INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

ESC UEL A SUPERI OR DE ECONOMÍ A

SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN

“DESARROLLO SUSTENTABLE Y POLÍTICAS AMBIENTALES EN MÉXICO:

UN ANÁLISIS DEL AIRE Y EL AGUA”

I N F O

R M

E

MÉXICO, D.F. AGOSTO 2009

T E S I S

Q U E P A R A O B T E N E R E L G R A D O D E :

DOCTOR EN CIENCIAS ECONÓMICAS

P R E S E N T A :

J E S Ú S P O R R A S S E R R A N O

i

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE i RELACIÓN DE TABLAS, GRÁFICAS Y FIGURAS iii GLOSARIO vi INTRODUCCIÓN 1 CAPÍTULO I

Principios conceptuales y teóricos sobre la dimensión ambiental 5

1.1. Economía Ambiental y Economía Ecológica 5

1.2 ¿Sustentable o Sostenible? 9

1.3 Sustentabilidad y Desarrollo Sustentable 11

1.4 Un paradigma de desarrollo con sustentabilidad 12

1.5 Evolución del pensamiento económico y los recursos naturales 15

1.6 Acerca del enfoque de Ronald H. Coase sobre los recursos naturales 19

1.7 Reflexión de Coase sobre Pigou 23

1.8 Ronald H. Couse en esta investigación 25 CAPÍTULO II

Caracterización del desarrollo sustentable en México. Efecto del agotamiento del agua y contaminación del aire y del agua 29 2.1 Acerca de la medición del desarrollo sustentable 29

2.1.1 Registro y principales indicadores ecológicos 30

2.1.2 Experiencia en México en el registro de indicadores ecológicos 38

2.2 Evaluación del desarrollo sustentable en México 41

2.3 Efecto del agotamiento del agua y de la contaminación del aire

y el agua en el desarrollo sustentable 66

2.4 Caracterización del desarrollo económico, social y sustentable en México 67

2.5 Una visión panorámica sobre el agua y el aire en México 69

CAPÍTULO III

Elementos que sustentan la aplicación de políticas ambientales 103

3.1 Gestión y legislación ambiental 103

3.2 Instrumentos de prevención y protección del medio ambiente 107

3.3 Principios y Regulación 110

ii

3.4 La experiencia de los países de la OCDE en impuestos ambientales 119

3.5 Los Subsidios 129

3.5.1 Efectos negativos al aire y el agua por los subsidios agrícolas 136

3.6 La descentralización de la gestión ambiental 142

3.7 Descentralización de la Gestión Ambiental en México 146

Capítulo IV

Análisis, evaluación y propuestas de políticas ambientales sobre agua y aire

implementadas en México. 153

4.1 Políticas ambientales explícitas e implícitas 153

4.2 El Programa Nacional de Desarrollo de México y el Programa Sectorial

de Medio Ambiente referencia al agua y el aire 2001-2006 y 2007 2012. 155

4.3 Una proyección de la economía, demografía y del ecosistema

enfatizando en aire y agua 162

4.4 Propuestas de Políticas Ambientales 170

Conclusiones 190

Anexos 197

Bibliografía 205

iii

Relación de tablas, gráficas y figuras

Tablas

Tabla 1.1 Economía Ambiental vs. Economía Ecológica 9 Tabla 2.1. Evolución de la población de México, de 1950 a 2005

(millones de habitantes) 42 Tabla 2.2. Número de Localidades de Acuerdo a su Población 43 Tabla 2.3 Producto Interno Bruto. Variación real anual 45 Tabla 2.4 Erogaciones relacionadas con la cuenta corriente de la balanza de

pagos. Millones de pesos. 1988-2004 52 Tabla 2.5 Ingreso corriente total promedio trimestral por persona

ajustado por economías de escalas1 sin transferencias2 en deciles de personas según año de levantamiento y su coeficiente de Gini. Precios constantes 2006. Pesos 53

Tabla 2.6 Equivalencia en Ingresos (proporciones respecto al primer decil) 55 Tabla 2.7 Índice de Gini. Periodo 2000 – 2006 55 Tabla 2.8 Acumulación de Ingreso Corriente (porcentaje por deciles agrupados) 56 Tabla 2.9 Índice de Gini 2006 (países seleccionados) 56 Tabla 2.10 Índice de Pobreza Humana 2000 60 Tabla 2.11 Pobreza Humana en México, 2000 62 Tabla 2.12 Índice de Pobreza Humana 2007/2008 (países seleccionados) 63 Tabla 2.13 PIB, PIBE, CTADA, Proporción del PIB respecto del PIB y

Proporción de los Costos respecto del PIB 1998-2006. Millones de pesos corrientes 65

Tabla 2.14 Agotamiento y degradación del Agua y el aire 67 Tabla 2.15 Las Ciudades sedes de las Regiones Hidrológico-Administrativas 70 Tabla 2.16 Usos Consuntivos, según Origen del Tipo de Fuente de Extracción,

2007 (miles de millones de metros cúbicos, km3) 73 Tabla 2.17 Volúmenes Concesionados Para Usos Consuntivos, por Región

Hidrológico-Administrativa, 2007 (millones de metros cúbicos, Hm3) 73 Tabla 2.18 Volúmenes Concesionados para Usos Consuntivos, por Entidad

Federativa, 2007 (millones de metros cúbicos, Hm3) 74 Tabla 2.19 Generación de Energía Termoeléctrica y Capacidad Instalada,

Serie Anual de 1999-2007 75 Tabla 2.20 Volúmenes Declarados Para el Pago de Derechos Por Uso del

Agua en Hidroeléctricas, Según Región Hidrológico-Administrativa, Serie Anual de 1999- 2007 (millones de metros cúbicos, hm3) 75

Tabla 2.21 Generación de Energía Hidroeléctrica y Capacidad Instalada, 1999-2007 77

Tabla 2.22 Volúmenes declarados para el pago de derechos por el uso de agua en hidroeléctricas 1999-2007 (millones de metros cúbicos, hm3) 78

Tabla 2.23 Generación de Energía Hidroeléctrica y capacidad instalada, 1999-2007 79

Tabla 2.24 Grado de Presión Sobre el Recurso Hídrico, por Región Hidrológico-Administrativa, 2007 80

Tabla 2.25 Importaciones Netas de Agua Virtual en México 2000-2007 (millones de m3/año) 81

Tabla 2.26 Acuíferos Subterráneos Sobreexplotados. 1975-2007 84

iv

Tabla 2.27 Acuíferos Subterráneos con problemas de Salinización 2007 85 Tabla 2.28 Porcentaje de playas con calidad aceptable. 2003-2007 85 Tabla 2.29 Categorías de Emisión del PICC 87 Tabla 2.30 Potencial de Calentamiento Global de Gases de Efecto Invernadero 87 Tabla 2.31 Emisiones en Gg en CO2 Equivalente para el periodo 1990-2002 88 Tabla 2.32 Subcategorías de Energía 93 Tabla 2.33 Emisiones de GEI de la Categoría Energía por tipo de gas en CO2

equivalente 93 Tabla 2.34 Subcategorías de Procesos Industriales 97 Tabla 2.35 Emisiones de COVDM por sector de la Categoría Solventes

1990–2002, Gg 99 Tabla 2.36 Emisiones de metano CH4 y oxido nitroso N2O de la categoría

Agricultura, Gg de equivalente 100 Tabla 2.37 Subcategorías de USCUSS 101 Tabla 3.1 Incentivos económicos para prevenir la contaminación 115 Tabla 3.2 Evolución de los instrumentos económicos en países de la OCDE 119 Tabla 3.3 Contenido de la Base de Datos de la OCDE 121 Tabla 3.4 Elasticidad precio de gasolina 128 Tabla 3.5 Categorías de subsidios de acuerdo a nivel de distorsión 133 Tabla 3.6 Clasificación de los apoyos de acuerdo con sus impactos al medio

ambiente 136 Tabla 3.7 Desventajas de la centralización vs. ventajas de la descentralización 144 Tabla 3.8 Distribución de los proyectos y costos por prioridades 2000.

PDIA 2000 149 Tabla 3.9 Entidades federativas participantes del PDIA 2002 151 Tabla 3.10 Servicios susceptibles de ser descentralizados 152 Tabla 4.1 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Planes

Nacionales de Desarrollo 2001-2006 y 2007-2017 159 Tabla 4.2 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los

Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y 2007-2012 161

Tabla 4.3 Proyección de crecimiento de la población urbana y rural 2010 -2030. (millones de habitantes) 163

Tabla 4.4 Proyección del PIB y de los Costos Totales por Agotamiento y Degradación Ambiental 2010 -2030. (millones de de dólares) 165

Gráficas

Gráfica 2.1. Población de México de 1950 a 2005 (millones de habitantes) 42 Gráfica 2.2 Relación entre la dinámica del PIB y la tasa de ocupación

del sector informal (TOSI) 46 Gráfica 2.3 Productividad en por ciento del sector formal e informal en por

ciento del total nacional. Precios constantes de 1993 47 Gráfica 2.4 Evolución de la estructura de las exportaciones de bienes

y servicios seleccionados 1988-2004 en por cientos. (precios de 1993) 49 Gráfica 2.5 Participación de las importaciones de bienes y servicios por

destino económico en por ciento del total 51 Gráfica 2.6 Costos por agotamiento, degradación y totales. 1998-2004 64 Gráfica 2.7 Comparación entre el PIB y el PIBE 1985-2004 65 Gráfica 2.8 Comparación de los GPMA, CTADA Y CCF 1985-2004 66

v

Gráfica 2.9 Distribución Porcentual de los Volúmenes Concesionados para Usos Consuntivos. 2007 72

Gráfica 2.10 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a la Demanda Química de Oxígeno a cinco días (DBO5) 82

Gráfica 2.11 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a la Demanda Química de Oxígeno (DQO) 83

Gráfica 2.12 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a los Sólidos Suspendidos Totales (SST) 83

Gráfica 2.13 Contribución por Categoría de Emisión de 1990-2002 89 Gráfica 2.14 Emisiones de GEI de la Categoría Energía por tipo de gas

1990-2002 94 Gráfica 2.15 Intensidad Energética de México 1990 – 2002 95 Gráfica 2.16 Intensidad de Emisiones de México 1990 – 2002 95 Gráfica 2.17 Contribución Porcentual por Sector a las Emisiones GEI

de la Categoría Energía 1990 – 2002 96 Gráfica 3.1 Auditorías Ambientales registradas en 2008 117 Gráfica 3.2 Impuestos en Dinamarca (millones de marcos) 120 Gráfica 3.3 Recaudación por impuestos ambientales como porcentaje de

la recaudación total 121 Gráfica 3.4 Recaudación por impuestos ambientales como porcentaje del PIB 122 Gráfica 3.5 Recaudación por impuestos ambientales sobre diferentes bases 122 Gráfica 3.6 Recaudación por impuestos ambientales sobre diferentes bases 124 Gráfica 3.7 Impuestos sobre el tratamiento final de los residuos 126 Gráfica 3.8 Impuestos sobre envases 127 Gráfica 3.9 Distribución por prioridades de proyectos y recursos del

PDIA 2000 148 Gráfica 4.1 Proyección de crecimiento de la población urbana y rural

2010-2030. (millones de habitantes) 163 Gráfica 4.2 Proyecciones de vegetación total perdida en México, 2010-2030.

(millones de hectáreas) 166 Gráfica 4.3 Proyecciones de hectáreas dedicadas a la producción agrícola

en México, 2010-2030. (millones de hectáreas) 166 Gráfica 4.4 Proyecciones de la disponibilidad natural media de agua

per cápita en México, 2010-2030. (m3/hab/año) 168 Gráfica 4.5 Proyecciones de emisiones de GEI en Gg en CO2 en México,

2010-2030 169

Figuras

Figura 1.1 Los objetivos útiles y su relación con la idea usual de sistema económico 7

Figura 1.2 Intersección de los diferentes conceptos que definen el desarrollo sustentable 14

Figura 2.1 Núcleos de Población 44 Figura 2.2 Regiones Hidrológico-Administrativas 70 Figura 2.3 Contraste Regional entre el Desarrollo y la Disponibilidad del

Agua, 2007 71 Figura 2.4 Diagrama de Emisiones de GEI para México 92 Figura 4.1 Población de más de 500 mil habitantes, proyección al 2030 164

vi

Glosario

Abiótico. Es aquello que no forma parte o no es producto de los seres vivos.

Agua potable. (del latín potus, bebida, potabilis, bebible, potare = beber) al agua "bebible" en el sentido que puede ser consumida por personas y animales sin riesgo de contraer enfermedades. El término se aplica al agua que ha sido tratada para su consumo humano según unos estándares de calidad determinados por las autoridades locales e internacionales.

Aguas residuales industriales. Aguas que son contaminadas por efecto de uso en procesos industriales, o de generación de energía.

Aguas residuales municipales. Aguas que son contaminadas por efecto de su uso en asentamientos humanos, centros de población o, de manera general, en domicilios, comercios y servicios urbanos.

Antropogénico. Generado por las actividades del ser humano.

Atmósfera. Es la capa gaseosa que rodea a la Tierra. Protege la vida de la Tierra absorbiendo en la capa de ozono parte de la radiación solar ultravioleta, reduciendo las diferencias de temperatura entre el día y la noche, y actuando como escudo protector contra los meteoritos. El 75% de la atmósfera se encuentra en los primeros 11 km de altura desde la superficie planetaria. Está compuesta por oxígeno (20,946%) y nitrógeno (78,084%), con pequeñas cantidades de argón (0,93%), dióxido de carbono (variable, pero alrededor de 0,033%), vapor de agua (aprox. 1%), neón (0,00182%), helio (0,000524%), criptón (0,000114%), hidrógeno (0,00005%) y ozono (0,00116%).

Biodiversidad. O diversidad biológica (neologismo del inglés Biodiversity, a su vez del griego βιο-, vida, y del latín diversĭtas, -ātis, variedad), es el término por el que se hace referencia a la amplia variedad de seres vivos sobre la Tierra y los patrones naturales que la conforman, resultado de miles de millones de años de Evolución según procesos naturales y también, de la influencia creciente de las actividades del ser humano. La biodiversidad comprende igualmente la variedad de ecosistemas y las diferencias genéticas dentro de cada especie que permiten la combinación de múltiples formas de vida, y cuyas mutuas interacciones y con el resto del entorno, fundamentan el sustento de la vida sobre el planeta.

Biomasa. El término biomasa en su sentido más amplio incluye toda la materia viva existente en un instante de tiempo en la Tierra. La biomasa energética se define como el conjunto de la materia orgánica, de origen vegetal o animal, incluyendo los materiales procedentes de su transformación natural o artificial. Cualquier tipo de biomasa tiene en común, con el resto, el hecho de provenir en última instancia de la fotosíntesis vegetal. Biosfera. Es el sistema material formado por el conjunto de los seres vivos propios del planeta, junto con el medio físico que les rodea y que ellos contribuyen a conformar. Este significado de "envoltura viva" de la Tierra, es el de uso más extendido, pero también se habla de biosfera a veces para referirse al espacio dentro del cual se desarrolla la vida, también la biosfera es el conjunto de la litosfera, hidrosfera y la atmósfera. Biótico. Es aquel que comparte un mismo ambiente en un tiempo determinado.

Bosques. Comunidad dominada por árboles o plantas leñosas con un tronco bien definido, con alturas mínimas de 2-4 metros, con una superficie mínima de 1 hectárea y con una cobertura arbórea del 30%. Geográficamente se diferencian en bosques tropicales y bosques templados.

vii

Cambio climático. Es la modificación del clima con respecto al historial climático a una escala global o regional.

Cambio de uso de suelo. Los cambios que sufre la superficie terrestre, debido principalmente a la apertura de nuevas tierras agrícolas, desmontes, asentamientos humanos e industriales.

Capa de ozono. U ozonosfera, a la zona de la estratosfera terrestre que contiene una concentración relativamente alta1 de ozono. Esta capa, que se extiende aproximadamente de los 15 km a los 40 km de altitud, reúne el 90% del ozono presente en la atmósfera y absorbe del 97% al 99% de la radiación ultravioleta de alta frecuencia.

Categoría de emisión. Aquel conjunto de sectores o actividades económicas (conjunto de fuentes de emisión), de una misma naturaleza, donde se libera algún gas de efecto invernadero hacia la atmósfera.

Clínica. Componente básico del cemento.

cl. Centilitro. 100 cl=1 Litro.

CO2 equivalente. Concentración de bioxido de carbono que podría causar el mismo grado de forzamiento radiativo que una mezcla determinada de dioxido de carbono y otros gases de efecto invernadero.

Deforestación. Es la transformación de tierras forestales a no-forestales debido a la actividad humana directa o inducida.

Desertificación. O desertización se entiende el proceso por el que un territorio que no posee las condiciones climáticas de los desiertos, principalmente una zona árida, semiárida o subhúmeda seca, termina adquiriendo las características de éstos. Esto sucede como resultado de la destrucción de su cubierta vegetal, de la erosión del suelo y de la falta de agua.

Ecosistema. Es un sistema formado por una comunidad natural de seres vivos, los componentes bióticos del ecosistema, y por componentes abióticos, que constituyen el ambiente físico.

Efecto invernadero. Es el fenómeno por el cual determinados gases, que son componentes de una atmósfera planetaria, retienen parte de la energía que el suelo emite por haber sido calentado por la radiación solar. Afecta a todos los cuerpos planetarios dotados de atmósfera. De acuerdo con el actual consenso científico, el efecto invernadero se está viendo acentuado en la Tierra por la emisión de ciertos gases, como el dióxido de carbono y el metano, debida a la actividad económica humana. Este fenómeno evita que la energía solar recibida constantemente por la Tierra vuelva inmediatamente al espacio, produciendo a escala planetaria un efecto similar al observado en un invernadero.

Emisiones antropogénicas. Emisiones generadas por las actividades del ser humano.

Factor de emisión. Emisión factor en inglés, corresponde a la unidad de conversión para estimar emisiones a partir de datos de actividad; el factor de emisión se expresa en unidades de cantidad de emisiones por unidad de masa de la actividad o fuente generadora de gases de efecto invernadero.

Forzamiento radiativo. Cambio en la irradiación neta vertical (expresada en W/m2).

viii

Gg. Unidad de medida de masa equivalente a 109 gramos, empleada para las emisiones de GEI. Un gigagramo equivale a 1,000 toneladas.

GEI. Gases de efecto invernadero.

Hábitat. Es el ambiente que ocupa una población o especie. Es el espacio que reúne las condiciones adecuadas para que la especie pueda residir y reproducirse, perpetuando su presencia.

Hidrosfera. (del griego hydros: agua y sphaira: esfera) describe en las Ciencias de la Tierra el sistema material constituido por el agua que se encuentra bajo, en y sobre la superficie de la Tierra.

Litosfera. (del griego λίθος, "piedra" y σφαίρα, "esfera") es la capa más superficial de la Tierra sólida, caracterizada por su rigidez.

Mj. Mega Joules. Unidad de medida de energía equivalente a 1,000 de Joules.

Recursos hídricos. Son los Mares, océanos, ríos, lagos, aguas subterráneas, etc.

Residuos peligrosos. Todos aquellos residuos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas, representan un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente. Incluye todos aquellos envases, recipientes, embalajes que hayan estado en contacto con estos residuos.

Sumidero. Proceso o mecanismo que absorbe y/o retiene gases de efecto invernadero.

Tecnologías limpias. Son una opción amigable con el ambiente que permiten reducir la contaminación en el ambiente natural y la generación de desechos, además de aumentar la eficiencia del uso de recursos naturales como el agua y la energía. Permitiendo generar beneficios económicos, optimizando costos y mejorando la competitividad los productos.

Usos de suelo. Se aplica a los diferentes tipos de cobertura que el ser humano crea para satisfacer sus necesidades materiales o espirituales. Uso consuntivo del agua. Es el uso del agua que no se devuelve en forma inmediata al ciclo hidrológico. Resumen Esta investigación expone como un primer aspecto la diferencia entre economía

ambiental y ecológica. A su vez, describe el concepto de desarrollo sustentable definido

por la Organización de las Naciones Unidas, proponiendo por primera vez dicho

término que incluye el contenido de aspectos económicos, sociales y ecológicos. Esta

definición fue aceptada por la “Cumbre de la Tierra” celebrada en Río de Janeiro en

1992.

Como fundamento teórico del trabajo se presenta una síntesis de la evolución del

pensamiento económico y la dimensión ambiental, seleccionando como fundamento

ix

conceptual en esta investigación la propuesta del Premio Nobel de Economía de 1982,

Ronald H. Coase lo que es relevante por la creación de un mercado ambiental, al

considerar que una afectación al medio ambiente debe tener un costo de transacción, y

de esta manera internalizar las externalidades, aplicable a recursos renovables como el

aire y el agua. A la propuesta de Coase se le señala la necesidad de cierta regulación

por parte del Estado.

Un elemento importante para medir el proceso de desarrollo con sustentabilidad son las

cuentas ambientales e indicadores ecológicos cuyo fin es conocer el avance, impacto y

repercusión del desempeño económico sobre el medio ambiente y los recursos naturales,

en particular sobre el aire y el agua. Los resultados de este registro confirman que la

economía y sociedad mexicana no transitan por un proceso de desarrollo sustentable.

En el caso particular del aire y el agua; se abunda en la situación específica de los

recursos hídricos: mostrando cómo se administran estos recursos, los usos del agua, su

disponibilidad, grado de presión y el grado de contaminación que presenta el agua

superficial, subterránea y las playas del litoral mexicano. En lo relacionado al aire, se

muestra el panorama de emisiones y su tendencia por fuente generadora y se desglosa

cada una de éstas.

Un aspecto esencial de la investigación es el análisis de la implementación de las

políticas ambientales en México y los elementos que sustentan su aplicación. De lo que

se desprenden insuficiencias en su ejecución y control. Una proyección a veinte años

del PIB y los principales recursos del ecosistema demuestra que de seguir por este

rumbo, la situación será de una gravedad inadmisible. Esta investigación concluye con

propuestas sobre la política ambiental incluyendo recomendaciones como una

contribución hacia un desarrollo con sustentabilidad.

Abstract

This paper presents the difference between environmental and ecological economics.

Describes the concept of sustainable development as defined by the United Nations,

proposing for first time this term that includes the economic, social and ecological

contents. This definition was accepted by the Rio de Janeiro Declaration on

Environment and Development in 1992.

As theoretical work provides a summary of the evolution of economic thought and the

environmental dimension, selected as the conceptual basis in this investigation to the

x

proposal of the Nobel Prize for Economics 1982, Ronald H. Coase what is relevant for

the creation of an environmental market, believing that an environmental impact must

have a transaction cost, and thus internalize the externalities, which applies to renewable

resources such as air and water. To the Coase proposal needs accentuate some

regulation by the State.

An important element for measuring the development process with sustainability are the

environmental accounts and ecological indicators whose purpose is to know the

progress, impact and repercussion economic over the environment and natural

resources, especially air and water. The assessments of this record confirms that the

mexican economy and society is not passing through a process of sustainable

development.

Particularly air and water; It details on the specific situation of water resources: showing

how they manage these resources, water use, availability, degree of pressure and degree

of contamination that presents the surface water, groundwater and coastal beaches of

Mexico. About the air, shows the scene of emissions and its trend by generating source,

broken down each of them.

An essential aspect of research is the analysis of the implementation of environmental

policies in Mexico and the elements that support its implementation. It follows from

shortcomings in their implementation and control. A projection to twenty years of GDP

and the main resources of the ecosystem proves that follow this course, the situation to

become hard to bear. This research concludes with suggestions on environmental

policy, including recommendations as a contribution towards sustainable development.

1

INTRODUCCIÓN

Un elemento que debe considerarse en el debate sobre las teorías del desarrollo es la

discusión de un paradigma que contenga la dimensión ambiental. Para alcanzar ese

relevante objetivo de la sociedad, es preciso considerar los aspectos económicos,

sociales y ecológicos que definen el concepto de sustentable. Por su parte, el logro de

cambios cualitativos en el sistema socio-económico requiere la generación de

excedentes de bienes y servicios mediante una reproducción ampliada de la economía.

De lo que se deduce que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no

suficiente para alcanzar el bienestar.

Es imprescindible construir consensos acerca de ese paradigma de desarrollo que

considere la sustentabilidad ambiental como una meta fundamental de la humanidad. El

logro de dicho propósito debe conjugar el crecimiento económico, con una tecnología

avanzada, asociada a una justa distribución del ingreso y la riqueza, que permita la

satisfacción de las necesidades básicas de la población y el acceso a niveles crecientes

de salud, educación, bienestar y calidad de vida. La sustentabilidad ambiental exige

además, un aprovechamiento y transformación racional de los recursos que provee la

naturaleza preservándolos para las generaciones futuras.

De lo anterior se desprende un problema esencial vinculado al desempeño de la sociedad

y economía mexicana relacionado con su crecimiento, desarrollo económico, social y

sustentable, que expresa el problema que se propone acometer esta investigación con

las siguientes preguntas: a) ¿es necesario proponer un paradigma de desarrollo que tenga

en cuenta la sustentabilidad en el proceso de desarrollo económico y social?; b) ¿se

desarrolla México sustentablemente?; c) ¿las políticas ambientales implementadas en

México por el gobierno sobre el aire y el agua han tenido resultados que pueden

calificarse de favorables aportando a su desarrollo sustentable? y d) ¿es necesario

2

proponer medidas que mejoren las políticas ambientales sobre su control y rendición de

cuentas de sus resultados?

Las respuestas a los cuestionamientos anteriores justifica una investigación sobre este

tema tan actual y relevante para el país, que a su vez posibilita una trascendental

experiencia en un campo de significativa importancia para la teoría y la practica del

desarrollo con sustentabilidad.

Teniendo en cuenta lo señalado como problema a investigar y su justificación para

acometer este tema se proponen cinco objetivos básicos: a) estudiar elementos teóricos

que justifiquen un paradigma de desarrollo con sustentabilidad, que complemente los

enfoques tradicionales de crecimiento y desarrollo; b) evaluar si México se desarrolla

sustentablemente de acuerdo a la información estadística disponible; c) profundizar en el

efecto que el agotamiento del agua y la contaminación del aire y el agua ejercen sobre el

desempeño del paradigma enunciado; d) analizar críticamente la evolución de las

políticas ambientales instrumentadas sobre aire y agua en México y e) en dependencia

de los resultados que arroje el análisis precedente proponer medidas que mejoren tanto

las políticas implementadas como su control eficiente.

Para el logro de los objetivos señalados se plantea la siguiente hipótesis:

México no se desarrolla sustentablemente de acuerdo a los tres pilares recomendados

por las Naciones Unidas, económico, social y ecológico. De acuerdo a los resultados de

la afirmación anterior analizar la evolución de las políticas ambientales implementadas

para el aire y el agua, proponiendo si es el caso, medidas que propenden a mejorar su

desempeño

El trabajo lo conforman cuatro capítulos. En un primer capítulo se presentan los

principios conceptuales y teóricos que permiten definir el proceso de desarrollo

3

sustentable acorde con lo aceptado y recomendado por la Organización de las Naciones

Unidas

A su vez, se establece la necesidad de un nuevo paradigma de desarrollo que tenga en

cuenta la dimensión ambiental y se muestra la evolución del pensamiento económico en

este tema, los recursos naturales y su relación con el medio ambiente y como resultado

del estudio se propone sustentar teóricamente el trabajo basado en las propuestas de

Ronald H. Coase con algunas diferencias aportadas por el autor de esta investigación

En un segundo capítulo se presenta la medición del desarrollo sustentable y los

principales indicadores ecológicos que facilitan caracterizar el agotamiento de los

recursos naturales y la degradación del medio ambiente. Por tratarse del registro de

indicadores más novedosos se muestra su procedimiento de cálculo y los principios

metodológicos que los rigen. A continuación se reseña la experiencia de México en este

tipo de cuentas y se concluye con una evaluación del desarrollo sustentable en México

basado en los tres pilares que incluye este concepto

El tercer capítulo presenta los elementos que posibilitan un marco apropiado para la

aplicación de las políticas ambientales en México. Considera aspectos de gestión,

instrumentos de regulación, fiscales y en particular los mecanismos en que se basa el

mercado para la conservación del medio ambiente y el desarrollo, así como la

descentralización de su gestión ambiental.

El capítulo cuarto expone un análisis y evaluación de las políticas ambientales sobre el

aire y el agua implementadas en México, diferenciando aquellas que tienen un carácter

explícito y las denominadas implícitas cuya diferencia depende del papel que juegan

sobre el medio ambiente. A su vez, se muestra una evaluación del Programa Nacional

de Desarrollo de los dos sexenios más recientes, sus similitudes y diferencias, con el fin

4

de analizar los resultados de las metas y objetivos propuestos. Dos aspectos

fundamentales del trabajo se insertan como conclusión del trabajo: a) una proyección

sobre la evolución del PIB y de los principales recursos del ecosistema para los

próximos 20 años y b) un conjunto de propuestas sobre las políticas que mejoraran la

situación actual sobre el medio ambiente y en particular sobre el aire y el agua,

detectadas en el transcurso de esta investigación.

5

CAPÍTULO I

Principios conceptuales y teóricos sobre la dimensión ambiental

Este capítulo inicia con la precisión conceptual de Economía Ambiental y Economía

Ecológica; argumentando el porqué cuando se habla de desarrollo sustentable cobra

relevancia la Economía Ecológica sobre la Economía Ambiental. Asimismo, se plasma

que no hay diferenciación alguna en utilizar el término sustentable y sostenible.

Posteriormente se establece que el Desarrollo Sustentable es el proceso dinámico para

lograr un estadío sustentable que debe considerarse como un instrumento para viabilizar

el sistema económico y social en un horizonte temporal y espacial dado.

Se analiza de una manera breve a los pensadores que han ido forjando la escuela de la

Economía de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente, la cual pretende aplicar

conceptos y principios económicos a la gestión de los recursos ambientales y problemas

ambientales. Se profundiza en la teoría de Ronald H. Coase por ser este economista el

que más influye como marco teórico de esta investigación.

1.1. Economía Ambiental y Economía Ecológica

La economía (medio) ambiental sólo se ocupa de aquello que, siendo de utilidad directa

para los hombres, resulte además apropiable, valorable y productible. En este contexto,

la economía ambiental para aplicar su lógica costo-beneficio a los bienes libres que

integran el medio ambiente, tiene que empezar por valorarlos, ya sea implantando la

propiedad y el mercado sobre ellos o simulando dicho mercado para imputarles valores

teóricos apoyados sobre el cálculo de “costos de oportunidad”, “precios hedónicos”, etc.

Así, el discurso ambientalista parte de la premisa que define la naturaleza como un

conjunto de recursos utilizables por la sociedad y considera que el hábitat natural se

6

halla al servicio de la especie humana, aunque introduce en su análisis toda una serie de

medidas relacionadas con la tecnología y la gestión de recursos destinadas a evitar

riesgos ecológicamente innecesarios. Esta visión no niega la sustentabilidad sino que

propone una transición para conseguirla basándose en la mercantilización del medio

natural y relanza la imagen de la empresa a la vez que la hace más competitiva frente a

aquellas que no aplican políticas de empresa ambientalmente correctas. Sin embargo,

este modelo todavía no supone una alternativa ecológica real por tres razones:

• Porque los mecanismos de mercado todavía se resisten a interiorizar las

externalidades negativas que el mismo genera (p. ej. contaminación).

• Por el escaso peso de la iniciativa política de los Estados que se ve reducida a

corto plazo por la dinámica electoral y las fuertes presiones ejercidas por los

grandes grupos industriales

• Las diferencias entre los intereses productivos nacionales y el carácter planetario

de sus efectos secundarios.

La economía ecológica1, por su parte considera que todos los objetos que componen la

biosfera pueden ser escasos y de alguna manera inmediata útiles (conjunto U, ver figura

1.1).

1 Nícolas, Georgescu-Roegen, La ley de la entropía y el proceso económico, Madrid, Editorial Visor, 1998.

7

Figura 1.1 Los objetivos útiles y su relación con la idea usual de sistema económico

Fuente: Naredo, J.M. (1994). “De la economía ambiental a la economía ecológica”, pág. 379 Igualmente, se preocupa de la naturaleza física de los bienes a gestionar considerando

desde la escasez objetiva y lo renovable de los recursos empleados, hasta la nocividad y

el posible reciclaje de los residuos generados con el fin de establecer un marco

institucional que arroje soluciones adecuadas en costos, precios y cantidades de recursos

utilizados, de productos obtenidos y de residuos emitidos, a través de una correcta

planificación de recursos naturales sustentada en estadísticas económicas adecuadas.

La economía ecológica se plantea como un concepto integrador o “ecointegrador” que

apunta a evitar la habitual disociación entre los planteamientos económicos y ecológicos

reconciliando las prácticas de valoración económica propias de los economistas en

términos de precios, costos y beneficios monetarios, y el aparato analítico de disciplinas

como la ecología o la termodinámica preocupadas por registrar las irreversibilidades

inherentes a todo proceso físico. Bajo este modo de razonar el mercado deja de ser la

panacea que, se suponía, debería garantizar por sí sola el óptimo económico, para

convertirse en un instrumento a utilizar sobre bases controladas y respeto al medio

ambiente. Por otra parte, la pretensión de empujar la economía de las sociedades

humanas hacia bases más sostenibles ha sido asumido tratando de extender ahora su

objetivo de reflexión y de valoración hacia aquellas partes del proceso físico de

8

producción y gasto que no eran tenidas en cuenta a través de un sistema de gestión que

además de ser económico pretende ser sostenible. De ahí que la economía ecológica

pueda definirse como “la ciencia de la gestión de la sostenibilidad”.

Una de las principales reflexiones de la economía ecológica es responder a cómo una

economía sostenible puede usar recursos no renovables. Si aceptamos que el flujo de

energía solar mueve a largo plazo los ciclos de materiales existentes en la corteza

terrestre la cuestión estriba en que la economía humana sepa aprovechar esa energía y

sus derivados renovables para cerrar los ciclos materiales, posibilitando que los residuos

se conviertan otra vez en recursos y evitando el progresivo deterioro de la corteza

terrestre. Sin embargo, desde la revolución industrial las sociedades humanas

desarrollaron su economía sobre bases completamente opuestas sobreexplotando

ineficientemente y de manera desigual los stocks de materiales terrestres, especialmente

de los combustibles fósiles y de los minerales no energéticos.

Robert K. Kaufman de la Universidad de Boston en su libro The environment and

economic well-being (2001) escribe el capítulo Frontiers of Environmental

Economics, en donde argumenta que la Economía Ecológica está siendo absorbida por

la corriente principal de la Economía convencional y para evitar esto propone: “la

Economía Ecológica debe hacer lo que la Economía hace muy bien, proponer

sugerencias de políticas a los que toman las decisiones. Para ganar este pulso, he

escrito los criterios para una agenda de investigación productiva. Espero que los

analistas encuentren estas sugerencias útiles. El éxito afectará a la supervivencia de

millones de especies, incluida la nuestra”. Actualmente se encuentra realizando entre

otras, una investigación sobre el cambio de uso de suelo en China.

9

Tabla 1.1 Economía Ambiental vs. Economía Ecológica Economía Ambiental Economía Ecológica

• Valoración monetaria de los problemas ambientales

• Separación entre lo económico y lo natural • Enfoque estático basado en métodos

mecánicos de maximización de utilidad presente

• Construcción de mercados a posteriori a remolque de la escasez: valoración de daños a partir de su evidente deterioro

• La tecnología como solución • Principal mecanismo de análisis: “costo –

beneficio” según preferencias subjetivas y valores de intercambio en el mercado

• Sostenibilidad débil: Proceso económico

sostenible por 1. Progreso técnico y 2. Sustitución entre capital natural y manufacturado

• Evaluación monetaria y física de los impactos ambientales derivados de la actividad económica: conciliación de prácticas de valoración económica y leyes termodinámicas.

• Estrecha vinculación entre sistemas económico y ecológico: compatibilidad a largo plazo entre la economía humana y medio ambiente.

• Enfoque dinámico “inmortal” y multigeneracional: maximización de la felicidad presente y futura

• Preocupación por la naturaleza física de los bienes tanto en su escasez como en la renovación de los recursos, nocividad y reciclaje de residuos (Naredo)

• La tecnología como ilusión. Solución: “pasar con menos”

• Principal mecanismo de análisis: negociación social y política comprensible en base al conocimiento de las variables físicas que afectan al futuro y a la calidad de los recursos naturales disponibles. No resulta por completo a la valoración monetaria.

• Sostenibilidad fuerte: Proceso económico sostenible por 1. Sustitución entre capitales naturales (renovables y no renovables) y 2. Complementación entre capital natural y manufacturado.

Fuente: Cuerdo, M. y Ramos, J.L (2000): “Economía Ecológica frente a Economía Ambiental” páginas 249-280

1.2 ¿Sustentable o Sostenible?

Se argumenta que en español es más pertinente utilizar la palabra sustentable que

sostenible porque aquella tiene mayor similitud con Sustainable, que es su

correspondiente en inglés, idioma en el que se empezó a publicar masivamente el

término; empero, ambas se usan a menudo indistintamente (López, 2006).

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española (DRAE): sostenible. adj.

Dicho de un proceso: Que puede mantenerse por sí mismo, como lo hace, p. ej., un

desarrollo económico sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes. Y

sustentable. adj. Que se puede sustentar o defender con razones.

10

«Sostenible» y «sustentable» son de los llamados «adjetivos verbales» o «postverbales»,

porque derivan de sendos verbos: «sostener» y «sustentar». Pertenecen al tipo de esos

adjetivos que se forman mediante el agregado a la raíz del verbo del sufijo «-able» o «-

ible»: «amar», «am-able»; «temer», «tem-ible»; «corregir»«, «correg-ible».

El sufijo «-ble», tanto en su forma «-able» como «-ible», denota la idea de «posibilidad

pasiva, es decir, capacidad o aptitud para recibir la acción del verbo (DRAE). Esto

quiere decir, en este caso, que «sostenible» es lo que es «capaz de sostener o de

sostenerse», y «sustentable» aquello que es «capaz de sustentar o sustentarse». Se puede

decir que «desarrollo sostenible» es el desarrollo que puede o es capaz de sostenerse, y

«desarrollo sustentable» es el que puede o es capaz de sustentarse. Gramaticalmente el

uso de ambos adjetivos como calificativos del sustantivo «desarrollo» es válido.

Visto así, se debe concluir que, situándose estrictamente en el ámbito del lenguaje, del

léxico y la semántica, los adjetivos «sostenible» y «sustentable» son sinónimos, como lo

son los verbos de que derivan, y por tanto su uso es indistinto, sólo sobre la base del

gusto del usuario, sin que el empleo de uno u otro obedezca a regla alguna. Sin

embargo, pudiera haber interés en establecer, dentro del ámbito científico del concepto,

algún matiz semántico, alguna diferencia conceptual entre lo «sostenible» y lo

«sustentable».

En España lo común es utilizar sostenible y en Latinoamérica se usa más

frecuentemente sustentable. De hecho en el marco legal mexicano se ha vuelto más

común «sustentable» (p. ej., tenemos una Ley para el desarrollo rural sustentable, así

como en los objetivos del Eje 4 del Programa Nacional del Medio Ambiente y

Recursos Naturales 2007–2012). Por lo que para los fines de esta investigación se

utilizará el término sustentable.

11

1.3 Sustentabilidad y Desarrollo Sustentable

Es ineludible referirse al concepto de sustentabilidad, antes de hacer referencia al

concepto de desarrollo sustentable y establecer algunas diferencias de este concepto

con el primero. La sustentabilidad, o sostenible, o soportable, se relaciona con la

ecología y la sociedad (figura 1.2). Se consigue identificar con la actual generación

como con las generaciones por venir. Ello sobreviene de un conjunto de preceptos

vinculados a la gestión sustentable de los recursos naturales: el agotamiento y la

degradación ambiental de los recursos renovables de la naturaleza (flora y fauna) no

deben ser mayores que su reposición, la emisión de contaminantes y residuos

peligrosos al agua, aire y suelos, no deben sobrepasar la capacidad de asimilación de

los ecosistemas y los recursos no renovables (petróleo y recursos minerales) deben

explotarse de una manera sustentable, condicionando la tasa de agotamiento a la tasa

de generación de los correspondientes sustitutos (López, 2006).

En un plano conceptual la sustentabilidad se identifica con el estadío social que

posibilitará el curso indefinido de la supervivencia del ser humano, mediante una vida

saludable, segura, productiva y en armonía con la naturaleza y con los valores

espirituales.

El desarrollo sustentable no es simplemente un desarrollo que puede ser prolongado en

el tiempo, sino el tipo de desarrollo que se requiere para tratar de alcanzar, a través de

él, el estado de sustentabilidad. No se trata de una meta propiamente, sino un proceso

para mantener un balance dinámico entre la demanda de equidad, prosperidad y una

mejor calidad de vida. La sustentabilidad es un concepto más amplio que el de

desarrollo sustentable y puede ser aplicado a diferentes escalas, desde la

sustentabilidad de una familia, de un proyecto o de una industria, pasando por el uso

12

sustentable de recursos y de fuentes materiales, hasta la sustentabilidad sectorial y

global.

La sustentabilidad debe considerarse un instrumento para viabilizar el sistema

económico y social en un horizonte temporal y espacial dado. El sentido de la

sustentabilidad debe ser considerado en términos realistas, pues implica la explotación

racional de los recursos de la forma más armoniosa posible, a través de un tratamiento

en un tiempo más o menos definido.

Acerca de la sustentabilidad (Leff 2000) sustenta que la racionalidad de la producción

ha afectado a la naturaleza y asocia la destrucción ecológica y la degradación

ambiental al concepto de sustentabilidad reconociendo el papel que cumple la

naturaleza como soporte, condición y potencial del proceso de producción.

1.4 Un paradigma de desarrollo con sustentabilidad

Ya establecidas las diferencias esenciales entre sustentabilidad y desarrollo

sustentable, así como, una breve referencia a la historia del pensamiento económico,

subrayando la ausencia casi generalizada del tratamiento por sus principales

expositores de los recursos naturales y el medio ambiente como parte del capital

sujeto a agotamiento y degradación. En este punto se insertan algunos conceptos e

interpretaciones sobre el desarrollo sustentable y se plantea la necesidad de esbozar un

paradigma que tenga en cuenta el significativo papel que juegan los activos que

provee la naturaleza y el medio ambiente en el proceso de producción y su necesaria

preservación para el futuro.

En relación al concepto de desarrollo sustentable la World Comission on Environment

and Development lo consideró como “un proceso que permite satisfacer las

necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para

13

satisfacer las suyas” describiendo la sustentabilidad estrechamente relacionada con la

preservación de suficientes recursos para asegurar a las futuras generaciones una

calidad de vida, como mínimo, similar a la actual (López, 2006). Ergo el desarrollo

sustentable se identifica con un estadio superior de desarrollo, consecuentemente, debe

incluir la sustentabilidad ambiental como una novedosa dimensión vinculada al

quehacer económico de la sociedad, en cuyo desempeño mantenga la protección y

restauración de los recursos naturales. Para ello los activos de la naturaleza se deben

considerar como bienes escasos, sujetos a restaurarse y protegerse para evitar su

agotamiento.

El Desarrollo sustentable es aquel desarrollo que satisface las necesidades del

presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las

propias, e implica dos conceptos fundamentales:

1) el concepto de necesidades, especialmente las necesidades de los pobres del mundo

y

2) la idea de restricciones impuestas por el estado actual de la tecnología, de la

organización social y de la capacidad del medio ambiente para satisfacer las

necesidades presentes y futuras (Borrayo, 2002, p.5 ).

Este concepto fue presentado por primera vez en el documento conocido como

Informe Brundtland (1987), fruto de los trabajos de la Comisión Mundial de Medio

Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones

Unidas en 1983. Dicha definición se asumiría en el Principio 3º de la Declaración de

Río (1992).

14

Figura 1.2 Intersección de los diferentes conceptos que definen el desarrollo

sustentable

Fuente: Informe Brundtland 1987. Tomado de es.wikipedia.org.wiki.informe_brundtland

Las nuevas bases de convivencia que proveen la gobernabilidad al sistema político

requieren por tanto de un nuevo paradigma de desarrollo que coloque al ser humano

en el centro de este proceso, que considere el crecimiento económico como un medio

y no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de las generaciones actuales y

futuras, y que, por ende respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la

existencia de la vida del planeta (Guimaraes y Bárcenas, 2002, p.17)

El camino hacia el desarrollo sustentable lo componen un conjunto de acciones que

en ocasiones entran en contradicción con los intereses de determinados agentes

económicos cuyas motivaciones se vinculan a la búsqueda del beneficio y de la

eficiencia económica. La sustentabilidad ambiental no es un objetivo aislado que

deben alcanzar los países cada uno por su cuenta, se trata de adicionar otras

condiciones necesarias para la sociedad, además del crecimiento económico y el

desarrollo económico y social. Todo ello en aras de un bienestar presente y futuro.

Acerca de los conceptos discutidos, que van del crecimiento económico al desarrollo

sustentable pasando por el desarrollo económico y social, cabe detenerse en una breve

reflexión. La evolución de la sociedad hacia la sustentabilidad, debe ser un objetivo

primordial de las naciones. Interpretando dicho proceso no sólo referido a la

15

preservación de los recursos naturales, aspecto central para la sobreviviencia del

hábitat del hombre, sino también en incluir como premisas, el bienestar, la calidad y

nivel de vida de la población. Cuyo logro se obtendría mediante un crecimiento de la

economía acompañado de avances tecnológicos y una distribución del ingreso y la

riqueza con equidad.

1.5 Evolución del pensamiento económico y los recursos naturales.

En 1786, Joseph Townshend perfila las ideas del primer modelo ecológico de

equilibrio natural que se sustrae a las ideas de estancamiento preconizadas

posteriormente por el reverendo Thomas Malthus (Labandeira, León, Vázquez, 2007).

Townshend ejemplifica con la existencia de un ganado en una isla que iba creciendo a

medida que se agotaban los pastos, con lo cual sólo sobrevivían los individuos más

fuertes. En tanto Malthus conocido por la catástrofe Malthusiana en la que exponía el

principio según el cual la población humana crece a una progresión geométrica,

mientras los recursos de subsistencia lo hacen a una progresión aritmética. David

Ricardo, contemporáneo de Malthus, introdujo un modelo explicativo de cómo la

actividad económica se relaciona con el medio ambiente, por el cual se justifica el

hecho de que los propietarios recibieran una renta de la tierra cada vez menor.

Costanza (1997) en relación a este modelo comenta: “de cómo las actividades

agrícolas se dibujan sobre la tierra en respuesta al crecimiento de la población y a los

cambios en el precio de los alimentos es crítico para nuestro entendimiento sobre las

relaciones entre la supervivencia humana y los sistemas ecológicos del mantenimiento

de la vida”.

Carey (1858) cataloga de visiones pesimistas a las aportaciones de Malthus y Ricardo,

refutando que los incrementos de eficiencia en la producción al adoptar técnicas cada

16

vez menos costosas podrían evitar el pronunciamiento de ellos y que sobre todo esto

se podría extrapolar a la minería y a la producción forestal. Faustmann (1849)

cuestiona por vez primera la posible divergencia entre el crecimiento sostenible y lo

económicamente óptimo; a partir de cuestionarse la tala de árboles de crecimiento

lento, basándose en la evaluación de los ingresos esperados por esta (ahora ya)

madera, la renta de la tierra y el tipo de interés. En los años cuarenta del mismo siglo

XIX Engels ya le daba importancia al uso y la sobreexplotación de la tierra y los

recursos naturales, así mismo hablaba de la preservación de éstos para el uso y

aprovechamiento de las futuras generaciones. Plantea: “No debemos lisonjearnos

demasiado de nuestras victorias humanas sobre la naturaleza. Ésta se venga de

nosotros por cada una de las derrotas que le inferimos. Es cierto que toda ellas se

traducen principalmente en los resultados previstos y calculados, pero no pocas veces

contrarrestan los primeros.” (Bonilla, 2004).

Según Fisher (1981), fue Jonh Stuart Mill (1848) el pionero de los economistas que se

preocupó por la biodiversidad y la imposibilidad, desde el punto de vista del bienestar,

de convertir todo el capital natural en capital producido por el hombre. Continúa

Fisher, a las ideas de Mill se le atribuyen las siguientes hipótesis: 1. Los costos de

extracción crecen a medida que se agota el recurso; 2) El incremento de los costos de

extracción se amortiguará por el cambio técnico y 3) El stock de tierra tiene valor no

sólo por lo que puede producir, sino también, por la belleza natural de los paisajes.

William Stanley Jevons (1865) hace una aportación muy importante a la Economía de

los Recursos Naturales, equipara la Economía con las Ciencias Naturales utilizando

procedimientos matemáticos logra obtener el principio de equi-marginidad, que

preside todo problema de optimización o de maximización de beneficios netos en la

gestión del medio ambiente. De acuerdo a este principio microeconómico, el óptimo

17

en la asignación de un bien entre usos alternativos se obtiene por la comparación, en

igualdad, del valor marginal obtenido en cada uno de ellos.

Alfred Marshall, en 1890 introduce el concepto de externalidades al referirse a los

beneficios que reciben los agentes productores del desarrollo industrial por actividades

externas a dicha producción sin una remuneración monetaria. El discípulo de Arthur

Cecil Pigou (1920) con sus obras Riqueza y Bienestar (1912) y La Economía del

Bienestar Social (1920) es considerado el fundador de la Economía del Bienestar y

principal precursor del movimiento ecologista al establecer la distinción entre costos

marginales privados y sociales, así como de la idea de que con la intervención del

Estado mediante subsidios e impuestos para corregir los fallos del mercado, esto es,

internalizar las externalidades. Harold Hotelling matemático estadístico egresado de la

Universidad de Princeton con su artículo de 1931 La Economía de los Recursos

Agotables, fue sin duda, el fundador de la microeconomía de los recursos naturales,

establece la regla que preside todo el análisis de la gestión de los recursos naturales,

según la cual, para que su extracción se justifique, el precio del recurso menos el costo

de extracción debe aumentar con la tasa de interés.

Ronald H. Coase (1960) propone en su articulo The Problem of Social Cost una

negociación vía mercado de las partes involucradas para la gestión de los problemas

ambientales. Esto fue fuertemente criticado por Bromley (1991), argumentando que la

negociación es menos probable que funcione si el número de afectados es muy grande,

o cuando hay más de dos partes implicadas, Bromley asevera “La propiedad de todos

es propiedad de nadie”. Kneese (1971) comenta que en relación al agua, la sociedad

rechaza la solución de mercado por la interdependencia en el consumo. Afirma

“Cuando la interdependencia existe, el consumo de un individuo no es independiente

del beneficio de los otros”. El Premio Nobel de Economía en 1986 James M.

18

Buchanan dice que todos los agentes económicos pueden sucumbir en la tentación, lo

que ocasiona una gran dificultad en realizar acuerdos entre ellos, en su obra de 1971

The Bases for Collective Action página 7 lo ilustra “siempre que el comportamiento de

una persona afecta a la situación de otras personas sin el consentimiento expreso de

esa persona o personas” con un resultado potencialmente nocivo para los problemas

sociales. Por su parte Paul Anthony Samuelson (1976) Premio Nobel de Economía en

1970 señala que con el teorema de Coase usualmente la riqueza no será máxima aún

con costos de transacción nulos, porque siempre habrá en la negociación un

monopolio bilateral que lleve a un resultado indeterminado, por miedo a empeorar una

situación de status quo. Para lo cual Coase dice que esta argumentación es errónea

porque si ya había contrato, las condiciones del mismo se cumplen, y si no hay

contrato no hay condición que poner en peligro.

El Club de Roma creado en 1968 y con el Informe Meadows en 1972 trazó un

panorama sombrío de predicciones catastróficas para el futuro de la humanidad. A su

vez, a partir de 1974 y toda la década de los ochentas, surge un gran auge en

publicaciones especializadas sobre el tema como serían la Journal of Environmental

Economics and Management y la Ecological Economics y Environmental and Resource

Economics, forjándose con ello un importante aporte de investigaciones analizando

problemas ambientales, Con estas investigaciones inicia la escuela de la Economía

Ecológica.

Martínez Allier (2000) hace una fuerte crítica a la incapacidad de la Economía

convencional por soslayar el impacto de la humanidad sobre el ambiente por escapar de

los mercados y tener como objetivo único el crecimiento por sobre todo. Kaufman en el

libro The environment and economic well-being (2001) escribe el capítulo Frontiers of

Environmental Economics, en donde argumenta que la Economía Ecológica está siendo

19

absorbida por la corriente principal de la Economía convencional y para evitar esto

propone: “la Economía Ecológica debe hacer lo que la Economía hace muy bien –

proponer sugerencias de políticas a los que toman las decisiones. Para ganar este pulso,

he escrito los criterios para una agenda de investigación productiva. Espero que los

analistas encuentren estas sugerencias útiles. El éxito afectará a la supervivencia de

millones de especies, incluida la nuestra”.

Afortunadamente se han incrementado las investigaciones y publicaciones sobre éste

tema, enriqueciendo el acervo de conocimientos, inclusive se inician campañas de

difusión, en donde se muestra el daño que la humanidad le ha causado al medio

ambiente; para que toda la población se encuentre informada y en un futuro sea

conciente de la importancia que tiene el cuidado de los recursos naturales en sus

actividades cotidianas.

1.6 Acerca del enfoque de Ronald H. Coase sobre los recursos naturales.

Si bien es cierto que en la década de los setenta la gran explosión de la Economía de

los Recursos Naturales y el Medio Ambiente con sentido Sustentable gracias a los

trabajos realizados entre otros y de una manera progresiva por Malthus, Pigou,

Hotelling y Coase. Esta investigación profundiza en el pensamiento de Coase por

considerarlo fundamental para la creación del mercado ambiental a través de los

Servicios Ambientales Hidrológicos (para el agua) y de los Servicios Ambientales

Forestales (para el aire), así mismo, por la relevante importancia que desde una

concepción legal toma el término de propiedad de los recursos naturales.

En el artículo The problem of Social Cost (1960) Ronald Coase manifiesta que cualquier

sistema de asignación de precios tiene un costo y que es posible hacer un análisis

económico de las reglas, las formas organizativas y los métodos de pago. Fue Coase el

20

primero que llamó la atención sobre este tipo de costos en su artículo The Nature of the

Firm (1937). El llamado Teorema de Coase establece que si no existieran los costos de

transacción, la asignación de recursos sería siempre la más eficaz cualquiera que fuese

la distribución de derechos de propiedad. Entendiendo por derecho de propiedad la

libertad de elegir o capacidad de adoptar una decisión referente a un bien o servicio. Los

costos de transacción pueden puntualizarse como "los costos de transferir derechos de

propiedad" o bien, como "los costos de establecer y mantener los derechos de

propiedad". Los derechos de propiedad nunca son perfectos ya que la libertad para

disponer de la propiedad nunca es completa pues con ello se puede afectar a terceras

personas. Las transacciones económicas son transferencias de derechos de propiedad.

Cualquier transacción requiere una serie de mecanismos que protejan a los agentes que

intervienen de los riesgos relacionados con el intercambio. El objetivo de los contratos

es predecir acontecimientos futuros que pueden afectar al objeto de la transacción.

Incluso las transacciones aparentemente más sencillas, implican la existencia de un

contrato previo que puede ser explícito y formal o implícito e informal. Un contrato

sería completo si estableciera claramente lo que deben hacer cada uno de los

contratantes ante cualquier suceso futuro que afecte al objeto del contrato. Las

estructuras de gobierno son instituciones que indican las decisiones que deben ser

adoptadas en las diversas circunstancias que puedan aparecer en el futuro. Son

asignaciones de derechos de propiedad que establecen los incentivos y la seguridad

necesaria para la actividad económica. El enfoque institucionalista considera la

existencia de costos de transacción no solo en los intercambios que se producen en el

mercado, sino también en los intercambios en el interior de las empresas y

organizaciones.

21

El Teorema de Coase no solo sirvió para comprender con mayor claridad el problema de

los costos externos y sus posibles soluciones, sino que se ha considerado el origen del

moderno Análisis Económico del Derecho. Coase plantea diversos ejemplos de

conflicto de intereses entre dos agentes económicos, varios de estos ejemplos de casos

reales que provocaron demandas legales. Uno de ellos es el del caso de un médico y un

confitero, este último en su actividad laboral genera ruidos y vibraciones que afectan la

labor del médico que está en un recinto adyacente. Coase argumenta que es impropio

pensar que el confitero es culpable, y que la solución es dejar de causar dichas

molestias, o bien, compensar obligatoriamente al médico. Según él, el problema es

recíproco, ya que las actividades de ambos agentes económicos son igualmente

legítimas y, de la misma manera que obligar al médico a trasladar su consulta, o a

aislarla del ruido exterior, o a sus pacientes a soportar los ruidos, o acudir a otro médico,

crea unos “costos de oportunidad” o beneficios que deja de percibirse por el confitero o

por los clientes.

Interesado Coase por la “eficiencia económica”2, dice que para el economista lo

importante es comparar el valor que se pierde al dejar de utilizar una tecnología con el

que se pierde por las molestias que provoca. Su argumento es que si existiese un

mercado en el que pudiese intercambiar sin problemas, entonces el propio mercado (sin

necesidad de intervenciones externas) llevaría al resultado eficiente.

Continuando con el ejemplo, si el costo para el médico (de reubicarse o soportar los

ruidos y vibraciones) es de 30 y el costo adicional para el confitero de no utilizar el

instrumento de trabajo es de 50, entonces el mercado llevaría al resultado de que el

confitero seguiría haciendo los ruidos, y ello independientemente de cómo se

distribuyan los derechos iniciales sobre el medio ambiente, siempre que éstos estén

2 Cuando se habla de política ambiental se suele distinguir entre “efectividad” y “eficiencia”. Por efectividad se entiende que, una vez fijado un objetivo, se tiene la garantía de que el instrumento lo conseguirá. Eficiencia, en cambio, es lograr el objetivo al menor costo.

22

definidos y que pueda negociarse con ellos. Si La ley fija que inicialmente el médico

tiene derecho a no soportar los ruidos, el resultado del mercado sería que el confitero le

pagaría una cantidad superior a 30 e inferior a 50 para que le permitiera utilizar la

tecnología; los dos agentes económicos ganarían (“una mejora paretiana”) y el médico

se trasladaría, soportaría las molestias o aislaría el consultorio de ruidos exteriores. Si

inicialmente la ley da derecho al confitero a hacer lo que quiera, entonces el resultado

sería similar, porqué ni el médico tendría un incentivo suficiente para pagar más de 30 y

evitar los ruidos, ni el confitero para aceptar menos de 50; resultado igual por lo que se

refiere a la asignación de recursos (las técnicas utilizadas, nivel de ruido y la ubicación

de la consulta serían las mismas), aunque por supuesto la primera situación sería, desde

el punto de vista distributivo, más favorable al médico y la segunda al confitero.

Para abundar en el Teorema de Coase se ilustra con un ejemplo tomado de Martínez

Allier (2000). Si las transacciones pueden realizarse sin ningún costo y los derechos de

apropiación están claramente establecidos, sea cual sea su asignación inicial de esos

derechos se producirá una redistribución cuyo resultado será el de máxima eficiencia.

Derechos de apropiación es la traducción de la expresión inglesa "property rights" y

tiene un significado más general que "derechos de propiedad". Se autoriza a una

empresa a derramar sus residuos a un río, pero, no se le está confiriendo un derecho de

propiedad sobre el río pero sí un derecho de apropiación.

El 15 de Octubre de 1991 la Real Academia de Ciencias de Suecia le otorgó el Premio

Nobel de Ciencias Económicas a Ronald H. Coase. Al anunciar su decisión, la

Academia señaló que Coase “mediante su ampliación a la teoría macroeconómica por

sus explicaciones específicas de los principios que yacen tras las estructuras

económicas, contribuyó a que comprendiéramos la forma en que funciona la

economía”. El miembro del Comité del Premio, Assar Lindbeck a su vez dijo “explicó

23

con sencillez la razón de que existan diferentes tipos de contrato, la forma en que

operan y por qué las leyes están escritas de la forma en que en lo están y a lo que esto

conduce”. Otro integrante del Comité, Kart-Goran Maler comentó “una de las

conclusiones del trabajo de Coase es que cuando los derechos de propiedad no están

bien definidos, los recursos no son aprovechados eficazmente; como los recursos

naturales y del medio ambiente, por ejemplo, que no son bien administrados porque

los derechos sobre su uso no han sido precisados”. Este último comentario es conocido

como el Teorema de Coase, término acuñado por George Stigler (Premio Nobel de

Economía en 1982) en Theory of Price de 1987 y que también se refiriera al trabajo de

Coase como “dotado de las mismas características que el descubrimiento de

Arquímedes”. Harald Beyer en su ensayo de 1992 Ronald H. Coase y su Contribución

a la Teoría de la Economía y del Derecho, lo considera el creador de la Escuela de la

Economía de la Ley.

1.7 Reflexión de Coase sobre Pigou

La propuesta de Pigou era que las empresas internalizaran ineludiblemente los efectos

dañinos (externalidades negativas) que provocaban a través de impuestos, lo que

conllevaba también de manera implícita a la intervención del Estado. Para Coase esta

visión era errada, en la página 24 de The Problem of Social Cost escribe que Pigou

daba un mal enfoque pues es “el resultado de no comparar el producto total obtenible

bajo distintas alternativas de ordenamiento social” y en la página 25 dice “El problema

que enfrentamos al tratar con acciones que tienen efectos perjudiciales no es

simplemente el de restringir a los que provocan dichos efectos. Lo que tiene que

decidirse es si la ganancia de prevenir este daño es mayor que la ganancia (en realidad

pérdida) por no haberlo prevenirlo ”. En la página 34 indica “El análisis pigouviano

24

nos muestra que es posible concebir un mundo mejor que el que vivimos. Pero el

problema es diseñar ordenamientos prácticos que corrijan los defectos en una parte del

sistema sin causar perjuicios más serios en otras partes” y en relación a los impuestos

en la página 41 plasma “Un sistema tributario basado en impuestos a los productores

por el daño causado conduciría a que se incurriera en altos costos de prevención del

daño. Por supuesto esto podría evitarse si fuese posible basar el impuesto no sobre el

daño causado, sino sobre la caída en el valor de la producción resultante de la emisión

de humo” y en relación a la intervención del Estado, en la página 17 “Es claro que el

gobierno tiene poderes que le permiten desarrollar algunas cosas a un costo menor que

una organización privada. Pero la maquina de gobierno no está exenta de costos (…)

Una regulación gubernamental directa no necesariamente producirá mejores resultados

que si dejamos que el mercado o la empresa resuelva el problema. Pero, igualmente no

hay razón para suponer que, en algunas ocasiones, tales regulaciones gubernamentales

no puedan conducir a un mejoramiento en la eficiencia económica” continúa en la

página 28 “El tipo de situación que los economistas están prontos a considerar como

requiriendo de una acción gubernamental correctiva es, de hecho, a menudo el

resultado de una acción gubernamental. Dicha acción no es necesariamente

inadecuada. Pero existe el peligro real de que una intervención gubernamental

extensiva en el sistema económico pueda llevar demasiado lejos la protección de

aquellos responsables por efectos dañinos”.

George Stigler en su Memoirs of fan Unregulated Economist de 1985 narra una

anécdota “asistieron cerca de una veintena de economistas de la Universidad de Chicago

a la casa de Aaron Director, entre ellos, se encontraba Milton Friedman y como

expositor Ronald H. Coase (profesor de la Universidad de Virginia en ese entonces),

25

criticando la teoría pigouviana. Coase, que había iniciado su exposición con veinte

votos en contra, al cabo de dos horas de debate había ganado esos veinte votos”.

1.8 Ronald H. Couse en esta investigación

El teorema de Ronald Coase tiene tres ejes importantes: la definición clara del derecho

de propiedad; una negociación vía mercado, a diferencia de Pigou, sin la intervención

del Estado y no existencia de costos de transacción. La presente investigación se

manifiesta a favor del pensamiento de Coase pero, con la ingerencia del Estado.

Abundemos en todo esto.

Derecho de propiedad.

Los derechos de propiedad son la estructura institucional (intervención del Estado)

fundamental para el funcionamiento de los mercados, puesto que éstos no podrían

existir si no hay un derecho bien definido sobre el objeto que se intercambia. Por lo que

el sistema de derechos debe garantizar:

• La asignación completa de todos los derechos, que deben ser poseídos privada o

colectivamente, así como conocerse y garantizarse con exactitud.

• La exclusividad de los costos y beneficios del uso de los recursos, que han de ser

soportados por el propietario directamente o mediante la venta.

• La transferencia de los derechos de forma voluntaria.

• La seguridad y protección legal de los derechos ante posibles injerencias y

amenazas de terceros.

Mercado.

Desde una perspectiva del óptimo de Pareto y equilibrio Walrasiano del bienestar

económico, el proceso descentralizado de asignación de los recursos a través del

mercado conduce a su maximización. Esto es, los individuos de la sociedad reciben la

mayor satisfacción posible de la utilización de los recursos disponibles, dada la

26

distribución de la renta. Este resultado responde al primer teorema de la economía

competitiva, que establece que “toda economía competitiva en la que los agentes tomen

decisiones de producción y consumo descentralizadas conduce a un óptimo de Pareto”.

Esto es, la asignación eficiente de recursos productivos se caracteriza porque no es

posible encontrar otra asignación potencial en la que ningún individuo de la sociedad

puede mejorar sin que nadie empeore.

La conclusión es que el mercado puede conducir al óptimo social, esto es, a la

maximización del bienestar colectivo de la sociedad. De hecho el segundo teorema del

bienestar garantiza que toda asignación eficiente, o Pareto óptima, se puede obtener a

través del funcionamiento del mercado mediante un mecanismo de intermediación

basado en el sistema de precios. En este contexto, para resolver un problema de equidad

en la asignación sólo habría que modificar la dotación inicial de riqueza de los

individuos.

No obstante, estas propiedades del funcionamiento del mercado como mecanismo de

asignación de los recursos económicos, no se cumplen en todos los casos posibles. El

incumplimiento es denominado “falla de mercado”, esto es, el mercado falla en la

obtención de una asignación eficiente de los recursos debido a que no se observan los

supuestos de partida para el cumplimiento del primer teorema de la economía del

bienestar:

• Los mercados son completos, con una buena definición de los derechos de

propiedad, y los agentes pueden realizar libremente intercambios para toda

transacción potencial o de contingencia.

• Los consumidores y productores se comportan de forma competitiva con precios

aceptados por ambas partes, realizando planes de optimización racionales que

involucran máximos beneficios y mínimos costos.

27

• Los precios son conocidos por todos los agentes económicos, tanto productores

como consumidores.

• Los costos de transacción son nulos y la fijación de precios no supone el empleo

de recursos.

Por lo tanto, las fallas de mercado se generan primordialmente cuando:

• La información no es completa o perfecta, esto es, cuando hay agentes que

tienen más información que los demás.

• Existe poder de monopolio en los agentes, es decir, un agente puede fijar precios

y controlar la demanda.

• Los mercados son incompletos porque los derechos de propiedad no están bien

definidos para algunos bienes y servicios.

En conclusión, dichas fallas deben o pueden ser corregidas por la intervención

gubernamental.

Costos de transacción.

Los costos hacen que los agentes se encuentren, contaminador y afectados, en muchos

de los casos, estos últimos están muy dispersos y difíciles de identificar. Si estos costos

son para cualquiera de las partes mayores que los beneficios esperados, entonces no se

producirá una negociación. De manera que, si los costos de transacción son muy altos

no es óptimo alcanzar un acuerdo. Por lo tanto, pueden existir externalidades que sean

Pareto-irrelevantes, por ello no se requiere de hacer algo. Sin embargo, la existencia de

altos costos de transacción puede explicar la intervención gubernamental, si ésta es más

barata para lograr lo optimo.

Por ejemplo, si CT son los costos de transacción y GN la ganancia de la negociación

para el agente que soporta los costos de transacción, se tiene que si CT < GN se

producirá negociación, si CT > GN no se llevará a cabo la negociación, pero, si se aplica

28

una “intervención regulatoria IR”, y si CT >IR< GN entonces es probable la regulación

gubernamental y será eficiente. Esta regulación gubernamental se aborda en el Capítulo

III.

29

CAPÍTULO II

Caracterización del desarrollo sustentable en México.

Efecto del agotamiento del agua y contaminación del aire y del agua

Este capítulo tiene el propósito de exponer una evaluación que caracterice el desarrollo

sustentable en México, teniendo en cuenta los tres pilares, económico, social y

ecológico, en que descansa el concepto de desarrollo sustentable, propuesto por la

Organización de las Naciones Unidas (ONU) a partir del informe elaborado por la Dra.

Gro Bruntland que encabezó el grupo de trabajo designado por dicha institución en

1987, aceptado por los jefes de Estado y de Gobierno participantes en la Cumbre de Río

celebrada en Río en Janeiro, Brasil en 1992.3

Para alcanzar el objetivo señalado como un primer aspecto, se plantean los elementos

que identifican el desarrollo sustentable, mediante indicadores relacionados con los tres

pilares que lo identifican y cuyo fin es determinar si un país transita por un proceso con

sustentabilidad, no sólo en lo ambiental sino además en lo económico y social. Para ello

se muestra una reseña de los principales indicadores ecológicos y su contenido

metodológico, así como la experiencia de México en sus cálculos, enfatizando en los

temas referidos al aire y el agua de relevante importancia en esta investigación.

2.1 Acerca de la medición del desarrollo sustentable

El estudio de un fenómeno cualquiera requiere de indicadores, variables o agregados

que sean capaces de medirlo, aunque no siempre contiene con exactitud el contenido de

un evento, ya sea económico o social. Esto lo diferencia de las ciencias exactas. Así por

ejemplo, el producto interno bruto es un estimado que se sustenta en encuestas, censos,

3 www.ourcommonfuture.org, Mayo, 2009.

30

registros administrativos e investigaciones. Lo que no significa que sus resultados no

obedezcan a reglas contables y bases metodológicas uniformes regidas por la Comisión

de Estadística de las Naciones Unidas, facilitando una comunicación universal en

términos estadísticos y con ello facilitar la comparación entre las naciones.

En el caso de la medición del desarrollo sustentable lo componen indicadores

económicos, sociales y ecológicos, estos últimos son de reciente utilización por los

países para conocer elementos acerca de la sustentabilidad ambiental. Teniendo en

cuenta lo anterior, cabe hacer un espacio en este capítulo para exponer previamente la

experiencia de su registro en México.

2.1.1 Registro y principales indicadores ecológicos

El INEGI, a través del Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México

(SCEEM), elabora la cuenta satélite que provee información sobre el impacto

ambiental, vinculándolo con variables netamente macroeconómicas. Adicionalmente,

proporciona elementos para apoyar los programas y estrategias de la Presidencia de la

República, como fue el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, donde la

variable sobre el Producto Interno Bruto Ecológico (PIBE) se consideró como un

indicador para medir el desarrollo con sustentabilidad, o como el presente PND 2007-

2012, que sugiere la “valoración económica de los bienes y servicios ambientales y su

apreciación efectiva por parte de la sociedad, para fincar el proceso de conciliación de

lo ambiental con el desarrollo social y económico…”4

Para el cálculo del PIBE es necesario dividir la clasificación de los activos fijos en

económicos y ambientales. A su vez los primeros se subdividen en producidos y no

producidos. Entre los producidos se encuentran: instalaciones, maquinarias, equipos y

4 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, 2007, p. 251

31

otros activos fijos. Corresponde a los segundos: suelo, petróleo, minerales y otros

recursos naturales. Los activos ambientales, siempre serán no producidos por la mano

del hombre o que éste no tenga jurisdicción sobre ellos: aire, agua, bosques silvestres y

fauna.

Esta ampliación de los activos, para tratar el medio ambiente, requiere de la expansión

del marco del sistema de contabilidad económica tradicional, definiendo los diversos

tipos de activos.5

-Activos Económicos Producidos. Kep

Se refiere a las construcciones, maquinaria y equipo, así como al ganado

reproductor, las mejoras de tierra, etc. Estos activos son elaborados bajo el control y la

responsabilidad de una unidad institucional, y son bienes de capital que sirven para

obtener un producto, en forma de otros bienes y servicios. A su vez se encuentran

sujetos al proceso de depreciación contable.

-Activos Económicos no Producidos. Kenp

Participan en el proceso de producción, pero no provienen del mismo, aunque se

encuentran bajo control y responsabilidad de una unidad institucional; comprende

activos de origen natural como el suelo, los bosques y los depósitos de minerales, entre

otros.

-Activos Ambientales no Producidos. Kanp

Son aquellos activos cuyo origen se debe a la naturaleza y son afectados por la

actividad económica, además poseen características tales que no es posible establecer

alguna propiedad sobre ellos; por ejemplo, los bosques silvestres, el aire y los océanos.

Este tipo de activos contiene no sólo aquellos cuya existencia es desconocida (como

yacimientos mineros que aún no son descubiertos), sino también los bosques no sujetos

5 INEGI, SCEEM 1996-2001, México, 2003, Paginas 6, 7 y 8. Estas definiciones y su notación a su vez se sustentan en el Manual de Cuentas Nacionales de 1993 editado por la ONU, capitulo XXI.

32

a explotación. En el caso de este recurso natural se sabe que existen pero son tan

remotos e inaccesibles –dada la tecnología existente- que en la práctica, no se

encuentran bajo el control efectivo de alguna unidad institucional.

Con el fin de relacionar los agregados económicos con los recursos naturales y el

ambiente, se le asigna la categoría de activos ambientales no producidos. Por tanto, el

concepto tradicional de activo adquiere nuevas dimensiones al reconocer que los

recursos naturales y el ambiente interactúan con la actividad económica, incrementando

o disminuyendo su capacidad de crecimiento actual y futuro y/o alterando su calidad.

Por lo que no son considerados bienes libres y de oferta limitada como tradicionalmente

ha tenido en cuenta la economía. Serán tratados como recursos escasos y por tanto

incluidos como una categoría del proceso productivo.

La nueva cobertura de activos se puede expresar de la siguiente manera:

K = Kep + Kenp + Kanp

Donde:

K = Total de activos.

Kep = Activos económicos producidos.

Kenp = Activos económicos no producidos.

Kanp = Activos ambientales no producidos.

Al considerarse como activos los recursos naturales y el ambiente, en la contabilidad

económico-ambiental se le da un tratamiento similar a la de los activos económicos

producidos. Ello implica incluirle a estos recursos un valor monetario y calcular los

costos por agotamiento y degradación, con el propósito de integrarlos a los demás flujos

monetarios de la economía lo que da lugar al producto interno bruto ecológico.

33

Por otro lado, uno de los aspectos más complejos de solucionar, para la contabilización

del capital de la naturaleza y de los costos asociados al deterioro del medio ambiente es

su valoración. Esta se encuentra sujeta a dos tipos de bienes distintos: aquellos que se

identifican con stocks (disponibilidad de agua, bosques, minerales) y los que se

expresan como flujos (contaminación del aire, el suelo y el agua). Entre los primeros se

pueden considerar los que se agotan y no se pueden reponer como el petróleo y los

minerales, y los que están sujetos a restauración como los bosques y el suelo. En el caso

de los segundos su valoración está sujeta a restablecer al medio ambiente sus

condiciones naturales.

Para los stocks se ha aplicado la referencia teórica de John Hicks relativa al ingreso, en

cuanto a que éste debe cubrir un consumo máximo sin modificar el patrimonio de la

sociedad. Basado en este principio El Serafi, consultor del Banco Mundial6, propuso el

método de la renta neta cuyo significado es tomar una parte de ésta y deducirla del PIB

como un costo de depreciación e invertir ese monto, con el fin de mantener un ingreso

permanente en el futuro.

Los métodos utilizados por el INEGI para valorar los activos no producidos son: renta

neta, costo de uso o de asignación por agotamiento y el costo de mantenimiento.

Método de la renta neta. Asigna un valor a las unidades que se obtienen al calcular la

diferencia entre el valor de la producción (equivalente a los ingresos obtenidos por la

venta) y los costos totales (incluida la mano de obra) más un margen de beneficio. Los

costos totales representan todo el trabajo en que se incurre para explotar el recurso

durante toda su vida útil, calculándose a valor presente los ingresos netos esperados. El

resultado se interpreta como el gasto que se requiere para mantener al recurso natural en

condiciones tales que continúe generando ingresos. Este método es aplicado

6 Salah, el Serafi, The Proper Calculation of Income from Depletable Natural Resource, Citado por Marcel Claude, Cuentas Pendientes. Estado y Evolución de las Cuentas del Medio Ambiente en América Latina, Fundación Futuro Latinoamericana, p. 43

34

principalmente en aquellos recursos que pueden agotarse, tales como áreas forestales y

yacimientos minerales, entre otros.

Método del costo por uso. Valora el recurso sobre la base del costo por agotamiento

del mismo, estimado como una parte del valor presente del ingreso neto esperado en la

vida útil del recurso, bajo la condición de que dicha parte sea reinvertida para obtener

un ingreso permanente en el futuro.

Costo de mantenimiento. Toma en cuenta los costos en que se incurre si se desea

evitar el deterioro o restablecer las cualidades del recurso de acuerdo con los estándares

de calidad considerados como aceptables.

El concepto de acumulación se refiere al cambio en el balance de los activos

económicos producidos debido a la incorporación de nuevos bienes de capital, a lo que

se denomina acumulación neta de activos económicos producidos. El proceso de

acumulación bruta incluye tanto los activos nuevos como los de reposición. Para efectos

del cálculo del PIBE por corresponderse este con valores brutos, la referencia se hace

con relación a este último concepto de acumulación. En las cuentas del medio ambiente

se registran dos elementos adicionales al balance de los activos económicos no

producidos.

El primero se refiere al cambio en los activos económicos no producidos (∆Ikenp), que es

el resultado de la transferencia de los activos ambientales a las actividades económicas;

como la transferencia de la tierra, de bosques silvestres o de las reservas minerales al

uso en actividades económicas. A su vez, estos cambios pueden incluir pérdidas de

activos económicos no producidos por concepto de contaminación o erosión del suelo.

El segundo elemento representa el agotamiento de los activos económicos no

producidos (AGkenp); la disminución en los recursos naturales debido a su explotación, y

que es imposible recuperar, como el petróleo.

35

A partir de las consideraciones anteriores, el concepto de acumulación bruta de activos

económicos (Abe), agrupa no sólo los cambios en los activos producidos y la inversión

bruta (Ib), sino también las modificaciones que se registran en los activos económicos

no producidos. Lo que se expresa de la siguiente manera:

Abe = Ib – (∆Ikenp+ AGkenp) (1)

Otros elementos que se incorporan a la acumulación bruta7, son los activos ambientales

que se corresponden con los recursos naturales, aunque no forman parte del proceso

productivo, pero se ven afectados por el mismo, incurriendo tanto en un nivel de

agotamiento (AGkanp), bosques, fauna; como en un proceso de degradación (DGkanp),

como es el caso del aire, el agua o el suelo. A su vez se incluyen los cambios en los

activos ambientales no producidos (∆Ikanp). El concepto de activos se amplía y se

denomina acumulación neta de activos ambientales (Akanp) que representa todos los

cambios o afectaciones en la calidad y cantidad de los activos ambientales que resultan

de la actividad económica.

Akanp = ∆Ikanp – (AGkanp + DGkanp) (2)

Existen dos tipos de agotamientos, el de los recursos naturales no producidos (AGkenp) y

el de los recursos ambientales (AGkanp). La suma de las identidades 1 y 2 representa la

acumulación bruta total que incluye los activos económicos producidos y no producidos

más el agotamiento de los recursos naturales y la degradación del ambiente.

En el Sistema de Cuentas Ecológicas y Económicas de México (SCEEM) se incorporan

los recursos naturales y medioambientales a la medición macroeconómica con

principios metodológicos similares al sistema de Cuentas Nacionales Con el mismo

7 En este trabajo se está considerando el PIBE que contiene el consumo de capital fijo (CCF) a diferencia del producto interno neto ecológico (PINE) que no lo considera. Por tanto la acumulación que se asocia al PIBE es la bruta y no la neta. La inclusión del CCF ya se encuentra adicionada en la inversión bruta (Ibt).

Los indicadores ambientales son netos. En la publicación de INEGI citada, se calcula el PINE, pero debido a que al autor le interesa mostrar la comparación del PIB con el PIBE se ha dado este tratamiento a la acumulación.

36

procedimiento como se obtiene el PIB por el método de la producción y del gasto o de

la demanda final, es posible determinar el cálculo del PIBE en ambas formas.

El primer método de cálculo parte del PIB restando el costo por agotamiento de los

recursos naturales y la degradación del medio ambiente.

PIBE = PIB – ( Cag + Cdg ) (3)

Donde:

Cag = Costo por agotamiento de los recursos naturales.

Cdg = Costos por degradación del medio ambiente.

Cag + Cdg = Costos totales de agotamiento y degradación del ambiente

(CTADA)

Los costos por agotamiento, expresan el desgaste o pérdida de los recursos naturales, lo

que equivale a la depreciación en la contabilidad tradicional. Con la diferencia que no

existe un mecanismo como en la contabilidad tradicional que reponga la parte que se

deprecia de estos activos.

Los costos por degradación, son las estimaciones monetarias que se requieren para

restituir al medio ambiente las perdidas de sus condiciones naturales ocasionadas por el

proceso productivo. Como son, el costo de evitar o disminuir la contaminación del agua,

del aire o del suelo.

El PIBE también se puede calcular por un segundo método que contiene los agregados

de la demanda final, considerando la acumulación bruta de los activos económicos

producidos y no producidos (Abe), así como la de los activos ambientales (Akanp). La

identidad correspondiente es:

PIBE = C + ( Abe + Akanp) + (X-M) (4)

Demostración de la igualdad de ambos métodos para calcular el PIBE

37

Las expresiones 3 y 4, las convertimos en valores netos referidos al PIBE, restando de

este indicador el consumo de capital fijo (CCF), debido a que los indicadores ecológicos

no contiene la depreciación de los activos fijos.

Por tanto PINE = PIBE – CCF

PINE = producto interno neto ecológico

PINE – (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X – M (5)

Desagregando el PIN = C + FNK + X - M (6)

PIN = producto interno neto

C = Consumo de hogares

FNK = Formación neta de capital

X – M = Balanza comercial con el exterior

Sustituyendo el PIN de 6 en 7

C + FNK + X – M – (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X – M (7)

Aket = FNK + ∆Ikenpt + AGKenpt (8)

Cag = ∆Ikenpt + AGkenpt + AGkanpt (9)

Akanpt = ∆Ikanpt + ( AGkanpt ) + ( Dgkanpt) (10)

Cdg = ∆Ikanpt + Dgkanpt (11)

FNK - (Cag + Cdg) = (Aket + Akanpt) (12)

Esta última identidad (12) muestra en su lado izquierdo que al disminuir la FNK en los

costos por agotamiento y degradación ambiental se está obteniendo una nueva

acumulación. Puede interpretarse como una depreciación que afecta la FNK.

En el lado derecho se expresa la nueva acumulación que tiene en cuenta la identidad (8)

y la (9).

38

Para convertir la expresión 12 en términos se suma al lado izquierdo a la FBK el CCF

transformándola en formación bruta de capital FBK y en el lado derecho a Aket el CCF

convirtiendo en Abet acumulación bruta de activos económicos.

Por tanto:

C + FBK + X – M – (Cag + Cdg) = C + (Aket + Akanpt) + X – M (13)

2.1.2 Experiencia en México en el registro de indicadores ecológicos

La evidencia empírica ha demostrado que la Contabilidad Económico-Ambiental es,

hasta ahora la propuesta más avanzada para vincular en un esquema cuantitativo

coherente y de una manera explícita, los hechos económicos con el medio ambiente y

los recursos naturales, contribuyendo a hacer operativos los conceptos de crecimiento y

desarrollo sustentable, de acuerdo con lo postulado con la Agenda 21, en lo referente a

la elaboración de los Sistemas de Contabilidad Ambiental.8

La estructura del SCEEM y el cálculo del daño ambiental se elaboraron a partir de la

metodología del SCN939. Para el caso de México, se cuantificaron los indicadores

correspondientes a los balances y/o flujos en unidades físicas y posteriormente se

estimaron en unidades monetarias. Sin embargo, este trabajo lo hará de manera inversa

para poder abordar y profundizar en la problemática de la degradación del agua y aire y

del agotamiento del primero en unidades físicas.

En la investigación acerca de la implementación de la cuenta satélite del medio

ambiente en México 1993-200210 se proponen tres objetivos fundamentales relacionados

con el marco conceptual y metodológico sobre el que se estructura el Sistema de

Cuentas Económicas y Ecológicas de México (SCEEM). A su vez establece los alcances

8 INEGI, Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México 1998-2003, México, 2005, p. 19. 9 ONU, Sistema de Cuentas Nacionales de 1993, Nueva York, 1998 Cuadro 21.6. p. 563 10 Raúl, Figueroa, Líneas generales para la construcción de una cuenta satélite, México, INEGI, 2008.

39

y líneas de acción de los trabajos que se han desarrollado en México en el tema de la

contabilidad ambiental.

El marco conceptual del SCEEM se fundamenta en los principios y bases metodológicas

que propone la ONU y otras instituciones internacionales plasmados en los Manuales

que han editado dichas organizaciones, entre los que cabe destacar el SCN93 y el SEEA

2003. Pueden considerarse productos finales de un profundo y largo proceso de

perfeccionamiento en el que ha participado México a partir de sus experiencias y

trabajos sobre esta disciplina como se señala en la investigación citada, acerca de la

participación de México en el desarrollo del Manual de Contabilidad Económica y

Ambiental Integrado de la ONU, Banco Mundial, Organización para el Desarrollo

Económico (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).11

En México existe una larga tradición en la elaboración de las cuentas nacionales, desde

1980 esta actividad que se venía realizando por el Banco de México pasó a la Dirección

de Estadísticas y posteriormente se traspasó al Instituto Nacional de Estadística,

Geografía e Informática (INEGI) al crearse dicha institución en 1983. La contabilidad

nacional formó parte de sus actividades principales.

En la actualidad el INEGI emite diversas publicaciones sobre el resultado de las cuentas

nacionales del país entre las que cabe mencionar: cuentas de bienes y servicios, cuentas

por sectores institucionales, producto interno bruto trimestral y las cuentas económicas y

ecológicas de México.

Este nivel de aplicación del SCN93 es un buen antecedente para la implementación del

Análisis y Cuentas Satélite que en una de sus variantes considera la contabilidad

medioambiental. Para el desarrollo del SCEEM, fue necesario realizar extensiones al

esquema tradicional de la contabilidad nacional, destacando la expansión de la frontera

11 Raúl, Figueroa, Líneas generales para la construcción de una cuenta satélite, México, INEGI, 2008.

40

de los activos para dar cabida a los activos no producidos, los recursos naturales y el

medio ambiente. Uno de los objetivos del SCEEM ha sido calcular un par de indicadores

sintéticos el PINE y el PIBE, agregados que se obtienen al deducir del PIB los costos

imputados por los usos o costos ambientales, similares al concepto de depreciación que

son causados por el agotamiento de los recursos naturales y la degradación ambiental.

De manera que es posible analizar independientemente los montos de cada uno de estos

costos. También se han publicado indicadores físicos y gastos de protección del medio

ambiente, entre otros.

El INEGI comenzó a trabajar el Análisis y Cuentas Satélite desde principios de la

década de los ochenta publicándose hasta el presente seis ediciones en que se expone el

SCEEM. En éstas publicaciones además de las series estadísticas (1985-1992, 1993-

1999, 1995-2000,1996-2001, 1997-2002 y 1999-2004) con información acerca de los

nuevos indicadores sobre el medio ambiente incluyeron las fuentes y bases

metodológicas para su cálculo.

El SCEEM es una de las primeras experiencias en América Latina. La información

contenida en esta publicación tiene el propósito de dar a conocer el avance, impacto y

repercusión del efecto que la actividad económica ejerce sobre el medio ambiente en

México.

El SCEEM proporciona datos de los recursos naturales expresados en unidades físicas,

tales como, volumen y superficie, entre otros, con el propósito de satisfacer la cobertura

espacial -cuenca hidrográfica y atmosférica, provincias fisiográficas, zonas de

explotación petrolera y áreas boscosas- así como, registros que contemplan el territorio

nacional o la mayor parte de éste.

La cobertura de temas que abarca el SCEEM incluye: petróleo, recursos forestales

(maderables), cambios en el uso del suelo, recursos hídricos, (aguas subterráneas),

41

erosión del suelo, contaminación del agua, del suelo y del aire. Los tres primeros temas

se relacionan con recursos naturales de los que se puede determinar la disponibilidad y

cambios cuantitativos que se producen en ellos. Consecuentemente se calcula el stock y

su dinámica para cada uno. Los cuatro temas restantes se refieren a la degradación

cualitativa del ambiente y dado que se trata de flujos, es imposible conocer su existencia

y disponibilidad en un momento determinado. Por tanto su tratamiento consiste en

calcular los flujos que afectan principalmente la contaminación del medio ambiente.

2.2 Evaluación del desarrollo sustentable en México

En base a indicadores propuestos por las Naciones Unidas derivados de la Agenda 21,

se hace la evaluación de México en los tres pilares considerados por el Desarrollo

Sustentable.

Entorno geográfico y demográfico

La superficie de México comprende una extensión territorial de 1,964,375 km2, de los

cuales 1,959,248 km2 son superficie continental y 5,127 km2 son superficie insular.

Adicionalmente, a este territorio debe sumarse la Zona Económica Exclusiva de mar

territorial, que comprende 3,149,920 km2, por lo que la superficie total del país es de

5,114 295 km2. México se encuentra ubicado entre los meridianos 118°42’ y 86°42’ de

longitud oeste y entre las latitudes 14°32’ y 32°43’ norte, se encuentra en las mismas

latitudes que los desiertos de Sahara y Arábigo. Por las características del relieve de

México, en el país existe una gran variedad de climas. Dos terceras partes del territorio

nacional se consideran áridas o semiáridas, mientras que el sureste es húmedo, con

precipitaciones promedio que rebasan los 2,000 mm por año en algunas zonas. El 63%

de la población del país habita en cotas superiores a los 1,000 metros sobre el nivel del

42

mar. México está integrado por 31 estados y un Distrito Federal (D.F.), constituidos por

2,439 municipios y 16 delegaciones del D.F. respectivamente.

De 1950 a 2005, la población del país se cuadruplicó, y pasó de ser predominantemente

rural (57.4%) a principalmente urbana (76.5%). Al mismo tiempo la tasa de crecimiento

media anual disminuyó significativamente. La mayor tasa se presentó en el periodo

1960-1970 (3.40%), para después decrecer hasta llegar a un valor de 1.02% en el

periodo 2000-2005. A continuación se muestra la tendencia de crecimiento de la

población rural, urbana y total en el periodo de 1950 a 2005 (gráfica 2.1 y tabla 2.1).

Gráfica 2.1. Población de México de 1950 a 2005 (millones de habitantes).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

año

mil

lones

de

hab

itan

tes

Rural

Urbana

Fuente: CONAPO. “Proyecciones de la Población de México 2005-2050”. México 2007. Tabla 2.1. Evolución de la población de México, de 1950 a 2005 (millones de habitantes) Año 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Rural 14.8 17.23 18.58 19.93 21.24 22.55 22.93 23.3 23.73 24.16 24.71 24.28

Urbana 11.02 17.76 23.1 28.43 36.45 44.47 51.34 58.21 58.21 67.25 72.98 79.2

Total 25.82 34.99 41.68 48.36 57.69 67.02 74.27 81.51 81.51 91.41 97.69 103.43 Nota: La población se interpoló al 31 de diciembre de cada año con base a los datos censales. Se considera que la población rural es aquella que integra localidades con menos de 2500 habitantes, en tanto que la urbana se refiere a poblaciones con 2500 habitantes o mas. Fuente: CONAGUA, Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de datos del INEGI. Censos Generales y Conteos.

Aproximadamente el 10% de la población rural se encuentra dispersa en pequeñas

localidades de menos de 100 habitantes, a las cuales es muy costoso dotar de los

servicios de agua potable y alcantarillado. De acuerdo con el Conteo del año 2005, en

43

México existen 187,938 localidades habitadas, repartidas de la siguiente forma, según

su población (Tabla 2.2):

Tabla 2.2. Número de Localidades de Acuerdo a su Población

Población de Localidad

Número de Localidades

Población (millones de habitantes)

Porcentaje de la Población

Más de 500 000 34 29.12 28.2 De 50 000 a 499 999 162 26.45 25.61 De 2 500 a 49 999 2 994 23.41 22.67 De 100 a 2 499 47 233 21.84 21.15 Menos de 100 137 515 2.44 2.36 Total 187 938 103.26 100

Fuente: INEGI II, Conteo de Población y Vivienda 2005.

Población de más de 500 mil habitantes, 2007

Existen 56 zonas metropolitanas12 donde al año 2005 se concentraban 57.9 millones de

habitantes, es decir el 56.0 % de la población total. La superficie que comprenden las

Zonas Metropolitanas es de 167,028 km2 distribuidos en 345 municipios13. De donde 30

núcleos de población en el país cuentan con más de 500 mil habitantes, de los cuales 27

se refieren a alguna zona metropolitana (ZM) y los demás son municipios individuales

(figura 2.1).

12 Una zona metropolitana se define como el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica; en esta definición se incluye además a aquellos municipios que por sus características particulares son relevantes para la planeación y política urbanas. 13 Incluye las 16 delegaciones del D.F.

44

Figura 2.1 Núcleos de Población

Nota: Incluye zonas metropolitanas y municipios solos Fuente: CONAGUA, Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de: SEDESOL, INEGI y CONAPO. Delimitación de las zonas Metropolitas de México 2005, México, 2007. INEGI. II Conteo de Población y Viviendas 2005. Aspectos económicos

La economía mexicana ha crecido a una tasa promedio de 2.5% anual durante el periodo

de 1981-2004. Este crecimiento es insuficiente para el potencial y las necesidades del

país. Esto se debe, entre otros factores, a los siguientes problemas estructurales: a) el

peso del sector informal que aporta una baja productividad a la economía del país; b)

insuficiencia de la economía interna que se reflejan en el sector externo principalmente

el comercio exterior y consecuentemente en la cuenta corriente de la balanza de pagos y

la deuda externa del país.

El crecimiento de la economía mexicana ha sido insuficiente durante los últimos 25

años. Esto se evidencia cuando se compara con los propios estándares mexicanos de

45

crecimiento durante el periodo 1956-1980, que en promedio se tuvo una tasa de 6.7%

durante este periodo de 24 años.14

Al comparar la variación real anual del PIB de México con otras economías durante el

periodo 2000-2007 se aprecia que en la economía de México es insuficiente la

expansión económica. Tabla 2.3.

Tabla 2.3 Producto Interno Bruto. Variación real anual

Año Mundial Estados

Unidos Japón China India Brasil Chile México

2000 4.70 3.70 2.90 8.40 5.40 4.30 4.50 6.60

2001 2.20 0.80 0.20 8.30 3.90 1.30 3.40 -0.16

2002 2.80 1.60 0.30 9.10 4.60 2.70 2.20 0.80

2003 3.60 2.50 1.41 10.00 6.90 1.10 3.90 1.40

2004 4.90 3.60 2.74 10.10 7.90 5.70 6.00 4.20

2005 4.40 3.10 1.90 10.40 9.10 2.90 5.70 2.80

2006 5.00 2.90 2.20 11.10 9.70 3.70 4.00 4.80

2007 4.90 2.20 2.10 11.40 9.20 5.40 5.10 3.20

Fuente: World Economic Outlook 2008; CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe

2008.

Desde el 2007 los pronósticos de crecimiento mexicano se han modificado a la baja. El

Fondo Monetario Internacional (FMI), proyectaba un crecimiento del PIB para México

de 3.5% en abril de 2007; y en octubre de ese año bajó a 3% su pronóstico de

crecimiento. En abril de 2008, el pronóstico del FMI para el PIB mexicano quedó

reducido al 2%. Banamex pronosticaba en noviembre de 2007 un crecimiento del PIB

real de 3.6%; y en marzo de 2008 realizó un nuevo ajuste a la baja hasta el 2.2%. El

Banco de México arrojó también resultados decrecientes. En su edición de abril informó

que el pronóstico promedio de crecimiento del PIB para 2008 bajó de 3.77% en marzo

14 INEGI, Estadísticas Históricas de México, Tomo I, México SLP, 1985. p. 314.

46

de 2007, al 3.43% en octubre; en enero de 2008 lo situó en 2.82%; y en abril lo

pronosticó en promedio para el 2008 en 2.68%.15

El INEGI informó que el PIB disminuyó (-)1.6% en términos reales y a tasa anual

durante el periodo octubre-diciembre de 2008 y en promedio para el 2008 completo fue

de 1.4%.16

El precario crecimiento ha incrementado el sector informal con la consecuente

disminución de la productividad del trabajo. A menor crecimiento de la economía,

mayor tasa de ocupación del sector informal; presenta una correlación negativa de 0.68.

Gráfica 2.2. De acuerdo a organismos como el Centro de Estudios Económicos del

Sector Privado (CEESP) y la Organización Internacional del trabajo (OIT), de persistir

este factor se profundizará la precarización del empleo en México.

Gráfica 2.2 Relación entre la dinámica del PIB y la tasa de ocupación del sector informal (TOSI)

Fuente: Almagro Vázquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de edición

15 Banxico, Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economía del sector privado: marzo 2005, www.banxico.org.mx, 16 INEGI, Comunicado número 045/09, Aguascalientes, Ags., 20 de febrero de 2009.

17,60 ;19 ,98

18 ,40 ;18 ,8 5

21,60 ;23 ,11

24 ,60 ;15,15

18 ,70 ;21,84

22 ,50 ;12 ,3 8

26 ,60 ;11,29

37,00 ;7,85

29 ,30 ;9 ,39

28 ,50 ;15,02

27,40 ;11,86

34 ,10 ;8 ,69

31,00 ;13 ,02

27,60 ;8 ,98

18 ,10 ;26 ,58

32 ,50 ;6 ,37

28 ,80 ;10 ,22

22 ,90 ;18 ,07

22 ,10 ;22 ,3522 ,10 ;11,04

21,20 ;12 ,0 1

23 ,90 ;9 ,18

21,10 ;16 ,33

32 ,20 ;8 ,29

23 ,70 ;8 ,81

25,40 ;11,9725,80 ;8 ,25

27,60 ;6 ,45

19 ,30 ;18 ,71

19 ,20 ;20 ,7119 ,20 ;18 ,41

20 ,60 ;38 ,09

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

0 5 10 15 20 25 30 35 40

PIB PC

TOSI

47

Los países desarrollados también presentan este fenómeno, aunque en menor medida.

Por ejemplo, se estima que Estados Unidos y Suiza son los países con el porcentaje del

sector informal más bajo con un 8.8%. De América Latina Chile es el país con el

porcentaje más bajo, 19.8%, seguido de Argentina con el 25.4%, Costa Rica con 26.2%

y México con un 30.1%.17 En México, de la productividad total del trabajo el sector

formal aporta alrededor del 65% y el sector informal con el complemento. Gráfica 2.3.

Gráfica 2.3 Productividad en por ciento del sector formal e informal en por ciento

del total nacional. Precios constantes de 1993(1).

Fuente: CEPAL-ESE, Informe final, proyecto de investigación clave CGPI-20080712 “Problemas estructurales de la economía de México que limitan su crecimiento con sustentabilidad” 2008

El empleo informal se desempeña con un bajo nivel de organización, poco capital, mano

de obra y tecnología poco calificada; los activos fijos pertenecen a los propietarios, no

existen garantías formales de contratación y pueden realizar transacciones y pasivos

sólo en nombre propio.18 El dueño de los medios de producción trabaja directamente en

el proceso de producción y cuando necesita mano de obra adicional recurre a los

miembros de su familia y amistades, que pueden recibir o no salario. Debido a sus

márgenes de baja ganancia y al volumen limitado de estas operaciones pocas veces

17 World Bank, Doing Business in 2004: Understanding Regulation, Washington, D.C., Oxford University Press, 2004. 18 INEGI, Comunicado de Prensa, 22 de agosto de 2000. Número 103/2000, México, p.2/4.

0

10

20

30

40

50

60

70

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Empleo formal Empleo informal

48

tienen capital extra para reinvertirlos. Los participantes de esta actividad económica son

Pobres.

Dentro del sector informal están incorporados los vendedores ambulantes de mercancías

y de alimentos, artesanos, transportistas, prestadores de servicios domésticos de todo

tipo y reparaciones diversas, así como sexo-servidores, entre otras. Es importante

señalar que no incluye la denominada economía subterránea ni actividades ilegales tales

como la evasión fiscal, la piratería, la producción y tráfico de drogas, la usura, la

reventa de taquilla, el comercio y transporte de mercancías de contrabando o las

intervenciones quirúrgicas desautorizadas, entre otras.

El 36.9% son mujeres y el 63.1% son hombres. Los principales motivos de

incorporación al empleo informal son: 35.9% lo hacen para complementar el ingreso

familiar, el 33.1% señala que ganan más que un empleo formal, el 13.6% porque no

encontró trabajo como asalariado, el 5.5% por tradición familiar y el 11.9% dio otros

motivos, tales como horario flexible y pérdida de empleo entre otros.

Estructura de las exportaciones por tipo de bienes y servicios.

La estructura de las exportaciones de México, muestra que la participación del petróleo,

derivados y gas, de 1988 a 2004 ha disminuido 10 puntos porcentuales en su

participación del total. Este resultado puede vincularse a la volatilidad de los precios del

petróleo en el mercado mundial. Esto representa un grave problema para el país, pues

México obtiene de las exportaciones petroleras más de la tercera parte de su presupuesto

y desafortunadamente no se cuenta con un plan para reducir esa dependencia ante las

débiles perspectivas que existen para alentar la producción en el mediano plazo.

49

Gráfica 2.4 Evolución de la estructura de las exportaciones de bienes y servicios

seleccionados 1988-2004 en por cientos. (precios de 1993)

0

10

20

30

40

50

1988 1994 2000 2004

No petroleras (bienes)

Petróleo, derivados y gas natural

Maquiladoras

Turismo

Fuentes. Elaboración propia con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Bienes y

Servicios, 1988-1996, tomo II, 1997-2002, tomo II y página www.inegi.gob.mx para 2003 y 2004.El dato

de los servicios factoriales de 1988 se tomó de la balanza de pagos

Las maquiladoras han aumentado significativamente su peso en las ventas al exterior

representando un 50 % del total exportado al finalizar el periodo analizado. El

comportamiento que ha presentado esta industria en México ha dependido

particularmente de la evolución de la economía estadounidense y se puede dividir en

dos fases (CEPAL, 1996: 13-14). En la primera, que va desde sus inicios en la década

de los cincuenta hasta la década de los ochenta, la localización de los segmentos del

exterior en territorio mexicano obedecía especialmente a los altibajos de la demanda de

las empresas manufactureras estadounidenses, lo que hacía que el empleo en la frontera

fuera vulnerable y la contratación o despido de los obreros estuviera muy ligada al

comportamiento de la economía de aquel país. La segunda etapa abarca desde mediados

de los ochenta hasta nuestros días, y responde a la fase de reestructuración productiva

que han experimentado las empresas estadounidenses, en especial de las ramas

electrónica, automotriz y textil.

50

La industria maquiladora de exportación correspondiente al período 1988-2004 en un

porcentaje considerable utiliza insumos importados. Estos insumos representan como

promedio un 67 %, mientras el contenido nacional compuesto por el valor agregado

bruto y las materias primas representan casi un 11 % y un 22 % respectivamente. Estos

últimos han ido aumentando, sin embargo, el valor agregado bruto representante de la

retribución al capital y al trabajo ha disminuido en la misma proporción19.

La evolución de esta industria evidencia un notable problema estructural, debido a la

falta de encadenamientos internos que satisfagan la demanda de las necesidades de

insumos. Consecuentemente, el país sólo se beneficia en una reducida proporción de la

exportación de maquila. “El entendimiento del desarrollo moderno tiene que sustentarse

en la comprensión de la cadena productiva moderna. En el proceso de la globalización

los países que se desarrollan con éxito son los que compiten con base en cadenas

productivas ubicadas completamente o en su mayor parte en su territorio. Este

señalamiento parece muy obvio -los países compiten a través de sus industrias- pero no

es así, sino es fundamental”.20

19INEGI, La producción, salarios, empleo y la productividad de la industria maquiladora de exportación 1988- 2001, El resto de los años obtenidos de su página de Internet: www.inegi.gob.mx

20 Roberto Batres Soto y Luis García-Calderón, Competitividad y Desarrollo Internacional, México, editorial Mc Graw Hill, 2006, p.39

51

Gráfica 2.5 Participación de las importaciones de bienes y servicios por destino económico en por ciento del total

Fuente: elaboración propia con datos del INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México. PIB trimestral Efecto en la balanza de pagos de los problemas estructurales analizados

En la tabla 2.4 se observa que la suma de la pérdida por concepto de precios en la

balanza comercial 545,978 millones de pesos, más los saldos negativos de la balanza de

los servicios factoriales (intereses por la deuda externa y repatriación de utilidades por

concepto de inversión extranjera) registra 653,469,000 millones de pesos, que

disminuidos en el monto de las transferencias corrientes netas, remesas más donaciones

recibidas 872,000 millones de pesos, alcanza la cifra de 653,142,978 millones de pesos.

Este monto se identifica con las erogaciones al exterior y representa los saldos

deficitarios acumulados en la cuenta corriente de la balanza de pagos más la relación

negativa de precios en el intercambio con el exterior, cuyo resultado se ha reflejado en

la deuda externa del país.

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

19

93

/01

19

93

/03

19

94

/01

19

94

/03

19

95

/01

19

95

/03

19

96

/01

19

96

/03

19

97

/01

19

97

/03

19

98

/01

19

98

/03

19

99

/01

19

99

/03

20

00

/01

20

00

/03

20

01

/01

20

01

/03

20

02

/01

20

02

/03

20

03

/01

20

03

/03

20

04

/01

20

04

/03

20

05

/01

20

05

/03

B ienes para

cons um o

interm edio

B ienes para

cons um o final

B ienes para

form ación bruta

de capita l fijo

52

Tabla 2.4 Erogaciones relacionadas con la cuenta corriente de la balanza de pagos. Millones de pesos. 1988-2004

1988-2004 Precios Corrientes

Precios Constantes(1)

Endeudamiento Externo

Balanza Comercial

-873000 -327022 -545978

Balanza de Servicios

Factoriales

-653469000

- -653469000

Transferencias Corrientes

Netas 872000 - 872000

Totales 653470000 -327022 653142978

Nota (1) Precios constantes de 1993. Fuente: CEPAL-ESE. Informe final de la investigación clave CGPI- 20080712, Problemas estructurales de la economía de México que limitan su crecimiento con sustentabilidad 2008.

Aspectos sociales

Coeficiente Gini

Uno de los principales temas en el análisis social es la distribución del ingreso, dado

que es un indicador de dinamismo y de la eficiencia de un sistema económico para

asignar la producción entre los individuos. La desigualdad en la distribución del ingreso

es uno de los factores que limitan el desarrollo social y económico; el principio básico

es que una sociedad menos igualitaria limita las posibilidades de los individuos para

desarrollarse y generar valor. En el agregado, cuando unos pocos concentran una gran

proporción del ingreso el consumo de la mayoría es escaso y, por ello, la demanda de

bienes de mayor valor agregado por parte del grueso de la población es limitada; ya que

la mayor parte de bienes de mayor valor agregado por parte del grueso de la población

es limitada; ya que la mayor proporción del ingreso disponible se destina al consumo

corriente o de subsistencia. En consecuencia, el ahorro, la inversión y la producción de

bienes duraderos son mínimos a partir de lo cual se restringe la capacidad de desarrollo

económico social.

53

El índice de Gini se generó usando la información generada por la Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) en sus ediciones 2000, 2002, 2004, 2005 y

2006.

Tabla 2.5 Ingreso corriente total promedio trimestral por persona ajustado por

economías de escalas1 sin transferencias2 en deciles de personas3 según año de

levantamiento y su coeficiente de Gini. Precios constantes 2006. Pesos

Año 2000 2002 2004 2005 2006

Ingreso

Corriente

Total

12835.7258 12630.5496 13039.0159 13524.1648 14135.4182

I 1 054 1 159 1 194 1 221 1 384

II 2 668 2 897 3 229 3 143 3 549

III 4 092 4 437 4 795 4 789 5 216

IV 5 486 5 881 6 239 6 316 6 793

V 7 034 7 505 7 726 7 974 8 505

VI 8 973 9 243 9 534 9 980 10 493

VII 11 378 11 415 11 857 12 521 12 977

VIII 14 730 14 907 15 276 15 747 16 508

IX 20 781 20 502 21 129 21 533 22 748

X 52 163 48 359 49 411 52 017 53 181

Coeficiente de

Gini 0.514 0.490 0.483 0.489 0.479

Notas: 1. El ingreso ajustado por economías de escala se refiere al ingreso del hogar dividido por la raíz cuadrada del tamaño del hogar. Este ingreso está ajustado para tomar en cuenta que existen un conjunto de bienes que pueden ser compartidos por los integrantes del hogar, lo que significa que los gastos no tienen que incrementarse proporcionalmente al número de personas y, consecuentemente, tampoco los ingresos para que todos gocen del mismo nivel de bienestar. 2. No se consideran los ingresos por transferencias del gobierno (becas, oportunidades, etc.), transferencias de instituciones privadas (beneficencia) y transferencias de otros hogares (regalos, remesas). 3. Las personas están ordenadas en los deciles de acuerdo con su ingreso corriente total trimestral por persona ajustado por economías de escala antes de transferencia. Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006.

Los datos usados son los distribuidos por el INEGI a través de su página de Internet

como archivos XLS que contienen los registros de todos y cada uno de los hogares

muestreados y encuestados para tal efecto. Se decidió usar el Ingreso Corriente Total

Ajustado por Economías de Escala , como la variable para estratificar a la población en

función de su ingreso, dado que ésta refleja de mejor modo el nivel de vida del

54

promedio dado de los hogares porque estima un valor monetario de las percepciones

monetarias tomando en cuenta que existen un conjunto de bienes que pueden ser

compartidos por los integrantes del hogar, lo que significa que los gastos no tienen que

incrementarse proporcionalmente al número de personas y, consecuentemente, tampoco

los ingresos para que todos gocen del mismo nivel de bienestar. Asimismo, no considera

los ingresos por transferencias del gobierno (becas, oportunidades, etc.), transferencias

de instituciones privadas (beneficencia) y transferencias de otros hogares (regalos,

remesas).

La desigualdad entre los hogares mexicanos es enorme, para ejemplificar esto basta

hacer notar que es necesario multiplicar por 38.42 los ingresos de un hogar ubicado en

el primer decil de la distribución, para que este tuviese un nivel de ingresos igual al de

un hogar promedio ubicado en el décimo decil. Desde otra perspectiva, el ingreso de

una familia ubicada en el décimo decil sería suficiente para solventar las necesidades de

38 familias ubicadas en el primer decil (al nivel económico correspondiente). En este

sentido, la noción de disparidad es notoria, pues el esfuerzo económico que requiere un

hogar para alcanzar niveles de bienestar similares implicaría que tendrían que

transcurrir 38 veces más tiempo (días, horas o años, dependiendo la escala) para

alcanzar el mismo objetivo material.

55

Tabla 2.6 Equivalencia en Ingresos (proporciones respecto al primer decil)

Decil 2006

I 1

II 2.56

III 3.76

IV 4.9

V 6.14

VI 7.58

VII 9.37

VIII 11.92

IX 16.43

X 38.42

Fuente: Elaboración propia, con base en la ENGH.

En el periodo 2000 - 2006 se puede apreciar una pequeña mejoría en la distribución del

ingreso, sin embargo, la trayectoria no ha sido constante y han existido fluctuaciones de

avance y retroceso, como se puede apreciar en la siguiente tabla.

Tabla 2.7 Índice de Gini. Periodo 2000 – 2006

Año

Índice de

Gini

2000 51.4

2002 49.0

2004 48.3

2005 48.9

2006 47.9

Fuente: Elaboración propia, con base en la ENGH.

El coeficiente de Gini mientras más cercano a cero significa que la distribución del

ingreso es mejor, en tanto que valores más cercanos a uno implican niveles mayores de

desigualdad. El índice de Gini se obtiene de multiplicar este coeficiente por 100. Para

tener una noción más clara de cómo se acumula el ingreso, basta señalar que en el año

206 el 10% más favorecido de los hogares mexicanos acumulaba el 37.62% del ingreso

disponible, mientras que el 60% de los hogares menos favorecidos (deciles del I al VI)

56

sólo acumulaban el 25.43% del ingreso disponible. Esto indica de modo claro como un

pequeño porcentaje de la población tiene condiciones de vida mucho mejores que la

gran mayoría.

Tabla 2.8 Acumulación de Ingreso Corriente (porcentaje por deciles agrupados)

Año 2000 2002 2004 2005 2006

I-VI 22.83 24.64 25.09 24.71 25.43

VII-IX 36.53 37.07 37.01 36.82 36.95

X 40.64 38.29 37.89 38.46 37.62

Fuente: Elaboración propia, con base en la ENGH.

La distribución del ingreso en México sigue siendo una de las más desiguales del

mundo, sin embargo, la desigualdad medida a través del índice de Gini no explica ni el

nivel de desarrollo, ni los ingresos generados de una sociedad, como lo muestra la tabla

2.9:

Tabla 2.9 Índice de Gini 2006 (países seleccionados)

País

Índice de

Gini

Alemania 28.83

Canadá 32.6

Francia 32.7

España 34.7

Reino

Unido 36

México 47.9

Costa Rica 48.2

Fuente: Elaboración propia, con base en la ENGH.

Lo anterior indica que no basta con ser un país rico y altamente competitivo, pues el

caso de Estados Unidos por sí sólo da razón de ser un país desarrollado, aunque

inequitativo. Namibia, que se encuentra sumergido en la pobreza, tiene una de las

peores distribuciones en el mundo.

57

México presenta dos características, una desigual distribución del ingreso y un

insuficiente crecimiento del mismo en los últimos veinticinco años. El impacto del nivel

de ingreso y la distribución del mismo genera descomposición social y conflicto,

mientras que en una sociedad más igualitaria, sus integrantes tienen mayor oportunidad

de desarrollo y crecimiento. La mala distribución de ingreso no sólo limita a los

individuos, sino también a la economía en su conjunto, de tal modo que se genera un

círculo vicioso en el cual la falta de recursos limita el consumo y del mismo modo

reduce los incentivos para generar productos y servicios.

Índice de Pobreza Humana

En la actualidad, la pobreza es no sólo un problema de distribución del ingreso, también

es, la asignación adecuada de los recursos productivos. Esto es, la pobreza ya no se

combate sólo a través de mecanismos que buscan redistribuir el ingreso, sino de otros

orientados a habilitar a los pobres, brindarles oportunidades, para que puedan ser

productivos (Palacios, 2006). Esta idea lo que plantea, es habilitar a todos los miembros

de la sociedad para que puedan competir en igualdad de oportunidades y de esta manera

asegurar sus propios satisfactores.

En la extensa literatura que aborda el tema de la pobreza, ésta se ha concebido desde

diferentes perspectivas. Al respecto el Informe Sobre Desarrollo Humano de 1997 del

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), distingue tres perspectivas:

de ingresos, de las necesidades básicas y de capacidades como las más cuestionadas en

el tema, ya que alrededor de ellas gira toda la discusión sobre la definición y medición

de la pobreza.

La pobreza de ingreso. Bajo esta perspectiva la pobreza se asocia a la incapacidad

monetaria para satisfacer los elementos más apremiantes de la vida, es decir, una

58

persona se considera pobre sólo cuando su nivel de ingreso es inferior a la línea de

pobreza definido. Con frecuencia se define la línea de pobreza en términos de tener

ingreso suficiente para comprar una cantidad determinada de alimentos. La satisfacción

de las necesidades sólo depende del ingreso o del consumo privado y por lo general no

se toma en cuenta la satisfacción e insatisfacción real de estas necesidades, y por lo

tanto deja de lado cuestiones importantes que influyen en el nivel de vida que pueda

alcanzar un ser humano.

La pobreza como carencia de necesidades básicas. Este concepto de privación va mucho

más allá de la falta de ingreso privado. La pobreza se concibe como la privación de los

medios materiales para satisfacer en medida mínimamente aceptable las necesidades

humanas, incluidos los alimentos, incluye la necesidad de servicios básicos de salud y

educación y otros servicios esenciales que la comunidad tiene que prestar para impedir

que la gente caiga en la pobreza. Reconoce también la necesidad de empleo y

participación.

La pobreza como ausencia de capacidades. En este criterio la pobreza representa la

ausencia de ciertas capacidades básicas para funcionar, se refiere a que los

funcionamientos pertinentes a este análisis pueden variar de los físicos, como estar bien

nutrido, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morbilidad prevenible, hasta

logros sociales más complejos, como el poder participar en la vida de la comunidad.

Como se puede apreciar el problema de la pobreza es demasiado complejo, la pobreza

tiene que ver con la carencia de una vivienda adecuada, con la mala salud, con una

educación escasa o nula, niveles altos de mortalidad infantil, baja esperanza de vida al

nacer, desnutrición, desempleo, ausencia de igualdad de oportunidades, falta de mejores

expectativas de vida y de desarrollo personal, así como la negación constantes de los

59

derechos, es decir, presenta un carácter multidimensional y diverso como para reducirlo

a una única dimensión.

En el primer informe sobre desarrollo humano que el PNUD publica para México en el

2002, se calcula el índice de pobreza humana por entidades federativas, el valor de este

índice de Pobreza Humana para países en desarrollo: IPH1=[1/3(P13+P2

3+P33)]1/3, indica

la proporción de la población afectada por las tres privaciones esenciales desde la

perspectiva de la calidad de vida, a las que hace alusión el informe de Desarrollo

humano para la erradicación de la pobreza” de 1997, a partir del cual se introduce el

índice de pobreza humana, el cual se centra en la privación de tres elementos esenciales

de la vida humana:

• Supervivencia. Se representa a través de la vulnerabilidad a morir a una edad

temprana. Se mide con el porcentaje de gente que se estima morirá antes de los

40 años de edad.

• Conocimientos. Se mide por el porcentaje de adultos analfabetas.

• Nivel de vida en particular el aprovisionamiento económico general. Está

representado por tres variables: acceso a los servicios de salud, agua potable y

porcentaje de niños menores de cinco años con un nivel de desnutrición

significativa.

El PNUD clasifica tres niveles de pobreza humana: severa, moderada y leve. De

acuerdo a los datos de la tabla 2.10, se observa que la pobreza humana afecta al 9% de

la población mexicana.

60

Tabla 2.10 Índice de Pobreza Humana 2000

Índice de Pobreza Humana en México, 2000

Total Nacional 9%

Guerrero 20.9 Nayarit 7.7

Chiapas 19.2 Morelos 7.6

Oaxaca 18.3 Sinaloa 6.8

Veracruz 15.1 Quintana Roo 6.8

Tabasco 12.4 Tlaxcala 6.7

SLP 12.1 Tamaulipas 6.4

Hidalgo 12.1 Durango 6.1

Puebla 12.1 Chihuahua 6

México 11.6 Colima 5.9

Michoacán 10.5 BCS 5.3

Campeche 9.7 BC 4.9

Yucatán 9.7 Aguascalientes 4.9

Guanajuato 9.3 Sonora 4.8

Zacatecas 8.2 Coahuila 4.3

Querétaro 8.1 Nuevo León 4.3

Jalisco 7.9 D.F. 4 Fuente: Elaboración propia, en base la Informe de Desarrollo Humano México 2002, PNUD.

Las entidades federativas que tienen un IPH por encima del promedio nacional son los

que se clasifican dentro del nivel de pobreza humana severa: Guanajuato (9.3), Yucatán

(9.7), Campeche (9.7), Michoacán (10.5) México (11.6), Puebla (12.1), Hidalgo (12.1),

San Luis Potosí (12.1), Tabasco (12.4), Veracruz (15.1), Oaxaca (18.3), Chiapas (19.2)

y Guerrero (20.9). Donde Veracruz, Oaxaca, Chiapas y Guerrero los que presentan los

niveles más altos.

La esperanza de una vida breve es un indicador importante de la pobreza humana, morir

antes de los 40 años de edad constituye una privación severa, en México se estima que

el 6% de la población nacional no sobrevivirá a esa edad.

Las regiones Pacífico Sur, Golfo y Centro Norte presentan una probabilidad más alta

que el promedio nacional de morir antes de los 40 años; siendo la región noreste la que

presenta la probabilidad más baja del país.

61

El analfabetismo afecta al 9.5% de la población adulta en México. Esta cifra pareciera

mostrar que el problema esta resuelto, sin embargo, es necesario resaltar que por el

hecho de que la gran mayoría de las personas sepan leer y escribir no asegura

necesariamente que pueden competir en mejores condiciones en el mercado laboral.

En la región Pacífico Sur se encuentran los niveles más altos de analfabetismo, seguido

por la región Golfo y Península de Yucatán. Las tres regiones del Centro las tasas de

analfabetismo en promedio es ligeramente inferior al promedio nacional. Sin embargo,

entidades como Guanajuato, Querétaro, San Luís Potosí, Michoacán, Hidalgo y Puebla

presentan la tasa de analfabetismo más alta de la región; Zacatecas, Colima, Jalisco,

Nayarit, Estado de México y Morelos presentan una tasa inferior a la promedio regional;

mientras que Aguascalientes y el Distrito Federal presentan las tasas de analfabetismo

más bajas del país.

El acceso a agua potable es otra de las carencias que padece la población mexicana,

situación que va asociada a los niveles de salud de la población. En la mayoría de los

estados del país, el porcentaje de población que carece de fuentes de agua potable es

muy alto alcanzando el 12.5% del total del país. Las regiones más afectadas son

Pacífico Sur y el Golfo y las menos afectadas son Noreste y Norte. Aunque en la región

Centro también hay entidades federativas que presentan un nivel mayor de privación

que el promedio como lo son San Luís Potosí, Zacatecas, Jalisco, Hidalgo, Puebla y

Campeche de la región Península de Yucatán. Aguascalientes y Colima son las

entidades que presentan menos privaciones, al igual que el Distrito Federal.

62

Tabla 2.11 Pobreza Humana en México, 2000

Probabilidad

al nacer de

no sobrevivir

a los 40 años

de edad (%)

Tasa de

analfabetismo

adulto (%)

Población

sin

acceso a

agua

potable

(%)

Niños

menores

de 5 años

con peso

insuficiente

(%)

TOTAL NACIONAL 6 9.5 12.6 7.3

Región Norte 5.6 4.6 6.2 5.2

Noroeste 5.7 5 7.2 3.4

BC 5.5 3.5 7.8 2.8

BCS 5.7 4.2 8.8 2.9

Sinaloa 6.3 8 7.3 4.2

Sonora 5.6 4.4 4.9 3.7

Norte 5.7 4.7 6.2 5.2

Chihuahua 5.9 4.8 8 5.9

Coahuila 5 3.9 3.3 4

Durango 6.2 5.4 7.4 5.6

Noreste 5.2 4.2 5.3 6.9

Nuevo León 4.9 3.3 4.2 4.4

Tamaulipas 5.6 5.1 6.3 9.4

Región Centro 6.3 9.2 10.1 6.8

Centro Norte 6.4 9.2 11.4 6.1

Aguascalientes 5.6 4.8 3.2 4.6

Guanajuato 6.5 12 8.7 6.5

Querétaro 6.2 9.8 9.4 5.7

SLP 6.8 11.3 22.8 7.8

Zacatecas 7 8 13 5.8

Occidente 6.3 9.1 10.1 4.2

Colima 5.7 7.2 3.2 4.9

Jalisco 6 6.5 16.3 3.8

Michoacán 7.1 13.9 11.7 3.4

Nayarit 6.6 9 9.1 4.6

Centro 6.2 9.3 8.8 10.3

D.F. 5 2.9 2.2 4.5

Hidalgo 6.9 14.9 16.3 7.2

México 5.8 6.4 7.5 24.7

Morelos 6.1 9.2 9 4.7

Puebla 7 14.6 17.6 6.8

Tlaxcala 6.3 7.8 4.4 6.8

Región Sur 7.2 14.9 22.6 9.4

Golfo 7.2 12.3 29.2 6.1

Tabasco 7.3 9.7 28.9 4

Veracruz 7 14.9 29.5 8.3

Pacífico Sur 8.3 22 30.2 13.8

Chiapas 8.5 22.9 29.4 11.5

Guerrero 8 21.6 32.9 18.4

Oaxaca 8.4 21.5 28.3 11.7

Península de Yucatán 6.2 10.5 8.4 8.2

Campeche 6.5 11.8 13 5.9

Quintana Roo 5.9 7.5 5.4 8.1

Yucatán 6.2 12.3 6.7 10.7

Fuente: Elaboración propia, en base la Informe de Desarrollo Humano México 2002, PNUD.

63

El porcentaje de desnutrición de niños menores de cinco años en México es del 7.3%; la

región más afectada es la Sur, sin embargo, el Estado de México presenta el nivel más

alto del país, superando inclusive a Guerrero, Oaxaca o Chiapas. La insuficiencia

alimentaria o desnutrición, es un indicador de la pobreza muy importante por estar

relacionada con la muerte y la discapacidad de niños en gran escala pero también con la

frecuente mortalidad materna. De una inadecuada satisfacción alimentaria se redunda en

discrepancias irreversibles en el ser humano; a una mayor propensión a concentrar

enfermedades a lo largo de su vida o bien afecta al sano desarrollo de su potencial

intelectual. Además de que deteriora la condición de cualquier ser humano por el

sufrimiento y daño que ocasiona, además de que contribuye a perpetuar el círculo

vicioso de muchos seres humanos.

En el reporte de desarrollo humano de 2007/2008 el PNUD sitúa a México con un IPH

del 6.8% un índice mayor al de países como Argentina con un 4%, Chile 3.7%, Uruguay

3.5%, Costa Rica 4.4% y Cuba 4.7%. Por otro lado, es necesario remarcar que el PNUD

no enlista a México en el índice de pobreza humana de países de la OCDE (IPH2) por

ser mucho más exigente que el utilizado para los países en desarrollo.

Tabla 2.12 Índice de Pobreza Humana 2007/2008 (países seleccionados)

País IPH (%)

Argentina 4

Chile 3.7

Uruguay 3.5

Costa Rica 4.4

Cuba 4.7

México 6.8

Brasil 9.7

Colombia 7.9

Panamá 8

Venezuela 8.8 Fuente: Elaboración propia, en base al Human Development Report 2007/2008, United Nations Development Programme (UNDP).

64

Aspectos ecológicos

La gráfica 2.6 registra el comportamiento de los resultados anuales de los costos por

agotamiento y degradación del entorno ambiental, con relación a la serie del producto

interno bruto del país. Estos costos incluyen no sólo lo referente al aire y agua, adiciona

la contabilidad del petróleo, recursos forestales y cambios de uso de suelo, así como su

contaminación.

Los costos por degradación son los que más afectan a los costos totales. Los costos por

degradación tienden a reducirse, los costos por agotamiento a incrementarse y los costos

totales presentan una ligera tendencia a reducirse. Esto no significa que se auguren

épocas saludables al medio ambiente, en realidad es factible realizar dos conclusiones:

1. Ya sea por degradación o agotamiento se está afectando a los ecosistemas, ambos son

nocivos y 2. Los costos totales tienen una ligera tendencia a la baja, porqué cada vez

son menos los recursos naturales disponibles.

Gráfica 2.6 Costos por agotamiento, degradación y totales. 1998-2004

1.0

9.910.9

1.0

9.910.9

1.0

9.410.4

0.9

9.310.2

0.9

9.09.9

2.0

7.6

9.6

2.2

6.8

9.0

1.5

6.4

7.9

2.8

6.0

8.8

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

1998 2000 2002 2004 2006

Costos por agotamiento

Costos por degradación

Costos totales

Fuente: Cálculos propios, en base a INEGI, “Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México

1998-2003 y 1994-2006”.

En la tabla 2.13 columna 5 se exponen las proporciones del PIBE con relación al PIB,

mostrando que en el periodo 1998-2006 en promedio el PIBE fue el 90.27% con

65

respecto al PIB. En la columna 6 la relación de los CTADA con respecto al PIB donde

en promedio fue del 9.73%. Concluyendo que el PIBE = PIB – CTADA = PIB - ( Cag +

Cdg ).

Tabla 2.13 PIB, PIBE, CTADA, Proporción del PIB respecto del PIB y Proporción de los Costos respecto del PIB 1998-2006. Millones de pesos corrientes

Nota: Las cifras que aparecen en esta tabla y en las siguientes se encuentran aproximadas. Fuente: Cuadro construido a partir de la información publicada por INEGI Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México. 1985- 1992; 1993-1999, 1995-2000, 1996-2001 y 1994-2006. CTADA: Costos totales de agotamiento y degradación del ambiente. PIBE/PIB: Proporción del PIB en relación con el PIB. CTADA/PIB: Proporción de los costos totales del medio ambiente en relación con el PIB La comparación entre la evolución del PIBE y el PIB (gráfica 2.7) señala como en la

medida que aumenta el PIB, la brecha entre éste y el PIBE va incrementándose debido

al ritmo creciente de los CTADA.

Gráfica 2.7 Comparación entre el PIB y el PIBE 1985-2004

Fuente: Almagro Vázquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de

edición

66

En la gráfica 2.8 se ilustra la porción del PIB que se corresponde con los costos por

depreciación de los activos fijos, así como, los costos por agotamiento y la degradación

ambiental. Estos últimos se comparan con los gastos de protección ambiental. Ello

verifica lo señalado acerca de la insignificante magnitud en que se restauran los recursos

de la naturaleza.

Gráfica 2.8 Comparación de los GPMA, CTADA Y CCF 1985-2004

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

GPMA (1) CTADA CCF

Fuente: Almagro Vázquez Francisco. Cuentas Ambientales y Desarrollo Sustentable texto en proceso de edición

2.3 Efecto del agotamiento del agua y de la contaminación del aire y el agua en el

desarrollo sustentable.

El agua se agota y se degrada, el aire sólo se degrada; estos son los Costos Totales para

el Aire y el Agua (CTAyA). La tabla 2.14 hace un desagregado de lo que corresponde

al aire y agua concretamente. La columna 6 es la relación de la afectación que estas dos

variables (CTAyA) a los CTADA en su totalidad, el promedio en el periodo 1998-2006

es del 77.68%. Esto permite observar lo relevante de esta investigación al avocarse al

aire y el agua.

67

Tabla 2.14 Agotamiento y degradación del Agua y el aire

Nota: Las cifras que aparecen en esta tabla y en las siguientes se encuentran aproximadas. Fuente: Cuadro construido a partir de la información publicada por INEGI Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México. 1985- 1992; 1993-1999, 1995-2000, 1996-2001 y 1994-2006. CTADA: Costos totales de agotamiento y degradación del ambiente. PIBE/PIB: Proporción del PIB en relación con el PIB. CTADA/PIB: Proporción de los costos totales del medio ambiente en relación con el PIB CTAyA/CTADA: Proporción de los Costos Totales del Aire y Agua en relación a los Costos Totales.

2.4 Caracterización del desarrollo económico, social y sustentable en México

La pregunta sobre el tema sería ¿puede México calificarse cómo un país que se

desarrolla sustentablemente?. Para dar respuesta a este cuestionamiento cabe enunciar

los siguientes argumentos teniendo en cuenta que los componentes del desarrollo

sustentable incluye, la dimensión económica, social y ambiental de la sociedad.

En lo económico:

a) el magro crecimiento económico de los últimos 25 años, se encuentra limitado por

problemas estructurales no solubles en el corto plazo;

b) la ocupación del sector informal ocupa una parte importante del empleo;

c) el sector externo es muy vulnerable al desempeño de la economía de los EUA, debido

a la concentración del comercio exterior con ese país;

d) insuficientes encadenamientos de la economía interna que permitan una respuesta

adecuada a las necesidades productivas sobre todo de la industria;

e) la estructura del comercio exterior se caracteriza por el peso relevante de la industria

maquiladora de exportación;

68

f) los problemas estructurales del comercio exterior impactan negativamente la balanza

de pagos.

En lo social:

a) El enorme crecimiento demográfico, que genera fuertes demandas de satisfactores

que amenazan seriamente la convivencia social y la sustentabilidad ambiental;

b) La carencia de opciones de desarrollo regional que impulsa la migración a grandes

centros urbanos por causas económicas y ambientales;

c) La escasa y generalmente nula planeación de los asentamientos humanos, de sus

edificaciones y diseños urbanos;

d)La profunda brecha económica entre los grupos sociales, cuya disminución constituye

un imperativo ético de primer orden;

e) El ingreso del decil más pobre tiene un ingreso 38.4 menor que el decil con mayor

ingreso;

f) La distribución del ingreso en México sigue siendo una de las más desiguales del

mundo;

g) Nula visión de la pobreza como un problema prioritario;

h) México tiene un índice de pobreza humana más alto que la media latinoamericana;

i) Entidades federativas del país con un índice de pobreza humana de entre los más altos

del mundo;

j) En la mayoría de los estados del país, el porcentaje de población que carece de

fuentes de agua potable es muy alto alcanzando el 12.5% del total del país.

69

En lo ambiental:

a) en la medida que se ejerce la actividad económica se agotan los recursos de la

naturaleza y degrada el medio ambiente en una proporción mayor que la depreciación

de los activos fijos, con el agravante, que estos últimos se reponen mediante los

procedimientos contables establecidos y el capital de la naturaleza y el ambiente sólo se

restauran en una ínfima magnitud;

b) el agua, los bosques y los minerales presentan un proceso de agotamiento

significativo;

c) el aire, el agua y el suelo se contaminan y afectan sensiblemente el medio ambiente;

las políticas ambientales se encuentran instrumentadas en el Plan Nacional de

Desarrollo y en la Procuraduría Federal del Medio Ambiente, pero se requiere

establecer un rígido control para su cumplimiento.

Como conclusión, los resultados permiten afirmar que la economía y sociedad

mexicana no presentan un suficiente desarrollo con sustentabilidad.

2.5 Una visión panorámica sobre el agua y el aire en México

Situación que presenta el agua

Regiones Hidrológico-Administrativas

Dado a que las cuencas son las unidades básicas de gestión de los recursos hídricos, el

país se ha dividido en 13 Regiones Hidrológico-Administrativas, esto con el fin de

organizar la administración y preservación de las aguas nacionales. Las Regiones

Hidrológico-Administrativas están formadas por agrupaciones de cuencas, respetando

los límites municipales para facilitar la integración de la información socioeconómica.

La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), órgano administrativo, normativo,

técnico y consultivo encargado de la gestión del agua en México, desempeña sus

70

funciones a través de 13 Organismos de Cuenca (antes conocidos como Gerencias

Regionales), cuyo ámbito de competencia son las Regiones Hidrológico-

Administrativas (figura 2.2). Cada una de estas regiones tiene una ciudad sede (tabla

2.15).

Figura 2.2 Regiones Hidrológico-Administrativas

Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir del reglamento Interior de la Conagua y con base al Acuerdo de Circunscripción Territorial de los Organismos de Cuenca de la Comisión Nacional del Agua publicado en el DOF del 12 Diciembre de 2007.

Tabla 2.15 Las Ciudades sedes de las Regiones Hidrológico-Administrativas

Región Hidrológico-Administrativa Ciudad Sede

I Península de Baja California Mexicali, Baja California II Noreste Hermosillo, Sonora III Pacifico Norte Culiacán Sinaloa IV Balsas Cuernavaca, Morelos V Pacifico Sur Oaxaca, Oaxaca VI Río Bravo Monterrey, Nuevo León VII Cuencas Centrales del Norte Torreón, Coahuila de Zaragoza VIII Lerma-Santiago Pacifico Guadalajara, Jalisco IX Golfo Norte Ciudad Victoria, Tamaulipas X Golfo Centro Xalapa, Veracruz XI Frontera Sur Tuxtla Gutiérrez, Chiapas XII Península de Yucatán Mérida, Yucatán XIII Aguas del Valle de México México, Distrito Federal

Fuente: Reglamento Interior de la CONAGUA, México 2006.

71

Estas Regiones Hidrológico-Administrativas fueron definidas conforme a la

delimitación de las cuencas del país, y están constituidas por municipios completos. Los

municipios que conforman cada una de esas Regiones Hidrológico-Administrativas se

indican en el Acuerdo de Circunscripción Territorial de los Organismos de Cuenca

publicados el 12 de diciembre de 2007 en el DOF. Por otra parte, la CONAGUA cuenta

con 20 Direcciones Locales (antes Gerencias Estatales) en las entidades federativas en

las que no se encuentran las sedes de los Organismos de Cuenca.

Contraste regional entre el desarrollo y la disponibilidad de agua

México se puede dividir en dos grandes zonas: la zona norte y centro - noroeste, donde

se concentra el 77% de la población, se genera el 87% del PIB, pero únicamente ocurre

el 31% del agua renovable; y la zona sur y sureste, donde habita el 23% de la población,

se genera el 13% del PIB y ocurre el 69% del agua renovable. La figura 2.3 ilustra la

disparidad entre esas dos zonas en cuanto a su disponibilidad y su actividad económica.

Figura 2.3 Contraste Regional entre el Desarrollo y la Disponibilidad del Agua, 2007

Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación a partir de CONAGUA Subdirección General Técnica. INEGI. Censos Económicos 2004, México, 2005.

72

Los usos del agua

Se tienen registrados los volúmenes concesionados (o asignados) a los usuarios de

aguas nacionales en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA). En este

registro se clasifican los usos del agua en 12 rubros, los cuales para fines prácticos el

REPDA los agrupa en cinco grandes grupos; cuatro que corresponden a usos

consuntivos, el agrícola, el abastecimiento público, la industria autoabastecida y las

termoeléctricas, y el hidroeléctrico, que se contabiliza aparte por corresponder a un uso

no-consuntivo. Como se observa en la gráfica 2.9, el mayor volumen concesionado para

usos consuntivos del agua es el que corresponde a las actividades agrícolas, debido a

que México es uno de los países con mayor infraestructura de riego en el mundo. 21

Gráfica 2.9 Distribución Porcentual de los Volúmenes Concesionados para Usos Consuntivos. 2007

77%

14%

4%5%

Agricola (a)

Abastecimiento Público (b)

Industrias Auntoabastecida ( c )

Termoeléctricas (d)

Nota: Este dato proviene de los volúmenes de agua declarados para el pago de derechos por extracción, uso o aprovechamiento de agua. Cabe aclarar que el volumen inscrito en el REPDA para el uso de hidroeléctricas fue de 161.2 Km2 a diciembre de 2007. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Administración del Agua En México el 63% del agua utilizada para uso consuntivo proviene de fuentes

superficiales (ríos, arroyos y lagos), mientras que el 37% restante proviene de fuentes

subterráneas (acuíferos). En lo que concierne a las centrales hidroeléctricas (uso no

consuntivo), se utilizaron en el país 122.8 miles de millones de metros cúbicos de agua

(km3) en 2007. Debe aclararse que para este uso la misma agua se turbina y se

contabiliza varias veces, en todas las centrales del país. 21 CONAGUA, Estadísticas del agua en México, México 2008. Pág. 54

73

Tabla 2.16 Usos Consuntivos, según Origen del Tipo de Fuente de Extracción, 2007 (miles de millones de metros cúbicos, km3)

Uso

Origen Volumen Total Superficial Subterráneo

Agrícola (a) 40.5 20.1 60.6

Abastecimiento Público (b) 4.2 6.9 11.1

Industrias Autoabastecida ( c ) 1.7 1.4 3.1

Termoeléctricas (d) 3.6 0.5 4.1

Total 50 28.9 78.9 Nota: Los datos corresponden a volúmenes concesionados al 31 de Diciembre de 2007. (a) Incluye los rubros agrícola, pecuario, acuacultura, múltiples y otros de la clasificación del REPDA, además de los volúmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripción (2.05 km3). (b) Incluye los rubros público urbano y domestico de la clasificación del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios y comercio de la clasificación del REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son hidroeléctricas. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Administración del Agua. Tabla 2.17 Volúmenes Concesionados Para Usos Consuntivos, por Región Hidrológico-Administrativa, 2007 (millones de metros cúbicos, Hm3)

Región Hidrológica-

Administrativa

Volumen Total Concesionado

Agrícola (a)

Abastecimiento Público (b)

Industria Autoabastecida

(c )

Termoeléctricas (d)

I Península de Baja California 3503.9 2889.3 327.4 88.2 199 II Noroeste 7572.8 6517.1 976.7 79 0 III Pacifico Norte 10376.5 9674.5 640.9 61.1 0 IV Balsas 10778.1 6324.3 1014.3 269.3 3170.2 V Pacífico Sur 1343.2 990.6 331.7 20.9 0 VI Río Bravo 9191.3 7690.4 1182.2 203.4 115.3 VII Cuencas Centrales del Norte 3834.3 3367.6 370.1 58.3 38.3 VIII Lerma-Santiago-Pacífico 13872.9 11443.7 2002.4 402.3 24.5 IX Golfo Norte 4681.4 3630.5 524.7 460.6 65.6 X Golfo Centro 4867.3 2872.8 742.9 877.3 374.3 XI Frontera Sur 2128.7 1588.1 446 94.6 0 XII Península de Yucatán 2133.7 1343.4 461.1 319.8 9.4 XIII Aguas del Valle de México 4665.4 2239.6 2137.6 198.6 89.6 Total 78949.5 60571.9 11158 3133.4 4086.2

Notas: Las sumas pueden no coincidir con el redondeo de las cifras. La regionalización de los volúmenes se hizo con base en la ubicación de los aprovechamientos inscritos en el REPDA y no el lugar de adscripción de los títulos respectivos. (a) Incluye los rubros agrícola, pecuario, acuacultura, múltiples y otros de la clasificación del REPDA, además de los volúmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripción (2.05 km3). (b) Incluye los rubros público urbano y domestico de la clasificación del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios y comercio de la clasificación del REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son hidroeléctricas. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de los volúmenes inscritos en el REPDA al 31 de Diciembre de 2007.

74

Tabla 2.18 Volúmenes Concesionados para Usos Consuntivos, por Entidad Federativa, 2007 (millones de metros cúbicos, Hm3)

Entidad Federativa

Volumen Total

Concesionado

Agrícola (a)

Abastecimiento Público (b)

Industria Autoabastecida (c )

Termoeléctrica (d)

Aguascalientes 625.3 495 118.9 11.4 0

Baja California 3104.6 2563.7 265.9 79.9 195.1 Baja California Sur 399.3 325.7 61.5 8.2 3.9

Campeche 619 476.8 125.4 16.8 0

Coahuila 1940 1606.3 185.3 73.5 74.9

Colima 1650.7 1561 61.5 24.4 3.8

Chiapas 1676.7 1385.9 261.4 29.4 0

Chihuahua 5148.4 4593 476.1 51.7 27.6

Distrito Federal 1122.5 1.2 1089.8 31.5 0

Durango 1558.8 1375.1 153.4 18.8 11.5

Guanajuato 4059.2 3395.6 587.1 56 20.5

Guerrero 4259.6 838 287 12.5 3122.1

Hidalgo 2336.7 2019.7 168 66.4 82.6

Jalisco 3663.5 2815 717.7 130.7 0.1

México 2741.7 1250 1338.4 156.4 6.9

Michoacán 5068.9 4606.6 271.9 142.2 48.2

Morelos 1233.6 916.1 258.5 59 0

Nayarit 1186.6 1025.9 105 55.7 0

Nuevo León 2017.7 1421.7 511.7 79.9 4.4

Oaxaca 1087.7 847.7 200.8 39.1 0

Puebla 2491.9 1989 382.8 113.6 6.5

Querétaro 1019 660.3 291.7 61.3 5.7

Quintana Roo 459.8 93 91.1 275.7 0

San Luis Potosí 1333.3 1092.3 170.8 29.2 41

Sinaloa 9164.3 8608.3 509.6 46.4 0

Sonora 7394.2 6361.6 954.6 78 0

Tabasco 395.2 153.5 182.8 58.9 0

Tamaulipas 3775.6 3300.2 317.7 103.7 54

Tlaxcala 283.8 178.9 85.5 19.4 0

Veracruz 4591.7 2504.7 568.5 1150.6 367.9

Yucatán 1102.7 814.5 245.1 33.6 9.5

Zacatecas 1427.5 1295.5 112.5 19.5 0

Total 78949.5 60572 11158 3133.4 4086.2 Notas: Las sumas pueden no coincidir con el redondeo de las cifras. Los volúmenes son al 31 de Diciembre de 2007. Debido al redondeo de las cifras, los valores del total nacional pueden diferir de la suma de los valores por Entidad Federativa. (a) Incluye los rubros agrícola, pecuario, acuacultura, múltiples y otros de la clasificación del REPDA, además de los volúmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripción (2.05 km3). (b) Incluye los rubros público urbano y domestico de la clasificación del REPDA. (c) Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios y comercio de la clasificación del REPDA. (d) Incluye todas las plantas generadoras de electricidad que no son hidroeléctricas. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Administración de Agua.

75

Tabla 2.19 Generación de Energía Termoeléctrica y Capacidad Instalada, Serie Anual de 1999-2007

Parámetro / Año 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Generación de Energía Termoeléctrica (TWh)

147.07 157.4 167.11 174.6 181.95 181.24 188.78 191.78 198.79

Generación Total de Energía Eléctrica (TWh)

179.07 190 194.92 198.88 200.94 205.39 215.63 221 228.49

Capacidad Termoeléctrica Instalada (MW)

25449 25995 28312 30971 34348 35423 35306 37572 38799

Capacidad Total Instalada (MW)

34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854

Nota: 1 TWh = 1000 GWh Fuente: Comisión Federal de Electricidad. www.cte.gob.mx/es/La Empresa/igeneracionelectricidad

Tabla 2.20 Volúmenes Declarados Para el Pago de Derechos Por Uso del Agua en Hidroeléctricas, Según Región Hidrológico-Administrativa, Serie Anual de 1999- 2007 (millones de metros cúbicos, hm3)

Región Hidrológico-Administrativa

Volumen de Agua Declarado

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 I Península de Baja California 0 0 0 0 0 0 0 0 0

II Noroeste 2758 3369 2740 2613 1987 1014 3251 2929 3351

III Pacifico Norte 7950 8309 9479 5859 5168 7289 11598 10747 11184

IV Balsas 41524 32596 25992 45588 3096

9 35207 32141 21820 31099

V Pacífico Sur 2075 2104 1891 1705 1925 2049 1890 1949 2140

VI Río Bravo 2503 2867 2067 1550 1110 462 2074 2263 2890 VII Cuencas Centrales del Norte 0 0 0 0 0 0 0 0 0 VIII Lerma-Santiago-Pacífico 13468 6122 4126 5572 7792 10418 7361 4658 10517

IX Golfo Norte 1230 1230 1180 989 997 1598 1488 810 1105

X Golfo Centro 19407 16844 15510 12602 1210

8 16043 13978 17835 14279

XI Frontera Sur 62322 92365 65821 44454 3405

6 36454 41573 77246 46257 XII Península de Yucatán 0 0 0 0 0 0 0 0 0 XIII Aguas del Valle de México 33 38 42 50 52 54 31 39 11

Total 153270 16584

4 12884

8 12098

2 9616

4 11058

8 11538

5 14029

6 12283

3 Nota. Las sumas pueden no coincidir por el redondeo de las cifras Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Administración de Agua.

Uso agrícola. El sector agrícola es el principal consumidor del agua en el país, esto se

debe principalmente por el riego de cultivos. Mientras que en países como Estados

Unidos de América la Industria consume el 57% y Canadá el 70% (CEPAL-PNUMA

76

2001). La superficie dedicada a las labores agrícolas en México varía entre los 20 y 25

millones de hectáreas, con una superficie cosechada de entre 18 a 22 millones de

hectáreas por año. El valor de la producción directa equivale al 6.5% del PIB nacional.

Por otra parte, la población ocupada en este rubro oscila entre los 4 y 5 millones de

personas y se estima que dependen directamente de la actividad entre 20 y 25 millones

de mexicanos, en su mayoría población rural. México ocupa el sexto lugar mundial en

términos de superficie con infraestructura de riego con 6.46 millones de hectáreas. El

54% de la superficie bajo riego corresponde a 85 Distritos de Riego y el 46% restante a

más de 39 mil Unidades de Riego.

Uso para abastecimiento público. Este uso incluye la totalidad del agua entregada a

través de las redes de agua potable, las cuales abastecen a los usuarios domésticos

(domicilios), así como a las diversas industrias y servicios conectados a dichas redes.

De acuerdo con los Censos de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua realizados

por el INEGI a los organismos operadores del país, se determinó que en el 2003 el 82%

del agua suministrada por las redes de agua potable fue para uso doméstico y el 18%

restante para industrias y servicios. Por otro lado, comparando los datos de 1998 con los

de 2003 de los Censos, se observa que en estos cinco años el volumen de agua empleada

por los organismos operadores se incrementó en 22%. Otro dato relevante es que en el

año 2003 el porcentaje de agua facturada respecto al total de agua empleada por los

organismos operadores fue del 49%, lo que indica que el restante 51% del volumen se

perdió en fugas, fue objeto de tomas clandestinas o bien correspondió a deficiencias en

el padrón de usuarios. El 40% de agua en el suministro se desperdicia por falta de

mantenimiento a la infraestructura de distribución (Semarnat/PNUD, 2007). Adicional a

esto los cargos a los usuarios por servicios de agua y de agua residual están fijados por

debajo del nivel de los costos de recuperación.

77

Uso en industria autoabastecida. Para este uso se incluye la industria que toma su

agua directamente de los ríos, arroyos, lagos o acuíferos del país. Los principales giros

industriales son los que corresponden a la industria química y la producción de azúcar,

petróleo, celulosa y papel. La Comisión Nacional del Agua no tiene los instrumentos

legales y fiscales necesarios para el cobro de descargas de productos y por

contaminación del agua.

Uso en termoeléctricas. Este rubro se refiere al agua utilizada en centrales de vapor,

duales, carboeléctricas, de ciclo combinado, de turbogás y de combustión interna. En el

año 2007, las centrales termoeléctricas generaron 198.79 TWh, lo que representó el

87.0% del total de energía eléctrica producida en el país. En las plantas

correspondientes existe una capacidad instalada de 38 799 MW, es decir el 77.8% del

total del país. Es de subrayarse que el 76% del agua concesionada a termoeléctricas en

el país corresponde a la planta carboeléctrica de Petacalco, ubicada en las costas de

Guerrero, muy cerca de la desembocadura del río Balsas.

Tabla 2.21 Generación de Energía Hidroeléctrica y Capacidad Instalada, 1999-2007

Parámetro / Año 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Generación de Energía Termoeléctrica (TWh) 32.01 32.61 27.81 24.28 18.99 24.16 26.85 29.22 29.7 Generación Total de Energía Eléctrica (TWh) 179.07 190 194.92 198.88 200.94 205.39 215.63 221 228.49 Capacidad Termoeléctrica Instalada (MW) 9390 9390 9379 9379 9379 10264 10270 10285 11055 Capacidad Total Instalada (MW) 34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854

Nota: 1 TWh = 1000 GWh Fuente: Comisión Federal de Electricidad. www.cte.gob.mx/es/La Empresa/igeneracionelectricidad

Uso en hidroeléctricas. Como se menciono anteriormente en un pie de página, en el

caso de la generación de energía hidroeléctrica, es un uso no consuntivo, debido a que

no se consume el agua utilizada como en los usos anteriormente descritos, ya que se

78

consume agua para llevar a cabo una actividad específica de acuerdo al tipo de uso. A

nivel nacional, las Regiones Hidrológico-Administrativas XI Frontera Sur y IV Balsas

son las que tienen una concesión de agua más importante en este uso, ya que en estas

regiones se encuentran los ríos más caudalosos y por tanto las centrales hidroeléctricas

más grandes del país. Cabe destacar que la región, XII Península de Yucatán, no cuenta

con centrales hidroeléctricas.

Tabla 2.22 Volúmenes declarados para el pago de derechos por el uso de agua en hidroeléctricas 1999-2007 (millones de metros cúbicos, hm3)

Región Hidrológico-Administrativa

Volumen de Agua Declarado

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 I Península de Baja California 0 0 0 0 0 0 0 0 0 II Noroeste 2758 3369 2740 2613 1987 1014 3251 2929 3351 III Pacifico Norte 7950 8309 9479 5859 5168 7289 11598 10747 11184 IV Balsas 41524 32596 25992 45588 30969 35207 32141 21820 31099 V Pacífico Sur 2075 2104 1891 1705 1925 2049 1890 1949 2140 VI Río Bravo 2503 2867 2067 1550 1110 462 2074 2263 2890 VII Cuencas Centrales del Norte 0 0 0 0 0 0 0 0 0 VIII Lerma-Santiago-Pacífico 13468 6122 4126 5572 7792 10418 7361 4658 10517 IX Golfo Norte 1230 1230 1180 989 997 1598 1488 810 1105 X Golfo Centro 19407 16844 15510 12602 12108 16043 13978 17835 14279 XI Frontera Sur 62322 92365 65821 44454 34056 36454 41573 77246 46257 XII Península de Yucatán 0 0 0 0 0 0 0 0 0 XIII Aguas del Valle de México 33 38 42 50 52 54 31 39 11 Total 153270 165844 128848 120982 96164 110588 115385 140296 122833

Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Administración de Agua. En el año 2007, las plantas hidroeléctricas emplearon un volumen de agua de 122.8

miles de millones de metros cúbicos, lo que permitió generar 29.70 TWh de energía

eléctrica, o el 13.0% de la generación total del país. La capacidad instalada en las

centrales hidroeléctricas es de 11 055 MW, que corresponde al 22.2% de la total

instalada en el país.

79

Tabla 2.23 Generación de Energía Hidroeléctrica y capacidad instalada, 1999-2007

Parámetro / Año 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Generación de Energía Termoeléctrica (TWh) 32.01 32.61 27.81 24.28 18.99 24.16 26.85 29.22 29.7 Generación Total de Energía Eléctrica (TWh) 179.07 190 194.92 198.88 200.94 205.39 215.63 221 228.49 Capacidad Termoeléctrica Instalada (MW) 9390 9390 9379 9379 9379 10264 10270 10285 11055 Capacidad Total Instalada (MW) 34839 35385 37691 40350 43727 45687 45576 47857 49854

Nota: 1TWh=1000 GWh Fuente: Comisión Federal de Electricidad. www.cfe.gob.mx/es/LaEmpresa/generaciónelectricidad

Grado de presión sobre el recurso. Este es un concepto de suma importancia pues es

el porcentaje que representa el agua utilizada para usos consuntivos respecto a la

disponibilidad total es un indicador del grado de presión que se ejerce sobre el recurso

hídrico en un país, cuenca o región. Se considera que si el porcentaje es mayor al 40%,

se ejerce una fuerte presión sobre el recurso. México experimenta en promedio un grado

de presión del 17%, lo cual se considera de nivel moderado; sin embargo, la zona

centro, norte y noroeste del país experimenta un grado de presión del 47%, lo cual se

considera como presión fuerte sobre el recurso. En la tabla 2.24 se muestra el indicador

para cada una de las Regiones Hidrológico-Administrativas del país.

80

Tabla 2.24 Grado de Presión Sobre el Recurso Hídrico, por Región Hidrológico-Administrativa, 2007

Región Hidrológico-Administrativa

Volumen Total de Agua

Concesionado (mill. M3)

Disponibilidad Natural Media

(mill. M3)

Grado de Presión Sobre el Hídrico (%)

Clasificación del Grado de Presión

I Península de Baja California 3503.9 4616 75.91 Fuerte

II Noroeste 7572.8 8204 92.3 Fuerte

III Pacifico Norte 10376.5 25627 40.49 Fuerte

IV Balsas 10778.1 21657 49.77 Fuerte

V Pacífico Sur 1343.2 32794 4.1 Escasa

VI Río Bravo 9191.3 12024 76.44 Fuerte VII Cuencas Centrales del Norte 3834.3 7780 49.28 Fuerte VIII Lerma-Santiago-Pacífico 13872.9 34037 40.76 Fuerte

IX Golfo Norte 4681.4 25500 18.36 Moderada

X Golfo Centro 4867.3 95455 5.1 Escasa

XI Frontera Sur 2128.7 157754 1.35 Escasa

XII Península de Yucatán 2133.7 29645 7.2 Escasa XIII Aguas del Valle de México 4665.4 3008 155 Fuerte

Total 78949.5 458101 17.23 Moderada Nota. Las sumas pueden no coincidir por el redondeo de las cifras Grado de presión sobre el recursos hídrico = 100*(volumen total de agua concesionado / disponibilidad natural media de agua). Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de: CONAGUA. Subdirección General de Administración de Agua. CONAGUA. Subdirección General Técnica.

Agua virtual en México. Otro concepto importante es el de agua virtual, el cual se

define como la cantidad total de este líquido que se utiliza o integra a un producto, bien

o servicio. Por ejemplo, para producir un kilogramo de trigo en México se requieren, en

promedio 1,000 litros de agua, mientras que para llevar un kilogramo de carne de res a

la mesa de una persona se requieren 13,500 litros. Estos valores varían según el país.

Debido a los intercambios comerciales de México con otros países del mundo, en el año

2007, México exportó 5,936 millones de metros cúbicos de agua virtual, e importó

33,977, es decir tuvo una importación neta de agua virtual de 28 041 millones de metros

cúbicos. De esta cantidad, el 57% está la relacionada con productos agrícolas, el 36 %

con productos animales y el 7% restante con productos industriales.

81

Los tres productos exportados con mayor volumen de agua virtual en 2007, fueron los

frutos comestibles con 1,042 millones de metros cúbicos, las carnes y despojos

comestibles con 767 millones de metros cúbicos y las legumbres y hortalizas con 740

millones de metros cúbicos. Los productos industriales exportados de mayor volumen

de agua fueron de la Industria Siderúrgica con 656 millones de metros cúbicos y la

Industria del Petróleo con 155 millones de metros cúbicos. En tanto que los tres

productos con los cuales se importó una mayor cantidad de agua virtual fueron los

cereales con 11,367 millones de metros cúbicos, las carnes y despojos comestibles con

10 046 millones de metros cúbicos y las semillas y frutos con 6,815 millones de metros

cúbicos. Con respecto a la industria, las mayores importaciones se tuvieron en el ramo

de la siderúrgica con 908 hm³ y los productos químicos orgánicos con 357 hm³.

Evolución de Importaciones y Exportaciones. En la tabla 2.25 se presenta la

evolución anual de importaciones y exportaciones de agua virtual en el periodo 2000-

2007. El comportamiento de importación neta de agua virtual (importaciones menos

exportaciones) para productos agrícolas, animales e industriales, marcan un incremento

de la misma en los últimos años. Llama la atención el crecimiento de la importación

neta de agua virtual por medio de productos agrícolas. Entre el año 2000 y el 2007, las

exportaciones de agua virtual de México se incrementaron en un 33% con un máximo

en 2007, mientras que las importaciones crecieron un 40%, con un máximo en 2006.

Las importaciones netas de agua virtual se incrementaron en un 41% en el periodo.

Tabla 2.25 Importaciones Netas de Agua Virtual en México 2000-2007 (millones de m3/año)

Concepto/Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Exportación 4461 40045 4022 4488 5251 5884 5396 5936

Importación 24304 26864 27596 28617 31405 30097 35255 33977

Importación Neta (Diferencia) 19843 22819 23575 24129 26154 24213 29859 28041 Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica.

82

Calidad del Agua Superficial

Son tres los indicadores que se utilizan para la evaluación de la calidad del agua, la

Demanda Química de Oxígeno a cinco días (DBO5), La Demanda Química de Oxígeno

(DQO) y los Sólidos Suspendidos Totales (SST). Los dos primeros se utilizan para

indicar la cantidad de materia orgánica presente en los cuerpos de agua provenientes

principalmente de las descargas de aguas residuales, de origen municipal y no

municipal. La primera indica la cantidad de materia orgánica biodegradable y la

segunda indica la cantidad total de materia orgánica.

Gráfica 2.10 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a la Demanda Química de Oxígeno a cinco días (DBO5)

Contaminada,

9.40%Excelente,

38.20%

Buena Calidad,

30.20%

Aceptable,

17.60%

Fuertemente

Contaminada,

4.60%

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica. Al incrementarse la concentración de estos parámetros repercute en los cuerpos de agua

con la consecuente afectación a los ecosistemas hídricos. Del mismo modo, si se

aumenta el indicador DQO revela la presencia de descargas no municipales.

83

Gráfica 2.11 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a la Demanda Química de Oxígeno (DQO)

Aceptable,

21.90%

Buena Calidad,

23.70%

Excelente,

21.90%

Fuertemente

Contaminada,

10.10%

Contaminada,

22.40%

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica. En lo referente a los SST, estos tienen su origen en las aguas residuales y la erosión del

suelo. El incremento de este indicador hace que los cuerpos de agua pierdan su

capacidad de soportar la diversidad de la vida acuática. Este parámetro permite

identificar gradientes que van desde una condición relativamente natural, esto es, sin la

influencia de la actividad humana, hasta agua que muestra indicios o aportaciones

importantes de descargas de aguas residuales municipales y no municipales, así como

áreas con deforestación severa.

Gráfica 2.12 Evaluación de la calidad del Agua, en relación a los Sólidos Suspendidos Totales (SST)

Excelente,

35.90%

Buena Calidad,

41.50%

Contaminada,

5.80%

Aceptable,

14.60%

Fuertemente

Contaminada,

2.20%

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica.

84

El monitoreo de la calidad de agua la CNA lo realiza en zonas ubicadas con alta

influencia antropogénica, pero de manera selectiva, por ejemplo en el año 2007, se

cubrieron 191 cuerpos de agua superficial en 96 cuencas con 503 sitios de monitoreo,

que incluye a 34 de los 50 cuerpos de agua de importancia nacional, con sitios fijos para

evaluar las tendencias de cambio en el tiempo.

México rehabilita el 21.8% de cuerpos de agua, considerando los tipos de descarga,

doméstica e industriales; La Comisión Nacional del Agua sólo tiene recursos para

inspeccionar el 50% de los distritos de riego, pues los esquemas de riego individuales

(el otro 50%), se encuentran al margen de cualquier inspección. Además de que se

tienen plantas de reciclamiento sin operar. En tanto que Estados Unidos de América y

Canadá rehabilita el 78% y 70.85% respectivamente. Hay países que al parecer no las

tratan como Brasil, Chile y Costa Rica (INEGI-SEMARNAT 2000).

Calidad del Agua Subterránea

Se cuentan con 653 acuíferos de origen subterráneo, que suministran el 37% del

volumen total utilizado para uso consuntivo. Existen tres problemas fundamentales que

afectan la calidad de agua subterránea, la primera es la sobreexplotación, la cual se ha

venido incrementando considerablemente desde la década de los setenta, hasta llegar al

2007 con un registro de 101 acuíferos subterráneos sobreexplotados, de éstos se extrae

el 58% del agua subterránea para todos los usos.

Tabla 2.26 Acuíferos Subterráneos Sobreexplotados. 1975-2007

Año 1975 1981 1985 2001 2003 2006 2007 Acuíferos Subterráneos Sobreexplotados 32 36 80 97 102 104 101

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica. El segundo problema es el de la intrusión marina, este ocurre cuando el agua de mar se

introduce por el subsuelo hacia el interior del continente, salinizando el agua

85

subterránea; acontecido por la extracción de agua subterránea por debajo del nivel del

mar, alterando el balance entre ambos nivel, de mar y dulce.

El tercero es el de salinización de suelos y aguas subterráneas salobres, este se produce

cuando se arrastra agua congénita salina.

Tabla 2.27 Acuíferos Subterráneos con problemas de Salinización 2007

Total de Acuíferos Subterráneos 653 Sobreexplotados 101

Con intrusión marina 17 Bajo fenómeno de salinización de suelos y aguas subterráneas salobres 17

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica. Calidad del agua de playas

La evaluación de calidad de agua en playas, se determina con el indicador de

enterococos fecales, sólo existen dos parámetros, si la playa está apta o no para uso

recreativo.

Apta: 0 o < 500 NMP / 100 mL

No Apta >500 NMP / 100 mL

Tabla 2.28 Porcentaje de playas con calidad aceptable. 2003-2007

Año 2003 2004 2005 2006 2007 Número de playas que cumplieron los criterios de calidad (%) 93.7 94.5 96.5 96.2 98.4

Fuente: CONAGUA. Subdirección General Técnica. Las cifras se ven alentadoras, casi llegando al 100% de playas aptas, esto por el

Programa de Playas Limpias. La finalidad del programa es prevenir y revertir la

contaminación de las playas mexicanas, con la participación de 31 comités en toda la

república y la participación interestatal de SEMARNAT, PROFEPA, SEMAR,

SECTUR, COFEPRIS, CONAGUA y la participación de las presidencias municipales

donde se ubique la playa y que finalmente son estos últimos quienes lideran los comités.

Situación que presenta el aire

86

Antecedentes del inventario nacional de emisión de gases de efecto invernadero

(GEI) y cambio climático.

El Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI)

comprende las estimaciones de las emisiones por fuente y sumidero para el periodo de

1990-2002, emitido por INE-SEMARNAT y realizado bajo lo establecido en los

artículos cuatro y doce de la Convención Marco de las Naciones Unidas Sobre el

Cambio Climático (CMNUCC), que señalan que las partes deben incluir información de

un inventario nacional de las emisiones antropogénicas por las fuentes y la absorción

antropogénica por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no

controlados por el Protocolo de Montreal, en la medida que lo permitan sus

posibilidades, preparado utilizando las metodologías comparables que promueva y

apruebe la conferencia22.

Los cálculos de emisiones de GEI comprenden cinco de las seis categorías de emisión

del PICC (ó IPCC por sus siglas en inglés. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre

el Cambio Climático; también se le conoce como Panel Intergubernamental Sobre

Cambio Climático): Energía [1], Procesos Industriales [2], Solventes [3], Agricultura

[4] y Desechos [6]. Actualmente, sólo se tienen estimaciones preliminares de promedios

anuales para el periodo de 1993-2002 de las Emisiones de la categoría Uso de Suelo,

Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS) [5]. (tabla 2.29)

22 UNFCCC, Informando sobre cambio climático. Manuel del usuario para las directrices sobre comunicaciones nacionales de las Partes de la CMNUCC. Climate Change Secretariat , Alemania. Pág. 1. 2004.

87

Tabla 2.29 Categorías de Emisión del PICC 1 Energía 1A Consumo de Combustibles Fósiles 1B Emisiones Fugitivas de Metano 2 Procesos Industriales 3 Solventes 4 Agricultura 5 Uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura 6 Desechos Fuente: IPCC, 2000. Las estimaciones de emisiones antropogénicas se informan desglosadas por gases y

categorías de emisión. Para el informe de las emisiones agregadas se emplean unidades

de CO2 equivalente, utilizando para ello los potenciales de calentamiento global

proporcionados por el PICC en su Segundo Informe de Evaluación, mismos que se

basan en los efectos de los GEI en un horizonte temporal de 100 años (tabla 2.30).

Tabla 2.30 Potencial de Calentamiento Global de Gases de Efecto Invernadero

Especie Formula Química Potencial de Calentamiento Global

Bióxido de Carbono CO2 1

Metano CH4 21

Oxido Nitroso N2O 310

HFC-23 CHF3 11700

HFC-32 CH2F2 650

HFC-125 C2HF5 2800

HFC-134 C2H2F4 1000

HFC-134ª CH2FCF3 1300

HFC-152ª C2H4F2 140

HFC-143ª C2H3F3 3800

Hexafluoruro de azufre SF6 23900

Perfluorumetano CF4 6500

Perfluoruetano C2F6 9200 Fuente: INEGI, 2002.

Tendencia Nacional de Emisiones

Las emisiones totales de GEI en el 2002 (sin USCUSS) fueron de 553,329 Gg en

equivalentes de CO2, lo que representa un incremento del 30% con respecto a 1990.

88

Estas emisiones incluyen los 6 principales GEI contemplados por el Protocolo de Kyoto

(CO2, CH2, N2O, HFCs, PFCs y SF6) de las cuatro categorías de emisión (tabla 2.31).

La categoría energía [1] es la que más contribuye a las emisiones totales, anualmente

aporta en promedio el 72% de las emisiones totales para el periodo entre 1990 y 2002;

en particular y dentro de esta categoría de emisión, el consumo de combustibles fósiles

es la principal fuente de emisión de GEI en el país, ya que contribuye en promedio con

64% de las emisiones totales cada año.

Tabla 2.31 Emisiones en Gg en CO2 Equivalente para el periodo 1990-2002

Categoría de Emisón 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

1 Energía 312,027.2 321,835.9 342,899.6 394,430.6 394,128.8 398,627.3 389,496.7 1A Consumo de

279,863.7 291,045.5 308,931.8 311,197.1 351,760.2 356,796.3 350,414.3 Combustibles fósiles 1B Emisiones fugitivas 32,163.5 30,790.4 33,967.8 38,233.4 42,368.7 41,831.0 39,082.3 2 Procesos Industriales 32,456.4 32,878.3 39,247.8 42,744.0 50,973.1 55,851.2 52,102.2

4 Agricultura 47,427.5 46,049.6 45,503.9 44,076.6 45,444.9 45,527.0 46,146.2

6 Desechos 33,357.2 36,935.4 46,862.6 52,584.9 62,655.9 63,219.8 65,584.4

Total 425,268.2 437,699.1 474,513.8 489,146.1 553,202.8 563,225.2 553,329.4 Fuente: Climate Change 1995, The Science of Climate Change Summary for Pollicymakers and Tachnical Summary of the Working Group I Report, pág. 26 La importancia relativa que guarda cada categoría con respecto al total de emisiones ha

variado entre 1990 y 2002; hacia el 2002 se observa una mayor participación en las

emisiones de las categorías de desechos [6] y procesos industriales [2], mientras que la

contribución al total tiende a disminuir en las categorías de energía [1] y agricultura [4].

La contribución de las emisiones fugitivas [1B], dentro de la categoría de energía, se

mantiene estable, con un promedio de 7.4% de las emisiones totales cada año.

En términos de contribución al total (gráfica 2.13) el cambio más marcado se presenta

en la categoría de desechos, cuyas emisiones aumentan en un 97% entre 1990 y 2002,

como resultado del incremento en la disposición de residuos sólidos en rellenos

89

sanitarios y del impulso dado en la última década al tratamiento de las aguas residuales

industriales y municipales.

Gráfica 2.13 Contribución por Categoría de Emisión de 1990-2002

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

6 Desechos

4 Agricultura

2 Procesos Industriales

1B Emisiones fugitivas

1A Consumo de Combustibles

fósiles

1 Energía

Categoría de Emisión

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006. Gran parte de este incremento se da entre 1990 y 1996, en donde las emisiones se

elevan en un 59%; en los siguientes años, de 1996 a 2002, la tasa de crecimiento baja y

tiende a estabilizarse, mostrando un incremento anual entre 1 y 4%.

Otro cambio significativo se presenta en la categoría de procesos industriales [2], ya que

al 2002 muestra un incremento del 60% en sus emisiones de GEI con respecto a 1990;

el aumento en las emisiones se debe a una mayor utilización de piedra caliza y dolomita,

originado principalmente por el crecimiento durante la última década de la industria de

la construcción y por una mayor producción de materias primas, productos y derivados

siderúrgicos.

Aunque su contribución con respecto al total disminuye en un 4% en el periodo, la

categoría de energía [1] aumentó sus emisiones en un 25% entre 1990 y 2002, debido

principalmente a un mayor consumo de combustibles fósiles en el país; esta situación se

explica por el crecimiento propio de la economía en esos años, lo que generó un

aumento en la demanda de energía, y por la poca variación en el tipo de combustibles

fósiles empleados en el país, tanto para transporte como para generación de energía

90

eléctrica. A pesar del incremento de emisiones, la menor contribución al total por parte

de la categoría de energía se explica por una mejora en la intensidad energética en el

país y por la mayor participación relativa de las categorías de desechos y procesos

industriales.

Con respecto a la categoría de agricultura [4] ésta presenta al 2002 un decremento del

3% con respecto a 19990, atribuible a un posible estancamiento en el sector agrícola, así

como un aumento en la importación y una menor producción nacional de granos básicos

como el arroz.

En cuanto a los gases considerados, el principal GEI es el CO2 el cual registró un

incremento del 28% con respecto a 1990 debido principalmente al consumo de

energéticos en los sectores de transporte y la industria generadora de electricidad;

seguido del CH4 que tiene un incremento del 34% con respecto a 1990 siendo las

emisiones fugitivas por petróleo y gas, la fermentación entérica, los rellenos sanitarios y

las aguas residuales los que no contribuyen en las emisiones de este gas, finalmente el

N2O tienen un incremento del 16% con respecto a 1990, siendo la principal contribución

para este gas las emisiones de los suelos agrícolas.

Por lo que respecta a los HFCs, PFCs y el SF6, estos tienen una participan del 1% en el

inventario de GEI. Las emisiones potenciales de estos gases en conjunto se han

multiplicado por un factor de 16 veces respecto a 1992, debido principalmente a un

aumento en el consumo de HFCs en equipos de refrigeración y aire acondicionado; sin

embargo PFCs presentan una disminución del 42% de 1990 al 2002 derivado de la

disminución en la producción de aluminio en el país.

Panorama General

Las emisiones de GEI para 2002 en unidades de CO2 equivalente, y con cifras

preliminares de la categoría uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura

91

(USCUSS), se estimaron en 643,183 Gg tomando en cuenta los seis gases enunciados

en el Anexo 1 Protocolo de Kyoto.

En el figura 2.4 se presenta la contribución por categoría de emisión (lado izquierdo) y

por gas (lado derecho).

La contribución de las emisiones de los GEI de las diferentes categorías en términos de

CO2 equivalente en el 2002 es la siguiente: la categoría de energía representó el 61% de

las emisiones con 389,497 Gg; le siguen las categorías de USCUSS con 14% de las

emisiones totales (89,854Gg), desechos con 10% (65,584Gg), procesos industriales con

8% (52,102Gg) y agricultura con el 7% (46,146Gg).

En particular los sectores de la categoría de energía, como principal fuente de las

emisiones, contribuyeron de la siguiente manera: la generación de energía representó el

24% de las emisiones totales del país, el transporte contribuyó con el 18%, el consumo

de combustibles fósiles en la manufactura y la industria de la construcción aportó el 8%,

el consumo en los sectores residencial, comercial y agrícola fue del 5%, mientras que

las emisiones fugitivas de metano contribuyeron con 6% de las emisiones totales. En

conjunto, las fuentes fijas y de área (que incluye generación de energía, manufactura e

industria de la construcción y otros sectores de la energía, sin contar el transporte)

representaron el 37% del total.

Los principales generadores de estas emisiones son PEMEX, CFE y LyFC; Sin

embargo, hacen muy poco por confrontar este escenario: PEMEX requiere que el 50%

de sus instalaciones obtengan el certificado de industria limpia (OCDE, 2003) y CFE

hasta antes del año 2000 adquiría menos de 1 millón de toneladas a los productores

adheridos a la Promotora para el Desarrollo Minero (PRODEMI). De 2000 a 2008 CFE

ha incrementado su adquisición a 3 millones de toneladas en promedio23 y para febrero

23 http://www.milenio.com/node/175019. Mayo 2008.

92

de 2008 adquirió de un nuevo proveedor, Alliya, 4.2 millones de toneladas

adicionales.24

Las emisiones de GEI por gas en CO2 equivalente son las siguientes: 480,409 Gg (74%)

corresponden a CO2, 145,586 Gg (23%) son de CH4, 12,343 Gg (2%) corresponden a

N2O y el restante 1% se compone por 4,425Gg de los HFCs, 405 Gg de los PFCs y 15

Gg de los SF6.

Figura 2.4 Diagrama de Emisiones de GEI para México Emisiones de GEI de la Categoría Energía por Tipo De Gas en CO2 Equivalente

Gas 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 CO2 276,490 287,518 305,152 307,889 349,233 353,868 346,361

CH4 34,371 33,086 36,280 39,964 43,005 42,605 40,634

N2O 1,166 1,232 1,467 1,578 1,891 2,155 2,501

Total 312,027 321,836 342,900 349,431 394,129 398,627 389,467 Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006. Fuente: Información de México con base al diagrama diseñado por el World Resources Intitute, WRI. WRI. (2005). “Navigating the Numbers: Greenhouse gases and International climate change agreements”. Pág. 4.

24 http://www.ibtimes.com.mx/articles/20080214/cfe-eacute-xico-acuerda-compra-mln-ton-carb-oacute-125-dlr-ton.htm. Mayo 2008.

93

Energía [1]

La categoría Energía que es la más importante de los inventarios nacionales de gases de

efecto invernadero de México, se subdivide en consumo de combustibles fósiles y en

emisiones fugitivas de metano (tabla 2.32).

Tabla 2.32 Subcategorías de Energía 1A Consumo de combustibles fósiles 1A1 Generación de energía 1A2 Manufactura e industria de la construcción 1A3 Transporte 1A4 Otros (Comercial, residencial y agricultura) 1B Emisiones fugitivas de metano 1B1 Por el minado y manipulación de carbón 1B2 Por las actividades del petróleo y gas natural Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006. Como se puede observar en la tabla 3 Las emisiones de GEI de la esta categoría,

expresadas en CO2 equivalente, registraron al año 2002, un aumento del 25% con

respecto al año base (1990) de 312,027 Gg a 389,497 Gg; sin embargo, su contribución

al volumen total de emisiones disminuyó un 4% en el mismo período.

En el 2002 el CO2 contribuyó con 89%, el CH4 con 10% y el N2O con el restante 1% de

las emisiones de GEI en la categoría Energía (tabla 2.33 y gráfica 2.14).

Tabla 2.33 Emisiones de GEI de la Categoría Energía por tipo de gas en CO2 equivalente

Gas 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

CO2 276,490 287,518 305,152 307,889 349,233 353,868 346,361

CH4 34,371 33,086 36,280 39,964 43,005 42,605 40,634

N2O 1,166 1,232 1,467 1,578 1,891 2,155 2,501

Total 312,027 321,836 342,900 349,431 394,129 398,627 389,467 Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006.

94

Gráfica 2.14 Emisiones de GEI de la Categoría Energía por tipo de gas 1990-2002

0

200000

400000

600000

GgCO2Eq

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

CO2 CH4 N2O

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006. En las gráficas 2.15 y 2.16 se muestra el comportamiento de la intensidad energética

(consumo de combustibles fósiles por unidad del PIB a recios constantes de 1993) para

el periodo 1990-2002. En estas gráficas se observa la tendencia en la mejora en ambas

intensidades, en términos de una menor cantidad de emisiones de GEI por unidad de

PIB generado en el país.

El único cambio en la tendencia hacia la mejora de la intensidad energética se muestra

en el periodo de 1996-1998, donde se presenta un retroceso por un aumento en el

consumo de combustibles fósiles, en un intento de la economía por recuperar su

crecimiento luego de la crisis de 1995. Relacionado con ello, la tendencia en la mejora

en la intensidad de emisiones también se ve afectada; en ese mismo periodo ocurre un

cambio en selección de combustibles fósiles quemados en el país; el cambio implicó un

aumento en las emisiones por el cambio consumo de diesel, gas natural y combustóleo;

la intensidad de emisiones mejora a partir de 1999, año en que se reduce el consumo de

combustóleo y se estabiliza el consumo de gas natural y diesel.

95

Gráfica 2.15 Intensidad Energética de México 1990 – 2002

3.6

3.7

3.8

3.9

4

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

MJ/

$Pro

du

cid

o

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energía 2005 Gráfica 2.16 Intensidad de Emisiones de México 1990 – 2002

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Kg

GH

G/$

Pro

du

cid

o

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energía 2005 En las subcategorías de energía, las emisiones en unidades de CO2 equivalente

producidas en el 2002 por la quema de combustibles fósiles en las fuentes fijas y de área

(generación de energía [1A1], manufactura e industria de la construcción [1A2], otros

sectores [1A4]) equivalen al 61% de las emisiones en la categoría (236,028 Gg)

mientras que las emisiones del sector transporte [1A3] representaron un 29% (114,385

Gg) y las emisiones fugitivas el 10% (39,082 Gg).

Las emisiones correspondientes a la subcategoría d consumo de combustibles fósiles

presentan variación en su contribución de la industria generadora de energía aumenta de

34% a 40%, a la vez que se reduce la participación de las emisiones provenientes de la

manufactura e industria de la construcción y la de otros sectores (gráfica 2.17).

96

Gráfica 2.17 Contribución Porcentual por Sector a las Emisiones GEI de la Categoría Energía 1990 – 2002

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1990 2002

Emisiones Fugitivas

Otros Sectores

Transporte

Manufactura e Industria de la

Construción

Industria Generadora de Energía

Fuente: INE 2006, en base a datos del Balance Nacional de Energía 2005 Las emisiones de GEI por consumo de combustibles fósiles son de 350,414 Gg de CO2

equivalente en el 2002, lo que representa un 25% por arriba de las registradas para el

año 1990. En el 2002, la contribución de los diferentes sectores que son parte de la

subcategoría de consumo de combustibles [1A], en lo que respecta a fuentes fijas y de

área es como sigue:

• el 64.7% del total de las emisiones de GEI generadas por las fuentes fijas de

combustión, pertenecen a las industrias de la energía [1A1].

• el 21.7% son generadas por los sectores de manufactura e industria de la

construcción [1A2], y

• El 13.6% restante lo producen los sectores residencial, comercial y agropecuario

[1A4].

En el 2002, las emisiones totales de GEI en unidades de CO2 equivalente del sector

transporte [1A3] fueron de 114,385 Gg y quedaron integradas de la siguiente manera: el

transporte automotor [1A3b] contribuyó con un 91%, el transporte aéreo [1A3a] con un

6%, el transporte marítimo [1A3d] con un 2% y el transporte ferroviario [1A3c] con el

restante 1%.

97

Procesos Industriales [2]

Esta categoría considera las emisiones generadas en la producción y uso de minerales,

producción de metales, industria química, algunos procesos como la producción de

papel, alimentos y bebidas y finalmente, en la producción y consumo de halocarbonos y

hexafluoruro de azufre (tabla 2.34).

Tabla 2.34 Subcategorías de Procesos Industriales 2A Productos minerales 2A1 Producción de Cemento 2A2 Producción de óxido e hidróxido de calcio 2A3 Uso de piedra caliza y dolomita 2A4 Producción y uso de carbonato de sodio 2A5 Impermeabilizantes asfaltados 2A6 Pavimentación con asfalto 2A7 Vidrio 2B Industria química 2B1 Producción de amonio 2B2 Producción de ácido nítrico 2B3 Producción de ácido atípico 2B4 Producción de carburos 2B5 Otros 2C Producción de metales 2C1 Producción de hierro y acero 2C2 Producción de ferroaleaciones 2C3 Producción de Aluminio 2C4 Uso de SF6 en fundidoras de aluminio y magnesio 2D Otros procesos industriales 2D1 Pulpa y papel 2D2 Alimentos y bebidas 2E Producción de halocarbonos y 2E1 Emisiones como residuos o subproductos hexafluoruro de azufre 2E2 Emisiones fugitivas 2F Consumo de halocarbonos y 2F1 Equipos de refrigeración y aire acondicionado hexafluoruro de azufre 2F2 Espumas 2F3 Extintores 2F4 Aerosoles 2F5 Solventes 2F6 Equipos eléctricos e interruptores automáticos Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006 El bióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O), los halocarbonos

(HFC, PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6) son los GEI estimados dentro de esta

categoría. Adicionalmente se estiman otros gases secundarios como el monóxido de

carbono (CO), el bióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx) y los

compuestos orgánicos volátiles diferentes al metano (COVDM).

En términos generales, el principal gas emitido por la categoría de Procesos Industriales

es el CO2, que en el 2002 representó el 90% de las emisiones de la categoría con

98

47,069Gg. Las emisiones de CO2 aumentaron un 51% con respecto al año base 1990

debido a la mayor producción de cemento, a una mayor utilización de de la piedra caliza

y la dolomita y a un incremento en la producción de materias primas, de productos y de

derivados siderúrgicos en el país.

Las emisiones de los gases fluorados muestran un importante incremento en el periodo

1992-2002 y en conjunto representan el 1% del total del inventario; dicho incremento es

principalmente un reflejo de un mayor uso de HFCs en refrigeradores y aires

acondicionados en industrias, viviendas y automóviles; esta familia de gases viene a

sustituir a algunos de los clorofluorocarbonos (CFCs) controlados por el Protocolo de

Montreal y cuyo uso está restringido en el mundo.

Las emisiones de SF6 , aunque representan una porción menor que los HFCs dentro de

las emisiones de gases fluorados, se quintuplican entre 1990 y 2002. Sin embargo, los

datos obtenidos para la estimación de las emisiones de SF6 únicamente muestran las

adquisiciones de equipo eléctrico por parte de la Comisión Federal de Electricidad para

el periodo 1990-2002, sin considerar el equipo que haya sido adquirido en años

anteriores a 1990, mucho menos detallan las unidades que se retiran de su sistema cada

año. Adicionalmente, los datos corresponden al equipo incorporado al sistema de

distribución eléctrica, pero no incluyen los casi 3,700 equipos adquiridos para el sistema

de transmisión, u otros equipos del sistema de generación de electricidad, ya que no se

tiene el desglose anual para el periodo contemplado. Las estimaciones de SF6 no

consideran la posible destrucción del gas, las fugas en el equipo o su reutilización en

otros equipos, ya que esos datos se desconocen.

En cuanto a los PFCs presentan una disminución de 42% entre 1990 y 2002 debido

principalmente a una disminución de aluminio en el país.

99

Solventes [3]

Esta categoría considera las emisiones de COVDM generados por el uso de los

solventes en pinturas, tintas para imprenta, adhesivos, barnices, lacas y otros productos

químicos. Los CODVM juegan un papel importante en la troposfera como precursores

de la formación de Ozono, que es el GEI directo.

Las emisiones de los COVDM generadas por el uso de solventes se estimaron para el

periodo 1990–2002. Dado que las PICC revisadas en 1996 no brindan una metodología

de estimación, el INE utilizó metodologías propuestas por países como Estados Unidos,

Latvia, Hungría y Noruega.

Las emisiones totales de COVDM en 2002 fueron de 220.5 Gg teniendo como principal

fuente a los solventes. Las emisiones de COVDM registraron un aumento de 84% de

1990 a 2002 (tabla 2.35).

La mayor parte de las emisiones en esta categoría proviene de los solventes con 29%,

los esmaltes con 21%, las tintas de impresión con 11% y los adhesivos con 10%. El

resto de las emisiones proviene de productos químicos como lacas, barnices,

impermeabilizantes, selladores y pinturas.

Tabla 2.35 Emisiones de COVDM por sector de la Categoría Solventes 1990–2002, Gg

Producto Años

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Esmaltes 29.6 33.4 42.1 37.5 42.7 50.9 45.4

Lacas 4.9 5.9 7 6.6 7.3 10.3 10.5

Pinturas solubles en agua sin minerales 3.2 3.6 3.5 3.2 4.8 5.6 5.3

Barnices 3.5 4.4 6.3 5.1 5.6 7.3 6.6

Pinturas solubles en agua con minerales ND ND 2.5 2.2 2.7 2.7 2.2

Pinturas con solventes 6.4 7.9 13.7 13.2 17.4 21.5 17.5

Selladores 3 3.9 6.4 6.4 6.4 7.1 6.5

Adhesivos 7.1 7.6 12.9 12.9 23.6 29.3 23.3

Impermeabilizantes 8.9 8.7 9.2 9.2 17.8 17.1 14.1

Tintas para impresión ND ND 10 10 20.4 20.2 24.7

Solventes 52.8 51.7 67.8 67.8 61.6 73.8 64.4

Totales, Gg 119.4 127.1 181.4 181.4 210.3 245.8 220.5 ND: No disponible. Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006

100

Agricultura [4]

Esta categoría está compuesta primordialmente por las emisiones provenientes de

actividades agrícolas (cultivos y manejo de suelos) y pecuarias (fermentación entérica y

manejo de estiércol). Sus principales gases son el CH4 y el N2O.

Esta categoría el INE la estimó actualizando en los valores de los factores de emisión y

los datos de actividad o datos censales de los rubros comprendidos en las actividades

agrícolas y pecuarias en México. Se puede observar que para el periodo comprendido de

1990 – 2002, las emisiones promedio de CH4 representaran el 84% de la categoría y las

de N2O el 16% restante (tabla 2.36). Asimismo, se aprecia una disminución en las

emisiones de la categoría de 47,427 a 46,146 Gg, derivado posiblemente de la

importación de granos básicos como el arroz y del estancamiento del sector agrícola.

Tabla 2.36 Emisiones de metano CH4 y oxido nitroso N2O de la categoría Agricultura, Gg de equivalente

Emisiones de Metano ( CH4) y Oxido Nitroso (N2O) De la Categoría Agricultura, Gg de CO2 Equivalente

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

CH4 40,312.76 39,403.39 38,698.77 37,155.64 37,988.29 37,712.00 38,681.60

85% 86% 85% 84% 84% 83% 84%

N2O 7,114.81 6,646.09 6,805.10 6,921.06 7,456.43 7,814.76 7,464.49

15% 14% 15% 16% 16% 17% 16% Total 47,427.57 46,049.48 45,503.87 44,076.70 45,444.72 45,526.76 46,146.09

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006

Uso de suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS) [5]

Aquí se consideran las emisiones de CO2, generadas por las subcategorías definidas por

el PICC (tabla 2.37), así como las emisiones de CH4 y N2O generadas por cambio de

uso de suelo [5B].

Para la estimación de estas emisiones el INE estandarizó la clasificación de vegetación

y uso del suelo a nivel histórico en México y las adaptó a las metodologías del PICC.

101

Tabla 2.37 Subcategorías de USCUSS 5ª Cambios en Existencia (inventario) de 5A1 Bosques Tropicales Bosques y otra biomasa leñosa 5A2 Bosques Templados 5A3 Bosques Boreales 5A4 Pastizales, sabana tropical y tundra 5A5 Otros 5B Cambio de Uso de Suelo 5B1 Bosques Tropicales 5B2 Bosques Templados 5B3 Bosques Boreales 5B4 Pastizales, sabana tropical y tundra 5B5 Otros 5C Captura por Abandono de Tierras 5C1 Bosques Tropicales 5C2 Bosques Templados 5C3 Bosques Boreales 5C4 Pastizales, sabana tropical y tundra 5C5 Otros 5D Emisiones y captura de CO2 del Suelo Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2006 Las emisiones estimadas corresponden a promedios anuales de GEI para el periodo de

1990 –2002, que en CO2 equivalente fueron de 89,854 Gg.

En términos de CO2 la categoría USCUSS aporta un total de 86,877 Gg. Estas

emisiones son el resultado del balance entre 64,484 Gg provenientes de la combustión y

descomposición de biomasa aérea asociada a los procesos de conversión de bosques a

otros usos; 30,344 Gg por emisiones derivadas de los suelos minerales y aéreas

agrícolas; 4,932 Gg por emisión en bosques manejados y una captura de 12,883 Gg en

tierras abandonadas, la cual se descuenta del total de emisiones de la categoría.

Desechos [6]

La categoría de desechos considera las emisiones de CH4 generadas a partir de los

residuos sólidos municipales y las aguas residuales municipales e industriales, así como

las emisiones d N2O emitidas por las aguas residuales municipales y las emisiones de

CO2 y N2O generadas por la incineración de residuos peligrosos.

Las emisiones de GEI en el 2002, en CO2 equivalente, fueron de 65,584 Gg, mientras

que en 1990 se emitieron 33,357 Gg.

102

Las emisiones de GEI por desechos, en CO2 equivalente, tuvieron un incremento de

96% del periodo 1990–2002 como resultado del incremento en la disposición de

residuos sólidos en rellenos sanitarios y del impulso dado en la últimas década al

tratamiento de aguas residuales industriales y municipales; dentro de este porcentaje

también se incluye el cambio registrado por las emisiones por incineración de residuos

peligrosos, cuyo valor se multiplicó por 30 en el periodo 1990–2002 pero su

contribución total en este último año es menor al 0.5%. La incineración de residuos es

prácticamente nueva en el país.

103

CAPÍTULO III

Elementos que sustentan la aplicación de políticas ambientales

3.1 Gestión y legislación ambiental

En el sistema jurídico mexicano, los instrumentos de la política ambiental están

considerados principalmente en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección

al Ambiente, aunque existen ordenamientos más específicos como: La Ley de Aguas

Nacionales; la Ley General para el Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley de Pesca; la

Ley General de Vida Silvestre; la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley Agraria; la

Ley Federal del Mar y la Ley Federal de Sanidad Vegetal y Animal. Estas consideran

entre otros, la planeación ambiental, la evaluación del impacto ambiental y la

ordenación ecológica del territorio. No obstante, ha sido imperioso complementar esos

instrumentos de la política ambiental, con otros que funcionan cuando las conductas

humanas se desvían de lo que marcan los primeros. Estos instrumentos son llamados

genéricamente “instrumentos de control”, y su fin es garantizar la efectiva aplicación de

la política ambiental mediante la imposición de una serie de disposiciones jurídicas

sancionadoras. Los mecanismos de control más comunes son: las facultades de

inspección y vigilancia, las responsabilidades administrativas, las responsabilidades

penales y las responsabilidades civiles (Anexo 2).

La responsabilidad civil por daños ambientales, constituye uno de los diversos

mecanismos jurídicos compensatorios, aunque también tiene efectos de naturaleza

preventiva. En primer término, se dice que es compensatorio por operar cuando ya se ha

producido el daño, y su finalidad es el restablecimiento de la situación anterior a la

comisión del acto que lo ocasionó, o de ser esto imposible, al pago de una

indemnización; sin embargo, también es preventivo puesto que a quién considera que

104

con su actuar puede producir daños que le generan responsabilidad patrimonial, tratará

en lo posible de evitarlos.

Esta duplicidad, ha hecho que la responsabilidad civil por daños al ambiente sea un

instrumento de control indispensable, por garantizar el derecho a un medio ambiente

adecuado para todos los ciudadanos. Es a través de este tipo de responsabilidad como se

asegura la restauración del ambiente afectado o bien, obtener una indemnización para

implementar medidas que mitiguen los daños causados.

En todo momento, estas reglas especiales en materia de responsabilidad civil, son

complementadas por las disposiciones genéricas previstas en la legislación civil. Existe

aquí un grave problema que consiste en que el marco jurídico remite a la legislación

civil que no delimita ni especifica claramente los casos en que se incurre en un daño

ambiental; situación que dificulta la persecución de dichos ilícitos y, por ende, la

reparación del daño causado.

En síntesis, el derecho ambiental regula la creación, modificación, transformación y

extinción de las relaciones jurídicas que condicionan el disfrute, la preservación y el

mejoramiento del ambiente.25 Así entonces, el bien jurídico protegido es la calidad de

vida, aunque de manera más amplia, está ligado con bienes fundamentales del hombre,

tales como la vida y la integridad psicofísica del individuo, el desarrollo humano y la

salud pública e individual.

Entre las características principales del Derecho Ambiental se pueden mencionar las

siguientes:

• Se trata de un “derecho horizontal” vale decir que oxigena el sistema jurídico y

lo rejuvenece a partir de sus penetración en todas las ramas del derecho (público

y privado) y de la jurisprudencia de los tribunales.

25 Mario F., Valls, Derecho Ambiental, México, Distribuidor Abeledo-Perrot, 1994, p. 85.

105

• Se estructura sobre normas de base interdisciplinaria (que exceden el ámbito

jurídico) con rigurosa regulación técnica y primacía de los intereses colectivos y

sociales, y con interrelación estrecha de la normativa pública (constitucional,

penal y administrativa) con el derecho privado (civil, procesal, comercial,

derechos del consumidor).

• Su objeto (la protección al medio ambiente y el derecho a gozar de este sana y

adecuadamente), constituye un derecho personalísimo. Así lo ha entendido la

jurisprudencia al señalar que “el derecho a vivir en un medio ambiente

agradable, viene entendiéndose como una aplicación de la esfera de la

personalidad humana. Sucede que si bien el entorno natural se halla formalmente

situado fuera del hombre, éste lo siente y defiende como propio, como un valor

interior sobre el que no puede detentar una relación de dominio y en virtud de su

continua e intima conexión con la supervivencia y bienestar humano, el

ambiente es jurídicamente un atributo fundamental de los individuos. Por dicha

razón el derecho al ambiente halla su ingreso en el ordenamiento jurídico como

un derecho de la personalidad, atento inclusive a que otros de ellos hoy

indiscutidos (como la integridad fiscal y la salud) se sustentan en el equilibrio

ecológico propicio e indispensable para el bienestar psicofísico del hombre.

Máxime en virtud de que la categoría de derechos personalísimos configura un

elenco cerrado y debe recibir en su seno nuevos intereses surgentes de las

transformaciones sociales. Ahora bien, en cuanto a los derechos de la

personalidad son objeto de concretar tutela jurídica, las limitaciones o

restricciones al pleno desarrollo de la persona derivada de la contaminación

ambiental (aún no generando un daño personal y directo a los individuos), son

por sí mismas causa de responsabilidad civil del agente, en cuanto confluya los

106

presupuestos generales de responsabilidad”. “El ser humano es la figura basilar

en un medio ambiente conformado por su adyacente natural físico y social, que

le presta las condiciones esenciales para alcanzar un desarrollo pleno. Todo

acontecer que altere esos factores desequilibrándolos produce un menoscabo en

uno de sus derechos fundamentales, lo que parece agravado cuando la

disminución de la función biótica se proyecta no sobre el ser humano, sino un

conjunto de ellos. Por cierto que esa derivación resulta virtualmente inevitable

en razón de las notas de comunicabilidad e indivisibilidad que visceralmente

caracterizan aquel medio”.

• Finalmente, el “derecho a un ambiente sano” constituye un derecho de tercera e,

incluso de cuarta generación. En el primer caso, a partir de la clasificación de los

derechos humanos que hizo las Naciones Unidas, ubicándolo con los derechos

de la solidaridad (entre los que se encuentran también el derecho al desarrollo y

a la paz, dotados todos de una altísimo grado de humanismo y universalidad),

después de los derechos civiles y políticos (primera generación) y los

económicos, sociales y culturales (segunda generación).

A su vez, el derecho ambiental encierra derechos de cuarta generación por su

carácter intergeneracional, ya que la idea de “desarrollo sostenible” apunta al

reconocimiento a favor de los que vendrán al asegurarles la perpetuación de los

recursos, riquezas y medios para lo cual se impone la observación de verdaderos

deberes actuales.

Sin embargo, se tienen carencias para su aplicación por la singularidad de la ciencia

ambiental y jurídico ambiental (Jaquenod, 2004):

107

• Requiere un enfoque diferente que, lejos de ocultar las infinitas relaciones

existentes, las ponga en evidencia;

• Exige conocimientos profundos, tanto técnicos como jurídicos, teóricos como

prácticos;

• Necesita una auténtica y permanente vocación interdisciplinaria en el

tratamiento de los temas;

• Demanda profesores con plena formación interdisciplinaria, que actualicen

permanentemente sus conocimientos;

• Obliga a contar con métodos, estructuras, organización y planificación

absolutamente coordinada;

• Reclama soluciones concretas para cada situación ambiental, tanto desde el

punto de vista técnico como jurídico;

3.2 Instrumentos de prevención y protección del medio ambiente

El principal objetivo de un instrumento en el ámbito del medio ambiente es contribuir a

la prevención y control de la contaminación del suelo, el aire, los recursos hídricos y

seres vivos que los habitan impidiendo su contaminación por materiales y residuos

peligrosos, residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos, promoviendo su

remediación y fomentar la valorización del medio ambiente remediado a fin de evitar o

reducir los riesgos a los ecosistemas y la salud humana. Para ello se deben satisfacer

objetivos particulares:

• Desarrollar y de ser el caso actualizar, las propuestas de políticas, así

como los instrumentos jurídicos y técnicos que sustenten la prevención

de la contaminación en las actividades que involucren el manejo de

108

materiales y residuos peligrosos, residuos sólidos municipales e

industriales no peligrosos.

• Establecer las políticas y los instrumentos jurídicos y técnicos que

promuevan la remediación de los recursos contaminados, considerando

su riesgo, así como los programas de ordenamiento ecológico o

desarrollo urbano que resulten aplicables.

• Instaurar las propuestas de políticas, así como los instrumentos jurídicos

y técnicos que fomenten la valorización de los recursos remediados

promoviendo el reutilización de estos.

• Desarrollar las bases técnicas para el establecimiento de Normas

Oficiales Mexicanas, que definan los procedimientos involucrados en su

remediación.

• Desarrollar, difundir y promover la aplicación de metodologías para

evaluar los riesgos al ambiente, los ecosistemas y la salud humana,

derivados de la contaminación originados por materiales y residuos

peligrosos, residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos, a

fin de orientar el establecimiento de prioridades y las acciones de

remediación para la disminución de dichos riesgos.

• Elaborar un inventario de recursos contaminados utilizando una

metodología de evaluación de riesgos estandarizada para promover de

manera prioritaria, su remediación.

• Fomentar el empleo de tecnologías de remediación eficaces.

• Fortalecer la gestión de los recursos contaminados mediante convenios

internacionales y acuerdos de cooperación interinstitucional.

109

• Fortalecer la participación de la sociedad en el marco de cumplimiento de

la LGEEPA.

• Desarrollar sistemas de información en la materia para su difusión al

público.

• Fomentar el fortalecimiento de las capacidades nacionales en la

educación e investigación en la materia.

• Promover la creación de redes intersectoriales estatales y municipales

para fomentar la prevención de la contaminación.

Responsables de ejecutar la política

• Las autoridades de los tres niveles de gobierno (federal, estatal, y

municipal).

• Propietarios de sitios sobre los cuales se desarrollan o desarrollaron

actividades industriales de todos los sectores y comerciales.

• Instituciones financieras responsables de otorgar préstamos a personas

físicas o morales que involucren las actividades mencionadas

anteriormente.

• Empresas prestadoras de servicios ambientales.

Autoridades involucradas

• La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sus órganos

desconcentrados (INE, PROFEPA y CNA) y las delegaciones federales.

• La Secretaria de Salud (SSA)

• La Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA)

110

• Banco de México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público

• Las autoridades estatales y del Distrito Federal.

• Las autoridades municipales.

3.3 Principios y Regulación

La política de protección y de remediación del medio ambiente, es una herramienta que

permite contribuir al desarrollo sustentable de la sociedad. Existen varios principios

incluidos en el concepto de desarrollo sustentable, de los cuales cuatro son aplicables a

la gestión de los sitios contaminados y fundamentan la estructura operativa de la

política: el principio de prevención, el principio de remediación-valorización, el

principio de “el que contamina paga”, el principio de equidad, y el principio de

coordinación-cooperación.

El Principio de prevención

Contaminar el medio ambiente es hacer que pierda, en cierto grado, una o varias de sus

funciones esenciales. La contaminación de los recursos genera un problema social y

ambiental, además de implicar un freno para el desarrollo económico. Los impactos

sobre la salud humana, la degradación del ambiente, la pérdida del uso de suelos y de

cuerpos de agua, así como la incertidumbre de posibles inversionistas, son

consecuencias directas de la presencia de contaminantes en los recursos naturales.

Su remediación es un proceso costoso que no siempre permite recuperar todos sus usos

y funciones posibles. Gran cantidad de ambiente contaminado no podrá ser utilizado por

generaciones futuras. El principio de prevención tiende a impedir que este tipo de

situación se repita en el futuro y tiene como meta preservar la integridad de los

ecosistemas con el fin de salvaguardar sus funciones y garantizar el pleno uso de este

111

recurso en la actualidad y en el futuro. Uno de los mecanismos más importantes para

prevenir la contaminación del aire y cuerpos de agua consiste en la implantación de

programas de manejo integral de residuos.

El Principio de remediación-valorización

La generación actual tiene la responsabilidad de subsanar tanto como sea posible los

daños que resulten de los errores del pasado en vez de heredarlos a generaciones

posteriores. Un ecosistema contaminado constituye un riesgo potencial, aunque en lo

inmediato no se perciban las consecuencias de dicha contaminación. Actividades mal

planeadas, como cambio en el uso del suelo, trabajos de drenajes o de excavación

realizados sobre un sitio contaminado, pueden hacer que este riesgo se vuelva

significativo. Sitios contaminados por modos de producción y de consumo inadecuados

que no fueron orientados hacia un desarrollo sustentable, no deben ser abandonados u

olvidados, afectando su posible aprovechamiento. La remediación de un ambiente

contaminado no debe sólo corregir la situación, sino también buscar su revalorización,

ecológica y/o económica. Es decir, volver a darle un uso máximo y reintegrarlo al ciclo

del desarrollo sustentable. Aunque no sea posible remediar de inmediato, la sociedad

actual responsable tiene la obligación de promover el concepto general de remediación

mediante la elaboración de una estrategia, que permita concretizar este concepto y

aplicarlo desde ahora, en los casos prioritarios.

El Principio “El que contamina paga”

Todo individuo es responsable de las consecuencias de sus acciones sobre el bien

común. En el ámbito de los ecosistemas contaminados se traduce en el principio de “el

que contamina paga”, que establece que el que contamina es responsable de la

112

contaminación que generó y de los impactos que ésta conlleva. Por lo cual, debe asumir

los costos de la caracterización y de la remediación de los suelos que han sido afectados,

y no puede transferir esta responsabilidad a otros miembros de la sociedad o a

generaciones futuras. La aplicación de este principio, permite a la sociedad

responsabilizar al que contaminó y asegurar que los recursos afectados vuelvan, en la

medida de lo posible, a sus funciones originales. De no aplicar este principio, la

sociedad se arriesga a enfrentarse a un escenario de sitios contaminados dispersos en

todo el territorio nacional, los cuales deberán tomar bajo su responsabilidad, para

asegurar la protección de los seres humanos y de los elementos naturales, vigilando su

uso y en caso necesario, remediarlos o hacerlos seguros. En relación con los sitios

contaminados abandonados o ilegales será necesario definir mecanismos jurídicos y

económicos que permitan la instauración de fideicomisos para darles atención.

El Principio de equidad

Este principio fundamenta que la remediación de los recursos naturales contaminados

deben ser garantizados en un primer término por los que aprovechan o han aprovechado

de los mismos, al no haberlo protegido.

A otra escala, significa paralelamente que un individuo o una empresa que aplica de

buena fe las políticas y directrices de la SEMARNAT a través de la PROFEPA para

prevenir la contaminación del suelo o llevar a cabo su remediación, no debe estar en

desventaja en relación con aquél que no lo hace. Esto significa que las acciones

solicitadas para un grupo de propietarios y/o responsables que tienen los mismos

problemas, deben ser similares y aplicarse a todos de igual forma, de manera que

ninguno tenga ventajas en relación con sus competidores.

113

El Principio de coordinación-cooperación

En la problemática del medio ambiente interviene un gran número de actores tanto del

sector público como del sector privado y social. Por ello, es indispensable la

comunicación y el intercambio de información entre estos para que sea posible

resolverla de la mejor manera.

Regulación

Para lograr una prevención de la contaminación del medio ambiente y su remediación,

es necesario que las dependencias gubernamentales, grupos sociales, instituciones de

investigación e industria, participen en la creación de las bases diagnósticas y de los

instrumentos de gestión (reglamentos, normas y otros) necesarios para lograr tal

fin.(Carabias, 2000)

Reglamento

El Reglamento incorpora disposiciones tendientes a lograr la prevención de la

contaminación con materiales y residuos, mediante el establecimiento de normas

oficiales mexicanas, normas mexicanas y otros ordenamientos aplicables.

Otros instrumentos de regulación pueden ser la autorregulación y los instrumentos

económicos y de auditorias ambientales a empresas.

Autorregulación

La autorregulación es el conjunto de acciones encaminadas a proteger el ambiente que

incluyen aspectos que aún no han sido contemplados en la legislación nacional. La

experiencia demuestra que en muchas ocasiones resulta mucho más conveniente

114

construir de manera concertada sistemas de este tipo. Entre las iniciativas de

autorregulación promovidas por la SEMARNAT destacan:

• El Programa Voluntario de Gestión Ambiental (PVG).

• Las Auditorias Ambientales de PROFEPA.

• Las Normas Voluntarias, establecidas a partir de iniciativas y programas

concertados con la autoridad de protección ambiental de empresas o

ramas industriales.

• Los Convenios Voluntarios, que consisten en la implementación de

programas de mejoramiento ambiental concertados entre la autoridad y

empresas, asociaciones o cámaras de industriales que se comprometen a

realizar acciones que conduzcan a un desempeño ambiental que rebase

los parámetros establecidos en el marco de la normatividad ambiental.

Además de los instrumentos de autorregulación propuestos por el gobierno, existen

otros derivados de estándares internacionales o de grupos industriales preocupados por

el ambiente y la competitividad ambiental (por ejemplo la ISO 14000), que permiten ser

un medio para ampliar su mercado y mejorar la percepción que la sociedad tiene acerca

de sus actividades.

Regulación inductiva

Por otro lado, la regulación inductiva pretende influenciar las actitudes y decisiones

hacia el medio ambiente mediante la aplicación de incentivos económicos y de

distribución de información al público cuyas decisiones y acciones pueden basarse en el

derecho a la información. Un ejemplo de estos instrumentos es la emisión de

certificados de suelos limpios para los propietarios de terrenos remediados, que se

115

realiza en países como Canadá. (Page 2004). Algunos incentivos económicos para

prevenir la contaminación se presentan en la tabla 3.1, indicando sus ventajas y

desventajas.

Tabla 3.1 Incentivos económicos para prevenir la contaminación Instrumentos Ventajas Desventajas Cargos por disposición Eleva ingresos, fomenta a los

Contaminadores a reducir las descargas, fomenta la innovación en tecnologías para el control, promover ahorros en costos.

Fomenta la disposición ilegal, fomenta la exportación de residuos peligrosos, alto costo de implementación.

Cargo por producto Eleva ingresos, promueve el uso de productos seguros, incentiva a encontrar sustitutos menos tóxicos.

Requiere productos o insumos sustitutos parecidos.

Cargos administrativos Eleva ingresos, algo de control sobre las instalaciones, fomenta el uso de productos seguros.

Aplicaciones limitadas.

Seguro de responsabilidad Incentiva el control o la limpieza de la contaminación

Implementación compleja por los altos montos de monitoreo

Subsidios Incentivos para controlar la contaminación, incentiva el manejo de residuos, promueve tecnologías innovadoras y bajos costos de monitoreo

Impone costos sobre pagos de impuestos en lugar de hacerlo a los contaminadores, perpetúa a las firmas contaminantes.

Mercados de reciclaje de residuos

Fomenta el reciclaje y la minimización de residuos que requiere por intervención del gobierno.

Se requiere muestreo y manejo de residuos sofisticados

Impuestos de incumplimiento

Fomenta el cumplimiento y altos costos administrativos

Dificulta el establecimiento de multas en un nivel apropiado

Bonos de ejecución Asegura la limpieza ambiental

Aplicaciones limitadas.

Premios de responsabilidad Fomenta a las firmas a no contaminar

Costos litigación, grandes demoras.

Fuente: PNUD, 2003 “Instrumentos Económicos y Política Fiscal”

Auditoría Ambiental a Empresas

La PROFEPA desde 1992 a través de la Subprocuraduría de Auditoría Ambiental

promueve la Auditoría Ambiental. El principal objetivo es identificación, evaluación y

control de los procesos industriales que pudiesen estar operando bajo condiciones de

116

riesgo o provocando contaminación al ambiente, consiste en la revisión sistemática y

exhaustiva de una empresa de bienes o servicios en sus procedimientos y prácticas con

la finalidad de comprobar el grado de cumplimiento de los aspectos tanto normados

como los no normados en materia ambiental y poder en consecuencia, detectar posibles

situaciones de riesgo a fin de emitir las recomendaciones preventivas y correctivas a que

haya lugar.

La Auditoría Ambiental no es obligatoria por la Ley, sin embargo, puede ser requerida

por la PROFEPA cuando a juicio de ella, una instalación industrial represente un

problema potencial de la planta y fuera de ella; en este caso forma parte de los

instrumentos de regulación directa.

Su importancia en México radica en que, al ser un acto concertado, puede incluir

situaciones aún no reglamentadas pero técnicamente requeridas, de manera tal que se

cumpla más allá de la legislación ambiental, mediante un Plan de Acción concertado

entre la empresa y la autoridad. Esto se logra siempre que propietarios o altos directivos

de la empresa se encuentren convencidos de participar en la prevención y control de la

contaminación industrial y en la preparación para la atención de emergencias

ambientales a través de la firma de convenios o acuerdos con el gobierno; y con esto

ellos obtienen beneficios como la exclusión del Programa de Inspección y Vigilancia de

Fuentes de Contaminación Industrial.

El ingresar al Programa de Auditoría Ambiental le permite a la industria:

• Quedar exento de las visitas de inspección y vigilancia de PROFEPA en el

tiempo que se lleve a cabo la Auditoría.

• Poder protegerse automáticamente ante acusaciones de “dumping” ecológico

dentro del marco del Tratado de Libre Comercio (TLCAN).

117

• Ahorros operativos importantes derivados de la implementación del plan de

acción, que ha permitido alcanzar niveles superiores de eficiencia operativa en el

consumo de recursos necesarios para la producción.

• Comprobar el grado de cumplimiento de la normatividad ambiental y de los

aspectos no normados

• Establecer la programación de acciones para minimizar riesgos de alteración al

entorno, a las personas y sus bienes

• Mejorar la imagen pública de la propia empresa y fomentar el arraigo de una

cultura ecológica.

• Cuando se logra el cumplimiento total del Plan de Acción se entrega un

certificado a la empresa como Industria Limpia, cuya vigencia es de 2 años.

Gráfica 3.1 Auditorías Ambientales registradas en 2008

Auditorías Ambiientales registradas 2008

0102030405060708090

Aguas

calie

ntes

Baja C

alifo

rnia

Baja C

alifo

rnia

Sur

Campe

che

Chiapa

s

Chihua

hua

Coahu

ila

Colima

Duran

go

Guana

juato

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Hidalgo

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co

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Puebla

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Sinaloa

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o

Tamau

lipas

Tlaxca

la

Veracru

z

Yucatá

n

Zacate

cas

Entidad Federativa

No

. de

Au

dito

rías

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la PROFEPA Met-Mex Peñoles, un ejemplo a seguir:

A partir del año 1994 la empresa Met-Mex del Grupo Peñoles, implementa el Programa

Cero Descargas en sus plantas en Torreón, Coahuila. El objetivo principal del programa

118

es optimizar el uso del agua, crear infraestructura para tratar el agua residual y utilizar

100% de agua tratada en los procesos productivos. Met-Mex Peñoles, S.A. como parte

del Grupo Peñoles, es el complejo metalúrgico no ferroso más importante de América

Latina y el cuarto a nivel mundial, además de ser el primer productor de plata afinada en

el mundo. Entre otras empresas diseminadas en el norte del país, en el estado de

Coahuila cuenta con tres grandes plantas metalúrgicas: la Fundidora de Plomo, la

Refinería de Plomo-Plata y la Refinería Electrolítica de Zinc.

La Comarca Lagunera se ubica en una de las zonas de menor precipitación y mayor

evaporación de México. Su entorno árido se compensa con la presencia de los ríos

Nazas y Aguanaval, cuyas corrientes han sido empleadas de manera intensiva desde el

siglo XIX. La mayor fuente de aguas subterráneas es el Acuífero Principal, que forma

parte de las 653 unidades hidrogeológicas o acuíferos registrados en todo el país, y está

incluido en los 102 que se encuentran sobreexplotados26. En 1994, Met-Mex Peñoles

recibió los derechos de agua de cuatro pozos para su propio abastecimiento por

concesión de la Comisión Nacional del Agua (CNA).

Met-Mex opera una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) en convenio con

el Sistema Municipal de Aguas y Saneamiento (SIMAS) de Torreón, Coahuila, ciudad

ubicada en la región de La Comarca Lagunera, en el centro-norte del país.

La escasa disponibilidad de agua en la región, la certeza de las necesidades de la

población del vital líquido, el interés de Met-Mex Peñoles de certificarse como una

empresa de Industria Limpia y preocupada por el medio ambiente; la llevó a construir

una extensión de la PTAR y ceder sus derechos sobre estos pozos al SIMAS, para que

sea el Municipio quien disponga y reparta el agua purificada, a las poblaciones que más

26 SEMARNAT, Atlas geográfico del medio ambiente y recursos naturales, México, 2006. p. 55.

119

lo necesitan. Esta cesión de derechos incluye el equipo de extracción, conducción y

medición, así como la energía eléctrica que su operación requiere, para tratar las aguas

residuales. En contraparte el SIMAS se compromete a suministrar aguas residuales de la

red de drenaje municipal a Met-Mex, con el fin de que ésta las depure y aproveche un

volumen determinado en sus procesos industriales y servicios, y entregue al SIMAS un

volumen de 6 lts/seg para irrigar el Parque Municipal Venustiano Carranza.

A la fecha Met-Mex utiliza el 100% de agua tratada en los procesos productivos. Desde

1994, la empresa se ha sometido a auditorías ambientales.

3.4 La experiencia de los países de la OCDE en impuestos ambientales

En la década de los setenta los instrumentos económicos se utilizaban esporádicamente,

los casos más característicos son los sistemas de gestión del agua en Francia y Holanda.

En los años ochenta ya existían 150 casos de instrumentos económicos ambientales, en

países de la OCDE, de estos 80 eran impuestos. Ya para la década de los noventa creció

un 50% el uso de los instrumentos.

Tabla 3.2 Evolución de los instrumentos económicos en países de la OCDE Década de 1970 Década de 1980 Década de 1990 Década de 2000 Cargo a usuarios Destino específico Incentivos fiscales Impuestos verdes y ambiental a cargos y modificaciones reforma fiscal e impuestos ambientales a ambiental (Europa) impuestos Permisos intercambiables de emisiones (EUA) Fuente: Jean Philippe Barde (2002) En la tabla 3.2 se observa la evolución de los impuestos ambientales con la creación de

cobros a los usuarios, hasta la existencia de permisos intercambiables como un

mecanismo que demanda de un sistema más amplio y desarrollado. Los impuestos

relacionados con el medio ambiente han sido los ingresos fiscales neutrales, la

120

reducción de la carga de impuestos al trabajo (impuestos a los ingresos laborales y las

contribuciones para la seguridad social de los empleados), y el aumento de la inversión

en el ahorro de energía (reciclaje de la recaudación). A continuación se presenta la

evolución de los impuestos ambientales en los países miembros de la OCDE, dividida

en tres fases (Barde 2002).La primer fase, es a inicios de 1991 y básicamente se

concentra en gravar sobre la emisión de CO2, en países como Finlandia, Suecia,

Dinamarca y Los Países Bajos. A finales de los noventa se extienden los impuestos a

combustibles minerales, fósiles y electricidad, a cambio de ello en Alemania reducen el

impuesto por seguridad social. En el caso de Italia, este periodo se extendió hasta el

2005. En el Reino Unido en 1996 crea el impuesto a basureros y en 1997 establece un

impuesto a los combustibles del transporte y en el 2001por uso comercial de la energía

por concepto de cambio climático. La tercera fase da inicio con una propuesta de la

Unión Europea para la creación de un impuesto al CO2. La cual fue rechazada pero, lo

más destacable de esa fase fue la propuesta en el 2000 para la comercialización de

emisiones. En Estados Unidos de América esto fue propuesto a mediados de los

noventa.

Gráfica 3.2 Impuestos en Dinamarca (millones de marcos)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Impuestos Ecologicos

Impuestos de Registro

Impuestos a Vehículos

Impuestos al Petróleo

Impuestos a la Energía

Fuente: Ministerio de Impuestos de Dinamarca

La OCDE generó una base de datos de impuestos ambientales de la OCDE (tabla 3.3),

en ella se consideran todos los impuestos que directa o indirectamente afectan a los

121

recursos naturales, por lo que incluye cargas fiscales sobre energéticos, sobre autos o

bienes durables además de los impuestos a la generación de residuos, a las emisiones y

similares.

Tabla 3.3 Contenido de la Base de Datos de la OCDE La OCDE en cooperación con la Oficina Estadística de la Comisión Europea (Eurostat), la Agencia Europea de Medio Ambiente y la Agencia Internacional de Energía sumaron esfuerzos e información para reunir en un mismo espacio lo relacionado con los impuestos ambientales en países de la OCDE. En un futuro cercano la base de datos se complementará con información de permisos comercializables, sistemas de depósito-reembolso, subsidios ambientales e instrumentos voluntarios. La base de datos está a disposición en www.oecd.org/env/tax-database. La información se presenta no sólo con la tasa y el producto o servicio que se grava, sino que también muestra su eficiencia ambiental en función de los costos administrativos y su incidencia en el comportamiento. La base de datos incluye:

• Bienes y servicios susceptibles de un impuesto relacionado con el medio ambiente. • Definición de cada impuesto. • Tasa de impuesto por cada instrumento (en euros). • Mecanismos de reembolso existente. • Ingresos obtenidos por concepto de cada impuesto (euros 1994-2000). • Los sujetos del impuesto. • El destino, en caso de ser específico,y el propósito. • Año de introducción y última revisión. • Referencias y personas a contactar.

Fuente: SEMARNAT-INE. Impuestos ambientales, 2002. La recaudación por concepto de estos impuestos oscila entre 2.5% y 12.3% de los

ingresos fiscales totales, como se observa en la gráfica 3.3. México es difícil de

comparar con otros países por la complejidad de su recaudación a los combustibles

(OCDE, 2002).

Gráfica 3.3 Recaudación por impuestos ambientales como porcentaje de la recaudación total

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

122

La recaudación por concepto de impuestos relacionados con el medio ambiente como

proporción del PIB, varía entre el 0.8% y 5% (gráfica 3.4).

Como se observa en México la recaudación per cápita de impuestos relacionados con el

medio ambiente es pequeña, mientras que en Dinamarca se obtiene por este medio una

cantidad mayor por individuo, aproximadamente $1,700 USD.

Gráfica 3.4 Recaudación por impuestos ambientales como porcentaje del PIB

0

1

2

3

4

5

Aus

tral

ia

Bélgica

Rep. C

heca

Finl

andia

Alem

ania

Hungr

ía

Italia

Japón

Luxe

mbu

rgo

Hola

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N, Z

elan

da

Portug

al

Espa

ña

Suiza

Reino U

nido

Prom

edio

Ponde

rado

1995

1997

1999

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002. La OCDE estima que los impuestos relacionados con el medio ambiente gravan

primeramente sobre los energéticos para el transporte, seguidos de los vehículos de

motor, y por último, sobre procesos de combustión y en menor medida, la generación

eléctrica, la generación de residuos, el uso del agua y otras actividades que afectan al

entorno, como se observa en la gráfica 3.5

Gráfica 3.5 Recaudación por impuestos ambientales sobre diferentes bases

Vehículos de

Motor

15%

Otros

10%

Combus tible

para

Trans porte

75%

Otros

50%

40%

5%5%

Cal efaccion y

Procesos de

Combusti ón

Electricidad

Desechos

Otros

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

123

La OCDE no ha incrementado considerablemente sus ingresos fiscales y está

considerando crear nuevos impuestos, sin embargo, los opositores a esta medida

argumentan que principal objetivo de los impuestos ambientales no es recaudar sino

regular comportamientos.

Entre los impuestos más representativos en la OCDE, se ubican los Impuestos

Ambientales a Productos Energéticos; principalmente se grava a la gasolina de acuerdo

a la cantidad de azufre y plomo que emiten. En el caso de la electricidad y el

combustible nuclear, se gravan en menor cantidad por tener menores tasas de CO2 los

energéticos fósiles convencionales. La navegación y aviación están exentas de este

impuesto por razones de competitividad.

Los Impuestos a Vehículos son generados por la adquisición de autos nuevos (ISAN) y

por el derecho a utilizar el vehículo, en México es llamado “Tenencia” y por el uso de

caminos y carreteras. El origen de estos impuestos no era el ambiental sin embargo en

la OCDE le han ido dando ese sentido.

En el tema del Agua, existen dos grupos: el primero, a los productos que tienen una alta

probabilidad de contaminación de los recursos hídricos; el segundo es a productos

como fuente generadora como los pesticidas y abonos. En algunos países gravan sobre

la emisión de DBO (Demandas Bioquímica de Oxigeno). Como se pudo ver en el

capítulo anterior, en el caso de la calidad de agua en playas este monitoreo se realiza

pero no al grado de determinar las fuentes emisoras, por lo que no se podría gravar en

México por este concepto. Existe un esquema en Gales del Sur y Australia de licencias

para la industria basado en descargas a acuíferos que se describe en la gráfica 3.6.

124

Gráfica 3.6 Recaudación por impuestos ambientales sobre diferentes bases

Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002. Este esquema australiano27, formula la aplicación de un impuesto a la contaminación de

los acuíferos:

(AL x PW x CZ x PFU) /10,000

Si la cantidad de descargas es mayor que el punto de quiebre aplica:

(2(AL-FRT) x PW x CZ x PFU) / 10,000

donde:

AL – Cantidad de descarga = Min. [descarga actual, descarga en peso, descarga

acordada]

PW – Ponderación de contaminante (-varía entre 0.5 y 930,000).

CZ – Ponderación de la zona crítica (-intervalo entre 1 y 7).

FRT – Punto de quiebre (nivel de contaminación en la cual la tasa se duplica). El punto

de quiebre varía cada sector de la industria.

PFU – Impuesto por unidad de contaminante (actualmente $29 dólares australianos).

Este sistema es trascendental porque combina instrumentos económicos impuestos o

subsidios dependiendo del acuerdo de negociación entre el contaminador y el

contaminado. Considerando el tipo de contaminante y características del recurso

hídrico.

27 Véase: http://www.environment.nsw.gov.au/licensing/licencefees.htm Mayo 2008.

125

En México como en el resto de los países de la OCDE, los cobros por el uso del agua

tiene las siguientes características: Tasas fijas, principalmente como medio de

financiamiento; Tasas basadas en volumen que requieren de un medidor; Resaltando

que casi siempre (en México, es siempre) hay un tratamiento preferencial a la actividad

agrícola.

En referencia a los Impuestos por Generación de Residuos, los cobros que se hacen a los

ciudadanos por la recolección y tratamiento de residuos tiene dos vertientes: tarifa fija

durante cierto periodo, o bien, por volumen. En la gráfica 3.7 se muestra los impuestos

al tratamiento final o al uso de rellenos sanitarios aplicados en Australia (Sur de Gales),

Austria, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Hungría, Holanda, Noruega, Suiza,

Suecia y Reino Unido. Dada la tecnología de estos países, les es factible realizar a nivel

de los residuos que generan, como las bacterias, los envases, los productos desechables,

y los lubricantes. Por ejemplo, Holanda cobra 40 Euros por cada tonelada generada por

la incineración y Dinamarca 25 Euros por los desechos en rellenos sanitarios.

126

Gráfica 3.7 Impuestos sobre el tratamiento final de los residuos

0

20

40

60

80

Eu

ros

Po

r C

ad

a 1

,00

0

Kg

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Austria Australia Rep. Checa Dinamarca Finlandia Holanda Noruega Suecia Suiza Reino Unido Polonia

1. Área de Sydney 2. Áreas extendidas reguladas 3. Otros desechos-Depósito de alta calidad 4. De producción-depósito especial 5. De construcción-depósito especial 6. Desechos peligrosos 7. Otros desechos 8. Desechos para incineración 9. Desechos para deposición 10. Desechos en rellenos sanitarios 11. Desechos en general 12. Categorías en desechos especiales 13. Para incineración. Cargo básico 14. Desechos industriales para el relleno sanitario. Alto riesgo 15. Desechos industriales para el relleno sanitario. Bajo riesgo 16. Desechos bioactivos en rellenos sanitarios 17. Residuos estables en rellenos sanitarios 18. Desechos en rellenos sanitarios. Tasa estándar 19. Desechos inertes en rellenos sanitarios. Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002. En México se tienen graves problemas con la recolección de embases PET o de 99%

Aluminio. La gráfica 3.8 señala el pago de impuestos sobre envases en algunos de estos

países. En ocasiones forman parte de un sistema depósito-reembolso. Lo cual sería muy

aplicable en México. En la gráfica puede observarse como Dinamarca es líder en este

tipo de impuestos al tener mayor diversificación en relación al tamaño del embase; por

ejemplo, en envases de 160 cl recauda 0.40 Euros por cada kilogramo. Suiza recauda

030 de Euro por cada kilogramo de envases PET.

127

Gráfica 3.8 Impuestos sobre envases

0

0.2

0.4

0.6

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V

Austria Dinamarca Hungría España Canadá Corea Noruega Suiza

A. Envases de vidrio no retornables B. Envase de vidrio C. Envases de vidrio, etc. D. No retornables E. <10 cl F. 10 cl -40 cl G. 40 cl -60 cl H. 60 cl -110cl I. 110 cl -160 cl J. >160 cl K. <15 cl L. 15 cl -30 cl M. > 30 cl N. PET, <50 cl O. PET, 50 cl-150 cl P. PET, >150 cl Q. No returnable, %de reembolso: 85% R. Rellenable, % de reembolso: <25% S. <33 cl T. 33 cl -60 cl U. >60 cl V. Botellas PET. Fuente: Datos presentados por la OCDE en el Seminario de Instrumentos Fiscales 2002.

El principal objetivo de los impuestos ambientales es influir en el comportamiento

adecuado de los individuos desde el punto de vista ambiental. Los factores que

determinan la respuesta deseada son: a) El impacto de los impuestos en los costos

marginales de los individuos. Es necesario que el individuo perciba que el impuesto

aumentará al emitir una unidad más de contaminante. Las tasas fijas no generan

incentivos para modificar conductas; b) La elasticidad precio del bien o del servicio.

Entre más elástica sea la demanda con un bien, la respuesta será mayor ante cambios en

los precios; c) Las posibilidades de sustitución. En el corto plazo suele haber menor

posibilidad de situación puesto que los cambios tecnológicos requieren fuertes

inversiones de capital. En el largo plazo hay más opciones en este sentido.

Como ejemplo al inciso b), la tabla 3.4 muestra una compilación relacionada con las

elasticidad para la gasolina.

128

Tabla 3.4 Elasticidad precio de gasolina

Elasticidad Presión de Gasolina

Tipo de Datos Corto Plazo Largo Plazo

Serie de Tiempo / Corte Transversal

Micro -0.30 a -0.39 (EUA) -0.77 a -0.83 (EUA)

Macro

-0.15 a -0.38 (OCDE)

-1.05 a -1.04 (OCDE)

-0.15 (Europa) -1.24 (Europa)

-0.6 (México) -1.25 a -1.3 (México)

Corte Transversal Micro -0.51 a -0.67 (EUA)

Macro 0.77 a -1.34

(OCDE)

Series de Tiempo Macro

-0.12 a -0.17 (EUA) -0.23 a - 0.35 (EUA)

Fuente: Eskeland et al. 1997. En México la elasticidad al largo plazo es muy análoga a la observada en otros países de

la OCDE. En el corto plazo, probablemente la respuesta no sea tan rápida por

consideraciones relacionadas con el costo del cambio tecnológico. A pesar de ello, la

elasticidad de -1.25 a -1.13 en un periodo largo, indica que al incrementar los precios

su consumo disminuye (tabla 3.4).

A manera de conclusión es conveniente determinar si el instrumento fiscal tiene por

objeto el incremento de la recaudación y/o influir en el comportamiento de los agentes.

De ser el segundo caso, se requiere tener cuidado para no caer en ambigüedades legales,

además de ser muy específico en su objetivo y no tratar de cumplir varios de ellos.

Asimismo, la actividad a gravar debe tener un cargo lo más cercano al problema

ambiental que se desea solucionar.

129

3.5 Los Subsidios28

Los sistemas de subsidios en los países de la Organización para la Cooperación y

Desarrollo Económico (OCDE) han sufrido una importante transformación durante las

últimas dos décadas, como resultado del Acuerdo Agrícola de la Ronda de Uruguay

(AARU). Mientras que la AARU no llevó a reducciones significativas en el nivel de

subsidios en los países de la OCDE, si dio inicio a un cambio de las formas más

distorsionantes del comercio y la producción, hacia subsidios menos distorsionantes.

El AARU estipuló que las medidas nacionales de apoyo “debían cumplir con los

requerimientos fundamentales de no tener, o tener mínimos efectos en la distorsión del

comercio o la producción” (OMC 1994). Este requerimiento se ha asociado con el

concepto de desacoplamiento, que significa desligar subsidios de la producción o

precios para reducir las distorsiones que estos generan en los mercados. Esta noción se

ha convertido en uno de los elementos centrales de las políticas agrícolas en la última

década.

El lanzamiento de la Agenda para el Desarrollo de la Ronda de Doha, la adopción del

Proyecto de Ley sobre Agricultura de Estados Unidos en 2002 y la reforma de la

Política Común de Agricultura (PCA) de la Unión Europea, han puesto a la vanguardia

el tema de desacoplar los subsidios agrícolas de las políticas agrícolas.

En los países de la OCDE el apoyo a los productores agrícolas en la forma de subsidios

asciende a más de $230,000 millones de dólares cada año, lo que representa el 31% de

sus ingresos por explotación agrícola en estos países. La magnitud y la reforma de este

apoyo constituye un aspecto fundamental de la producción agrícola mundial. Mientras

28 Resumen de los textos originales en inglés The economic and environmental impacts of agricultural subsidies: a look at Mexico and other OECD countries y reengineering of Agricultural Policy in OECD country: trends and policy implications for Mexico, México, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, 2003.

130

que las conversaciones sobre los subsidios agrícolas se enfocan comúnmente a su grado

de producción y distorsión comercial, trabajos recientes sugieren que también producen

impactos sociales y en el medio ambiente que se relacionan estrechamente con sus

efectos en la producción y en el comercio. Se presume que entre más ligado esté el

subsidio a la producción o al precio, mayor será el impacto en el ambiente (Mayer et. al.

2002).

El párrafo 13 de la negociación del mandato de Doha sobre agricultura, hace un llamado

a “reducciones sustanciales en el apoyo nacional con distorsión comercial”. La

conclusión de las negociaciones agrícolas de Doha probablemente conduzcan, a

reducciones en los niveles generales de subsidios, como a un cambio en la mezcla de

subsidios usados por los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC),

lejos de las formas tradicionales de apoyo. El Plan de Implementación de la Cumbre

Mundial sobre Desarrollo Sostenible (CMDS) complementa la declaración de Doha al

alentar la “reforma de subsidios que tiene considerables efectos negativos en el

ambiente y son incompatibles con el desarrollo sostenible” (párrafo 97 (b)). Al tomarlos

en conjunto estos marcos políticos preparan el camino para una amplia reestructuración

de los sistemas de las políticas agrícolas en el mundo. Este proceso de reestructuración

ofrece la oportunidad de reorientar los subsidios agrícolas con vistas a aumentar su

efectividad y eficiencia, reducir su impacto comercial y hacer que la producción

agrícola sea más sostenible a nivel ambiental y socialmente equitativa.

Una reestructuración de la política de subsidios agrícolas como ésta, le es importante a

México por varias razones. En primer lugar debido a que México necesita adaptarse a

un medio competitivo desequilibrado, en dónde enfrenta competencia con países donde

la producción agrícola está subsidiada de forma masiva y no tiene la flexibilidad

presupuestaria para competir en este ámbito. Los subsidios en México deberían ser

131

extremadamente eficientes y efectivos para asegurarse que alcancen sus objetivos al

menor costo y que puedan apoyar la competitividad de los productores mexicanos.

En segundo lugar, México es uno de los pocos países en desarrollo que ha liberalizado

el comercio agrícola con países industrializados. Por esta razón, enfrenta varios retos en

términos de ajustes internos. El reto que mayor presión ejerce es la necesidad de apoyar

a los pequeños o tradicionales agricultores y los subsidios bien concebidos pueden jugar

un papel importante en este aspecto.

En tercer lugar, enfrenta importantes retos ambientales que están estrechamente

relacionados con la Agricultura. Un ejemplo son la sobreexplotación y contaminación

de los recursos de agua superficiales y subterráneas, la degradación de la tierra y el

riesgo de una pérdida de la biodiversidad. El desacoplamiento de los subsidios agrícolas

y el desarrollo de una nueva generación de programas agroambientales pueden mejorar

la sustentabilidad ambiental de la agricultura mexicana, con lo cual protegerá la base de

recursos de la cual depende.

La OCDE define a los subsidios como “un beneficio otorgado a los individuos o

negocios como resultado de una política gubernamental., que aumenta sus beneficios o

reduce sus costos y por lo tanto, afecta la producción, el consumo, el comercio, el

ingreso y el ambiente. El beneficio generado por esta política puede tener diferentes

formas: un aumento en el precio del producto, una reducción en el precio de los

insumos, un descuento impositivo, una concesión en la tasa de interés, o una

transferencia presupuestal directa” (Portugal 2002).

La OCDE ha diseñado medidas para cuantificar los niveles de subsidio. Estas medidas

son el estimado de apoyo al consumidor (CSE, por sus siglas en ingles), por el estimado

de apoyo al productos (PSE, por sus siglas en ingles), el estimado de apoyo total (TSE,

132

por sus siglas en inglés) y el estimado de apoyo para servicios generales (GSSE, por sus

siglas en ingles).29 El PSE se define como “un indicador del valor anual monetario de

las transferencias brutas de consumidores y contribuyentes a productores agrícolas, a

nivel productor, que surge de medidas de política que apoya a la agricultura, sin

considerar su naturaleza, los objetivos o impactos en la producción o los ingresos del

cultivo. Esto incluye el apoyo al precio de mercado y a pagos presupuestales, es decir,

transferencias brutas de los contribuyentes a los productores agrícolas que surgen de las

medidas de la política en la que se basan: producción actual, área sembrada/cabezas de

ganado, ayuda social histórica, uso y restricción de insumos he ingresos agrícolas

totales” (OCDE 2002a).

El AARU también establece los criterios y las categorías para clasificar los subsidios de

acuerdo con el nivel de distorsión comercial que generan. El AARU divide las

intervenciones gubernamentales en tres pilares: acceso de mercado, apoyo nacional y

subsidios a la exportación.

El apoyo nacional se divide en categorías de subsidios de acuerdo al nivel de distorsión

comercial que generan. Esta clasificación se ha usado para diferenciar los apoyos que

están exentos y no exentos de control en el Acuerdo. Las categorías se denominan

“cajas” que son identificadas por los colores de los semáforos (tabla 3.6): verde

(permitidos), ámbar (bajar la velocidad, ejemplo: ser reducidos) y rojo (prohibidos)

(OMC 2002).

El AARU no tiene caja roja, aunque los apoyos locales que exceden los niveles

acordados de reducción en la caja de ámbar están prohibidos; y hay una caja azul para

29 Por ejemplo, en el sector de la carne de res los estados miembros pueden: “retener hasta el 100% de las vacas Premium que actualmente están criando y 40% de las vacas Premium para rastro, o retener ya sea hasta el 100% de las vacas Premium para rastro o alternativamente hasta el 75% de los machos Premium especiales.”

133

subsidios que están atados a programas que limitan la producción. Existen también

excepciones para países en desarrollo (algunas veces llamados “caja S&D”) (tabla 3.5).

Tabla 3.5 Categorías de subsidios de acuerdo a nivel de distorsión Caja Descripción Roja Medidas nacionales de apoyo muy distorsionantes y que están prohibidas por la OMC. Ámbar Todas las medidas de apoyo nacional que se considere que afectan la producción y el comercio. Se espera que sean reducidos. Azul Esta es una caja ámbar con condiciones diseñadas para reducir la distorsión. Cualquier apoyo que normalmente esté en la caja ámbar, es colocada en la caja azul si el apoyo también requiere que los productores limiten su producción. Verde Para que los subsidios califiquen esta caja no deben ser mínimos, deben ser financiados por el gobierno y no deben involucrar apoyo a precios. Algunos ejemplos pueden ser políticas de servicio en general, almacenes de seguridad de alimentos, ayuda

doméstica alimentaria, pagos directos a productores, apoyo desacoplado al ingreso, programas ambientales y programas de ayuda a los desastres naturales.

Fuente: Organización Mundial de Comercio 2002. Clasificación de los subsidios agrícolas (que a su vez afectan al aire y a los recursos

hídricos) de acuerdo con su impacto ambiental.

Los subsidios agrícolas pueden ser clasificados de acuerdo a su impacto para el medio

ambiente. Es posible ordenar los distintos tipos de apoyos nacionales de acuerdo con

sus efectos negativos/positivos para el entorno. Portugal (2002) describe así el enfoque

teórico que tiene esta clasificación “en general, mientras más ligada a la producción esté

una política, proveerá incentivos para incrementar la producción agrícola (mayor es el

incentivo para el monocultivo), para intensificar la producción (utilizando más insumos

para producir más), utilizando más tierra (ambientalmente sensibles) en la producción y

mayor es la presión en el medio ambiente”.

Por otro lado, con medidas no ligadas a la producción, mayor es el incentivo para

conservar tierras ambientalmente sensibles bajo producción y a disminuir la presión

sobre el ambiente. Esto no sólo confirma los beneficios de salir de las políticas de la

134

caja ámbar, sino también de redirigir los apoyos de la caja verde a medidas con

objetivos ambientales.

En otro intento por clasificar los subsidios de acuerdo con su impacto ambiental, Pieters

(2002) ha descrito las características de los subsidios considerados ambientalmente

perversos, en el sentido que se obtendría más subsidio en el caso de:

a. el cumplimiento de ciertos niveles de consumo o productos;

b. la utilización de una tecnología en particular; o

c. el uso de un insumo particular ambientalmente relevante.

De acuerdo con Pieters (2002), la eliminación de subsidios tiene un gran impacto si:

• los subsidios han sido implementados durante un largo tiempo;

• han sido aplicados a costos variables ambientalmente elevados;

• han tenido efectos en industrias que son relativamente contaminantes o

intensivas en recursos; y

• han sido aplicadas a la capacidad existente de producción, no sólo a nuevas

adiciones.

La OCDE (2002b) desarrolló una clasificación de las principales categorías de las

medidas de apoyo a la producción de acuerdo con sus impactos al medio ambiente. De

acuerdo con esta clasificación los tipos de apoyo considerados más dañinos al ambiente

son: el apoyo a precios de mercado, los pagos a la producción y los subsidios a los

insumos. Estos subsidios representaban el 91% del total del apoyo interno en los países

de la OCDE a mediados de la década de 1980, y esa proporción ha disminuido a 78%

para finales de la década de 1990. El cuadro 2 resume la clasificación de la OCDE y

muestra los montos invertidos por los países de la OCDE en cada categoría en el 2001.

Dicho cuadro muestra que el 76% de los apoyos a la producción permanece concentrado

en las categorías más dañinas al ambiente, mientras que sólo el 3% van a la categoría de

135

impactos positivos. Eso muestra que la liberalización de acceso a mercados, los apoyos

de la caja ámbar y los compromisos de reducción de los subsidios a la explotación

acordados en la AARU, fueron muy limitados y que las formas distorsionantes de apoyo

permanecen dominantes en los países de la OCDE. Esto sugiere que habrá beneficios

ambientales considerables al redirigir el apoyo nacional hacia medidas de apoyo

neutrales para el ambiente, que son menos distorsionantes para el comercio y más

equitativas.

Mientras México (tabla 3.6) cae en la segunda categoría de países (del 10% al 20%) con

el 16.9% de ingresos agrícolas originados a partir de subsidios ambientalmente

perversos, esto se debe principalmente al bajo nivel de Estimado de Apoyo al Productor

(PSE, por sus siglas en inglés) (22%) más que a la composición de sus apoyos agrícolas;

incluso, el 77% de apoyo en México está concentrado en los subsidios ambientalmente

más perversos. Lo anterior muestra el potencial significativo de reformar el sistema de

apoyos agrícolas en este país.

136

Tabla 3.6 Clasificación de los apoyos de acuerdo con sus impactos al medio ambiente Tipos de Subsidios OCDE % de Total (millones de USD) Apoyo Más perversos Apoyo a precios de mercado $148,713 63% 76% Pagos basados en la producción $ 8,823 4% Pagos basados en los insumos $ 21,394 9% Neutrales Pagos por área sembrada / número de cabezas de ganado $ 33,158 14% 21% Pagos basados en ayudas sociales históricas $10,946 5% Pagos basados en el ingreso total del agricultor $4,129 2% Positivos en su Mayoría Pagos basados en restricciones en los insumos $7,449 3% 3% Total $234,847 100% Fuente: OCDE 2003:43. Los datos para el 2002 son provisionales. 3.5.1 Efectos negativos al aire y el agua por los subsidios agrícolas

Las agendas de liberalización del comercio y de protección ambiental coinciden de

manera importante en su interés por eliminar los subsidios acoplados a la producción.

Para la agenda de comercio, los subsidios acoplados a través de precios de los productos

o de los insumos crean una pérdida en bienestar al distorsionar las señales de mercado,

que de otra forma harían que la producción de un bien o servicio ocurriera donde sus

costos reales fueran más bajos a nivel mundial.

Para la agenda de desarrollo sustentable estas señales del mercado distorsionadas

también provocan otro problema: generan incentivos a una mayor expansión de la

actividad económica sobre áreas naturales o una mayor descarga de contaminantes. Un

problema, por partida doble porque esta degradación ambiental inducida ni siquiera

tiene beneficios económicos reales contra los cuales se pudieran comparar para ser

137

materia de una decisión pública donde importara el análisis costo-beneficio. En el

delicado balance de la decisión social entre ingresos para los consumidores/productores

y la conservación o calidad ambiental, el primer criterio de eficiencia es que como

mínimo no se sacrifique nada del capital natural cuando sólo se estén generando

pérdidas económicas. Los subsidios distorsionantes que afectan el comercio interno o

internacional son una situación de doble pérdida, económica y ambiental, aunque para

los grupos que los reciben sí sean transferencias positivas reales.

El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio

pagado por insumos agrícolas son de los instrumentos que generan mayores distorsiones

en el mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos al campo en

México. Los programas de subsidios acoplados: Apoyos a la Comercialización y

Alianza para el Campo, como parte del acuerdo nacional por el campo,30 tiene un

presupuesto de más de $12.6 mil millones de pesos. Esto es cerca del doble de lo

asignado a través del rubro de subsidios más desacoplado, que es PROCAMPO.

Además de estos dos programas, también causan importantes distorsiones en los

mercados tres tipos de intervenciones gubernamentales: 1) La exención al impuesto al

valor agregado (I.V.A.) para fertilizantes, plaguicidas y otros agroquímicos; 2) El

subsidio al diesel para uso agrícola, y 3) El subsidio implícito en las tarifas de

electricidad para el bombeo de agua de riego.

Apoyos a la comercialización es un programa orientado a la producción de granos, y su

efecto final es elevar los precios que reciben los productos, de manera tal que

prácticamente equivalen a precios de garantía. Es por lo tanto una distorsión que

aumenta el área plantada en granos por arriba del nivel óptimo de mercado, e

indirectamente aumenta el uso de agua, agroquímicos y otros insumos. La Alianza para

30 Diario Oficial de la Federación, 4 de abril de 2003.

138

el Campo es diferente, es un programa que produce el precio pagado por el productor

por una serie de insumos. Lo hace de manera focalizada, es decir, no reduce el precio de

los insumos agrícolas para todos los consumidores indiscriminadamente, sino que lo

hace sólo para aquellos que se registren y elaboren una solicitud a través de las oficinas

locales de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA). En la medida en que se da prioridad a las solicitudes de los

productos de menores ingresos se estaría canalizando una mayor parte al tipo de

productores que realmente enfrenta restricciones de liquidez para la inversión agrícola.

Esta focalización reduce, aunque no elimina, las distorsiones sobre la decisión de

cultivo o la combinación de insumos a utilizar.

Electricidad para el bombeo agrícola

En México existe un problema de sobreexplotación de los mantos acuíferos. Cerca de

100 de los 188 acuíferos, para los cuales la Comisión Nacional del Agua (CNA) tiene

resultados lo suficientemente sólidos sobre la disponibilidad de agua,31 están

sobreexplotados. Esto significa que en ellos la extracción de agua es mayor a la recarga

natural, lo que provoca a su vez que se eleven continuamente los costos del bombeo

para los agricultores y las ciudades. También, en algunas zonas vulnerables, la

sobreexplotación puede cruzar un umbral a partir del cual, el acuífero entero se vuelve

inservible. Este es el caso de la penetración de agua con alto contenido de sales en

acuíferos de zonas costeras y de la contaminación natural con otros minerales en

acuíferos profundos.

La sobreexplotación de los acuíferos equivale en términos prácticos, a estar sacando

más dinero de una cuenta bancaria que lo que se invierte en ella. El resultado de no

cambiar esta tendencia, es que la cuenta se agota. Las consecuencias para la

31 Diario Oficial de la Federación, 31 de enero de 2003.

139

sustentabilidad del desarrollo en México son graves: este patrón de sobreexplotación de

los acervos de agua dulce amenaza la posibilidad de delegar a las generaciones futuras

la capacidad de satisfacer sus propias necesidades. Y no es que el problema de la

sobreexplotación de los acuíferos en México provenga de una limitación natural de la

que resulta imposible escapar. Tiene que ver con un problema de propiedad colectiva y

una falla de gobierno. En México hay problemas para administrar sustentablemente el

agua subterránea; problemas que son agravados por una política de subsidios a la

extracción de agua a través de la tarifa eléctrica especial que se le aplica.

El instrumento para asignar agua subterránea en México es la figura de la concesión,

donde quién la recibe puede utilizar sin costo una cantidad de agua del acuífero. Esta

cuenta la fija la CNA con base en estudios técnicos. El primer problema es que en

acuíferos críticos, por falta de información y por precisiones políticas locales, se han

otorgado concesiones por volúmenes mucho mayores a los de recarga. A este problema

se le añade el que existan aprovechamientos sin registro, y que haya problemas en la

vigilancia y aplicación de sanciones a quienes extraen más allá de los límites fijados por

la concesión. La Ley federal de Derechos (LFD) fue reformada en 2002 para imponer

un cobro de 10 centavos por cada m3 que se extraiga por arriba de la concesión, lo que

da las herramientas necesarias para que la CNA pueda hacer cumplir las concesiones,

pero no sustituyen el difícil esfuerzo de sancionar cuando esto conlleva costos políticos

locales altos.

Además del subsidio implícito al no cobrar por el agua (pues el agua si tiene un precio

sombra entre usos alternativos), los agricultores pueden solicitar que se aplique alguna

de las tarifas eléctricas especiales para el bombeo. Estas tarifas identificadas con las

claves 09 y 09-CU, son extremadamente bajas. La tarifa 09-CU, aplicada a quienes

tienen concesión regularizada, sólo representa el 0.79% de la tarifa aplicada a los

140

hogares en rangos similares de consumo, y el 0.76% de la tarifa aplicada a la industria y

comercio en general. La tarifa 09 que beneficia a quienes extraen agua sin permiso, se

aplica en bloque crecientes, pero ni aún en los consumos más altos llega a ser más de

1% del precio pagado por el resto de los ciudadanos y empresas. Este subsidio

distorsionante significa que los sectores secundario y terciario de la economía pagan

más de 100 veces lo cobrado a la agricultura, aún cuando es la misma electricidad,

producida a los mismos costos en las mismas instalaciones. En la medida en que la

tarifa general está fijada por encima de su costo marginal de producción, se está

forzando a la industria y a los hogares a que le den subsidios cruzados a la agricultura,

además del otorgado por el gobierno federal a la Comisión Federal de Electricidad

(CFE) a partir de la recaudación general. Las reformas de 2002, que crearon la tarifa

eléctrica 09-CU, no sólo agravaron los incentivos al desperdicio económico del agua al

reducir el precio real sino que le quitaron su naturaleza progresiva generada por la

estructura en bloque. La estructura de la tarifa 09 incrementa el precio del kilowatt por

hora (kwh) para los consumos mayores y focaliza el subsidio en los usuarios pequeños,

pero la 09-CU tiene un cobro único (de ahí las siglas de la CU). Esto hace que tanto

agricultores grandes como pequeños reciban el mismo subsidio. El objetivo de una

estructura de precios en bloque es ahorrar subsidios, canalizando más a los usuarios de

menor tamaño, y menos a las grandes operaciones, por lo que son un elemento

importante para focalizar los programas, característica que se perdió en este caso.

El problema de sustentabilidad que provocan los subsidios a la tarifa eléctrica para

bombeo agrícola puede ser evitado a través de una reingeniería que desacople al apoyo

económico del propio precio del insumo. Por ejemplo, recibir una transferencia en

efectivo proporcional al agua que tienen en concesión, financiada con la recaudación

adicional proveniente de reducir el subsidio al precio de la electricidad. Con ese apoyo

141

pueden invertir en tecnologías de ahorro de aguas, y en última instancia, si

verdaderamente no hubiera oportunidades para hacer uso más eficiente de este líquido,

pueden usar la transferencia para pagar los recibos de electricidad.

Los ahorros de agua de esta reingeniería de subsidios son importantes. Quienes pierden

por el manejo no sostenible de los acuíferos no sólo son las futuras generaciones de

usuarios del agua: al ritmo que se deterioran algunos acuíferos, como el de Querétaro y

San Luís Potosí, serán los propios agricultores actuales los que enfrentarán las crisis de

los acuíferos en menos de dos décadas. Esto es una prueba de que, al no ser sostenibles

los apoyos acoplados pueden volverse contraproducentes para quienes se desean

beneficiar.

Metodología para la reingeniería de subsidios

El objetivo de la reingeniería de subsidios es evitar distorsiones o distorsionar lo menos

posible las señales de los precios, tanto precios de productos como de insumos,

sustituyéndolos por pagos neutrales. El mejor tipo de pago neutral es aquél dado en

efectivo a hogares que califiquen, y que se basen en un criterio que no dependa de su

uso de insumos o su nivel de producción. Otro ejemplo es la tierra en propiedad, con

límites si se quiere, o en menor medida, la tierra en producción. Los cinco pasos para

una reingeniería de subsidios agrícolas son:

1. Estimar los montos, totales y por productor, transferidos por el subsidio o

exención a reformar.

2. Estimar los beneficios económicos y ambientales del cambio de conducta

provocado en el corto y largo plazo por la reingeniería del subsidio.

3. Elaborar un padrón de los futuros beneficiarios del subsidio desacoplado, con el

indicador a utilizar, como por ejemplo nivel de ingreso, número de hectáreas,

etc.

142

4. A partir del ahorro potencial de eliminar el subsidio o exención, estimar el

monto a transferir a los nuevos beneficiarios, tomando en cuenta que puede ser

un conjunto distinto a los beneficiarios del esquema anterior.

5. Instrumentar de manera transparente y efectiva el vehículo y condiciones para

las transferencias, introduciendo de ser posible, un diseño cuasiexperimental que

permita evaluar su efecto separado del resto del entorno económico.

3.6 La descentralización de la gestión ambiental

Con el objeto de aumentar la capacidad de la gestión pública la descentralización de la

gestión ambiental es propuesta como una de las estrategias más eficientes para alcanzar

un desarrollo sostenible en México. El proceso de la descentralización sería imposible

sin recurrir a las capacidades de la sociedad civil, el fortalecimiento institucional de los

estados y municipios, y la mayor coordinación y cooperación entre los tres niveles de

gobiernos a través de las distintas instituciones que lo componen. El Plan Nacional de

Desarrollo y del Programa Nacional del Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-

2006, a través del Programa de Descentralización Ambiental Institucional en el año

2000, ha intentado actuar rígidamente en el aumento de las capacidades locales, sin

embargo, sólo ha tenido éxito en el control de la calidad del agua en las playas

mexicanas.

Origen.

Desde a mediados de la década de los ochenta en México resultó imperante la necesidad

de una reducción de facto del centralismo, por lo que el gobierno emprendió un esfuerzo

de descentralización política y administrativa como uno de los puntales para alcanzar

mayores niveles de democratización, modernización y desarrollo.

143

La descentralización como área específica de la política pública, busca conseguir una

dispersión del poder en términos políticos, económicos, administrativos, sociales y

geográficos a través de otorgar cierta autonomía a estados y municipios. Ello provoca

lógicamente algunas tensiones entre los tres niveles de gobierno afectando el

comportamiento de sus relaciones.

La descentralización se da en parte por la percepción de la administración federal de

aquella época, como una reacción al crecimiento (en alcance, poder y escala). Los

capitales nacionales concentraban la mayoría de la información y se encontraban en

mejor posición que los gobiernos estatales para generar políticas públicas además de

contar con la motivación políticas para expandir el estado benefactor en el caso de los

países desarrollados o bien de perseguir programas de desarrollo y nacionalismo en

países en vías de desarrollo (Osborne y Gaebler 1992: 276-7, Faguer 1997: 2).

El poder ejecutivo busca la descentralización en tres ámbitos. El político, el fiscal y el

administrativo. Esto, en búsqueda de la representación del poder lejos del centro,

otorgar acceso y control de recursos públicos y redistribuir la autoridad y

responsabilidad de los recursos financieros. (Rodríguez 1997: 9-10). La

descentralización administrativa se bifurca: a) la desconcentración que implican una

transferencia de responsabilidades de las oficinas centrales del gobierno nacional a sus

representantes regionales y b) la delegación en la que transfieren responsabilidades a

organizaciones semi-autónomas no totalmente controladas pero responsables ante el

gobierno central (idem).

Ventajas y desventajas

La descentralización puede ser vista como una corrección a los males de los gobiernos

agudamente centralizados y burocratizados. (Tabla 3.7).

144

Tabla 3.7 Desventajas de la centralización vs. ventajas de la descentralización Gobierno centralizado Gobierno descentralizado Lejano-distante Mal informado Inflexibe Respuesta lenta Ineficiente Rígido Insensible Aislado

Cercano Bien informado Flexible Respuesta rápida Eficiente Innovativo Informativo (responde a las demandas) Responsable

Fuente: Osborne y Gaebler 1992: 252-3, Faguet 1997:2 Desde un enfoque económico y político, los gobiernos descentralizados tienen tres

importantes ventajas. (Azafar et al. 1999: 2-3), como se señala a continuación:

1. Eficiencia de localización. Los gobiernos locales tienen una ventaja en términos

de información, pues al conocer de cerca los problemas y necesidades, pueden

resolver mejor las demandas locales. Como los ciudadanos pueden estar mejor

informados de las actividades que realizan los gobiernos locales, estos

responden en mayor medida a sus demandas.

2. Rendición de cuentas y transparencias en el uso de los recursos. Debido a la

ventaja de información, los gobiernos locales enfrentan una competencia

electoral más reñida y, por tanto una menor transparencia tiene mayores costos

por lo que se dificulta actuar de forma corrupta.

3. Facilidad de la recuperación de costos. Los ciudadanos que están cercanos a la

autoridad están más dispuestos a pagar por los servicios que reciben.

La evidencia empírica, afirma que las instituciones descentralizadas tiene cuatro

ventajas y cinco desventajas clave (Osborne y Gaebler, 1992):

Ventajas.

145

1. Flexibilidad. Indica que tiene capacidad de responder más rápidamente a un

cambio de circunstancias.

2. Efectividad. Los funcionarios que trabajan localmente están más cerca de la

mayoría de los problemas y oportunidades: saben realmente lo que está

sucediendo, y frecuentemente pueden concebir las mejores soluciones si cuentan

con el apoyo de quienes dirigen la organización o institución de gobierno.

3. Capacidad innovadora, que, según la evidencia empírica disponible proviene

principalmente de aquellos empleados del gobierno que están más cerca de la

sociedad.

4. Generación de mayor compromiso, productiva y motivación entre el personal de

la institución local.

Desventajas:

1. Ineficiencia, debido a que pueden existir pérdidas en las economías de escala de

la actividad gubernamental.

2. Menores capacidades administrativas y técnicas en los niveles locales pueden

dar lugar a que los servicios sean otorgados de forma menos eficiente y menos

efectiva.

3. Insuficiencia de recursos financieros adecuados para el cumplimiento de sus

tareas.

4. Mayores desigualdades, pues la descentralización puede exacerbar las

diferencias interestatales o regionales.

5. Falta de democracia, ya que los gobiernos locales pueden caer presa de elites o

cacicazgos locales.

146

Existe una fuerte controversia a favor y en sobre la descentralización. Faguet (1997: 3)

la define de la siguiente manera:

El debate de la descentralización es muy amplio y frustrantemente impreciso. Los

argumentos, tanto a favor como en contra asumen frecuentemente el carácter de

programas generales e interdisciplinarios sobre los efectos de las medidas

administrativas acerca de la calidad y eficiencia de las interacciones gubernamentales

y sociales. El lenguaje en el que se lleva a cabo la discusión es tan variado como la

formación de aquellos que participan en aquella, impidiendo comparaciones e impide

por ello también especificar los mecanismos por medio de los cuales los cambios

favorables podrían ocurrir.

El Banco Mundial realizó estudios empíricos llegando a la conclusión que los esfuerzos

de descentralización es mixta.

3.7 Descentralización de la Gestión Ambiental en México

En 1999 los gobiernos federal y estatales firmaron un convenio de descentralización y

en el 2000 pusieron en marcha el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental

(PDIA) coordinado por la SEMARNAT. Diversas áreas de la Secretaría, previa

evaluación, proponen una serie de funciones para ser transferidas en su totalidad o

parcialmente a los gobiernos estatales de forma permanente. Durante el primer año del

programa, las funciones ofrecidas para ser transferidas en realidad tenían que ver con

los diferentes aspectos que atiende una agencia regulatoria en materia ambiental (por

ejemplo: regulación, implementación, monitoreo y aplicación de la ley), así como con

diferentes temáticas ambientales (agua, bosques, pesca, áreas naturales protegidas, etc.)

(SEMARNAT 2003). A partir de esto se les ofreció a los gobiernos estatales un menú

de contratos con los servicios a descentralizar al que ellos debían responder de acuerdo

147

con sus prioridades dentro de tiempos limitados y el monto de los recursos requeridos.

Los acuerdos finales, firmados en el 2002, así como los términos del contrato se

alcanzaron a través de negociaciones con cada estado, mediante los llamados Programas

Estatales de Descentralización (PED).

De forma esquemática, la problemática que enfrentó y sobre la que se quiso incidir a

través del PDIA en sus orígenes era la siguiente (Idem):

• Los estados enfrentan varias limitaciones en cuanto a su capacidad técnica,

administrativa y financiera para ejercer las nuevas funciones que son de su

competencia de acuerdo con las reformas de 1996 de la Ley General de

Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA).

• Las aportaciones y presupuestos de la Federación, estados y municipios para el

sector del medio ambiente son reducidos, no sólo en relación con la

problemática que atienden, sino en comparación de asignación presupuestal con

respecto a otros sectores de la administración pública federal, estatal y local.

• La generación de recaudación local derivada de derechos ambientales se

enfrenta a una regulación jurídica restrictiva y en gran medida centralista.

Dada esta problemática el PDIA 2000 definió distintos rubros de transferencias en

función de lo que se consideraba acciones prioritarias desde el punto de vista de la

Federación. Con base en dichas prioridades se determinaba el monto del subsidio.

Según su condición de prioridad alta, media o baja, los estados recibieron el 70%, el

60% o el 40% del costo del proyecto.32. A continuación se enumeran los distintos

proyectos apoyados (SEMARNAP, 2000a).

32 También existió un techo de aportación máxima en el costo por proyecto definido de acuerdo con la clasificación por tipo de proyectos en las reglas de operación.

148

Acciones de Prioridad Alta: a) actualización de la ley estatal (homologación con la

LGEEPA); b) plan de acción ambiental estatal; c) mecanismos de financiamiento y

d) inspección y vigilancia.

Acciones de Prioridad Media: a) ordenamientos ecológicos estatales; b) planes y

programas; c) establecimiento de un registro de emisiones y transferencia de

contaminantes (RETC); d) establecimiento de una Red estatal de coordinación

intersectorial para el manejo ambiental de residuos (REMEXMAR); e) mapas de

riesgo y sistemas de información.

Acciones de Prioridad Baja: a) órganos de participación ciudadana; b) órganos

mixtos descentralizados (OMD) ambientales; c) fortalecimiento de la autoridad

ambiental (en el 2000) o apoyo al fortalecimiento de la gestión ambiental municipal,

en adquisición de equipo y capacitación (en el 2001); d) reglamentos estatales en

materia ambiental (reglamentos locales en el año 2001 pasó a prioridad media). La

distribución de los proyectos para el año 2000 se muestra en la gráfica 3.9.

Gráfica 3.9 Distribución por prioridades de proyectos y recursos del PDIA 2000

Fuente: Informe final de evaluación del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA 2000). El Colegio de México, A.C., México Iniciaron 27 estados, la mayoría de ellos se propuso establecer las condiciones

esenciales para la operación de PDIA.

149

Los proyectos fueron los más frecuentemente adoptados por los estados, así como su

costo promedio (tabla 3.8). El proyecto de prioridad alta más recurrido fue: Órganos

de vigilancia que fue adoptado por el 100% de los estados y su costo promedio fue

de $546,102 pesos.

Tabla 3.8 Distribución de los proyectos y costos por prioridades 2000. PDIA 2000

Proyectos y Prioridades Numero

de Proyectos

De Estados con Tipo de

Proyecto (%)

Costo Promedio

($)

Prioridad Alta

Actualización de la Ley Ambiental 12 44 154,322.62

Plan de Acción 11 41 96,818.18

Mecanismos Financieros 12 44 232,271.42

Órgano de Vigilancia 27 100 546,102.92

Evaluación y Dictaminación de las MIA Estatales 17 59 283,766.27

1,310,281.41 Prioridad Media

Ordenamientos Ecológicos Estatales 22 81 573,963.83

Programas y Proyectos 7 26 216,428.57

RETC 15 56 359,660.45

Remexmar 6 22 180,066.06

Sistemas de Información 16 59 494,760.04

1,824,878.95 Prioridad Baja

Reglamentos Locales 7 26 182,922.14

Órganos de Participación Ciudadano 2 7 104,985.00

Órganos Mixtos Descentralizados 1 4 128,750.00

Autoridad Ambiental 5 19 82,060.00

498,717.14 Fuente: Informe final de evaluación del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA 2000). El Colegio de México, A.C., México Los proyectos de prioridad media cuentan con mayor financiamiento, lo cual deja

ver que las prioridades de la Federación pueden no coincidir necesariamente con las

de los estados. Del total de acciones realizadas, el 42% se relacionaban con

equipamiento; 28% en estudios; el 12% de las acciones fueron en capacitación y

18% en otros (en este último aspecto, hemos considerado las actividades de

150

difusión, talleres, foros, reuniones, consejos de consulta, de gestión e información

así como las reportadas como convenios y asistencia técnica). Lo que confirma la

carencia de equipamiento y soporte técnico. De la misma forma, es relevante la

disposición a colaborar en el proceso de descentralización por parte de los estados,

al asignar fondos de su propio presupuesto para tal propósito. Por cada peso

invertido por la Federación, los estados contribuyeron, en promedio, $0.68; el

gobierno federal aportó $30.3 millones de pesos (el 60%) y el total de las

aportaciones de los estados de $20.68 millones de pesos (40%).

En el año 2001 fueron 30 las identidades federativas participantes, y en este año el

principal objetivo del programa consistió en dotar de la infraestructura necesaria a

las identidades para que contaran con el equipo necesario para la presentación de los

servicios a ser descentralizados por la SEMARNAT.

En el 2002 a pesar de las aparentes similitudes con los años anteriores, el PDIA

2002 fue concebido como un programa diferente tanto en su orientación como en su

funcionamiento. Tuvo como objetivo fundamental fortalecer capacidades, pero el

énfasis estuvo puesto en aquellas que permitieran desarrollar rubros muy

específicos, es decir, sólo para los proyectos de descentralización que cada estado

decidió adoptar en su Programa Estatal de Descentralización (PED), y no para la

capacidad institucional estatal en su conjunto, lo cual se debió haber cubierto

durante las fases anteriores del PDIA. El PDIA 2002 cambian las reglas de

operación, tomando en cuenta la corrección de errores y el reforzamiento de aciertos

observados en las reglas de operación 2002 y 2001. Muestra de dicho cambio fue la

conformación de los PED, mediante los cuales ya no era la Federación la que

determina las prioridades de los estados, sino que ahora son las propias identidades

151

federativas las que deciden qué es prioritario para su entidad. En otros términos, la

intención en esta nueva fase era la de aplicar el principio bajo el cual: “localmente

se conocen mejor las necesidades locales”. Así para el 2002, en el PDIA

participaron las 23 entidades federativas incluidas en la tabla 3.9.

Los servicios que decidió que era posible descentralizar corresponden a las

siguientes 5 materias, mismas que actualmente pertenecen a la Subsecretaría de

Gestión para la Protección Ambiental de la SEMARNAT: 1) impacto ambiental; 2)

administración de la zona federal marítimo terrestre; 3) administración de la vida

silvestre; 4) administración forestal y de usos de suelo y 5) manejo integral de

contaminantes.

Tabla 3.9 Entidades federativas participantes del PDIA 2002 Aguas Calientes Hidalgo

Quintana Roo

B.C.S. Jalisco S.L.P. Campeche México Sinaloa Chiapas Michoacán Sonora Chihuahua Morelos Tabasco Coahuila Nayarit Tamaulipas

Colima Nuevo León Tlaxcala

D.F. Oaxaca Veracruz Durango Puebla Yucatán Guanajuato Querétaro Zacatecas Guerrero

Fuente: Informe final de evaluación del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA 2000). El Colegio de México, A.C., México La SEMARNAT realizó una oferta de diez susceptibles de ser descentralizados

(seleccionado por los propios estados durante los talleres de capacitación ofrecidos

por la SEMARNAT), aparece en la tabla 3.10. La descentralización debe ser vista en

términos de eficiencia, ya que permite la solución a problemas ambientales de

manera integral, prueba de ello es el control que se tiene en el monitoreo de

enterococos en las playas del país.

152

Tabla 3.10 Servicios susceptibles de ser descentralizados 1. Evaluación y resolución del manifiesto de impacto ambiental, modalidad

particular. 2. Registro de unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento

sustentable de la vida silvestre (UMA). 3. Aviso de modificación de registro para el establecimiento y operación de

unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.

4. Licencia de caza deportiva. 5. Autorización para la importación y exportación de materiales y residuos

peligrosos. 6. Licencia ambiental única (LAU). 7. Solicitud de permiso para el uso y aprovechamiento transitorio de una

superficie de playa y/o zona marítimo terrestre y/o terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito natural de aguas marinas.

8. Aviso de aprovechamiento de recursos forestales no maderables, con fines comerciales.

9. Autorización, suspensión, anulación y notificación del cambio de utilización de terrenos forestales.

10. Prevención, detección y combate de incendios forestales. Fuente: Fuente: Informe final de evaluación del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA 2002). El Colegio de México, A.C., México

153

Capítulo IV

Análisis, evaluación y propuestas de políticas ambientales

sobre agua y aire implementadas en México

4.1 Políticas ambientales explícitas e implícitas

En cuanto a las políticas ambientales cabe señalar que estas se agrupan en dos vertientes

diferentes, atendiendo a las que se aplican de una manera explicita por las entidades

encargadas de implementarlas y las políticas implícitas que emanan de diferentes

niveles de gobierno y que sus consecuencias no aparecen en la superficie del fenómeno

ambiental. Tal es el caso de las políticas de crecimiento económico y social, que se

privilegian en los países y se asocian a los éxitos de los gobiernos y que generan

efectos colaterales sobre los recursos naturales.

Por su parte, el incremento de la población y de la pobreza determinan una mentalidad

de sobrevivir en el corto plazo, por lo que generalmente se descuida atender los efectos

que ello tendrá sobre las generaciones futuras. Esto caracteriza uno de los rasgos de las

políticas explícitas que se aplican sobre la marcha reaccionando ante el transcurso de

los acontecimientos y no consideran suficientemente las políticas preventivas y

convenientemente estructuradas.

“En términos generales, las políticas ambientales explicitas han tenido poco éxito. Los

organismos ambientales del sector publico, concebidos como organismos ambientales

reactivos, no obstante su reforzamiento institucional, casi sin excepción, han navegado

en aguas muy difíciles, la mayoría con serios conflictos tanto con otras instancias de la

154

burocracia estatal como con la sociedad civil, especialmente con los grupos

empresariales y con los organismos no gubernamentales ambientalistas”33.

Como un ejemplo de política ambiental implícita cabe señalar aquella que se aplicó en

varios países latinoamericanos en la llamada década perdida en que se implementaron

shocks en diversas economías, según recomendaba el Consenso de Washington. Cuyos

principios se encaminaron a eliminar los déficits de balanza de pagos y fiscales, así

como reducir el papel del Estado en la gestión económica. En esa etapa se le restó

importancia al medio ambiente y de esa manera quedó una política ambiental implícita.

En los países de la región y en particular en México existen tres políticas globales que

llevan implícitamente un deterioro del medio ambiente si estas políticas no se conjugan

con medidas de preservación de los recursos naturales:

a) el fomento de las exportaciones. Pueden crearse incentivos y apoyos a esta actividad

que no propendan a una conservación adecuada de los recursos naturales;

b) la captación de la inversión extranjera. Los países en el ánimo de presentar una buena

opción para la inversión extranjera preconizan lo barato de sus recursos naturales y los

ponen en función del capital externo y

c) fomento a la ocupación del espacio. Por razones económicas a veces se estimula la

ocupación de territorios, mediante estímulos económicos, tributarios y construcción de

infraestructura para posibilitar la incorporación territorial.

33 Nicolo, Gliogo, La dimensión ambiental en el desarrollo de América Latina, CEPAL ONU. Santiago de Chile 2001. Pág. 239 y 240.

155

4.2 El Programa Nacional de Desarrollo de México y el Programa Sectorial de

Medio Ambiente referencia al agua y el aire 2001-2006 y 2007 2012.

Dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006 se tuvo como objetivo rector

el “Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza” a través de dos

líneas de acción.

• Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos

ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los

efectos de la acción transformadora del hombre en el medio natural. Crear

nuevas formas de relación con el ambiente y fomentar procesos productivos y de

consumo sustentable.

• Detener y revertir la contaminación del agua y suelos.

En el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PNMAyRN) 2001-

2006 se asumió como prioridad el objetivo rector del PND 2001-2006 y quedó

expresado en el Programa Estratégico 1: “Detener y revertir la contaminación de los

sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelo).”

Las áreas y dependencias del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales que

tuvieron participación activa y directa en este Programa son:

• Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental,

• Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental,

• Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental,

• Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia,

• Comisión Nacional del Agua,

• Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,

• Instituto Nacional de Ecología.

156

En cuanto al tema de agua, este programa quedó subordinado al Programa Nacional

Hidráulico (PNH), el cual previó los objetivos, estrategias, acciones y metas en materia

de calidad del agua, por lo que únicamente se integraron aquellos que, en mayor medida

contribuirían a lograr el objetivo general de este programa.

Las acciones en materia de aire y suelos establecidas en este programa se consideró que

impactarían en la disminución y prevención de la contaminación de las cuencas y

acuíferos, por lo que complementarían al PNH34.

Siendo el Objetivo general35: Contribuir y revertir los procesos de contaminación de los

sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelo) para un desarrollo sustentable, con

la participación corresponsable de la sociedad.

Y objetivos específicos36:

1. Contribuir a detener y revertir la contaminación de los recursos agua, aire y suelo con

el propósito de garantizar su conservación para las generaciones futuras.

2. Establecer criterios y lineamientos para asegurar el manejo integral del agua, aire y

suelo.

3. Asegurar el cumplimiento de las leyes, normas y reglamentos ambientales.

4. Recuperar cauces de ríos, lagos, cuencas hidrológicas y mantos acuíferos de fuentes

de contaminación.

5. Recuperar y reutilizar aguas residuales de uso agrícola.

6. Lograr la participación corresponsable, activa e informada de la sociedad, los grupos

organizados de los sectores académicos, sociales y privados, entre otros, en materia de

reversión y detención de la contaminación del agua, aire y suelo.

34 PND 2001-2006, Programa Estratégico para Contribuir a Detener y Revertir la Contaminación de los Sistemas que Sostienen la Vida (Aire, Agua y Suelos), México 2001. 35 Ibid. 36 Ibid.

157

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el Objetivo 8 manifiesta “Asegurar la

sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el

cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza

natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer

el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras”.

Las dependencias y entidades que participan:

• Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales,

• Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas,

• Comisión Nacional Forestal,

• Instituto Nacional de Ecología,

• Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,

• Comisión Nacional del Agua y el

• Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

Además del Objetivo 8 mencionado, los objetivos nacionales en relación con el

crecimiento económico, la generación de empleos e ingresos y de elevar la

competitividad de la economía con mejor productividad y mayor infraestructura, así

como los objetivos nacionales en materia social: reducción de la pobreza, aseguramiento

a la igualdad de oportunidades, ampliación de capacidades y reducción significativa de

las brechas sociales, económicas y culturales están estrechamente ligados porque sólo

podrán alcanzarse si se logra avanzar sustancialmente en la incorporación de la

perspectiva de la sustentabilidad en las políticas sectoriales respectivas.37

Ahora bien, del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-

2012 se deriva el Eje 4. Sustentabilidad ambiental, que contiene catorce objetivos:

37 SEMARNAT, Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012. Diario Oficial, Lunes 21 de enero de 2008.

158

• Objetivo 1: incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento

en el país.

• Objetivo 2: alcanzar un manejo integral y sustentable del agua.

• Objetivo 3: frenar el deterioro de las selvas y bosques.

• Objetivo 4: conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país.

• Objetivo 5: integrar la conservación del capital natural del país con el desarrollo

social y económico.

• Objetivo 6: garantizar que la gestión y la aplicación de la ley ambiental sean

efectivas, eficientes, expeditas y transparentes, y que incentiven inversiones

sustentables.

• Objetivo 7: asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración

Pública federal.

• Objetivo 8: lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las

dependencias de la Administración Pública federal, los tres órdenes de gobierno

y los tres poderes de la Unión para el desarrollo e implantación de las políticas

relacionadas con la sustentabilidad ambiental.

• Objetivo 9: identificar y aprovechar la vocación y el potencial productivo del

territorio nacional mediante el ordenamiento ecológico y con acciones

armónicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento sustentable

de los recursos naturales.

• Objetivo 10: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

• Objetivo 11: impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

• Objetivo 12: reducir el impacto ambiental de los residuos.

• Objetivo 13: generar información y técnica que permita el avance del

conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de

159

decisiones del Estado mexicano y facilitar una participación pública responsable

y enterada.

• Objetiva 14: desarrollar en la sociedad mexicana una sólida cultura ambiental

orientada a valorar y actuar con un amplio sentido de respeto a los recursos

naturales.

En la tabla 4.1 se muestran los puntos clave de los dos últimos planes federales de

desarrollo (Vicente Fox 2001-2006 y Felipe Calderón 2007-2012), en ambos, se puede

apreciar una gran similitud.

Tabla 4.1 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Planes Nacionales de Desarrollo 2001-2006 y 2007-2017

Plan de Desarrollo 2001-2006 Plan de Desarrollo 2007-2012

Calidad de vida y Equilibrio de las regiones

del país.

Igualdad de oportunidades educativas,

profesionales y de salud.

Cultura ecológica.

Incluir al medio ambiente como uno de los

elementos de la competitividad y el desarrollo

económico y social.

Investigación científica y Tecnológica. Educación y conocimiento para la

sustentabilidad ambiental.

Entendimiento de la acción trasformadora del

hombre en el medio natural.

Fomento de procesos productivos y de

consumo sustentable.

Poner en práctica las medidas necesarias para

que los proyectos de infraestructura y del

sector productivo sean compatibles con la

protección del ambiente.

Fuente: Elaboración propia en base al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En relación a los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales

2001-2006 y 2007-2012; en el ámbito del medio ambiente para el periodo 2001-2006 se

crean los 6 Pilares para alcanzar los objetivos plasmados en su Plan Nacional de

Desarrollo y lograr el Desarrollo Sustentable, mientras que en el periodo 2007-2012 se

establecen 5 Capítulos o Ejes, de los cuales el Eje 4 es el que considera la

Sustentabilidad Ambiental y contiene 14 objetivos.

160

En la tabla 4.2 se ilustra una comparativa entre ambos programas, exponiendo su gran

similitud. De los 14 objetivos del 2006-2012, 9 empatan perfectamente con 5 de los 6

Pilares del 2001-2006. El Pilar 6 no empata ningún objetivo del periodo anterior, es el

que posteriormente se le conociera como el de la transparencia a la información. De la

misma forma pero, ahora observándolo desde una perspectiva del periodo 2007-2012, 5

objetivos no empatan, de los cuales, 4 (1, 3, 10, y 12) no empatan por ser “muy

específicos” y el último (13) por tratarse de la generación de información científica.

161

Tabla 4.2 Preceptos relacionados con el Desarrollo Sustentable en los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y 2007-2012

6 Pilares Eje 4 14 Objetivos

1. Integralidad. La nueva política ambiental va más allá de un enfoque puramente ecológico y considera que los recursos naturales deben de ser manejados en forma conjunta y coordinada.

8. Lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las dependencias de la administración pública federal, los tres ordenes de gobierno y los tres poderes de la unión para el desarrollo e implantación de las políticas relacionadas con la sustentabilidad ambiental.

2. Compromisos de los sectores del Gobierno Federal. Bajo la nueva política ambiental, el compromiso con el desarrollo sustentable representa una tarea compartida por diversas secretarías e instituciones del gobierno federal que son responsables de los distintos sectores de la economía.

5. Integrar la conservación del capital natural del país con el desarrollo social y económico.

3. Nueva gestión. La nueva política implica cambiar el enfoque estratégico de la gestión ambiental, impulsar un nuevo federalismo e inducir el buen comportamiento de los usuarios del medio ambiente con una normatividad clara, eficiente y de vanguardia y la formulación de incentivos para promover un desempeño ambiental eficiente.

4. Conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país. 7. Asegurar la utilización de criterios ambientales en la administración pública federal. 9. Identificar y aprovechar la vocación y el potencial productivo del territorio nacional mediante el ordenamiento ecológico y con acciones armónicas con el medio ambiente que garanticen el desarrollo sustentable de los recursos naturales. 11. Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

4. Valoración de los recursos naturales. En la nueva política ambiental se promoverá que los usuarios de los recursos naturales y los servicios ambientales reconozcan su valor económico y social.

2. Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua. 14. Desarrollar en la sociedad mexicana una sólida cultura ambiental orientada a valorar y actuar con un amplio sentido de respeto a los recursos naturales.

5. Apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental. Bajo la nueva política ambiental, la ley se aplicará sin excepciones y se dará un combate irrestricto frente al crimen ambiental y la impunidad.

6. Garantizar que la gestión y la aplicación de la ley ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas y transparentes, y que incentiven inversiones sustentables.

6. Participación social y rendición de cuentas. El ciudadano común tendrá acceso a la información que le permita conocer el estado del medio ambiente en el que vive y cómo éste afecta su bienestar.

1. Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país. 3. Frenar el deterioro de las selvas y bosques en México. 10. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). 12. Reducir el impacto ambiental de los residuos. 13. Generar información científica y técnica que permita el avance del conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de decisiones del estado mexicano y facilitar una participación pública responsable y enterada.

Fuente: Elaboración propia en base a los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y 2007-2012

En ambos Planes Nacionales de Desarrollo y en los Programas Nacionales del Medio

Ambiente y Recursos Naturales, se puede observar una gran semejanza en los

planteamientos y en su implementación, pero también desafortunadamente en los

resultados.

162

Ya sea la contaminación y agotamiento del agua, la degradación del aire, la pérdida de

biodiversidad, el cambio climático o la desertificación, los compromisos se soslayan por

las instituciones gubernamentales. Los ínfimos avances educativos y culturales generan

insensibilidad que no permite crear capacidades de prevención y adopción de soluciones

consistentes. El flanco débil se encuentra principalmente en el alcance y la eficacia de

las políticas, la insuficiencia crónica de recursos, la configuración centralista y el

cumplimiento limitado de los derechos ambientales.

4.3 Una proyección de la economía, demografía y del ecosistema enfatizando en

aire y agua

De continuar con esta tendencia es factible pronosticar un escenario a veinte años. Los

escenarios son imágenes alternativas de lo que podría acontecer en el futuro, y

constituyen un instrumento apropiado para analizar de qué manera influirán las fuerzas

determinantes en la degradación del ambiente. Los escenarios son de utilidad para el

análisis y para la evaluación de los impactos y para las iniciativas de adaptación y de

mitigación. Un escenario contiene necesariamente elementos subjetivos, por lo que la

posibilidad de que en la realidad la afectación evolucione tal como se describe en este

escenario es muy remota, es imprescindible tener esa perspectiva. Si bien es cierto que

la contaminación del aire y el agua futura es el producto de muy complejos sistemas

dinámicos, determinado por fuerzas tales como el crecimiento demográfico, el

desarrollo socioeconómico o el cambio tecnológico. Es viable y conveniente el

establecer un escenario inercial.

Población

Resulta insoslayable considerar el incremento de la población y la concentración de la

población en zonas urbanas como parte de los escenarios futuros de México. La

163

CONAPO estima que entre 2010 y 2030 la población del país se incrementará en casi

12.31 millones de personas. Además, aproximadamente el 80.59% de la población total

se asentará en localidades urbanas.

Gráfica 4.1 Proyección de crecimiento de la población urbana y rural 2010 -2030. (millones de habitantes)

0

20

40

60

80

100

120

2010 2015 2020 2025 2030

año

mil

lon

es d

e h

abit

ante

s

Rural

Urbana

Tabla 4.3 Proyección de crecimiento de la población urbana y rural 2010 -2030. (millones de habitantes)

Año 2010 2015 2020 2025 2030

Rural 24.42 24.28 24.1 23.86 23.5

Urbana 84.38 88.4 91.98 95.09 97.61

Total 108.8 112.68 116.08 118.95 121.11 Nota: Datos interpretados al 31 de diciembre de cada año. Se consideró que la población rural es aquella que integra localidades menores de 2500 habitantes, en tanto la urbana se refiere a poblaciones con 2500 habitantes o más. Fuente: CONAGUA, Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de datos de CONAPO. Proyecciones de la Población de México 2005-2050.México, 2007.

En el año 2030 se espera que el 57% de los mexicanos se asienten en 36 núcleos de

población con más de 500 mil habitantes. Entre el año 2010 y el 2030 las zonas

metropolitanas de Matamoros, Pachuca, Nuevo Laredo y Puerto Vallarta, así como los

municipios de Irapuato, Ensenada y Solidaridad, rebasarán el medio millón de

habitantes. En la figura siguiente se muestran todos los núcleos de población con

población de al menos 500 mil habitantes.

164

Figura 4.1 Población de más de 500 mil habitantes, proyección al 2030

Nota: Incluye zonas metropolitanas y municipios solos. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de datos de: SEDESOL, INEGI y CONAPO. Delimitación de las zonas metropolitanas de México. México, 2004. INEGI. II Conteo de Población y Vivienda 2005. México, 2007. CONAPO. Proyecciones de la Población de México 2005-2050. México, 2007.

Indicadores Económicos

Durante el periodo 1983-2007, la perspectiva de crecimiento era de un 4%, sin embargo

la economía mexicana creció a una tasa promedio de 2.5% anual, para el 2008 la

perspectiva era de 3.7% para finalmente ajustarse la tasa a un 2.8%. Ahora bien, de

acuerdo al modelo38 del Dr. José Luís Calva y bajo un escenario inercial, la economía

mexicana crecerá a una tasa de 3.5% promedio anual durante el periodo 2008-2030.

Por otro lado, el INEGI considera que los Costos Totales por Agotamiento y

Degradación Ambiental (CTADA), se estima que tienen en valores monetarios entre el

8% y 9% del PIB.

38 José Luis, Calva. et al, Situación y Perspectivas de la Economía Mexicana, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, D.F. 2008.

165

Tabla 4.4 Proyección del PIB y de los Costos Totales por Agotamiento y Degradación Ambiental 2010 -2030. (millones de de dólares)

Indicador

Año

2010 2015 2020 2025 2030

PIB 1,382.16 1,641.55 1,949.62 2,315.51 2,750.07

CTADA 117.48 139.53 165.71 196.81 233.76

Fuente: Elaboración propia. Elaborado a partir de modelo de Calva 2008.

Ecosistemas

En la actualidad el país cuenta con alrededor de 140 millones de hectáreas de vegetación

natural o primaria, cifra equivalente a 73% del territorio nacional, aunque en la tercera

parte de esta superficie predomina la vegetación seminatural o secundaria. La superficie

restante está ocupada por tierras de producción agropecuaria, zonas urbanas,

infraestructura carretera, industrial, hidráulica, etcétera, así como plantaciones forestales

y otras cubiertas antropogénicas.

La superficie ocupada por los ecosistemas terrestres naturales de México ha disminuido

en el transcurso de las últimas décadas; dichos ecosistemas han sido deforestados,

deteriorados y fragmentados por procesos de expansión de otros usos de suelo, para

aprovechar sus recursos naturales y sus espacios geográficos, con diversos fines

sociales, económicos y productivos. El crecimiento de estos usos del suelo refleja, de

manera inversa, las tendencias en las existencias de la vegetación, en el sentido de que

las superficies de tierras de cultivo, de pastoreo y zonas urbanas han aumentado en casi

exactamente la misma medida en que la superficie de los bosques, selvas y matorrales

se ha reducido.

La tasa de cambio anual del periodo 1976-1993 en hectáreas perdidas fue del 0.32% y

para el periodo 1993-2002, la tasa se redujo a 0.23%, esta última tasa fue la que se tomó

para realizar los cálculos de proyección. En la siguiente gráfica se puede apreciar que la

superficie de vegetación total, disminuirá aproximadamente 6.3 millones de hectáreas

166

en el periodo 2010-2030, con una tasa promedio anual del 0.23%. Lo que equivale a

perder 313,279 hectáreas al año.

Gráfica 4.2 Proyecciones de vegetación total perdida en México, 2010-2030. (millones de hectáreas)

139.2241837

137.6304537

136.0549674

134.4982292

132.9585983

128

130

132

134

136

138

140

2010 2015 2020 2025 2030

año

mil

lon

es d

e h

ectá

reas

Vegetación Total

Fuente: Elaboración propia con datos de: INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie I, México. INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie II, México. INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie II, México. El ritmo de esta transformación de ecosistemas naturales en zonas de producción fue

más rápido durante los años setenta y ochenta, que durante los años noventa. Al

proyectar el incremento de zonas dedicadas a la producción agrícola (de humedad,

riego, temporal, etc.) para el año 2030 se habrán incorporado a esta actividad productiva

casi 5 millones de hectáreas, con una tasa anual del 0.7%. Lo que representa una

incorporación anual de aproximadamente 245 mil hectáreas.

Gráfica 4.3 Proyecciones de hectáreas dedicadas a la producción agrícola en México, 2010-2030. (millones de hectáreas)

32.7044428

33.86523604

35.06722983

36.31188652

37.60072037

30

31

32

33

34

35

36

37

38

2010 2015 2020 2025 2030

año

mil

lon

es d

e h

ectá

reas

Agricultura

Fuente: Elaboración propia con datos de: INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie I, México. INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie II, México. INEGI, Carta de uso actual del suelo y vegetación, Serie II, México.

167

La Evaluación de los ecosistemas del milenio (MEA, 2005)39 concluye que en los

últimos 50 años en el mundo se han transformado los ecosistemas más rápida y

extensamente que en ningún otro periodo de la historia humana; asimismo asevera que

estos cambios han contribuido a obtener grandes beneficios para el bienestar humano y

el desarrollo económico, pero con muy elevados costos ambientales y sociales.

Las tres principales razones por las que se están transformando los ecosistemas son:

1. Deforestación. Es la más extensa de las tres modalidades por involucrar la

eliminación total de la vegetación con el propósito de cambiar el uso del suelo

para favorecer actividades agropecuarias, el desarrollo urbano, industrial,

transporte, etcétera.

2. Deterioro. Puede presentarse en distintos grados, dependiendo de la intensidad y

prolongación de los factores causantes, y puede culminar en la deforestación

total. Se debe primordialmente a la reducción en la cantidad y calidad de los

recursos del ecosistema a causa de la tala ilegal, la ganadería extensiva, la

recolección excesiva de leña, la caza y el manejo forestal no sustentables, la

introducción de especies exóticas, los desastres naturales (huracanes, deslaves,

etc.), los efectos del cambio climático, los incendios forestales y, en algunos

casos particulares, la contaminación.

3. Fragmentación. Puede derivarse de la deforestación “hormiga” (con fines de

producción primaria de subsistencia) o del deterioro intenso pero localizado (tala

ilegal, incendios forestales, agricultura, ganadería extensiva, recolección

excesiva de leña); ambos factores reducen las masas forestales grandes a

39 Es el estudio más importante y completo realizado a la fecha sobre el estado de los ecosistemas terrestres y marinos de la Tierra, elaborado por más de 1700 especialistas de casi todas las naciones del mundo, auspiciado por la ONU y otras organizaciones internacionales y publicado por Island Press: www.millenniumassessment.org/en/index.aspx

168

manchones más pequeños con una vegetación degradada, lo que inhibe la

dispersión de flora y fauna provocando extinciones locales.

Agua

La siguiente gráfica muestra como el incremento de población hará que la

disponibilidad natural media per cápita de agua por habitante a nivel nacional disminuya

de 4210 m3/hab/año en el año 2010 a 3783 m3/hab/año en el 2030.

Gráfica 4.4 Proyecciones de la disponibilidad natural media de agua per cápita en México, 2010-2030. (m3/hab/año)

4210

4066

3946

38513783

3500

3600

3700

3800

3900

4000

4100

4200

4300

2010 2015 2020 20025 2030

año

Nota: Los datos considerados fueron los siguientes: Para disponibilidad natural total, 458100 millones de metros cúbicos (dato del año 2007). Para la población, los datos son estimados a diciembre, con base en las proyecciones de población de CONAPO 2005-2050. Fuente: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de datos de: CONAPO. Proyecciones de la Población de México 2005-2050. México, 2007. CONAGUA. Subdirección General Técnica. Se calcula que el 70% del crecimiento poblacional para el 2030 ocurrirá en las Regiones

Hidrológico-Administrativas VIII Lerma-Santiago-Pacífico, XIII Aguas del Valle de

México, VI Río Bravo y I Península de Baja California. En cambio, las regiones III

Pacífico Norte y V Pacífico Sur, experimentarán una disminución de su población.

Al año 2030 en algunas de las Regiones Hidrológico-Administrativas del país, la

disponibilidad natural media de agua alcanzará niveles cercanos o incluso inferiores a

los 1000 m3/hab/año, es decir una condición calificada como una condición grave de

escasez. Como se muestra en la siguiente tabla, las Regiones Hidrológico-

169

Administrativas I Península de Baja California, VI Río Bravo y XIII Aguas del Valle de

México en particular corren un riesgo de encontrarse en situación de escasez.

Aire

Las emisiones totales de GEI durante el periodo 1990-2002 se incrementaron en un

30%, lo que equivale a una tasa anual promedio de 4.59%, lo que equivale a estar

incumpliendo por completo el Protocolo de Kyoto; compromiso de reducir en un 5% de

emisiones de GEI en el periodo 1990-2012. Este panorama se empeora al realizar la

proyección para el periodo 2010-2030 con la tasa anual promedio de 4.59%, dando

como resultado que para el año 2030 serán de 1,042,879.848 Gg en equivalentes de CO2

lo que representa un 57.27% de incremento con respecto al 2010. Estas emisiones

incluyen los 6 principales GEI contemplados por el Protocolo de Kyoto (CO2, CH2,

N2O, HFCs, PFCs y SF6) para las seis categorías consideradas: Energía [1], subdividida

en Consumo de Combustibles Fósiles [1A] y Emisiones Fugitivas [1B], Procesos

Industriales [2], Agricultura [4] y Desechos [6].

Gráfica 4.5 Proyecciones de emisiones de GEI en Gg en CO2 en México, 2010-2030

663087.26742568.59

831577931254.5

1042879.9

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

2010 2015 2020 2025 2030

año

Em

isio

nes

de

CO

2 en

Gg

Emisiones

Fuente: Elaboración propia con datos de: SEMARNAT/INE Inventario Nacional de Emisiones de GEI 1990-2002.

170

4.4 Propuestas de Políticas Ambientales

La protección ambiental, sin duda, requiere instituciones consolidadas, un estado de

derecho efectivo, y visiones y compromisos realmente estratégicos, sobre todo si se

busca la sustentabilidad del desarrollo, con equidad y justicia. Las instituciones

ambientales no logran consolidarse, es necesario protegerlas y evitar las pretensiones

refundadoras, las veleidades de “la nueva” política o “la nueva” gestión. Las reformas

deben ser constantes, las supuestas refundaciones sexenales pueden ser aventureras. Las

perspectivas de largo plazo son un referente obligatorio de casi todo, pero en la materia

ambiental son algo más: son una necesidad derivada de ciclos y tiempos naturales que

imponen iniciativas sostenidas de prevención, protección y restauración de ecosistemas

y recursos.

La integración o transversalidad tiene que ir a fondo en el establecimiento de

compromisos ambientales concretos y verificables en todas las áreas de la política

pública. El avance en este proceso está siendo comprobado, pero es apenas elemental.

La política ambiental sigue basada, esencialmente, en instrumentos, programas, fondos,

mecanismos de vigilancia y, en general, en instituciones asociadas a escala federal. Las

capacidades estatales y municipales de gestión ambiental son desiguales y en conjunto

han avanzado muy lentamente, con la consiguiente dificultad para ejercer funciones de

manera directa.

Deben analizarse qué áreas por las implicaciones nacionales de algunos recursos

estratégicos no pueden ser controladas a escalas estatales o municipales y por tanto

deben mantenerse dentro de los esquemas de regulación y gestión federal. O bien,

encontrar opciones de conducción más apropiadas a través de mecanismos intermedios

o concurrentes.

171

La implementación de las políticas ambientales debe ser transparente, la rendición de

cuentas y el acceso a la información. Deben crearse indicadores cuantificables y

cualificables sobre los procesos ambientales, y no sólo sobre la gestión. Con énfasis en

la calidad y oportunidad de la información. Esto permitirá la evaluación de las políticas.

En temas cruciales se carece de información confiable y, en consecuencia, se encuentra

en duda o desconocimiento el verdadero estado de los ecosistemas y los recursos

naturales.

El desarrollo sustentable debe proporcionar el marco para la integración de las políticas

ambientales y las estrategias de desarrollo social y económico. Reconociendo que el

crecimiento es esencial para satisfacer las necesidades humanas y para mejorar la

calidad de vida. Adicionalmente, el desarrollo debe basarse en el uso eficiente,

equitativo y ambientalmente responsable de todos los recursos escasos de la sociedad,

es decir, los recursos naturales, humanos y económicos.

Fundamentos de la Política Ambiental

1. Calidad de vida de las personas.

La preocupación central de la Política Ambiental es la calidad de vida de los

ciudadanos.

La calidad de vida de las personas abarca diversos ámbitos relacionados con el

entorno natural y social, tales como el medio ambiente de trabajo, la vivienda y el

ambiente intradomiciliario; así como la cultura y el acervo educativo.

2. Complementariedad entre el desarrollo socioeconómico la

sustentabilidad ambiental.

Los logros de la política económica pueden ser menospreciados si no se potencian

con beneficios de carácter ambiental. Es necesario cambiar el enfoque de

172

contradicción entre economía y medio ambiente, por el reconocimiento de la

complementariedad de sus objetivos últimos: el bienestar de los ciudadanos.

Perseguir este fin, mediante el crecimiento económico, requiere de la sustentabilidad

ambiental, especialmente para garantizar la disponibilidad, en cantidad y calidad, de

recursos para el desarrollo.

3. Equidad social y superación de la pobreza.

El desarrollo sustentable persigue integrar las metas sociales con las metas

económicas y ambientales en la búsqueda de la equidad social; más particularmente,

en la lucha contra la pobreza y la distribución del ingreso, factores limitantes y

críticos del desarrollo mexicano.

La equidad social se refiere a la igualdad de oportunidades en el acceso a los

beneficios del desarrollo y a una calidad de vida digna. Esto incluye el derecho de

todos los ciudadanos, hoy y mañana, a vivir en un entorno limpio, sano y que

permita el goce de la naturaleza.

En este contexto, es fundamental el esfuerzo conjugado de las políticas ambientales

y las políticas sociales del país. No es casual que los sectores más pobres de la

población sean los que sufran las peores condiciones de calidad de vida, y sean los

más agredidos por la contaminación y otras externalidades negativas del desarrollo.

La lucha contra la pobreza tiene un aliado importante en la Política Ambiental

Principios de la Política Ambiental

Los siguientes principios guían la Política Ambiental:

173

1 Políticas públicas ambientalmente sustentables. La temática ambiental

involucra transversalmente, de manera coherente e integral, a todos los

sectores. La estrecha relación entre ambiente, calidad de vida y desarrollo

productivo obliga a armonizar las políticas ambientales con las políticas

económicas y sociales.

2 Roles del Estado y de la iniciativa privada. En el logro de la

sustentabilidad ambiental se entiende que la iniciativa privada tiene un papel

imperioso en el proceso productivo, debiendo buscar la utilización de las

mejores tecnologías disponibles y las mejores prácticas ambientales.

Asimismo, la tarea del Estado en la Política Ambiental -como protector

efectivo del bien común y de los derechos de los individuos- se materializa

en servicios públicos eficientes y oportunos, así como en el fortalecimiento

de su capacidad de fomento, regulación y fiscalización.

3 Participación. Una gestión ambiental legitima, transparente y socialmente

consensuada, es sólo posible a través de la concurrencia de los intereses y

preocupaciones de la comunidad local, de los académicos, de ONGs, de los

propios afectados, de los grupos de opinión, de los trabajadores, de los

sectores productivos y de la ciudadanía organizada. La participación permite

reconocer las legítimas diferencias entre los involucrados, así como buscar

acuerdos y consensos ambientales.

4 Sustentabilidad. Es necesario respetar los límites físicos al uso de los

recursos naturales renovables y no renovables, considerando que el

desarrollo mexicano está basado en un grado importante en la utilización de

sus recursos. El derecho de las generaciones futuras para usar y gozar del

medio ambiente y de los recursos naturales exige de las generaciones

174

presentes un compromiso con la protección de la diversidad de dichos

recursos. La sustentabilidad incorpora el concepto de equidad

intergeneracional.

5 Responsabilidad del causante. Los responsables de la degradación

ambiental deben reparar a los afectados por los daños sufridos y restaurar el

componente ambiental deteriorado. Este principio reconoce la figura de

responsabilidad por daño ambiental que supera la mera responsabilidad civil.

Un componente del principio de responsabilidad, de carácter preventivo, se

expresa como “el que contamina paga”. Quien actualmente contamina, o que

lo haga en el futuro, debe incorporar a sus costos las inversiones necesarias

para evitar la degradación ambiental. Este principio en ningún caso debe ser

interpretado como un derecho adquirido para contaminar y luego pagar.

6 Prevención. El principio preventivo pretende evitar que se produzcan

problemas ambientales. Este principio opera sobre la premisa de que la

superación de los problemas ambientales, una vez producidos, es más

costosa y menos eficaz que su prevención.

7 Estabilidad. La normativa jurídica ambiental debe basarse en reglas claras,

coherentes y sostenibles en el tiempo, de modo de asegurar la confianza de

los actores sociales en el marco jurídico dentro del cual se desenvuelve la

gestión ambiental.

8 Gradualismo y mejoramiento continuo. La aplicación por etapas de los

nuevos requerimientos reconoce que los problemas ambientales son el

resultado de décadas de aplicación de políticas, en las cuales lo ambiental no

era un aspecto relevante del desarrollo. Por consiguiente, revertir el curso del

deterioro ambiental –y buscar un equilibrio entre el desarrollo económico y

175

la conservación del patrimonio natural- es una tarea que sólo puede llevarse

a cabo en forma gradual. La sustentabilidad ambiental no es un estado fijo y

no se logra al corto plazo, sino a través de esfuerzos continuos y mejoras

incrementales.

9 Perfeccionamiento del sistema. Este principio apunta a consolidar y

perfeccionar el modelo de gestión ambiental. Reconoce la necesidad de

mejor la legislación y la institucionalidad, además de impulsar la adopción

de nuevos mecanismos e instrumentos, para dar estabilidad y continuidad a

la política Ambiental.

10 Responsabilidad ante la continuidad internacional. Este principio se

refiere al compromiso de cumplir con los acuerdos internacionales en

materia de medio ambiente que México ha suscrito. El país debe reforzar sus

posiciones en el ámbito internacional a fin de asumir su cuota de

responsabilidad en la calidad ambiental global, considerando sus reales

posibilidades de poner en práctica las exigencias de la comunidad mundial.

Objetivos de la Política Ambiental Propuesta.

Objetivo General

El objetivo general de la Política Ambiental es promover la sustentabilidad ambiental

del proceso de desarrollo, con miras a mejorar la calidad de vida de los

ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminación, la protección del

medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio

ambiental.

176

Objetivos Específicos

1 Recuperar y mejorar la calidad ambiental.

Recuperar la calidad ambiental básica y mantener los componentes del medio ambiente

en una calidad compatible con la sustentabilidad para proteger la salud de las personas y

de los ecosistemas. Los principales instrumentos para la recuperación, la conservación y

el mejoramiento de la calidad ambiental son el Plan Nacional de Desarrollo, el

Programa Sectorial del Medio Ambiente y las normas de calidad ambiental.

2 Prevenir el deterioro ambiental.

Incentivar la adopción de prácticas de prevención compatibles con la sustentabilidad

ambiental en los procesos productivos y las actividades humanas. Los principales

instrumentos preventivos son la incorporación de la dimensión ambiental en las

políticas públicas, la educación ambiental, las normas de calidad ambiental y de

emisión, los planes de prevención y la investigación científico-tecnológica.

3 Fomentar la protección del patrimonio ambiental y el uso sustentable de

los recursos naturales.

Fomentar la utilización sustentable de los recursos naturales sin comprometer su

disponibilidad y su capacidad natural de renovación. Los instrumentos contemplados

son el marco regulatorio de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (LGEEPA), las medidas de conservación, el manejo sustentable del territorio

y el estudio de los ecosistemas.

4 Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo.

Diseñar e implementar sistemas y procedimientos de certificación y fomento para

asegurar la producción ambientalmente adecuada de productos nacionales y, por ende,

contribuir a su mejor inserción en los mercados internacionales. Estimular La

177

Producción más Limpia como una aplicación continua de una estrategia ambiental

preventiva e integral a procesos, productos y servicios, de manera que se aumente la

Ecoeficiencia y se reduzcan los riesgos para el ser humano y el medio ambiente. Siendo

aplicable a: Procesos productivos: ahorro de materia prima y energía, eliminación de

materias primas que sean tóxicas y reducción de la cantidad y toxicidad de todos los

residuos y emisiones; Productos: reducción de los impactos negativos a lo largo del

ciclo de vida de un producto, desde la extracción de la materia prima hasta su

disposición final; Servicios: incorporación de las consideraciones ambientales dentro

del diseño y presentación del servicio. Igualmente estimular La Prevención de la

Contaminación que a diferencia de la Producción más Limpia, es cualquier práctica que

reduce la cantidad de cualquier sustancia peligrosa, contaminante, que de otra forma

sería vertida o liberada en el ambiente, o reduzca los riesgos a la salud y al ambiente

asociados con la liberación de tales sustancias, o reduzca o elimine la generación de

contaminantes.

5 Involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental.

Establecer lineamientos institucionales, conducir procesos de participación ciudadana

en el ámbito establecido por la LGEEPA y ampliar estas instancias de participación

ciudadana para involucrar a la gente en la temática ambiental, ponderando

adecuadamente sus planteamientos. Al mismo tiempo, es necesario generar programas

conducentes a la modificación de conductas y prácticas para hacer efectiva la

corresponsabilidad en el cuidado del medio ambiente.

178

6 Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional.

Reforzar la institucionalidad ambiental para lograr la plena aplicación del el Programa

Sectorial del Medio Ambiente, potenciando la dimensión regional de la gestión

ambiental, las capacidades de coordinación y técnicas de los recursos humanos de las

diferentes Secretarías de Estado, el perfeccionamiento de la capacidad de la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), y la implementación de

un sistema de información ambiental.

7 Perfeccionar la legislación ambiental y desarrollar nuevos instrumentos

de gestión.

Revisar y modificar la legislación ambiental para lograr un cuerpo normativo

integrador, coherente y eficaz, así como la incorporación de nuevos instrumentos de

gestión, tales como los incentivos económicos y los mecanismos de autorregulación.

Líneas de Acción de la Política Ambiental Propuesta.

En base a los fundamentos y principios explicitados anteriormente, a continuación se

reseñan las líneas de acción que permitirán materializar los objetivos ambientales e

instrumentales de Política Ambiental. Abordar la temática ambiental en toda su

complejidad, requiere medidas de distinto nivel y carácter, que involucren al conjunto

de actores relacionados con el tema.

• Descontaminación y recuperación de la calidad de los recursos hídricos

para diferentes usos.

La política de control de la contaminación hídrica debe determinar y mantener niveles

óptimos de calidad de las aguas, para maximizar sus beneficios sociales. Esta línea de

acción demanda de la clasificación de las cuencas de agua, atendiendo a características

naturales y usos actuales, con el fin de establecer normas de calidad ambiental que

179

protejan las distintas categorías de usos, definiendo estándares para un adecuado manejo

y control de los efluentes. Para ello es necesario establecer redes de monitoreo de los

distintos cuerpos de aguas marítimos y continentales, así como modelos de dispersión

de contaminantes que den cuenta de la capacidad de asimilación y de comportamiento

de los cuerpos receptores. Posteriormente, corresponde conocer las características de las

distintas cuencas de modo de elaborar, cuando así se requiera, planes de prevención y

descontaminación hídrica.

• Evitar la sobreexplotación de los mantos acuíferos.

Esta línea de acción requiere de un inventario actualizado a plazos cortos de los mantos

acuíferos –subterráneos y superficiales-, con el fin de instaurar su capacidad de

explotación y así reducir el grado de presión sobre el recurso. En el sector agrícola es

necesario el apoyo con tecnología para el riego de los cultivos, además de la

actualización de los subsidios al costo del agua.

Por otro lado, en el abastecimiento público se requiere de mantenimiento intensivo a la

infraestructura de abastecimiento.

• Recuperar y mejorar la calidad ambiental.

Los ecosistemas y los componentes del medio ambiente reciben y han recibido durante

décadas o siglos, las emisiones, efluentes y residuos provenientes de actividades

industriales, de transporte, agrícolas, y domésticas. A fin de resguardar la salud de la

ciudadanía y de los ecosistemas es necesario realizar acciones en los ámbitos de normas,

monitoreo, planes, programas y políticas, para determinar los límites, alterar las

características y reducir las cantidades de las descargas, logrando así la recuperación de

la calidad ambiental básica.

180

• Descontaminación atmosférica y recuperación de niveles aceptables de

calidad del aire.

La política de control de la contaminación atmosférica comprende la elaboración y

aplicación de normas de calidad ambiental con el objetivo de proteger la salud de las

personas. Adicionalmente, el Estado debe establecer los mecanismos para medir y

controlar el cumplimiento de estas normas, para lo cual deberá dotar a los organismos

responsables de instrumentos de medición, establecer redes de monitoreo de la calidad

del aire, implantar modelos de dispersión de los contaminantes, realizar inventarios de

emisiones al aire, y crear mecanismos de fiscalización adecuados.

La gestión de la calidad del aire debe incluir, además, estrategias preventivas de manejo

de emisiones y la elaboración de planes de descontaminación o de prevención, en

aquellas áreas donde se alcanza o sobrepasa la norma.

Las prioridades en esta área son la elaboración de normas específicas, el monitoreo de la

calidad de aire, la realización de nuevos planes de prevención y descontaminación en

áreas urbanas y en zonas impactadas por la generación de energía y el seguimiento de

los planes que ya están en operación.

• Prevención del deterioro ambiental.

Frecuentemente las políticas y programas ambientales son reactivos, respondiendo a los

problemas una vez surgidos. La prevención del deterioro ambiental requiere integrar

consideraciones ambientales a los procesos de planificación y toma de decisiones

relativos a actividades productivas y de consumo.

• Evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión.

Creación de un instrumento de gestión diseñado para introducir la dimensión ambiental

en el diseño y ejecución de proyectos o actividades que se realicen en el país. De esta

181

manera se trata de asegurar que los proyectos del sector público y del sector privado

sean sustentables desde un punto de vista ambiental.

Esto significa un desafío y una oportunidad para la modernización del Estado, ya que

exige un alto grado de eficiencia, agilidad y transparencia.

• Integración de las dependencias.

Se requiere trabajar en el desarrollo de una mejor coordinación entre entidades públicas,

en la unificación de criterios sobre la aplicación de la normativa ambiental vigente y en

los criterios de evaluación de los aspectos difícilmente normables, en los acuerdo

respecto al concepto de sustentabilidad, en la búsqueda de consensos con el sector

privado y la activa, informada y responsable participación de la ciudadanía.

La responsabilidad de implementar y coordinar el funcionamiento es de la

SEMARNAT, la que debe realizar las siguientes acciones específicas, en coordinación

con las demás instituciones gubernamentales: consolidar el sistema administrativo de

otorgamiento de permisos ambientales; administrar y dar seguimiento a los procesos de

evaluación del impacto ambiental de aquellos proyectos o actividades ingresados a esta

dependencia; y desarrollar y perfeccionar las herramientas que sean necesarias para la

adecuada marcha del sistema en México.

Además, la SEMARNAT debe procurar el fortalecimiento de las capacidades técnicas

en regiones; el desarrollo de normativas para crear criterios y procedimientos

homogéneos; la definición de criterios de referencia; y la precisión de aquellos términos

legales relacionados con la valoración del patrimonio ambiental, con miras al

perfeccionamiento.

• Incorporación de la dimensión ambiental en el diseño de las políticas

públicas.

182

Las políticas sectoriales procuran el desarrollo sustentable de México. Para ello, es

necesario incorporar consideraciones ambientales en el diseño de dichas políticas, tales

como: educación, energía, desarrollo urbano, transporte y vialidad, zonas costeras,

ordenamiento territorial, recursos hídricos, fomento de la pequeña y mediana empresa,

innovación tecnológica, desarrollo forestal, agricultura, comercio internacional y

desarrollo productivo.

• Educación ambiental.

La prevención del deterioro ambiental pasa, necesariamente, por la educación, ya que la

forma más efectiva de prevenir los problemas ambientales radica en los cambios

conductuales de la gente, especialmente en aquellas instancias responsables por la

formación de niños, jóvenes y los futuros profesionistas. Dada la importancia de la

conducta de las personas y la calidad del recurso humano, el Estado debe coordinar

acciones para integrar decididamente la educación ambiental, en el marco de una

Reforma Educativa, en todos los niveles y modalidades de la educación, desde la

prebásica hasta la formación de recursos humanos calificados para la gestión ambiental.

También fomentar un mayor rol de la educación superior en la generación de

conocimiento científico específico ambiental y en la formación de recursos humanos

calificados para la gestión ambiental.

• Desarrollo de un programa para el diseño de normas de calidad ambiental

y de emisión.

Las normas ambientales cumplen dos objetivos: correctivo y preventivo. Las normas de

calidad ambiental, definen los objetivos de calidad de los medios que la sociedad se da

para sí en un determinado momento, y deben ser revisadas a intervalos de tiempo. Al

alcanzar el nivel establecido por la norma, se deben generar los mecanismos para

183

elaborar planes de prevención de la contaminación, con el objetivo de impedir que se

sobrepase dicha norma.

El elemento central de la política de control de la contaminación ambiental de origen

industrial es determinar la calidad de los medios, de manera tal que aseguren al máximo

el beneficio social en su uso, para lo cual la definición de normas de calidad ambiental

se hace imperativa. Es en este ámbito donde se focalizan los mayores esfuerzos.

• Investigación científica y tecnológica.

La investigación científica permite entender los temas ambientales, tomar decisiones

informadas, establecer metas adecuadas, lograr y evaluar el funcionamiento de los

programas, además de optimizar los sistemas de gestión ambiental.

• Fomentar la protección del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los

recursos naturales.

Aplicar los estándares y medidas de conservación de la Biodiversidad: Forestal,

Recursos Hídricos y Uso de Suelos. Así como de áreas consideradas como monumentos

naturales, particularmente los santuarios de la naturaleza, los sitios de importancia

arqueológica. Además de las áreas silvestres protegidas.

• Diseño de bases para el manejo sustentable del territorio, de cuencas

hidrográficas y zonas costeras.

Esta línea de acción es orientada a promover la incorporación del concepto de cuenca

hidrográfica, como unidad de planificación física, así como la actualización de los

instrumentos de ordenamiento territorial, introduciendo en ellos consideraciones

ambientales y ecosistémicas.

• Conocimiento de los ecosistemas.

184

El diseño de los estándares y medidas de conservación requiere un adecuado nivel de

conocimiento de variables ecológicas, tales como las tasas de reciclaje, los flujos de

energía, las interacciones entre comunidades, la evolución de los ecosistemas y los

efectos benéficos y perjudiciales para ellos. Para esto, el Estado debe estimular a los

centros académicos y centros de investigación, para que contribuyan a generar una línea

de base ambiental a nivel regional y nacional.

• Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo.

Promoción de estándares de calidad ambiental internacionalmente aceptados para

incorporarlos en los productos y procesos productivos mexicanos. La SEMARNAT

debe diseñar e implementar un programa de trabajo conjunto con las otras secretarías y

el sector privado, concentrando esfuerzos en los recursos naturales renovables. El

programa debe focalizarse en la entrega de información y capacitación de las empresas

incluyendo a la pequeña y mediana. Debe ser clara la vinculación con la normativa

ISO14000.

• Promover la certificación ambiental.

La SEMARNAT debe apoyar al sector productivo en el desarrollo de programas de

certificación ambiental con miras a incorporar ecoetiquetado a la producción nacional y

de exportación.

• Fomento de la producción limpia y preventiva de la contaminación.

Incorporación de criterios de producción ambientalmente sustentables y de gestión

ambiental preventiva (producción limpia), en los sectores públicos y privados,

contribuye a mejorar el desempeño ambiental y la competitividad del sector productivo.

La política debe estar conformada por el conjunto de acciones de fomento y regulación

que se orientan a la adopción gradual de tecnologías limpias y de prevención de la

contaminación en las diferentes áreas de desarrollo productivo del país. Debiéndose

185

estimular la investigación y la transferencia de tecnologías ambientales, procurando

optimizar la cooperación internacional, así como entre los diversos sectores

económicos.

• Complementariedad con el comercio exterior.

El Estado debe redoblar esfuerzos para complementar y potenciar las políticas

económicas relativas al comercio internacional, con la Política Ambiental en el ámbito

nacional, regional e internacional. Para esto se requiere mejorar la coordinación de las

políticas, el diseño de instrumentos complementarios y, especialmente, la armonización

de las negociaciones y acuerdos, así como los procedimientos de solución de

controversias ambientales y comerciales con los lineamientos de la Organización

Mundial de Comercio. México debe realizar una activa participación en foros

internacionales, presentando una postura frente a los temas ambientales en el comercio

exterior, para ello es necesario que la SEMARNAT y la Secretaría de Relaciones

Exteriores establezcan una enérgica coordinación.

• Participación ciudadana en la gestión ambiental

En el Estado recae la responsabilidad última de promover y asegurar una adecuada

participación ciudadana. El Estado debe facilitar la participación ciudadana y promover

campañas educativas destinadas a la protección del medio ambiente, otorgándole un

carácter de obligatoriedad al tema. La participación ciudadana debe ser un tema

transversal, considerada como un instrumento de gestión ambiental y como un elemento

de los demás instrumentos, esto es, un requisito fundamental para la evaluación del

impacto ambiental y para la preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio

ambiental. México requiere que su población se comprometa con el cuidado del entorno

natural, haciéndose corresponsable de su preservación. El Estado debe generar

mecanismos educativos que inviten a hacerse cargo de las tareas ambientales; y buscar

186

nuevos caminos para hacer efectiva la corresponsabilidad ciudadana sobre el medio

ambiente.

El desconocimiento de la legislación ambiental por parte de la ciudadanía; la falta de

información de los actores o la información manipulada a favor de ciertos interese; la

ausencia de dialogo entre las partes involucradas; la poca capacidad organizativa de los

afectados; la urgencia de algunos por revertir el pasivo ambiental histórico y prevenir

los efectos no deseados asociados a los nuevos proyectos de inversión; la intervención

de intereses no ambientales pero estrechamente ligados a ellos, como los económicos,

sociales y políticos.

• Incrementar la institucionalidad ambiental nacional, estatal y municipal.

Acrecentar las capacidades locales, el fortalecimiento institucional de los municipios y

una mayor coordinación y cooperación entre los niveles de gobiernos y las distintas

instituciones que lo componen.

Lograr un reacomodo del poder y representación lejos del centro; para esto es necesario

la revitalización de los gobiernos estatales y municipales. Otorgar a los gobiernos

locales mayor acceso y control sobre los recursos públicos, redistribuyendo la autoridad,

la responsabilidad y los recursos financieros.

• Elaboración de un presupuesto nacional ambiental

Es necesario desarrollar instrumentos económicos para la elaboración de un presupuesto

ambiental consolidado, que incluya el gasto de todas las dependencias gubernamentales

y servicios públicos cuyas acciones tengan relevancia en la gestión ambiental

gubernamental. Asimismo, que considere los Costos Totales por Agotamiento y

Degradación del Ambiente.

El instrumento debe tener como principal objetivo la prevención y control de la

contaminación del aire, los recursos hídricos, el suelo y los seres vivos que los habitan.

187

Instaurar los instrumentos jurídicos y técnicos que fomenten la valoración de los

recursos naturales. Desarrollar la aplicación de metodologías para evaluar los riesgos al

ambiente, los ecosistemas y la salud humana, derivados de la contaminación originados

por materiales y residuos peligrosos, residuos sólidos municipales e industriales a fin de

cuantificar desde una perspectiva económica.

Como adición a la política ambiental propuesta se hacen las siguientes recomendaciones

para su eficiente implementación y así alcanzar el objetivo general y los específicos

planteados.

1. Recomendaciones para la gestión ambiental.

Desarrollar las capacidades humanas y financieras de la PROFEPA y promoviendo

las asociaciones entre las diferentes corporaciones policiales, así como el

cumplimiento de los reglamentos relacionados con el agua y en el caso de las aguas

residuales incluirlas en licencias integrales para el control de la contaminación.

Ampliar la aplicación del principio del que contamina paga para una asignación real

de precios del agua y de los servicios de manejo de residuos; con la pertinente

consideración de los estratos sociales;

Analizar la introducción de nuevos instrumentos económicos, tales como cobros por

descargas de productos peligrosos, cargos por emisiones atmosféricas, pagos por

servicios ambientales y por contaminación del agua;

Diversificar y robustecer la infraestructura ambiental hacia los estados y los

municipios, aumentando el gasto relacionado en ésta, a través de fuentes públicas,

privadas e internacionales; mejorar la eficiencia en el suministro de servicios

ambientales, y desarrollar asociaciones público-privadas en el sector hidráulico y en

el sector residuos;

188

Descentralizar la gestión ambiental a los tres niveles de gobierno mediante la

transferencia equivalente de poderes para gravar y cobrar los servicios ambientales,

con el compromiso por parte de las administraciones locales para desarrollar

capacidades técnicas y administrativas;

Establecer mecanismos de integración interinstitucional para lograr que las políticas

ambientales sean dinámicas.

2. Recomendaciones específicas para el Aire.

Vigilancia y control en el cumplimiento de los sistemas regulatorios;

Actualizar los reglamentos existentes para mejorar los índices de cumplimiento de las

empresas generadoras de energía: PEMEX, CFE y LyFC.

Supervisar el efectivo cumplimiento del Programa de Verificación Vehicular

Obligatoria y extenderlo a las 56 zonas metropolitanas cuya población es mayor a los

500 mil habitantes.

Renovar el parque vehicular público de las 56 zonas metropolitanas. Así como darle

prioridad al desplazamiento del transporte público en estas zonas.

Eliminación de subsidios perniciosos como los existentes en el sector agrícola y analizar

los actuales mediante la metodología para la reingeniería de subsidios.

Aprovechar el gran potencial de Energías Renovables (solar, eólica, hidráulica,

bioenergía y geotérmica) para reducir el consumo de fuentes fósiles.

Incluir en el monitoreo de calidad del aire a otros agentes perjudiciales como el PM2.5

(Partículas finas de 2.5 micras de diámetro) y el COV (Compuestos Orgánicos

Volátiles); y que también son emitidas por vehículos automotor, plantas generadoras de

energía y fogatas.

189

3. Recomendaciones específicas para el Agua.

Destinar recursos a la red de suministro y alcantarillado a la totalidad de la población

(urbana y rural);

Implementar un monitoreo exhaustivo en zonas industriales y agrícolas de aguas

residuales.;

Obligar a las empresas proveedoras del servicio de agua potable y de manejo de aguas

residuales para que obtengan la certificación ISO para mejorar el funcionamiento

operativo de las plantas de tratamiento;

Detener la sobreexplotación de los mantos acuíferos generados por la agricultura de

riego a través de la implantación de nuevas tecnologías;

Estimular el uso sustentable del agua en el hogar, comercio e industria.;

Protección de los ecosistemas acuáticos en la gestión del agua (por ejemplo: ríos, lagos,

estuarios, deltas, humedales).

Desarrollar un enfoque integral para mejorar la gestión de recursos hídricos y forestales

para proporcionar servicios relacionados con el medio ambiente de manera eficiente;

190

Conclusiones

Es una necesidad del pensamiento económico actual incorporar a las teorías del

desarrollo un paradigma que tenga en cuenta la sustentabilidad de acuerdo a lo

recomendado por la Organización de las Naciones Unidas en los tres pilares: ecológico,

económico y social. De no ser así, en un tiempo finito el hábitat del hombre se verá

dañado al punto que peligre su subsistencia en el planeta.

La teoría de Ronald H. Coase es relevante por la creación de un mercado ambiental. Al

considerar que en el mercado se debe tener un costo de transacción mínimo o nulo;

además de la creación de derechos de propiedad claramente definidos sobre los recursos

naturales. Lográndose a través de la negociación. Dadas estas condiciones, ante la

presencia de determinadas externalidades o como Coase las llama “efectos externos”,

siempre será posible la obtención de una externalidad óptima. Esto es, lograr

internalizar las externalidades. Aunque el teorema de Coase es válido desde el punto de

vista esencial, el autor de este trabajo difiere de él, al considerar que es imprescindible

la participación del Estado como regulador del mercado ambiental.

El agotamiento de los recursos naturales y la degradación ambiental van en ascenso

como se ha demostrado para México; algo más del 10 % como promedio, del valor del

PIB lo compone esta disminución de los recursos de la naturaleza y el ambiente,

excediendo en casi un 1 % el peso que le corresponde al consumo de capital fijo

(depreciación). En esta comparación cabe señalar que mientras esos últimos activos se

reponen por los mecanismos establecidos por la contabilidad nacional, los gastos de

protección del ambiente sólo se restauran en aproximadamente un 4%.

191

A su vez, de cada $100 pesos como promedio generados por el PIB, el costo total por

agotamiento y degradación del ambiente es de $9.73 pesos. De los cuales el 77.68% le

corresponde al aire y el agua, por tanto, de cada $100 pesos del PIB, $7.55 pesos

corresponde al costo por agotamiento y degradación del aire y el agua específicamente.

En relación al Agua, el sector agrícola consume el 77% de agua y la industria el 14%.

En tanto que en países como Estados Unidos de América la Industria consume el 57% y

Canadá el 70%. México exhibe un 42.5% de agua contaminada; 32.50% de agua por

descargas municipales y el 8% contaminada por aguas residuales y erosión del suelo. De

este 42.5% sólo restablece el 21.8% de cuerpos de agua; mientras que Estados Unidos

de América y Canadá recuperan el 78% y 70.85% respectivamente.

De los 653 acuíferos de origen subterráneo, 101 son sobreexplotados pues de ellos se

extrae el 58% del agua subterránea para todos los usos. Además de los 101

sobreexplotados otros 17 acuíferos presentan salinización generada por la penetración

de agua marina o salinización de suelos.

El 98.4% de las playas tienen una evaluación aceptable; parece una cifra alentadora,

pero, sólo se les hace la prueba de enterococos fecales, no incluyendo pruebas que

detecten químicos.

Al mismo tiempo, el 40% de agua en el suministro se desperdicia por falta de

mantenimiento a la infraestructura de distribución.

192

Respecto al Aire, la Energía es el mayor contribuyente de las emisiones totales de

gases de efecto invernadero (GEI) con un 24%, el transporte contribuyó con el 18%, el

consumo de combustibles fósiles en la manufactura y la industria de la construcción

aportó el 8%, el consumo en los sectores residencial, comercial y agrícola fue del 5%,

mientras que las emisiones fugitivas de metano contribuyeron con 6% de las emisiones

totales. Los procesos industriales el 8%, El cambio de uso de suelo y silvicultura el

14%, la agricultura el 7% y los desechos en rellenos sanitarios y aguas residuales el

10%.

La generación de GEI por el consumo de combustibles fósiles se ha incrementado en

un 25%, de los cuales el 64.7% es por la generación de energía; el 21.7% por la

industria de la construcción y la manufactura; el 13.6% restante por los sectores

residencial, comercial y agropecuario.

En el sector transporte el 91% es generado por el transporte de automotor, mientras que

el incremento que se registro en la producción industrial del 51% correspondió a la

mayor producción de cemento, a una mayor utilización de la piedra caliza y la dolomita

y a un incremento en la producción de materias primas, de productos y de derivados

siderúrgicos.

El principal GEI es el Bióxido de Carbono (CO2), el cual registró un incremento del

28% en el periodo analizado, ocasionado por el transporte y la generación eléctrica;

seguido del CH4 que tiene un incremento del 34% causado por emisiones fugitivas de

petróleo y gas, rellenos sanitarios y aguas residuales.

Los hidrofluorocarburos (HFCs) se han incrementado con un factor de 16 veces

respecto a 1992; y comparados con el daño que produce el CO2 estos alcanzan a afectar

193

la atmósfera hasta 11,700 veces más teniendo una permanencia en ella hasta de 100

años.

Es necesario mejorar la eficiencia energética, corrigiendo la eficiencia de las plantas

generadoras de electricidad, sustituyendo el carbón por gas natural; utilizando energías

alternativas, llevando una adecuada administración de los bosques, estableciendo

programas de conservación en áreas de naturales protegidas.

Para situar a México en la vía correcta de la dinámica del desarrollo sustentable desde la

perspectiva del medio ambiente y concretamente desde los recursos del aire y agua

como lo considera esta investigación es necesario dejar el doble discurso político y

afrontar esta problemática con la implementación de políticas ambientales integrales;

considerándola desde dos vertientes: la primera que involucre la participación de los

tres niveles de gobierno y la segunda desde un enfoque interdisciplinario, que evite

análisis parciales o sesgados. Además, se requiere evaluar los resultados (corto plazo) y

los impactos (largo plazo), lo que conlleva a establecer políticas ambientales trans-

anuales, que no estén restringidas a presupuestos anuales.

Existen precarios avances orientados al desarrollo sustentable, por lo que falta mucho

por alcanzarlo. Esto debe de afrontarse con una actitud positiva, definiendo una visión

del futuro, que contemple entre otros aspectos la diversidad biológica y cultural.

Asimismo, debe solidificar el empeño con el objeto de la protección a los ecosistemas.

Como se pudo evidenciar, en México existen políticas ambientales, la infraestructura

institucional en el sistema de gobierno, pero, no se cuenta con un control verificador de

194

resultados. Al analizar la institucionalización, los programas y la suscripción de

compromisos se observa una inmensa similitud entre las diferentes administraciones

federales ejecutivas que conlleva a una inercia de pasividad y distante del desarrollo

sustentable.

En el albor del siglo XXI, es evidente que no se ha logrado detener la pobreza y se ha

hecho muy poco para proteger el medio ambiente, es necesario integrar esfuerzos desde

una perspectiva de desarrollo humano y desarrollo sustentable. Existen marcos legales,

regulatorios e instituciones al más alto nivel de gobierno, sin embargo, hace falta su

fortalecimiento, impulsando una nueva generación de instrumentos más eficaces y sobre

todo preventivos, que se orienten a una integración económico-ambiental, más

accesibles al sector productivo, incluyente de la pequeña y mediana empresa.

El acceso a la información, la educación, la investigación y el desarrollo, así como la

transferencia y adaptación del conocimiento, juegan un papel preponderante en la

sustentabilidad. Los riesgos naturales debido a las alteraciones de los ecosistemas son

cada vez más frecuentes y ponen de manifiesto la debilidad humana ante ellos. Ya no

bastan los esfuerzos de protección, se requiere tomar medidas precautorias (llamadas

también “Principio Precautorio”). Es necesario profundizar en el conocimiento de los

recursos naturales, abrir paso a la investigación con sus propias prioridades, generar

tecnología o adaptar tecnología de los países desarrollados y así hacer una adecuada

evaluación de riesgos mediante una aproximación precautoria.

El país requiere promover transformaciones económicas y sociales, por lo que se hace

imprescindible incrementar el gasto social, sobre todo en salud y educación.

Adicionalmente, es necesario reestructurar la cadena productiva, de manera tal, que se

195

genere competitividad a través de industrias limpias y así frenar el deterioro ambiental y

de la pérdida de capital natural y detrimento del capital humano, que constituyen una

causa esencial de pérdida de las capacidades productivas.

En el tema jurídico e institucional, se deben de enriquecer los instrumentos políticos

para una mejor cohesión intersectorial. Esto es, establecer vínculos sólidos operativos

entre las diferentes dependencias gubernamentales, así como entre las diferentes escalas

de gobierno. La legislación debe ser clara, certera y eficaz. Consolidada en una

estructura jurídico-administrativa idónea.

La política ambiental debe estar inmersa en un sistema y conjunto de políticas

interinstitucionales con el fin de alcanzar los objetivos de la sustentabilidad;

contribuyendo a fortalecer los retos de la política pública en su conjunto. Se debe crear

una cultura ambiental que sea eje de la vida cotidiana y social. Esta cultura no debe ser

sólo primordial para el Estado, debe serlo también para la familia y el sector

empresarial. Se debe actuar con la responsabilidad de preservar y conservar el

patrimonio natural; así como la participación ciudadana en la formulación, gestión,

implementación y evaluación de la política ambiental.

México junto con los países de la región debe establecer un frente común, para que de

manera eficiente y urgente, insten a los organismos financieros internacionales a que

liberen recursos para poder atender a los compromisos de la agenda del desarrollo

sustentable. A su vez, deben implantarse a nivel estatal, nacional y regional, sistemas

de indicadores perfectamente definidos que combinen lo cualitativo con lo cuantitativo,

196

que permitan observar el comportamiento en particular del aire, agua, y biodiversidad,

además de reflejar la evolución del nivel de vida de la población.

197

Anexos

Anexo 1 Protocolo de Kioto

El Protocolo de Kioto del Convenio Marco sobre Cambio Climático de la ONU

(UNFCCC) fue acordado por gobiernos en 1997. Entró en vigor el 16 de febrero de

2005 por 55 naciones que en conjunto suman el 55% de las emisiones de gases de

efecto invernadero. En la actualidad 166 países lo han ratificado.

El objetivo del Protocolo de Kioto es conseguir reducir un 5.2% las emisiones de gases

de efecto invernadero globales sobre los niveles de 1990 para el periodo 2008-2012.

Este es el único mecanismo internacional para empezar a hacer frente al cambio

climático y minimizar sus impactos. Para ello contiene objetivos legalmente

obligatorios para que los países industrializados reduzcan las emisiones de los 6 gases

de efecto invernadero de origen humano como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4)

y óxido nitroso (N2O), además de tres gases industriales fluorados: hidrofluorocarbonos

(HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).

Anexo 2 Responsabilidades Jurídicas

Tipos de Responsabilidad

Dentro del Derecho Ambiental se presentan las siguientes clases de responsabilidad:

Responsabilidad Penal: Surge por la comisión de un delito, esto es, una acción, típica,

antijurídica y culpable o violatoria de preceptos jurídicos, dirigida a transtornar

nocivamente el ambiente y se traduce en la aplicación de una sanción penal40.

40 De Los Ríos, I. Responsabilidad Ambiental en la legislación Venezolana. Conferencia dictada en el primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, Ciudad de México, 24 de octubre de 2002.

198

Responsabilidad Civil: Situación jurídica que obliga a algunos a responder del daño

causado por sus propios hechos, los de otros sujetos a él y por sus cosas y animales,

pudiendo tener su origen en el incumplimiento de un contrato (contractual) o fuera de

contrato (extracontractual). Asimismo, es posible que este tipo de responsabilidad se

funde en la culpa (subjetiva) o en el riesgo de la cosa (objetiva)41.

Responsabilidad Administrativa: El incumplimiento de la norma ambiental permite a la

Administración Pública (Federal, Estatal, Municipal), si los hechos no son constitutivos

de un delito, abrir un expediente e imponer al responsable la sanción respectiva, de igual

manera, si el ilícito ha resultado en algún daño ambiental, la Administración Pública

podrá exigir la reparación del daño y la indemnización de los daños y perjuicios

causados, si así lo prevén las normas aplicables42.

Responsabilidad Civil.

Para Máximo Carvajal43, la responsabilidad por daños al ambiente, presenta un gran reto

a las teorías clásicas de responsabilidad civil dado que es el propio de la esencia de la

responsabilidad ya sea en su aspecto contractual o extracontractual que exista un

binomio conducta-resultado o nexo causal, de tal modo que pueda afirmarse que el daño

es consecuencia de una determinada actividad y esa, precisamente, es la más grande

dificultad que se presenta en la práctica tratándose de la responsabilidad del daño

ambiental, ya que la realidad está supeditada a una serie de condiciones positivas y

negativas que en todo momento intervienen y que faltando una de ellas el resultado sería

distinto. Además, en el Derecho Ambiental se presenta la particularidad de que el daño

no solamente afecte bienes particulares sino que siempre se puede presentar el daño a

41 Edgar, Baqueiro, Responsabilidad. En Biblioteca Diccionarios Jurídicos Temáticos Volumen 1. México, Harla, 1994, P.98. 42 Lizaur, García-Margallo, H. Responsabilidad Administrativa. En Memorias del Primer Taller Internacional Hispano Mexicano de Derecho Ambiental y Certificación Ambiental, ITESM/INE/ICAM. 2004. p 1. 43 Mauricio, Carvajal, La Responsabilidad en Materia Ambiental. 2003. Pp. 153-158. En: Memorias del Primer Encuentro Internacional del Derecho Ambiental. México: INE. p. 632.

199

bienes colectivos como lo es el supuesto de la contaminación de un manto freático

como producto de la percolación de lixviados provenientes de un entierro clandestino de

residuos peligrosos. Aquí claramente hay un daño en el patrimonio del dueño del predio

afectado, el cual de un acuerdo con lo establecido en la Ley General para Prevención y

Gestión Integral de los Residuos, se convierte en responsable solidario. Además este

daño también afecta severamente un bien común que en este caso son las reservas

hidrológicas.

Como ya se mencionó, en materia de responsabilidad, una de las piezas claves para

poder imputar un daño a un sujeto dado, lo es sin duda, el nexo causal, es decir, la

relación causa-efecto. Esta relación se utiliza en materia de responsabilidad, con el fin

de responder dos cuestiones: a) encontrar alguna razón por la cual el daño pueda ligarse

con una persona determinada, haciéndola responsable y b) en segundo lugar se busca

relacionar de manera inversa al inicio a, al daño con la persona, pues este principio

también se basa en valorar el daño causado, es decir, se tiene la obligación de establecer

hasta donde llega el deber de resarcir el daño causado. Esta comprobación causal

también se ve entorpecida debido a que el daño ambiental puede presentarse a gran

distancia del punto donde se produjo el ilícito.

En un reporte del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)

sobre el desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano y su aplicación, se señala

que en la religión no existen leyes de responsabilidad civil por daños al ambiente y que

las regulaciones específicas sobre daño ambiental son escasas, por lo cual las normas

aplicables son aquellas para la reparación del daño general contenidas en los códigos

civiles. Ello aunado a que muchos juristas siguen considerando erróneamente a la

responsabilidad por daños al ambiente como asunto de la legislación civil.

200

Con referencia a las leyes de responsabilidad civil, en México únicamente existe la de

responsabilidad civil por daños nucleares y un proyecto de ley de responsabilidad civil

por daños al ambiente, el cual sin embargo, no ha podido ser concretado.

Como tal, la responsabilidad civil proviene de dos fuentes: a) la realización de un acto

ilícito (responsabilidad subjetiva o con culpa) y b) por la realización de un hecho ilícito

(responsabilidad objetiva o sin culpa).

Responsabilidad Subjetiva

En el Artículo 1910 del Código Civil para el Distrito Federal, se establece la

responsabilidad subjetiva en los siguientes términos:

“El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause daño a otro, está

obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia

de culpa o de negligencia inexcusable de la víctima”.

Este precepto jurídico que reivindica el principio tradicional de la responsabilidad

subjetiva o responsabilidad por culpa.

Responsabilidad Objetiva

En el Artículo 1913 del Código Civil para el Distrito Federal, se define la

responsabilidad objetiva en los siguientes términos:

“Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias

peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva e

inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas

análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a

no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la

víctima”.

201

Responsabilidad Administrativa

La estrategia fundamental del Derecho Ambiental recae todavía en el Derecho

Administrativo, el cual tiene una misión preventiva y basa su efectividad en el

establecimiento de un sistema de sanciones para los casos de incumplimientos o

infracción de lo dispuesto por la legislación de la materia, que es lo que se obtiene como

ilícito administrativo.

La Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), en su

Título Sexto, hace referencia a las medidas de control, seguridad y sanciones que en su

momento las autoridades competentes están facultadas para llevar a cabo con el fin de

preservar el equilibrio ecológico.

Responsabilidad Penal

Se habla del Derecho Penal como la última ratio de la impartición de la justicia debido a

que esta se aplica cuando por su gravedad un delito así lo amerita. En sí la acción penal

constituye un acto con repercusiones negativas no solamente para aquel que la sufre,

sino también para su círculo familiar y para la sociedad en general, por lo cual la

finalidad de sancionar penalmente ciertos delitos no solamente va encaminada a

encarcelar a los infractores, sino que su componente más importante es el elemento

disuasorio, ya que ante la amenaza de perder su libertad, muchos ciudadanos se

abstendrían de infligir la ley.

Un ejemplo donde se ponen de manifiesto varias fallas en el sistema de impartición de

la justicia penal, como lo es la falta de capacitación en materia ambiental de los jueces

encargados de procurar justicia, denotando por la incompetencia emitida en una primera

instancia, así como la falta de comunicación entre el personal de PROFEPA y de la

PGR, ya que destruir el material bajo su resguardo, le quitó al Ministerio Público

Federal los elementos para valorar los hechos que sucedieron, además indudablemente

202

incurrieron en responsabilidad al destruir el citado material, lo representa el de la

Mortandad de Tortugas que se presentó el 27 de diciembre de 1997, dentro del área de

la Reserva de la Biosfera en Vizcaíno, cuando un grupo de pescadores reportó a la

dirección de la Reserva el avistamiento de tortugas muertas dentro y fuera de la laguna

Ojo de Liebre, B. C. S. La Dirección por su parte dio aviso a la Procuraduría Federal de

Protección Ambiental (PROFEPA) el 8 de enero de 1998, la mortandad de 94 tortugas

(Chelonia mydas agassizi) dentro y fuera de la laguna. En el ejercicio de sus

atribuciones, PROFEPA integró un comité científico para investigar el fenómeno,

esclarecer sus causas y en su caso, indicar las medidas de prevención, protección y

restauración correspondientes.

Para el 2 de julio de 1998 el Comité Científico informo a la PROFEPA sobre los

resultados de la investigación, concluyendo lo siguiente:

“Un derrame o aporte puntual con elevada concentración salina y otros minerales, que

provocó un choque osmótico o variación en la osmolaridad del agua de mar fue la causa

de la mortandad de 94 tortugas marinas registrada a finales de diciembre de 1997 en la

Laguna Ojo de Liebre, B.C.S.”

Con este reporte técnico PROFEPA procedió a entregar el 23 de julio de 1998 a

Empresa Exportadora de Sal, S.A. de C.V. (ESSA), la cual era la probable responsable

de un Acuerdo de Emplazamiento, al cual, ESSA dio respuesta el 12 de agosto de 1998,

tras lo cual ESSA y PROFEPA celebraron un convenio el día 3 de septiembre. Así

mismo, el 18 de septiembre ESSA informó a PROFEPA de la integración de su Grupo

Técnico Científico. Finalmente, el 7 de abril de 2000, la PROFEPA emite una

resolución definitiva basada en el siguiente dictamen técnico:

203

• Que a pesar de la intensa investigación científica no ha sido posible determinar

la causa de mortandad de las 94 tortugas con un grado de certeza científicamente

razonable.

• Que no hay evidencia suficiente para demostrar o para descartar la hipótesis de

que las tortugas murieron por un derrame puntual de salmuera.

• Que tampoco hay evidencia suficiente a demostrar o descartar la hipótesis de

pesca ilegal.

• Que dada las circunstancias en que se presentó la contingencia, aún cuando la

investigación científica continúe, es improbable determinar la causa de muerte

de las 94 tortugas con un grado de certeza científicamente razonable. Con base

en esta información PROFEPA, notificó a ESSA la resolución definitiva:

“Que en relación con la mortandad de las 94 tortugas marinas reportadas en diciembre

de 1997, dentro y fuera de la laguna Ojo de Liebre, B.C.S. y, en virtud de que los

resultados de las intensas investigaciones desarrolladas por los Comités Científicos,

concluyeron que no es posible determinar la causa de la mortandad de dichas tortugas

con certeza científica razonable, no se determinan responsabilidades de carácter

ambiental a la empresa ESSA.”

En forma paralela (el 16 de marzo de 1999), tres organizaciones no gubernamentales,

interpusieron una demanda penal, en contra de quién resultase culpable (ESSA y sus

funcionarios) por violaciones al Artículo 416, Fracción I, del Código Penal Federal.

Dicha demanda fue en primera instancia recibida por la Subprocuraduría de

Procedimientos Penales “A”, la cual acusó de recibido el escrito de denuncia y dio

inicio a la averiguación previa y radicando la averiguación en la Mesa III de la Fiscalía

“A”, registrando la Averiguación en el Libro de Gobierno y dándole su respectivo

204

número. En el 11 de marzo de 1999 se elabora una ponencia de incompetencia y se

remite la averiguación previa a la “B”.

Finalmente, en octubre de 2002, el tribunal decide el no ejercicio de la acción penal

fundamentando su decisión en los siguientes considerados:

• No se acreditó que en la fecha de mortandad de las tortugas hubiera habido un

derrame de salmuera.

• No se acreditó el nexo causal entre la conducta y el resultado.

• No se acreditó el dolo.

• Obstáculo material insuperable para efectuar análisis a las tortugas. Ello debido

a que el personal de la PROFEPA que tenía bajo su resguardo los cadáveres de

las tortugas, decidió incinerar los mismos, dejando a la fiscalía sin medio para

hacer cualquier análisis subsecuente que permitiese esclarecer los hechos.

• No existe ningún rastro que permita determinar si hubo o no derrame a la fecha

de la mortandad de las tortugas.

205

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