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Necesidades y gastos de las comunidades autónomas
Francisco Pérez y Vicent Cucarella
Autor de contacto:
Vicent Cucarella
Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie)
C/. Guardia Civil, 22, Esc. 2, 1º, 46020-Valencia
Tel.: +34 96 319 00 50
E-mail: [email protected]
Francisco Pérez García
Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie) y Universitat de València, Departamento de Análisis Económico
Campus de Tarongers, Av. de Tarongers s/n, 46022-Valencia
Resumen
Este trabajo propone criterios para abordar el debate sobre la suficiencia y la
distribución de recursos entre comunidades autónomas a partir de estimaciones de sus
necesidades relativas. El análisis se basa en una métrica explícita que aplica el principio
del anonimato al cálculo de las necesidades asociadas a los servicios de educación y
sanidad, las dos principales funciones de gasto de las CC.AA. y pilares del Estado de
Bienestar.
Las conclusiones del análisis confirman que la dispersión de recursos por habitante de
los modelos de financiación no se explica por las necesidades y representa un riesgo de
trato desigual a los usuarios de los servicios públicos en las distintas CC.AA.
Palabras clave: Financiación autonómica, Necesidades de gasto, Suficiencia, Equidad,
Sanidad, Educación.
JEL: H72, H73, H75, H51, H52.
2
Necesidades y gastos de las comunidades autónomas
Francisco Pérez y Vicent Cucarella
1. Introducción
Los resultados del modelo de financiación autonómica aprobado a finales de 2009 y
actualmente vigente han vuelto a poner de manifiesto las importantes diferencias entre
comunidades autónomas (CC.AA.) en ingresos y gastos por habitante. Pero, a diferencia
de lo sucedido en etapas anteriores, los desajustes entre estas dos variables dentro de
cada comunidad se han generalizado, existiendo déficits en la totalidad de las mismas;
aunque de magnitud muy desigual en cada caso.
Como consecuencia de esta última circunstancia, a los recurrentes debates acerca de los
criterios que deben guiar y los que de facto determinan la distribución de recursos entre
comunidades, se ha añadido durante la crisis otro, referido a la suficiencia global de los
recursos del conjunto de las comunidades. Que existe un problema de insuficiencia
general es un elemento común de las valoraciones que los gobiernos autonómicos han
traslado en marzo de 2014 al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
como primer paso para iniciar las discusiones sobre la revisión del actual modelo1. La
justificación más frecuente de este punto de vista es que no se han visto cumplidas las
previsiones recogidas en el preámbulo de la Ley 22/2009, en lo que se refiere a la
mejora de la financiación para las funciones del Estado de Bienestar desempeñadas por
las comunidades autónomas. Según los datos disponibles, los ingresos reales por
habitante de las haciendas regionales se han reducido respecto a los de 2007, de modo
que no han existido mejoras. Como consecuencia de esa caída de ingresos, los
gobiernos autonómicos han tenido que abordar significativos ajustes de sus gastos para
volver a acercarse al equilibrio presupuestario que la mayoría de ellos lograba en los
años de expansión. Esta aproximación al equilibrio se ha producido de manera
significativa en 2012 y 2013, aunque no ha concluido y es desigual entre comunidades.
En la situación actual se pueden distinguir, por tanto, dos problemas diferentes en
cuanto a la relación entre necesidades y gastos de las comunidades. El primero se refiere
a la suficiencia global del conjunto de las comunidades. Es decir, si los recursos de los
que disponen les permiten atender las funciones que tienen encomendadas sin incurrir
3
en déficit. Si así fuera, existiría equivalencia entre necesidades, ingresos y gastos. La
existencia de déficit es, obviamente, una prueba de insuficiencia de los ingresos para
cubrir los gastos, pero no de la imposibilidad de atender las necesidades, pues podría
estar gastándose de manera ineficiente y también sin necesidad que lo justifique, o
podrían subirse los impuestos autonómicos. Tampoco la ausencia de déficit es
condición suficiente de que no hay insuficiencia, pues podrían los gastos ajustarse a los
ingresos –por decidirse no incurrir en déficit o por falta de capacidad de financiarlo-
pero existir necesidades justificadas que no son atendidas.
En cuanto al segundo problema, las insuficiencias asociadas a situaciones de inequidad
horizontal se plantean fundamentalmente en términos relativos: cuando la distribución
de recursos entre comunidades no responde en la misma medida a las necesidades de
cada una. Haya o no déficit, en este caso los gastos no pueden tomarse como un
indicador homogéneo de necesidades, pues la restricción presupuestaria condiciona las
decisiones de gasto. Una cuestión clave para valorar la inequidad horizontal es, por
tanto, la selección de los criterios con los que evaluar las necesidades de manera
objetiva fuera del contexto del gasto actual.
Este trabajo analiza los dos problemas anteriores, centrándose sobre todo en el segundo
y reconociendo de entrada las dificultades que se plantean. En todo caso, una revisión
ordenada de los criterios que pueden seguirse para abordarlos ayuda a identificar los
obstáculos y puede resultar útil en los debates abiertos mencionados.
El contenido del resto del trabajo es el siguiente. En el apartado 2 nos preguntaremos
sobre qué base puede decirse que existe un problema global de insuficiencia del
conjunto de las CC.AA. españolas de régimen común en la actualidad. En el punto 3
revisaremos la cuestión de la insuficiencia relativa entre comunidades a la luz de la
experiencia internacional y la literatura especializada. En el apartado 4 presentaremos
un esquema analítico para calcular las necesidades de gasto en las CC.AA., teniendo en
cuenta las circunstancias que pueden intensificar las necesidades por habitante y su
coste. El criterio básico en el que se apoya el enfoque es el principio del anonimato –es
decir, que el trato recibido no dependa de quién padece el problema sino de la
intensidad y consecuencias del mismo-, ampliamente utilizado en el análisis de la
equidad y la construcción de índices de desigualdad y bienestar. Basándonos en el
esquema analítico, en el punto 5 presentaremos datos, provisionales y parciales, que
permiten acotar las diferencias de necesidad por habitante de las CC.AA. justificables
4
por la estructura demográfica, la dispersión de la población sobre el territorio y los
distintos niveles de precios. En el punto 6 se comparan las diferencias de necesidades
por habitante entre comunidades resultantes de las estimaciones realizadas con las
diferencias de gasto que existen en la actualidad. Por último, el apartado 7 ofrece las
principales conclusiones.
2. ¿Insuficiencia financiera global de las CC. AA.?
Determinar la suficiencia financiera es inseparable de la valoración de las necesidades y
esta es, sin duda, una cuestión de preferencias colectivas y de la interpretación de las
mismas hecha por los gobiernos. Cuando existen varios niveles de gobierno, esa
interpretación puede diferir entre ellos y las discrepancias pueden resolverse de manera
distinta según las reglas de financiación de los gobiernos subcentrales: mediante
tensiones entre estos y el centro cuando se considera que el criterio de la hacienda
central es clave porque de él dependen la recaudación normativa y sus transferencias de
nivelación; o mediante subidas o bajadas de impuestos cuando la corresponsabilidad
fiscal es elevada.
En España, formalmente la corresponsabilidad fiscal ha avanzado, pero en la práctica
las discusiones sobre la suficiencia siguen ancladas en el volumen de la recaudación
normativa y las transferencias, es decir, en el reconocimiento al gobierno central de un
papel determinante en la valoración de las necesidades a través de los ingresos que
ofrece el sistema y su comparación con los gastos realizados.
Valorar las necesidades por los gastos realizados –como tienden a hacer las
comunidades- es una aproximación cuestionable, porque resulta condicionada por la
restricción presupuestaria y la capacidad de obtener financiación. Los ingresos no
financieros son, en este sentido, una referencia básica porque tampoco en el ámbito de
las decisiones públicas puede existir un desequilibrio financiero permanente por muy
importantes que sean las necesidades. Así pues, en un horizonte de medio y largo plazo
solo se pueden atender aquellas cuyo gasto no genera un déficit estructural sustancial.
Desde esta perspectiva, la suficiencia global de las comunidades requiere garantizar la
sostenibilidad financiera de las AA.PP. en un horizonte temporal amplio. Ahora bien,
esta condición es necesaria pero no suficiente pues, cumpliéndose mediante presupuesto
público equilibrado a medio-largo plazo, la suficiencia de los recursos dedicados a
5
determinadas funciones requiere, además, que la financiación disponible se corresponda
con la prioridad que otorgan las AA.PP. a esas necesidades.
En este contexto, cuando se habla de insuficiencia financiera global de las CC.AA. se
hace referencia a un posible desajuste entre recursos y necesidades asociadas a servicios
públicos fundamentales que puede tener tres distintos orígenes: un desajuste temporal
durante los años de la crisis entre los recursos fiscales obtenidos por las comunidades (y
en general por las AA.PP.) y los gastos comprometidos por las mismas (déficit
coyuntural); un desajuste global y permanente de ingresos y gastos públicos (déficit
estructural de las AA.PP.); un reparto de las fuentes tributarias entre los distintos niveles
de gobierno que no atribuye a las comunidades recursos suficientes para atender las
necesidades asociadas a las funciones prioritarias que se les encomiendan, lo que se
conoce en la literatura como desequilibrio vertical.
Las tres causas generan insuficiencia. No obstante, según cuál sea la causa el remedio
requerido será uno u otro. En el primer caso la solución vendrá de la mano de la
recuperación económica, mientras que en el segundo será necesario revisar las políticas
de ingresos y gastos públicos para hacerlas financieramente consistentes. En cambio, en
el tercero de los supuestos lo que se requiere es una revisión de la asignación de
recursos fiscales dentro del sector público, en función de las prioridades de los objetivos
asociados a cada función de gasto y la atribución de las mismas a cada nivel de
gobierno. Por tanto, evitar el desequilibrio vertical requiere un reparto adecuado de las
fuentes tributarias, que permita que opere la corresponsabilidad fiscal, y un diseño
correcto de las transferencias de nivelación en la medida en que sean necesarias para
compensar las diferencias de capacidad fiscal. Pero, además, se requiere una referencia
sobre cuánto gastar en cada función, lo que equivale a algún tipo de acuerdo sobre la
prioridad de las distintas funciones de gasto2.
El Programa de Estabilidad del Reino de España (PERE) contempla estas tres
cuestiones y presenta el punto de vista del gobierno español sobre las mismas. Por una
parte, reconoce la existencia de un déficit coyuntural y también estructural de las
AA.PP., proponiendo una estrategia para reducir el primero y eliminar el segundo en el
horizonte 2017. En el caso particular de las CC.AA., el objetivo es que su déficit oficial
desaparezca en ese ejercicio. Para alcanzarse estos objetivos deberían incrementarse los
ingresos gracias a la recuperación del crecimiento y mediante una reforma fiscal y,
sobre todo, reducirse los gastos. En este sentido, el PERE define ajustes para todas las
6
funciones y cada uno de los niveles de gobierno en el horizonte considerado, que
constituyen la respuesta del Gobierno a la cuestión de las prioridades a la que nos
referíamos (cuadro 1).
Cuadro 1. Síntesis de las proyecciones presupuestarias del Programa de Estabilidad del
Reino de España 2014-2017
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Presupuesto de las AA.PP.
Total AA.PP. (sin reestructuración bancaria)
Ingresos 37,17% 37,76% 38,50% 38,80% 38,90% 39,00%
Gastos (sin reestructuración bancaria) 44,01% 44,38% 44,00% 43,00% 41,70% 40,10%
Saldo: capacidad (+) o necesidad (‐) de financiación ‐6,84% ‐6,62% ‐5,50% ‐4,20% ‐2,80% ‐1,10%
Saldo estructural ‐2,00% ‐1,30% ‐1,00% ‐0,50% 0,10%
Saldo estructural primario 1,40% 2,20% 2,60% 3,20% 3,80%
Distribución del saldo entre administraciones
Adm. Central (sin reestructuración bancaria) ‐4,21% ‐4,33% ‐3,50% ‐2,90% ‐2,20% ‐1,10%
Comunidades autónomas ‐1,86% ‐1,54% ‐1,00% ‐0,70% ‐0,30% 0,00%
Corporaciones locales 0,22% 0,41% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Administraciones de la Seguridad Social ‐0,99% ‐1,16% ‐1,00% ‐0,60% ‐0,30% 0,00%
Estructura del gasto total AA.PP.
01. Servicios públicos generales 6,1% 6,1% 6,1% 6,1% 6,1% 6,4%
02. Defensa 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 0,8%
03. Orden público y seguridad 2,1% 2,1% 2,1% 2,1% 2,1% 1,8%
04. Asuntos económicos 7,7% 7,7% 7,7% 7,7% 7,7% 3,5%
05. Protección de medio ambiente 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,7%
06. Vivienda y servicios comunitarios 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3%
07. Salud 6,2% 6,2% 6,2% 6,2% 6,2% 5,3%
08. Activ. recreativas, cultura y religión 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 1,1%
09. Educación 4,5% 4,5% 4,5% 4,5% 4,5% 3,9%
10. Protección social 17,7% 17,7% 17,7% 17,7% 17,7% 16,4%
Gasto total 47,8% 47,8% 47,8% 47,8% 47,8% 40,1%
En % del PIB
Fuente: Gobierno de España y elaboración propia.
Para valorar las implicaciones de la trayectoria reciente y prevista del gasto real en
algunas de las funciones de gasto hasta 2017 puede considerarse su evolución y la de
algún indicador simple de necesidad, como la población. El gráfico 1 realiza esa
aproximación durante el período 2007-2017, para el conjunto del gasto autonómico y
las dos principales funciones del mismo, la educación y la sanidad. Al valorar estas
trayectorias resulta clave si se considera que en 2007 había suficiencia, o no. Si creemos
al preámbulo de la Ley 22/2009, en esas fechas había insuficiencias que corregir; en ese
caso, en 2017 las habrá en mayor medida, pues los niveles de gasto real por habitante
van a ser inferiores, sobre todo en el caso de la educación pero también en el de salud.
La valoración sería otra si se considera que en 2007 había exceso de recursos, como
consecuencia del boom y a la vista de que muchas comunidades no tenían déficit. Para
reflexionar sobre esta cuestión se puede observar que el perfil de las series del gráfico 1,
7
y el dato de que el gasto real per cápita en educación se situaría en 2017 en un 102% del
año base (2000=100) mientras que el de salud se situaría en un 116%1.
Gráfico 1. Evolución prevista* del gasto real per cápita en educación, sanidad y
total
Índice 2000=100
(*) Proyección realizada a partir del Programa de Estabilidad del Reino de España
2014-2017
Fuente: INE, Gobierno de España y elaboración propia.
La cuestión de la suficiencia también puede contemplarse desde una perspectiva
comparada. Dado que los niveles de descentralización son muy dispares entre países y
1 El debate sobre la suficiencia global del gasto en los servicios públicos es, en última instancia, político,
pero debe tener presente la situación financiera pública y las referencias que para el nivel de gasto
ofrecen otros países o la propia trayectoria. En este último sentido, Lago cuestiona la suficiencia del
gasto público español reciente y previsto, señalando que el número de empleados públicos en España al
finalizar 2013 era un 13% inferior al de 2011, y resultaba semejante al que había en 2004, y advierte:
“Pero las necesidades no se han reducido. Más bien al contrario. Con un catálogo de prestaciones y
servicios públicos similar, la población española ha aumentado un 10% y su PIB real un +5%. Teniendo
en cuenta el fuerte recorte en el número de empleados y las rebajas salariales sucesivas en el trienio
2011‐2013, no es en absoluto evidente cómo se van a poder encajar los ahorros previstos (‐16% en
términos de PIB entre 2013 y 2017) con el mantenimiento en la calidad de los servicios y los incentivos
laborales a los empleados públicos." (Lago, 2014)
8
los contenidos competenciales de cada nivel de gobierno muy diversos, el ejercicio se
limita a comparar el gasto público (agregado a todos los niveles de gobierno) en sanidad
y educación que realizan los países. En España se concentra casi por completo
actualmente en las CC.AA. pero en otros países está en manos de distintos niveles de
gobierno. El gráfico 2 muestra el gasto por habitante en cada una de estas funciones en
relación con el PIB por habitante, a paridad de poder de compra, para el último año
disponible. En los dos gráficos se representa también para España el objetivo 2017 del
PERE. A la vista de estos datos se observa que el esfuerzo que realiza España en ambos
casos se encuentra, dado su nivel de renta, en línea con las tendencias de los países
desarrollados, aunque algo por debajo de las mismas. El cumplimiento de los objetivos
para 2017 significará una mayor desviación, tanto en sanidad como en educación pero
proporcionalmente mayor en esta última.
La valoración del gasto en una función en relación con el PIB ofrece un indicador de
esfuerzo financiero-fiscal del país, pero es posible que se vea influido por otros
factores3, tanto en el gasto como en los resultados. En este último sentido es importante
la eficiencia con la que se gasta, pues los resultados pueden ser insatisfactorios porque
los recursos no se aprovechan adecuadamente. En ese caso, la corrección de los
problemas debe venir de gastar mejor y no necesariamente de gastar más. Por esta
razón, para completar estas impresiones generales sobre la insuficiencia global de las
CC.AA., el gráfico 3 relaciona los recursos dedicados a educación y sanidad con
indicadores internacionales simples de resultados en ambos campos actualmente
disponibles, en distintos informes de la OCDE. El esfuerzo financiero público en estos
servicios está positivamente relacionado con los resultados obtenidos, pero los
coeficientes de determinación de las relaciones entre las variables son relativamente
bajos, indicando que otras variables también son relevantes.
9
Gráfico 2. Gasto público per cápita en salud y educación. Comparación internacional en
relación con el PIB per cápita (dólares corrientes ppp).
2012 (salvo en Austria, Islandia, Corea, Suiza y Turquía: 2011)
a. Salud
b. Educación
Fuente: OCDE, Gobierno de España y elaboración propia.
10
Gráfico 3. Resultados educativos y sanitarios
a) Informe PISA. Promedio de las pruebas de comprensión lectora y matemáticas,
2012.
b) Informe PIAAC. Promedio de las pruebas de comprensión lectora y matemáticas
de la población de 25 a 34 años, 2012.
11
Gráfico 3. Resultados educativos y sanitarios (cont.)
c) Esperanza de vida al nacer, 2011
Fuente: OCDE y elaboración propia.
En educación se puede considerar el promedio de los niveles alcanzados en
comprensión lectora y matemáticas en el Informe PISA (OCDE, 2013b) por los jóvenes
de 15 años (panel a) y en el Informe PIAAC (OCDE, 2014d) por los adultos de entre 25
y 34 años, que es la que se ha beneficiado de los recursos utilizados por el sistema
educativo en las décadas recientes (panel b). Los resultados muestran en ambos casos
que España se encuentra muy por debajo de la media, y no debería descartarse que –
además de insuficiencia financiera- exista un problema de ineficiencia en el empleo de
los recursos.
En cuanto a la sanidad, España se sitúa en posiciones destacadas en esperanza de vida al
nacer (gráfico 3.b) y también en satisfacción con los servicios de salud4. Por tanto, en
este caso cabe decir que, al menos en términos de los indicadores generales de
resultados, no se aprecian problemas básicos de ineficiencia en el gasto sanitario.
12
Las conclusiones acerca de la existencia de un problema de suficiencia global del
conjunto de las CC.AA. en relación con las necesidades educativas y sanitarias son tres.
Desde una perspectiva temporal, la relación entre los índices de necesidades y gasto ha
empeorado durante los años de crisis y previsiblemente lo seguirá haciendo hasta 2017.
En segundo lugar, España no gastaba más en 2012 en estas funciones de lo que le
corresponde por su nivel de renta y la reducción del gasto prevista hasta 2017 la alejará
de las tendencias internacionales, en especial en educación. En tercer lugar, según
algunos indicadores de resultados educativos, además de un problema de insuficiencia
existe otro de ineficiencia, algo que no se aprecia en el caso de la sanidad.
3. Insuficiencias relativas e inequidad horizontal
La segunda cuestión a debate es si las sustanciales diferencias en financiación y gasto
por habitante entre comunidades -en especial entre las comunidades forales y las de
régimen común, pero también entre estas últimas- son explicables por necesidades
objetivas distintas. Si así fuera, pese a la desigualdad de recursos o gastos per cápita, no
podría hablarse de inequidad horizontal o insuficiencia. En caso contrario, si la
desigualdad de recursos o gastos no puede objetivarse sí existiría ese problema.
Ni mantener el presupuesto equilibrado ni que cada región haga depender los gastos de
sus ingresos fiscales (corresponsabilidad fiscal) elimina posibles problemas de
inequidad horizontal. Por una parte, las comunidades presentan diferencias notables de
capacidad fiscal, de modo que el presupuesto de dos comunidades podría estar
equilibrado y su capacidad de atender a las necesidades ser muy distinta. Además, si
sus necesidades de gasto por habitante fueran diferentes, disponer de unos mismos
recursos no les garantizaría poder ofrecer el mismo nivel real de servicios. Asimismo, si
los ingresos no guardan la misma proporción con las necesidades en todos los casos, el
equilibrio presupuestario no permite atender aquellas al mismo nivel.
Por consiguiente, disponer de criterios para evaluar las necesidades si no completamente
objetivos sí al menos basados en suficiente consenso, es un objetivo importante aunque
también complejo. La experiencia española, la internacional y la literatura especializada
ofrecen pruebas abundantes de lo último, como reflejan las discusiones abiertas en
muchos países sobre esta cuestión.
13
En España, los modelos de financiación autonómica de las comunidades de régimen
común aprobados desde mediados de los ochenta han contemplado factores diversos
como determinantes de las necesidades: población, estructura demográfica, superficie,
dispersión, insularidad, renta por habitante. El peso reconocido a los mismos tuvo
inicialmente como objetivo replicar la distribución de recursos previamente existente,
basada en la valoración de los traspasos por el método del coste efectivo. Posteriormente
se pasó a utilizar un criterio mixto, que combinaba la mayor información disponible
sobre factores de coste de los servicios (por ejemplo, por grupos de edad en el caso de la
sanidad) con otros elementos menos objetivados que resultaban de las negociaciones
políticas. Conforme avanzó la transferencia de la educación y la sanidad, el coste se
centró más en la población ajustada, pero en realidad siguió respetándose el statu quo
y, con ello, la importancia en los procesos de negociación de los elementos políticos y
los ajustes ad hoc en muchas ocasiones carentes de base técnica. En cada modelo la
justificación técnica de los mismos fue encomendada a instrumentos cambiantes, como
las modulaciones o los fondos especiales, que han pasado a ser los responsables de
mantener importantes disparidades de financiación. En la medida en que el habitante
ajustado sea el resultado de reconocer las diferencias de necesidad o coste unitario,
estas disparidades de financiación por habitante ajustado equivalen a admitir que la
distribución de los recursos no responde a las necesidades.
La valoración de las diferencias de ingresos y de gastos entre comunidades por los
gobiernos regionales es muy dispar, pudiendo resumirse las posiciones en dos grupos.
En un primer grupo se encuentran los que consideran que la distribución de recursos
debería responder mucho más al criterio de igualdad por habitante ajustado (Andalucía,
Cataluña, Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana, Región de Murcia, Illes
Balears, Canarias). En el segundo, los que entienden que el actual cálculo de
necesidades por habitante ajustado no otorga suficiente peso a los factores distintos de
los demográficos (Aragón, Galicia, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León,
La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha) 5.
Esta disparidad de criterios entre distintos gobiernos subcentrales no es infrecuente en el
ámbito internacional, tanto con la financiación de los estados, länders o provincias
como en relación con la financiación de los gobiernos locales. La diversidad de las
competencias situadas en cada nivel de gobierno hace difícil afirmar hasta qué punto los
países reconocen factores no poblacionales al cuantificar las necesidades para un mismo
14
tipo de competencias. Existen muchos ejemplos de fórmulas complejas en las que
aparecen variables semejantes a las consideradas en España: estructura demográfica,
otros factores que pueden intensificar las necesidades de algunos grupos de población,
costes asociados a la prestación de los servicios en función de las características del
territorio o el nivel de renta, etcétera. También son muy diversos los pesos reconocidos
a estos factores en cada país, en función de las competencias descentralizadas, la
diversidad de características geodemográficas de las regiones de cada país –que no es la
misma entre territorios de Canadá o Australia que en Alemania o España- y de los
procesos políticos que han conducido a las fórmulas de estimación de las necesidades6.
Los analistas distinguen dos cuestiones: la importancia de tener en cuenta las diferencias
de necesidad por habitante de los distintos territorios y las posibilidades de medir esas
diferencias de manera satisfactoria. En cuanto a lo primero, existe un limitado acuerdo
sobre que, para limitar las diferencias entre los gobiernos subcentrales de cara a la
igualación de los servicios que reciben sus ciudadanos, es más importante igualar las
capacidades fiscales de los territorios –que son amplias, dado el abanico de niveles de
renta dentro del mismo país- que las diferentes necesidades por habitante (Shah, 2008,
2012). La razón para sostener este punto de vista es que sobre lo primero existe
evidencia abundante que indica que la capacidad fiscal de los territorios es muy distinta,
mientras que en el segundo aspecto la evidencia es mucho más casual e imprecisa. Sin
embargo, numerosos países atienden también a la cuestión de la igualación de las
necesidades, implementando fórmulas para dar respuesta al problema que representa su
cálculo, teniendo en cuenta las frecuentes limitaciones de la información disponible.
Algunos autores consideran que, pese a ello, convienen atender tanto a las diferencias
de capacidad como de necesidad y advierten que las fórmulas simples, basadas en pocas
próxies, funcionan mejor que las complejas construidas en algunos países cuando las
limitaciones de información son menores (Boex y Martínez Vázquez, 2007).
Los problemas de cálculo de las necesidades son importantes y la valoración de los
métodos y acuerdos a los que se llega en los países en este sentido muestra un abanico
de puntos de vista y experiencias muy diverso. Por una parte, los autores reconocen que
puede ser razonable tener en cuenta que algunas características demográficas o
territoriales son bastante distintas entre regiones o localidades y pueden tener impacto
sobre las necesidades, pero su importancia efectiva sobre el gasto depende de diversos
factores: las funciones descentralizadas y la covarianza del gasto de las mismas; el
15
tamaño de los territorios y de los gobiernos; la intensidad de las diferencias en las
características de las regiones y su impacto sobre las funciones de gasto consideradas7.
Por otra parte, son frecuentes los ejemplos de reconocimiento de factores cuya
influencia en el gasto no ha sido suficientemente probada. Los especialistas consideran
que, en realidad, la medición de las necesidades suele ser el resultado tanto de ejercicios
empíricos como del proceso político. Casi en ningún caso se puede considerar que
responde a criterios de optimización apoyados en funciones de producción y costes de
los servicios bien fundamentados, ni en funciones de bienestar que definan de manera
precisa los objetivos perseguidos por los gobiernos en nombre de sus ciudadanos. En
esas circunstancias, Vaillancourt y Bird (2006) consideran que es la aplicación duradera
y pacífica de los criterios de necesidad utilizados lo que los legitima, más que la
corrección u objetividad de las fórmulas en los que se fundamentan.
En muchas experiencias internacionales el método de cálculo de necesidades responde a
los criterios normativos del gobierno central, pero estos están basados no en referencias
objetivas sino en la tradición (como sucede en España con el statu quo) o, simplemente,
en la capacidad de influencia política o la singularidad institucional de los territorios.
Un ejemplo de esto en España serían las comunidades forales. Sin embargo, en
ocasiones se interpreta que las diferencias de gasto observadas son la prueba empírica
de que las necesidades son diferentes8. López-Laborda y Zabalza (2011) defienden, en
esta línea, la correspondencia global entre los recursos garantizados por el sistema de
financiación de las comunidades y las necesidades de las mismas. En su opinión, el
resultado de combinar criterios objetivos y acuerdos políticos debe ser considerado "el
mejor indicador empírico de lo que las partes entienden por necesidades relativas"9. Este
punto de vista no tiene en cuenta que el conjunto de fondos de los sistemas de
financiación incluye recursos expresamente asignados para mantener el statu quo. En
estas circunstancias, unos gastos ajustados a los recursos revelan tanto lo que los
gobiernos reconocen como necesidades relevantes como la distinta restricción
presupuestaria de cada comunidad. En otras palabras, considerar como necesidades
reconocidas por el modelo de financiación los recursos que el mismo ofrece implica
aceptar que las comunidades históricamente mejor dotadas ingresan más porque sus
necesidades son mayores. Un argumento similar, a escala individual, implica suponer
que los individuos pobres tienen menos necesidades porque así lo revelan sus menores
16
gastos, cuando en realidad sus gastos reflejan tanto sus necesidades como la posición de
su restricción presupuestaria.
Dos aspectos de particular importancia en la evaluación de las necesidades tienen que
ver con el papel de las economías y deseconomías de escala y con la dispersión. En
relación con el primero de ellos se ha discutido mucho sobre la forma de la curva de
costes medios de los servicios –decrecientes, en forma de U- pero la respuesta puede
depender del servicio considerado, del tamaño de las unidades en las que este se
organiza y de la disposición a cooperar entre ellas y entre las jurisdicciones vecinas
(Dafflon y Mischer, 2008). En lo que se refiere al efecto de la superficie, la densidad y
la dispersión –cuestión muy controvertida en España-, algunos autores advierten que es
importante diferenciar la parte de los mismos que constituyen verdaderos factores de
coste de otros elementos que inciden en la demanda a través de las decisiones de gasto
de los gobiernos. Una jurisdicción menos poblada o dispersa puede tener mayores
necesidades10, pero si dispone de mayores recursos por habitante y acerca más los
servicios educativos o sanitarios o los dota mejor se observará un mayor gasto que no se
deriva necesariamente de que sea más costoso el servicio, sino de que puede deberse
también a que se ofrece con mayor calidad o accesibilidad.
Por último, algunos analistas señalan que tan importantes pueden ser los costes unitarios
asociados a la dispersión o a la baja densidad como los derivados de la congestión o los
niveles de precios de regiones con distinto nivel de renta. Este elemento es relevante,
sobre todo, en el caso de factores territorialmente fijos o cuasifijos y con un gran peso
en el gasto, como el trabajo (López-Casanovas y Padró-Miquel, 2000; Tingwall, 2008;
Spasojevic, 2008).
Las asimetrías observadas en el reconocimiento de estos variados factores de coste –
incluyendo algunos de ellos en las fórmulas e ignorando otros- confirman que los
sistemas de valoración de necesidades de gasto son complejos y los procesos políticos
cuentan tanto o más que los elementos empíricos. Esto es compatible con que los
cálculos sean presentados en los documentos normativos mediante fórmulas detalladas,
cuyo fundamento dista en muchos casos de ser objetivo y estar adecuadamente
documentado.
17
4. Criterios para calcular las necesidades de las comunidades
autónomas
Con la prudencia que requieren el reconocimiento de los problemas descritos en el
punto anterior, en este apartado se propone una métrica para ordenar el cálculo de
necesidades de gasto en las comunidades autónomas españolas. Nuestro propósito será
objetivar, hasta donde sea posible, las diferencias de gasto entre comunidades11 y
mostrar la distancia entre los resultados del ejercicio realizado y la realidad actual.
Dado el muy distinto tamaño de las CC.AA., el análisis será presentado en términos per
cápita y distinguirá tres tipos de factores distintos que influyen en el gasto:
1) Factores demográficos, como la edad, que intensifican o reducen las necesidades
de servicios por habitante: por ejemplo, las necesidades sanitarias y educativas
de ciertos grupos de población.
2) Factores que afectan al coste unitario de prestación de los servicios por
circunstancias que no están bajo el control de las CC.AA.: por ejemplo, las
características del territorio y la distribución de la población sobre el mismo, o el
nivel general de precios.
3) Factores que intensifican el gasto debido a decisiones de las CC.AA.: por
ejemplo, las referidas a la inclusión de ciertas prestaciones o servicios, o las
decisiones sobre los salarios o condiciones de trabajo de cada grupo de
empleados públicos.
El tercer tipo de factores no debe ser considerado en un cálculo de necesidades
orientado a comparar comunidades entre sí de manera objetiva. No obstante, puede ser
relevante evaluar su importancia para explicar qué parte de las diferencias observadas
de gasto por habitante se debe a estos u otros factores –como la mayor o menor
disponibilidad de recursos- que no tienen su origen en necesidades evaluables con
criterios estándar.
La guía básica que orientará la estimación de las diferencias de necesidad por habitante
será el principio de anonimato, utilizado en el análisis de la equidad, la desigualdad y el
bienestar (véase Rawls, 2006). Según el mismo las diferencias de necesidad reconocidas
no deben depender de a qué comunidad afecten o beneficien y, por ello, deben ser
estimadas con criterios homogéneos para todas. Para seguir este criterio se deben
18
identificar qué circunstancias generan más necesidades en unas comunidades u otras
pero evaluarlas de igual modo en todas ellas, ponderando en cada una de las CC.AA. la
intensidad con la que se ve afectada.
Los factores incluidos en el primer grupo pueden ser objetivados con relativa facilidad,
siguiendo dicho principio. Por ejemplo, se distinguen tantos grupos de población como
diferencias de necesidades sanitarias se reconozcan estimando la intensidad de la
demanda de servicios correspondiente a cada grupo en el conjunto de España y se
evalúa el peso de cada grupo de edad en cada comunidad.
Los factores del segundo grupo también deben ser tratados del mismo modo, aunque las
dificultades que ello plantea sean mayores: se deben identificar las circunstancias que
generan mayor coste, definiendo un criterio de evaluación de dicho coste común a todas
las comunidades y estimando objetivamente la distinta incidencia de la circunstancia
que intensifica el coste en cada comunidad.
Para desarrollar estos criterios daremos tres pasos, calculando primero las necesidades
asociadas a un determinado volumen de población (N), corrigiéndolas a continuación
para estimar las necesidades de gasto estandarizadas (NG) y, en tercer lugar, las
necesidades de gasto ajustadas (NGA).
De la población (P) a las necesidades de gasto (N)
Para hacer operativos los criterios enunciados podemos utilizar la notación siguiente.
Sea i la función de gasto (sanidad, educación), j el grupo de población y k la comunidad
autónoma en cuestión.
Denominamos Pijk a la población del grupo cuyas necesidades deben ser atendidas con
una intensidad determinada en una comunidad. El peso de dicho grupo en la población
de la comunidad k es pijk=Pijk / Pk y en el grupo de población j es qijk= Pijk / Pj.
Denominamos ij al coeficiente que mide la intensidad relativa de necesidad del servicio
i correspondiente a un individuo del grupo j. Siguiendo el principio del anonimato, el
coeficiente es el mismo para todos los individuos del grupo, con independencia de su
comunidad de residencia.
19
Denominamos gi al gasto por habitante en la función i. Aplicando de nuevo el principio
de anonimato, este gasto unitario es considerado igual en toda España, pues las
singularidades de las comunidades se tendrán en cuenta a través de otras variables.
Si no existen rasgos idiosincráticos de las comunidades que implican diferencias de
coste unitario en la prestación de los servicios, los factores que influyen en las
necesidades a atender hasta ahora mencionadas dan lugar al siguiente cálculo de
necesidades de gasto de cada comunidad.
Denominamos Nik a las necesidades de gasto del servicio i que deben ser atendidas en la
comunidad k. Se calculan mediante la expresión (1):
Nik= jPijkijgi (1)
Para el conjunto de los servicios considerados, las necesidades de gasto Nk de la
comunidad k serán:
Nk= ik= ijPijkijgi (2)
Análogamente, para el agregado de las comunidades consideradas, las expresiones
anteriores serán:
Ni = kNik= jPijkijgi (3)
N = i Ni = kNk=ik= ijkPijkijgi (4)
Necesidades de gasto estandarizadas (NG)
Consideramos que el coste medio de prestación de los servicios a un mismo grupo de
población puede diferir de unas comunidades a otras debido a factores que no dependen
del gobierno de la comunidad. Para aplicar ahora el principio del anonimato es
necesario, como en el cálculo de las necesidades, descomponer ese diferencial de coste
en dos componentes: el coste estándar asociado a la circunstancia considerada y un
indicador de la intensidad con la que el problema se plantea en cada comunidad. Por
ejemplo, si el factor de coste es la dispersión de la población, debe distinguirse entre el
coste estándar adicional que supone en España atender a población que habita en
núcleos urbanos por debajo de cierto tamaño –en los que podría no haber centro
sanitario o educativo y si se instala se eleva el coste- y el peso de esa población en cada
comunidad, en el correspondiente grupo de usuarios considerado.
20
Denominamos ijh al coeficiente de intensificación de coste estándar para España
correspondiente al factor de coste h (por ejemplo, dispersión de población o superficie).
Denominamos Qijkh a la población usuaria del servicio i e integrante del grupo j atendida
en la comunidad k en condiciones que representan un incremento del coste unitario
estándar. El peso de la población afectada por el diferencial de coste en el grupo de
población correspondiente es qijkh = Qijkh / Pijk. Análogamente, el peso de la población
afectada por el diferencial de coste en la comunidad k en la población que se encuentra
en la misma situación en España es rijkh= Qijkh/ Qij.
El diferencial por unidad de necesidad derivado del factor de coste reconocido (ijkh) en
la comunidad k se calcula:
ijkh = (1+ijh qijkh
) (5)
En la forma en que han sido definidos, estos factores incrementales de costes son
calculados por unidad de necesidad, de modo que las necesidades de gasto
estandarizadas (NG) pueden expresarse a partir de las expresiones (1) y (5):
NGik= j hPijkijgiijkh = jhPijkijgi (1+ijh qijkh
) (6)
Análogamente, para el conjunto de los servicios considerados, las necesidades de gasto
de la comunidad k serán:
NGk=i j hPijkijgiijkh =i jhPijkijgi(1+ijh qijkh
) (7)
Y para el agregado de las comunidades consideradas, las expresiones de las necesidades
de gasto serán, por analogía con las expresiones (3) y (4):
NGi= kNGik= j hPijkijgiijkh = jhPijkijgi(1+ijh qijkh
) (8)
NG = iNGi= kNGk=j hPijkijgiijkh = kjhPijkijgi(1+ijh qijkh
) (9)
Necesidades de gasto ajustadas (NGA)
Pueden existir factores de coste que afecten con intensidad distinta a unas u otras
comunidades porque el precio unitario de algunos factores utilizados para producir los
servicios difiere entre territorios y no se iguala fácilmente, al tratarse de insumos
territorialmente fijos, como el suelo, o cuasifijos, como el trabajo. Esto significa que
con el mismo gasto no se adquieren los mismos insumos ni se producen los mismos
servicios y, por tanto, no se puede atender a las mismas necesidades.
21
Para tener en cuenta este problema debemos calcular las necesidades de gasto de
manera que garantice la paridad de poder de compra (PPC) de los desembolsos
realizados. La notación del epígrafe anterior no se adecúa bien a este objetivo porque
con ella subrayábamos la idea de que el coste reconocido fuera estándar para España y
la distinta intensidad del problema en cada comunidad se establecía en función de la
población afectada.
Los supuestos razonables para tratar esta otra cuestión son pues, en parte, distintos de
los anteriores: ahora debemos considerar los niveles de precios de cada comunidad, pero
estas deben hacerse comparables haciendo que la importancia reconocida a este
problema sea homogénea en toda España.
Consideramos que el coste más relevante afectado por esta circunstancia es el del
trabajo y para ello suponemos que los gastos en salarios están afectados por las
diferencias de precios. Para reconocer la misma importancia a este problema en
cualquier comunidad suponemos que los salarios son un porcentaje del gasto total igual
para toda España (concretamente, el peso del gasto salarial en el gasto sanitario o
educativo12).
Definimos como el diferencial (positivo o negativo) en el nivel de precios de la
comunidad k respecto a la media y wi como el porcentaje de los gastos salariales en el
gasto total del servicio i. El factor corrector correspondiente a los precios asociados al
servicio i es, por tanto (1+k wi).
Las necesidades de gasto ajustadas por PPC (NGA) correspondientes al servicio i en la
comunidad k serán:
NGAik= j hPijkijgiijkh(1+k wi) =jhPijkijgi(1+ijh qijkh
)(1+k wi) (10)
Por su parte, las necesidades totales de gasto de la comunidad k se expresan:
NGAk=i j hPijkijgiijkh(1+k wi) =i jhPijkijgi(1+ijh qijkh
)(1+k wi) (11)
Y para el agregado de las comunidades, las expresiones de las necesidades de gasto
ajustadas serán, por analogía con las expresiones (8) y (9):
NGAi= kNGik(1+k wi) = j hPijkijgiijkh(1+k wi) =
= jhPijkijgi(1+ijh qijkh
)(1+k w) (12)
22
NGA = iNGi(1+k wi) = kNG k(1+k wi) =j hPijkijgiijkh(1+k wi) =
= kjhPijkijgi(1+ijh qijkh
)(1+k wi) (13)
5. Posibilidades de estimar las necesidades de gasto en educación y
sanidad
En este apartado se exploran las posibilidades y dificultades de estimar las necesidades
de gasto en educación y sanidad mediante el planteamiento expuesto. Por sus
características de bienes públicos locales, estos servicios se prestan más a una
estandarización que otros y sobre ambos existe mayor información debido a que
absorben la mayor parte de los recursos de las comunidades. Su suma representa el 54%
del presupuesto de gastos de las mismas en 2012 (último año liquidado),
correspondiendo a las CC.AA. aproximadamente el 92% del gasto público español en
ambos servicios.
De acuerdo con la métrica propuesta, necesitamos seis tipos de información para
estimar las necesidades (N), las necesidades de gasto estandarizadas (NG) y las
necesidades de gasto ajustadas (NGA) a partir de las expresiones anteriores:
1) Datos sobre el gasto total en España de los servicios sanitarios y educativos, así
como de la población en cada comunidad autónoma.
2) Datos demográficos sobre el tamaño en cada comunidad autónoma de los grupos
de población cuyas necesidades sanitarias y educativas son de intensidad
diferente (variable Pijk).
3) Intensidad de las necesidades sanitarias y educativas de cada grupo de población
(ij). Coeficiente de intensificación estándar para España correspondiente al
factor de coste h (por ejemplo, dispersión de población) para cada servicio y
grupo de población (ijh)
4) Datos sobre la población usuaria del servicio i e integrante del grupo j que es
atendida en la comunidad k en condiciones que representan un incremento del
coste unitario estándar, derivado del factor h (Qijkh)
5) Datos sobre el nivel de precios relativo de la comunidad k (.
23
6) Peso de los salarios en el gasto de los servicios sanitarios y educativos en España
(wi)
La disponibilidad de información sobre estas variables es diversa y el acuerdo sobre las
proxies de las mismas a utilizar en el cálculo de las necesidades puede considerarse en
parte por construir. Mientras sobre algunas de ellas cabría esperar que el debate fuera
inexistente, en otros casos podría ser necesario mejorar la evidencia empírica disponible
sobre la idoneidad de ciertas aproximaciones. Para dar pasos en esa dirección ofrecemos
a continuación información sobre diversas proxies de las citadas variables, así como
algunos ejercicios de aproximación a otras en las que la información es más escasa.
Cálculo de necesidades (N)
En primer lugar, el cuadro 2 presenta la población de cada comunidad autónoma según
el Censo de 2011, y su desagregación en siete grupos de edad que los expertos en salud
consideran diferentes en cuanto a la intensidad de la demanda de servicios sanitarios
que generan, y en otros siete diferentes grupos de edad –distintos de los anteriores-
relevantes para estimar la demanda de servicios educativos.
Cuadro 2. Población clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto
sanitario y educativo. 2011
0 ‐ 4 5 ‐ 14 15 ‐ 44 45 ‐ 54 55 ‐ 64 65 ‐ 74 75 + 0 ‐ 2 3 ‐ 5 6 ‐ 11 12 ‐ 15 16 ‐ 17 18 ‐ 24 25 +
Andalucía 8.367.845 478.411 909.426 3.624.822 1.213.304 862.423 653.570 625.888 278.688 299.132 549.460 345.942 175.306 700.138 6.019.178
Aragón 1.344.509 66.564 121.784 535.779 197.660 152.906 117.003 152.813 39.313 40.419 73.912 46.207 23.159 92.663 1.028.836
Asturias (Principado de) 1.075.183 40.477 75.614 397.989 168.782 148.873 105.520 137.929 23.979 24.489 45.840 28.999 14.814 63.489 873.573
Balears (Illes) 1.100.503 60.006 110.373 496.418 158.771 118.162 81.636 75.137 35.255 36.681 67.442 41.044 20.086 83.102 816.892
Canarias 2.080.905 98.471 212.904 938.592 319.986 222.381 158.950 129.619 55.775 64.415 129.000 82.501 40.733 165.794 1.542.686
Cantabria 592.542 28.388 51.090 234.766 91.409 74.387 49.851 62.651 16.798 17.165 31.478 18.642 9.181 38.575 460.703
Castilla y León 2.540.188 103.656 204.369 949.713 389.846 307.997 245.389 339.219 61.075 63.491 123.157 80.625 41.163 170.804 1.999.873
Castilla‐La Mancha 2.106.331 113.987 215.351 899.207 301.477 204.350 161.426 210.531 66.860 69.851 129.599 83.909 42.941 172.649 1.540.522
Cataluña 7.514.134 427.555 755.041 3.159.526 1.060.162 831.886 610.496 669.468 253.931 258.288 463.153 273.825 132.510 518.047 5.614.380
Comunitat Valenciana 5.009.931 265.826 497.702 2.102.552 724.101 559.929 442.956 416.864 153.918 166.146 303.860 185.271 91.498 366.045 3.743.194
Extremadura 1.102.718 52.629 107.293 446.611 167.268 116.785 94.376 117.756 31.007 32.324 63.899 43.749 23.342 94.692 813.706
Galicia 2.772.928 113.118 214.412 1.068.638 399.786 344.596 287.099 345.278 66.952 68.702 129.803 82.550 43.042 180.718 2.201.161
Madrid (Comunidad de) 6.421.874 367.698 633.501 2.815.674 929.861 686.141 491.010 497.989 219.810 218.134 390.899 228.307 111.826 457.000 4.795.898
Murcia (Región de) 1.462.128 89.969 168.185 655.426 202.160 137.970 104.829 103.590 52.620 55.725 102.415 62.796 30.868 120.019 1.037.685
Navarra (Com. Foral de) 640.129 34.963 64.634 260.588 93.200 72.237 53.116 61.391 20.782 21.079 39.338 24.363 11.595 44.022 478.950
País Vasco 2.185.393 107.714 192.742 835.310 338.950 277.018 205.781 227.878 64.345 64.497 118.190 70.549 33.412 132.068 1.702.331
Rioja (La) 321.173 16.699 30.788 130.411 47.385 35.914 26.566 33.410 9.841 10.134 18.747 11.587 5.645 22.415 242.804
Ceuta 83.517 6.435 11.018 37.379 11.882 7.665 5.030 4.108 3.906 3.737 6.693 4.077 1.993 8.203 54.908
Melilla 81.323 6.967 11.621 36.478 11.266 6.958 4.244 3.789 4.325 3.919 7.074 4.348 2.187 7.957 51.512
Total 46.803.253 2.479.532 4.587.847 19.625.881 6.827.255 5.168.579 3.898.849 4.215.309 1.459.182 1.518.327 2.793.960 1.719.290 855.300 3.438.402 35.018.791
Población
total
Población, a efectos de sanidad Población, a efectos de educación
Fuente: INE y elaboración propia.
El cuadro 3 muestra los índices para España de la intensidad relativa de demanda de
servicios sanitarios y educativos de cada uno de los grupos considerados. En el caso de
la sanidad los coeficientes se derivan de las estimaciones del grupo de trabajo creado
por la Administración Central y las CC.AA. para evaluar el gasto sanitario en España de
cada grupo de población. En educación los coeficientes se calculan a partir de los datos
públicos para España de gasto por alumno, y se transforman en gasto por habitante de
24
cada grupo teniendo en cuenta el porcentaje medio de la población escolarizada en cada
grupo de edad.
El cuadro 4 muestra los indicadores de población ajustada (N) para cada comunidad y
los dos servicios derivados de los datos de los cuadros 2 y 3, correspondientes a las
expresiones (1) a (4). La distribución correspondiente al conjunto de los servicios de
educación y salud se obtiene dando a cada uno de los servicios un peso equivalente al
gasto que se realiza en los mismos en el conjunto de España.
Cuadro 3. Población ajustada por grupos de edad relevantes del gasto sanitario y
educativo. 2011
0 ‐ 4 5 ‐ 14 15 ‐ 44 45 ‐ 54 55 ‐ 64 65 ‐ 74 75 + 0 ‐ 2 3 ‐ 5 6 ‐ 11 12 ‐ 15 16 ‐ 17 18 ‐ 24 25 +
Factor de ponderación: 1,031 0,433 0,547 0,904 1,292 2,175 2,759 n.d. 1,678 1,678 y 0,197
% de población afectada: 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%No
considerado100% 100% 100% 67,94% 30,32%
1,30% y
1,35%
Andalucía 493.242 393.782 1.982.778 1.096.827 1.114.251 1.421.514 1.726.826 No cons . 230.403 423.216 398.454 137.177 333.257 147.514
Aragón 68.628 52.732 293.071 178.684 197.555 254.481 421.612 No cons . 31.132 56.930 53.221 18.122 44.107 25.214
Asturias (Principado de) 41.731 32.741 217.700 152.578 192.344 229.506 380.547 No cons . 18.862 35.308 33.401 11.592 30.220 21.409
Balears (Illes) 61.866 47.792 271.541 143.529 152.665 177.559 207.304 No cons . 28.253 51.947 47.274 15.717 39.556 20.020
Canarias 101.523 92.188 513.410 289.268 287.317 345.717 357.619 No cons . 49.615 99.361 95.024 31.874 78.916 37.807
Cantabria 29.268 22.122 128.417 82.633 96.109 108.426 172.854 No cons . 13.221 24.245 21.472 7.184 18.361 11.291
Castilla y León 106.869 88.492 519.493 352.420 397.932 533.721 935.905 No cons . 48.903 94.860 92.863 32.210 81.300 49.011
Castilla‐La Mancha 117.521 93.247 491.866 272.535 264.020 351.102 580.856 No cons . 53.802 99.822 96.646 33.601 82.179 37.754
Cataluña 440.810 326.933 1.728.261 958.387 1.074.796 1.327.829 1.847.063 No cons . 198.944 356.739 315.390 103.689 246.584 137.593
Comunitat Valenciana 274.067 215.505 1.150.096 654.587 723.429 963.430 1.150.128 No cons . 127.972 234.045 213.394 71.597 174.233 91.735
Extremadura 54.260 46.458 244.296 151.210 150.887 205.267 324.890 No cons . 24.897 49.217 50.389 18.265 45.072 19.942
Galicia 116.625 92.840 584.545 361.406 445.218 624.441 952.622 No cons . 52.917 99.979 95.080 33.680 86.019 53.944
Madrid (Comunidad de) 379.097 274.306 1.540.174 840.594 886.494 1.067.947 1.373.950 No cons . 168.015 301.086 262.962 87.503 217.526 117.534
Murcia (Región de) 92.758 72.824 358.518 182.753 178.257 228.003 285.804 No cons . 42.921 78.884 72.328 24.154 57.128 25.431
Navarra (Com. Foral de) 36.047 27.986 142.542 84.253 93.331 115.527 169.377 No cons . 16.236 30.299 28.062 9.073 20.954 11.738
País Vasco 111.053 83.457 456.915 306.411 357.908 447.573 628.715 No cons . 49.678 91.035 81.258 26.145 62.863 41.719
Rioja (La) 17.216 13.331 71.335 42.836 46.401 57.782 92.177 No cons . 7.806 14.440 13.346 4.417 10.669 5.950
Ceuta 6.634 4.771 20.447 10.742 9.903 10.939 11.334 No cons . 2.878 5.155 4.696 1.560 3.904 1.346
Melilla 7.183 5.032 19.954 10.185 8.989 9.231 10.455 No cons . 3.019 5.449 5.008 1.711 3.788 1.262
Total 2.556.397 1.986.538 10.735.357 6.171.838 6.677.805 8.479.996 11.630.038 No cons . 1.169.475 2.152.017 1.980.267 669.271 1.636.636 858.214
Población, a efectos de sanidad (ponderación de expertos sanidad) Población, a efectos de educación (ponderación según gasto por alumno)
0,770 1,152
Fuente: INE, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas y elaboración propia.
25
Cuadro 4. Distribución de la población ajustada en educación y salud
Población
total real
A efectos
de sanidad
A efectos
educaciónTotal
A efectos
de sanidad
A efectos
educación
Ponderada
edu.‐san.
Andalucía 8.367.845 8.229.219 1.670.020 17,9% 17,1% 19,7% 18,2%
Aragón 1.344.509 1.466.763 228.725 2,9% 3,0% 2,7% 2,9%
Asturias (Principado de) 1.075.183 1.247.147 150.791 2,3% 2,6% 1,8% 2,2%
Balears (Illes) 1.100.503 1.062.255 202.767 2,4% 2,2% 2,4% 2,3%
Canarias 2.080.905 1.987.041 392.597 4,4% 4,1% 4,6% 4,3%
Cantabria 592.542 639.829 95.774 1,3% 1,3% 1,1% 1,2%
Castilla y León 2.540.188 2.934.832 399.149 5,4% 6,1% 4,7% 5,5%
Castilla‐La Mancha 2.106.331 2.171.148 403.804 4,5% 4,5% 4,8% 4,6%
Cataluña 7.514.134 7.704.078 1.358.938 16,1% 16,0% 16,1% 16,0%
Comunitat Valenciana 5.009.931 5.131.242 912.976 10,7% 10,6% 10,8% 10,7%
Extremadura 1.102.718 1.177.269 207.783 2,4% 2,4% 2,5% 2,4%
Galicia 2.772.928 3.177.698 421.621 5,9% 6,6% 5,0% 5,9%
Madrid (Comunidad de) 6.421.874 6.362.562 1.154.627 13,7% 13,2% 13,6% 13,4%
Murcia (Región de) 1.462.128 1.398.916 300.846 3,1% 2,9% 3,6% 3,2%
Navarra (Com. Foral de) 640.129 669.063 116.362 1,4% 1,4% 1,4% 1,4%
País Vasco 2.185.393 2.392.031 352.698 4,7% 5,0% 4,2% 4,6%
Rioja (La) 321.173 341.079 56.628 0,7% 0,7% 0,7% 0,7%
Ceuta 83.517 74.770 19.539 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
Melilla 81.323 71.028 20.237 0,2% 0,1% 0,2% 0,2%
Total 46.803.253 48.237.970 8.465.881 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
En %Población ajustada
Fuente: INE, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas y elaboración propia.
Cálculo de necesidades de gasto estandarizadas (NG)
Para abordar el problema del incremento de costes unitarios que puede derivarse de la
distribución de la población sobre el territorio, se cuantifica la importancia de la
población que habita en municipios pequeños de cada comunidad autónoma. A partir
del análisis de la información municipal disponible se observa que los problemas de
dotación del servicio sanitario y educativo se concentran en municipios con menos de
1.000 habitantes. Dado que se trata de valorar la accesibilidad a servicios sanitarios y
educativos que son demandados con diferente intensidad por distintos grupos de edad,
el cuadro 5 muestra esa población dispersa para los grupos de edad que antes hemos
diferenciado en cada una de las CC. AA. El peso de la población domiciliada en
municipios de menos de 1.000 habitantes oscila desde el 18,9% de Castilla-León y el
11,7% de Aragón hasta cifras inferiores al 1% en Canarias, Región de Murcia, Illes
Balears, Comunidad de Madrid, Principado de Asturias y Galicia, de modo que las
26
diferencias son significativas13. Los mayores porcentajes de población en municipios
pequeños se registran en aquellas comunidades en las que la población está más
envejecida, de modo que probablemente el incremento de costes se asocia, sobre todo, a
garantizar el acceso a los servicios sanitarios, en particular a la asistencia primaria.
Cuadro 5. Porcentaje de población en municipios de menos de 1.000 habitantes
clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto sanitario y educativo.
2011
0 ‐ 4 5 ‐ 14 15 ‐ 44 45 ‐ 54 55 ‐ 64 65 ‐ 74 75 + 0 ‐ 2 3 ‐ 5 6 ‐ 11 12 ‐ 15 16 ‐ 17 18 ‐ 24 25 +
Andalucía 1,2% 0,7% 0,9% 1,0% 1,3% 1,5% 1,8% 2,3% 0,7% 0,7% 0,8% 1,0% 1,0% 1,2% 1,4%
Aragón 11,7% 7,0% 8,2% 9,5% 11,6% 12,6% 15,7% 20,0% 6,9% 7,1% 8,1% 8,9% 9,5% 9,6% 12,6%
Asturias (Principado de) 0,9% 0,4% 0,6% 0,7% 0,9% 1,0% 1,3% 1,4% 0,5% 0,4% 0,6% 0,6% 0,6% 0,8% 1,0%
Balears (Illes) 0,3% 0,2% 0,2% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,5% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,3%
Canarias 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Cantabria 2,6% 1,4% 1,6% 2,1% 2,7% 3,1% 3,7% 4,4% 1,5% 1,2% 1,7% 1,7% 1,8% 2,3% 2,8%
Castilla y León 18,9% 10,2% 11,7% 15,2% 18,6% 19,9% 25,1% 31,4% 10,3% 10,1% 11,4% 13,0% 13,7% 15,6% 20,6%
Castilla‐La Mancha 8,1% 4,2% 5,1% 6,0% 8,1% 9,6% 13,0% 16,6% 4,2% 4,4% 4,9% 5,5% 5,6% 6,3% 9,1%
Cataluña 2,6% 2,0% 2,2% 2,2% 2,8% 3,0% 3,0% 3,9% 2,0% 2,1% 2,2% 2,3% 2,2% 2,2% 2,7%
Comunitat Valenciana 1,8% 1,2% 1,3% 1,5% 1,9% 2,1% 2,6% 3,3% 1,2% 1,1% 1,3% 1,3% 1,4% 1,6% 2,0%
Extremadura 9,1% 5,4% 6,5% 7,3% 9,1% 9,9% 13,0% 16,1% 5,3% 5,4% 6,4% 7,0% 7,2% 7,8% 9,9%
Galicia 0,6% 0,2% 0,3% 0,4% 0,6% 0,7% 0,9% 1,2% 0,2% 0,2% 0,3% 0,3% 0,4% 0,5% 0,7%
Madrid (Comunidad de) 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,2% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3%
Murcia (Región de) 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Navarra (Com. Foral de) 8,5% 6,5% 6,7% 7,2% 9,2% 9,7% 10,4% 13,3% 6,4% 6,9% 6,8% 6,5% 6,3% 6,9% 9,2%
País Vasco 2,2% 2,3% 2,2% 2,0% 2,4% 2,2% 2,0% 2,5% 2,2% 2,3% 2,3% 2,1% 1,9% 1,9% 2,2%
Rioja (La) 9,2% 5,0% 5,7% 7,0% 10,1% 11,1% 13,5% 16,6% 4,8% 5,1% 5,6% 6,2% 5,9% 6,7% 10,3%
Ceuta 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Melilla 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Total 3,2% 1,8% 2,1% 2,5% 3,3% 3,6% 4,5% 6,6% 1,8% 1,8% 2,1% 2,3% 2,4% 2,6% 3,5%
Población, a efectos de sanidad Población, a efectos de educaciónPoblación
total
Fuente: INE y elaboración propia.
27
Cuadro 6. Gasto de las CC.AA. en servicios complementarios de educación (curso
2010-2011) y en traslados de enfermos (producción de mercado, 2011)
Servicios complemetarios de educación
Miles de euros
Comedor y residencia 323.513
Transporte 606.760
Euros per cápita
Comedor y residencia 6,94
Transporte 13,01
Total servivios complementarios educación 19,95
Peso de servicios complementarios en total educación 2,02%
Traslado de enfermos
Miles de euros 1.076.469
Euros per cápita 23,08
Peso del gasto en traslado de enfermos sobre gasto total salud 1,72%
Peso de traslado enfermos y serv. compl. educ. en total gasto 1,07%
Fuente: INE, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad y elaboración propia.
La importancia para las necesidades de gasto de este factor de coste en cada comunidad
depende tanto del peso de la población dispersa por grupo de edad como del coste
estándar que se reconozca a esta circunstancia. Sobre este punto se carece de estudios
suficientes –que deberían ser abordados con información derivada de la contabilidad de
costes del conjunto de las comunidades y no a partir de los datos de alguna de ellas14- y,
por tanto, solo pueden realizarse primeras aproximaciones al valor de esta variable. Una
aproximación muy básica consiste en considerar el gasto que las comunidades realizan
en transporte para traslado de enfermos, y en transporte escolar, comedor15 y residencia
de estudiantes. La información correspondiente a estas variables para el conjunto de las
comunidades la ofrece el cuadro 6, en euros por habitante y como porcentaje del gasto
sanitario y educativo, y del gasto total de las CC.AA. Las cifras indican que se trata de
costes de un alcance limitado: 23 euros per cápita en traslado de enfermos y 20 euros
per cápita por transporte, comedor y residencia escolar. Estas cuantías representan el 1%
y el 2%, respectivamente, del gasto sanitario y educativo total.
Suponiendo que estos gastos se concentran exclusivamente en las personas que viven en
los municipios más pequeños y teniendo en cuenta el peso que esa población tiene en
28
cada comunidad, los incrementos de necesidades de gasto que se derivarían del
reconocimiento de estas diferencias de costes serían las que aparecen en el cuadro 716.
Cuadro 7. Sobrecoste atribuible a los servicios educativos complementarios y al traslado
de enfermos. 2011
Necesidades
básicas
Educación y
Salud (según
población
pertinente)
Sobrecoste
Edu. y Salud
(según
población
dispersa
pertinente)
Total
necesidades
considerando
dispersión
% de
sobrecoste
Necesidades
per cápita
(euros per
cápita)
Necesidades
per cápita
(Total CC.AA.
= 100)
Andalucía 19.423.685 144.193 19.567.878 0,74% 2.338 100,6
Aragón 3.093.734 210.237 3.303.970 6,36% 2.457 105,7
Asturias (Principado de) 2.397.103 11.549 2.408.652 0,48% 2.240 96,4
Balears (Illes) 2.438.860 4.650 2.443.509 0,19% 2.220 95,5
Canarias 4.633.181 1.086 4.634.268 0,02% 2.227 95,8
Cantabria 1.328.174 18.916 1.347.091 1,40% 2.273 97,8
Castilla y León 5.877.643 602.905 6.480.548 9,30% 2.551 109,8
Castilla‐La Mancha 4.927.992 230.608 5.158.600 4,47% 2.449 105,4
Cataluña 17.091.522 284.199 17.375.721 1,64% 2.312 99,5
Comunitat Valenciana 11.425.701 123.362 11.549.063 1,07% 2.305 99,2
Extremadura 2.612.427 139.319 2.751.745 5,06% 2.495 107,4
Galicia 6.307.623 19.710 6.327.333 0,31% 2.282 98,2
Madrid (Comunidad de) 14.288.052 27.432 14.315.484 0,19% 2.229 95,9
Murcia (Región de) 3.392.483 1.952 3.394.435 0,06% 2.322 99,9
Navarra (Com. Foral de) 1.475.472 77.775 1.553.247 5,01% 2.426 104,4
País Vasco 4.936.810 70.273 5.007.083 1,40% 2.291 98,6
Rioja (La) 737.794 38.577 776.372 4,97% 2.417 104,0
Total 106.388.258 2.006.742 108.395.000 1,85% 2.324 100,0
Fuente: INE, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad y elaboración propia.
Cálculo de necesidades de gasto ajustadas (NGA)
El cuadro 8 presenta información disponible sobre las diferencias en niveles de precios
entre comunidades, según estimaciones no oficiales17. En el mismo cuadro se ofrece
también el peso que las remuneraciones representan en el gasto público educativo y
sanitario. El diferencial de precios entre comunidades podría suponer la necesidad de
pagar mayores salarios a los empleados públicos de una comunidad en la que el nivel de
precios es mayor para igualar la capacidad adquisitiva de los mismos. Por tanto, sería un
29
sobrecoste que la comunidad autónoma tendría que soportar para atraer y retener capital
humano en el entorno existente en su región, en las mismas condiciones que las demás.
Cuadro 8. Influencia de los precios en el coste de los servicios de educación y sanidad
Total España = 100
Andalucía 96,12 ‐2,19%
Aragón 95,67 ‐2,44%
Asturias (Principado de) 99,59 ‐0,23%
Balears (Illes) 104,59 2,59%
Canarias 83,79 ‐9,15%
Cantabria 97,58 ‐1,37%
Castilla y León 94,34 ‐3,20%
Castilla‐La Mancha 89,42 ‐5,97%
Cataluña 109,37 5,29%
Comunitat Valenciana 99,87 ‐0,07%
Extremadura 86,67 ‐7,53%
Galicia 97,08 ‐1,65%
Madrid (Comunidad de) 103,75 2,12%
Murcia (Región de) 98,80 ‐0,68%
Navarra (Com. Foral de) 101,95 1,10%
País Vasco 106,19 3,50%
Rioja (La) 108,70 4,91%
Ceuta 103,45 1,95%
Melilla 98,54 ‐0,83%
Total España 100,00 56,49%
Índice
precios
relativos*
2013
Peso
salarios en
gasto CC.AA.
edu. y san.
2012
Influencia
de precios
relativos en
coste de
edu. y san.
(*) Índice de precios relativos del consumo familiar de cada comunidad autónoma
sobre base 100 para la media española. Se parte de la estimación de Funcas, que se
basa en la estimación de EUROSTAT, publicada por Juan Ramón Lorente Hurtado en
1992.
Fuente: Funcas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y elaboración
propia.
Las diferencias porcentuales entre comunidades en los indicadores de niveles de precios
son sustanciales, pero cuando se considera que afectan fundamentalmente a la parte del
gasto destinada a salarios el alcance de estas diferencias por unidad de necesidad se
reduce18.
30
En el gráfico 4 puede observarse que mientras en unas comunidades se producen
incrementos más intensos de necesidades de gasto como consecuencia de su estructura
poblacional y la dispersión de la población, en otras existen debido al efecto de los
niveles de precios sobre los salarios –relacionados en buena medida con la
concentración de población-. La relación entre ambas desviaciones es negativa y con
mayor capacidad explicativa cuando se elimina la observación de Canarias, atípica
debido a su bajo nivel de precios. El resultado de esa combinación es que la desviación
conjunta del coste de prestación de los servicios es mucho menor que el de cada uno de
ellos por separado.
Gráfico 4. Sobrecostes por estructura poblacional con dispersión y por el efecto de los
precios en los salarios.
Total CC.AA. = 100
(*) Canarias se considera una observación atípica y no ha sido incluida en la
regresión.
Fuente: Funcas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, INE, Ministerio
de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
y elaboración propia.
31
El abanico de las necesidades de gasto per cápita, necesidades de gasto estandarizadas y
necesidades de gasto ajustadas aparece en las columnas 1 a 3 del cuadro 9 y, expresadas
como índices que toman como base 100 la media española, en las columnas 4 a 6. Las
necesidades de gasto por habitante asociadas a los servicios educativos y sanitarios (N)
presentan un rango de variación de solo el 6,7%. En el caso de las necesidades de gasto
estandarizadas (NG) resultantes de tener en cuenta el coste de la dispersión en ambos
servicios el rango se eleva hasta el 14,2%, pero en las necesidades de gasto ajustadas
(NGA), tras introducir también la corrección por nivel de precios, se reduce hasta el
13% si no se considera Canarias. Solo en esta comunidad y en La Rioja la desviación a
la media de las necesidades de gasto ajustadas per cápita supera el 7%.
Cuadro 9. Índices de necesidades, 2011. Total de CC.AA. = 100
Necesidades
básicas
Educación y
Salud
Necesidades
incluyendo
sobrecoste
Educación y
Salud
Necesidades
ajustadas con
efecto de
precios en
salarios
Necesidades
básicas
Educación y
Salud
Necesidades
incluyendo
sobrecoste
Educación y
Salud
Necesidades
ajustadas con
efecto de
precios en
salarios
Andalucía 2.321 2.338 2.287 101,8 100,6 98,4
Aragón 2.301 2.457 2.397 100,9 105,7 103,1
Asturias (Principado de) 2.229 2.240 2.235 97,7 96,4 96,2
Balears (Illes) 2.216 2.220 2.278 97,2 95,5 98,0
Canarias 2.227 2.227 2.023 97,6 95,8 87,0
Cantabria 2.241 2.273 2.242 98,3 97,8 96,5
Castilla y León 2.314 2.551 2.470 101,4 109,8 106,3
Castilla‐La Mancha 2.340 2.449 2.303 102,6 105,4 99,1
Cataluña 2.275 2.312 2.435 99,7 99,5 104,8
Comunitat Valenciana 2.281 2.305 2.304 100,0 99,2 99,1
Extremadura 2.369 2.495 2.307 103,9 107,4 99,3
Galicia 2.275 2.282 2.244 99,7 98,2 96,6
Madrid (Comunidad de) 2.225 2.229 2.276 97,5 95,9 97,9
Murcia (Región de) 2.320 2.322 2.306 101,7 99,9 99,2
Navarra (Com. Foral de) 2.305 2.426 2.453 101,0 104,4 105,6
País Vasco 2.259 2.291 2.371 99,0 98,6 102,0
Rioja (La) 2.297 2.417 2.536 100,7 104,0 109,1
Total CC.AA. 2.281 2.324 2.324 100,0 100,0 100,0
Euros per cápita Total CC.AA. = 100
Fuente: Funcas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, INE, Ministerio
de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
y elaboración propia.
32
6. Diferencias en necesidades de gasto y diferencias observadas de
gasto
Tras el ejercicio realizado, resulta interesante preguntarse si las diferencias de gasto
observadas en sanidad y educación guardan relación con las necesidades de gasto
ajustadas (NGA) estimadas con las informaciones que ofrece el cuadro 10 para cada una
de las dos funciones analizadas y para la suma de ambas. Se advierte que las diferencias
entre CC.AA. de las necesidades de gasto ajustadas per cápita son mayores en cada
función en particular que para la suma de ambos servicios, debido a que la estructura
demográfica de las comunidades más envejecidas intensifica las necesidades sanitarias
pero reduce las educativas.
Cuadro 10. Grado en que las diferencias de necesidad explican las diferencias en el
gasto efectivo. 2011
Euros per cápita, Total CC.AA. = 100
Necesidades
ajustadas
Gasto
efectivo (B)
Diferencial
(B‐A)
Necesidades
ajustadas
Gasto
efectivo (B)
Diferencial
(B‐A)
Necesidades
ajustadas (A)
Gasto
efectivo (B)
Diferencial
(B‐A)
Andalucía 106,1 104,7 ‐1,3% 92,7 86,0 ‐7,3% 98,4 93,9 ‐4,6%
Aragón 96,4 96,9 0,6% 108,1 111,4 3,1% 103,1 105,3 2,0%
Asturias (Principado de) 76,2 88,2 15,7% 110,8 121,6 9,7% 96,2 107,4 11,7%
Balears (Illes) 103,4 85,3 ‐17,5% 94,1 93,2 ‐0,9% 98,0 89,9 ‐8,3%
Canarias 90,4 90,0 ‐0,4% 84,3 96,4 14,3% 87,0 93,7 7,6%
Cantabria 87,5 111,9 27,9% 103,2 105,2 2,0% 96,5 108,0 12,0%
Castilla y León 90,5 96,2 6,3% 117,2 114,6 ‐2,2% 106,3 106,8 0,5%
Castilla‐La Mancha 100,7 110,0 9,3% 97,6 110,7 13,4% 99,1 110,4 11,4%
Cataluña 107,0 97,4 ‐9,0% 103,3 97,4 ‐5,7% 104,8 97,4 ‐7,0%
Comunitat Valenciana 100,0 98,8 ‐1,2% 98,5 99,2 0,7% 99,1 99,0 ‐0,1%
Extremadura 97,9 103,1 5,3% 100,2 111,5 11,3% 99,3 107,9 8,7%
Galicia 80,9 98,2 21,4% 108,1 101,9 ‐5,7% 96,6 100,4 3,9%
Madrid (Comunidad de) 100,4 88,1 ‐12,3% 96,2 93,7 ‐2,6% 97,9 91,3 ‐6,8%
Murcia (Región de) 110,7 107,0 ‐3,4% 90,7 115,1 26,8% 99,2 111,6 12,5%
Navarra (Com. Foral de) 106,7 111,0 4,0% 105,1 114,3 8,8% 105,6 112,9 7,0%
País Vasco 93,4 138,7 48,5% 108,5 120,4 11,0% 102,0 128,2 25,6%
Rioja (La) 107,3 92,6 ‐13,7% 110,4 103,0 ‐6,7% 109,1 98,6 ‐9,6%
Educación Salud Educación + Salud
Fuente: Funcas, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, INE, Ministerio
de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
y elaboración propia.
Así mismo se observa que las diferencias en el gasto realizado en educación y sanidad
son claramente mayores que las derivadas de la estimación de necesidades ajustadas y
no están relacionadas con estas de manera definida: en unos casos las diferencias
33
positivas o negativas se acentúan al pasar de las estimadas a las observadas, pero en
otros el cambio que se produce implica un signo distinto de la desviación. Dos son, al
menos, los candidatos a explicar esta situación: el primero es que la aproximación
realizada a la estimación de las necesidades sea muy insatisfactoria; el segundo es que la
diferente disponibilidad de recursos per cápita de las CC.AA.-y consecuentemente de
gasto- tenga poco que ver con las necesidades.
7. Conclusiones
Las conclusiones generales de este trabajo son tres. La primera es de orden
metodológico y se refiere a la posibilidad de evaluar las necesidades de gasto de las
CC.AA., su relación con los ingresos de los que disponen y la suficiencia de los
mismos. Las dificultades para abordar este problema son numerosas y, por ello, los
debates sobre esta cuestión son continuos en los países descentralizados. Dos criterios
básicos recomendables para tratar la relación entre necesidades y recursos son: primero,
el del equilibrio presupuestario a medio-largo plazo (ausencia de déficit estructural) y la
consiguiente internalización de la restricción presupuestaria; segundo, un cálculo de las
diferencias de necesidad reconocidas a cada territorio que no dependa de la comunidad
de que se trate, es decir, que sean estimadas con criterios homogéneos para todas. Este
sería el principio del anonimato.
La segunda conclusión se deriva de la información revisada para evaluar la existencia
de un problema de suficiencia global del conjunto de las CC.AA. en relación con las
necesidades educativas y sanitarias. Desde una perspectiva temporal, la relación entre
necesidades y gasto ha empeorado durante los años de crisis y previsiblemente lo
seguirá haciendo hasta 2017, de cumplirse las previsiones del PERE 2014-2017. En
comparación con otros países, España no gastaba en 2012 más en estas funciones de lo
que le corresponde por su nivel de renta y la reducción del gasto prevista hasta 2017 la
alejará algo más de las tendencias internacionales, en especial en educación. Por tanto,
parece justificado hablar de un problema de insuficiencia global de recursos para
atender las necesidades de gasto de estos servicios públicos fundamentales, en especial
en educación. Ahora bien, a la vista de algunos indicadores de resultados disponibles,
en el caso de la educación además de un problema de insuficiencia es posible que exista
también otro de ineficiencia, algo que no se aprecia en el caso de la sanidad.
34
La tercera conclusión general es que, con toda la cautela que se deriva de las
dificultades de cálculo de las necesidades de gasto ajustadas, una estimación de las
mismas basada en los criterios seguidos en este trabajo conduce a reconocer un abanico
de necesidades per cápita bastante limitado, inferior al observado en el gasto efectivo
realizado por las comunidades. Y mucho más todavía si se considera el rango de
recursos totales por habitante de los que estas disponen. Por tanto, las amplias
diferencias de ingresos y gastos existentes no encuentran justificación en factores de
necesidad o de coste objetivables y aplicados con un criterio homogéneo a todas las
CC.AA., tanto comunes como forales.
Así pues, también de este trabajo se derivan argumentos para considerar que debería
revisarse en profundidad la dispersión de recursos por habitante que resulta del conjunto
de fondos que conforman el actual modelo de financiación –algo que ya ocurría con los
anteriores- y de la dualidad de regímenes –común y foral-. El objetivo central de esa
revisión debería ser poner fin a los más que probables riesgos de trato desigual de los
usuarios de los servicios públicos en las distintas CC. AA., pues estas no disponen de
los mismos recursos para hacer frente a necesidades similares.
35
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40
NOTA SOBRE LOS AUTORES
FRANCISCO PÉREZ GARCÍA, doctor en Economía por la Universidad de Valencia,
es catedrático de Análisis Económico en dicha universidad y director de investigación
del Ivie desde su creación. Sus campos de especialización son el crecimiento
económico, la integración internacional, la competitividad, la economía regional, la
economía de la educación y la economía financiera (banca y finanzas públicas). Ha
dirigido nueve tesis doctorales y visitado más de cincuenta universidades y centros de
investigación de España, Europa y Estados Unidos. Es investigador principal de
proyectos del Plan Nacional de Investigación y de grupos de excelencia de la
Generalitat Valenciana. Ha publicado cincuenta y dos libros y más de ciento treinta
artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales.
VICENT CUCARELLA TORMO es licenciado en Ciencias Económicas y
Empresariales por la Universitat de València (1990) y técnico de investigación del Ivie
desde 1992. Sus principales áreas de investigación son el stock de capital, las cuentas
públicas y el sistema de financiación autonómica, temas sobre los que ha participado en
más de cincuenta publicaciones.
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NOTAS FINALES
1 Véanse los documentos de los gobiernos autonómicos presentados en marzo de 2014, citados en la bibliografía y el resumen de los mismos elaborado por el Ministerio. 2 El procedimiento para alcanzar este acuerdo depende de la estructura institucional de cada estado y no será el mismo en un estado regionalizado, federal o confederal. Véanse las reflexiones en este sentido de Sevilla (2013). 3 Análisis más sofisticados concluyen que, al tener en cuenta más factores, no es descartable que la desviación negativa de España respecto a la tendencia desaparezca. Véase, para el caso de la sanidad, López‐Casanovas, Maynou‐Pujorás y Saez (2014). 4 Pueden verse las encuestas del CIS y la OCDE que ofrecen valoraciones en este sentido. 5 Véase el reflejo de ambas posiciones en los documentos de valoración del sistema actual remitidos por las CC.AA. al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en marzo de 2014, recogidos en la bibliografía. 6 Véanse los materiales de la Fiscal Federalism Network (http://www.oecd.org/tax/federalism/), en particular los recogidos en el volumen del Copenhagen Workshop 2007, editado por Kim y Lotz (2008). Véase asimismo Kim (2008), Kim, Lotz y Blöchliger (2013) y la revisión internacional de experiencias realizada por Sevilla (2013). 7 Véase Tingwall (2008), Mochida (2008), Mau (2008), Spasojevic (2008) y Shah (2012). En este sentido, a la vista de la importancia reconocida a algunas regiones en ciertos países –como Canadá o Australia‐ debe advertirse que sus singularidades en extensión y baja población son mucho más extremas que las que se observan en el caso español. 8 Véase esta posición en el informe del Gobierno de Aragón sobre el funcionamiento del actual modelo de financiación. Gobierno de Aragón (2014).
9 Véase López‐Laborda y Zabalza (2011). En el mismo trabajo se afirma que esos recursos del sistema no son tan distintos de los que se derivarían de los criterios de necesidad que recoge del Fondo de Garantía, pues el 95% del total se podría explicar a partir de la indicadores que ese Fondo utiliza. No obstante, para cuadrar esa interpretación con la distribución total observada, el 5% restante ha de repartirse con criterios ad hoc extremadamente singulares que, pese a su apariencia de ser menores, generan las sustanciales desviaciones entre comunidades de los recursos por habitante ajustado que son bien conocidas. Así pues, en nuestra opinión, que se pueda presentar la distribución como si se basara en su mayor parte en los criterios del Fondo de Garantía no resuelve el problema planteado. 10 Véase Otter (2008) y Mau (2008). 11 Una aproximación a este problema combinando el cálculo de índices de necesidad con procedimientos de regresión puede encontrarse en Castells y Solé (1998). 12 Se podría considerar el porcentaje que representa el gasto salarial en cada comunidad pero, en ese caso, el indicador resultaría sesgado por la decisión de recurrir más o menos a la producción pública de los servicios o su concertación con el sector privado. 13 La información del cuadro 5 constituye una aproximación a la primera de esas dos variables más razonable que el número de núcleos de población, variable utilizada por los modelos de financiación pero cuya cifra resulta afectada por decisiones administrativas que pueden cambiar de una comunidad a otra. 14 Es evidente que no se debe ponderar la población afectada por el coste de los servicios dedicados a la misma por cada comunidad, porque en ese dato se mezclan otras variables como la amplitud o estrechez de la restricción presupuestaria o las opciones autónomas de política de gasto, que también pueden estar influidas por los recursos disponibles.
42
15 El gasto de comedor derivado de esta circunstancia es solo una parte del total, pero no es posible diferenciarlo. Lo mismo sucede con el coste de traslado de enfermos. Consideramos el total, lo que supone cierta sobreestimación de este coste vincularlo exclusivamente a la dispersión de la población. 16 Esta aproximación es muy elemental y puede estar sobreestimando el coste que representan estos servicios complementarios en los municipios de menos de 1.000 habitantes, al mismo tiempo que infraestimando el gasto ocasionado por otros aspectos no considerados. En la actualidad existen cada vez mayores posibilidades de realizar una valoración más completa y compleja de esta cuestión, gracias a la creciente información georreferenciada y las técnicas de análisis hoy existentes. Por ejemplo, en la actualidad sería factible realizar un análisis bastante preciso de accesibilidad a cada uno de los niveles de los servicios sanitarios (primaria, especializada, hospitalaria) y educativos (obligatoria, secundaria postobligatoria, superior) de los habitantes de cada municipio, teniendo en cuenta la población que reside en los mismos, su localización en el territorio y las comunicaciones existentes entre el lugar de residencia y el lugar en el que se ofrecen los servicios con un enfoque similar al propuesto por Goerlich y Cantarino (2013) para analizar la accesibilidad de la población a los servicios que se ofrecen en 70 ciudades españolas. 17 Las estimaciones oficiales de precios del INE no ofrecen información diferenciada de niveles de precios por territorios, aunque sí de tasas de variación diferentes de los mismos. Los datos regionales de Eurostat suponen igualmente que los índices de paridad de poder de compra (PPP) son los mismos para todas las regiones de cada país. Los datos que se utilizan en este trabajo se basan en la estimación realizada por Funcas para 2010 (Funcas, 2011), actualizada con las variaciones regionales posteriores del IPC. 18 También se podría considerar que afecta al coste de las inversiones, por el precio del suelo (aunque en muchos casos es cedido por las corporaciones locales), o alternativamente al coste de los alquileres por el uso de inmuebles más caros. La importancia de estos gastos es menor que la de los salarios y más difícil de conocer y, por ambas razones, no ha sido evaluada.