembre de 2012, The Wall Street Journal; y El sector privado es clave para combatir el hambre. Centro de Prensa de la FAO. 13 de septiembre de 2012.

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inversiones64. Para que la ampliación de las inversiones procedentes de todas las fuentes, públicas y privadas, sea una fuerza motivadora aceptada institucionalmente debe convertirse en un componente esencial de los principios y la estrategia de la FAO con el sector privado.

104. Además, como parte de su misión en el crecimiento de las inversiones mundiales en la FNSARD, la FAO debe asumir una función más importante y dinámica de ayuda a los gobiernos para que aprovechen el creciente poder de la agroindustria65. Debería hacerlo facilitando el diálogo a escala mundial y regional y trabajando con los gobiernos y la comunidad de donantes para prestar la asistencia técnica necesaria a fin de crear espacios eficaces que permitan las inversiones del sector privado, incluidos tanto los incentivos como la reglamentación. Trabajando sola, con los gobiernos de los Estados Miembros o mediante asociaciones con los sectores público y privado, la FAO puede contribuir a integrar las inversiones privadas en las estrategias de los países y los planes de inversión de los gobiernos. La conferencia regional de Asia oriental celebrada en 2010, patrocinada conjuntamente por el Banco Asiático de Desarrollo y la FAO, que reunió a varios centenares de empresas del sector privado y los funcionarios públicos pertinentes, es un buen ejemplo de lo que se puede hacer.

105. Varios entrevistados de empresas del sector privado señalaron que, en su caso, el hecho de trabajar con la FAO podía ser una manera valiosa de tender puentes estables con los gobiernos de los países de ingresos bajos y medianos, ante los que la FAO tenía una gran legitimidad. Aunque las inversiones del sector privado están creciendo, se ven limitadas por el riesgo y la inseguridad, y los inversores consideran que la FAO puede contribuir a reducir estos riesgos trabajando con los gobiernos y con ellos mismos para crear un entorno propicio bien reglamentado.

106. No cabe duda de que la colaboración con el sector privado conlleva sus riesgos, en particular para la independencia y la reputación de la FAO. Sin embargo, también tiene recompensas para los Estados Miembros cuando las inversiones del sector privado comienzan a dar resultados. Estas recompensas, en un entorno empresarial que fomenta unas inversiones de mayor calidad y cuantía en la FNSARD y la agroindustria, pueden consistir en una mejora de la producción de alimentos, su disponibilidad y la nutrición, un aumento de la capacidad empresarial que permita la creación de empleo y la apertura de mercados más eficaces y una mayor atención a la calidad y la inocuidad de los alimentos. Para promover estos objetivos, la FAO tendrá que recurrir a sus conocimientos técnicos, su poder de convocatoria y sus estrechas relaciones con los Estados Miembros a fin de respaldar, país por país, la creación de un entorno propicio, de manera que la participación del sector privado en la FNSARD represente una propuesta beneficiosa para todos.

4.2.2 Como proveedora de conocimientos: SOFA 2012

107. La FAO respalda de la forma más directa las inversiones en la agricultura mediante la TCI y sus relaciones con los gobiernos y las IFI. Ahora bien, la Organización también contribuye a las inversiones de manera indirecta, sobre todo mediante sus productos de conocimientos y el respaldo al trabajo con otros, en particular el sector privado. En diciembre de 2012 se publicó el informe principal de la FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación (SOFA), que en esta edición se concentra plenamente en las inversiones66. Se trata de una evaluación que es un punto de referencia sobre la función vital de las inversiones en la FNSARD. Se señala que la fuente más importante de inversiones en la agricultura en pequeña escala es la de los propios agricultores. En sus decisiones tiene una gran influencia el clima inversor en el que actúan. En el SOFA se explica, entre otras cosas, que el sector público, incluida la FAO, ha de desempeñar una función esencial en la creación y el mantenimiento de un entorno positivo para las inversiones.

64 Véase la Estrategia de la FAO sobre asociaciones con el sector privado (proyecto). Roma. 12 de octubre de 2011. 65 Por ejemplo, las inversiones extranjeras directas en explotaciones de tierras en gran escala (“acaparamiento de tierras”), sobre todo en África, se ha convertido en un asunto de debate internacional debido a los riesgos sociales y ambientales conexos. No se trata de un tema nuevo, sino de un asunto en el que la FAO ha elegido, al menos públicamente, mantenerse al margen. 66 El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2012: Invertir en la agricultura para construir un futuro mejor. Diciembre de 2012.

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108. En el SOFA se indica que la FAO, junto con el Banco Mundial, el FIDA y la UNCTAD, contribuyeron de manera significativa a los Principios para una inversión agrícola responsable que respete los derechos, los medios de vida y los recursos, de 2009 (véase el Recuadro 11). Estos principios, actualmente objeto de un proceso global de debate y ratificación previos a su presentación al CFS para su aprobación, abarcan una amplia variedad de cuestiones, en particular el respeto de los derechos sobre la tierra y los recursos, la seguridad alimentaria, la transparencia, la buena gobernanza y la sostenibilidad social y medioambiental. Están concebidos para guiar las inversiones tanto públicas como privadas en la agricultura.

Recuadro 11. Principios para una inversión agrícola responsable • Principio 1: Se reconocen y respetan los derechos existentes sobre la tierra y los recursos

naturales conexos. • Principio 2: Las inversiones no ponen en peligro la seguridad alimentaria, sino que la

fortalecen. • Principio 3: Los procesos relacionados con la inversión en agricultura son transparentes, se

controlan y aseguran la responsabilidad de todas las partes interesadas, en un entorno empresarial, legal y normativo adecuado.

• Principio 4: Se consulta a todos los afectados materialmente, se deja constancia de los acuerdos alcanzados mediante las consultas y estos acuerdos se aplican.

• Principio 5: Los inversores garantizan que los proyectos respetan el estado de derecho, reflejan las mejores prácticas de la industria, son viables económicamente y se traducen en un valor compartido duradero.

• Principio 6: Las inversiones generan efectos sociales y distributivos deseables y no aumentan la vulnerabilidad.

• Principio 7: Se cuantifica el impacto medioambiental derivado de un proyecto y se toman medidas para fomentar el uso sostenible de los recursos, al tiempo que se reducen al mínimo y se mitigan los riesgos y la magnitud de los efectos negativos.

109. En el SOFA también queda claro que algunos modelos empresariales de inversión en la agricultura no son beneficiosos para los agricultores en pequeña escala67. Este puede ser uno de los motivos que explican que la FAO, con su reputación de imparcial, parezca ahora deseosa de desempeñar una función activa, ayudando a los Estados Miembros a gestionar el crecimiento del capital privado en la agricultura para beneficiar a sus agricultores.

4.2.3 Como proveedora de conocimientos técnicos en materia de inversiones

110. Las distintas divisiones técnicas de la FAO respaldan en diferente medida las inversiones en su trabajo con los países, prestándoles asesoramiento y apoyo técnicos. Durante la investigación del equipo se encontraron algunos ejemplos interesantes que se exponen a continuación. Sin embargo, la impresión general después de entrevistar a docenas de funcionarios de toda la Organización fue que, salvo algunas excepciones, el trabajo sobre las inversiones solía basarse en criterios muy especiales y no tenía el respaldo de una estrategia clara ni de conocimientos técnicos específicos.

111. El Departamento Forestal recibe periódicamente solicitudes de asesoramiento y apoyo de Estados Miembros con respecto a inversiones para una ordenación sostenible de los bosques. A la hora de promover un entorno propicio para las inversiones, la interpretación que hace el Departamento Forestal de la gobernanza forestal, las instituciones y la ordenación forestal en los distintos países es a menudo esencial para la adopción de decisiones al respecto. El Departamento tiene una cartera de proyectos de inversiones del FMAM que crece con rapidez (casi la mitad del FMAM total de la FAO), a la que presta apoyo técnico. Imparte talleres de creación de capacidad en los países para la formulación de estrategias de financiación multisectoriales para asociados múltiples con destino al sector forestal y respalda plataformas nacionales para la movilización de inversiones

67 SOFA 2012. Diciembre de 2012. Op. cit. Página 111.

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internas y de donantes. Cuando es posible, el Departamento también presta asistencia técnica a la TCI cuando esta carece de la competencia necesaria para responder a una solicitud de ayuda.

112. La labor de la División de Nutrición y Protección del Consumidor (AGN) sobre la incorporación de la nutrición a los planes de inversiones agrícolas es otro ejemplo de aportación técnica de una división especializada, que contribuye en este caso al trabajo de apoyo a las inversiones de la TCI. Representa también un ejemplo de los esfuerzos de la TCI para establecer una colaboración mayor con las divisiones técnicas. Comprende la capacitación de personal de la TCI sobre problemas de nutrición para la planificación de las inversiones, apoyo a la labor del CAADP, preparación de directrices y participación de los oficiales de inversiones de la TCI en la formulación de la reciente estrategia nutricional de la FAO.

113. En el Recuadro 12 infra se cita otro ejemplo reciente, aunque relativo a la colaboración entre la División de Producción y Protección Vegetal (AGP) y la TCI sobre un proyecto concreto.

114. Otras divisiones, en particular la División de Infraestructuras Rurales y Agroindustrias (AGS)68 y la División de Economía del Desarrollo Agrícola (ESA), también realizan un trabajo considerable que tiene una relación muy estrecha con el apoyo a las inversiones. En el caso de la AGS, ha sido la participante más activa después de la TCI en el Objetivo estratégico L, además de trabajar en sectores (infraestructura, finanzas rurales, agroindustria) que están muy relacionados con las inversiones. En el caso de la ESA, que se ocupa del apoyo a las políticas, la evaluación de las políticas de 2012 puso de manifiesto que no hay una vinculación suficiente entre su labor normativa y las inversiones. La ESA también participó en la colaboración entre la TCI y la AGN sobre la integración de los problemas de nutrición en el apoyo a las inversiones.

Recuadro 12. Apoyo conjunto de la División de Producción y Protección Vegetal (AGP) y la TCI a un proyecto del BERD para el algodón

El BERD propuso a la FAO la formulación y realización de un proyecto a fin de introducir los principios de la Iniciativa para el mejoramiento de la calidad del algodón, asociación mundial de los sectores público y privado que busca promover las mejores prácticas agrícolas utilizando un sistema de diversas partes interesadas en Tayikistán. En enero de 2012, la TCI y la AGP formularon un proyecto para la intensificación sostenible de la producción de algodón en Tayikistán en consonancia con la iniciativa. En la misión, que organizó y puso en marcha la TCI, participaron dos funcionarios técnicos de la AGP. El objetivo del proyecto es promover la intensificación sostenible de la producción de algodón, teniendo en cuenta los aspectos sociales, económicos y ambientales, entre los pequeños productores de algodón de Tayikistán mediante la introducción de las escuelas de campo para agricultores (FFS). Un cliente del BERD en Tayikistán estaba dispuesto a proporcionar un enlace con el mercado del algodón mejorado. Los funcionarios técnicos de la AGP participaron en debates de mesa redonda con la TCI, la ESA, el BERD y sus clientes del sector privado en mayo de 2012. Los funcionarios de la AGP aportaron un amplio acervo de conocimientos sobre la organización y el funcionamiento de las FFS y los principios y criterios de producción de la iniciativa, así como sobre las dificultades técnicas para la promoción del sector del algodón en Tayikistán. El BERD está examinando ahora la propuesta de proyecto, por un valor de 3,1 millones de USD. El personal de la AGP señaló que la TCI había mantenido un enfoque integrador y participativo en la formulación de este proyecto.

4.2.4 Labor normativa y de alcance mundial de la FAO

115. Un gran volumen de trabajo de la FAO se concentra en las pautas, normas e instrumentos internacionales (por ejemplo reglamentación fitosanitaria, recursos genéticos, normas alimentarias, eliminación de plaguicidas y pesca responsable) y en los bienes públicos mundiales (tales como

68 En el momento de redactar este informe, estaba a punto de incorporarse a la AGS un nuevo director, que es actualmente asesor superior del Centro de Inversiones. Esto debería reforzar de manera considerable la relación de trabajo entre estas dos divisiones.

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estadísticas, trabajo sobre el medio ambiente y el cambio climático, sistemas de información sobre las enfermedades transfronterizas de los animales, evaluaciones de los recursos forestales y análisis del comercio de productos agrícolas). Esta labor es fundamental porque establece el fundamento para la adopción de decisiones por los inversores, pequeños o grandes, públicos o privados. La FAO desempeña las funciones esenciales de intermediaria neutral, secretaría y en algunos casos defensora. En algunos ámbitos de su mandato tiene una función de reglamentación de ámbito mundial, mediante la elaboración y aplicación de normas. En total están bajo su responsabilidad más de 50 instrumentos vinculantes y unos 15 no vinculantes, que abarcan una gran variedad de temas y sectores sustantivos. Además, la labor en la Sede de la FAO sobre cuestiones relativas a las políticas mundiales en el marco de la FNSARD no tiene parangón (véase la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas 2012) y los gobiernos la utilizan en la formulación de las estrategias de inversión.

116. Sin embargo, la vinculación de la labor de la FAO a escala mundial y su asistencia para las políticas a nivel nacional y su apoyo a las inversiones es débil. En sus programas en los países se debería utilizar más activamente su trabajo mundial en materia de pautas y normas o de políticas para respaldar inversiones mejores y más responsables. Para ello, los oficiales en los países deben mantenerse al día y bien informados sobre una gran cantidad de instrumentos y estar relacionados con el personal de la Sede para saber a quién han de pedir asistencia. Sin embargo, la realidad es que en las oficinas en los países hay a menudo personal que nunca ha trabajado en la Sede y tiene problemas para moverse en la compleja organización de la FAO. En consecuencia, rara vez se consigue la influencia positiva que podría y debería tener la labor mundial de la FAO en su apoyo a los países con respecto a las inversiones.

117. De manera análoga, para que la labor normativa de la FAO influya en las inversiones internacionales, por ejemplo las de las IFI, es necesario un apoyo más directo y amplio entre las divisiones técnicas de la FAO y la TCI. Esta interacción tampoco se debería considerar como una vía de sentido único – de las divisiones técnicas hacia la TCI y las IFI – sino como una autopista de doble sentido, en la que la TCI en particular contribuya a invertir el flujo.

4.2.5 Asesoramiento sobre políticas y apoyo a las inversiones

118. La aplicación de las políticas casi siempre conlleva inversiones públicas. La FAO es una proveedora importante de apoyo a las políticas en materia de FNSARD para sus Miembros (con distintos niveles de éxito y repercusiones, como se explica en la Evaluación de las políticas de 2012), pero muy rara vez se analizan las consecuencias para las inversiones de este apoyo fuera del Centro de Inversiones. El lugar habitual de actuación de la FAO en los países, el Ministerio de Agricultura, depende del Ministerio de Finanzas para el suministro de los fondos que se han de invertir en la aplicación de sus políticas y estrategias. Los ministerios de finanzas suelen basar sus decisiones en un análisis de los costos y los beneficios –rentabilidad financiera y social potencial – y en modelos alternativos (así como en los imperativos políticos del momento). El equipo de evaluación confirmó la conclusión de la Evaluación de las políticas de que raramente se analizan en la FAO los costos de inversión de opciones normativas alternativas, salvo en el Centro de Inversiones en el marco de su trabajo con las IFI.

119. Se comprobó que en los documentos de políticas, los proyectos, las reuniones y publicaciones sobre políticas mundiales y las directrices de la FAO no se solía incluir un análisis financiero riguroso y útil (si es que había alguno) de los resultados de la aplicación de una política determinada. Sobre todo con respecto al asesoramiento sobre políticas y el respaldo en los países, la ausencia de dicho análisis puede socavar notablemente su utilidad. Los donantes, con el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) al frente, insisten cada vez más en que se presente un análisis de la ‘eficacia en el uso de recursos’ antes de plantearse una intervención de financiación, y parece probable que otros los sigan.

120. Entre la TCI y las unidades de los departamentos técnicos que se ocupan de las políticas hay alguna colaboración directa, en particular con la División de Economía del Desarrollo Agrícola (ESA). Por ejemplo, como se ha explicado con más detalle en otro lugar del presente informe, la aportación de la TCI ha sido fundamental para el éxito de la FAO en el apoyo a los documentos de

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políticas del sector agrícola en los países del CAADP, prestado por el Servicio de Apoyo a la Asistencia para las Políticas (TCSP), que había de formular los planes de aplicación e inversión para acceder a las donaciones del GAFSP. En las jornadas de la TCI dedicadas a las inversiones, manifestación anual de una semana de duración con este tema, hay una presencia importante de personal de la FAO encargado de las políticas.

121. Ahora bien, en la FAO hay un margen evidente para establecer una interacción mucho más intensa entre el Centro de Inversiones y las unidades que se ocupan de las políticas como la ESA, pero también las unidades encargadas de las políticas para la ganadería, la pesca, el sector forestal, etc., y sobre todo las oficinas descentralizadas regionales y subregionales. El suministro de información y asesoramiento sobre el apoyo a las inversiones a los representantes de la FAO en los países, cuya función es en gran medida de asesoramiento sobre políticas a los gobiernos, fortalecería enormemente su capacidad a la hora de prestar una asistencia efectiva a los gobiernos anfitriones.

122. En la Evaluación de las políticas de 2012 se recomendaba la preparación de una estrategia de la FAO de apoyo a las políticas que, según se comunicó a este equipo de evaluación, no se había comenzado todavía. Esa estrategia se debía combinar con otra de apoyo a las inversiones (véase la recomendación I), puesto que estos dos aspectos de la asistencia de la FAO a sus Estados Miembros deberían estar muy estrechamente vinculados entre sí. Esto brindaría también a la TCI la oportunidad de profundizar sus vínculos con las unidades de políticas de toda la Organización.

4.2.6 Marco de programación por países de la FAO

123. El proceso del Marco de programación por países renovado de la FAO (CPF) tiene por objeto crear una vinculación entre las metas de desarrollo de los países y la propia estrategia de la Organización. Gracias al aprovechamiento de los recursos técnicos a nivel subregional, regional y en la Sede, en el proceso del CPF se examinan las prioridades de la FNSARD en la estrategia nacional de cada país – que en caso necesario la FAO puede ayudar a formular – y se busca la manera de armonizar el respaldo de la FAO con las metas propias del país y el Marco estratégico de la Organización.

124. Basándose en las entrevistas con partes interesadas en los países visitados, así como en Roma, el equipo de evaluación ha llegado a la conclusión de que los CPF son el punto de partida lógico para el apoyo de la FAO a las inversiones en los países, lo cual está en consonancia con la política de la Organización. Se tiene intención de incluir ahora en el CPF todo el trabajo de la FAO en los países, y la actividad intersectorial de apoyo de las inversiones debe formar parte de la formulación y la aplicación de todo el programa de la FAO en los países. La TCI tendrá que prestar un apoyo firme a las oficinas de la FAO en los países (y así se ha planteado en su proyecto de documento de estrategia revisado), pero también se necesita el de las divisiones técnicas en sus ámbitos de especialización. Todavía queda por ver cómo se compaginarían en los CPF los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO con las estrategias y prioridades de cada país. No obstante, los CPF serán el mecanismo apropiado para identificar en la capacidad de los países lagunas que la FAO pueda contribuir a llenar, de conformidad con sus propios sectores prioritarios. En los primeros CPF que se examinaron durante las visitas a los países no estaba claro todavía cómo se podían combinar mejor estas series diferentes de prioridades, y cuando no había acuerdo se tendía a favorecer las prioridades nacionales sobre las de la FAO.

125. En los países visitados por la evaluación (como sucede en muchos), la FAO suele ser miembro de los grupos de trabajo del sector agrícola impulsados por el gobierno o por los donantes, y sus estrechas y prolongadas relaciones con los ministerios de agricultura y su neutralidad le otorgan con frecuencia en ellos una función importante de facilitación. Estos grupos ofrecen orientaciones amplias para el desarrollo agrícola y rural (a veces, pero no siempre, basadas en un análisis acertado de las políticas), de manera que el hecho de tener personal de campo especializado y activo que pueda participar constituye una ventaja real. Se debería utilizar el mecanismo de los CPF para aclarar las contribuciones que la FAO puede hacer a esos grupos, puesto que en muchos países la Organización desempeña una función activa desproporcionada con respecto a su peso financiero. Por ejemplo, entre los países visitados por esta evaluación es lo que ocurría en Etiopía y Bangladesh. Sin embargo, el

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nivel de participación es muy variable y depende del personal y de los conocimientos especializados disponibles.

126. El proceso del CPF, todavía en una fase temprana, puede contribuir sin duda a determinar los resultados deseados del apoyo a las inversiones, tanto en el país como en el plano institucional. Además, tiene también la posibilidad de fomentar una reflexión más coherente en el seno de los gobiernos y junto con sus donantes sobre las inversiones en todo el sector de la FNSARD.

4.2.7 Programa de Campo y oficinas descentralizadas de la FAO

127. Por medio de su Sede y sus estructuras descentralizadas, la FAO administra, aplica y supervisa el Programa de Campo, que es una cartera de proyectos de ámbito nacional, regional y mundial. El volumen total de esta cartera para el bienio 2008-09 fue de 1 200 millones de USD, es decir, 600 millones de USD al año69. Alrededor del 9 % de esta suma procede del presupuesto ordinario de la FAO, por medio de los pequeños proyectos del Programa de Cooperación Técnica (PCT). El resto de la cartera se financia con cargo a fuentes extrapresupuestarias (también denominadas ‘contribuciones voluntarias’) y comprende financiación para situaciones de emergencia (45,5 %) y de otro tipo (44,7 %), fundamentalmente en forma de proyectos financiados por donantes y ejecutados por la FAO, así como un número cada vez mayor de proyectos de la FAO que financia el propio país receptor, mediante fondos fiduciarios unilaterales (FFU).

128. Durante las visitas a las oficinas descentralizadas y en los países y en las conversaciones en la Sede, el equipo de evaluación observó que la cartera de los proyectos que no eran de emergencia, por un valor aproximado de 245 millones de USD anuales, no parecía guiarse por una estrategia global, sino que más bien obedecía sobre todo a intereses profesionales de los funcionarios y las unidades técnicas y a peticiones de los gobiernos (receptores o donantes), que a su vez también se debían con frecuencia tanto a intereses especiales como a la estrategia nacional.

129. El Programa de Campo de la FAO está relacionado en gran medida con el asesoramiento sobre políticas y la creación de capacidad en uno u otro sector de la FNSARD. Sin embargo, mediante una búsqueda minuciosa en las bases de datos de los proyectos y la asistencia técnica de la FAO no se consiguió descubrir ninguna prestación discernible o deliberada con una atención especial al apoyo de las inversiones: el análisis70 puso de manifiesto que entre 2007 y 2011 solo se había asignado en todo el mundo a proyectos orientados a las inversiones alrededor del 3 % del presupuesto del Programa de Campo. En un análisis más detallado de las actividades de la FAO sobre el terreno en los 12 países visitados por esta evaluación se confirmó la misma proporción del 3 % de las inversiones como promedio.

130. Salvo la excepción ocasional de un funcionario con un interés personal en las inversiones, el equipo de evaluación observó que en las oficinas regionales, subregionales y en los países prácticamente no había capacidad para prestar a las inversiones el apoyo que es fundamental para que la FAO tenga efectos positivos en la FNSARD o interés en hacerlo. El único trabajo claramente relacionado con las inversiones es el que realizan los oficiales de inversiones descentralizados, que se examina en la sección 4.3.2 infra.

131. En los debates de ámbito nacional, el equipo de evaluación observó que, por lo menos por el momento, la FAO estaba perdiendo una importante oportunidad de utilizar sus actuaciones locales para impulsar una contribución más estratégica y sistemática basada en los países y los asociados al apoyo a las inversiones. Un enfoque más sistemático del trabajo en los países mediante el proceso de los CPF puede cambiar este resultado, siempre que se integre en el sistema la importancia de prestar apoyo directo a las inversiones. Una parte sustancial de la cartera de proyectos de la FAO debería estar cada vez más guiada por la ayuda a los organismos del sector público para la creación de capacidad de los países en relación con las inversiones, sobre todo la manera de preparar, aplicar y

69 Informe sobre la ejecución del programa 2008-09. 70 En el análisis se buscaron palabras clave (inversión, inversiones e invertir en español, francés, inglés y portugués) en los títulos, los objetivos y la principal actividad de los proyectos, así como la presencia de proyectos etiquetados como OE-L. En el caso de los 12 países objeto de un estudio monográfico, se hizo una doble comprobación de los resultados de la búsqueda proyecto por proyecto para evitar interpretaciones erróneas u omisiones.

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supervisar estrategias de inversión intersectoriales de la FNSARD, así como tratar de obtener resultados específicos de esa ayuda.

4.3 Rendimiento de la División del Centro de Inversiones

132. Las investigaciones realizadas durante la presente evaluación ponen de manifiesto que la TCI afronta varios desafíos:

• falta de los recursos humanos necesarios para satisfacer la demanda de sus servicios; • incertidumbre sobre la manera de ajustarse a los nuevos objetivos estratégicos; • necesidad de prestar mayor atención al trabajo de creación de capacidad, tanto externa (en los

países) como interna (en la FAO); • el reto de gestionar el proceso de descentralización; • disminución manifiesta de la calidad de su trabajo y otras cuestiones conexas relativas a la

capacidad y el escalafón; • dificultades financieras importantes; • dificultad constante para aprovechar los amplios conocimientos teóricos y prácticos

disponibles en otras partes de la Organización.

133. No obstante, se observó que la TCI había realizado algunos progresos en determinados sectores, como:

• una atención creciente a las cuestiones de género en su trabajo, • mantenimiento de su prestigio profesional con las principales IFI asociadas, • transferencia de una parte mayor de su trabajo a la labor preliminar, • adquisición de conocimientos técnicos y un programa de actividades de fomento de la

capacidad, • mantenimiento y fortalecimiento de las asociaciones antiguas y creación de otras nuevas, • fortalecimiento de la colaboración interna, y por último comenzar a derribar años de

prejuicios.

134. En esta sección se analiza en primer lugar lo que se ha dicho de la TCI en algunos exámenes y evaluaciones recientes y luego se investigan más a fondo algunos de sus aspectos positivos y negativos fundamentales en la prestación de un servicio óptimo. Cuando procede, en la sección se hacen algunas indicaciones sobre lo que se podría hacer para mejorar el rendimiento, como paso previo a las recomendaciones del Capítulo 5.

4.3.1 Exámenes recientes del Centro de Inversiones

4.3.1.1 Autoevaluación y proyecto de estrategia de la TCI de 2009 y actualización de 2012

135. Abordando las conclusiones de la EEI, la TCI elaboró en 2009 un proyecto de estrategia que se basaba en una autoevaluación71. Para ello se celebraron numerosas consultas con los gobiernos, los representantes de la FAO en los países, las divisiones técnicas de la FAO, las IFI y otros asociados. En la estrategia se armonizaron la organización y las funciones de la TCI con el Objetivo estratégico L (OE-L) de la FAO, en el que se pide un “incremento del volumen y la eficacia de la inversión pública y privada en la agricultura y el desarrollo rural” y que tiene por objeto mejorar los resultados de las inversiones incorporando a su trabajo los conocimientos especializados de los departamentos técnicos de la FAO.

136. La TCI considera que entre sus propias ventajas comparativas están los siguientes elementos:

• capacidad para servirse de una amplia gama de conocimientos técnicos teóricos y prácticos, instrumentos y memoria institucional de las divisiones técnicas de la FAO;

• capacidad para actuar como mediadora neutral entre los gobiernos, los organismos de financiación, las organizaciones de agricultores, la sociedad civil y el sector privado;

71 TCI (julio de 2009). Apoyo de la FAO a la inversión: Proyecto de estrategia.

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• personal multidisciplinario, con experiencia en la formulación de políticas y estrategias, la planificación de inversiones y la formulación de proyectos, además de una gran experiencia regional y nacional y un enfoque flexible, disciplinado y con capacidad de respuesta.

137. Basándose en estos puntos, la TCI trata de mejorar su trabajo mediante:

• orientación más firme e integrada hacia los países, por ejemplo mediante pactos del CAADP y planes de inversión nacionales, colaboración basada en los países (como la existente entre la TCI y el FIDA en Camboya y Nepal) y un apoyo mayor a las zonas de crisis, como el Cuerno de África;

• nuevas asociaciones en las economías emergentes y en transición, por ejemplo con el BERD en Europa y África del Norte y la CFI, con un aumento de la labor preliminar y vínculos más fuertes con el sector privado;

• colaboración más estrecha con los departamentos técnicos de la FAO, mayor apoyo a las oficinas sobre el terreno y prestación de más atención al intercambio de conocimientos y el aprendizaje mediante exámenes de la calidad, difusión de productos del conocimiento y participación en grupos temáticos;

• atención renovada a un fomento sostenido y sostenible de la capacidad; y

• fortalecimiento de la calidad mediante el intercambio de información con los asociados y una gestión financiera y presupuestaria más sólida.

138. La estrategia de la TCI se revisó en 201272 como parte del proceso de reflexión estratégica de la FAO. La revisión de 2012 fue realizada por el personal de la TCI sin repetir las amplias consultas de la primera ronda y se concentra en los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO, que se enumeran en el Recuadro 3 del Capítulo 2 y todavía se estaban ultimando en el momento de redactar este informe. El desafío para la TCI está ahora en alcanzar estos objetivos mediante una cooperación interna más estrecha con todas las divisiones técnicas de la FAO de acuerdo con los cinco nuevos objetivos. Este es un desafío que hay que afrontar en el marco de la prestación por parte de la FAO de una mayor atención al apoyo a los países (y por consiguiente a la descentralización) y la preocupación especial del Director General por la erradicación del hambre. En la Revisión de 2012 de la TCI se siguen utilizando los tres resultados originales de la Organización del Marco estratégico de 2010, aunque ajustándolos a la función intersectorial que debería tener el apoyo a las inversiones en el nuevo Marco. Se aboga por un enfoque racional para la descentralización ulterior propuesta de la TCI, se proponen una colaboración interna mucho mayor, asociaciones más fuertes, participación activa en el proceso del CPF y mayor compromiso con los representantes de la FAO, integración mayor con la labor normativa, atención al fomento de la capacidad, apoyo a la armonización de la ayuda de los donantes y por último, casi como una idea del último momento, colaboración con la sociedad civil y el sector privado.

139. Si se exceptúa el tratamiento inadecuado del sector privado, la estrategia propuesta se ajusta en gran medida a las conclusiones y recomendaciones de esta evaluación. La esperanza es que, con el impulso de la evaluación y con una estrategia bien definida y ultimada, la TCI y la FAO puedan seguir adelante con una aplicación más rápida y decidida de la estrategia.

4.3.1.2 Evaluación de 2011 del Acuerdo marco BERD-FAO

140. En 2011, el BERD hizo una evaluación del Acuerdo marco con la FAO73 en virtud del cual la TCI le presta servicios. La evaluación fue positiva, considerando el acuerdo un éxito. Las conclusiones fundamentales fueron las siguientes:

• la TCI aumenta de manera considerable la eficacia del BERD, siendo muy pequeño el costo del trabajo de la TCI con respecto al volumen de los préstamos, del 0,2 %;

72 TCI (junio de 2012). Revisión de la estrategia para abordar la función de la TCI en el apoyo de la FAO a la inversión. 73 Departamento de Evaluación del BERD (enero de 2011): Operation Performance Evaluation Review: FAO Framework Agreements: Regional.

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• el promedio de las asignaciones es de cinco o seis años, pero han registrado un fuerte aumento desde 2006;

• las 24 tareas de la TCI examinadas (de un total de 74) contribuyeron a 45 inversiones, por un valor total de unos 790 millones de USD; y

• varias actividades corresponden a iniciativas sobre políticas que no estaban directamente relacionadas con las inversiones y en algunos casos protegían al BERD de riesgos y errores en las inversiones.

4.3.1.3 Evaluación de 2012 de la política de la FAO

141. En una evaluación realizada en 2011 por la Oficina de Evaluación Independiente (OED) de la FAO de “la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas” se llegó a la conclusión de que la FAO goza de un nivel inigualable de confianza, acceso a los gobiernos y conocimientos técnicos, por lo que “está mejor dotada que cualquier otra organización para ayudar a los países en desarrollo a determinar, adoptar y aplicar políticas que aborden las cuestiones del hambre, la pobreza y la sostenibilidad”74. En la evaluación de las políticas se señaló como positiva la labor de la TCI de apoyo a las IFI, en particular el Banco Mundial, por ejemplo ayudando a elaborar los planes de inversión para el sector agrícola en los países en el marco de varios programas y servicios de financiación. No obstante, se dice también que la FAO no desempeña una función destacada en el apoyo a las políticas en los países y que con frecuencia no se ha reconocido el excelente trabajo de la TCI como procedente de la Organización, debido en parte a que la TCI no ha aprovechado los conocimientos especializados del personal de las unidades técnicas y encargadas de las políticas de la FAO, basándose en cambio en un uso muy asiduo de consultores.

142. El equipo de evaluación subraya que hay una vinculación estrecha entre unas políticas bien fundadas y una inversiones seguras. En el caso de los planes de inversión en los países, por ejemplo, es imprescindible contar con análisis fiables de los costos, los beneficios y las opciones de índole financiera, social y ambiental. Fuera de la TCI, por desgracia, la capacidad de la FAO para ese tipo de tarea “sorprendentemente… no figura”75. En la evaluación se adujo que, en consecuencia, la FAO apenas había conseguido convencer a los ministerios de finanzas y los donantes para que financiaran inversiones en la agricultura. Atribuyendo esto en parte a “…que no había interacción suficiente entre las políticas, las inversiones y los conocimientos técnicos”, la evaluación también llegó a la conclusión de que “las relaciones entre la TCI y otras unidades en las regiones y en la Sede siguen siendo relativamente débiles”76.

4.3.2 La descentralización y la TCI

143. Numerosas IFI y otros donantes han descentralizado de manera considerable sus operaciones en los últimos años, lo que ha contribuido a aumentar la sensibilización acerca de las necesidades locales y la coordinación de los asociados para el desarrollo, entre ellos mismos y con las partes interesadas nacionales. Esta coordinación adopta con frecuencia la forma de grupos de trabajo nacionales que, entre otras cosas, planifican y coordinan las estrategias de inversión en la FNSARD en el país y mantienen relaciones estrechas con los gobiernos y el sector privado. En junio de 2012, el Consejo de la FAO aprobó la descentralización como uno de los cinco pilares de las prioridades del Director General.

144. Esta evaluación ha examinado cuidadosamente la función que debe desempeñar la descentralización en el apoyo a las inversiones. El hecho de disponer de oficinas en los países con personal profesional cercano a los asociados y a las partes interesadas fundamentales tiene ventajas evidentes para la FAO, pero no siempre es la estructura descentralizada la mejor manera de desempeñar todas las funciones. Además, en igualdad de condiciones la descentralización suele aumentar los gastos de funcionamiento: según estimaciones muy prudentes realizadas por el equipo y

74

Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas. 2012. FAO, OED. Roma. Página xiii. 75 Ibid, página 88. 76 Ibid, páginas 88-89.

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basadas en datos de la TCI, el envío de un funcionario profesional de nivel superior a una oficina sobre el terreno cuesta entre un 11 % y un 16 % más que en Roma.

145. En la evaluación de 2012 de la labor de la FAO sobre políticas, al examinar algunos principios básicos de la descentralización77 se subrayó deliberadamente el principio de que “la forma sigue a la función” y no existe una medida única para todo. Por ejemplo, es mejor no descentralizar al personal con conocimientos muy especializados, pero el personal con conocimientos más generales que puede responder a diversas demandas locales se podría aprovechar mejor descentralizado. La descentralización puede aportar beneficios reales cuando una situación cambia con rapidez tras una crisis, pero nunca debe poner en peligro el trabajo básico y la capacidad de la Organización78. La mejor manera de rendir cuentas de la descentralización es que los elementos fiscales, administrativos y políticos estén plenamente armonizados y haya una política sólida de rotación de personal. Sin embargo, con frecuencia ocurre que la descentralización financiera va a la zaga de la administrativa79.

146. En 2011 y 2012, la FAO ha avanzado de manera decidida hacia un aumento de la descentralización, guiada por la idea general de un acercamiento a sus Estados Miembros. En conjunto, se informó al equipo de que en el caso de la TCI se preveía que alrededor de un tercio de su personal sería trasladado fuera de Roma80. La evaluación amplia de la presión de la FAO hacia la descentralización va más allá del mandato de esta evaluación, pero sus repercusiones en la capacidad de la TCI para hacer su trabajo tiene un interés fundamental.

147. La TCI ha sido tradicionalmente una división que ha estado en Roma. Tras la EEI, se le pidió que destinara sobre el terreno a 11 de sus 90 oficiales de inversiones (sin contar sus 15 puestos vacantes). De los 11 funcionarios destinados a oficinas sobre el terreno, nueve están “descentralizados”, uno está “asignado” a una oficina regional y otro está “asignado” a un puesto de oficial de enlace con el Banco Mundial. El 40 % de la remuneración de ambos tipos de funcionarios procede del Programa Ordinario y el 60 % de facturaciones, pero:

• los funcionarios descentralizados trabajan en gran parte bajo la autoridad y supervisión de las oficinas regionales/subregionales a las que están destinados, salvo una proporción bastante pequeña (30 %) de su trabajo que la TCI proporciona directamente; y

• los funcionarios destinados a los países se mantienen bajo la dirección de la TCI y se concentran en el trabajo de esta división, pero se supone que han de poner alrededor del 20 % de su tiempo a disposición de la oficina descentralizada que los acoge, como compensación por el uso del espacio de oficina y otros servicios proporcionados por el anfitrión.

148. En su evaluación de la descentralización, incluidas varias visitas a las oficinas regionales y subregionales, este equipo observó que el aprovechamiento de algunos oficiales de inversiones descentralizados era modesto, en parte limitado por sus propias deficiencias, en parte por la falta de una gestión claramente definida y en parte por su falta de conocimiento de la FAO en su conjunto, puesto que varios se habían contratado regionalmente en lugar de enviarlos desde Roma. Las IFI sostienen que “es más fácil interactuar con equipos centrales y que el personal de la TCI tiene menos valor si se limita a un país o subregión o si se asocia con la oficina de una u otra IFI a nivel nacional”81. Entre el personal de las IFI consultado por esta evaluación, nadie estaba a favor de una descentralización mayor de la TCI. No obstante, la TCI se ha propuesto recientemente descentralizar otros 13 funcionarios profesionales, operación que, a menos que se gestione con cuidado, es probable que reduzca la capacidad y la eficacia de la División, además de aumentar sus costos.

149. En la intersección local de la descentralización y las inversiones, la laguna más importante de la capacidad de la FAO sobre el terreno – así como su mayor oportunidad – está en el análisis de la 77 Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas. OED. Enero de 2012, página 109, y Evaluación independiente de la descentralización de la FAO. 2004. OED, párrafo 31. 78 EEI. Op. cit. Párrafo 909. 79 Evaluación independiente de la descentralización de la FAO. 2004. OED. 80 Ha sido muy difícil conseguir cifras del personal fidedignas y definitivas que coincidieran en el número de puestos del Programa Ordinario, puestos vacantes, puestos de proyectos, puestos descentralizados. Podrían ser 22 de 75 puestos del Programa Ordinario o bien de 65, según las dos fuentes más fidedignas y sin contar los nueve puestos ya descentralizados. 81 Ibid. Párrafo 163.

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política relativa a la FNSARD, la estrategia de inversión y el fomento de un entendimiento común sobre los resultados previstos. La FAO tiene una capacidad única para contribuir a las políticas, las estrategias y los resultados previstos de ámbito multisectorial, sectorial y subsectorial en colaboración con los gobiernos, los asociados en la financiación y la sociedad civil. Esto, junto con el fomento de la capacidad, es ahora más importante para las oficinas sobre el terreno que la descentralización del trabajo de etapas posteriores sobre inversiones específicas como el que suele realizar la TCI.

150. Por consiguiente, tras numerosas conversaciones en todos los niveles de la FAO, tanto en Roma como sobre el terreno, el equipo opina que para una descentralización ulterior de la TCI la Administración debe adoptar decisiones bien ponderadas y documentadas sobre quién se ha de enviar, dónde, cuándo y durante cuánto tiempo. Las decisiones adoptadas debidamente teniendo en cuenta estos factores tienen la posibilidad de añadir valor. Por el contrario, una descentralización mal planteada elevará los costos y reducirá la productividad y la eficacia. Asimismo, dado el modelo de actividad inusual de la TCI, es mucho mejor el “envío de personal destacado” que una descentralización completa. Una rotación bien planificada entre la Sede y las oficinas en los países sería otra manera de aumentar la eficacia, mantener el nivel profesional y contribuir a la creación de capacidad para el apoyo a las inversiones entre el personal que está fuera de Roma.

4.3.3 Fomento de la capacidad: Supervisión de los resultados innovadores

151. El equipo ha tenido presente el hecho de que la labor de fomento de la capacidad en el marco del Objetivo estratégico L, a pesar de ser una función básica fundamental de la FAO (como se ha indicado más arriba, una de las dos funciones más importantes de la Organización según la EEI, junto con el apoyo a las políticas), ha funcionado durante los tres últimos años sin ninguna asignación del Programa Ordinario. Toda la financiación se ha tenido que obtener de fuentes extrapresupuestarias. El programa ha tenido un éxito considerable en la recaudación de dichos fondos (de Alemania, la Unión Europea, el GAFSP, fondos de donantes múltiples de la FAO, etc.), pero la financiación sigue siendo insuficiente para alcanzar sus objetivos, es decir, el 20 % del trabajo de la TCI. La nueva estrategia de la TCI concede una gran importancia al fomento de la capacidad y se debería respaldar mediante financiación con cargo al Programa Ordinario en el presupuesto para 2014-15. El equipo de evaluación está firmemente a favor de ese resultado.

152. Dicho esto, si bien los países y los asociados reconocen que la FAO contribuye al fomento de la capacidad para las inversiones, en las entrevistas del equipo sobre el terreno se indicó que, salvo algunas excepciones, este trabajo sigue teniendo unos efectos limitados. Las intervenciones no son estratégicas, los enfoques están fragmentados y basados en los proyectos. Los resultados del análisis de la encuesta de evaluación indican que hay opiniones contradictorias sobre la eficacia de este trabajo (véase la Figura 8). Al mismo tiempo, el fomento de la capacidad es el ámbito de la labor de la TCI que el estudio revela como el más demandado (véase la Figura 9). En particular, los países y los asociados reconocen que en el fomento de la capacidad se deberían abordar las inversiones en la fase preliminar – el diálogo sobre políticas y la planificación estratégica –, sector que ofrece oportunidades a la FAO. Ahora bien, a pesar de las diversas actividades de fomento de la capacidad financiadas con fondos fiduciarios, tanto el presupuesto como la cultura del trabajo de la TCI siguen fuertemente inclinados hacia el apoyo a proyectos de inversión.

153. El programa de capacitación se ha beneficiado de una estrecha interacción con la Oficina de Intercambio de Conocimientos (OEK), que aglutina en la FAO los conocimientos especializados para el fomento de la capacidad. Además de la capacitación impartida, un aspecto importante de la labor de fomento de la capacidad de la TCI han sido los esfuerzos del programa, con el respaldo de la OEK, para elaborar un sistema eficaz de supervisión de los resultados. Siempre ha sido difícil medir los resultados (no los productos) del fomento de la capacidad y la TCI ha realizado encuestas para evaluar si los cursillistas consideraban que la capacitación había sido beneficiosa para su labor, además de trabajar en instrumentos más innovadores para medir la satisfacción del país y en una ‘puntuación de la utilidad’. El equipo no pudo examinar todos estos instrumentos porque algunos se están elaborando y comprobando todavía. Este nivel de medición se destaca como un esfuerzo particularmente ambicioso, sobre todo teniendo en cuenta que la calidad de la supervisión en el conjunto del Marco estratégico es todavía bastante escasa.

46

Figura 8: Valoración de los servicios de fomento de la capacidad prestados por la TCI

Figura 9: Solicitud de asistencia en el marco del L1, L2 y L3

4.3.4 Calidad del trabajo

154. En sus entrevistas con los asociados de las IFI y las partes interesadas nacionales, el equipo se encontró con una gran variedad de opiniones en cuanto a la calidad del trabajo de la TCI. En los 12 países que visitó el equipo de evaluación había en general un grado razonable de satisfacción (en algunos casos era muy alto, por ejemplo con los proyectos respaldados por la TCI), pero en otros se tenía la impresión de que el nivel del personal y los consultores de la División estaba disminuyendo. Entre las IFI asociadas, las opiniones iban de extraordinariamente positiva (Banco Mundial y BERD),

Muy bien5%

Satisfactoria30%

Parcialmente satisfactoria

45%

Deficiente o muy

deficiente

6%

Sin opinión14%

Q16. ¿En qué medida fomenta y mejora la FAO la capacidad de los organismos con los

que trabaja para planificar y aplicar con éxito inversiones en la agricultura? N=240

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Q20. Para ayudar mejor en el futuro a sus asociados en su trabajo sobre inversiones agrícolas, ¿qué servicios de la FAO desearía ver

aumentados, reducidos o inalterados? N=234

Aumentados

Reducidos

Inalterados

Sin opinión

Actividades preliminares: Análisis de políticas, exámenes sectoriales y otros

documentos de investigación

Fomento de la capacidad: Asistencia técnica y capacitación

Apoyo a la formulación, supervisión y ejecución, conclusión y evaluación de los

proyectos

47

a desigual (FIDA) y bastante negativa (BAsD). Estas diferencias se deben sobre todo al historial específico de cada una de estas relaciones. En el caso del FIDA, por ejemplo, durante muchos años (cuando la TCI estaba organizada en función de los clientes), su personal consideró, probablemente con razón, que la División estaba asignando los mejores profesionales a los servicios del Banco Mundial y que el FIDA estaba recibiendo personal y consultores de segunda categoría. Hay también un punto de vista ampliamente compartido por casi todos los interesados de que la infrautilización que la TCI ha hecho de los recursos de las divisiones técnicas de la FAO limita la calidad de su trabajo.

155. El mantenimiento de la calidad ha sido también cada vez más difícil al disminuir el nivel del escalafón de la TCI, en particular con la reducción del número de funcionarios de las categorías P5 y D, que antes realizaban un examen colegiado sistemático y prestaban apoyo de asesoramiento al personal de la División y a los consultores. Observando que la calidad es un problema real, la TCI introdujo un sistema oficial de control de la calidad en 2010. Este sistema consiste en la evaluación desde el principio del riesgo de cada trabajo, de manera que las tareas con mayor riesgo dispongan de más apoyo y asesoramiento. Sin embargo, en un examen realizado en noviembre de 2011 se observó que el sistema no se había institucionalizado plenamente, con solo un 61 % de tareas evaluadas, de las cuales el 84 % tenían asignado el riesgo más bajo de la clasificación y solo el 0,5 % el más alto. Es evidente que hay margen de mejora.

4.3.5 Género e inversiones

156. En las sociedades que respetan los derechos humanos es una idea ya bien arraigada que los hombres y las mujeres han de ser tratados por igual. La garantía de que ambos géneros pueden contribuir al progreso con sus mejores dotes enriquece a la sociedad en su conjunto, y la equidad de género en las inversiones es un medio importante para alcanzar este fin.

157. Poco después de la aceptación de la EEI, la FAO puso en marcha una nueva política en materia de género, seguida poco después por un nuevo Plan de acción sobre género y desarrollo para 2008-2013. En el marco de este plan, la TCI se comprometió a llevar a cabo seis actuaciones:

• incluir las cuestiones de género en todas las tareas dirigidas por la TCI en el ámbito del Programa de cooperación con el Banco Mundial;

• incorporar las cuestiones de género a todos los proyectos y estudios de la TCI preparados para el FIDA;

• abordar las dimensiones de género en todos los proyectos de la TCI preparados para instituciones regionales, subregionales y bilaterales;

• sensibilizar a todos los jefes de misión de la TCI y garantizar que se ocupen de las cuestiones de género;

• revisar las directrices sobre el análisis sociológico en la formulación de los proyectos de inversión para incorporar el análisis de género; y

• aumentar de manera significativa el número de mujeres profesionales que trabajan en la TCI.

158. Para llevar a la práctica estos compromisos, los coordinadores sobre las cuestiones de género (personal responsable) de la TCI prepararon un informe de referencia utilizando datos de 2007, con la inclusión de objetivos de rendimiento82. Este informe tuvo una continuación en 2008-09 y 2010-1183,84. Los resultados ponen de manifiesto que la TCI ha hecho progresos con respecto a la mejora de su capacidad y la calidad de sus productos. En el informe de referencia de 2007 se indicaba que el 52 % de los productos de la TCI no eran adecuados en lo que respecta al género, aunque en el de 2010 habían disminuido al 33 %.

159. Sin embargo, en el proyecto de informe para el último bienio se indica que ha habido cierto desplazamiento, con un aumento del número de productos no adecuados hasta el 42 %, a pesar de los

82 Baseline Report: Gender Mainstreaming in the Investment Centre Division’s (TCI’s) work. Mayo de 2009. 83 Biennial Review 2008-09: Gender Mainstreaming in the Investment Centre Division’s (TCI’s) work. 84 Biennial Review 2010-11: Gender Mainstreaming in the Investment Centre Division’s (TCI’s) work. Proyecto.

48

esfuerzos sustanciales de los coordinadores sobre cuestiones de género. Esto se debe a varias razones. En primer lugar, no todos los asociados de la TCI están igualmente comprometidos con la equidad de género: algunos lo están mucho (FIDA) y otros menos (BERD). No obstante, todos están mejorando85. El Banco Mundial sigue presentando deficiencias, con solo un 51 % de productos considerados como adecuados, a pesar de su historial de cuatro decenios elevando el perfil de la equidad de género. En segundo lugar, algunos subsectores encuentran más dificultades para promover la equidad de género, entre ellos algunos sectores nuevos como la agroindustria y el desarrollo de la cadena de valor. En tercer lugar, no todas las regiones son igualmente sensibles a las cuestiones de género: por ejemplo, el Servicio para el Cercano Oriente, África del Norte, Europa, Asia Central y Meridional (TCIN), que se ocupa de Europa oriental, Asia central y el Cáucaso, en 2011 tenía todavía un 60 % de sus productos clasificados como no adecuados. Ahora bien, esta es una región donde la labor de la TCI está en expansión, sobre todo en el desarrollo del sector privado, en el que el apoyo a la promoción de las cuestiones de género ha sido tradicionalmente bajo. Dado que cabe prever que el trabajo de la TCI en el desarrollo del sector privado registrará un crecimiento rápido, esto será un lastre para el progreso a menos que se encuentren nuevas vías para influir en la conducta. La encuesta de evaluación tampoco es muy reconfortante (véase la Figura 10 infra). Solo alrededor de un tercio de los encuestados (35 %) declararon que el apoyo de la FAO a las inversiones en la agricultura había contribuido moderadamente a conseguir una mayor igualdad de género en el trabajo de sus asociados relacionado con las inversiones. Hubo un porcentaje alto de encuestados que no expresaron ninguna opinión (33 %), síntoma probable de incertidumbre tal vez debido a que la integración de las cuestiones de género en los planes de inversión es todavía un trabajo en curso.

Figura 10 – Efectos del apoyo a las inversiones desde el punto de vista del género

160. La TCI ha afrontado su labor de apoyo a la igualdad de género con gran seriedad y esfuerzo. Sin embargo, debido a su función de contribuyente al trabajo que dirigen sobre todo las IFI y su limitada influencia en el contenido de la formulación de los proyectos de inversión, su éxito se mide por la calidad de sus recursos humanos y de sus productos, que son documentos que tratan de servir de orientación en las decisiones en materia de inversiones. Ninguno de ellos es una medida de los resultados, como por ejemplo la mejora del acceso a la tecnología, los insumos y el crédito para las agricultoras, la distribución más equitativa de los derechos de propiedad y los ingresos entre hombres y mujeres, la mayor productividad y rentabilidad de la agricultura en las explotaciones a cargo de mujeres o la mejora de la contribución de la mujer a la seguridad alimentaria. Además, incluso el programa o proyecto mejor formulado puede tener efectos escasos si la igualdad de género no está

85 Probablemente la TCI se puede atribuir algún mérito en este sentido. La "sensibilidad sobre las cuestiones de género" de los productos de los que se ha ocupado conjuntamente con las IFI está mejorando.

Sustancial

4%

Moderada

35%

Escasa

22%

Ninguna

6%Sin opinión

33%

Q18. ¿Ha producido el respaldo de la FAO a las inversiones en la agricultura una equidad de

género mayor en el trabajo relativo a las

inversiones de sus asociados? N=240

49

ampliamente aceptada como una cuestión esencial del desarrollo y sigue habiendo fuertes impedimentos culturales en contra, situaciones que todavía existen en el sector agrícola de muchos Estados Miembros de la FAO.

4.3.6 Asociaciones externas: Una función más activa para la FAO

161. En el Capítulo 3 se han examinado las asociaciones nuevas y mejoradas de la TCI, que junto con las antiguas han ayudado sin duda a la FAO a respaldar la actividad crediticia creciente de las IFI, estimada por la TCI en 62 000 millones de USD en 163 países desde que comenzó el Programa de cooperación con el Banco Mundial hace casi 50 años. Sin embargo, no se conoce en qué medida ha permitido la labor de la FAO aumentar la actividad de crédito sobre lo que habrían hecho las IFI sin la participación de la TCI (excepto en el caso especial de la unidad de apoyo del FMAM de la TCI). No obstante, las principales IFI asociadas de la División – el Banco Mundial, el BERD y el FIDA – reconocen con franqueza que en la actualidad no pueden llevar a cabo sus programas de crédito sin la ayuda de la TCI. La Figura 11 infra da una idea de la opinión de los encuestados acerca de los efectos que puede tener la TCI sobre las IFI. En conjunto, el 81 % consideran que la FAO tiene algunas repercusiones, aunque solo el 36 % las califican de ‘satisfactorias’ o ‘muy buenas’.

162. Entre los principales asociados de la TCI, el Banco Mundial ha absorbido sistemáticamente el 50-60 % de su labor desde 2007. El FIDA es el segundo asociado más importante, con una actividad que se ha triplicado con creces en los tres últimos años, hasta alcanzar el 17 %. El trabajo del BERD también se ha incrementado de manera constante durante los cinco últimos años, aunque solo le corresponde todavía alrededor del 10 % de la labor de la División. Por último, como se ha indicado antes, el volumen de actividad financiado por fondos fiduciarios casi se ha multiplicado por 10 desde 2007, pero todavía supone solo alrededor del 10 % de los ingresos de la TCI. Desde el punto de vista geográfico, África y Asia son las dos regiones principales, con el 53 % de semanas/persona entre las dos; la labor en Asia, antes muy elevada, muestra de nuevo una tendencia al alza.

Figura 11 –Efectos de la FAO en las IFI

163. Como se señalaba en la EEI y confirma la presente evaluación, la calidad de la contribución profesional de la FAO a su asociación con el Banco Mundial es por lo menos tan buena como la del propio personal del Banco o la de cualquier alternativa del mercado de precio semejante. Así pues, el Banco debería estar dispuesto (y lo estaría, como manifestaron algunos de los interlocutores del Banco al equipo de evaluación) a pagar el 100 % de los costos de los servicios obtenidos de la TCI86.

86 Uno o dos observadores adujeron que la FAO ocupa en este momento el primer puesto, ya que ninguna de las IFI asociadas tiene suficiente capacidad interna para suministrar el volumen actual (por no hablar del previsto) de préstamos de la FNSARD.

Muy bien

5%

Satisfactoria31%

Parcialmente

satisfactoria44%

Deficiente o

muy deficiente

6%

Sin opinión

14%

Q16. ¿En qué medida fomenta y mejora la FAO la

capacidad de los organismos con los que trabaja para planificar y aplicar con éxito inversiones en la

agricultura? N=240

50

Además, dado que la TCI conoce los procedimientos y procesos del Banco Mundial por lo menos tan bien como sus competidores, si no mejor, y debido a que la FAO ha mantenido unas relaciones muy prolongadas y fiables con el Banco, así como con numerosos países, en principio podría tratar de conseguir un precio más elevado por su trabajo. En este caso, los servicios de la FAO al Banco Mundial estarían sujetos a una prueba rigurosa de mercado. Es evidente que esto convertiría también la relación entre el Banco y la FAO en puramente comercial, de proveedor y cliente. Sin duda esto sería normal en los tiempos modernos, pero estaría lejos de la perspectiva de 1964 y sería incompatible con el espíritu de la FAO. La FAO, con inclusión de la TCI, es y se considera que es un asociado de las IFI con una situación muy diferente de la que tiene un consultor privado. Por consiguiente, la dirección de la TCI rechaza con firmeza la idea de buscar un reembolso completo. Esto también podría llevar al Banco Mundial a plantearse de nuevo la utilización que hace de la TCI y dirigirse directamente a la reserva de consultores del mercado abierto.

164. Otra posibilidad, más próxima a lo que desearía la FAO, sería que el trabajo del Banco con la Organización no consistiera en una relación de proveedor-cliente, sino que fuera una verdadera asociación. La FAO no se limitaría a contribuir a las misiones dirigidas por el Banco, sino que compartiría en condiciones de igualdad la responsabilidad de la organización y realización de las actividades de inversión87. Para ello la FAO tendría que garantizar que sus servicios profesionales fueran siempre del máximo nivel, procedieran de todas las partes pertinentes de la Organización y se prestaran con arreglo a un calendario acordado. Trabajando de esta manera, la FAO podría garantizar que se que tuvieran plenamente en cuenta sus principios y prioridades de desarrollo y que se aplicaran a cada tarea todos los recursos de la Organización. Esta igualdad en las actividades debería ir acompañada de igualdad en la financiación. De esta manera la FAO aumentaría su participación en la financiación de los gastos hasta el 50 %. Aunque esta cifra pueda parecer elevada, si hubiera estado en vigor un acuerdo de ese tipo en 2011, por ejemplo, la contribución anual de la FAO se habría elevado de 3,9 millones de USD a unos 6,5 millones, un aumento de solo 2,6 millones de USD. Esto era lo dispuesto originalmente en el Acuerdo de cooperación con el Banco Mundial.

165. En este tipo de acuerdos, la mayor participación de la FAO estaría justificada por el hecho de que proporciona un bien público y estaría actuando (de manera más amplia que ahora) en nombre de sus Estados Miembros, dando incluso mayor legitimidad a sus funciones en la formulación y ejecución de los proyectos y permitiendo a los Miembros participar en el costo de su propio fomento de la capacidad. Este acuerdo también se podría plantear con otros asociados de la TCI.

4.3.7 Asociaciones internas

166. Se han hecho repetidos llamamientos a la TCI para que aproveche mejor los recursos de los departamentos técnicos de la FAO, de manera que pueda responder a la creciente demanda de servicios de inversión, garantizar la realización del elevado volumen de trabajo normativo de la Organización y ampliar el éxito de los proyectos más pequeños de la FAO.

167. Como consecuencia de los obstáculos financieros, estructurales y culturales mencionados en el Capítulo 3, los resultados de los intentos de crear asociaciones internas han sido idiosincrásicos y a veces motivo de fricción en el seno de la FAO. Hay sin lugar a dudas una gran diferencia de opinión (entre la TCI y los departamentos técnicos) sobre hasta qué punto utiliza la primera bien los recursos de los segundos (véase la Figura 12). Esta fricción conlleva costos reales ocultos, pero sustanciales, para la contribución global de la FAO al respaldo de las inversiones. Sin incentivos institucionales apropiados hay pocas probabilidades de cambio. En la encuesta de la evaluación fueron menos del 25 % de los entrevistados de la FAO los que opinaban que los conocimientos teóricos y prácticos de las divisiones técnicas de la Organización se utilizaban bien o muy bien en apoyo de las inversiones, pero es curioso el hecho de que casi el 40 % de los encuestados de las IFI consideraban que tenían buen acceso a los conocimientos especializados de la FAO (véase la Figura 13).

87 Es poco probable que se pueda compartir la dirección de las tareas, aunque la FAO fuera un asociado en condiciones de mayor igualdad, debido a la mayor fortaleza (financiera) de las IFI. No obstante, el hecho de tener la última palabra en la formulación y ejecución de los proyectos brindaría a la FAO una oportunidad mucho mayor de introducir sus conocimientos, perspectivas y valores, así como de aumentar su influencia.

51

Figura 12: Utilización de los dptos. técnicos Figura 13: Utilización de expertos de la FAO

168. Sin embargo, se han establecido entre la TCI y otras divisiones varias asociaciones que han tenido éxito: véase la sección 4.2.2 supra y el Recuadro 13 infra. Además, la evaluación señala que la TCI constituye para la FAO en su conjunto una puerta esencial hacia el mundo de las inversiones. Numerosos funcionarios señalaron que sin la TCI simplemente no se habrían conseguido asignaciones externas fundamentales y ellos no tendrían ni las oportunidades ni los recursos necesarios para influir de manera significativa en las IFI.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Q13. La TCI tiene la responsabilidad de aprovechar en su trabajo los recursos de los departamentos técnicos de la FAO. ¿Hasta

qué punto lo hace? N=199

Muy bien Bien Escasamente Muy poco o nada Sin opinión

FAO (excepto el Centro de Inversiones)

Centro de Inversiones de la FAO

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Q9. ¿Se utilizan de manera óptima los conocimientos teóricos y prácticos de las

divisiones técnicas de la FAO para respaldar las inversiones en la agricultura? N=240

Muy bien utilizados Bien utilizados Algo utilizados

No bien utilizados Sin opinión

FAO (excepto el Centro de Inversiones)

Centro de Inversiones de la FAO

Instituciones financieras internacionales

Recuadro 13. Ejemplos de cooperación interna

Se han encontrado varios buenos ejemplos de cooperación sólida con la TCI, con frecuencia respaldando la labor de asesoramiento y análisis del Banco Mundial o su actividad crediticia. Véase también la sección 4.2.2 supra.

La TCI ha trabajado con:

• el Departamento Forestal (FO) sobre una estrategia forestal nacional para Liberia; • la División de Producción y Protección Vegetal (AGP) en apoyo del desarrollo del sector de las

semillas del Banco Mundial en Afganistán; • la División de Infraestructuras Rurales y Agroindustrias (AGS) sobre diversas cuestiones relativas a

la agroindustria y las finanzas; • la División de Economía del Desarrollo Agrícola (ESA) sobre políticas, gasto público e incentivos

para los productores de África en el marco del proyecto de Seguimiento de las políticas agrícolas y alimentarias africanas (MAFAP);

• la División de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación (TCE) sobre la evaluación de las necesidades normales, la transición de la emergencia al desarrollo y la reconstrucción acelerada sobre el terreno, por ejemplo tras el terremoto de Haití de 2010, donde la TCI se vincula al apoyo acelerado de la FAO al Banco Mundial.

Otros ejemplos corresponden al propio programa de la FAO, por ejemplo con:

• la División de Infraestructuras Rurales y Agroindustrias (AGS) sobre el fomento de los mercados; • la División de Estadística (ESS) en apoyo de la preparación del Anuario Estadístico de la FAO y

estudios sobre la inestabilidad de los precios de los alimentos.

52

169. En 2007-2011, la TCI utilizó 1 245 semanas/persona suministradas por las divisiones técnicas de la FAO (en torno al 6 % de sus semanas/persona totales facturadas, incluidos los consultores) y el 10 % de las semanas/persona trabajadas por todo el personal de la FAO. El número total anual de semanas/persona de las divisiones técnicas utilizadas por la TCI se ha mantenido bastante estable durante los últimos años, a pesar de los repetidos llamamientos para que la División recurra más a ese personal. En algunas partes de la FAO hay una colaboración estrecha con la TCI, pero en otras, en las que las opiniones sobre la TCI siguen siendo negativas e incluso hostiles, la colaboración es escasa.

170. La persistencia de la compartimentación y de otros obstáculos que se descritos en el Capítulo 3, que impiden la colaboración interna, es un reflejo de muchos factores, comenzando por la ausencia de una visión, una estrategia y unos resultados compartidos en el conjunto de la FAO. Estas deficiencias se podrían mejorar, o incluso eliminar, cuando se aplique el nuevo Marco estratégico de la FAO en 2014.

4.3.8 Repercusiones del nuevo Marco estratégico

171. Como se ha indicado en la sección 2.4, los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO tienen la posibilidad de cambiar el comportamiento de la Organización basado en la compartimentación. Es de esperar que el presupuesto, o por lo menos el presupuesto del Programa Ordinario, se distribuya entre los objetivos en lugar de asignarlo a departamentos y divisiones específicos. Para conseguir recursos presupuestarios, las unidades de la FAO tendrán que ajustar sus programas de trabajo a los objetivos estratégicos, con independencia de la estructura de la Organización88. Para que esto ocurra, parece probable que haya que eliminar o reducir los obstáculos para las transferencias internas de recursos o crear un nuevo mecanismo de asignación del presupuesto. Sin embargo, no está claro cómo podría afectar esto a la TCI, o incluso si la TCI seguiría recibiendo una asignación del Programa Ordinario o se le pediría que obtuviese todos sus ingresos de fuentes externas. No obstante, esta evaluación es de la opinión de que se deberían mantener y fortalecer el modelo de actividad de la TCI y las asociaciones con las IFI mediante una contribución mayor de la FAO (sección 4.3.6 supra). La TCI ha demostrado su eficacia y sigue siendo un instrumento poderoso que permitirá a la FAO seguir ejerciendo una influencia mundial.

172. Sin embargo, las consecuencias de los cinco nuevos objetivos estratégicos van mucho más allá. Como indicaba un funcionario superior entrevistado, la naturaleza de cada uno de estos cinco objetivos estratégicos tiene repercusiones sobre dónde (en qué regiones) concentrará su labor la TCI, cómo colaborará con las divisiones de la Organización, de qué manera organizará las relaciones con sus asociados (por ejemplo las IFI) y en general cómo lleva a cabo su trabajo, incluida la selección de nuevo personal, la asignación de tareas al personal ya existente, etc.

173. Se prevé que el trabajo en el marco de la nueva estrategia estará mucho más impulsado por los países y se parte de la hipótesis de que estos comenzarán a pedir el apoyo de la FAO con arreglo a los nuevos objetivos. La TCI necesitará encontrar la manera (si va a trabajar de acuerdo con las prioridades de la FAO y no con las de las IFI) de involucrar a las IFI asociadas para concentrarse en los sectores identificados por los cinco objetivos. El conjunto de conocimientos especializados de la TCI tal vez no esté plenamente adaptado a estas nuevas solicitudes, que tendrán consecuencias sobre la manera en que utiliza y contrata al personal. También tendrá repercusiones para el personal de las instituciones asociadas a la TCI con las que se relaciona. La consecución del objetivo “hambre cero” supone trabajar con personas no solo en la agricultura, sino también en la salud, la protección social u otros sectores. Esto tendrá que formar parte del diálogo de alto nivel que debería mantener la FAO con las IFI, como recomienda esta evaluación (recomendación II).

88 Cuando se ofreció al personal de África la oportunidad de trabajar en equipos multidisciplinarios orientados a los resultados, mostró el mismo entusiasmo por hacerlo que sus contrapartes de la Sede.

53

4.3.9 Justificación de la ampliación

174. El análisis de los datos del sistema de información sobre la gestión de la TCI pone de manifiesto que su personal dedica una cantidad excesiva de su tiempo disponible al trabajo relativo a proyectos, gran parte del cual supone numerosos viajes.

175. En teoría, los datos utilizados parecen indicar que solo se facturaba realmente a uno de los asociados de la FAO alrededor del 54 % del tiempo del personal. Sin embargo, hay dos factores que distorsionan la imagen:

• en los datos no se tiene en cuenta el hecho de que la mayor parte del personal de la Oficina del Director (TCID) y los jefes de servicio realizan sobre todo un trabajo de gestión y administración no facturable; y

• no todo el trabajo relacionado con los proyectos se factura: como se indica en el Recuadro 14, la TCI ha pagado el costo completo de más del 20 % de los servicios prestados a los asociados en los últimos años.

176. Teniendo en cuenta estos factores, del análisis de esta evaluación parece desprenderse que más del 90 % del tiempo disponible del personal de la TCI se dedica a trabajo relacionado con proyectos. Se trata de un nivel muy elevado. Un volumen de trabajo más normal estaría en torno al 80 %. La TCI está al límite de su capacidad, y en opinión de algunos sobrecargada.

177. Esta fuerte demanda de tiempo del personal de la TCI se produce a pesar del uso sustancial de consultores externos. La utilización media reciente de corta duración de consultores señalada en el Recuadro 14, del 46 %, apenas difiere del porcentaje de la utilización de larga duración, del 48 %. La proporción de consultores en el total de semanas/persona se ha mantenido relativamente estable, salvo en 2002-06, período en el que una fuerte reducción de los recursos de personal de la TCI provocó un aumento hasta el 54 %. Con la TCI trabajan de manera regular y con dedicación casi completa unos 20 consultores, considerados una ampliación del personal permanente, mientras que hay un grupo mayor con tareas menos frecuentes.

178. La utilización de consultores es beneficiosa hasta cierto punto. Confiere flexibilidad a la TCI y es rentable. La TCI no puede mantener personal permanente para cada disciplina, de manera que se deben contratar expertos especializados cómo y cuándo se necesitan. Dado que los honorarios pagados a los consultores suelen ser inferiores a la tarifa de la semana/persona que se carga a los asociados, el uso de consultores genera más ingresos para la TCI.

Recuadro 14. Desglose de las ‘semanas/persona facturables’ de la TCI

Entre 2007 y 2011, el trabajo de la TCI en proyectos fue como promedio de 4 430 semanas/persona al año, incluido el tiempo de los consultores y los funcionarios. Como promedio, alrededor del 48 % de las semanas/persona corresponden al personal de la TCI, el 46 % a los consultores y el 6 % al personal de la FAO ajeno a la TCI.

Durante los tres últimos años, el total de semanas/persona dedicadas a proyectos se elevó hasta el 35 %, porque el número de funcionarios de la TCI se recuperó desde su punto más bajo en 2007-09 y el nivel de actividad de las IFI aumentó.

Durante los cinco años transcurridos desde la EEI, el 82 % del trabajo de los proyectos se registró como facturable. Ese porcentaje se redujo algo durante los tres últimos años, alcanzando el 78 % en 2011.

Fuente: Sistema de información sobre la gestión de la TCI.

54

179. Sin embargo, algunos asociados consideran que los honorarios de la TCI son demasiado bajos para atraer a consultores de nivel elevado. Algunas tarifas son sin duda inferiores a las pagadas por las IFI y los organismos bilaterales. Además, la disminución observada en la calidad de algunas de las actividades de la TCI que se examinan más abajo se puede atribuir en parte a la imposibilidad de controlar y supervisar la calidad del trabajo realizado por los consultores. En conjunto, el uso abundante de consultores refuerza el argumento de que se ha permitido una disminución excesiva del número de funcionarios permanentes de la TCI, sobre todo en un contexto de crecimiento rápido de la demanda de servicios de apoyo a las inversiones. Es probable que el problema se intensifique, justificando claramente la ampliación.

4.3.10 Combinación de especialidades y escalafón

180. Los economistas agrícolas y los analistas financieros también están muy bien representados en la TCI (véase el Cuadro 1, sección 3.2.4) y la mayor parte del personal puede trabajar en dos idiomas o más. La combinación de especialidades de la TCI está evolucionando y se debería acelerar a medida que aumenta el trabajo preliminar y posterior y crece el interés por la creación de capacidad.

181. Sin embargo, hay varios indicios de que la calidad del personal de la TCI ha disminuido durante los cinco últimos años. En primer lugar, ha bajado el nivel del escalafón. Entre 2007 y 2012, el número de puestos de categorías superiores (P5 o superior) descendió del 48 % al 38 % del total, mientras que el número de puestos de categorías inferiores (P1, P2 y P3) subió del 14 % al 22 % (véase también el Anexo 4). El número de puestos de nivel D se ha reducido desde 2006 en toda la FAO, tras la aplicación de la política de “disminución de estratos” mencionada más arriba, y dos de estos puestos están ahora vacantes. Todos los puestos de los grados P1 y P2 y alrededor de la mitad de los P3 son puestos para proyectos, que no son permanentes. En segundo lugar, las IFI consultadas durante la evaluación consideraban que en líneas generales la capacidad del personal existente en la TCI había disminuido paralelamente a la de la FAO en general.

4.3.11 Capacidad

182. Como se ha señalado en el Capítulo 3, la TCI es un recurso mundial cuya capacidad ha recuperado el nivel de los años anteriores a la EEI. Ahora bien, la presente plantilla no puede atender la demanda de las IFI asociadas en la actualidad, al aumentar con rapidez su actividad crediticia. Además, no se tienen en cuenta los préstamos de las IFI realizados por nuevos asociados, como la Corporación Financiera Internacional (CFI). Es poco probable que las IFI puedan satisfacer sus necesidades con sus propios recursos. Por ejemplo, desde 2000 el número de funcionarios que se ocupan de agricultura y desarrollo rural en el Banco Mundial ha descendido de 435 a alrededor de 250. Se han registrado también reducciones apresuradas en el BAsD y el BAfD. Asimismo, la capacidad de la mayor parte de las empresas de consultores se debilita con el declive de la AOD en el sector agrícola, que se ha examinado en Capítulo 2. Afortunadamente, la TCI, así como las IFI, los organismos bilaterales y los gobiernos, pueden recurrir a un número elevado de consultores independientes con conocimientos semejantes a los del personal de la TCI. Sin embargo, los conocimientos de los consultores actuales irán quedando progresivamente desfasados a lo largo de los próximos años. En cualquier caso, muchos de ellos se jubilarán durante ese tiempo.

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183. Hay cuestiones importantes que están relacionadas con el nivel futuro de la demanda mundial de conocimientos especializados en inversiones y con la proporción de esa demanda que podrá atender la TCI (y más en general la FAO). En una estimación moderada, se prevé que los préstamos de las IFI para la FNSARD se duplicarán durante los próximos cinco o seis años, hasta llegar a 15 000 millones de USD anuales89. En el Cuadro 2 se presenta una estimación de los recursos humanos necesarios para atender una cartera de inversiones de las IFI de esa magnitud. Utilizando supuestos realistas90, se necesitaría un conjunto de 726 profesionales bien calificados para realizar el trabajo de los proyectos de inversiones, respaldando el análisis de las políticas y sectorial, los enfoques sectoriales y el apoyo presupuestario. La plantilla actual de la TCI solo podría satisfacer alrededor del 10 % de esta demanda. Aunque las IFI probablemente reaccionarán aumentando de nuevo su propia capacidad con respecto a la FNSARD, esto retrasará sin duda el ritmo de aumento de los préstamos. Así pues, a menos que se amplíe la TCI para satisfacer la demanda creciente de las IFI, habrá cada vez más escasez de capacidad, con consecuencias negativas para la calidad91 de las inversiones y posiblemente incluso para la cantidad.

Cuadro 2: Necesidades mundiales estimadas de dotación de personal en apoyo de mayores inversiones en la FNSARD

Préstamos de inversión anuales que probablemente se aprobarán 15 000 millones de USD Porcentaje para proyectos (el resto a 50/50 para enfoques sectoriales y apoyo presupuestario)

67 %

Costo medio de los proyectos 100 millones de USD Duración media de los proyectos 7 años Semanas/persona por profesional para trabajo de proyectos 25 semanas Trabajo de proyectos Nº de misiones de preparación 100 Nº de misiones de evaluación previa 100 Nº de misiones de supervisión (2/año) 1 400 Nº de exámenes de mitad de período 100 Nº de informes de conclusión de los proyectos 100 Semanas/persona necesarias Labor normativa y sectorial (10 semanas/proyecto) 1 000 Misiones de preparación (35 semanas/misión) 3 500 Misiones de evaluación previa (20 semanas/misión) 2 000 Misiones de supervisión (5 semanas/misión) 7 000 Exámenes de mitad de período (7 semanas/misión) 700 Informes de conclusión de los proyectos (10 semanas/misión) 1 000 Total de semanas/persona para el trabajo de los proyectos 15 200 Enfoques sectoriales y apoyo presupuestario Formulación y supervisión de los enfoques sectoriales (40 semanas/100 millones de USD)

1 980

Preparación y supervisión del apoyo presupuestario (20 semanas/100 millones de USD)

990

Total de semanas/persona para los enfoques sectoriales y el apoyo presupuestario

2 970

Total de semanas/persona para proyectos, enfoques sectoriales y apoyo presupuestario

18 170

Total de años/persona para proyectos, enfoques sectoriales y apoyo presupuestario

726

89 Estimación de la evaluación utilizando los niveles previstos de los préstamos notificados por las principales IFI. 90 Estos supuestos son: i) asignación de dos tercios de la financiación a los proyectos (dedicando el resto al apoyo presupuestario y los enfoques sectoriales a partes iguales); ii) el costo medio de los proyectos es de 100 millones de USD durante siete años; y iii) cada profesional se compromete a dedicar 25 semanas al año a la actividad del ciclo de los proyectos, con inclusión de la preparación, evaluación, supervisión, exámenes de mitad de período e informes de conclusión de los proyectos, así como unas 17 semanas a la labor preliminar y la creación de capacidad. 91 Según el Banco Mundial, hay algunas pruebas circunstanciales de que la calidad de las operaciones de préstamo se ven afectadas negativamente a medida que los recursos internos se estiran cada vez más.

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184. La conclusión de la evaluación es que se deben aumentar los recursos de la FAO asignados al apoyo de las inversiones, a fin de que la Organización disponga de capacidad suficiente para satisfacer alrededor del 15 % de la demanda de apoyo de las IFI en el próximo decenio. En el supuesto de que no haya cambios en las tarifas o el presupuesto del Programa Ordinario para la TCI, la ampliación de la plantilla crearía durante los 10 próximos años un déficit de financiación

acumulativo de 50-75 millones de USD (en dólares constantes), unos 60-90 millones de dólares corrientes. Son varias las maneras en que se podría cubrir este déficit de financiación92. El cambio de fórmula de distribución de los costos, pasando por ejemplo de alrededor de 70:30 como promedio a 80:20, tendría un efecto semejante. Sin embargo, como se ha descrito más arriba, esto desplazaría el carácter de la relación de la TCI de la idea de una asociación en condiciones de igualdad hacia una relación fundamentalmente comercial (de proveedor y cliente) y no se recomienda.

185. El aumento del número de semanas facturables por funcionario no se considera viable o deseable, dado el elevado volumen de trabajo presente. Probablemente hay cierto margen para mejorar la eficacia agilizando los procedimientos (esto debería formar parte de las reformas de toda la FAO), aunque los costos generales son ya bastante bajos, de manera que las posibles mejoras son limitadas. Es deseable un aumento moderado del presupuesto del Programa Ordinario, como en los últimos años, pero es poco probable que se produzca en un futuro próximo un crecimiento sustancial de la dotación de recursos de la FAO, notablemente limitada.

186. En resumen, la TCI se debe ampliar para satisfacer la demanda prevista de trabajo del ciclo tradicional de los proyectos y realizar un volumen mayor de actividad preliminar y de creación de capacidad, así como contratar más personal con conocimientos especializados más recientes en el desarrollo del sector privado, la agroindustria y las cadenas de valor.

187. Sin embargo, hay varios factores que dificultan a la TCI el mantenimiento de su personal, y mucho menos su aumento. El presupuesto del Programa Ordinario de la FAO tiene poca elasticidad. Además, las difíciles condiciones impuestas por los viajes y los plazos de las misiones en la TCI, junto con lo limitado de las oportunidades de promoción, inducen a algunos funcionarios con experiencia a buscar fuera de la FAO – sobre todo en las IFI – una promoción profesional.

4.3.12 Organización de la TCI

188. La presente estructura orgánica de la TCI (véase el Recuadro 15) está en vigor desde 2009. Antes había cinco servicios regionales, cada uno con un jefe de servicio de nivel D, correspondientes a la estructura descentralizada de la FAO en su conjunto: África, Asia y el Pacífico, América Latina y el Caribe, Cercano Oriente (incluida África del Norte) y Europa (incluida Asia Central). La transformación de los cinco servicios regionales en tres se vio impulsada por la disminución de la plantilla y la simplificación de la gestión (reducción del personal de grado D1). En una organización aun anterior, la TCI estaba dividida en servicios en función de las instituciones con las que trabajaba: tres servicios para el Programa de cooperación con el Banco Mundial y dos más que se repartían el Programa de apoyo a la inversión con las otras IFI.

92 La eficacia interna, con inclusión del establecimiento de prioridades más claras, una mayor selectividad (conseguir más haciendo menos) y ajustes presupuestarios, también permite ahorrar dinero. En particular, se deberían hacer recortes en el 20 % del trabajo de los proyectos que en este momento no se factura. Aunque esos ahorros serían valiosos, distarían mucho de cubrir el déficit.

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189. Ante las nuevas orientaciones y los cambios propuestos en esta evaluación (véase el Capítulo 5) y la descentralización en curso de la FAO, conviene volver a examinar la organización de la TCI. En la estructura presente se agrupan en un solo servicio algunas regiones muy diferentes y separadas geográficamente (por ejemplo, el Caribe y Asia Oriental o Europa y Asia Meridional), lo que dificulta la gestión de estos servicios y aumenta el número de viajes necesarios, y lo que es más importante, la estructura de la TCI no es coherente con la de la Organización en su conjunto, complica la descentralización93 y aumenta la diferencia entre la TCI y el resto de la FAO. El restablecimiento de cinco servicios regionales coincidiendo con las regiones de la FAO está justificado, puesto que la TCI amplía su ámbito (véase la recomendación V en el Capítulo 5) en respuesta a la creciente demanda de sus servicios. Esto debería ir acompañado de un envío selectivo de personal destacado de cada uno de los servicios regionales a las oficinas regionales o subregionales correspondientes. En esta estructura orgánica, los servicios para Asia y el Pacífico y África serían considerablemente mayores que los

93 Por ejemplo, se destina al funcionario de la TCIN destacado en la Oficina Regional para Asia y el Pacífico a trabajar en Asia meridional, pero no en Asia oriental, aunque ambas regiones quedan dentro del mandato de la Oficina Regional.

Recuadro 15. Organización de la TCI La TCI es una división del Departamento de Cooperación Técnica (TC) de la FAO. Ahora está organizada en cuatro secciones bajo la dirección de la Oficina del Director (TCID) y tres secciones regionales, conocidas como servicios. Hay también una unidad pequeña, pero muy activa, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), actualmente con sede en la TCI, pero que funciona de manera algo independiente del resto del Centro. La plantilla es prácticamente igual en los tres servicios regionales. Los funcionarios se asignan a un servicio, pero se los anima a trabajar con otros en tareas específicas en las que su competencia es relevante. Como promedio, la cantidad de tiempo que dedica un funcionario a un servicio distinto del suyo es de alrededor del 15 %. Los servicios regionales, cada uno de ellos bajo la dirección de un Jefe de Servicio de grado D-1, son:

• TCIA: Servicio para África (29 puestos, 2 vacantes) • TCIN: Servicio para el Cercano Oriente, África del Norte, Europa, Asia Central y Meridional

(27 puestos, 2 vacantes) • TCIO: Servicio para América Latina, el Caribe, Asia Oriental y el Pacífico (22 puestos, 4 vacantes)

DEPARTAMENTO DE COOPERACIÓN TÉCNICA(TC)

LAURENT THOMAS, ADG

TCIA(Servicio para África)

GUY EVERS (Of icial encargado)

FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL

(FMAM)

BARBARA COONEY

TCIN(Servicio para el Cercano Oriente,

África del Norte, Europa, Asia Central y Meridional)

CLAUDIO GREGORIO

TCIO(Servicio para América Latina, el Caribe,

Asia Oriental y el Pacífico)SUZANNE RASWANT

DIVISIÓN DEL CENTRO DE INVERSIONES (TCI)LAURENT THOMAS (Of icial encargado)

ASESORES DE LA TCIDGUY EVERS, ASESOR PRINCIPAL

EUGENIA SEROVA, ASESORA SUPERIOR

ASTRID AGOSTINI, ASESORA SUPERIOR

MOHAMED MANSSOURI, ASESOR SUPERIOR

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otros tres, posiblemente con unos dos tercios del complemento total de personal de la TCA. Esto no sería un problema de gestión insuperable.

190. Otras opciones institucionales son la equiparación con la estructura regional del Banco Mundial, o incluso la disposición más antigua de armonización con las principales IFI asociadas de la TCI. No es probable que la primera opción sea eficaz, puesto que las regiones del Banco Mundial son algo diferentes de las regiones de la FAO y es más importante, según el principio de “una FAO unificada”, que la TCI se armonice con su propia Organización y no con la de su principal asociado. Es probable que el retorno a la organización más antigua del Programa de cooperación del Banco Mundial más otras IFI resulte inestable, debido a que surgen nuevas asociaciones y las existentes se fortalecen.

4.4 Resumen de la evaluación del rendimiento

191. Esta evaluación considera que los progresos sobre las prioridades importantes han sido desiguales. Por ejemplo, la FAO no ha desempeñado la función de liderazgo que debería (que permita aprovechar su mandato y su ventaja comparativa) en la aparición de nuevas asociaciones para el desarrollo, y hasta fechas recientes ha tenido olvidada la importante función que ahora desempeña el sector privado. En su labor normativa de respaldo a las inversiones se ha mantenido en muchos aspectos la situación anterior y no se han creado asociaciones internas esenciales. Su labor de prestación de asesoramiento técnico y económico a los gobiernos sobre las políticas y la legislación que influyen en las inversiones públicas y privadas y en otros aspectos relativos a un entorno propicio ha sido solo parcialmente satisfactoria, al igual que su actividad de creación de capacidad en los países, a pesar de los progresos recientes, para elaborar y aplicar estrategias y planes de inversión multisectoriales. Incluso en su apoyo a las IFI, muy reconocido, hay margen para la introducción de mejoras sustanciales, sin que ocupe el último lugar el hecho de que la FAO debe hacer oír su voz.

192. En la TCI, la capacidad para el análisis de las políticas y la labor preliminar no parece haber cambiado mucho, aunque el volumen de trabajo de la División en esta esfera ha aumentado algo. No está claro si se debe a la flexibilidad del personal o a la elección de los consultores utilizados. Se están realizando esfuerzos considerables para abordar la necesidad de creación de capacidad en los Estados Miembros, pero, a pesar de su importancia, la medición de esta actividad no comenzó hasta 2010, tres años después de la EEI, y ha seguido dependiendo en su totalidad de financiación extrapresupuestaria.

193. Asimismo, la TCI ha realizado esfuerzos considerables para aumentar la participación de las divisiones técnicas y de políticas de la FAO en su labor. No obstante, a pesar de algunos ejemplos concretos, normalmente personales, el nivel global de actividad conjunta ha seguido siendo bajo. Es igualmente decepcionante el hecho de que el caudal general de experiencia del personal de la TCI haya descendido en lugar de aumentar, como pedía la EEI, puesto que los funcionarios de grado P5 han sido sustituidos por otros de grado P3 y sigue habiendo puestos de nivel D sin cubrir: la TCI ha llevado a cabo en 2012 más actividades con menos personal que en 2007, recurriendo a su lista de consultores y aumentando su eficacia. Ahora bien, esto ha hecho recaer en los funcionarios un volumen excesivo de viajes en condiciones difíciles.

194. Por otra parte, el presupuesto de la TCI ha registrado un crecimiento constante, pasando de 21,6 millones de USD en 2007 a 31,6 millones en 2012, es decir, un aumento del valor nominal del 9 % al año. Esto pone de manifiesto que la FAO y las IFI respondieron bien a la necesidad de aumentar los préstamos para la agricultura, entre otras cosas como consecuencia del Informe sobre el desarrollo mundial 2008 y la posterior crisis mundial de los precios de los alimentos. Sin embargo, aunque crecieron tanto los ingresos como los gastos de la TCI, esto no se debió a los acuerdos de cooperación nuevos o revisados solicitados por la EEI.

195. La definición de apoyo a las inversiones del Recuadro 2 del Capítulo 1 (repetida al comienzo del presente capítulo) proporciona un modelo útil que permite reflejar la valoración global del rendimiento del equipo de evaluación. Esta calificación global del rendimiento de la FAO con respecto a los principales elementos que engloban el apoyo a las inversiones parece indicar que hasta

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el momento, y desde la EEI, los progresos y el rendimiento han distado de ser plenamente satisfactorios. Hay un margen sustancial de mejora, que es el tema del Capítulo 5.

Cuadro 3. Apoyo de la FAO a las inversiones: Resumen de la calificación del rendimiento

Criterios de rendimiento Evaluaciones Calificación Prestar asesoramiento técnico y económico a los gobiernos sobre las políticas y la legislación que influyen en las inversiones públicas y privadas y en otros aspectos del entorno propicio

Importante a nivel mundial, y menos a nivel nacional, salvo raras excepciones, p. e. Bangladesh. Trabajo en las oficinas descentralizadas en general deficiente. Trabajo de la TCI en los países generalmente satisfactorio y en aumento, pero insuficiente para atender la demanda.

Parcialmente satisfactorio

Ayudar a los gobiernos a crear capacidad para formular y aplicar estrategias de inversión multisectoriales con diversos asociados armonizadas con sus propias prioridades y realizar un seguimiento del rendimiento

Aumento del trabajo de fomento de la capacidad de la TCI, pero limitado por los recursos; repercusiones en los países todavía limitadas. Escaso apoyo recíproco sobre el fomento de la capacidad en materia de políticas entre la TCI y las unidades de políticas de otros departamentos y divisiones. Vinculación multisectorial (más allá del MinAgri) y medición de los resultados todavía débiles, aunque se está trabajando en ello.

Parcialmente satisfactorio

Contribuir a nivel mundial a la organización, los objetivos y el funcionamiento de las asociaciones internacionales para el desarrollo relacionadas con las inversiones

La FAO va rezagada en el desempeño de una función constructiva, y sin embargo de liderazgo, en las asociaciones y plataformas mundiales de los sectores público y privado en evolución que afectan a las inversiones en la FNSARD.

No satisfactorio

Crear plataformas para todas las partes interesadas a fin de involucrarlas en un examen constructivo de todos los aspectos de las inversiones en la FNSARD en los planos nacional y regional

Tradicionalmente un sector destacado en las actividades de la FAO, aunque no en las inversiones. La principal excepción es la labor sobre el CAADP en África y el GAFSP en otras partes, así como el trabajo con el BERD (EastAgri). El limitado compromiso con el sector privado es un inconveniente importante.

No satisfactorio

Definir la adopción de normas mundiales y hacer un seguimiento de ellas en relación con la seguridad, la calidad y el valor social, económico y ambiental de las inversiones

Rendimiento sólido de la FAO en su conjunto, aunque otros muchos, en particular la sociedad civil, desempeñan ahora una función. Queda todavía margen de mejora, sobre todo en el apoyo interno recíproco.

Satisfactorio

Ayudar en la preparación y la realización de inversiones en la FNSARD

Con respecto a las inversiones respaldadas por las IFI, el trabajo básico de la TCI va en aumento y está muy bien valorado. Ahora bien, también hay riesgo debido a una capacidad insuficiente y algunas deficiencias internas. Hay que ampliarlo más allá de las inversiones financiadas por las IFI.

Satisfactorio

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CAPÍTULO 5

FUNCIÓN DE LA FAO EN EL APOYO A LAS INVERSIONES: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

196. La presente evaluación se ha llevado a cabo en medio de un proceso de cambio sustancial en la FAO y tiene como objetivo proporcionar una aportación constructiva a ese proceso. El análisis de los capítulos anteriores y las conclusiones y recomendaciones de este tratan de contribuir a la evolución de la FAO mediante la exposición de una función potenciada de su labor en apoyo de las inversiones. El capítulo comienza con una breve recapitulación de la historia hasta el momento. Luego se formulan y explican cinco recomendaciones (con los resultados correspondientes) que constituyen medidas esenciales para la FAO a fin de que pueda reclamar una función de liderazgo en el apoyo a las inversiones agrícolas. Por último, se presentan en el capítulo algunas observaciones sobre un marco de resultados para el apoyo a las inversiones.

5.1 Desafío revisado

197. Al abordar el tema de las inversiones en la seguridad alimentaria y la agricultura, lo lógico es pasar de la investigación y el análisis a las políticas y la estrategia, de las políticas y la estrategia a las inversiones; por medio de una aplicación bien gestionada, llegar a la obtención de resultados cuantificados y de opiniones; y por último volver a las políticas y estrategias revisadas. Como se ha señalado también en la reciente evaluación de las políticas94, la FAO desempeña una función única en este proceso dinámico basándose en sus varias ventajas: su mandato mundial; su capacidad para recopilar, crear y compartir conocimientos; el elevado nivel de confianza de que goza entre los Estados Miembros; y su capacidad para reunir a los protagonistas mundiales y regionales siempre que es necesario.

198. A pesar de estas ventajas, la FAO no está consiguiendo actuar con tanta eficacia como debería. En opinión de muchos, incluido el Banco Mundial, la FAO y en su seno la TCI han respondido bien a la EEI. Sin embargo, la FAO debe estar ahora preparada para respaldar los préstamos de las IFI, que se estima que ascenderán a unos 15 000 millones de USD al año antes de 2020, y tiene que hacerlo en un mundo en el que los antiguos y los nuevos protagonistas están formando nuevas asociaciones y comprometiéndose a invertir cada vez más en la agricultura.

199. La FAO tiene conocimientos y poder de convocatoria, pero carece de recursos financieros. Los indicios señalados en el Capítulo 2 y en el apéndice parecen indicar que otras organizaciones y redes mundiales están eclipsando su eficacia como coordinadora. En los últimos capítulos se han examinado los obstáculos internos, se ha insistido en la necesidad de utilizar los recursos existentes con la mayor eficacia posible y se ha subrayado la necesidad de más recursos y de más y mejores asociaciones. ¿De qué manera debería actuar la FAO para abordar estos desafíos externos e internos?

200. Con respecto al apoyo a las inversiones, la FAO tiene dos fuentes primordiales de fortaleza: la fortaleza institucional, que procede de la utilización eficaz de todos sus recursos humanos; y la fortaleza operacional, que tiene su origen en las asociaciones con otros, especialmente los que tienen capacidad y recursos financieros complementarios para las inversiones. La FAO debe aprovechar esta fortaleza mediante:

• la preparación de una estrategia clara basada en los resultados para su apoyo a las inversiones;

• una función externa más sólida en las asociaciones basadas en las inversiones;

• el trabajo interno unificado y con una finalidad común;

• el apoyo al fomento de la capacidad de los países para planificar, estructurar y gestionar las inversiones; y

• la ampliación de sus asociaciones con las IFI en apoyo de las inversiones.

94 Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas (enero de 2012), OED, FAO, Roma. Capitulo 1. Se puede consultar en http://www.fao.org/docrep/meeting/025/mC983E.pdf

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5.2 Estrategia institucional de apoyo a las inversiones

201. Con respecto al apoyo a las inversiones, la opinión de la mayoría de los interlocutores de la evaluación que trabajaban para gobiernos, entidades agrícolas, donantes, IFI y el sector institucional era que había un vacío en el liderazgo mundial en relación con los cambios necesarios para incorporar plenamente las metas presentes de la FNSARD a los planes de inversión y su aplicación. Algunas de estas personas manifestaron la esperanza de que la FAO recuperase su función al frente del sistema agrícola mundial, y el nuevo Marco estratégico con sus cinco objetivos de alto nivel está orientado de alguna manera en ese sentido. En el SOFA de 2012 de la FAO se hace un llamamiento a los gobiernos, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y las empresas inversoras para que garanticen que las inversiones en gran escala en la agricultura, como la adquisición de tierra por empresas privadas y fondos de inversión soberanos, sean transparentes, responsables, beneficiosas desde el punto de vista social y sostenibles para el medio ambiente95. Muchos mencionaron la necesidad de apoyo a los gobiernos para la coordinación de las inversiones a nivel nacional, con el fin de asegurarse de que las inversiones públicas y privadas sea sinérgicas y se concentren debidamente en la necesidad de aumentar el acceso a los alimentos en un 50 % para 2050, abordando al mismo tiempo los desafíos de reducir la pobreza, frenar el cambio climático y aumentar la sostenibilidad del medio ambiente.

202. En la reciente evaluación de la aplicación de la Declaración de París se señala la falta de capacidad de los países para transformar las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y de desarrollo en estrategias y planes operacionales (de todo el gobierno) coherentes en los ministerios encargados de llevarlas a cabo. Las visitas de la evaluación a los países confirmaron que en general solo había una armonización escasa (en ocasiones nula) entre los planes nacionales, sectoriales y de los proyectos. Tampoco hay muchos indicios de un aprendizaje recurrente de las enseñanzas ni de circuitos de retroinformación. La armonización se considera en gran medida una cuestión de cumplimiento y los marcos de supervisión y evaluación rara vez contribuyen a las bases de datos de los gobiernos, manteniéndose habitualmente solo para la fase de ejecución de un proyecto o programa. Algunos donantes (por ejemplo la Fundación Gates) tratan de establecer una tarjeta de puntuación mundial que funcione básicamente como los ODM para motivar y medir los progresos de quienes invierten en la agricultura y los sectores conexos.

203. La FAO, sobre todo por medio de la TCI, ha impartido orientaciones sobre las inversiones a varios países africanos mediante su apoyo al CAADP y a otros países para respaldar el acceso al GAFSP, desempeñando una función de facilitación más global y trabajando con múltiples interesados para obtener resultados colectivos. La demanda de servicios de la TCI en el plano de los proyectos sobrepasa los recursos del Departamento de Cooperación Técnica (TC). El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS) está aumentando su importancia y convirtiéndose en el centro de coordinación para abordar los desafíos relativos a una agricultura equitativa y sostenible mediante la reunión de todas las partes para dialogar. Las directrices para una inversión responsable en la agricultura son un paso importante hacia la definición de los valores que deben llevar a la comunidad internacional hacia inversiones responsables. Se ha establecido así la base para que la FAO recupere su liderazgo.

204. Sin embargo, el nuevo marco estratégico de la FAO todavía no es suficientemente explícito con respecto al apoyo a las inversiones. Dicho apoyo ha dejado de ser un objetivo estratégico específico y no aparece con claridad como una “función básica”. Los elementos que han de impulsar a la Administración, es decir, metas claras, baremos y mecanismos de coordinación, todavía se estaban elaborando en el momento de escribir este informe. Como parte integrante de la labor encaminada a llenar estas lagunas y reconociendo la función vital que desempeñan las inversiones para el logro de los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO, la Organización tendrá que elaborar una estrategia

institucional de apoyo a las inversiones basada en asociaciones en la que se establezcan metas y

baremos claros para conseguir inversiones públicas y privadas mayores y más eficaces en la FNSARD. La estrategia de apoyo a las inversiones de la TCI de 2009 y su actualización de 2012 han avanzado algo en este sentido y se deben utilizar como punto de partida para la elaboración de la

95 Sitio web de la FAO, 7 de diciembre de 2012.

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estrategia que se recomienda aquí. Para elaborar la estrategia, la FAO debe asociarse con el PMA y el FIDA en Roma, así como con otras IFI, e incorporar plenamente a representantes de los sectores público y privado y de la sociedad civil, tal vez basándose en los miembros del CFS.

Recomendación I: Elaborar una estrategia de la FAO para el apoyo a las inversiones. Resultado: La FAO está al frente de la comunidad internacional en cuanto a la integración de las

metas de desarrollo de la FNSARD en las inversiones.

205. Esta recomendación está por encima de las cuatro siguientes: en las recomendaciones II-V se especifican los cambios que será necesario plantearse en el marco de esta estrategia global de apoyo a las inversiones. La elaboración de la estrategia debe incluir, pero sin limitarse a ello:

1. La adopción del nuevo Marco estratégico de la FAO como programa global de la estrategia y la identificación de los baremos que motiven, guíen e informen a los inversores para contribuir a alcanzar los cinco objetivos estratégicos de la FAO.

2. La vinculación estrecha a las actividades de la FAO de apoyo a las políticas a nivel nacional, regional y mundial (y a la estrategia de apoyo a las políticas que está preparando ahora el Departamento de Desarrollo Económico y Social), a fin de garantizar la continuidad del asesoramiento y el apoyo desde las políticas hasta las inversiones y la aplicación.

3. El compromiso de la FAO de establecer una conexión entre las actuaciones a nivel mundial, regional y nacional para conseguir más y mejores inversiones públicas y privadas adaptadas a las estrategias multisectoriales impulsadas por los países (incluso mediante el apoyo al proceso del CPF de la FAO en los países).

4. El compromiso de la FAO de fomentar la capacidad de los países para una armonización basada en datos concretos de todas las inversiones agrícolas (públicas y privadas) en la FNSARD con estas estrategias de los países.

5. La cartografía de la capacidad interna de la FAO y la introducción de una estrategia para solucionar las deficiencias mediante contrataciones, capacitación o asociaciones, con el fin de realizar una labor normativa, de promoción y de facilitación eficaz en materia de inversiones.

5.3 Asociaciones externas más sólidas para las inversiones en la FNSARD

206. En el Marco estratégico revisado de 2012 de la FAO se identifica la formación de asociaciones para la FNSARD como una función básica96. Existe una asociación institucional válida cuando dos o más organizaciones se comprometen a trabajar unidas sobre un tema de interés mutuo, desarrollan un sentido compartido de un objetivo común y un programa y adoptan medidas conjuntas para lograr las metas acordadas. Por medio de las asociaciones, la FAO puede aumentar su alcance, su influencia y sus recursos, consiguiendo una fortaleza operacional mayor que cuando actúa sola. En el nuevo entorno de desarrollo examinado en el Capítulo 2 y en el apéndice está surgiendo el concepto de resultados compartidos. En él se reconoce explícitamente que el éxito del desarrollo es un asunto de metas, esfuerzos y efectos compartidos. Hay numerosos tipos de asociaciones que son importantes para fortalecer el apoyo a las inversiones (por ejemplo con instituciones académicas y de investigación, organizaciones de la sociedad civil, centros de formación, etc.) y, como se ha señalado a lo largo de todo el informe, la evaluación anima encarecidamente a la FAO a seguir mejorando las asociaciones existentes en apoyo de las inversiones y buscando otras nuevas. Entre ellas, la evaluación está especialmente interesada en la necesidad de que la FAO fortalezca dos ámbitos de asociación externa: con el sector privado y con las IFI

96 Esquema del Marco estratégico revisado. Consejo de la FAO, Roma. 11-15 de junio de 2012. Página 20.

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5.3.1 El sector privado

207. La FAO ha mantenido una relación prolongada con el sector privado y en el año 2000 publicó los principios y directrices para la cooperación con él97. Este documento se preparó como consecuencia de una disminución evidente de la AOD en ese momento, la necesidad de nuevas fuentes de financiación para el desarrollo y la posible función de la FAO como intermediaria para facilitar la aportación de capital privado a la FNSARD en los países de ingresos bajos y medianos. Sin embargo, en el decenio siguiente la FAO no se acercó al sector privado ni este se acercó a la FAO. Como se ha indicado en el Capítulo 4, los puntos de vista de la FAO sobre las asociaciones con el sector privado han comenzado recientemente a evolucionar con rapidez, impulsados en parte por el Director General y promovidos por iniciativas del sector privado como el B20 y los movimientos de otros organismos y organizaciones en este terreno. Sin embargo, todavía le queda a la FAO trabajo por hacer.

208. Para que la FAO y el sector privado realicen un trabajo satisfactorio juntos es necesario que ambas partes cuenten en sus equipos respectivos con personal que comprenda a “la otra parte”. El sector privado ha contratado a antiguos funcionarios de la FAO, pero la Organización parece que cuenta con poco personal que tenga suficiente experiencia en el sector privado para solucionar este problema. Existe la posibilidad de crear un “grupo de trabajo del sector privado” en el que interactúen las dos partes. Esto por lo menos resolvería la cuestión de “quién habla a quién”.

209. En esta evaluación se ha comprobado que en el último proyecto de principios y estrategia de la FAO para el trabajo con el sector privado no se aborda el tema de las inversiones. Además, si bien parecen tener un alcance amplio98, son poco concretos. Es necesario abordar esta deficiencia y la FAO debe entablar relaciones más plenas y constructivas con el sector privado.

210. Luego la FAO debe actuar con rapidez para participar de manera sustantiva en toda la serie de cuestiones que rodean la actividad del sector privado. Muchas de estas cuestiones quedan fuera del ámbito de la presente evaluación, pero no así las inversiones. La FAO ha creado una unidad que todavía no está dotada para hacer frente al volumen y la complejidad de esta tarea. Como mínimo es necesario un aumento de la base de conocimientos prácticos de su asociación y del equipo del sector privado y hay que iniciar un proceso de colaboración con la TCI. La TCI también debe ampliar sus vínculos internos y externos en relación con el sector privado, además de aumentar su trabajo relativo a este sector con las IFI pertinentes.

5.3.2 Asociaciones con las IFI

211. La EEI recomendó a la FAO que examinara sus acuerdos de cooperación con las IFI y concertara nuevos acuerdos con otros organismos multilaterales y bilaterales. En este sentido se han realizado algunos progresos, como se señala en el Capítulo 3. Al mismo tiempo, se están revisando las relaciones con los bancos regionales de desarrollo, que en el pasado han sido difíciles, ya que los bancos, especialmente el BAsD, se están planteando de nuevo la concesión de créditos a la agricultura.

212. Dadas sus ventajas y los desafíos que tiene ante sí, la FAO tiene la oportunidad de:

• aprovechar mejor sus conocimientos, valores y prioridades para aumentar su influencia en las inversiones de las IFI;

• realizar un esfuerzo análogo para conseguir un apoyo específico a la FAO y a una TCI ampliada mediante acuerdos de cooperación con nuevos asociados99; y

• aumentar su capacidad para ampliar la planificación y aplicación de inversiones por medio de la AOD y el sector privado.

97

Principios y directrices de la FAO para la cooperación con el sector privado. 2000. FAO, Roma. 98 Estrategia de la FAO para las asociaciones con el sector privado. Roma. Octubre de 2011. http://www.fao.org/tc/private/principles_en.asp. 2012 99 Una ampliación de este tipo tendría que ir acompañada de otros cambios que se proponen más adelante en este capítulo.

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213. El acuerdo de cooperación entre la FAO y el Banco Mundial se ha mantenido prácticamente sin cambios desde 1964. Casi todos los interlocutores de esta evaluación de la FAO y el Banco Mundial opinan que el replanteamiento de este acuerdo sería peligroso y tal vez perjudicial. Está extendida la opinión de que someter este acuerdo a debate llevaría de manera casi inevitable a una reestructuración que pondría en peligro la relación actual, imperfecta pero muy productiva. Tal vez el mayor temor sea que la FAO, para tratar de abaratar los costos, podría reducir su contribución a la asociación, de manera que el Banco Mundial utilizaría menos servicios de la Organización cuando más los necesita.

214. A pesar de todo, como se expone en el Capítulo 4, hay buenos motivos para replantear esta asociación (así como las que se mantienen con otras IFI) con objeto de restablecer el acuerdo original, pero de corta duración, de una distribución de los costos de 50:50. La concertación y el fortalecimiento de su asociación con el Banco Mundial en este sentido es una tarea que evidentemente no se puede decidir de manera unilateral. Así pues, por el momento se debería mantener el acuerdo vigente de distribución de los costos con el Banco Mundial.

215. No obstante, es necesario examinar lo que constituye la base de la asociación entre la FAO y el Banco Mundial para definir su finalidad estratégica en un entorno del desarrollo que está cambiando. Posteriormente habría que realizar exámenes análogos de los acuerdos con otras IFI.

216. Los principales pasos de estos exámenes serían los siguientes:

• realizar un análisis amplio de la finalidad de la asociación entre la FAO y la IFI, sin reabrir el acuerdo vigente;

• involucrar a funcionarios superiores de ambas organizaciones y abordar los aspectos prácticos de la definición y el funcionamiento de una asociación plena y equilibrada;

• desde la perspectiva de la FAO, concentrarse en la Organización en su conjunto y determinar la mejor manera de aprovechar su ventaja comparativa en la asociación;

• tener plenamente en cuenta la realidad del entorno presente de la ayuda;

• consultar a los Estados Miembros que son los principales usuarios de los servicios de la asociación, así como a los representantes apropiados del sector privado.

217. Las conclusiones del examen con el Banco Mundial se deberían utilizar como programa para un debate entre la FAO y el Banco al más alto nivel, a fin de llegar a un acuerdo sobre la manera en que deberían colaborar durante los 10 años siguientes para contribuir a garantizar que se cubrieran las necesidades de inversiones mundiales de la FNSARD. De él también surgirían uno o varios modelos para la asociación con otras IFI, organismos bilaterales y posiblemente el sector privado y se derivarían acuerdos de cooperación nuevos o revisados.

218. En todos los exámenes se debería reconocer la necesidad tanto de aumentar las inversiones en la FNSARD como de respaldar más la capacidad de desarrollo de los Estados Miembros. La meta en este último caso es dotar a los Miembros de medios para que asuman una responsabilidad profesional y técnica cada vez mayor en relación con sus propias políticas, estrategias y planes de inversión, un paso que respaldarían las IFI y otros donantes.

Recomendación II: Fortalecer las asociaciones externas para respaldar mejor las inversiones en la FNSARD, en particular con las empresas del sector privado y con las IFI.

Resultado 1: Consecución de las metas de la FNSARD mediante el aprovechamiento y la mejora del

compromiso del sector privado en relación con el desarrollo.

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219. La FAO debe fortalecer su interacción con el sector privado (incluidas las fundaciones privadas) mediante:

1. un compromiso más efectivo con las asociaciones públicas y privadas mundiales para el desarrollo más recientes relacionadas con las inversiones en la FNSARD (véanse el Capítulo 2 y el Anexo 1). Este debe ser un objetivo explícito en la estrategia de apoyo a las inversiones de la recomendación I supra, y debe comprender:

a) una participación más activa en estas asociaciones para aportar los conocimientos de la FAO y aprender de sus nuevos enfoques en relación con las técnicas innovadoras de asociación entre partes múltiples;

b) el estudio de la posibilidad de un grupo de trabajo conjunto con el sector privado, por ejemplo por medio del CFS, la ESA o la OCC100;

2. el apoyo a las plataformas regionales y nacionales para el diálogo sobre cuestiones relativas a las inversiones del sector privado; y

3. la ayuda a los gobiernos nacionales con miras a la mejora del entorno propicio para las inversiones privadas en consonancia con sus metas de FNSARD.

Resultado 2: Una relación más sólida y más estratégica con las IFI en apoyo de las metas mundiales

de la FAO y las estrategias multisectoriales de los países.

220. La FAO debe realizar un examen estratégico conjunto de su asociación con cada IFI:

1. cada relación FAO/IFI se debe examinar conjuntamente para llegar a un acuerdo sobre la colaboración futura; y

2. la FAO debe mantener conversaciones al más alto nivel con los presidentes de las IFI con objeto de concertar la colaboración para alcanzar las metas comunes de la FNSARD en los 10 próximos años.

5.4 “Una FAO unificada”: Unificación del trabajo de la FAO en apoyo de las inversiones

221. Reconociendo que las inversiones son un medio esencial para alcanzar todos los fines de la FAO en relación con la FNSARD, la Organización debería comprometerse a respaldar las inversiones como prioridad institucional. Para ello, la FAO debe ampliar su capacidad de apoyo a las inversiones y actuar como una sola organización. Sin un crecimiento de la capacidad de la FAO para respaldar las inversiones no se superará el desafío de duplicar las inversiones anuales en la agricultura; si no actúa como una unidad, no se pueden aprovechar todos los recursos de la FAO en las instituciones y los foros que proporcionan recursos y guían su utilización.

222. Ahora, a pesar de los numerosos esfuerzos individuales en todos los sentidos para superar el legado del pasado, el trabajo de la FAO en lo que respecta a las inversiones sigue dividido en dos partes: “TCI” y “no TCI”. La TCI es un puente de enlace de la FAO con las IFI y otros inversores, pero no consigue ejercer un atractivo suficiente sobre otras partes de la Organización. Sin embargo, la “no TCI” desempeña una función vital mediante el establecimiento de pautas y normas, la acumulación de conocimientos y la realización de otras muchas actividades que respaldan un clima y una orientación mejores para unas inversiones responsables en la agricultura. También alberga una reserva importante de conocimientos prácticos y experiencia para el análisis de las políticas y sectorial y el desarrollo que no está teniendo un funcionamiento óptimo con respecto al crecimiento mundial de las inversiones. Por desgracia, esta función no está tan bien valorada como debería y en algunos casos su evolución sigue siendo insuficiente. Tampoco se ha movilizado todavía tanto como debería por medio del fortalecimiento de las oficinas de la FAO en los países. En consecuencia, la Organización

100 Oficina de Comunicación y Relaciones Exteriores (encargada de las asociaciones con el sector privado y la sociedad civil).

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no consigue aprovechar todos sus conocimientos teóricos y prácticos y utilizarlos mediante un programa orientado a los países.

223. Los mecanismos para conseguir “una FAO unificada” son los siguientes:

• creación de una visión compartida para la FAO considerada en su conjunto, con el reconocimiento de que el respaldo de las inversiones es una función básica en apoyo de los cinco nuevos objetivos estratégicos;

• concertación de un marco de resultados (véase la recomendación I) con objetivos concretos mensurables – “baremos” – y apoyo a los procesos de gestión que unifican la Organización y fomentan la actividad en toda ella mediante la armonización de los recursos con los resultados previstos;

• introducción de mejoras importantes en el acervo interno de recursos humanos de la FAO mediante la mejora de la planificación de dichos recursos y la creación de incentivos positivos para la cooperación entre las divisiones; y

• supervisión del uso de los recursos humanos y financieros de la FAO en apoyo de la obtención de resultados compartidos relativos a la cantidad y la calidad del apoyo a las inversiones.

224. La FAO ha estado trabajando para alcanzar algunos de estos objetivos. Está sustituyendo sus 11 antiguos objetivos estratégicos que fortalecían la mentalidad de “compartimentación” por cinco nuevos objetivos temáticos. Está procurando mejorar su orientación hacia los resultados. Se está estudiando la posibilidad de eliminar los desincentivos financieros y profesionales para el trabajo entre las divisiones. Sin embargo, no todo está hecho. Para cada nuevo objetivo estratégico se necesitan metas e indicadores concretos y presupuestos acordes. Es esencial una gestión transparente de cada objetivo estratégico para guiar la actuación de toda la institución combinada, con un sistema de información sobre la gestión que haga un seguimiento tanto de los recursos destinados a las inversiones – en labor normativa, fomento de la capacidad y proyectos de inversiones – como de los resultados obtenidos.

Recomendación III: Fortalecer las actividades entre las divisiones, trabajando como "una FAO unificada" en apoyo de las inversiones en la FNSARD. Resultado: Más y mejores inversiones en la FNSARD como consecuencia de la unidad de objetivos y

la coherencia del apoyo de la FAO.

225. La FAO debe adoptar las siguientes medidas:

1. incluir el apoyo a las inversiones de manera más explícita en las funciones básicas, claramente vinculado al apoyo a las políticas, para garantizar que toda la FAO colabore en la estrategia de apoyo a las inversiones; y

2. conseguir unas relaciones más productivas entre la TCI y las divisiones técnicas trabajando como “una FAO unificada” en apoyo a las inversiones, entre otras cosas mediante:

• la mejora de los mecanismos de planificación interna de las actividades para facilitar el trabajo entre las divisiones;

• la eliminación de los desincentivos financieros y de otra índole que dificultan el trabajo entre las divisiones.

5.5 Fomento de la capacidad para las inversiones

226. Como se ha señalado en el Capítulo 3, El ‘fomento de la capacidad’ es uno de los cinco Principios comunes de la programación por países del sistema de las Naciones Unidas, que la FAO se ha comprometido a aplicar. También está incluido como parte tanto del Marco estratégico presente de la FAO como del propuesto, aunque el fomento de la capacidad para las inversiones aparece de

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manera mucho menos explícita en el segundo101. Las visitas del equipo de evaluación a los países y los resultados del análisis de la encuesta indican que los países y los asociados reconocen que la FAO contribuye al fomento de la capacidad para las inversiones, pero con unos efectos limitados. Las intervenciones no son estratégicas y los enfoques están fragmentados y basados en los proyectos. En la Sede, la FAO casi ha perdido sus conocimientos especializados sobre el fomento de la capacidad institucional. Sin embargo, hay un amplio acuerdo en el sentido de que la Organización debería aumentar y mejorar su trabajo en esta esfera. En particular, los países y los asociados reconocen que en el fomento de la capacidad se debe abordar el trabajo preliminar: diálogo sobre políticas y planificación estratégica para las inversiones en la FNSARD. Este tema sigue siendo un ámbito con oportunidades importantes para la FAO, no obstante la labor reciente de la TCI en el marco del Objetivo estratégico L. En su labor de fomento de la capacidad, la TCI se ha visto coartada por la falta de financiación con cargo al Programa Ordinario de la FAO, dependiendo de fondos fiduciarios para desempeñar una parte fundamental de su mandato.

227. Son pocos los que tienen dudas de que hay una demanda considerable en el sentido de que la FAO debe ampliar y profundizar positivamente su labor de fomento de la capacidad para las inversiones. La FAO debe aprovechar esta oportunidad al fortalecer su proceso del marco de programación por países y proseguir la descentralización de su personal.

Recomendación IV: Intensificar el trabajo sobre el aumento de la capacidad de los países en todos los aspectos del ciclo de inversiones en la FNSARD Resultado: Todos los países tienen capacidad para llevar a cabo una labor de planificación,

formulación y realización de las inversiones de una calidad elevada.

228. La FAO (y en particular la TCI) debe prestar a los países más y mejores servicios que fomenten la capacidad institucional y técnica para respaldar todas las fases del ciclo de inversión.

229. La FAO debe fortalecer su capacidad en este sentido sobre todo mediante:

a) la recuperación, la ampliación y la mejora de los conocimientos prácticos de las unidades pertinentes de la FAO, incluida la TCI, sobre el fortalecimiento de la capacidad institucional y el fomento de la capacidad individual para las inversiones. A este respecto, la TCI debe tener la posibilidad de actuar como principal fuente de fomento de la capacidad interna para otras unidades de la FAO, para lo cual sería una ventaja contar en la división con un equipo especial de fomento de la capacidad de apoyo a las inversiones;

b) la asignación de recursos, incluidos los del Programa Ordinario, proporcionales a la importancia del fomento de la capacidad como componente importante del apoyo de la FAO a los Estados Miembros en materia de inversiones;

c) la ampliación y el fortalecimiento de la colaboración interna con la OEK como principal fuente de métodos y enfoques en relación con el fomento de la capacidad de la FAO;

d) el trabajo, especialmente con los Representantes de la FAO, así como con otro personal descentralizado (por ejemplo los oficiales de inversiones subregionales), para aprovechar sus conocimientos y su competencia en relación con el fomento de la capacidad para las inversiones.

5.6 Fortalecimiento de la TCI

230. El creciente volumen de inversiones en la FNSARD está haciendo aumentar la demanda mundial de servicios de apoyo a las inversiones. Los recursos humanos de la TCI son un activo

101 El fomento de la capacidad es también uno de los tres resultados de la Organización que se tratan de alcanzar en el marco del Objetivo estratégico L. Se cita en la función básica ‘e’ del Marco estratégico 2010-19 de la FAO, además de formar parte de la función básica ‘5’ en el Marco estratégico revisado propuesto.

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mundial único y representan el mayor grupo de especialistas en inversiones agrícolas del mundo fuera del Banco Mundial102. Sin embargo, el Banco Mundial y otras IFI admiten claramente que ya no cuentan con capacidad para hacer frente al nivel previsto de inversiones en la agricultura, y menos para ayudar a los gobiernos a gestionar el rápido crecimiento de las inversiones privadas nacionales y extranjeras.

231. Así pues, la presente evaluación considera que, si la FAO quiere aumentar la prestación de servicios de inversión a sus Estados Miembros y a las IFI y alcanzar las metas de la TCI de incrementar sus actividades preliminares relativas a las políticas y la creación de capacidad en los países, la única alternativa viable es la ampliación de la TCI y la diversificación de sus servicios de apoyo a las inversiones en el marco de la política global de la FAO de aumento de la descentralización.

232. Esto significa que la TCI debe pasar de sus 105 puestos profesionales (75 puestos de plantilla más 30 de proyectos) a unos 155 puestos – un aumento de 50 puestos sobre el nivel actual – en los próximos cinco a siete años, consistiendo el primer paso en cubrir los 15 puestos vacantes. El mayor número de puestos se podría pagar con cargo a recursos del presupuesto ordinario de la FAO o al fondo fiduciario ‘de fuentes múltiples’ propuesto (véase infra). Esto se llevaría a cabo mientras las propias IFI amplían su capacidad de apoyo a las inversiones agrícolas, subrayando ulteriormente la importancia de la función de la TCI en la creación de capacidad en sus Estados Miembros en desarrollo. También habría que utilizar mejor los recursos de los departamentos técnicos de la FAO, así como recurrir con mayor frecuencia a consultores con experiencia. Esto obligaría a aplicar procedimientos más sólidos de garantía de la calidad en la TCI y a una armonización mayor de las tarifas con las que ofrecen las IFI y los donantes bilaterales.

233. Además de aumentar el personal de la TCI, el carácter de sus actividades de apoyo a las inversiones debería evolucionar hacia una labor preliminar, sobre todo de carácter normativo y sectorial sobre la FNSARD, junto con una atención mayor al fomento de la capacidad de inversión en el ámbito nacional. Dicha labor contribuye a la base analítica y de conocimientos de la FAO. Si la lleva a cabo personal con conocimientos específicos de cada país, ayuda a la FAO a trazar un cuadro fidedigno de los sistemas de FNSARD y en consecuencia proporciona un punto de partida para las conversaciones con los gobiernos acerca de la función de la FAO. Los estudios pueden consistir en exámenes del gasto público y marcos de planificación de las inversiones y pueden contribuir a la definición de las necesidades normativas, institucionales y de inversión de un sector o subsector, todo lo cual representa los ingredientes de las decisiones en materia de inversión. El trabajo de esta naturaleza también prestaría un apoyo firme al marco de programación por países e influiría en el trabajo de los asociados de la FAO.

234. Para responder a la creciente demanda de inversiones en la FNSARD, es imprescindible que la TCI aumente su capacidad de realización de una labor normativa y sectorial con una calidad elevada. Esto exigirá un aumento del tamaño de la División y el fortalecimiento directo de su capacidad en los ámbitos normativo y sectorial. La disponibilidad de personal adicional contribuiría a satisfacer la necesidad imperiosa que tiene la FAO, y en consecuencia la TCI, de aumentar su capacidad para proporcionar asesoramiento normativo y trabajo sectorial a los Estados Miembros mediante el trabajo en los países y con las IFI. Esto permitiría a la TCI avanzar hacia una colaboración más estrecha con otro personal de la FAO encargado de las políticas y también serviría de ayuda para una expansión inmediata de la TCI, de manera que sería el punto de partida hacia la meta recomendada más arriba de un crecimiento sustancial.

102 Esta afirmación puede contener una exageración sustancial de la capacidad del Banco Mundial en las dimensiones técnica y normativa de las inversiones en la FNSARD. En el ejercicio económico 2011-12 del Banco, el grupo central del sector de la agricultura (AGR) informó de que la plantilla total del Banco dedicada a la agricultura y el desarrollo rural era de 250 personas. Sin embargo, solo un tercio de estos funcionarios eran especialistas técnicos y economistas especializados en política agrícola, mientras que el resto se ocupaban de temas generales, como la gestión, la administración, las políticas de salvaguardia y otros asuntos transversales.

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Recomendación V: Ampliar y fortalecer la función de la TCI en apoyo de las inversiones en la FNSARD Resultado: La TCI sigue siendo un centro mundial de excelencia en apoyo de las inversiones para la

FNSARD, con capacidad para ocuparse de las estrategias, las políticas y los proyectos.

235. La FAO debe fortalecer y ampliar la capacidad de la TCI para satisfacer la demanda en rápido crecimiento de servicios de apoyo a las inversiones.

236. Para ello:

1. la TCI debe ampliar sus actividades básicas relativas al apoyo a la formulación y ejecución de proyectos en el marco de los acuerdos existentes de cooperación con las IFI. A título indicativo, para respaldar las inversiones financiadas por las IFI, de alrededor de 15 000 millones de USD al año para 2020, se necesitaría un aumento de un 50 % en los recursos (incluido el personal) que asigna la FAO al apoyo a las inversiones, a fin de alcanzar el objetivo recomendado por la evaluación de satisfacer el 15 % de la demanda de trabajo de colaboración con las IFI. El aumento de personal se debe efectuar con un nivel de competencia que se ajuste al tipo de labor de asesoramiento que se ha de realizar;

2. la TCI debe seguir diversificando sus servicios de apoyo a las inversiones a los Estados Miembros en dos sentidos principales:

a) fomento de la capacidad en los países para las inversiones en la FNSARD (véase la recomendación IV); y

b) aumento del apoyo a la planificación preliminar y la labor en materia de políticas (véase la Evaluación de las políticas de la FAO de 2012);

3. se debe ampliar el apoyo de la FAO a las inversiones mediante la creación de capacidad de las divisiones técnicas y una mayor colaboración entre la TCI, las divisiones técnicas y las oficinas descentralizadas, incluso mediante la rotación de personal;

4. se deben garantizar los recursos para aplicar esta recomendación mediante la creación de un fondo fiduciario de fuentes múltiples que trataría de conseguir aportaciones de fondos para subvenciones de las IFI, el sector privado (incluidas las fundaciones privadas) y donantes bilaterales. Las necesidades de financiación se estiman en 50-75 millones de USD como mínimo durante 10 años;

5. la descentralización del personal de la TCI debe basarse en una asignación selectiva de personal a los países (en contraposición a la descentralización total) y la Administración debe determinar el número y el lugar de destino de dicho personal (incluida la reciente decisión de descentralizar a 13 funcionarios más de la TCI) utilizando la eficacia como único criterio, es decir, debe haber una probabilidad demostrada de que los beneficios del envío de personal destacado serán superiores a los costos.

5.7 Hacia un marco de resultados para el apoyo a las inversiones

237. En la reflexión estratégica moderna se subraya que las prácticas de gestión y las asociaciones basadas en objetivos compartidos y resultados previstos, junto con baremos claros y transparentes, son esenciales para la eficacia del desarrollo, la coordinación de los donantes, el control de los países y la confianza de los inversores. Muchos de los asociados de la FAO ya han adoptado plenamente una perspectiva sistémica de resultados y están siguiendo este camino con otros asociados mundiales y perfilando estrategias conjuntas encaminadas a obtener resultados sólidos y compartidos. La FAO corre el riesgo de quedar al margen.

238. En varios momentos de esta evaluación se ha observado la falta de una estrategia clara basada en los resultados en la FAO. No es conveniente que los evaluadores se ocupen de la reflexión estratégica de una organización o establezcan indicadores con antelación a una estrategia. Lo que es

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importante es que la FAO elabore por sí misma una estrategia que respalde y mida su rendimiento en todo el espectro de sus metas (véase la recomendación I).

239. Sin embargo, como pequeña contribución a esa tarea, en esta penúltima sección del informe se indican algunas posibilidades para examinarlas al elaborar y aplicar una estrategia clara concentrada en los resultados para el apoyo de la FAO a las inversiones. El proceso se debe llevar a cabo en su totalidad en estrecha consulta con todos los interesados, tanto antiguos como nuevos, con miras a garantizar una postura común sobre lo que se debe hacer, la manera de conseguirlo y cómo se deben medir los progresos.

240. En una estrategia de apoyo a las inversiones se debe definir en primer lugar lo que se entiende por apoyo a las inversiones. La definición utilizada en el Capítulo 1 de la presente evaluación puede servir como punto de partida. A continuación se debe establecer la teoría del cambio. Luego, para cada actividad definida, hay que especificar un conjunto preciso de resultados, junto con resultados intermedios cuando proceda. Por último, se deben determinar una o más medidas del éxito (baremos). En el Cuadro 4 se presentan algunos resultados y baremos posibles para cada actividad, comprendido el apoyo a las inversiones tal como se define en esta evaluación.

241. En el Cuadro 4 se presenta un ejemplo del marco de resultados que podría utilizarse en apoyo de una transformación de la FAO con respecto a las inversiones. Sin embargo, el uso de dicho marco, como apoyo a las propias inversiones, solamente se aprovechará al máximo cuando se hayan finalizado el Marco estratégico más amplio de la FAO y su marco de resultados.

Cuadro 4. Posibles elementos de un marco de resultados para el apoyo a las inversiones

Actividades encomendadas Resultados Baremos

� Con el apoyo de la FAO, los gobiernos formulan y aplican planes de inversión y estrategias para la FNSARD acordes con sus propias prioridades

� Los gobiernos utilizan los servicios de la FAO en la elaboración de estrategias y planes de inversión basados en datos concretos para la FNSARD totalmente acordes con todas las prioridades pertinentes de los gobiernos

� Número y distribución de los países en los que la FAO ha respaldado la preparación de una estrategia sectorial

� % de gobiernos que aplican estrategias basadas en datos concretos, obtienen de sus intervenciones progresos en los resultados deseados y tienen instituciones adaptadas basadas en pruebas para alcanzar mejores resultados

� El asesoramiento técnico y

económico de la FAO sobre las políticas y la legislación relativas a la FNSARD mejora el clima de inversión en los países

� Adopción por los gobiernos de cambios normativos y legislativos de sectores específicos

� Mejoras documentadas de los resultados a partir de los cambios normativos y legislativos sectoriales atribuibles totalmente o en parte al asesoramiento de la FAO

� Apoyo de la FAO a las plataformas mundiales y regionales/nacionales (nuevas y antiguas) para involucrar a todos los interesados en el fomento constructivo de todos los aspectos de las inversiones en la FNSARD

� El apoyo de los conocimientos de la FAO se utiliza en las plataformas del G8, el G20 y el WEF

� La FAO utiliza plataformas nuevas y antiguas en la formación de alianzas para las inversiones en la agricultura acordes con las estrategias nacionales y coherentes entre los países

� Calidad e intensidad de la participación de la FAO en las plataformas del G8, el G20 y el WEF

� La medición de los resultados de los objetivos estratégicos de la FAO muestra mayores cambios en las regiones y los países en los que la FAO ha contribuido a plataformas y asociaciones

� Adopción de normas y directrices mundiales de la FAO relativas a la seguridad y el valor social, económico y ambiental de las

� Adopción y aplicación de las normas y directrices de la FAO por los gobiernos, el sector privado y las

� Progresos con un sistema de tarjetas de puntuación transparentes que miden la adopción

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inversiones organizaciones de la sociedad civil

Tarjetas de puntuación vinculadas a un objetivo de productividad mundial, utilizadas por el G20 y otros para mantener los progresos

� Preparación y realización de inversiones agrícolas por la TCI para aumentar la eficacia del apoyo/préstamos de las IFI en relación con las inversiones

� La demanda de servicios de la FAO por las IFI sigue aumentando junto con la equidad en las asociaciones

� Aumento de los préstamos de las IFI atribuible a la asistencia de la FAO

� Aumento de la calificación de la calidad de los proyectos en los que están respaldados por la FAO y mayor volumen de inversiones

242. El marco más amplio de resultados tendría que mostrar la contribución del apoyo a las inversiones a las repercusiones últimas, es decir, la erradicación del hambre y la mejora del bienestar para los agricultores, los productores agrícolas y otros destinatarios de los cinco nuevos objetivos estratégicos de la FAO, lo cual no se hace en el Cuadro 4. Tampoco se mencionan los cambios en la reputación internacional de la FAO con respecto al apoyo a las inversiones, pero esto también debería ser objeto de un baremo o una medición por separado. Así pues, los resultados indicados se podían considerar como intermedios. No obstante, la disponibilidad de una estrategia y unos resultados para el trabajo de la FAO en apoyo de las inversiones organizado conjuntamente con sus asociados, que también deberían compartir la evaluación de los resultados y contribuir a ella, ayudaría enormemente a orientar a la FAO en el trabajo sobre las inversiones, además de contribuir a la estrategia más amplia de la Organización.

243. Por último, la FAO también podría adoptar medidas para aprender la manera de comparar su apoyo a las inversiones con lo que hacen otros. Por ejemplo, la TCI debería seguir realizando su encuesta entre partes interesadas, tal vez pidiendo calificaciones comparativas con respecto a otras organizaciones que también asesoran sobre decisiones en materia de políticas e inversiones en la agricultura. El IFPRI podría ser un elemento de comparación importante como punto de referencia para el asesoramiento de la FAO sobre políticas.

5.8 En conclusión

244. Las actividades de inversión respaldadas por la FAO y su División del Centro de Inversiones son fundamentales en relación con la capacidad de la humanidad para producir suficientes alimentos que garanticen nuestra supervivencia, a la vista de los enormes desafíos mundiales. Reconociendo esto, los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado están aunando esfuerzos como nunca lo habían hecho antes para mejorar la situación de los agricultores – especialmente los pequeños propietarios – de todo el mundo y contribuir a que sus actividades sean más productivas y sostenibles. Para poder aprovechar más plenamente su prolongado historial de trabajo con los gobiernos y las instituciones financieras internacionales y su potencial a la hora de afrontar los desafíos y las oportunidades de los próximos decenios, la FAO tiene que estar preparada para adoptar medidas importantes, en algunos casos difíciles. Debe aceptar la función central de apoyo a las inversiones en orden a alcanzar sus metas e impregnar de este espíritu su cultura institucional y sus nuevos objetivos estratégicos. Ha de participar más plenamente como asociada en las nuevas y audaces colaboraciones que están fraguando sus asociados presentes y otros nuevos, incluso del sector privado, con el que ha de establecer relaciones. Debe comprender y asumir el valor de la armonización de sus actividades con sus resultados estratégicos y utilizar estos en la orientación y definición de su trayectoria. Debe aprovechar plenamente sus conocimientos prácticos y sus recursos para crear en los gobiernos de los Estados Miembros la capacidad que les permita formular y aplicar estrategias de desarrollo y planes de inversión coherentes. Por encima de todo, debe garantizar que la TCI siga siendo un asociado sólido para las instituciones financieras internacionales, con los recursos, la visión y los vínculos con el resto de la Organización que le permitan respaldar inversiones apropiadas en la agricultura en la actualidad y en el futuro.