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CONFLUENCIALUENCIAXXI revista de pensamiento político número 2, julio-septiembre 2008

PRESIDENCIALISMO,PARLAMENTARISMO,O SEMIPARLAMENTARISMO

¿HACIA DÓNDE?

Eugenio R. Balari ◆ Rodolfo Echeverría Ruiz ◆ Ernesto Enríquez Miguel González Avelar ◆ Donald L. Horowitz ◆ David Ibarra ◆ Juan J. Linz Salvador Maldonado Aranda ◆ Seymour Martin Lipset ◆ Víctor M. Martínez

Bullé-Goyri ◆ Jorge Eduardo Navarrete ◆ Fernando Ortiz Arana ◆ Beatriz Paredes Rangel ◆ Javier Saldaña ◆ Fernando Serrano Migallón

O SEMIPARLAMENTARISMO

HACIA DÓO SEMIPARLAMENTARISMO

ÓO SEMIPARLAMENTARISMO

NDEÓ

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comité nacional editorialy de divulgación

comité ejecutivo nacional

confluencia

Edición julio–agosto–septiembre 2008Órgano teórico trimestral del Partido Revolucionario Institucional

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órgano teórico trimestral del Partido revolucionario institucional

Beatriz Paredes RangelPresidenta del Comité Ejecutivo Nacional

Jesús Murillo KaramSecretario General del Comité Ejecutivo Nacional

Heriberto M. Galindo QuiñonesCoordinador del Comité Nacional Editorial y de Divulgación

Joel Hernández SantiagoDirector General

Sergio A. Ruiz CarreraDirector de Arte

Daniel GonzálezCorrección

Ma. de Lourdes Sánchez FrancoAsistente Administrativo

Jorge Hernández CastilloAsistente

Mayanín ÁngelesChac

Ilustradores

CONFLUENCIA XXI, Año 1, 2008.Publicación trimestral editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI),

Ave. Insurgentes Norte N° 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F. , Teléfonos: 57.29.96.69 / 57.29.96.00 ext. 4636.

Certificado de reserva de derechos: 04-2008-022718342400-102Certificados de Título y Contenido: en trámite

ISSN: en trámite.

Derechos de reproducción reservados. Prohibida la reproducción parcial o total sin la previa autorización, por escrito, de la Dirección General.

Los textos aquí publicados representan la exclusiva opinión de quien los firma.

Impreso en Litolasser. Privada de Aquiles Serdán No. 28, Azcapotzalco, D.F. Tel. 53.52.66.88. El tiraje de este número de Confluencia XXI

es de 3,000 ejemplares. Julio 2008.

Distribuido por EGESA. Bertha 45, Col. Nativitas, Delegación Benito Juárez, C.P. 03500, México, D.F. Tel. 55.79.12.21

Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Código Federal de Insti-tuciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su artículo 38, inciso H.

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donald l. Horowitz. Ha sido profesor de la cátedra Charles S. Murphy de Derecho y Ciencias Po-líticas en la Universidad Duke. Ha realizado amplios estudios sobre las sociedades divididas y el diseño institu-cional para democratizar a los países. Autor de Ethnic Groups in Conflict (1985). Su libro, A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society fue publicado por la editorial University California Press. seymour martin liPset. Profesor de la cátedra Hazel de Política Pública en la Universidad George Ma-son y miembro senior de la Hoover Institution en la Universidad de Stanford. Entre sus numerosos libros se incluyen Political Man, The First New Nation, Revolution and Counterrevolution, y Consensus and Conflict. Una de sus obras es Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and Canada (1990). juan j. linz. Ha sido profesor de la cátedra Sterling de Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad de Yale. Sus publicaciones en inglés incluyen “Crisis, Breakdown and Reequlibrium”, primero de cuatro volú-menes que conforman la obra The Breakdown of Democratic Regimes, que publicó junto con Alfred Stepan. jorge eduardo navarrete. Economista por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), es investigador en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM. Em-bajador eminente (retirado). Fue miembro de la Comisión del Sur; subsecretario para Asuntos Económicos en la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y de Política y Desarrollo en la de Energía; embajador en 12 países y repre-sentante permanente en tres organismos multilaterales, incluida la Organización de las Naciones Unidas (ONU). víctor m. martínez Bullé-goyri. Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y direc-tor general del Centro Nacional de Derechos Humanos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Beatriz Paredes rangel. Cursó estudios de sociología en la UNAM. Ha sido gobernadora de Tlax-cala, diputada federal y senadora de la República en diversas legislaturas, así como presidenta del Congreso de la Unión en la LVIII Legislatura. Fue subsecretaria de Desarrollo Político y de Gobierno en la Secretaría de Gobernación y subsecretaria en la Secretaría de la Reforma Agraria. Fue embajadora de México en Cuba y presidenta del Parlamento Latinoamericano. Miembro del Consejo Consultivo del Parlatino. Presidenta del Co-mité Ejecutivo Nacional (CEN) del Partido Revolucionario Institucional (PRI) a partir del 4 de marzo de 2007. miguel gonzález avelar. Escritor, abogado y político. Ha sido diputado federal y senador por el estado de Durango. Presidió el Senado de la República y fue secretario de Educación Pública. Entre sus obras destacan La Suprema Corte y la política (1994) y Clipperton, isla mexicana (1997). Fernando serrano migallón. Abogado, economista e historiador, ha fungido en dos ocasiones como abogado general de la UNAM. Fue di-rector de la Facultad de Derecho de la propia UNAM. Investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). javier saldaña serrano. Licenciado en Derecho por la UNAM. Doctor en dere-cho por la Universidad de Navarra, España. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de la Suprema

ensayos de:

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Corte de Justicia de la Nación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores-II. Ha publicado Derechos Hu-manos y Naturaleza Humana (en coautoría con Mauricio Beuchot); Poder estatal y libertad religiosa (en coauto-ría con Cristóbal Orrego) y Ética Judicial. Virtudes del juzgador. ernesto enríquez ruBio. Licenciado en Derecho y Administración de Empresas. Ha sido maestro a nivel licenciatura y posgrado en diversas institu-ciones de educación superior. Ha recibido diversos reconocimientos académicos, entre ellos la Medalla Miguel Hidalgo y los premios Gerónimo Díaz y Banco Nacional de México. Fue subsecretario en diversas ocasiones en las secretarías de Agricultura, de Salud y del Trabajo. rodolFo ecHeverría ruiz. Licenciado en derecho por la UNAM. Ha sido diputado federal en tres ocasiones. Ha ocupado los cargos de subsecretario de Gober-nación y del Trabajo y Previsión Social. Fue embajador de México en España y en Cuba. Secretario general del CEN del PRI. En la actualidad es presidente de la Comisión del PRI para la Conmemoración del Bicentenario de la Independencia, el Sesquicentenario de las Leyes de Reforma y el Centenario de la Revolución Mexicana. david iBarra muñoz. Contador público y licenciado en Economía por la UNAM con estudios de post-grado en la Universidad de Stanford. Consultor de la CEPAL-Naciones Unidas desde 1983, fue asesor del director general de Pemex (1987-1994), consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (1983-1986), director General del Banco Nacional de México (1982), secretario de Hacienda y Crédito Público (1977-1982), director general de Nacional Financiera (1974-1976) y director de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Oficina en México (1970-1973). Es autor de: Ensayos sobre economía mexicana (2005), Testimonios críticos (2001), Transi-ción o crisis (1996), Privatización y otras expresiones de los acomodos de poder entre Estado y mercado en América La-tina (1990), Política monetaria y financiera (1981) y gran cantidad de trabajos publicados en revistas especializadas. eugenio r. Balari. Doctor en Economía e Historia y catedrático de la Universidad de La Habana, Cuba. Presidente fundador del Instituto Cubano de Investigación y Orientación de la Demanda Interna y del Movimiento de Consumidores en América Latina y el Caribe. Fundador del Movimiento de Consumidores en América Latina y el Caribe. Ha realizado una intensa labor periodística. Fue director de las revistas cubanas Mella, Demanda y Opina. Es miembro de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA), donde ha participado como exposi-tor en varios de sus congresos. Fernando ortiz arana. Abogado egresado de la Universidad Autónoma de Querétaro, ha sido diputado federal varias veces. Senador y presidente del Senado de la República. Fue presi-dente del CEN del PRI. Así mismo, presidente de la Asamblea del DF y presidente de la Cámara de Diputados. salvador maldonado aranda. Doctor en Ciencias Antropológicas con Especialidad en Antropolo-gía Política por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Investigador de El Colegio de Michoacán. Está preparando el libro Antropología, desarrollo y violencia rural. [En el número anterior de Confluencia XXI se dijo que nuestro colaborador Ricardo Martínez Lacy es doctorado por la Universidad de Berlín. Debe decir doctorado por la Universidad de Cambridge.] c

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índice 8 una comParación de sistemas democráticos donald l. Horowitz

14 la centralidad de la cultura Política seymour martin lipset

18 las virtudes del Parlamentarismo juan j. linz

26 redimensionar al Presidencialismo mexicano Fernando ortiz arana

31 Presidencialismo en el Federalismo miguel gonzález avelar

42 deBate Por la Forma de goBierno en méxico ernesto enríquez

52 el Presidencialismo mexicano en PersPectiva Fernando serrano migallón

58 democracia y ciudadanía en méxico salvador maldonado aranda

68 jesús reyes Heroles: el Pri, la reForma Política en méxico y la transición democrática esPañola rodolfo echeverría ruiz

75 coyunturas,retos y PosiBilidades la Fundación de la unasur eugenio r. Balari

82 los derecHos Humanos, oBjeto de discordias víctor m. martínez Bullé-goyri

90 Para el debate: el derecHo a la vida javier saldaña

100 el Petróleo es de la nación Beatriz Paredes rangel

107 el deBate energético david ibarra

114 transición y seguridad energéticas jorge eduardo navarrete

118 liBros

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una comparaciónde sistemas democráticos

“Esta conclusión”, continúa, “se aplica espe-cialmente a las naciones con profundas di-visiones políticas y un gran número de par-tidos políticos”. Este tema, que representa un leitmotiv en la obra reciente del profesor Linz, ha sido tomado por otros académicos y corre el riesgo de convertirse una sabiduría convencional antes de someterlo a un escru-tinio más detallado.

Linz argumenta que un cargo presiden-cial introduce un elemento indeseable de política del tipo “el ganador se queda con todo” en las sociedades y que más bien nece-sita un mecanismo de conciliación. Un can-didato presidencial es elegido o no, mien-tras que en los sistemas parlamentarios son

posibles muchos matices en los resultados. Asimismo, un presidente elegido en forma directa puede llegar a pensar que cuenta con un “mandato” popular, incluso si fue elegido sólo por una pequeña pluralidad del voto, tal vez menos de 40%. Por ello, aumenta el potencial de un conflicto.

De acuerdo con Linz, este conflicto se promueve por la separación de poderes que divide a la legislatura del presidente. El pe-riodo fijo de un presidente elegido en forma separada contribuye a la rigidez entre elec-ción y elección. Por el contrario, los sistemas parlamentarios son capaces de resolver crisis en cualquier momento cambiando simple-mente a los líderes o a los gobiernos. La elec-

n su artículo The Perils of Presidentia-lism (Los peligros del presidencialismo, en Journal of Democracy 1, invierno de 1990: 51-69), el profesor Juan Linz afir-ma que los sistemas parlamentarios son “más conducentes a una democracia es-table” que los presidenciales.

presiDentes contra parlamentos

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ción presidencial separada produce además gabinetes débiles y alienta las contiendas electorales en las que los extremistas tienen o demasiada influencia o la sociedad en su conjunto se polariza.

Se trata de una aseveración contundente, apoyada sobre una preocupación constante por la estabilidad de regímenes en un preca-rio estado de democratización. Sin embargo, las afirmaciones de Linz no son sostenibles. En primer lugar, se basan en una muestra re-gionalmente sesgada y muy selectiva de expe-riencia comparativa, principalmente de Amé-rica Latina. En segundo lugar, recurren a una visión mecanicista e incluso caricaturizada de la Presidencia. En tercer término, suponen un sistema particular de elegir al Presidente, que no necesariamente es el mejor sistema. Por último, al ignorar las funciones que un presidente elegido en forma independiente puede realizar para una sociedad dividida, esto termina por derrotar los propios y admi-rables propósitos de Linz.

presiDencialismo e inestabiliDaD políticaComo lo atestiguan las frecuentes referencias a Brasil, Colombia, Venezuela y Chile, Linz piensa que el presidencialismo ha contribui-do a la inestabilidad de América Latina. Sin embargo, si el enfoque hubiera sido la ines-tabilidad en Asia y o en África poscolonial, el villano institucional seguramente habrían sido los sistemas parlamentarios. En efecto, sir Arthur Lewis afirmó hace 25 años en sus conferencias sobre la Política en África Occi-dental que el sistema Westminster heredado de la democracia parlamentaria fue respon-sable de gran parte del autoritarismo que surgió entonces en el África angloparlante. Lewis subrayó las características del ganador y se queda con todo del modelo Westminster, en el que cualquier persona con una mayoría parlamentaria podía tomar el Estado.

La percepción que tenía Lewis se ajusta a la idea de muchos africanos que han intenta-do restablecer el gobierno democrático. Los esfuerzos más impresionantes de redemocra-tización son los realizados por Nigeria entre 1978 y 1979, y una vez más en tiempos recien-

tes, que implicaron la adopción de un sistema presidencial para mitigar las divisiones socia-les. Bajo el sistema parlamentario heredado tras la independencia, un cúmulo de grupos étnicos del norte pudo hacerse de la mayoría de los escaños y evitar que llegaran al poder al resto de los grupos. Este juego de inclusión y exclusión total, caracterizó a la política nige-riana después de 1960, precipitando los gol-pes militares de 1966 y la guerra de secesión de Biafra de 1967 a 1970. Al elegir tener una separación de poderes, los nigerianos busca-ban evitar que algún grupo controlara el país al tener en sus manos el Parlamento.

Ahora bien, es posible que los sistemas par-lamentarios ayudaran a asfixiar la democracia en África, mientras que los sistemas presiden-ciales hicieran lo propio en América Latina, pero hay razones para dudarlo. Linz se refiere al surgimiento de prácticas de conciliación en los sistemas presidenciales de Colombia, Ve-nezuela y Brasil, pero las tilda de “desviacio-nes”. Por otra parte, Chile, bajo el mando de Salvador Allende, se ve como más cerca de la norma, con un presidencialismo que exacer-bó el conflicto social. Sin embargo, al menos ciertas investigaciones realizadas por Artu-ro Valenzuela sugieren que antes de Allende, muchos presidentes chilenos mostraron claras tendencias centristas moderadas. La experien-cia de la presidencia en Estados Unidos, donde se inventó la presidencia, se explica como “una excepción”. Por lo tanto, el conflicto exacerba-do de Chile se traza hasta su presidencia, mien-tras que se afirma que el conflicto moderado en Estados Unidos tiene otras raíces. El éxito político tiene, por decirlo así, muchos padres; el fracaso político, sólo uno; la Presidencia.

De varias maneras, Linz caracteriza la Presidencia como una institución rígida y que conduce a una política de suma cero. Pero se trata del testaferro de la Presidencia al que ha conjurado, más que a la Presidencia en sí misma. Por ejemplo, afirma que los sis-temas parlamentarios, a diferencia de los pre-sidenciales, no dividen a los ganadores de los perdedores. En los regímenes parlamentarios pueden formarse gobiernos de coalición, y el gobierno y la oposición pueden cooperar en el proceso legislativo.

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Sin embargo, estos resultados son igual-mente posibles en los sistemas presidencia-les. La Segunda República de Nigeria con-taba tanto con un presidente como con una coalición en la legislatura. Por otra parte, en los sistemas presidenciales el gobierno y la oposición a menudo cooperan en el proceso legislativo. El Congreso de Estados Unidos es notable por dicha cooperación. Linz atri-buye esta cooperación al sistema de partidos “particularmente difuso” de Estados Unidos. El sistema de partidos tiene sus raíces en el federalismo, que también apuntala la forma en que se elige a un presidente. ¿Acaso esto no contradice la condena de una sola insti-tución, como la presidencia, sin examinar la configuración total de las instituciones de un determinado país?

Resulta complejo aceptar que un sistema presidencial sea ca-paz de producir en mayor me-dida resultados de ganancia o pérdida absoluta, comparado con el sistema parlamentario.

Una de las objeciones de Linz al presidencia-lismo es que genera un conflicto innecesario entre el ejecutivo y la legislatura, especialmen-te si pertenecen a partidos diferentes. Pero si ambos forman parte de partidos diferentes, entonces el sistema no produjo un resultado donde el ganador se queda con todo. Es difí-cil quejarse de los pesos y contrapesos entre los diferentes poderes, lo mismo ocurre con la política de “el ganador se queda con todo”.

La Presidencia, asevera Linz, es un cargo que alienta al que lo ocupa a pensar que de-tenta más poder del que realmente tiene. En los casos en los que han contendido varios candidatos, un presidente electo con una ter-cera parte de los votos, obtiene el poder total del cargo. (Se cita el ejemplo de Allende que ganó con 36.2%). El nuevo presidente pue-de hacer nombramientos, proponer y vetar leyes, y debido al periodo fijo de su cargo, in-cluso sobrevivir a las fluctuaciones en cuanto

a la fuerza con la que lo apoyan los partidos. Una crisis en el gobierno durante un perio-do presidencial se convierte, de acuerdo con Linz, en una crisis constitucional, ya que por lo regular no hay vía legal para destituir a un presidente ineficaz durante su mandato. Por el contrario, un gobierno parlamentario que ha perdido la mayoría en la legislatura cae, independientemente de que se aproximen o no las elecciones. De manera que el conflicto acaba por volverse una rutina y no tiene por qué derivar en crisis.

Antes de responder a estas afirmaciones, es necesario subrayar un supuesto esencial en el análisis que realiza Linz: que el presidente será elegido bajo un sistema de pluralidad (sufragio directo) o de mayoría con una elección en se-gunda vuelta, si es necesario. La mayoría de las quejas de Linz provienen de esta suposición. Por lo tanto, debe hacerse notar claramente que no es necesario que los presidentes sean elegidos sobre una base de pluralidad o segun-da vuelta. En las sociedades divididas, como explicaré brevemente, sería necesario que se eligiera a los presidentes mediante un sistema diferente, uno que garantice un apoyo amplia-mente distribuido para el presidente. Con ello se alivia en gran medida el problema de un presidente electo con un margen muy estrecho y que trabaja con la ilusión de contar con un mandato más amplio. “El ganador se queda con todo” es una función de los sistemas elec-torales, no de las instituciones en abstracto.

mecanismos De elección presiDencialLos supuestos electorales colorean todo el análisis de Linz. Sugiere que los candidatos presidenciales en los sistemas de sufragio di-recto por lo regular cultivan los extremos po-líticos para facilitar la elección, dando así a los extremos la influencia que se les niega en un sistema parlamentario. Pero la supuesta nece-sidad de hacer concesiones a los extremistas para construir una pluralidad se disuelve si los presidentes no se eligen de esta manera. En este mismo sentido, la influencia de los extremistas en los sistemas parlamentarios es variable. Algo que los gobierna, como mues-tra el sistema israelí, es la forma de elección.

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una comparación De sistemas Democráticos

Elegir al presidente por una mayoría lo-grada en una segunda vuelta entre los dos candidatos principales representa un proble-ma diferente, de acuerdo con Linz. La segun-da vuelta puede facilitar las alianzas entre los moderados, pero también alienta una “con-frontación” entre los dos candidatos princi-pales, con la posibilidad de que la sociedad en su conjunto se polarice.

Por otra parte, la elección de un presiden-te por sufragio directo o voto mayoritario no es un principio en favor de todos los que han adoptado últimamente constituciones presidenciales. Incluso el sistema del colegio electoral, por el cual se rige la elección de los presidentes en Estados Unidos, es bastante más complejo que el de mayoría simple o se-gunda vuelta. Los candidatos presidenciales en Estados Unidos se ven promovidos por la manera en que se distribuyen los votos elec-torales entre los diferentes estados, con el fin de establecer criterios acerca de qué intere-ses son importantes en qué estados. El pro-ceso no se reduce a términos de extremismo o polarización. Pero en vista de que Linz es especialmente propenso a desalentar el pre-sidencialismo en sociedades con divisiones profundas, es preferible enfocarse en ejem-plos de sistemas electorales presidenciales en dos sociedades profundamente divididas: Nigeria y Sri Lanka.

Durante la Segunda República Nigeriana, que comenzó en 1979, se creó un sistema pre-sidencial. (Los mismos sistemas de presiden-cia y electoral se utilizarán en la Tercera Repú-blica, programada para iniciar en 1992). Para resultar electo, un presidente necesitaba del sufragio directo y de la distribución. El candi-dato elegido debía obtener al menos 25% del voto en no menos de dos terceras partes de los 19 estados. Este doble requisito estaba dise-ñado para asegurar que el presidente contara con el apoyo de una gran cantidad de grupos étnicos. Para ponerlo en términos de Linz, el objetivo era excluir a los extremistas étnicos y elegir a un presidente moderado y de cen-tro. Ese es precisamente el tipo de presiden-te que los nigerianos eligieron bajo el nuevo sistema. De hecho, los extremistas fueron elegidos para el parlamento y no para la presi-

dencia. Ni tampoco se vio la polarización que Linz relaciona con las segundas vueltas de mayoría. Los mecanismos cuidadosamente diseñados para elegir a un presidente pueden reforzar el centro y reparar la rasgada tela de una sociedad dividida. Al decidirse por un sistema electoral presidencial con incentivos para un apoyo con una distribución amplia, los nigerianos rechazaban la política de “el ganador se queda con todo”. Su objetivo era contar con un presidente de reconciliación, más que de conflicto y lo lograron.

En 1978, Sri Lanka pasó también a un sistema presidencial. Su principal propósito era tener un Jefe del Ejecutivo con un perio-do establecido que le permitiera tomar deci-siones impopulares, especialmente acerca de

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resolver conflictos étnicos. Se instituyó un requisito de mayoría. Ya que el grueso de los candidatos difícilmente podría obtener una mayoría dentro del sistema multipartidista de Sri Lanka, se adoptó un método alterno de votación. Cada votante podía votar por varios candidatos, colocándolos en orden de prefe-rencia. Si ningún candidato lograba obtener una mayoría en las primeras preferencias, los dos candidatos principales se colocaban en lo que era una segunda vuelta instantánea. En-tonces se contaban las segundas preferencias del resto de los candidatos (e igualmente los terceros lugares), hasta que uno de los dos candidatos con más votos obtenía una mayo-ría. El objetivo, que los candidatos presiden-ciales construyeran su mayoría con base en las segundas y terceras preferencias de los votan-tes, cuyo candidato favorito no era ninguno de los dos principales. Esto colocaría a las minorías étnicas (especialmente a los tamiles de Sri Lanka) en una posición que exigía la negociación como precio para las segundas opciones. Así que, una vez más, el sistema presidencial excluiría a los extremistas, daría incentivos a la moderación y promovería la flexibilidad en una sociedad fragmentada.

El requisito de contar con una mayoría tuvo su origen en un temor que comparte Linz. Al igual que él, los singaleses estaban preocupados de que una elección de sufra-gio directo pudiera resultar en la elección de un presidente que tuviera el apoyo de sólo 30 ó 35% de los votos y que quizá ganara la elección por un margen muy estrecho. Para que tal Jefe del Ejecutivo no llegara a pensar que contaba con un “mandato”, los singaleses insistieron en agregar una segunda y tercera preferencia para obtener la mayoría necesa-ria. El hecho de diseñar dicho sistema deja sin efecto por completo la objeción.

Ciertamente, si los singaleses y nigerianos hubieran adoptado sus sistemas electorales presidenciales antes, existen razones para pensar que sus conflictos habrían sido ami-norados por tal sistema. De hecho, sus con-flictos se agravaron en virtud de las reglas de sufragio directo que gobernaban a sus siste-mas parlamentarios y excluían a las minorías del poder.

Diferencias insustancialesSe afirma que el resto de elementos que sus-tentan la objeción: la rigidez del periodo fijo, un gabinete débil y los prospectos de abuso del poder presidencial, son problemas inhe-rentes al presidencialismo. Todos ellos son insustanciales en la práctica.

Es cierto que los presidentes ocupan el cargo por un periodo establecido y que no es posible destituirlos con un voto de no confianza. Sin embargo, el periodo fijo de un presidente elegido directamente, tiene las mismas probabilidades de ocasionar una crisis de gobierno que el de un gobier-no parlamentario con un periodo flexible. Cuando los regímenes parlamentarios ase-guran una mayoría, tienden a ejercer sus periodos completos. La excepción se pre-senta cuando un gobierno llama a eleccio-nes anticipadas para aprovecharse de su po-pularidad temporal. En teoría, resulta más sencillo quitar a un gobierno parlamenta-rio durante su gobierno que destituir a un presidente. Sin embargo, en la práctica, esta necesidad rara vez sucede, a menos que el gobierno consista en una coalición ines-table porque la sociedad está fragmentada. En ese caso, resultaría adecuado cambiar a un sistema presidencial apoyado por un tipo de elección que aliente la reconcilia-ción y el desarrollo del consenso. Esa sería una interpretación sólida de lo que hecho por los franceses con la creación de la pre-sidencia de la Quinta República en 1958. En los sistemas presidenciales, como Linz lo hace notar, los gabinetes por lo general son más débiles que en los sistemas parla-mentarios. La debilidad de los ministros de los gabinetes en los sistemas presidenciales, se debe en parte a la separación de pode-res. Como los ministros no son legisladores electos, deben su cargo al presidente. Si el presidente tiene una posición conciliatoria, ellos también serán conciliatorios, lo cual es más importante para las organizaciones políticas de las que Linz se preocupa con razón, que si los ministros de los gabinetes son débiles o fuertes.

En todo caso, creo que se exagera la di-ferencia. Linz argumenta que la debilidad

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una comparación De sistemas Democráticos

del gabinete se una función de la fuerza indebida del presidente. Pero hay otra ra-zón. Por ejemplo, en Estados Unidos los gabinetes se conforman a partir de los inte-reses sociales que representan: agricultura, comercio, trabajo, etcétera. Esto significa que el presidente no tiene libertad absoluta para seleccionarlos. Por otra parte, algunos primeros ministros fuertes, como Margaret Thatcher e Indira Gandhi, han sido capa-ces de dominar y recomponer a sus gabi-netes parlamentarios con impunidad. La distinción entre los dos sistemas comienza a desdibujarse.

Por último, el abuso del poder difícilmente es un monopo-lio presidencial. Los regímenes parlamentarios en Asia y Áfri-ca han visto más que suficientes abusos del poder. En América Latina o en la Europa meridio-nal, al igual que en Asia y Áfri-ca, el abuso del poder ha sido posible principalmente por los golpes militares o el crecimien-to de la hegemonía de un solo partido.

En este sentido, no hay razón para preferir un sistema presi-dencial o uno parlamentario. Ambos han sucumbido.

la elección entre instituciones DemocráticasSi bien la diferencia entre los sistemas pre-sidenciales y los parlamentarios no resulta clara, la inquietud de Linz sí lo es. Tiene razón en su preocupación por las institu-ciones que adoptan los Estados que están construyendo su democracia, especialmen-te aquellos con profundas divisiones y nu-merosos partidos. Tiene razón también, en su preocupación por los resultados del

tipo “el ganador se queda con todo” y de sus consecuencias excluyentes en tales so-ciedades. Sin embargo, el tipo de parlamen-tarismo de Westminster, la madre de los parlamentos, produce estos resultados con la misma frecuencia que cualquier sistema presidencial.

Todo esto sugiere que el conflicto de Linz no es con la Presidencia, sino con dos características de la versión Westminster de la democracia: en primer lugar, eleccio-nes por sufragio directo que producen una mayoría de escaños excluyendo a competi-dores de terceros partidos; y en segundo, una democracia de adversarios, con una división tajante entre ganadores y perdedo-res, gobierno y oposición. Ya que estas son las objeciones de Linz, no es difícil llevar sus propios argumentos contra los sistemas parlamentarios, al menos en los casos en que producen mayorías y minorías cohe-rentes. Cuando no surge ninguna mayoría y es necesario contar con coaliciones, a ve-ces, pero sólo a veces, emergen procesos y resultados conciliatorios. Como resultado de ello, la tesis de Linz se reduce a un argu-mento no en contra de la presidencia, sino de la elección por pluralidad o sufragio directo, no en favor de los sistemas parla-mentarios, sino en favor de las coaliciones parlamentarias.

Todos estos argumentos son importan-tes, ya que las sociedades en vías de demo-cratizarse necesitan pensar profundamente en los sistemas electorales que alientan la conciliación y en los sistemas de gobierno que incluyan, más que excluyan. Una de las innovaciones más importantes, es la de los presidentes elegidos mediante una fórmu-la electoral que maximiza la flexibilidad de las fuerzas políticas contendientes. Los innovadores democráticos pueden benefi-ciarse del énfasis que hace Linz en el diseño de las instituciones, pero pueden también distraerse por la construcción de una dico-tomía infundada entre dos sistemas, divor-ciados de las instituciones electorales y de otras instituciones de gobierno en las que funcionan. c

© The Johns Hopkins University

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la centralidadde la cultura política

esulta digno de aplauso que Juan Linz y Donald Horowitz hayan revivido el debate sobre la relación entre los sistemas constitucionales, sean presi-denciales o parlamentarios, y las condiciones que son nece-sarias para una democracia es-table. Linz, además de basarse en gran medida en la experien-cia latinoamericana, observa que la mayoría de los sistemas presidenciales se han fractura-do repetidamente. Horowitz, un estudioso de Asia y África, hace hincapié en que la mayor parte de los sistemas parla-mentarios, especialmente los que se han intentado en casi todos los países africanos y en algunas naciones nuevas del Asia de la posguerra, también han fallado. También habría podido señalar el colapso de la entre-guerra del parlamen-tarismo democrático en Es-paña, Portugal, Grecia, Italia,

Austria, Alemania y la mayo-ría de Europa Oriental. Por el contrario, la incorporación de regímenes parlamentarios exi-tosos en Europa septentrional y en las áreas industrializadas de la Mancomunidad Británi-ca, países como Francia bajo la Quinta República, Chile con anterioridad a Allende, Costa Rica y Uruguay (durante la mayor parte de este siglo) ofre-cen ejemplos de presidencialis-mo estable y democrático.

Ciertamente, no es obvio el que las variaciones consti-tucionales del tipo ejecutivo se relacionen estrechamente con los resultados ya sea democráti-cos o autoritarios. Como Linz subraya, el gobierno parlamen-tario (especialmente en los ca-sos en que hay varios partidos, pero ninguna con una mayoría clara) brinda a los diferentes electores un mayor acceso al proceso de toma de decisiones que en los sistemas presiden-ciales, y supuestamente ayuda a unir a dichos votantes con las organizaciones políticas.

Bajo el gobierno presi-dencial, los que se oponen al partido del presidente pue-den considerarse a sí mismos como marginados, y por ello quizá intenten socavar la le-gitimidad presidencial. En virtud de que el gobierno con-

fiere la autoridad y la respon-sabilidad ulterior a una sola persona, algunos académicos lo consideran como inheren-temente inestable; los errores pueden llevar a un rechazo del símbolo de autoridad. Pa-recería que el poder está más diversificado en los regímenes parlamentarios.

La realidad es más com-pleja que esto. Dada la divi-sión de la autoridad entre los presidentes y las legislaturas, los primeros ministros y sus gabinetes son más podero-sos y pueden prestar menos atención a las intromisiones de grupos específicos. Un primer ministro con una ma-yoría en el parlamento, tras él cuenta con mayor autoridad que un presidente estadouni-dense. Básicamente, dichos parlamentos votan para apo-yar presupuestos, proyectos de ley y políticas que presenta el gobierno. Los miembros del gobierno deben votar de esa manera o el gabinete se de-rrumba y se convoca a eleccio-nes. A diferencia de los miem-bros del Poder Legislativo, los parlamentarios de oposición, si bien tienen la libertad de debatir, criticar o votar en contras de las políticas estable-cidas por el ejecutivo, rara vez las llegan a afectar.

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SeyMour Martin lipSet

La situación es muy dife-rente en un sistema presiden-cial. Los periodos en el cargo del presidente y el gabinete no se ven afectados por los votos en la legislatura. Como resul-tado de ello, la disciplina de partido es mucho más débil digamos en el Congreso de Es-tados Unidos que en el parla-mento británico. En la Unión Americana y en otros sistemas presidenciales, la representa-ción de los diferentes intereses y grupos de valor de los distin-tos partidos llevan a alianzas entre partidos en diferentes temas. Los intereses locales se ven mejor representados en el Congreso, ya que un represen-tante buscará el apoyo de los votantes para reelegirse y pue-de votar en contra de su presi-dente o partido. Sin embargo, un miembro del parlamento debe alinearse con su primer ministro y partido, incluso si esto significa no contar con el apoyo de los votantes.

El hecho de que las presi-dencias resulten en partidos débiles y jefes del Ejecutivo débiles, mientras que los par-lamentos tienden a tener el efecto contrario, ciertamente afecta la naturaleza y posible-mente las condiciones de la de-mocracia. Sin embargo, gran parte de la literatura en estos temas asume lo contrario: que un presidente es inherente-mente más fuerte que un pri-mer ministro y que el poder se concentra más en el primero. Debo hacer hincapié en que una condición para contar con un gabinete de gobierno fuer-te es la necesidad de convocar a una nueva elección cuando el gabinete pierde un voto

parlamentario. Cuando el par-lamento continúa y se forma un nuevo gabinete a partir de una coalición de partidos, sin que ninguno de ellos tenga la mayoría, es probable que los gabinetes parlamentarios sean débiles, como en el caso de la República de Weimar, la Ter-cera y Cuarta Repúblicas de Francia o bien de Israel e India en nuestros días.

En mi obra reciente, Con-tinental Divide, que compara las instituciones y valores de Estados Unidos y Canadá, observo que la diferencia entre los sistemas presidencial y par-lamentario dentro de un mar-co de organizaciones políticas federales y territoriales com-parable, da como resultado dos partidos políticos débiles en Estados Unidos y muchos fuertes en Canadá. El sistema de Estados Unidos parece ser el más estable de los dos. Des-de 1921, Canadá ha visto el nacimiento y caída de más de una docena de “terceros parti-dos” importantes. El énfasis de Estados Unidos en elegir a una persona como presidente o go-bernador obliga a “los diferen-tes grupos....a identificarse con una u otra de las dos alianzas electorales principales, sobre cualquiera que sea la base de división más sobresaliente de ellas. Cada alianza o partido de coalición principal incluye a grupos de interés diferentes que compiten en las elecciones primarias”.

Concluyo, con respecto a Canadá, que sus “cambios electorales han sido claramen-te el resultado no de una gran inestabilidad o tensión”, sino más bien del sistema políti-

co. En efecto, la necesidad de contar con partidos parlamen-tarios disciplinados “alienta la transformación de la protesta política, de los movimientos sociales, del descontento con el partido dominante en una región o en otros aspectos de la vida, en un tercer, cuarto o quinto partido”. Los partidos con estructura más flexible del sistema presidencial de Estados Unidos absorben las protestas con mayor facilidad dentro de los mecanismos tradicionales que los partidos del sistema parlamentario de Canadá.

el factor culturalPero sigue la pregunta: ¿por qué es que la mayoría de las or-ganizaciones políticas latinoa-mericanas no han funcionado como el sistema político de Estados Unidos? La respuesta está en los factores económi-cos y culturales. Si examina-mos un registro comparativo, éste sigue sugiriendo, como lo hice notar en 1960 en Political Man, que las democracias que han perdurado se encuentran casi siempre entre las nacio-nes más ricas y protestantes. Quitando al “cuarto” o me-nos desarrollado mundo, los países católicos y más pobres han sido menos estables en términos democráticos. La situación ha cambiado por supuesto en los últimos años. Los países europeos meridio-nales, como Grecia, Italia, Portugal y España, han creado democracias parlamentarias, mientras que la mayoría de los países latinoamericanos ca-tólicos cuentan con sistemas electorales competitivos con regímenes presidenciales.

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la centralidad de la cultura política

No voy a reiterar mis aná-lisis anteriores sobre las dife-rentes condiciones sociales para la democracia, excepto que hago notar que las corre-laciones entre democracia y protestantismo y un punto de conexión británico pasado señalan la importancia de los factores culturales. En este sen-tido, podría observarse que en Canadá, la provincia “latina” (francoparlante y católica) de Québec aparentemente care-cía de las condiciones para un sistema de partidos pluralista y de derechos democráticos hasta la década de los sesenta, mientras que la parte anglófo-na y protestante del país había contado con un sistema esta-ble de múltiples partidos con garantías democráticas duran-te cerca de un siglo.

Al tratar de explicar, en 1958, la razón por la que “los francocanadienses realmente no han creído en la democracia para sí mismos” y no tenían un sistema de partidos competiti-vo que funcionara, el politólo-go Pierre Trudeau, quien más tarde fungiría como primer ministro de Canadá por 16 años, escribió: “Los francoca-nadienses son católicos, y las naciones católicas no siempre han apoyado fervorosamente la democracia. Son autorita-rias en cuestiones espirituales; y ... a menudo son renuentes a buscar soluciones en cuestio-nes temporales mediante el simple conteo de cabezas”1.

Trudeau mencionó, por supuesto, otros factores, en particular los que son inheren-

tes a la situación de minoría y pobreza económica de sus compatriotas de lengua, pero básicamente, como observó, Canadá tiene dos sistemas cul-turales y políticos muy diferen-tes dentro del mismo marco de acuerdos constitucionales y de gobierno. Quebec, como la mayor parte de Sudamérica, puede describirse como latina y americana, y su política ante-rior a la década de los sesenta era más similar al resto de las sociedades latinas que al mun-do anglófono, ya fuera presi-dencial o parlamentario. Por supuesto que Québec ha cam-biado mucho desde esa época y ahora cuenta con un sistema bipartidista estable. Sin embar-go, estos desarrollos políticos se presentaron junto con gran-des ajustes en la orientación y desempeño de la Iglesia Cató-lica, en cuanto al contenido del sistema educativo, así como en el desarrollo y movilidad eco-nómica, particularmente entre los francoparlantes. Lo que no ha cambiado es el sistema polí-tico formal.

Puede considerarse tam-bién a los países islámicos como un grupo. Casi todos ellos han sido autoritarios, con sistemas de gobierno monár-quicos o presidenciales. Sería difícil explicar la debilidad de la democracia a sus institucio-nes políticas. Algunos escrito-res afirman que la fe islámica hace que la democracia políti-ca, en el sentido occidental de la palabra, sea extremadamen-te difícil, ya que no reconoce ninguna separación entre los ámbitos secular y religioso. Estas afirmaciones no deben ser categóricas, ya que, al igual

que con la cristiandad, las doc-trinas y las prácticas pueden evolucionar con el tiempo.

El énfasis en la cultura se ve reforzado por la observación de Myron Wiener de que casi todas las “nuevas naciones” de la posguerra que se han conver-tido en democracias estables son antiguas colonias británi-cas, al igual que varias otras, como Nigeria y Pakistán, que han mantenido instituciones electorales competitivas por periodos más cortos. Casi nin-guna de las antiguas colonias belgas, holandesas, francesas, portuguesas o españolas tiene un historial comparable. De acuerdo con el análisis estadís-tico comparativo que he reali-zado de los factores relaciona-dos con la democracia entre los países del Tercer Mundo, la experiencia pasada con un gobierno británico representa uno de los elementos más po-derosos de la democracia.

Los factores culturales de-rivados de diferentes historias son extraordinariamente difí-ciles de manipular. Las institu-ciones políticas, incluyendo a los sistemas electorales y a los acuerdos constitucionales, son más fáciles de modificar. Por ello, los que se preocupan por aumentar las posibilidades de un gobierno democrático esta-ble se enfocan en estos últimos. Excepto por el caso de la Quin-ta República francesa y de las barreras que se colocan a la representación de partidos pe-queños en Alemania Occiden-tal, hay poca evidencia de que tales esfuerzos hayan tenido un gran efecto, y este último caso estaría sujeto a debate. c

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1. Pierre Elliot Trudeau, Federalism and the French Canadians (Nueva York, St. Martin’s Press, 1968), p.p. 108.

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Las virtudesdel parlamentarismo

i ensayo, que en realidad es una versión abreviada de un trabajo mucho más extenso que aún está en proceso, tenía la intención de sustentar un mayor estudio de este problema.1 Al ampliar los cuestionamientos susceptibles de encontrar respuesta a partir del estado actual de nuestros conocimientos sobre el funcio-namiento de una democracia, Horowitz y Lipset confirman la

necesidad de contar con una mayor investigación y reflexión.A fin de evitar malos entendidos, debo hacer hincapié en que no afirmé que

el sistema parlamentario tenga mayores probabilidades, ipso facto, de asegurar la estabilidad democrática en comparación con el sistema presidencial. Tampoco sugerí que un régimen parlamentario tomará mejores decisiones políticas que un gobierno presidencial, algo mucho más difícil de demostrar.

Indudablemente, existen malas experiencias en ambos tipos de gobier-no. Mi ensayo no analizaba nuevas posibles formas del presidencialismo, más bien se limitó a los sistemas presidenciales democráticos existentes, ex-cluyendo consideraciones detalladas sobre los Estados Unidos, país al que considero excepcional.2

No creo haber construido un “testaferro” del presidencialismo; mi análi-sis se basa en un cuidadoso estudio de prominentes ejemplos del presidencia-lismo, si bien no incluí las versiones nigeriana y singalesa que el profesor Ho-

Los comentarios críticos que han realizado los profesores Horowitz y Lipset sobre mi ensayo, representan aportaciones estimulantes al debate respecto de los méritos de las diferentes formas de política democrática. El presente debate no podría ser más oportuno, ya que parecería que se va apagando la controversia sobre las bonda-des de la democracia en comparación con otros tipos de gobierno.

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rowitz examina con tanta habilidad. Sin embargo, mi texto, al igual que el de Horowitz, omite las muchas variedades del parlamentarismo, así como temas complejos que rodean a los sistemas semipresidenciales o semiparlamentarios con dos Ejecutivos. Estos sistemas merecen un estudio aparte.

Concuerdo con el profesor Horowitz en que el estudio de los regímenes democráticos no puede separarse del estudio de los sistemas electorales y re-conozco que mi análisis no abarca todos los métodos posibles de elección presidencial. El sistema nigeriano representa un método singular de elección presidencial que podría ser aplicable en Estados federales, especialmente en los multiétnicos, pero dudo mucho que pudiera justificarse en sociedades más homogéneas, incluso en los Estados federales latinoamericanos. Mi aná-lisis se concentra en dos de los métodos más comunes de elección: mayoría simple o sistema de pluralidad y la competencia entre dos candidatos.

No se considera el caso en el que un colegio electoral puede tomar una de-cisión independiente del voto popular, como el caso muy especial de Bolivia. El Congreso boliviano elige de entre los candidatos presidenciales sin impor-tar el total de votos populares, una práctica que ciertamente no ha contribui-do ni a la estabilidad política ni a la rendición de cuentas en ese país. Tampo-co mencioné la práctica de elegir directamente a un Ejecutivo plural o a un Presidente y un Vicepresidente para que representen a dos grupos electorales distintos (por ejemplo, de chipriotas griegos y turcos). Mis argumentos se centran en la probabilidad de ciertos patrones de política en los tipos más co-munes de sistemas presidenciales y no intenta efectuar un análisis exhaustivo de todas las formas de elección directa del Ejecutivo.

Dichos patrones pueden contribuir a la inestabilidad o a que existan difi-cultades en el desempeño de los Ejecutivos presidenciales. Utilizo la palabra “probabilidad” para hacer hincapié en que no es necesario que dichas conse-cuencias se presenten en cada uno de los sistemas presidenciales ni necesa-riamente conduzcan a la fractura de la democracia misma. Por el contrario, la experiencia reciente muestra que incluso los regímenes democráticos más ineptos tienen una buena oportunidad de sobrevivir, simplemente porque todos los actores en juego consideran que las opciones no democráticas son menos satisfactorias.

Horowitz enfatiza que las implicaciones mayoritarias del presidencialis-mo –la característica de “el ganador se queda con todo” en la que he hecho hincapié– pueden estar también presentes en los sistemas parlamentarios con elecciones plurales en distritos con un solo miembro, en especial en el sistema de dos partidos que tan a menudo van de la mano con el gobierno parlamen-tario al estilo Westminster. En las sociedades polarizadas o fragmentadas por numerosas separaciones, un sistema de varios partidos con representación proporcional puede permitir la formación de coaliciones alternativas (como en el caso de Bélgica) y con ello detener los resultados de suma cero.

En el caso de los sistemas parlamentarios con elecciones plurales, la se-ñora Thatcher es sin duda la número uno entre dispares, como el caso de un presidente, y quizá tenga más poder que el jefe del Ejecutivo estadounidense. Ciertamente, las democracias parlamentarias en las que un solo partido con disciplina obtiene la mayoría absoluta de todos los escaños se encuentra cerca de una situación de “el ganador se queda con todo”. Pero no se trata del pa-trón más frecuente en los sistemas parlamentarios, particularmente cuando hay una representación proporcional.

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De hecho, Horowitz sugiere que yo debería ampliar algunas de mis ideas respecto del estilo de política en el presidencialismo, para incluir el caso de esos primeros ministros con mayoría, y que tal vez yo tenga una ligera pre-ferencia por un gobierno de coalición estable. Una vez más, debo insistir en que he manejado tipos ideales que no pueden abarcar a todas las variedades posibles de sistemas políticos; de hecho, sólo he mencionado las tendencias más frecuentes de dichos tipos ideales. Sin embargo, si bien la situación real de un Primer Ministro poderoso, como la señora Thatcher, podría compa-rarse con la de un Presidente con una mayoría legislativa, la diferencia de jure sigue siendo significativa.

Por ejemplo, si la señora Thatcher llegara a fallar o a convertirse de alguna manera en una carga, la mayoría conservadora en la Cámara de los Comunes podría pedir su renuncia sin que se llegara a crear una crisis constitucional. No habría ninguna necesidad de dejarla permanecer en funciones como a los presidentes Raúl Alfonsín, de Argentina, o Alan García, de Perú. Puede convocarse a elecciones parlamentarias no sólo para beneficiarse de la popu-laridad, sino también cuando resulta difícil gobernar en virtud de una falta de cohesión entre la mayoría parlamentaria.

Eso fue lo que sucedió en España en 1982, cuando el Primer Ministro Leopoldo Calvo Sotelo disolvió las Cortes, permitiendo a Felipe González asumir el poder como líder de una mayoría socialista. Por otra parte, en los casos en los que la mayoría parlamentaria queda intacta pero el Primer Minis-tro queda desacreditado o agotado (como el Primer Ministro español Adolfo Suárez, en 1981), puede renunciar sin tener que esperar al fin de su mandato o a un golpe para destituirlo.

Las características de “el ganador se queda con todo” de la elección pre-sidencial y el jefe del Ejecutivo “unipersonal” (para emplear el término de Arend Lijphart) no excluyen la posibilidad de tener presidentes débiles en particular o de una Presidencia débil en general, a pesar de que Horowitz su-giere lo contrario. El “todo” con lo que se queda el ganador quizá no implique un gran poder real, especialmente si no cuenta con el apoyo del Congreso. Esto es aún más cierto si el apoyo popular mengua conforme se acercan las próximas elecciones. Los presidentes, en especial los que llegan al poder tras una campaña de plebiscito o una populista, a menudo se encuentran con que el poder que tienen es irremediablemente insuficiente para cumplir con las expectativas que han generado. Los constantes esfuerzos de los presidentes para obtener “nuevo” poder o invocar una autoridad de emergencia son re-flejos de este hecho.

Horowitz no trata el problema básico de los reclamos encontrados a la legitimidad de los presidentes y los congresos, así como del potencial resultante de que se presente un conflicto entre los dos poderes. Los presidentes, sin duda alguna, en ocasiones ganan estos conflictos, pero mis argumentos tratan sobre las instituciones, no sobre la manera en que cier-tas personas logran sortear esta o aquella serie de circunstancias.

Horowitz podría responder que los conflictos entre la Legislatura y el Poder Ejecutivo no son inevitables en una democracia presidencial. Quizás

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esto sea cierto, pero no probable. Si bien no han provocado una caída de la democracia en Estados Unidos, debemos recordar que en la mayor parte de la historia de ese país, el partido que ha controlado la Presidencia también con-trolaba ambas cámaras del Congreso. En tiempos más recientes, un control dividido ha conducido a una política de estancamiento y a recriminaciones mutuas. Además, como una democracia profundamente institucionalizada, Estados Unidos está en mucho mejor posición de sobrevivir a las dificultades del presidencialismo que muchas democracias recientes o débiles en el mun-do en desarrollo.

Horowitz tiende a enfatizar demasiado mi posición al ignorar la natu-raleza necesariamente calificada de mi análisis. Simplemente he tratado de evaluar la evidencia existente y ofrecer un estimado de probabilidades; nunca adoptaría la absurda posición de afirmar una certidumbre en temas que sólo comprendemos parcialmente.

tipos de presidenciaLismoHorowitz afirma por otra parte que mi muestra es sesgada y muy selectiva, principalmente en lo referido a casos latinoamericanos. No realicé un análisis cuantitativo, pero los sistemas presidenciales de América Latina, junto con los de Filipinas y Corea del Sur (que también tenía en mente), abarcan casi la totalidad de los regímenes presidenciales puros del mundo; las únicas ex-cepciones son los sistemas de Estados Unidos, Nigeria y Sri Lanka. Horowitz basa gran parte de su argumento en estos dos últimos países.3

No limité mis generalizaciones a Latinoamérica, ya que pienso que son en buena medida válidas también para Corea del Sur y Filipinas. La elec-ción para presidente en 1987 en Corea del Sur, por ejemplo, tuvo a Roh Tae Woo, del Partido de Justicia Democrática (PJD), como ganador del cargo, con 36.6% de los votos, casi el mismo porcentaje de la votación (34.7%) que logró la UCD de Adolfo Suárez en España en 1977. La victoria de Roh frus-tró a los líderes de la oposición, Kim Young Sam y Kim Dae Jung, quienes habían insistido en una elección presidencial directa para posteriormente dividir 55% de los votos entre ellos.

En cuanto a África, un examen atento de la historia poscolonial de ese continente no permite sostener la afirmación de Horowitz en el senti-do de que “el villano institucional seguramente habrían sido los sistemas parlamentarios”. No fue sólo el parlamentarismo, sino las instituciones democráticas en su conjunto –ajenas y con raíces débiles– las que fraca-saron en África.

El modelo británico de Westminster, sin lugar a dudas, presenta caracte-rísticas de “el ganador se queda con todo”, pero éstas fueron aún más notables en los sistemas presidenciales. De hecho, el surgimiento de regímenes autori-tarios en países como Ghana, Uganda y Senegal coincidió y se consolidó con “el cambio constitucional de un sistema parlamentario a uno presidencial, con una concentración extrema del poder en la Presidencia y una marcada disminución de la autoridad legislativa”.4

Horowitz me critica por tener una visión mecánica e incluso caricaturi-zada de la Presidencia. Mi intención principal era analizar la mecánica de los sistemas presidenciales, pero me parece que mis comentarios acerca del estilo de la política en los países con esta característica, las respuestas de los

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votantes a las elecciones presidenciales o los patrones de interacción entre los diferentes líderes políticos en ese tipo de sistema situaron mi ensayo en un nivel mucho más allá de lo simplemente mecánico. Quizá soy culpable de caricaturizar, pero muchos observadores del escenario latinoamericano encuentran que mis caracterizaciones son descripciones bastante exactas de los sucesos en dichos países.

La tercera aseveración de Horowitz –que no examiné cada uno de los posibles sistemas para elegir a un presidente– es bastante exacta, pero sí cubrí los predominantes (con las excepciones que él anota). En cuanto a su cuarto punto, de las funciones que un presidente elegido en votación cerrada puede realizar en una sociedad dividida, le concedo que, en algunas circunstancias muy especiales (como el caso de Nigeria y tal vez el de Sri Lanka), un presi-dente puede llegar a construir un consenso político.

Sin embargo, existen ejemplos de lo contrario, como Chipre y Líbano (para mencionar otros dos sistemas presidenciales), que muestran que el presidencialismo no es capaz de superar ciertas divisiones. Por otra parte, en vista del fracaso de la Segunda República de Nigeria y de la transición de un gobierno militar a la Tercera República de corte presidencialista que se encuentra actualmente en el poder, el jurado todavía no puede tomar una decisión respecto de la Presidencia nigeriana. Lo mismo podría decirse de Sri Lanka, en donde la violencia étnica continúa haciendo estragos y aún está por revertirse el deterioro de las instituciones y libertades democráticas. Los problemas políticos de las sociedades con diferentes etnias bajo cualquier tipo de gobierno (democrático o autoritario, para el caso) representan com-plejidades que no podía tratar en mi corto ensayo.

Horowitz insiste en que un sistema electoral presidencial con incenti-vos que busquen contar con un apoyo ampliamente distribuido (como en Nigeria) puede obviar la política de “el ganador se queda con todo” que prevalece en la mayor parte de los sistemas presidenciales, especialmente en aquellos con una separación de poderes débil, sin un verdadero federalismo y sin un Poder Judicial fuerte. No me cabe la menor duda de que exigir que cada candidato gane, por ejemplo, al menos 25% del voto en no menos de dos terceras partes de los estados tenderá a producir un Presidente con un amplio apoyo a través de divisiones étnicas y territoriales, reduciendo de esa manera la polarización étnica.

En cualquier caso, nada de esto mitigó la característica de “el gana-dor se queda con todo” del sistema presidencial de Nigeria. Ese sistema otorgó dos veces a un partido minoritario el derecho exclusivo de cons-tituir un Poder Ejecutivo y ayudó a socavar la democracia al alentar in-numerables irregularidades en las elecciones presidenciales de 1983. Este tipo de sistemas puede, además, resultar contraproducente al elegirse a un candidato con un sentido de negociación muy débil. Quizá generalicé excesivamente a partir de los casos que incluí en mi análisis, pero hacer generalizaciones contrarias sobre la base de procesos sumamente inusua-les me parece menos satisfactorio.

Me pregunto todavía qué tan fácil es para el presidente de Sri Lanka adop-tar el tipo de decisiones impopulares que supuestamente es capaz de tomar (gracias a un método de elección que suma segundas y subsecuentes prefe-rencias), frente a una mayoría legislativa hostil.

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Se requiere mucha más investigación respecto de la composición y esta-bilidad de los gabinetes en los sistemas presidenciales. El que un presidente ocupe un cargo de manera segura durante un periodo determinado no quiere decir que su gabinete esté inmune a los cambios. En los sistemas parlamenta-rios, incluso los que tienen gobiernos inestables, los miembros del gabinete suelen acumular una experiencia considerable.

Por lo general, los primeros ministros han sido parte de gobiernos anteriores y el sistema se beneficia de la experiencia política y administrativa acumulada por los ministros ejecutivos. En la mayoría de los sistemas presidenciales, es muy probable que esa expe-riencia se pierda con el cambio de Presidente, ya que cada jefe del Ejecutivo selecciona a las personas en las que tiene confianza personal.

Además, en virtud de que el Presidente y su gabinete no requieren en for-ma absoluta de la confianza del Congreso o de los partidos representados en éste, puede elegir a asesores y ministros que no pertenezcan a la clase políti-ca o, como parece ser el caso de los presidentes brasileños, de partidos que no son el suyo, incluso de los que se opusieron a su elección. Esto parecería admirable y quizá funcione en algunos casos, pero debilita a los partidos al promover las facciones y el clientelismo.

Al igual que es difícil pedir cuentas a un Presidente que no puede reelegir-se, un Presidente que forma un gabinete sin que participen sistemáticamente los partidos que lo han apoyado dificulta que los votantes pidan cuentas a los partidos en las siguientes elecciones. Mi análisis se enfoca en los sistemas con varios partidos, más que en los de dos, pero incluso en un sistema de dos par-tidos no resulta claro a quién culparán los electores: al partido del Presidente o al partido con mayoría en el Congreso que obstruyó un desempeño que tal vez habría sido positivo.

eL probLema de un gobierno divididoGiovanni Sartori ha utilizado la experiencia estadounidense para argumentar que, una vez roto el patrón de mayorías consonantes no divididas (la coinci-dencia de mayorías en el jefe del Ejecutivo y el Poder Legislativo) y las prácti-cas de consenso (especialmente la concurrencia de dos partidos en temas de política exterior), surge un gobierno dividido en forma antagonista, cuyos dos elementos principales perciben que sus respectivos intereses electorales se ven favorecidos con el fracaso de la otra institución. La cooperación de un Congreso controlado por los demócratas con un gobierno republicano, favorece la elección de futuros presidentes republicanos.

Por el contrario, un Presidente cuyo partido es minoritario en el Congre-so intentará reestablecer su gobierno no dividido enfrentándose a éste. En pocas palabras, jugará al juego de “echar la culpa”. Por ello, la respuesta a si el presidencialismo representa una oportunidad de contar con un gobierno eficaz es, según su encarnación más aclamada, un rotundo no. El sistema esta-dounidense funciona o ha funcionado a pesar y no como consecuencia del ré-gimen presidencialista de Estados Unidos. En la medida en que pueda seguir desempeñando sus funciones, requiere de tres aspectos para desbloquearlo:

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flexibilidad o una ausencia de rigidez ideológica; partidos débiles e indisci-plinados, y una política de uso de los fondos públicos para fines electorales y de orientación local.5

Estas consideraciones pesan en contra de la idea de que ya que Estados Unidos es tanto una democracia exitosa como un régimen presidencial, en-tonces otros sistemas presidenciales también tienen una buena posibilidad de ser igualmente exitosos. No puedo ahondar demasiado en este ensayo, pero recomiendo la lectura del excelente estudio realizado por Fred Rigg sobre las particularidades del sistema político de Estados Unidos, un sistema en el que la Presidencia es sólo uno de sus variados elementos.6

Hay dos aspectos en cuestión: la estabilidad del sistema democrático y la calidad de su desempeño. No todos los sistemas presidenciales son inestables ni todos son débiles a pesar de su aparente fortaleza. Sin embargo, muchos de ellos han resultado ser inestables y muy débiles, si bien nunca excluiría la posibilidad de un sistema presidencial estable y fuerte si el Presidente cuenta con el apoyo tanto del electorado como de una mayoría legislativa. Empero, esta combinación no es nada común en los sistemas presidenciales actuales y quizá no sea lo mejor en todos los casos: un Presidente popular con un parti-do disciplinado detrás de él puede romper con el esquema constitucional de pesos y contrapesos, eliminando así una ventaja clave del presidencialismo.

A pesar de ello, como señala el estupendo trabajo de Michael Coppedge sobre el sistema presidencial venezolano, la prohibición de una reelección presidencial tiene un efecto adverso en la capacidad del Presidente para go-bernar en la última parte de su periodo.7

Estoy agradecido con el profesor Horowitz por sus comentarios, en espe-cial respecto de los inusuales sistemas de Nigeria y Sri Lanka. Como afirmé al principio, necesitamos de más comparaciones sistemáticas y de más inves-tigación sobre ejemplos específicos de gobiernos presidenciales (un tema casi ignorado) antes de poder extraer conclusiones definitivas. Ninguna de las investigaciones existentes refuta mi afirmación básica en el sentido de que ciertos problemas estructurales inherentes al presidencialismo hacen que exista la probabilidad de que muchos sistemas presidenciales se enfrenten a serias dificultades que algunos sistemas parlamentarios han logrado superar con éxito.

Después de realizar todas las puntualizaciones necesarias, podría replan-tear mi conclusión de la siguiente manera: algunos sistemas parlamentarios tienen más probabilidades que la mayoría de sus contrapartes presidenciales de resolver ciertos problemas complejos de la política multipartidista. Sin embargo, incluso si hago dichas puntualizaciones, temo que caigamos en el error de olvidar realizar un análisis comparativo simplemente para evaluar sistemas políticos específicos considerados sólo en forma aislada. El análisis comparativo debe enfocarse en probabilidades, más que en certidumbres, y por lo tanto, siempre estará abierto a la discusión. Sin embargo, resulta inne-gable la necesidad de contar con dicho análisis.

La importancia de Las institucionesLos comentarios del profesor Lipset subrayan de manera atinada los efectos de los factores económicos, sociales, históricos y culturales sobre el destino de la democracia en muchos países del pasado, del presente y del futuro. Di-

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chos factores funcionan de manera más o menos independiente de las ins-tituciones políticas. Es difícil, si no imposible, cambiar la cultura, afirma. Los legados históricos no desaparecen por completo y las transformaciones socioeconómicas no se logran de inmediato, así que lo que queda es la bús-queda de las instituciones políticas que mejor se adapten a las circunstancias de este o aquel país en particular.

Se trata de una tarea modesta pero valiosa. Presidencialismo, parlamenta-rismo o un híbrido de los dos; centralismo o federalismo; elecciones en una o dos rondas. En cada caso, la cuestión es la misma: ¿cuál es la mezcla de leyes e instituciones que conducirán los intereses contendientes de una determinada sociedad hacia canales pacíficos y democráticos? Es en estos temas en donde pretendo realizar una aportación.

La hábil comparación de Lipset entre Estados Unidos y Canadá confirma que incluso cuando las sociedades son relativamente similares, el tipo de go-bierno democrático que tiene cada una marca una diferencia. Su observación de que los primeros ministros que conducen a una mayoría sólida (no nece-sariamente de un solo partido) pueden tener más poder que los presidentes, confirma indirectamente mi argumento. Igualmente interesantes resultan las aseveraciones de Lipset acerca del mayor peso que representan los grupos con intereses, así como los intereses locales en los sistemas presidenciales. Si esto llega a demostrarse, constituiría el material de trabajo para los que se quejan del clientelismo fastidioso, tan común en los países presidenciales, como Fi-lipinas y Brasil.

Asimismo, Lipset señala las debilidades tanto de los partidos como de los presidentes que dependen del apoyo de aquellos. ¿Llegará a confirmar una mayor investigación mi hipótesis de que el presidencialismo debilita a los partidos y los vuelve menos responsables? ¿Acaso el parlamentarismo obliga-ría a los partidos a comportarse de manera diferente? c

© The Johns Hopkins University

1. Véase Óscar Godoy Arcaya, ed. Hacia una democracia moderna: La opción parlamentaria (Santiago Ediciones, Universidad Católica de Chile, 1990), para una versión en español de mi trabajo completo, así como los trabajos de Arend Lijphart y Arturo Valenzuela. Espero poder publicarlo como un ensayo introductorio en un libro que editaré junto con Arturo Valenzuela y que incluirá estudios de numerosos autores, así como aportaciones teóricas de Lijphart y Giovanni Sartori que parcialmen-te apoyan mis argumentos, pero que también están en desacuerdo con algunas afirmaciones que hago.2. Fred W. Riggs, “The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices”, International Political Science Review 9 (octubre 1988): 247-78.3. Horowitz se refiere también a Colombia como otro caso exitoso de presidencialismo, pero la transición de ese país y el mantenimiento temprano de la democracia presidencial fue posible sólo gracias a la Concordancia de 1938, un arreglo por el que los dos partidos políticos

principales acordaron suspender su competencia electoral por la Presidencia y aceptar periodos alternos en el poder. Si bien esto ayudó a estabilizar al país tras un periodo de guerra civil y dictadura, difícilmente puede considerarse como un modelo de política democrática o un método para que el gobierno rinda cuentas antes los votantes. Lla-marle desviación podría ser demasiado suave.4. Larry Diamond, “Introduction: Roots of Failure, Seeds of Hope”, en Democracy in Developing Countries, vol. 2, Africa, Larry Diamond, Juan J. Linz y Seymour Martin Lipset, editores (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1988), 3.5. Giovanni Sartori, “Neither Presidentialism nor Par-liamentarism” (trabajo no publicado presentado en la Universidad de Georgetown en mayo de 1989).6. Riggs, op. cit. 7. Michael Coppedge, “Venezuela: Democratic Despite Presidentialism” (trabajo no publicado presentado en la Universidad de Georgetown en mayo de 1989).

Notas

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os vientos de pluralidad que movieron el país desde finales de los años noventa establecie-ron una nueva realidad política a la que nos está costando mucho trabajo ajustar nues-tras instituciones. Incluso la alternancia que ha operado en todos los niveles de gobierno no ha logrado redimensionar nuestra forma de gobierno presidencial para adaptarla a los nuevos requerimientos del país. La integra-ción, funciones y contrapesos entre los Po-deres de la Unión se han transformado, y las funciones tradicionales –legislativa, ejecutiva y judicial– juegan nuevos roles en el sistema político mexicano.

Nadie puede soslayar que a partir de 1997, con una integración del Congreso sin mayoría absoluta de ninguna fuerza po-lítica, el presidencialismo se vio obligado a disminuir su acción pública en favor del

Legislativo. También es evidente que desde entonces el Poder Judicial ha contado con mucha mayor presencia en el desarrollo del país, y en particular es de destacar su calidad de juez de última instancia en los conflictos ahora frecuentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Las bases del poder presiden-cial se han desgastado desde hace tiempo. La institución pre-sidencial se ha debilitado. Por ello conviene reflexionar sobre la necesidad de ajustar el presi-dencialismo y sus funciones a los tiempos que hoy vive la Repú-blica Mexicana.

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Esta colaboración pretende analizar las transformaciones del presidencialismo, así como identificar sus razones y los cambios que demanda para su supervivencia como el modelo de forma de gobierno más conve-niente para el país. Nuestra premisa mayor es que la consolidación democrática exige una Presidencia que se corresponda con las aspiraciones y reclamos políticos de los ciudadanos. Se hace indispensable entonces admitir la necesidad de reformar la Consti-tución respecto de las facultades del Presi-dente de la República.

En principio, atendiendo al aspecto con-ceptual, tenemos que por presidencialismo se identifica aquel régimen político en el cual el Ejecutivo tiene un papel dominante sobre los otros dos poderes, particularmen-te sobre el Legislativo. Curiosamente, el término “presidencialista” se acuñó en Gran Bretaña, cuna del parlamentarismo, ya que fue la manera en la que en aquel país se de-nominó al novedoso y para ellos extraño ré-gimen que surgía luego de la independencia de las colonias que ahora integran los Esta-dos Unidos de América.

En un sistema presidencial el valor de equidad inherente al principio de división de poderes es pura mitología constitucio-nal; el Ejecutivo prevalece sobre los de-más poderes. Se da una relación de cuasi subordinación que además termina por arrastrar en su cauce a los poderes locales y municipales.

El presidencialismo fuerte, o no acota-do, produce una sociedad civil sumisa por la ausencia de actores sociales que pue-dan enfrentarse al poder presidencial. En nuestro sistema político la adopción del régimen presidencialista obedeció más a factores de moda política que a cuestiones propias de nuestra realidad. Recordemos que allende los juicios de valor, en la praxis el régimen presidencial se consolida con el Presidente Juárez y se fortalece con el ge-neral Porfirio Díaz.

No obstante que no se planeó de esa ma-nera, el presidencialismo logró detener el proceso de desintegración que experimen-taba nuestro país desde la Independencia.

Y sin lugar a dudas también contribuyó a cimentar el sentimiento de pertenencia y consecuentemente el desarrollo nacional. Es innegable que la Carta Magna que nos rige y que constituye –en palabras del juris-ta francés Georges Ripert– “la revolución jurídica” producto de la Revolución Mexi-cana de 1910, y la que contiene profundas reformas sociales y reivindicaciones popu-lares, no hubiera sido posible sin la figura presidencialista en aquellos días representa-da por Venustiano Carranza, primer jefe del Ejército Constitucionalista.

Es un hecho que el sistema presidencial contribuyó al tránsito de la precaria econo-mía mexicana hacia un sólido desarrollo que hasta finales de los setenta impulsó mejores niveles de vida de la población, con creci-mientos acelerados a ritmos poco vistos en el mundo, y generando una clase media vi-gorosa. Esta “bonanza” económica legitimó el régimen presidencialista y lo colocó en la conciencia colectiva como nuestra forma de gobierno, concretamente en las tres décadas que van de los cuarenta a los setenta. Quie-nes en aquellos tiempos fungieron como titulares del Poder Ejecutivo representaron en sí mismos a la República, construyendo verdaderos mitos sobre el poder presiden-cial constitucional, pero sobre todo meta-constitucional. Se les apreciaba como entes omnipotentes. En los últimos años de este idilio entre un hombre, el poder y su pue-blo, se habló incluso del “milagro mexica-no”; se suponía que mantendríamos un alto crecimiento del Producto Interno Bruto durante 30 años seguidos.

No obstante, en 1976 y a principios de los años ochenta vienen tremendas crisis económicas que disipan súbitamente el sue-ño mexicano. De pronto despertamos con carestía, inflación, desempleo y, sobre todo, desesperanza. También repentinamente la ciudadanía comienza a cuestionarse sobre la necesidad de cambios en la composición del gobierno por la vía electoral y la ampliación del sistema de libertades. La corrupción y los abusos se destapan y enervan al pueblo de México. Viene el lamentable terremoto de 1985 y, por necesidad, la sociedad se da

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cuenta de que tiene fuerza propia, un mús-culo político que no había descubierto, y de que el gobierno –incluido el poderoso Presidente de la República– se ha desgasta-do y es, cuando menos, confrontable. Aquí comienza a desgastarse el modelo presiden-cialista que había prevalecido en las décadas anteriores.

Se dispara el índice demográfico. De 20 millones de habitantes que había en 1940, pasó a 50 millones para 1970. El país rural se urbanizó y la sociedad tradicional, de campo y en su mayoría analfabeta, se trans-formó en un conglomerado de ciudad cada vez más preparado. A diferencia del cultural que se estrechó, el abismo socioeconómico se amplió enormemente –fenómeno que a la fecha continúa– y los nuevos grupos sociales mayoritarios ya no estaban con-formes; en nuestra opinión, más que con el modelo presidencialista, el descontento era con el ejercicio excesivo de dicho para-digma. La funcionalidad del presidencia-lismo estaba en tela de juicio; la forma de gobierno se había puesto en el banquillo de los acusados. Y así seguimos, en pleno 2008 continuamos debatiendo la vigencia o no de nuestro esquema de distribución de las fun-ciones públicas.

Cuando parecía aniquilado el modelo presidencial, viene la elección de 1988 y a contracorriente toma un “segundo aire”. La economía comienza a dar señales de recupe-ración, se renegocia exitosamente la deuda externa, se reforman los artículos 27, 3 y 130 constitucionales y se firma el Tratado de Libre Comercio de América del Nor-te. Este reposicionamiento sólo dura una década, ya que con las elecciones federales de 1997 habría de cambiar radicalmente el papel del Legislativo y, por efecto de dicha transformación, todo el sistema político se convulsionaría, aderezado por la alternan-cia del 2000 hacía una aventura familiar y un proyecto sin rumbo.

Los partidarios del presidencialismo apuestan por su fortalecimiento en aras de la eficiencia gubernamental y la gobernabi-lidad política. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, lo que importa es la relación

Ejecutivo-Legislativo. No puede pretender-se lograr ni eficiencia en la gestión pública ni un ambiente más adecuado para el desen-volvimiento político en la diversidad aten-diendo solamente una parte del binomio, esto es, al Ejecutivo. Es imperante que se trabaje con los dos ejes del sistema político y, de hecho, es más importante lo que tiene que ver con los colegios parlamentarios, que son, en última instancia, los depositarios de la voluntad popular.

Así entonces, es la relación gobierno-parlamento la que determina la eficacia de la forma de gobierno. Y dicha relación es susceptible de analizarse desde dos perspec-tivas diferentes, a saber: atendiendo a la res-pectiva fuente de legitimación; y, por otro lado, considerando el ámbito competencial y de control recíproco.

Atendiendo a estas dos perspectivas, tene-mos que tanto el titular del Ejecutivo como los integrantes del parlamento tienen su fuente de legitimidad en el sufragio, lo que los hace pares en lo que a origen respecta. Sin embargo, es en la parte competencial donde encontramos la disfunción que aqueja a nues-tra forma de gobierno.

El presidencialismo se agotó en la forma en que se encuentra plan-teado, que es la misma que viene de los años cuarenta. La nueva composición plural de las cámaras congresionales y la alternancia en el gobierno poco han alterado el molde primigenio del presiden-cialismo mexicano que se gestó a lo largo del siglo pasado. No hemos sido capaces de “ajustar” nuestro modelo a los nuevos re-querimientos del país.

Es evidente la pérdida de influencia, centralidad y liderazgo de la institución presidencial tal y como la conocemos. Y en nuestra opinión esta situación no contribuye

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a tener mejores gobiernos. Pensamos en un presidencialismo moderno, un modelo que permita al Ejecutivo coexistir con un Con-greso diverso, y no sólo eso, sino cogobernar de la mano de los colegios legislativos, más allá de su composición. Es imprescindible generar un equilibrio real que se traduzca en colaboración efectiva entre el Congreso y el gobierno. Debe fortalecerse al Ejecutivo en aquellos rubros que competencialmente co-rrespondan, por razones de orden técnico bá-sicamente; y paralelamente debe hacerse par-tícipe al Legislativo de las decisiones públicas para las cuales la legitimación proveniente de la mayoría parlamentaria resulte adecuada.

El modelo presidencial mexicano se ha re-zagado respecto de las transformaciones que exige México. Por ello hay que dotarlo de agi-lidad para que pueda retomar su papel, pero ahora de la mano del parlamento. La máxima es sencilla: sociedades diversas llevan a eleccio-nes competidas, y las elecciones competidas deben llevar a gobiernos compartidos, y el ejer-cicio compartido de gobierno puede y debe or-questarse desde los órganos legislativos. No se trata de transitar a un parlamentarismo, que a nuestro juicio no corresponde ni con nuestra tradición ni con nuestra idiosincrasia, sino de hacer más partícipe al parlamento en las deci-siones públicas y, concretamente, en algunos espacios otrora “reservados” al Ejecutivo. Hoy se hace indispensable diseñar un nuevo régi-men presidencial capaz de convivir con otras instituciones democráticas, incluyendo no sólo las que se ubican en la esfera federal, sino también las que se encuentran en los niveles estatal y municipal.

Este nuevo diseño debe considerar con-trapesos entre los poderes para retomar y asegurar un verdadero equilibrio republi-cano. Se necesita una Presidencia fuerte pero acotada, y un parlamento que asuma nuevas facultades de órgano de gobierno y de control. Se requiere una redistribución

de facultades, poderes y atribuciones. Hay que impulsar la cooperación entre los po-deres para inhibir ineficacias.

La erosión del régimen presidencial convo-ca a reformas que le den solidez en los espacios que le son propios, a la par que se crean meca-nismos para la activa participación de los legis-ladores en la toma de decisiones de gobierno. Siguiendo las ideas de Mora-Donatto, ya no es sostenible que las oposiciones legislativas ten-gan como función primordial desacreditar al gobierno en turno con la idea de prevalecer en el siguiente ejercicio electoral, convirtiendo así a los espacios legislativos en obstáculos al ejer-cicio del poder en lugar de resortes de ideas; es urgente que se involucre a los actores políticos en el ejercicio de gobierno para que allende sus posiciones ideológicas y/o políticas, siempre válidas, más aún en la pluralidad, compartan no sólo palestra, sino también la responsabili-dad de guiar los destinos del pueblo de México desde la noble trinchera de la política.

Así entonces, a manera de corolario, suge-rimos que el Congreso de la Unión designe o cuando menos ratifique a los integrantes del gabinete; que se separe la Jefatura de Estado de la Jefatura de Gobierno, recayendo la pri-mera en un legislador elegido por sus compa-ñeros por mayoría calificada de dos terceras partes; que se discuta disminuir el periodo presidencial a cuatro años con posibilidad de una reelección, para que se reconozca a los gobiernos eficaces y se elimine pronto a los ineficaces; y, finalmente, el Presidente de la República debe mantener una relación mu-cho más estrecha con el Congreso, compare-ciendo ante sus cámaras y debatiendo con sus integrantes los temas relevantes, con forma-tos adecuados y equilibrados.

La parte más importante de una reforma al Estado mexicano es la forma de gobierno, preponderantemente el redimensionamiento del poder presidencial a la luz de un Legislati-vo plural y cogobernante. c

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presidencialismo en el

federalismoEl federalismo es una expresión del sistema presidencial, puesto que ambos nacieron al mismo tiempo. Es verdad que hay federalismos con régimen parlamentario, como en Ca-nadá, pero en su origen federalismo y sistema presidencial nacieron hermanados. Así ocurrió precisamente en nuestro país. Echemos pues una mirada al federalismo como expre-sión característica del régimen presidencial.

ntre los aficionados al sistema parlamentario, nadie se cues-tiona el papel que en dicho hipotético (e indeseable, digo yo) régimen político cabría a nuestro sistema federal. Nada tiene de extraño, en realidad, que después de haberlo adop-tado en la Constitución de

1824 aún sigamos debatien-do acerca del federalismo. Ni que a más de 175 años de esforzarnos por vivir el para-digma federal enfrentemos el hecho de que su operación aún no satisfaga a todos ple-namente. Y es que el fede-ralismo, podríamos decir, como se ha dicho también del concepto de soberanía, es una institución histórica y polémica por naturaleza.

El carácter federal o uni-tario de la estructura política de un país es una de sus carac-terísticas básicas. Una deci-sión fundamental que figura de manera prominente en la Constitución de los países que lo han adoptado. Es el

Derecho constitucional, por tanto, el que se ocupa de su estructura; del reparto de las atribuciones que correspon-den a los estados y a la Fede-ración; de las relaciones entre ambos órdenes de gobierno; y de los mecanismos que garan-tizan la vigencia del sistema.

Aunque la antigüedad conoció formas asociativas entre organizaciones políti-cas independientes –Confe-deración Ateniense, la Triple Alianza en Mesoamérica–, la estructura auténticamente fe-deral es relativamente recien-te. Se reconoce, en general, que el sistema es una apor-tación nacida a partir de que las colonias inglesas en Nor-

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teamérica buscaron su inde-pendencia (1776). Estas 13 entidades políticas, teniendo el propósito de permanecer firmemente unidas entre sí, pero sin perder los rasgos esenciales de su autonomía política, recurrieron primero (1777) a una confederación de Estados independientes, según fórmulas ya conocidas en el pasado.

Al cabo del tiempo, sin embargo, reconociendo las dificultades prácticas que esa estructura mostraba para conducir la guerra contra la metrópoli colonial, así como para sus relaciones interna-cionales, concluyeron en la necesidad de adoptar un me-canismo constitucional que combinara las ventajas de la unidad que buscaban, con la autonomía que igualmente deseaban preservar en el ma-nejo de sus propios asuntos.

El problema de orden práctico a que se enfrentaron los redactores de la Constitu-ción norteamericana (1787) era especialmente complejo. Había entre las 13 colonias originales, desde luego, la voluntad de asociarse para fundar una república; pero sintiéndose todas ellas orgu-llosas de sus derechos y au-tonomía, no deseaban que el gobierno nacional que iban a crear las afectara. Tenían documentos expedidos en diversas épocas por la Coro-na inglesa –el primero de los cuales fue la Carta de Virgi-nia de 1606– con los cuales habían desarrollado su vida política e institucional. Y considerándose iguales en derechos, tenían que encon-

trar una fórmula para que las más extensas, ricas y con ma-yor población no avasallaran a las demás.

La solución a ese dilema se consiguió con cuatro decisio-nes fundamentales que debo presentar de manera simpli-ficada. Pero conviene hacerlo porque ilustran, al mismo tiempo, el tipo de problemas que aún hoy son comunes a todos los sistemas federales. Del énfasis que cada uno de éstos ponga para fortalecer al gobierno central o a los go-biernos de los estados, depen-derá el mayor o menor aleja-miento del modelo original.

Primera: El gobierno fe-deral, o nacional, no tendría más facultades que las que, de manera expresa y limitada, la Constitución le confiriera; reservándose todas las demás los estados federados.

Segunda: El Congreso fe-deral estaría formado por dos cámaras legislativas: una de diputados representantes del conjunto de la población, y otra de senadores que, en nú-mero igual por cada estado, representarían el principio federal. Las dos cámaras par-ticiparían en la aprobación de las leyes, garantizando así la ponderación del interés de los estados en toda legisla-ción federal que hubiera de expedirse.

Tercera: Los órganos le-gislativos locales de cada esta-do participarían en el examen y aprobación de las reformas que se quisieran introducir a la Constitución. Se requeriría la aprobación de la mayoría de dichas legislaturas para re-formar la carta fundamental.

Cuarto: Al Poder Judicial de la federación corresponde-ría mantener en el ámbito de sus atribuciones constitucio-nales tanto al gobierno fede-ral como a los de los estados, mediante las sentencias que, en casos de controversia, fuera dictando dicho alto tribunal. En rigor, este principio no fue incluido en la Constitución, pero se estableció firmemente algunos años después como consecuencia de un célebre caso (McCulloch vs The State of Maryland, 1819) que dio oportunidad a la Corte de rei-vindicar su papel de legítima intérprete de la Constitución en materia de competencias locales y federales.

2.La esencia del sistema federal es la existencia de dos órde-nes jurídicos simultáneos y bien avenidos: uno que co-rresponde a los estados y otro que es propio del gobierno federal. No puede haber au-téntico federalismo si estados y federación no gozan de atri-buciones jurídicas y políticas suficientes para organizarse, subsistir con relativa autono-mía y alcanzar su desarrollo dentro de la estructura fede-ral. Por tanto, para funcionar adecuadamente, el sistema federal requiere de una efec-tiva viabilidad económica y política, que cada entidad fe-derada debe disfrutar.

En todos los sistemas fe-derales del mundo, la especí-fica distribución de compe-tencias entre los dos órdenes de gobierno es una cuestión que deriva de su evolución histórica y de sus condiciones

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pResidencialismo en el fedeRalismo

propias. No hay un modelo único de federalismo ni un federalismo que, por defini-ción, sea mejor que otro. Todo depende de los problemas que cada federalismo quiere resolver. Tampoco hay un fe-deralismo definitivo o pétreo, pues, como toda institución política, el federalismo está en constante evolución. Es un sistema dinámico cuyos ajus-tes ocurren tanto a través de disposiciones constituciona-les y legales, como de resolu-ciones judiciales. Los cambios se dan también por la vía de convenios entre federación y estados; e incluso, aunque no sea lo más conveniente, por la vía soterrada de las prácticas administrativas.

En consecuencia, el federa-lismo es un sistema complejo que no puede agotarse en la mera consideración de algu-no de sus elementos. Para su operación cada uno resulta de la mayor importancia. Así, el federalismo comprende aspec-tos constitucionales y políticos, pero también económicos y sociales, todos los cuales deben valorarse al hacer una conside-ración integral de cada federa-lismo en particular.

En todo el mundo es per-ceptible un debilitamiento de los estados miembros de una federación, en beneficio de las facultades del poder cen-tral. En Estados Unidos de América, donde este sistema nació y los estados tienen un celo especial por sus faculta-des originales, esta tendencia está igualmente presente. En realidad, es más bien un tó-pico anticuado sostener que los estados norteamericanos

tienen más poder que el go-bierno federal. Numerosos autores de ese país, desde muy diferentes perspectivas, han analizado lo incorrecto de esa percepción que se contra-dice lo mismo en cuestiones de orden económico como en las de naturaleza política y judicial. Los autores con-temporáneos coinciden en afirmar que “esquemas para revitalizar a los estados, el re-currente ‘nuevo federalismo’ y medidas parecidas, nacen siempre muertas” (S. Elkins & E. McKitrick, The Age of Federalism. 1993).

El caso no es distinto en otras federaciones, tanto en América Latina como en Áfri-ca; lo era también en la antigua Unión Soviética, y lo es ahora en la Federación Rusa. Lo muy interesante de este asunto, sin embargo, es la unanimidad con que en todas partes se lamenta el debilitamiento de los poderes estaduales frente a las estructuras centrales y que, ello no obstante, poco se haga en la práctica para restaurarlo. Siendo general el homenaje que se rinde al federalismo, en ninguna parte parece haber fuerzas suficientes para im-pulsarlo. Como si la evolución del poder en todo el mundo, por razones que apuntan ha-cia su eficacia y complejidad crecientes, se orientara a una centralización que, de modo frontal, choca con ese ideal de los federalistas.

3.La Constitución mexicana da a la naturaleza federal del Es-tado la más alta jerarquía. Su artículo 40 expresa que: “Es

voluntad del pueblo mexi-cano constituirse como una república representativa, de-mocrática, federal, compues-ta de estados libres y sobera-nos en todo lo que concierne a su régimen interior; pero unidos en una Federación es-tablecida según los principios de esta ley fundamental”.

En su siguiente precep-to, la Constitución vincula el ejercicio de la soberanía popular al entramado del sistema federal, al disponer que: “El pueblo ejerce su so-beranía a través de los Pode-res de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y a través de los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados”. Y en el propio dispositivo se acota ensegui-da el alcance de las facultades estaduales, al disponer que las constituciones particula-res de los Estados “en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Fe-deral” (artículo 41).

En esta disposición cons-titucional queda de mani-fiesto que la adopción del sistema federal trae como consecuencia la aparición necesaria de dos órdenes de competencias y, por tanto, de dos órdenes legislativos; uno que regula las atribuciones de la federación y otro las de los estados. Queda también claro que el ejercicio de la so-beranía se surte tanto por las autoridades federales como por las locales. Así, la sobera-nía se manifiesta en las accio-

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nes que, conforme a derecho, realizan todos y cada uno de los poderes constituidos por ella. No hay poderes más so-beranos que otros, como una creencia, tan popular como errada, tiende a considerar, por ejemplo el Legislativo o, peor aún, la Cámara de Diputados. En realidad, es un disparate decir que los poderes o las autoridades son soberanos. De éstos sólo pue-de decirse que, en la medida en que actúan dentro de la esfera de sus atribuciones, es-tán ejercitando una partícula de la soberanía popular; sea en el ámbito federal o en el estadual.

En este sentido, dos pre-guntas surgen de inmediato: ¿cómo y quién decide cuáles son las atribuciones de una y otra esferas de gobierno? Y segundo, ¿qué garantías pre-vé el sistema para conservar a cada uno en el ámbito de sus atribuciones?

La respuesta a estos in-terrogantes es indispensable en cualquier sistema federal y forma parte esencial de él. Por su importancia, lo nor-mal es que estas repuestas se encuentren en la propia Constitución. Por otra parte, esto es, por lo que se refiere al contenido mismo de las atri-buciones, resulta explicable que tengan que formularse de una manera general, pues-to que es difícil, por no decir imposible, que una Constitu-ción resuelva anticipadamen-te todas las posibilidades a que puede dar lugar, en ma-teria de competencias, la ope-ración del sistema en el curso de los años.

Nuestra Constitución adop- tó el camino trazado por la Constitución de Estados Uni-dos, como que fue de ésta de donde partió originalmente nuestro mecanismo federal. De tal forma que, conforme a este criterio, la Carta Mag-na mexicana establece las si-guientes prescripciones:

1) El principio funda-mental en esta materia es la disposición según la cual “las facultades que no están ex-presamente concedidas por esta Constitución a los fun-cionarios federales, se entien-den reservadas a los estados” (artículo 124).

2) Consecuentemente, la Constitución enumera cuáles son las facultades que tiene expresamente el Congreso de la Unión; es decir, cuáles son las facultades que en materia legislativa tiene la federación (artículo 73).

3) El sistema federal supo-ne también normas imperati-vas de carácter prohibitivo y no sólo distributivas de com-petencias. Así, por ejemplo, la forma en que los gobiernos de los estados deben organizar su gobierno interior, acomo-dándolo al carácter democrá-tico y republicano que tiene la Federación. Y, del mismo modo, ciertas obligaciones que contraen en su condición de entidades federativas, para armonizar la operación del sistema (artículos 116, 119, 120 y 121).

4) Enseguida indica las prohibiciones dirigidas ex-presamente a los estados, las cuales se orientan al propó-sito de mantener la unidad y congruencia de la acción y

presencia internacional del Estado mexicano (artículos 117 y 118).

5) Entre las prerrogativas que tienen los estados figura de manera prominente la de recibir ayuda de la Federa-ción a efecto de conservar el orden y la paz pública en sus territorios, “en caso de suble-vación o trastorno interior” (artículo 119). Este derecho se corresponde con el que, en el mismo precepto, se impo-ne a los Poderes de la Unión de auxiliarlos en caso de inva-sión o violencia exterior.

Además de los principios anotados, hay también en la Constitución otras disposicio-nes que no separan radical-mente, como las anteriores, lo que es propio de cada orden de gobierno, sino que regulan competencias que indistin-tamente pueden ejercitar la Federación o los estados. Atri-buciones a las cuales, por esta razón, se les llama facultades concurrentes.

Adicionalmente a la dis-tribución de competencias exclusivas entre Federación y los estados, y además de las facultades que, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una y otros tienen en las mismas mate-rias, hay también en la Carta Magna una serie de dispo-siciones que inducen a una activa colaboración entre los dos órdenes de gobierno, en este último caso, a través de convenios. Tal es el procedi-miento previsto en materia de planeación democrática del desarrollo económico y social, para lo cual se dispo-ne que la ley dará “las bases

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para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las enti-dades federativas e induzca y concerte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución” (ar-tículo 26, Párrafo 3º).

Otro tenue matiz que en-riquece el tipo de federalismo que nuestra evolución políti-ca y jurídica ha desarrollado, interesante y distinto al de los convenios de colaboración, es el que se recoge también en el artículo 3º constitucio-nal. Según éste, es necesario, tratándose de la elaboración de planes de estudios para la educación primaria, secun-daria y normal –atribución otorgada al Ejecutivo fede-ral–, que para ejercerla, éste “considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y de los diversos sectores sociales involucra-dos en la educación” (artícu-lo 3, III).

Todas estas disposiciones revelan la amplia gama de mo-dalidades que puede adoptar la relación Federación-estados, y ciertamente contradicen una visión simplista de ella. Su esencia remite al carácter co-operativo y de coordinación que nuestro sistema federal implica al amplio abanico de matices que contiene, fruto de una activa evolución que toda-vía no termina.

4.La otra cuestión que apun-tábamos antes es la relativa a los procedimientos jurídicos disponibles para mantener a los estados y a la Federación en sus respectivos ámbitos de

competencia. El tema forma parte del conjunto de defen-sas que la Constitución tiene para mantener su integridad y vigencia; y, por tanto, en este sentido, la operación del sistema federal se beneficia en diverso grado de los varios caminos de defensa constitu-cional previstos por las leyes.

Como consecuencia de las reformas introducidas en 1994 en el artículo 105 cons-titucional, el sistema actual consta de dos vías diferentes. Cada una de ellas se carac-teriza tanto por los sujetos que están legitimados para hacer uso de ellas como por el alcance las resoluciones emitidas en cada caso por la autoridad competente.

La primera vía, que de haberse desarrollado oportu-namente sería hoy la tradicio-nal, tiene previsto sustanciar-se a través de los tribunales de la Federación; su objeto es re-solver “toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad federal que vul-neren o restrinjan la sobera-nía de los estados; y por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad estatal” (artículo 104, II, III).

El segundo, creado hace unos años en el artículo 105 de la Constitución, parece de-glutir al anterior, puesto que faculta a la Suprema Corte para conocer y resolver, entre otros, de los siguientes asun-tos: “I. De las controversias constitucionales que, con ex-cepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a) La Federación y un estado o el Distrito Federal, y;

b) la Federación y un munici-pio...”. Siendo claro que estas controversias, como es el caso del artículo 104 mencionado antes, pueden referirse tam-bién a las facultades y compe-tencias que cada estructura de gobierno tiene asignadas por la Carta Magna.

Una cuestión novedosa en el nuevo mecanismo cons-titucional consiste en que, cuando “las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la Federación...”, y al re-solverlo el pleno de la Corte la aprobación de la decisión fuere por ocho o más votos, “la resolución tendrá efectos generales”.

Es esta la vía que cuenta con un procedimiento regu-lado por la ley (1995), pues aquel a que se refieren las fracciones II y III del artículo 104, llamado por los tratadis-tas “amparo soberanía”, no ha alcanzado nunca a desarro-llarse en la legislación regla-mentaria.

Una tercera vía, de pró-digo y antiguo uso, es la que puede emprenderse a través del juicio de amparo. Por vir-tud de ésta, el particular agra-viado por alguna ley o acto de autoridad puede combatirlos si acaso le causan algún per-juicio. En estos casos el recla-mo puede consistir en la in-competencia de la autoridad señalada como responsable de realizar el acto reclamado, por no estar en el ámbito de sus atribuciones, ya federales, ya locales. La decisión judi-cial, en su caso, sólo beneficia al promovente.

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Por tanto, las característi-cas distintivas de los tres sis-temas para el control del sis-tema federal radican tanto en los sujetos a quienes se faculta para iniciarlos como en el al-cance de las sentencias con que dichos juicios concluyen.

En la defensa que se in-tenta a través del juicio de amparo, son los individuos quienes pueden acudir ante los tribunales para solicitar el amparo de la justicia fede-ral. En el caso, para que se repare el agravio consistente en que la autoridad señala-da como responsable no es realmente “competente”, en los términos del artículo 16 constitucional. Y si en el caso concreto existe violencia a dicho sistema competencial, el juzgador emitirá una sen-tencia que “sólo se ocupe de individuos particulares, limi-tándose a ampararlos y pro-tegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja...” (artículo 107, II).

El artículo 105 constitu-cional, por su parte, da a cier-tas entidades públicas –Fede-ración, estados, municipios–, y al conocimiento directo de la Suprema Corte de Justicia, la posibilidad de combatir asuntos competenciales en-tre Federación y estados. Este precepto no fue reglamenta-do en el curso de 77 años y, por tanto, su falta de aplica-ción impidió que se desarro-llara una más amplia y rica evolución de nuestro federa-lismo. Porque tales contro-versias no dejaron de presen-tarse en la realidad de nuestra vida política y jurídica, pero no fueron solventadas a tra-

vés de las vías legales previstas en la Constitución.1

Falta articular las hipóte-sis del precepto establecidas por las fracciones II y III del artículo 103, que refiriéndo-se a la existencia de leyes de la Federación o de los estados que recíprocamente vulne-ren o restrinjan los ámbitos de competencia que les son propios, han carecido de una reglamentación que les dé vi-gencia procesal.

5.Como todas las instituciones políticas, el federalismo reco-noce un origen y una evolu-ción determinados. En el caso del Derecho constitucional, donde el federalismo se inscri-be, es indispensable recono-cer dicho proceso, puesto que allí está escrita la experiencia histórica que le da sentido y lo hace posible. Ninguna ins-titución humana compleja, y el sistema federal ciertamente lo es, puede surgir de la nada histórica. Su desarrollo es un proceso acumulativo que re-úne experiencias, fracasadas y con buen éxito, relativas a su vigencia y a los propósitos so-ciales que persigue. No es una excepción a este principio la implantación y desarrollo de nuestro federalismo.

La estructura política de la Nueva España puede pare-cer, a primera vista, como lo más alejado a una estructura federal. Estamos acostum-brados a considerar los 300 años de vida colonial como una rígida pirámide política en cuya base estaba todo y en la cúspide únicamente el vi-rrey, solitario y todopodero-

so. Con todo, en algunas for-mas de organización política y administrativa del período virreinal hay gérmenes de lo que sería posteriormente la estructura federal del México independiente.

Por ejemplo, y en primer lugar, la enorme superficie de lo que fueron las posesiones españolas en América obligó desde el principio a recono-cer diferencias y particulari-dades. Aquel territorio, del orden de los 4 millones de kilómetros cuadrados, estaba poblado por grupos sociales de las más diversas condicio-nes y características.

Piénsese, sencillamente, en lo que era la vida social, política y económica en la Península de Yucatán y en la Alta California; en Oaxaca y en Texas: y en todas ellas res-pecto de la capital de la Nue-va España. Estas obvias dife-rencias obligaron a estable-cer un principio de división territorial que, así fuera en trazos gruesos, reconocía los grandes agregados territoria-les y sociales que integraban el territorio conquistado.

En la segunda mitad del siglo XVIII, esto es, cuando comenzaban a manifestar-se con nitidez los rasgos que anunciaban la existencia de la nación mexicana, España ex-perimenta un intenso proceso de modernización en todos los órdenes de su vida. Enca-bezado por Carlos III y un brillante grupo de reformistas, este proceso va a tener una ex-presión que será fundamental para el federalismo mexicano: la introducción del sistema de intendencias en 1787.

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En su búsqueda de orden y eficiencia, el llamado des-potismo ilustrado creó para el territorio de la Nueva Es-paña 12 divisiones territoria-les que, por fin, comprendían cabalmente toda su enorme extensión. Amplitud que, en los datos de Humboldt (En-sayo, t I), se extendía desde el paralelo 16 N hasta el 38 N; es decir, desde el límite nor-te de Panamá, entonces pro-vincia de Colombia, hasta el cabo Mendocino, a la altura del límite septentrional del hoy estado de California en los Estados Unidos. Fue éste un gran proyecto de descon-centración administrativa, militar y hacendaria que, sin perder el principio de unidad alrededor del virrey, conce-dió algunas facultades admi-nistrativas a las recién creadas demarcaciones.

El establecimiento de las intendencias en 1787 tuvo varios propósitos, entre ellos ordenar la recaudación de impuestos, mejorar la defen-sa de los puertos y costas y, en general, poner orden donde no había sino confusión. No puede decirse de ninguna ma-nera que éste fuera un meca-nismo federal, pues no quería ir más lejos que desconcen-trar algunas de las tareas del gobierno; incluso, por el con-trario, su objetivo era reforzar el poder unitario de la Coro-na y del virrey, en una época en que se estaba perdiendo, en gran medida, la eficacia del aparato administrativo y de control establecido sobre el inmenso imperio colonial. Una desconcentración que, a pesar de sus limitaciones, re-

conocía y robustecía elemen-tos propios en las provincias mexicanas. Y que geográfica-mente reconocía la realidad de las grandes cuencas geo-gráficas y humanas que con-formaban la enormidad de la Nueva España.

La Constitución españo-la de 1812 ratificó el sistema de intendencias y estableció en cada una de ellas un órga-no de gobierno local llamado diputación provincial. Por primera vez se apelaba al su-fragio –si bien indirecto, de dos grados– para integrar un instrumento de gobierno propio. Y es indudable que, en nuestra evolución histó-rica, alrededor de las dipu-taciones provinciales coagu-laron las fuerzas locales que buscaban, simultáneamente, autonomía y democracia. La nueva institución es notable, además, porque precisamen-te a partir de las diputacio-nes provinciales habrán de configurarse los estados de la Federación.

En efecto, como lo ha do-cumentado magistralmente la investigadora Nettie Lee Benson (Las diputaciones provinciales y el federalismo mexicano, 1957), apenas se consumó la Independencia y se reunió el primer Congre-so mexicano, la fuerza de las provincias se manifestó con fuerza y exigió para cada una autogobierno y libertades. A tal punto que si el origen del federalismo norteamerica-no fue la preexistencia de 13 colonias con estatutos de go-bierno propio, en el de Méxi-co fue en las 12 intendencias y sus diputaciones provinciales,

con sus facultades políticas y administrativas germinales, sí, pero con plena realidad social y cultural, donde podemos encontrar el nuestro.

n

La verdadera historia del fe-deralismo mexicano está por hacerse. Es un error caracte-rístico considerar que nació como un proyecto artificial, sin realidad ni fuerza en los estados. Aquella expresión se-gún la cual la Independencia desunió lo que estaba unido, que se usa para descalificar tanto al federalismo como a la Independencia misma, tie-ne un contenido de verdad; pero precisamente con un sentido inverso al que quiso dársele. No pudo el régimen colonial resolver la necesi-dad de gobierno propio en sus posesiones de América; y cuando éstas se independi-zaron la cuestión se revirtió para replantearse desde su base misma, esto es, desde el municipio. La Constitución de Cádiz y sus concesiones al autogobierno llegaron tarde. Para entonces el tema perti-nente, central y exclusivo era ya el de la soberanía nacional.

Un estado de la situación del federalismo hacia 1851, a manera de corte de caja, pue-de dar idea del carácter bra-vío y beligerante que para esa época mantenían las entida-des federativas. En aquel año, el presidente Mariano Arista, agobiado por la situación en que había quedado el país después de la guerra con Es-tados Unidos, convocó a los gobernadores de los estados a una reunión en la capital para

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discutir en común las medi-das que podían tomarse para remediar la situación.

Tres asuntos principales, entre otros, planteó el gobier-no federal. El primero, deba-tir la implantación de un im-puesto federal común a todos los habitantes; esto es, ejercer la capacidad tributaria federal de manera directa, que has-ta entonces sólo ejercían los estados. El segundo, conse-cuencia del anterior, sustituir el sistema de ministraciones, llamadas “el contingente”, que aportaban directamente los estados para subvenir a los gastos del gobierno federal. Y el tercero, reemplazar el “con-tingente de sangre” empleado para constituir el Ejército –un cierto número de hombres reclutados y sostenidos por cada estado–, por una cons-cripción hecha directamente por la Federación.

Una idea del ambiente que privaba entonces entre Federación y estados puede atisbarse a través del hecho de que a la junta sólo acudieron tres de los 27 gobernadores convocados, mientras que otros nueve únicamente en-viaron representantes; otro indicio, equívoco, es que el Presidente inauguró la re-unión agradeciendo la pre-sencia de los “representantes de la Confederación”, y al fin de cuentas ninguna de las pro-puestas federales prosperó.

Las razones aducidas por los gobiernos estaduales de entonces para rechazar las medidas apuntan a un fede-ralismo cerril y sumamente imperfecto que, como lo in-

terpretó el propio presiden-te Arista, tenía más bien los elementos de una confedera-ción. Así, el gobierno de Jalis-co manifestó:“Que despojados de sus rentas los estados, se les impone la necesidad de establecer otras, con el temor de que corran la misma suerte, y entonces no se les podrá exigir el contingente y perderán su ser político.”

El gobierno de Veracruz se refirió de este modo a las me-didas propuestas:“Destrucción por ellas del era-rio de los estados. Su inconsti-tucionalidad. Inconvenientes de introducir en los estados ofi-cinas y empleados del gobierno de la Unión... Y en suma, que en las iniciativas no se conci-lian los intereses de los estados y los del centro.”

Guerrero dijo:“Que si las iniciativas llegaran a adoptarse, ocasionarían la ruina de la nación, puesto que se destruirían y nulificarían parcialmente las partes inte-grantes de que se compone, a la vez que se conculcarían en su esencia las prerrogativas cons-titucionales de los estados.”

La opinión de Oaxaca, a la sazón gobernada por Beni-to Juárez, fue contundente y breve:“Las iniciativas causarían la cesación del pacto federal”.

En su oportunidad, Durango expresó:“Que las iniciativas son con-trarias a las instituciones y atacan radicalmente la inde-pendencia de los estados.”

Refiriéndose, en fin, a las mis-mas iniciativas, el gobierno de Zacatecas manifestó:“Son anticonstitucionales por-que atacan de lleno la inde-pendencia y soberanía de los estados.”2

En resumen, que si bien in-comprendida, lamentable y todo, ésta era la percepción que respecto de su estatuto constitucional y político te-nían los estados, habiendo pasado ya nada menos que 27 años de haberse constitui-do como federación.

6.Comparado con temas tales como la democracia o los de-rechos humanos, el federalis-mo aparece a muchos como asunto más bien abstracto e impersonal. Cuestión que no parece referirse a cada uno de los ciudadanos, sino me-ramente a la estructura del gobierno. Apenas un diseño especial de las instituciones; una cierta forma de distribuir las competencias públicas, y nada más. A no pocos, inclu-so, puede darles lo mismo que se viva o no el federalismo, pues es materia que en apa-riencia no afecta sus quehace-res diarios; mas no es así.

El federalismo surgió en México asociado a las ideas de autogobierno y libertad. Nació como expresión com-plementaria de la voluntad democrática implícita en la lucha por la independencia nacional. Por su naturaleza se percibió enseguida como for-ma de organización opuesta al centralismo colonial, tan re-glamentista como inapelable;

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opuesta a la falta de libertad en las provincias y ciudades y, en resumen, a la viva apeten-cia de tener gobierno propio.

No fue nunca el federa-lismo entre nosotros, por lo tanto, a diferencia de otros fe-deralismos, un pacto entre en-tidades libres ya existentes; lo fue, por el contrario, entre re-giones urgidas de constituirse en libertad. Por esto tampoco fue un mero sistema de distri-bución de competencias en-tre quienes ya las tenían, sino precisamente entre quienes querían tenerlas, rescatándolas de una metrópoli absorbente y centralizadora. Ni fue tampo-co, por lo mismo, un asunto de eficiencia gubernamental y ad-ministrativa, por más que ello estuviera implícito en el fede-ralismo. No; la lucha tenaz por el federalismo en México ha sido y es, más bien, cuestión relacionada con el ejercicio de derechos políticos, disfrute de libertades individuales; y desarrollo, en paz y a salvo, de regiones que se reconocen a sí mismas por intereses y peculia-ridades que les dan identidad y orgullo propios.

Quienes todavía desde-ñan los orígenes de nuestro federalismo y lo consideran grosera y servil imitación del estadounidense, omiten con-siderar, entre otras razones que los refutan, el hecho de que México, entonces recién independizado de España, contaba a la sazón con más de 4 millones de kilómetros cuadrados; con una escasa población, que rondaba en los 8 millones de habitantes, y, como contrapartida, con la ausencia casi total de una

efectiva red de comunicacio-nes y medios de transporte.

No había, por tanto, forma más adecuada que el federalis-mo para estructurar al nuevo Estado independiente. Y no es poca cosa que después de tan-tos jaloneos y luchas fraticidas, y tantas vidas segadas de fede-ralistas y centralistas, se acepte hoy en forma universal que federal es la forma de Estado y de gobierno que debemos per-feccionar. Es este un ejemplo notable de cómo, en la mo-lienda de la historia, los pue-blos se van tornando más ho-mogéneos y compartiendo un mayor número de valores. Tal es hoy el caso de la aceptación de Benito Juárez como héroe nacional, incluso por quienes hace apenas unos años se tre-paban a sus monumentos para encapucharlo. Bienvenido sea este último milagro de don Benito. Porque, ciertamente, el federalismo es uno de aque-llos paradigmas liberales del siglo XIX que, habiendo dado lugar a cruentas luchas fratici-das, estaba aguardando la una-nimidad de los mexicanos al concluir el siglo XX, centuria que en ésta y otras cuestiones ha sido la de la verdadera inte-gración nacional.

Cabe apuntar, finalmente, que mientras en el siglo XIX el federalismo fue una institu-ción relativamente excepcio-nal en el mundo, casi exclusi-va del Continente Americano –Estados Unidos, México, Brasil–, y aun cuando, in-cluso, algunas federaciones, como Colombia, en 1886, dejaron de serlo, en la centu-ria recién concluida se propa-gó con amplitud evidente.

Así, el prestigio y las so-luciones del federalismo in-fluyeron de manera notoria en las constituciones de los países que después de la Se-gunda Guerra alcanzaron su independencia. En lo que Herrero de Miñón ha llama-do “la segunda generación constitucional” (Nacionalis-mo y Derecho Constitucional. 1971), quedaron comprendi-das las constituciones de los países recién independizados de Asia y África. En ellos el fe-deralismo puede considerarse “un producto típico”.

Al respecto, e indepen-dientemente de las ventajas propias del sistema federal, puede decirse también que la Constitución de la URSS como una federación, y mer-ced a la influencia política e ideológica que esta entidad de magnitud continental tuvo en numerosos países durante la época de la desco-lonización, influyó en alguna medida en la propagación del sistema. Esto sin omitir el hecho, por supuesto, de que tales países consideraron que un gobierno centralizado, aunque independiente, podía resultarles tan gravoso como la misma autoridad colonial.

Cabe decir, finalmente, que el vigoroso reavivarse de los nacionalismos y regio-nalismos que nuestra época testimonia ha venido a ser un elemento adicional y fa-vorable para la propagación federalista; sus características se avienen a la flexibilidad que toda estructura política moderna requiere, y tiene la capacidad de adaptarse a las más variadas condiciones so-

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ciales y políticas. En el hori-zonte del siglo que comienza, todo parece abonar la conso-lidación y extensión de los sis-temas federales. Incluyendo la posibilidad, ¿por qué no?, de uno con alcance mundial.

7.Una consideración así sea muy general del federalismo, tiene que registrar alguna referencia acerca del gobierno municipal, pues lo municipal también re-mite a autonomía y gobierno propio. Como el municipio alude al ejercicio de la demo-cracia en su expresión más básica y elemental, como el municipio libre y suficiente ha sido aspiración constante en todos los tiempos y en todos los pueblos de México, de allí sacan algunos que federalismo y municipalismo sean la mis-ma cosa. Pero no solamente; a partir de esta perspectiva sos-tienen que el municipio priva en importancia, incluso, frente a la jerarquía de los estados.

Es curioso a este respecto que los recién subidos al carro del federalismo –centralistas de ayer, sobre todo– traigan consigo al tema un ingredien-te cuya historicidad nada tie-ne que ver con el sistema fede-ral, un factor cuya apariencia concurrente puede introdu-cir perturbaciones tanto en la comprensión como en la operación del sistema, hasta el punto de desnaturalizarlo. Me refiero a la tensión que, en términos de antagonismo, permiten y en cierto modo propician las reformas de 1994 al artículo 105 constitu-cional, entre municipalismo y sistema federal.

Conforme a esta concep-ción, los estados son creacio-nes de la ley, por tanto enti-dades artificiales y en cierto modo caprichosas, frente al carácter de sociedad “natural” o “perfecta” que tiene el mu-nicipio. Por tanto, dicen, si han de acendrarse los valores autonómicos del federalismo es preciso incidir directamen-te en el ámbito municipal. Eludir la realidad jurídica y política de los estados, saltar sus fronteras y operar de ma-nera directa e inmediata con los municipios.

En los términos de la Constitución (artículo 115), los estados tienen el mandato de adoptar, “para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y ad-ministrativa el municipio li-bre”. La jerarquía relativa del esquema municipal es, así, incontestable. Y su teleología es igualmente clara: se trata de que la unidad social terri-torial básica del país se cons-tituya conforme a principios democráticos en el ámbito de los estados. El gobierno pro-pio de esta unidad primaria y su desarrollo en democracia son los valores esenciales a tutelar. Las reformas de 1983 al artículo 115 de la Cons-titución dieron a los muni-cipios atribuciones que, sin duda, están contribuyendo a modificar su papel dentro de la estructura gubernamental. Si se hacen efectivas y se pro-fundiza su aplicación, permi-tirán alcanzar los valores que el municipalismo tutela. Pero

su vida ha de desarrollarse en el espacio de los estados a que pertenecen, sin desquiciar su naturaleza atrayéndola al pla-no federal.

En efecto, los estados tie-nen que observar, “como base de su organización política y administrativa”, al municipio libre, pero la determinación de cuáles y cuántos son los ayuntamientos es cuestión librada completamente a la competencia local. De ésta depende en última instancia la creación, división o desapa-rición de los municipios. Su existencia pende de la Cons-titución local, y en cuanto a sus facultades y deberes, de ésta y de la ley orgánica mu-nicipal correspondiente. En ello no tiene la Federación nada qué ver. Las querellas con los estados de que forman parte debieran ser objeto de análisis y solución, al menos en una primera instancia, en el ámbito de los propios esta-dos. Por esto no tiene sentido alentarlos a litigar contra el estado del que forman parte, o, peor aún, convertirlos en protagonistas de una relación directa con el gobierno fe-deral, mientras las entidades permanecen al margen.

En todo caso, son los es-tados los que integran la Fe-deración y no los municipios; su relación con la Federación, por ende, debe ser restringida y determinada. Su desarrollo, su libertad y sus querellas son cuestiones que deben venti-larse entre ellos y los poderes constitucionales de los esta-dos. De otra manera se está introduciendo, por la puerta de atrás, con el encantador y

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bienvenido pretexto de forta-lecer al municipio, una forma de centralismo que no osaría implantar Maximiliano de Habsburgo.

Posiblemente la pretendi-da ganga de conectar directa-mente a la Federación con los municipios alude más bien a la debilidad de los estados y a su incapacidad para represen-tarlos, o servirlos, dentro del concierto federal. Pero perse-verar en esta tendencia con-duciría, tarde o temprano, a la disfunción de los estados y, por lo tanto, a la anemia del federalismo.

Ciertamente, el tema es delicado y no únicamente teórico. De su correcta solu-ción depende que el federa-lismo se estructure debida-mente y que, en un momento de inflexión como en el que estamos, no derive hacia una gigantesca confederación de municipios regimentados por el gobierno nacional. Nueva y estrafalaria forma de centralismo.

8.En nuestra historia política, la adopción del federalismo está vinculada a las ideas democráticas y de moderni-zación del país. Federalismo es autogobierno. Búsqueda de libertades públicas. Equi-librio del poder. Democra-cia. Es una contradicción en los términos imaginar un federalismo autoritario o que se dispensa gota a gota; o incluso que desconcentra o descentraliza funciones y programas sin acompañar los recursos que los habían venido soportando. En la

composición de un sistema federal más equilibrado, a las fuerzas políticas y de opi-nión les espera todavía un largo camino.

Lo que hoy resulta más evidente, en lo que podría-mos llamar economía del fe-deralismo, es el hecho simple de que los estados necesitan recursos para desarrollarse, y carecen de facultades tri-butarias para obtenerlos. La mera expectativa de conse-guir mayores ingresos a partir de una grande y única bolsa federal, que absorba toda la capacidad tributaria del país –esto es, pasar de tal o cual, a tal otro porcentaje-, poco tiene que ver con un auténti-co federalismo fiscal. Es hora, más bien, de revisar si la Fe-deración, por ejemplo, debe conservar el derecho –inscri-to hoy en la Constitución– de recaudar los impuestos a “cerillos y fósforos” y los que causan el “aguamiel y produc-tos de su fermentación” (artí-culo 73, XXIX, 4o, d, e.).

También parece urgente reconsiderar todo lo relati-vo a la regulación y manejo de ciertos bienes que terri-torialmente se encuentran en los estados –¿dónde más podrían estar?–, como los bosques. No es sensato que en su conservación y mane-jo nada tengan que ver las entidades, pues hasta los in-cendios se consideran fede-rales y, al menos legalmen-te, nada pueden hacer los estados para combatirlos. Lo mismo puede decirse de los monumentos arqueoló-gicos, artísticos e históricos que se encuentran en las en-

tidades, materia que actual-mente se encuentra reserva-da del todo a la Federación, sin que aquellas puedan participar, o apenas, en la conservación de este patri-monio. Igual cosa puede de-cirse de la carga fiscal a los ejidos y comunidades –más de la mitad de la superficie rural del país–, hoy en día consideradas tierras federa-les y, por tanto, sustraídas a la tributación local.

He aquí algunas cuestio-nes cuyo apremio parece evi-dente y cuya favorable evolu-ción daría mayor densidad, eficacia y realidad a nuestro sistema federal. En todo caso, para decirlo en palabras del destacado estudioso del fede-ralismo Bernard Schwartz,3 corresponderá a los propios estados continuar ejercien-do un papel decisivo “para asegurar aquellos valores que incluso un federalismo dilui-do posee”.

En nuestro régimen pre-sidencial está encarnado el federalismo. Los devaneos parlamentaristas ni siquiera han apuntado cuál sería su suerte en un cambio de régi-men político. Por lo pronto no, gracias. c

1. La Suprema Corte y la Política (UNAM. 1979), Miguel González Avelar. Lamentaba yo esta circunstancia y abogaba por una pron-ta reglamentación del precepto para que ad-quiriera vigencia. Ahora no puedo menos que celebrarla, expresando, sin embargo, la pre-ocupación de que el texto aprobado pudiera desquiciar en alguna medida al sistema federal mismo, especialmente en cuanto a la asimila-ción de los municipios como protagonistas del esquema federal, con el mismo rango, imposi-ble, que la Federación y los propios estados.2. Reunión en México de los Señores Gobernadores (…) México 1851, Imp. en Palacio.3. Véase Bernard Schwartz. El federalismo nor-teamericano actual. 1984.

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EErnesto Enríquez

Debate por la forma de gobierno en México

s un lugar común hablar de la crisis del Estado mexicano cuando, en realidad, en la mayoría de los casos la referencia es específica para la for-ma de gobierno. Pero el hecho de la confusión no excluye el de su verdad pues, en efecto, éste ha perdido la unidad, la firmeza y la capacidad que tenía hasta hace unos años, y, consecuente-mente, sus estructuras, modelos e instrumen-tos, que en otro tiempo se revelaron eficaces, se manifiestan hoy como agotados o inoperantes. Pero no hay que llevar este concepto de crisis demasiado lejos, considerándolo con tal radi-calidad que se pretenda cuestionar la existen-cia misma del Estado mexicano.

Es cierto que el Estado se expresa como una unidad de poder que, para su imperium y para ser eficaz requiere establecer: a) Quién está llamado a ejercer dicho poder; b) de acuerdo a qué princi-pios orgánicos; c) según qué métodos; y, d) con qué limitaciones. Pero el Estado es mucho más que esto: su pueblo, sus partes, principios y ga-rantías, órdenes, competencias y autoridades en

su Constitución, a la cual quedan subordinadas no sólo las últimas, sino las mismas relaciones de los individuos que vivimos en la sociedad mexica-na; por lo que las partes se convierten en un todo, “según una regla determinada por sí misma”.1

Por lo tanto, la reforma de cualquiera de los componentes del Estado, entre ellos el gobier-no, implica modificar la norma suprema que en cuanto fundamento del ordenamiento jurí-dico en su conjunto demanda, para su reforma, de un proceso complejo y meditado que no la hace inmutable, pero que sí permite adecuarla con razón jurídica a las transformaciones de la manera de existir de la nación, tal como lo entendía Jefferson: “No society can make a per-petual Contitution; the Earth belongs allways to the living generation”.2

Ahora bien, el grado de desarrollo que ha alcanzado nuestro país ha impactado las relacio-nes entre la autoridad y las de ésta con los parti-culares, hecho que plantea como un imperativo la modificación de equilibrios y, por lo tanto, ha llevado a confundir como Reforma del Estado: la privatización de la economía; la apertura co-mercial; la reforma electoral o administrativa; en fin, “es lo que cada quien ha ido entendiendo en la marcha de un acelerado proceso de cambio y de inercias que se resisten a modificarse, y ade-más es una idea múltiple y ambigua”.3

Es por lo mismo que, en alguna ocasión, Ignacio Burgoa negó validez y significado a la expresión que nos ocupa, “en el más puro de los sentidos, una reforma a algunos o, esencialmen-te, a uno de los elementos del Estado, y en el caso de nuestro país, a la autoridad o gobierno”.4

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EncuaDrE

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En este contexto, “la Nueva Arcadia que ciertos grupos han pretendido con la refor-ma política, democracia, semiparlamenta-rismo, autonomía indígena, autoritarismo y una serie de neologismos”,5 no nos precisa un concepto compartido unánimemente de la Reforma del Estado y sus alcances, si bien tampoco puede negarse que la inquietud existe y busca responder a la actual realidad de México. Cabe recordar a Giovanni Papini: “Cuando nos preocupan los fenómenos a gran escala y los movimientos colosales, nada hay más preciso que una palabra vaga”.6

En sentido estricto, la única reforma o mo-dificación del Estado es la alteración sustancial de sus elementos tradicionales, lo cual condu-ciría necesariamente a otra forma o ente en los términos aristotélicos. Sin embargo, con un poco de flexibilidad podemos entender como la Reforma del Estado que se pretende llevar a cabo en México, “a la transformación del ejerci-cio del poder y las relaciones entre el gobierno y la sociedad”,7 en procura de un nuevo equilibrio hacia el interior del gobierno, de las relaciones de éste con la población y a una clara consolida-ción de la vida en norma buena y justa.8

Pero esta reforma no plantea una nueva relación entre los órganos del poder público o de los ámbitos de competencia de los órdenes coextensos o coexistentes, ni menos una tras-cendencia real y práctica a la sociedad, salvo lo relativo a los beneficios de una administración acotada, transparente y eficiente.

GénEsisLa afirmación acerca de que “el Estado latino-americano tipo se debate en medio de un sig-nificativo déficit de capacidad de gestión”9 se adoptó en México para encontrar una respuesta a las disfunciones e insuficiencias que, ante la escasez de recursos, se fueron presentando en la administración pública mexicana que, desde el periodo del Presidente López Portillo (1976-1982), no ha sido objeto de una reforma admi-nistrativa sistémica, la cual, en aquel tiempo, desafortunadamente quedó inconclusa.

Este déficit de capacidad de gestión que, según sus defensores, hace del gobierno mexicano una estructura “cerrada a la globa-lidad, centralista, tecnológicamente atrasada

e ineficiente”, confunde los conceptos de Estado, gobierno y administración pública como sinónimos de Reforma del Estado.10

Frente a este enfoque parcial del Estado se promovió, en los últimos ocho años, el ensan-chamiento de la perspectiva, orientando los es-fuerzos hacia la búsqueda de un nuevo equilibrio hacia el interior de los tres poderes del gobierno federal, así como en su relación con la población, pretendiendo darle mayor fortaleza al Congreso de la Unión y alcanzar, en consecuencia, un me-jor balance entre los poderes, además de una más efectiva distribución de competencias.

los priMEros EsfuErzosLas iniciativas recientes para instaurar en nues-tro país un régimen parlamentario se remon-tan a inicios del siglo XX, cuando el diputado Sánchez Pontón propuso, el 15 de diciembre de 1917: a) El Poder Ejecutivo se ejercerá median-te un Consejo de Ministros; b) El titular del Consejo será nombrado por el Presidente de la República; y, c) La Cámara de Diputados otor-garía o retiraría su confianza a dicho Consejo.11

Posteriormente, el 1 de diciembre de 1921, el diputado Ignacio Borrego presentó al Pleno de la Cámara de Diputados una iniciativa apo-yada por el 30% de éstos para: a) Elección del Presidente de la República por el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso de la Unión; b) Nombramiento de un jefe de Gabinete por el Presidente de la República; c) Conducción del gobierno federal por minis-tros que serían solidariamente responsables ante la Cámara de Diputados; d) Facultad del Presi-dente de la República para disolver la Cámara de Diputados con la aprobación del Senado.12

la coMisión DE EstuDios para la rEforMa DEl EstaDoEn respuesta a los resolutivos del Consejo Na-cional de la Nueva República del 14 de junio del año 2000, se creó esta Comisión con seis mesas: Derechos Humanos y Libertades Pú-blicas; Objetivos Económicos y Sociales del Estado; Representación Política y Democracia Participativa; Forma de Gobierno y Organi-zación de los Poderes Públicos; Federalismo, Descentralización y Autonomías; y, Constitu-ción y Globalidad.13

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ErnEsto EnríquEz

El grupo de trabajo sobre Forma de Go-bierno y Organización de los Poderes Públicos propuso:

–Introducir procedimientos parlamenta-rios como la figura del jefe de Gabinete, que sería nombrado por el Congreso, conservan-do el Presidente de la República la facultad de removerlo.

–Desechar el voto de confianza o des-confianza al gobierno, porque implicaría abiertamente un cambio de régimen hacia el parlamentarismo.

–Incluir al Presidente de la República como sujeto de juicio político en caso de faltas graves a la Constitución.

–Definir con mayor precisión a los órga-nos autónomos a nivel constitucional.

La propuesta anterior, en palabras de los participantes, apuntaba a la factibilidad de realizar una adecuación funcional al sistema presidencial mediante pasos institucionales que garantizaran la gobernabilidad hacia un sistema acotado o a uno semipresidencial.

En este mismo sentido, el 19 de agosto de 2003, se pronunció el entonces embaja-dor Muñoz Ledo, al plantear un modelo de gobierno en el que, “al lado del jefe de Esta-do, haya un jefe de Gabinete que emerja del Congreso y sea responsable de las políticas públicas, a fin de fomentar las coaliciones en un país que se alejó del dominio hegemóni-co de una sola fuerza política”.14

El 28 de septiembre de 2004, Adolfo Aguilar Zinser, ex embajador de Méxi-co ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU), fue más allá al proponer el establecimiento de un régimen parla-mentario en el país: “Mientras más pronto transitemos hacia un régimen parlamen-tario será mejor para México; llegó el mo-mento de que México se sacuda su historia presidencialista”.15

Por su parte, Jaime Cárdenas Gracia estima también que el sistema parlamentario ofrece a nuestro país las ventajas siguientes: flexibili-dad; soluciones constitucionales para la con-frontación entre el Legislativo y el Ejecutivo; fortalecimiento del sistema de partidos y de la cooperación política; legitimidad moral; y es-tabilidad política.16

consiDEracionEs DivErGEntEsAnte esta corriente de pensamiento hubo re-flexiones de organismos, actores políticos y destacados académicos que deben tomarse muy en cuenta:

“Existe la inquietud real de conocer si nuestro sistema presidencial es el más ade-cuado para el México de hoy y para el de los años venideros. ¿Por qué esta preocupación o inquietud? En mi opinión, porque en las últimas décadas: a) El equilibrio de pode-res se ha inclinado decididamente a favor del Ejecutivo; b) El Poder Legislativo no ha ejercido muchas de sus facultades constitu-cionales; c) El Presidente de la República ha realizado atribuciones meta constitucionales que lo convierten en la columna vertebral de todo el sistema político; d) los pesos y con-trapesos constitucionales no han operado; y, e) Las libertades y derechos de los mexicanos han quedado en ocasiones a la discreción del Poder Ejecutivo ¿Es posible que resolvamos esos y otros problemas con un cambio al sis-tema parlamentario?”17

En adición propuso introducir la figura del jefe de Gabinete de Ministros, como en Argentina a partir de 1994, nombrado por el Presidente de la República pero que pue-de ser removido por el Congreso por mayo-ría absoluta de cada una de las cámaras, ade-más de revisar las facultades del Presidente de la República para precisar el alcance del veto, así como sus atribuciones para crear organismos descentralizados o en materia de salubridad general y acuerdos ejecutivos en el ámbito internacional. Así mismo, sugiere la reelección acotada de los legisladores y la introducción de mecanismos de gobierno semidirecto, como el referéndum y la inicia-tiva popular.18

“(…) Se ha propuesto un sistema semi-parlamentario o semipresidencial. Si no se trata del ruso, que es un sistema presidencial con sanción parlamentaria del primer mi-nistro, están hablando, entonces, del sistema francés. Me pregunto: si en ese país es difícil entender el funcionamiento de un sistema parlamentario, ¿entenderíamos como pueblo la cohabitación que es posible dentro del sis-tema francés y seguir adelante? Si en México

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DEbatE por la forMa DE GobiErno En México

hubiera en un determinado momento una cohabitación, ¿tendría más problemas que los que tenemos ahora con un Presidente tan débil políticamente?”19

“(…) se han sugerido una serie de refor-mas políticas para cambiar el marco del di-seño constitucional mexicano y dar al Eje-cutivo mayores facultades políticas y man-datos más claros, por ejemplo adoptando un sistema parlamentario (…) Sin embargo, es importante tener en cuenta que la rein-geniería constitucional no es una panacea y que la experiencia internacional apunta ha-cia la necesidad de tener cautela. Los efectos conductuales del cambio institucional difí-cilmente pueden predecirse y la evidencia empírica disponible muestra muy poco im-pacto y una opción institucional especifica sobre las políticas públicas.”20

un sistEMa prEsiDEncial rEnovaDoAlonso Lujambio y Ulises Carrillo postu-lan la pertinencia de una serie de arreglos constitucionales para lograr en México una democracia presidencial estable con el objeto de evitar parálisis políticas pro-longadas; así sugirieron revisar: Los pode-res constitucionales del Ejecutivo federal; las funciones del Congreso; el calendario de elecciones presidenciales y legislativas; reforzar la fórmula de representación pro-porcional en el Congreso; y aumentar a 5% el porcentaje de votación para que un par-tido político tenga derecho a representan-tes populares.21

El fortalecimiento de un sistema presi-dencial renovado que consolide la demo-cracia y reequilibre las relaciones de poder en nuestro país es una propuesta del doctor Diego Valadés, mediante: la reelección de los legisladores; el referéndum; las interpelacio-nes a los secretarios de Estado; la ratificación del Gabinete por el Senado; el servicio civil en el Poder Ejecutivo y en el Legislativo; la creación de organismos gubernamentales, únicamente a través de la ley; la incorpora-ción de nuevos organismos constitucionales autónomos; la presencia de un jefe de Gabi-nete, entre otros.22

lEy para la rEforMa DEl EstaDo DEl 29 DE Marzo DE 2007En esta dinámica, el año pasado se promul-gó la ley que tiene por objeto establecer los mecanismos de análisis, negociación y cons-trucción de acuerdos para la conclusión de la Reforma del Estado. A través de su Comi-sión Ejecutiva (CENCA), finalizó sus traba-jos el 12 de abril de 2008 respecto de cin-co temas: Federalismo; Garantías Sociales; Reforma del Poder Judicial; Democracia y Sistema Electoral; y Régimen de Estado y de Gobierno.

Los primeros resultados de este relevante esfuerzo de alcanzar consensos entre todas las fuerzas políticas fueron la modificación de la Constitución en materia electoral y de las modalidades para los medios de comunica-ción a fin de racionalizar las campañas y, fun-damentalmente, evitar que los partidos polí-ticos fueran rehenes de los concesionarios de la radio y, sobre todo, de la televisión.

En el resto de los temas –como la crea-ción de un jefe de Gobierno o de Gabinete; la reelección de senadores y de diputados y el establecimiento de la segunda vuelta legislativa para elegirlos; la eliminación de los senadores de representación proporcional y la reducción de 200 a 100 diputados de los plurinominales; la ampliación de las facultades de ratificación del Senado de los secretarios de Estado y titula-res de organismos; las modificaciones al forma-to del informe de gobierno del Presidente de la República– no se llegó a un consenso que per-mitiera presentar las iniciativas correspondien-tes, por una visión diferente de los principales partidos políticos, cuyos esfuerzos se orienta-ron a la defensa de los siguientes posturas:

–“Parlamentarización” del sistema presidencial (PRI).–Cambio del sistema presidencial a uno semipresidencial (PRD).–Rediseño del sistema presidencial (PAN).

Sin embargo, en el amplio espectro de te-mas que aborda el Régimen de Estado y de Gobierno, se advierten entre los partidos coincidencias,23 tales como:

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una nuEva forMa DE GobErnar: la GobErnanzaLa globalización ha impactado, sin duda, el concepto de “Estado nacional” con su econo-mía circunscrita y autodeterminada, y cuyas fronteras territoriales y políticas son cada vez más difusas y permeables.

La percepción anterior es compartida por los diversos actores políticos y sociales de la so-ciedad mexicana, así como la necesidad de for-talecer la descentralización a fin de lograr que los órdenes estatal y municipal puedan partici-par de manera más relevante en la construcción de espacios públicos democráticos, regionales o metropolitanos, que respondan a las demandas de la comunidad; esto implica la revalorización de lo local y lo singular.

Así mismo, es impostergable dar mayor in-jerencia a los órganos intermedios para forta-lecer una sociedad multicultural y pluriétnica, además de proteger lo que hoy se denomina como “bienes públicos globales”, entre los que

se encuentran la salud, el medio ambiente y la seguridad pública. Pero, sobre todo, revalorar la política y descubrir los límites de la tecnocracia; esta última no puede legitimar solamente las de-cisiones públicas, sino que éstas deben enrique-cerse con los planteamientos de los intereses en conflicto para evitar el desgarro social. En efec-to, la política tenderá a articular, cada vez más, a los órganos de gobierno, los partidos políticos y las estructuras y movimientos de la sociedad civil, lo que demanda iniciativa, liderazgo, con-certación, previsión, gestión de conflictos, crea-ción de redes, por mencionar algunas acciones.

Lo anterior no significa en lo absoluto des-conocer la importancia central que el gobierno continuará teniendo en la gobernabilidad de nuestra sociedad; seguirá siendo la arena po-lítica y el recurso indispensable y más potente para llevar a cabo su propia transformación; no obstante, su papel debe cambiar, como lo señala Messner, para dejar de ser el “solucionador om-nipotente” de todos los problemas y para darle

propuEsta partiDos Jefe de Gabinete/Gobierno PRI, PRD, Convergencia,

Nueva Alianza, Alternativa Ratificación del Gabinete por el Congreso PRI, PRD, PT, Convergencia, PVEM Moción de censura PRI, PRD Iniciativa Presidencial preferente PAN, PRI Reducción del periodo entre la elección

presidencial y la toma de posesión PAN, Convergencia, Nueva Alianza Salidas del Presidente de la República

al exterior sin autorizaciones del Congreso PAN, PRI Establecimiento del Consejo Económico

y Social de Estado PRI, PRD, Convergencia Fortalecimiento de comisiones del Congreso PAN, PRI, PRD Promulgación de leyes por el Congreso

ante dilación del Ejecutivo PRI, PRD, PVEM Ampliación del periodo de sesiones del Congreso PAN, PRI, PRD Regulación del cabildeo PAN, PRD, Nueva Alianza Revisión de procedimiento del Juicio Político PAN, PRD Limitaciones al fuero constitucional PAN, PRD, Nueva Alianza Representación proporcional pura PRD, PT, PVEM, Alternativa Rendición de cuentas de grupos parlamentarios PAN, PRD, Convergencia Establecimiento de un régimen de incompatibilidades

de funciones legislativas y privadas PAN, PRD, PVEM Fortalecimiento de la Auditoría Superior

de la Federación PAN, PRI, PRD, Nueva Alianza

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mejor y mayor participación a los actores locales y regionales, favoreciendo la creación de redes horizontales y verticales cada vez más fuertes, siempre y cuando tengan oportunidad efecti-va para organizarse, informarse y, por lo tanto, de participar, lográndose así integrar los cinco principios de lo que se llama la Gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, efica-cia y coherencia, que fortalecen la proporciona-lidad, la sustentabilidad y la subsidiaridad.24

En este orden de ideas es pertinente resal-tar cómo, en procura de la Gobernanza, Brasil

y Argentina se plantearon la posibilidad de un cambio en la forma de gobierno, de presiden-cial a parlamentario, con la finalidad de poner mayores controles al Ejecutivo. Sin embargo, “la decisión final no se dio en ese sentido, porque ambos países se inclinaron por un sistema pre-sidencial con matices parlamentarios, observan-do la regla de ‘a mayor poder, mayores controles, más garantías y más responsabilidades’, logran-do de esta forma restablecer los equilibrios que al romperse deslegitimaron el poder político, llevándolo a la ingobernabilidad”.25

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Ejemplo de este esfuerzo lo tenemos en Francia con el régimen semipresidencial sur-gido de la Constitución de 1958, que se ade-cua a las circunstancias, a veces como sistema presidencial y otras como parlamentario. Por lo tanto, funciona como el primero “cuando el partido político o partidos afines al Presi-dente cuentan con la mayoría de legisladores en la Asamblea Nacional. Es semiparlamenta-rio cuando el partido del Ejecutivo no es ma-yoría en la Asamblea y el Presidente entonces nombra como primer ministro al partido que la detenta”.26 En grados semejantes funcionan los regímenes políticos en Alemania, España y Portugal.

Otros modelos de gobierno de larga tradi-ción son el de los Estados Unidos de América y el británico. En el primero, cuando una o las dos cámaras legislativas son del partido opo-sitor al Presidente, los controles operan con mayor rigidez, por lo que el Ejecutivo queda obligado a negociar con el Congreso para sa-car adelante la agenda legislativa. En el britá-nico, el sistema parlamentario se desempeña en función del principio de mayoría, que es la que propone a la Reina (jefe de Estado), desde la Cámara de los Comunes, al Primer Ministro, lo que permite tener el control del parlamento.

Como puede observarse, estructuras de go-bierno tan antiguas como la británica o la esta-dounidense, o recientes como la francesa, la es-pañola, la argentina o la brasileña, han logrado la Gobernanza, en unos casos en forma ejemplar y en otros gradualmente, fundamentalmente después de una profunda reflexión de la realidad jurídica, política, social y económica de cada uno de ellos, porque no existen recetas mágicas.

“Si bien es cierto que el derecho comparado aporta ideas y sugiere caminos que pueden ser útiles a una realidad, no es conveniente adoptar modelos sin considerar las características pro-pias del sistema político mexicano.”27

En el mismo sentido se pronuncia el doc-tor Jorge Carpizo cuando sostiene que el tipo de gobierno de un país lo definen, además de los preceptos constitucionales, los “extrajurí-dicos”, basados en las costumbres y tradicio-nes de los actores políticos así como del siste-ma electoral.

pErspEctivasEl sistema presidencialista mexicano es adop-tado en el país por el sector más progresista de la Independencia, frente a la pretensión de aquellos que querían una monarquía parla-mentaria; años después vendría la definición por el federalismo para poder integrar a una nación multicultural y poliétnica. No obstan-te que pronto cumpliremos 200 años con este sistema, continuamos perfeccionándolo y for-mando nuestra propia cultura política dentro de un régimen presidencial.

La Reforma del Estado, como en la actua-lidad la concibe la mayoría de los actores po-líticos del país, debemos entenderla como la transformación de su elemento gubernativo y de las relaciones entre éste y la población a par-tir de un hecho indiscutible: que en México no nos ha sido posible vivir plenamente el Estado de derecho, concebido como el espacio en el cual se realiza el cumplimiento cabal de nuestra Constitución, en donde la norma debe tradu-cirse en normalidad y la normalidad expresarse como norma,28 teniendo presente que “la Cons-titución del Estado (y en último grado, el orden jurídico) no es (…..) proceso, sino producto; no actividad, sino forma de actividad; es una forma abierta a través de la cual pasa la vida, vida en forma y forma nacida de la vida”.29

En este contexto, esperar que la legitimidad del gobierno mexicano dependa de la capacidad de ser efectivo y no de su origen democrático electoral, es pretender negar la esencia misma de la democracia, que necesariamente trae apareja-da la consulta periódica al electorado, un sistema de pesos y contrapesos, un estricto respeto y ob-servancia del sistema federal y del régimen jurí-dico en donde el Poder Judicial es al que se le ha confiado la protección del orden constitucional, lo que permite no sólo la garantía de su cumpli-miento, sino el mantenimiento, adecuación y de-sarrollo de la norma fundante y del orden jurídi-co al cual da sustento.30 Así, la Suprema Corte de Justicia tiene la función más relevante que puede conferírsele a un poder en el orden interior de la República: el mantenimiento del equilibrio de fuerzas y del orden de competencias.

En función de lo anterior, causa extrañeza el hecho que los esfuerzos en nuestro país para una Reforma del Estado no hayan conducido

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al análisis “del Estado de derecho formal” que existe en México, porque vivimos en un Es-tado de normas pero no de derecho, lo cual provoca constante confusión y lleva a pensar, como solución de los problemas de la falta de observancia del orden vigente, la creación de nuevas instancias y controles que sólo ayudan a incrementar la confusión.

Baste como ejemplos el querer solucionar las deficiencias en la revisión de la cuenta públi-ca con la sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda por la hoy Auditoría Superior de la Federación o el proponer un “Nuevo Federalis-mo” cuando ni siquiera hemos permitido que el actual se manifieste con plenitud en la realidad.

Por lo tanto, la transformación del ejercicio del poder y de las relaciones entre la autoridad y la sociedad únicamente pueden alcanzarse si cumplimos con la estricta observancia de nues-tra Constitución, lo que nos permitirá que la norma trascienda en la normalidad que es, en síntesis, el Estado de derecho.

En efecto, el régimen presidencial que nos dimos en1917 tiene aún mucho que ofrecer, y la supuesta ingobernabilidad que deriva de la inob-servancia de la ley no puede encontrar solución por la simple adopción de un régimen semipar-lamentario en un país que carece de la tradición, cultura y civilidad políticas para comprender y aplicar sus matices, sutilezas y fórmulas.

El sistema presidencial es complejo y no se agota en la existencia de un mandatario “sur-gido de una elección nacional independiente de la de los legisladores, razón por la cual el Presidente no responde políticamente ante el Congreso. Ni se agota en el hecho recíproco de que el Ejecutivo nada puede hacer frente a un Congreso ajeno a su partido o incluso hostil. Él debe actuar y negociar en las cámaras y con los partidos para sacar adelante sus proyectos legislativos y sus programas de gobierno. De aquí surge la gobernabilidad del sistema”31 y, en tal virtud, la legitimidad del gobierno resul-ta de haber surgido de las elecciones.

Desde su perspectiva, algunos partidos políticos buscan en México un sistema parla-mentario en donde el Legislativo y el Ejecutivo tendrían la misma fuente, pretendiendo hacer realidad la frase del parlamentario Disraeli: “Maldice tus principios; pégale a tu partido”.32

El régimen presidencial presupone que tan-to diputados como senadores actuarán en las cámaras para atender los intereses del conglo-merado que representan (distrito electoral o entidad federativa) y no necesariamente con los criterios de sus propios partidos.

En nuestra democracia representativa no hay otra forma de acceder al poder más que por el voto de las mayorías, que puede matizarse con la iniciativa popular, la acción colectiva, el refe-réndum, el plebiscito o la revocación del man-dato, para dar mayor funcionalidad al sistema, pero que no implican la sustitución del régimen presidencial por uno parlamentario.

Deberán analizarse estas figuras a profundi-dad por no estar asimiladas a la cultura política de los mexicanos y porque, además, existe expe-riencia histórica probada de que líderes carismá-ticos y los medios de comunicación masiva han acudido a los plebiscitos para legitimar su poder por encima de los mecanismos constitucionales y a favor de los intereses que representan.

Así mismo, la propuesta de jefe de Gabinete o de Gobierno pretende incorporar un mecanis-mo parlamentario que desnaturaliza al sistema presidencial al dar una preeminencia al Poder Legislativo bajo el argumento de que si el Ejecu-tivo no quiere o no puede gobernar, el Congreso lo haría, propiciándose el control de los partidos por encima de todo el orden constitucional, si-tuación que debe llevarnos a reflexionar sobre las palabras de Emilio Rabasa al referirse a los efec-tos que podrían tenerse en México al implantar el régimen parlamentario: “(….) sería una come-dia que sólo se representaría en las cámaras para derribar gabinetes, con intermedios de anarquía y finales trágicos de revolución”.33

No debemos olvidar que, tras décadas de distorsión del sistema presidencialista, lo natu-ral ha sido que el Congreso entre en conflicto con el Presidente de la República para buscar, así, reafirmar de facto su independencia y su posición como balance frente al Ejecutivo, in-vadiendo de manera común ámbitos de com-petencia que le son ajenos.

Sin embargo, poco puede hacer la legisla-ción, instrumento natural del Legislativo, como medio para lograr la trascendencia y funciona-miento material del Estado de derecho. Resulta un contrasentido afirmar la necesidad de pasar

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de un Estado de normas a uno de derecho bus-cando el establecimiento de este último a través de la expedición de más leyes. Tal es, precisa-mente, la falacia formalista.

Es por ello que estimamos más viable lo que se llama el “enfoque constitucional” para la Reforma del Estado, porque pretende ade-cuar los sistemas competenciales y de equi-librio de fuerzas que contiene nuestra Carta Magna mediante la incorporación de moda-lidades cuando el Presidente y la mayoría de los legisladores son del mismo partido o si el primero no cuenta con la mayoría legislativa. Además, es fundamental fortalecer el Poder Judicial y la rendición de cuentas, así como ampliar la participación ciudadana, como co-rrectivos de los abusos del poder.

En forma complementaria, se requiere la independencia del Ministerio Público, re-ducir el tamaño del Congreso y ampliar las facultades del Senado para la ratificación de funcionarios públicos que, por el ramo que manejen, tengan un impacto directo en la so-lución de los principales problemas de la vida nacional que integran las políticas públicas

en materia interior, exterior, hacendaria, de desarrollo social, entre otras.

Por lo tanto, la falta de regularidad en el orden jurídico que existe en el país no es una circunstancia imputable a norma alguna ni en-cuentra solución en reformas constitucionales o legales, sino que es el resultado de un siste-mático incumplimiento, por muchos años, del orden normativo por parte de sus destinatarios, principalmente el poder público. Modificar esto requiere, dentro de cada ámbito competencial, de un esfuerzo constante de profesionalismo, respeto, asimilación, prudencia, firmeza y, sobre todo, cultura y decisión políticas.

En este contexto, el Poder Legislativo no cuenta con los instrumentos necesarios para lograr el establecimiento material de la regu-laridad constitucional, y si bien el Ejecutivo puede influir positivamente en la Reforma del Estado, modernizando su administración y ciñendo su actividad a su competencia cons-titucional, es el Judicial, en cambio, el que tiene en sus manos la interpretación constitu-cional como el mejor instrumento para lograr un cambio profundo y gradual.

1. E.Cassirer. Die Philosophie der Aufklarung. Tubingen, 1922, p. 16.2. J.Dewey . The Living Thoughts of Thomas Jefferson. Londres, 1941, p. 29.3. Aziz Nacif Alberto. Reformar al Estado. Moderniza-ciones y modernidad. Porrúa editores, 1971, p. 77. En el mismo sentido, Farías Mackey Luis: “el concepto Refor-ma del Estado es hoy todo o nada (…) justifica impoten-cias y enmascara ineptitudes, y compra tiempo a favor de proyectos que no necesariamente redundarán en el fortalecimiento del Estado”. Otra visión de la Reforma del Estado. Diálogo y debate de la cultura política, abril-junio 1997.4. Enríquez Castillo Ernesto. La Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación y la Reforma del Estado. Tesis. México, 1995, p. 5.5. Op. cit. p. 5.6. Ibidem, p. 5.7. Ibidem.8. Rubio Luis y Estrada Sámano Fernando. Revista el Senado de la República. Abril-junio 1996.9. Kliksberg Bernardo. ¿Cómo transformar al Estado? Más allá de mitos y dogmas. México, FCE, 1989, p. 13.10. Uvalle Berrones Ricardo. Las transformaciones del Estado y la administración pública en la sociedad contem-poránea. IAP del Estado de México, México, 1997.

11. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados. 29 de diciembre de 1917.12. Rodríguez Saldaña Marcial. Perspectivas del parla-mentarismo en México. UNAM, Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, 2001, p. 308.13. UNAM. Comisión de Estudios para la Reforma del Estado: Conclusiones y propuestas. México, 2001, pp. 173-176.14. Muñoz Ledo Porfirio. “Hora de un jefe de gabine-te”, El Universal, entrevista con Óscar Hinojosa, 19 de agosto de 2003.15. Zinser Aguilar, Infosel, El Financiero, 28 de sep-tiembre de 2004.16. Cárdenas Gracia Jaime. Transición política y reforma constitucional. México, UNAM, 1994, pp. 173-174.17. Carpizo Jorge. México: ¿Sistema presidencial o par-lamentario? México, UNAM, Instituto de Investigacio-nes Jurídicas, 2000, pp. 1-2.18. Ibidem, pp. 44 y 45.19. Gómez Pablo. ¿El sistema parlamentario es adecuado para México? UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-dicas, México, 2004, p. 1.20. Banco Mundial. Gobernabilidad democrática en México: Más allá de la captura de Estado y la polariza-ción social. México, 2007, p. IX.21. Lujambio Alonso y Carrillo Ulises. “La incerti-

Notas

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En efecto, el artículo 105 constitucional en vigor, al establecer la controversia consti-tucional y la acción de inconstitucionalidad, otorga a la Corte un papel fundamental para la Reforma del Estado, al lograr la actualiza-ción de los principios de supremacía y realidad constitucionales. Sin embargo, es necesario dotar de efectos erga omnes a sus resoluciones cuando establezcan la inconstitucionalidad de una norma de carácter general, cualquiera que sea la vía.

Decía don Jesús Reyes Heroles al hablar de la Constitución de 1917: “(…) contiene los em-briones técnicos de su autotransformación y está concebida para garantizar, a un mismo tiempo, continuidad, constitucionalidad y estabilidad institucional, dentro de un marco normativo de la progresiva competencia política en cuyo seno los partidos adversarios, las formaciones de sig-no diverso, puedan crecer, consolidarse y desa-rrollar al propio sistema constitucional”.34

Es a nuestro juicio un tema toral para la Reforma del Estado. En vez de incorporar modalidades exógenas a nuestro régimen presidencialista, como la del jefe de Gabinete

cuya remoción no conlleva la disolución del Congreso, que se fortalezca al Poder Judicial de la Federación, porque llevar a cabo dicha Reforma requiere de un esfuerzo, constante, ponderado y de largo plazo, de conocedores del orden jurídico nacional que, mediante ju-risprudencia, pueden ir haciendo el proceso de cambio gradual y razonado que dé respuesta a las demandas sociales. Así, sustentada la juris-prudencia en la fuerza del derecho, debe atem-perar los extremos y evitar constantes modifi-caciones legislativas, que no siempre producen certidumbre y garantía de regularidad estruc-tural y funcional del orden jurídico.

De lograr la certeza en el derecho pode-mos hacer realidad las garantías estructurales y funcionales de la seguridad jurídica, lo que permitirá a la sociedad conocer previamente las consecuencias jurídicas de sus actos, de los de sus semejantes y de los propios del poder público. Esto es lo que propicia un clima cí-vico de confianza, legitimidad y Gobernanza como presupuesto y función del Estado de derecho y como objetivo último de la Refor-ma del Estado. c

dumbre constitucional. Gobierno dividido y aproba-ción presupuestal en la LVII Legislatura del Congreso mexicano”. 1997-2000. Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 60, núm. 2, 1998, p. 263.22. Valadés Diego. El control del poder. México, UNAM, 1998, pp. 412-413.23. Pérez Mar Vladimir. El debate sobre la forma de go-bierno en México en el contexto de la transición democrá-tica. Notas. 2008, p.17.24. Pratz Joan. “Gobernanza y democracia”. Publicada en la revista Gobernanza, Cataluña, España, julio 2006.25. López Francisca. Algunas consideraciones sobre pre-sidencialismo y parlamentarismo. Apuntes, México, 2008.26. Ibidem.27. Ibidem.28. Enríquez, op. cit. P. 10.29. Heller Hermann. Teoría del Estado. México, FCE, 1947, p. 278. “La teoría del Estado de derecho” o Rechtslehre, elaborada por la doctrina alemana de finales del siglo XVIII y en la cual está sustentado el régimen jurídico de las principales democracias libe-rales occidentales, se basa en la sumisión de los actos del Estado al principio de juridicidad, así como a la protección de los derechos de la persona y, muy prin-cipalmente, a su defensa contra cualquier abuso de au-

toridad”. Enríquez Castillo, op cit, p. 10. En el mismo sentido, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, en El Estado de derecho y la justicia constitucional: “(…) se entien-de por Estado de derecho (…) a) Una Constitución escrita vinculante para todos los órganos del poder público; b) un catálogo de derechos fundamentales oponibles al poder público; c) un sistema democrático participativo para el acceso y el ejercicio del poder (…) y un eficaz sistema de división de poderes, entendido en un sentido moderno y no anquilosado; d) un pro-cedimiento dificultado de reformas a la Constitución; e) Instrumentos procesales que garanticen el respeto a la norma fundamental”.30. Kelsen Hans. Teoría general del Derecho y del Estado. México, Imprenta Universitaria, 1949, p. 286; y Joachim Roht, Palabras preliminares. Colectivo Una Mirada a los Tribunales Constitucionales. Comisión Andina de Juristas, Lima, Perú, 1995.31. Cuéllar Salas Antonio. “Notas Sobre Parlamentaris-mo y Presidencialismo”. México 2008, p. 5.32. Citado por Cuéllar Salas, op cit, p. 2.33. Rabasa Emilio. El juicio constitucional. México, Ed. Porrúa, sexta edición, 1993, pp. 334/5.34. Citado por Echeverría Rodolfo. Reyes Heroles, el PRI, la reforma política en México y la transición democrática española. 2008, Artículo, p. 12.

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El presidencialismo mexicano

en perspectivaFernando Serrano Migallón

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ALas razones culturales que explican este rasgo de identidad política son abundantes, por lo que merecerían un estudio más extenso, pero algunas de ellas son obvias a la luz de nuestra evolución histórica: el azar de nuestra definición como na-ción independiente, el caudillismo como fenó-meno recurrente.

Al inicio de este periodo hay tres personajes en torno de quienes en gran medida se definió la historia de la época: Santa Anna, Juárez y Díaz, y en etapa más reciente Carranza, Villa, Zapata y Obregón, aun cuando las diferencias de carácter y de significado histórico entre ellos sean tan ra-dicales que resulten obvias.

Nada hay que pueda vincular a esos nombres más que la circunstancia histórica de que cada uno de ellos concentró, por diferentes razones, un poder quizás inusitado, pero que en el caso de Benito Juárez sirvió para que finalmente México se consolidara no sólo como nación in-dependiente ante las amenazas recurrentes de las potencias extranjeras, sino, además, como un Estado dotado de una estructura institucional y republicana sólida, moderna y liberal.

Esta faena requirió, por supuesto, que la pre-sencia de Juárez al frente de los destinos del país se prolongara en el tiempo más allá de los límites que marcaba nuestro régimen constitucional; no obstante, nadie puede dejar de reconocer que había una necesidad histórica real e insuperable que obligó a que así sucediera. En todo caso, en aquel momento era todavía parte de la tradición política que, con otro perfil radicalmente opues-to, había inaugurado Santa Anna desde el otro extremo del espectro político mexicano, una tradición que tenía una fuerza histórica susten-tada en la reacción, a la que de alguna manera era preciso derrotar.

Desaparecido Juárez, era natural que hubie-ra un impasse, con trágico descontrol, hasta que apareciera otra figura con la capacidad de articu-lar en torno suyo la serie de factores que permi-tieran al país contar con un hombre en el poder lo suficientemente fuerte como para mantener la estabilidad. Es lo que sucedió cuando Porfirio Díaz accedió al poder e inauguró una prolon-gada presidencia cuyos rasgos definitorios se sintetizan en la suma de los factores de presión social que a la postre motivaron el estallido revo-lucionario de 1910, encabezado por Francisco I. Madero.

Madero aparece en la escena histórica mexi-cana como un demócrata tal vez extemporáneo, convencido de que México requería poner fin de una vez a la tradición de presidencias o dic-taduras demasiado prolongadas. Con la bandera de la no reelección logró provocar el estallido del primer movimiento revolucionario del siglo XX, que pronto desbordaría los objetivos pura-mente políticos para asumir, además, una serie de reivindicaciones sociales que le proporciona-rían algunos de sus rasgos más peculiares.

Madero poseía tal vez una visión un tanto idílica de la política y tal vez a consecuencia de ello no estuvo en condiciones de aquilatar el hecho de que, desaparecido el caudillo de turno que era Díaz, otros personajes con pretensiones similares podrían hacerse presentes, posibilidad que, dadas las condiciones políticas del momen-to, hacía que Madero fuera en realidad débil para aglutinar en torno suyo una genuina y contun-dente defensa de las instituciones y de las con-quistas políticas de la Revolución que lo llevó a la Presidencia. Así sucedió y no pasó mucho tiempo para que las maniobras de Victoriano Huerta y los ulteriores asesinatos de Madero y

lo largo de la historia de su confor-mación política, en particular du-rante el siglo XIX, México ha sido un país proclive a la concentración del poder en un individuo.

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del vicepresidente José María Pino Suárez colo-caran al país a la sombra de la guerra fratricida.

El país estaba dividido en facciones y resul-taba complicado ver la manera en que la confla-gración pudiera llegar a su término. Finalmente, fueron los hombres surgidos de las provincias del norte, señaladamente Venustiano Carranza, quienes se alzaron con el triunfo en la contienda militar y se dieron a la tarea de iniciar de inme-diato la reconstrucción institucional del país en función de las nuevas circunstancias.

Se iniciaron así los trabajos del Congreso Constituyente de 1916-1917, convocado por Carranza, quien como primer jefe del Ejército Constitucionalista había quedado al frente del Poder Ejecutivo.

Convencido de que era preciso revivir el es-píritu republicano de la Constitución de 1857, Carranza tenía en mente un proyecto que a muchos personajes del momento, así como a un grupo nutrido de historiadores, les pareció que tenía un alcance relativamente corto. Ello en ra-zón de que dejaba al margen, una vez más, como ya había ocurrido en 1857, la impostergable cuestión social, que en este caso había sido uno de los factores que contribuyó con algunas de las fuerzas más significativas a alimentar el movi-miento revolucionario.

El Constituyente reunido en Querétaro logró una auténtica proeza al crear una ley fun-damental fruto del más amplio consenso entre un grupo de hombres de lo más heterogéneo. Curiosamente, los artículos más revolucionarios de nuestra Constitución fueron aprobados prác-ticamente por unanimidad; en general, todo el articulado constitucional fue aceptado por ese Congreso con votaciones que ponen en eviden-cia que había una verdadera conciencia acerca de la función histórica que se desempeñaba. Esa Constitución, como no podía ser de otra mane-ra, optó por establecer como forma de gobierno el régimen presidencial, con ciertos rasgos que procuraban dotar al titular del Poder Ejecutivo de una serie de facultades que lo fortalecían lo suficiente como para encabezar los destinos del Estado mexicano con la necesaria estabilidad.

Sería válido plantear la hipótesis en el sen-tido de que un presidencialismo fuerte era una necesidad histórica para consolidar un régimen político estable tras un siglo de caudillismo. Si

bien durante los primeros años de vigencia de la Constitución se llegó a plantear alguna vez la idea de transformar nuestra forma de gobierno en un régimen parlamentario, las iniciativas al respecto no prosperaron en función de que ta-les propuestas podrían llevar a que en el país se creara una elite política de parlamentarios que limitara la acción gubernamental.

Los primeros años de vida de nuestra Cons-titución padecieron todavía el reflujo de algún intento por prolongar el poder; como Obregón, con las consecuencias que son conocidas. Fue Plutarco Elías Calles quien de alguna manera comenzó a dar los pasos hacia la consolidación del régimen presidencial mexicano, al replantear el desideratum de la Revolución Mexicana: ha-cer de México un país de instituciones y no de hombres.

No obstante, el mismo Calles procuró de al-guna manera mantener el control de los destinos de la Nación una vez finalizado su periodo presi-dencial, durante la época del maximato. Sería el general Lázaro Cárdenas quien pondría término a ese periodo y dejaría finalmente consolidada la fisonomía del presidencialismo mexicano. Tras su periodo de gobierno, el país comenzó final-mente una época de verdadera estabilidad al am-paro de una Constitución que fue en lo político lo suficientemente flexible como para que bajo su imperio se alternaran gobiernos con distinta orientación ideológica.

Esa característica de los gobiernos posrevo-lucionarios fue posible precisamente gracias a un presidencialismo fuerte e institucionalizado. Sólo así podía una administración con un matiz político de izquierda ser sucedida por otra con orientaciones de centro, sin que ello implica-ra crisis políticas o trastornos que pusieran en jaque la estabilidad del Estado y de su régimen político.

Las cualidades del presidencialismo mexica-no, resulta obvio decirlo, trascienden el ámbito del orden jurídico y deben analizarse desde una perspectiva en la que se reúnan las ópticas del derecho y de la ciencia política. Ello evitará la posibilidad de cometer errores de análisis o el que nos conformemos con elementos de juicio parciales y sesgados.

En una obra ya clásica acerca de las democra-cias presidencialistas, Juan Linz atribuía a estos

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regímenes ciertas características hasta cierto punto negativas: la tendencia inmanente al con-flicto derivada de la simultánea legitimidad del Poder Ejecutivo, por un lado, y del Legislativo por el otro; la característica de las elecciones pre-sidenciales, que el autor referido asociaba a los juegos de suma cero; y, finalmente, la cuestión de la representatividad, que a juicio de Linz ha-cía que un porcentaje que podía llegar a 60% del electorado quedara prácticamente sin represen-tación.1 Estos rasgos efectivamente existen, pero en modo alguno son insuperables cuando el pro-pio sistema político cuenta con las herramientas que hacen posible contrarrestar los posibles efec-tos negativos de tales atributos, supuestamente propios de los regímenes presidenciales.

De las herramientas arriba mencionadas, la fundamental tiene que ver con el elemento cualitativo de la democracia, y ello se explica en buena medida en función del andamiaje jurí-dico de que se disponga para evitar las posibles distorsiones que pudiera generar, por ejemplo, la cuestión acerca del porcentaje de votación con que un individuo puede acceder al máximo car-go político de un régimen presidencial. El ejem-plo del proceso electoral de 2006 en nuestro país ofrece muchos elementos de análisis que mere-cen retomarse.

Un elemento que no puede dejar de referir-se tiene que ver con el ambiente enrarecido en el cual se desarrolló todo el proceso electoral. El comportamiento errático de todos los actores políticos así como del propio gobierno y de las autoridades electorales en general propició un clima de enfrentamiento que oscureció lo que tendría que haber sido una campaña electoral madura tras un proceso de consolidación demo-crática que había permitido años antes la alter-nancia de partidos políticos en el poder.

La dinámica de las campañas electorales, agravada por la injerencia de actores informales que tendrían que haberse mantenido al margen del proceso, originó que los resultados de la elec-ción fueran impugnados por un sector impor-tante de la sociedad, y que se generara con ello un clima de confrontación que produjo graves riesgos a la estabilidad institucional de la Repú-blica.

El propósito de la coalición política que no reconoció los resultados de la elección era la anu-

lación, lo que fue finalmente descartado en la ca-lificación de la elección que realizó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Al margen de las consideraciones jurídicas, siempre opinables, lo cierto es que la posibilidad de que fuera declarara nula era nada deseable.

A poco más de un año de concluido el proce-so electoral, los partidos políticos iniciaron una negociación abierta entre ellos y de cara a la so-ciedad, a raíz de la cual fue posible llevar adelante una serie de reformas constitucionales y legales que fortalecieran la autoridad del Instituto Fede-ral Electoral.

En un hecho que, dado lo enrarecido del clima político en los meses inmediatamente pos-teriores a la elección presidencial, hubiera sido difícil de anticipar, se logró un consenso amplísi-mo entre las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, gracias al cual se aproba-ron esas reformas que dotaron de nuevos instru-mentos jurídicos para reforzar la plena vigencia de los principios constitucionales que rigen la materia electoral.

El Poder Legislativo actuó como genuino representante de la sociedad mexicana que recla-maba una solución institucional a la crisis políti-ca de que había sido testigo. El Poder Ejecutivo se mantuvo al margen de ese proceso, en una ac-titud que, debe reconocerse, quizás ayudó al éxi-to de las negociaciones entre los partidos. Con base en estos elementos es posible afirmar que la reflexión que hace el propio Linz, en el sentido de que hay una conflictividad tendencial en los regímenes presidenciales dada la distinta legiti-midad de los poderes Ejecutivo y Legislativo, es cuestionable.

Y a este respecto, sin duda que es necesario reconocer que el principal mérito corresponde a un régimen constitucional que ha sabido fun-cionar como el cauce para un régimen político de tipo presidencial que transitó de un sistema con un partido predominante, hacia otro con un equilibrio relativo entre más de dos fuerzas polí-ticas, sin que de por medio se tuviera que pade-cer un proceso traumático como lo fue la guerra revolucionaria de principios del siglo XX.

En este sentido, más que hablar de un acierto de los constituyentes de 1916-1917, el cual sin duda existe, el principal factor a que debe atri-buirse la eficiencia y eficacia de nuestro régimen

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constitucional tiene que ver con el consenso con el cual fue aprobada nuestra ley fundamental.2

Los atributos del sistema constitucional mexicano han sido reconocidos ya en nume-rosos estudios elaborados por generaciones de juristas y politólogos, de manera que resultaría ocioso hacer un nuevo examen al respecto. No obstante, cabe reflexionar acerca de ciertos as-pectos de índole crítica que han surgido en esos estudios. Uno de ellos, quizás el más relevante, tiene que ver con una opinión, extendida en al-gunos científicos sociales, en el sentido de que una característica particular, quizás la más so-bresaliente del presidencialismo mexicano du-rante la época posrevolucionaria, era la serie de facultades metaconstitucionales de que disponía el titular del Poder Ejecutivo Federal; o bien, el peso del poder político con que se ejercía la Pre-sidencia de la República.

Durante décadas, efectivamente, el Presi-dente de la República fungía, además, como jefe supremo del partido político dominante y ejercía una influencia sobre la vida política que iba más allá del texto constitucional. Pero esto no era producto de una tendencia que colocara al régimen político como una fuerza orientada en un sentido opuesto al de la Constitución. La presencia política del Presidente no era sino resultado de la inercia histórica que ya se ha comentado, y fue precisamente en el marco de nuestro régimen constitucional que esa inercia histórica fue de alguna manera superada para lograr, sin poner en riesgo la estabilidad polí-tica, la aparición de gobiernos divididos, sin dejar de contar con un Ejecutivo fuerte, como de alguna manera se entiende que está en el es-píritu de nuestra ley fundamental.

Este último atributo podría servir para plan-tear alguna controversia con otra de las tesis de Linz, que tiene que ver con la posibilidad de que en una elección presidencial quien resulte vence-dor lo haga con un porcentaje de votos inferior al de la mitad del electorado. Esta posibilidad en modo alguno afecta la representatividad de un Presidente si se cuenta con una estructura jurí-dica electoral clara, como la que en la actualidad poseemos los mexicanos.

A la inversa, la exigencia de establecer cier-tos requisitos mayoritarios o la posibilidad de segundas vueltas en la elección presidencial,

pueden generar otro tipo de fallas en el sistema político: la prolongación de campañas políti-cas desgastantes o la posibilidad de que el tono de esas mismas campañas propicie el enrareci-miento del clima político. No se trata de cues-tiones estructurales, sino más bien de aspectos que dependen de la calidad de la vida política de cada sociedad; si en algunas naciones meca-nismos como la segunda vuelta y la mayoría ca-lificada en la elección presidencial resultan efi-cientes, ello tiene que ver no con alguna virtud intrínseca de ese tipo de mecanismos, sino con aspectos vinculados a la cultura política de esa sociedad, de modo que no se trata de recetas universales, sino de cuestiones de coyuntura política. Y en este sentido, los antecedentes de nuestra historia política hacen poco deseable tratar de copiar esas figuras.

El régimen presidencial mexicano, con to-dos los defectos que pudiera tener cualquier otro régimen presidencial, como el culto a la perso-nalidad del Presidente, no es en realidad menos eficiente y no requiere el tipo de ajustes que plantean autores como Bruce Ackerman, para quien la solución a las fallas de los regímenes pre-sidenciales hace necesario transitar a sistemas de parlamentarismo acotado.3 En realidad, muchos regímenes parlamentarios padecen de los mis-mos defectos. Muestra de ello podría ser el pa-pel denigrante que desempeñaron el ex primer ministro británico Anthony Blair y el ex Jefe del Gobierno español José María Aznar, al prestar su apoyo incondicional a la aventura bélica de los Estados Unidos en Irak.

En el fondo del asunto no hay en realidad un dilema sobre la mejor opción entre dos sistemas políticos distintos, sino en la manera en que las instituciones deben apuntalar a la Constitución y sus principios fundamentales, sobre todo la plena vigencia y el más amplio alcance normati-vo y fáctico de la democracia. Como bien lo ha señalado Robert Dahl:

En resumen: si en un país las condiciones de fondo son mixtas, y algunas son favorables y otras desfavorables, una Constitución bien dise-ñada puede ayudar a que sobrevivan las institu-ciones democráticas, mientras que una Constitu-ción mal diseñada puede contribuir a la quiebra de las instituciones democráticas.4

En México existen condiciones mixtas y con-

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trastantes. Si bien durante los primeros años de vigencia de nuestra ley fundamental existieron algunos intentos por acumular un poder excesi-vo o perpetuarse en el cargo más allá del periodo constitucional, de manera directa o mediante la influencia presidencial en la designación del su-cesor, lo cierto es que los mismos principios de-mocráticos de nuestra Constitución orientaron y dirigieron a la sociedad mexicana en un proceso en el que finalmente se ha llegado a un régimen democrático maduro y estable. Y para ese pro-ceso la existencia de un presidencialismo fuerte fue un importante auxiliar. En efecto, la figura presidencial operó, a lo largo del siglo XX y has-ta nuestros días, como el referente principal de la vida política, y marcó el rumbo que permitió a México gozar de estabilidad política tras todo un siglo de luchas intestinas y una revolución que finalmente abrió las puertas a la solución de nuestra otrora conflictiva vida política.

En definitiva, no son la idea casi mítica de unas facultades metaconstitucionales, el culto a la personalidad o la posibilidad de que el Presi-dente de la República en México tuviera en sus manos un poder excesivo, los factores que deben servir de base para plantear un juicio a nuestro régimen presidencial. Antes bien, es la manera en que nuestra arquitectura constitucional defi-nió nuestro sistema político con el fin de paci-ficar y garantizar al país el desenvolvimiento de su vida política de manera estable y con miras a

posibilitar que los programas de gobierno de las sucesivas administraciones pudieran ser puestos en práctica para resolver los graves problemas a los que, como en todo país en desarrollo, es pre-ciso brindarles atención.

Y así ha sucedido, con mayores o menores aciertos, con avances y retrocesos, pero en todo caso con un rumbo político claro marcado por una Constitución fruto del más amplio consen-so y poseedora de enormes virtudes.

En la discusión acerca del futuro del Estado mexicano, es un tanto ocioso interrogarse sobre la viabilidad o no de sustituir nuestro sistema presidencial por uno parlamentario o semipar-lamentario. Ninguno de los dos está en condi-ciones de impedir que existan las elites políticas, estas son un componente estructural de cual-quier tipo de régimen. La diferencia, como bien apunta Dahl, está en que actualmente las elites políticas actúan mucho más vinculadas a la so-ciedad porque existen muchos más mecanismos de control sobre el quehacer político.

El perfeccionamiento de las instituciones y el surgimiento de nuevas vinculadas a la vigilancia de los procesos electorales y a la transparencia y la rendición de cuentas, son mecanismos que apuntan en este sentido y a los que es preciso fortalecer. Del mismo modo, es preciso preser-var las características constitucionales de nuestro régimen presidencial porque son precisamente las que garantizan su legitimidad. c

1. Cfr. Juan J. Linz, “Presidencial or parliamentary de-mocracy: does it make a difference?”, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), The failure of presidencial democracy. Comparative perspectives, Vol. 1, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994, pp. 3 y ss.2. En este sentido merecen ser tomadas en cuenta las reflexiones que hace Charles Cumberland: “En todo cuerpo de carácter deliberativo, surgen pronto grupos pequeños de dirigentes y en este punto la asamblea de Querétaro no se apartó de la norma. Las dos comisio-nes de Constitución ocupaban posiciones clave y sus miembros desempeñaron un papel de primera línea en los debates; también parece claro que esos hom-bres dominaron los procedimientos. Pero los comités sostenían sesiones abiertas a las que acudían muchos delegados, con frecuencia había cambios exigidos por la asamblea y en general trataban de satisfacer no so-lamente a la mayoría, sino a la minoría también. La votación sobre los artículos atestigua la habilidad de

las comisiones para tocar los puntos de acuerdo: los delegados aprobaron por unanimidad la mitad de los artículos, mientras que el cómputo de muchos otros llegó a menudo a representar 90%. Curiosamente, las votaciones más cerradas fueron sobre artículos relati-vamente sin importancia y no en los preceptos “revo-lucionarios”. Además, en un momento u otro, todos los delegados tomaron parte en los debates. La Constitu-ción no fue simplemente una expresión de la voluntad de la mayoría; se aproximó al consenso”, Cumberland, Charles C., La Revolución Mexicana. Los años consti-tucionalistas, México, Fondo de Cultura Económica, 1983, pp. 323-3243. Cfr. Bruce Ackerman, La nueva división de poderes, México, 2007, Fondo de Cultura Económica, trad. José Manuel Salazar.4. Dahl, Robert, La democracia, una guía para los ciuda-danos, México, 2006, Taurus, trad. Fernando Vallespín, pp. 148-149. En cursivas en el original.

Notas

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DSalvador Maldonado aranda

Democraciay ciudadanía en México

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esde hace algunos años se viene planteando un debate sobre la ne-cesidad de “democratizar” la de-mocracia. La idea básica es discutir críticamente la democracia como un discurso de especialistas para es-pecialistas, con el fin de volver a co-

nectar las nociones de espacio y ciudadanía, y así re-anclar la cultura en la política. En este artículo trataré de conectar estos conceptos mediante un examen de procesos históricos y actuales de la violencia en relación con la ciudadanía. Argumentaré que lo que se está produciendo en algunos espacios locales de México son luchas muy intensas por re-significar la ciudadanía oficial. También argumento que las prácticas formalmente definidas como democráticas están llevando a un proceso de exclusión política tal vez mucho más agudo que en épocas anteriores.

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SalvaDor MalDonaDo aranDa

introDucciónDesde hace por lo menos dos décadas se viene discutiendo de una manera pasional, tan-to en círculos políticos como intelectuales, sobre la transi-ción a la democracia en Méxi-co. Sobre los beneficios que traería el fortalecimiento de un régimen democrático aso-ciado al respeto a la ciudada-nía y a los derechos humanos en general.

Aunque uno puede disen-tir sobre si efectivamente la transición es una precondi-ción a la democracia1 (dado algunas experiencias de re-gresión autoritaria o de in-transiciones) o si no es más que otro discurso disfrazado de buenos deseos, lo que me parece importante discutir en estos momentos es cómo la creciente efervescencia en favor de la democracia elec-toral formal se ha converti-do en un discurso poderoso que está generando grandes problemas de incertidumbre política con resultados poco satisfactorios en la construc-ción de la ciudadanía.2

La pregunta es por qué el modelo de transición políti-ca aplicado en México nos ha llevado a una situación en la que cada vez más el régimen neoliberal genera brechas de distancia oceánicas entre el Estado y la población, cuyos costos humanos parecen casi catastróficos y equiparables con algunos países africanos en el sentido de un aumento de la violencia, la miseria o la explotación infantil.

Mucho se ha discutido so-bre nuestra transición. Si ha sido pactada, votada, elitista

o manipulada. Si depende de condiciones estructurales, co-yunturales o voluntarias para plantear una reforma integral del Estado. Si los actores polí-ticos no tienen voluntad para negociar reformas que previsi-blemente les afectarán. Como sea, detrás de estos debates, significativos y relevantes, por cierto, hemos olvidado algu-nas cosas que bien vale la pena recordar y poner a discusión.

Por un lado, la transición ha supuesto un “punto muer-to” en la historia, casi al igual que la transición española cuando se declaró, en 1978, que el pacto de silencio al pa-sado significaba que no habría ni vencedores ni vencidos. Un pacto de silencio en el que, sin embargo, se pretendió ol-vidar un periodo prolongado de autoritarismo del régimen franquista. En otro sentido, el punto muerto en la historia equivaldría a negar las posibi-lidades humanas y esfuerzos históricos que las personas han hecho por la defensa de sus derechos y demandas, condenándolas al “basurero” de la historia en una época en la que predominan los pactos y el silencio hacia el pasado.

Hoy en día, los acalorados debates en España y el Cono Sur o África sobre la recupera-ción de la memoria histórica, sobre la gente que fue repri-mida, asesinada o desapare-cida, están en el centro de la discusión pública y privada. Mientras algunos movimien-tos y asociaciones proponen recuperar la memoria históri-ca como una forma de no vol-ver al pasado, otros colectivos de personas y asociaciones

critican esa actitud y proyec-to, ya que observan cierta mo-ralización de la historia entre vencedores y vencidos.

Lo que la asociación por la recuperación de la memo-ria histórica está implicando es una forma de ver la tran-sición como una ruptura del silencio histórico. Pero sus críticos opinan que, más que “silenciar” el pasado, lo que la historia oficial de la transi-ción produce es una iguala-ción de responsabilidades que distribuye la “culpa” entre las partes en conflicto.

Por otro lado, la transición y sus discursos sobre la “supera-ción” del pasado tienen reper-cusiones en nuestras formas de ver y entender la realidad. En principio, plantean la idea del individuo como una persona desligada de categorías y nocio-nes de clase, género, etnicidad o religión. Este es el discurso liberal que proponen ciertos intelectuales metropolitanos acostumbrados al mundo oc-cidental de la supuesta indivi-dualidad, libertad e igualdad. Sin embargo, cabe mencionar que ni siquiera los regímenes más liberales de Occidente practicaron una democracia extendida. Siempre existieron los “otros”, grupos de personas de color discriminados por nociones de raza o clase.

Actualmente, las políticas hacia la diferencia étnica o ra-cial en Europa o Estados Uni-dos están cobrando dimen-siones preocupantes, pues no sólo no se acepta a personas con una identidad cultural diferente, aun cuando sean inmigrantes legales con igua-les derechos ciudadanos, sino

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DeMocracia y ciuDaDanía en México

que además esa identidad se está percibiendo como gene-radora de violencia, con cier-tas asociaciones con el fenó-meno del terrorismo.

En otro sentido, los esfuerzos popula-res por traspasar las barreras formales del pluralismo democrá-tico parecen estarse olvidando por un discurso triunfalista que, alentado por la opinión pública oficial, se ha llegado a manifestar como un efecto de poder en el mantenimiento de re-gímenes de dominio.

Ideologías de poder cuyos discursos reproducen el status quo de los dominantes e, im-plícitamente, naturalizan los términos de dominación ha-cia los sujetos subalternos.

El argumento que sosten-dré aquí es que las ciencias sociales deberían enfrentar analíticamente procesos más contenciosos de la forma-ción de una ciudadanía, más allá de lo electoral, como una forma de superar cierta “fic-cionalización” del sujeto que se ha producido por algunos discursos oficiales y académi-cos progresistas.

la ciuDaDanía en el paSaDo y el preSenteMe gustaría iniciar con dos problemas históricos asocia-dos a las dificultades de una

realización plena de la ciuda-danía actual. El primer pro-blema tiene que ver con el trasfondo histórico de la cul-tura política mexicana.

Mientras que las clases ilustradas de los siglos XIX y XX contribuyeron amplia-mente a transformar regí-menes dictatoriales, como el porfirismo y los sistemas ca-ciquiles y caudillescos de la post-revolución, considerán-dolos anacrónicos a las ideas modernas y liberales, nunca dejaron de creer que el “pue-blo” debía ser aleccionado con ideas nuevas para sacarlo del atraso y la pobreza. Que la educación debería ser un pi-lar fundamental en las tareas de la formación del Estado moderno.

En gran medida, ese dis-curso fue propagado durante todo el siglo XX por las eli-tes políticas e intelectuales asociadas a la creencia del mestizaje como una forma de blanqueamiento de la po-blación mexicana. Por tanto, para las elites de principios del siglo XX, un pueblo sin educación era una “masa de gente” a la que debería go-bernársele mediante la ley y la espada. Los individuos in-sumisos de la periferia al cen-tro político nacional, fueron parte de esta visión centrista del México decimonónico. En cierto sentido, estos prin-cipios liberales continúan vi-gentes hoy en día, de modo que han sido una columna vertebral en la apuesta demo-crática del siglo XXI.

Las campañas de pro-moción por una “cultura de-mocrática y cívica” pareciera

que siguen reproduciendo prejuicios cuasi raciales sobre pueblos y regiones “aisladas”, detonadores de violencia. La estigmatización de las clases subalternas como inciviliza-dos consideraba, y considera, a la gente como no apta para ejercer los derechos ciudada-nos de una manera plena sin un proceso de educación y preparación.

Sin embargo, la estigmati-zación no es un fenómeno ac-tual. Fue una parte integral de los argumentos originales del liberalismo del siglo XIX y por mucho más tiempo den-tro del mundo colonial euro-peo, junto con la concepción de “clases peligrosas” provoca-da por la urbanización indus-trial y el supuesto aislamiento geográfico.

Así, la “criminalización” de comunidades rurales y regiones del país ha tenido como antecedente estas vi-siones liberales, las cuales se han actualizado de una ma-nera más fuerte bajo el neo-liberalismo. Todo esto en un contexto donde el régimen democrático neoliberal (iró-nicamente en sí mismo crimi-nalizado a nivel del aparato central), y la modernización propagada por él, permite en-tender que lo que hace más de 100 años distinguía al dis-curso liberal “revolucionario” vuelve a aparecer reeditado en políticas conservadoras que el Estado mexicano pone en marcha en regiones indíge-nas y rurales, aparentemente peligrosas. Puede decirse que dicho discurso sigue repro-duciendo los mismos térmi-nos, como si el país pudiera

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repetir la historia del llama-do “mundo desarrollado” del Atlántico Norte, en sí misma una ilusión ideológica más que una realidad. En cierta medida, tal vez pueda decirse que el discurso actual sobre la ciudadanía (en su sentido abstracto y universal) preten-de negar estas realidades, jun-to con todos los aspectos del proceso de desarrollo mexica-no que, por lo demás, parecen “perversos”, solamente desde el punto de vista normativo de las ideas clásicas sobre las relaciones entre economía de mercado y buen gobierno.

El otro problema al que quiero hacer referencia es el hecho de que el renova-do interés por el pluralismo democrático ha centrado la discusión sobre la alternan-cia partidista y la cohabita-ción política en términos de un problema de descen-tralización y competencias. Pero sigue siendo una visión monolítica que reproduce argumentos similares del li-beralismo decimonónico, en donde se plantea que fenó-menos como el clientelismo y el caciquismo o el narcotráfi-co son producto de un rezago histórico; culturas políticas tradicionales atrasadas que, “naturalmente”, se conservan en zonas rurales y regiones “marginadas”.

El modelo de pluralismo y alternancia en el poder, aho-ra se dice, contribuirá a des-terrar prácticas tradicionales por medio de la competencia y la oferta política. Sin em-bargo, el desarrollo de otros partidos políticos en México ha sido ampliamente influido

por la existencia del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y nunca han integrado de una manera muy directa la representación política de las clases sociales, aún en el caso del Partido de la Revolución Democrática (PRD), pese a su base popular y herencia parcial de la izquierda. En este sentido, aunque los par-tidos políticos pueden abor-dar cuestiones sociales, su tendencia a servir de vehícu-los para la competencia entre grupos de poder, ligados a po-siciones de clase superiores, es un rasgo estructural de la po-lítica mexicana “normal”, para el cual el estilo político neoli-beral y el discurso de ciudada-nía sirven de disfraces ideoló-gicos muy convenientes a la baja política faccional y caci-quil que los partidos ejercen comúnmente.

De la tranSición nacional a laS intranSicioneSEn este sentido, una de las cuestiones más importantes es el interrogante de qué po-sibilidades y/o límites tiene el cambio político para generar, impulsar y/o ampliar un pro-ceso de democratización so-cial a escalas local y nacional.

Para algunos analistas, el futuro que albergan las socie-dades latinoamericanas es de un nivel de violencia, pobre-za, discriminación y exclusión sin precedente, que pareciera indicar que los logros de las “nuevas” democracias latinoa-mericanas está lejos de ser sa-tisfactorio (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Sin embar-go, positivamente, alrededor

de proyectos democráticos alternativos se está llevando a cabo gran parte de la lucha política. Mientras que la so-ciedad civil asume cada vez más las responsabilidades so-ciales evadidas por el Estado neoliberal que se reduce, su capacidad como esfera políti-ca crucial para el ejercicio de una ciudadanía democrática está siendo minimizada de manera creciente.

Como estos mismos au-tores argumentan, “en algu-nos casos, los movimientos sociales no sólo han tenido éxito en traducir sus agen-das a políticas públicas y en expandir las fronteras de la política institucional, sino que también han luchado por redefinir los sentidos de las nociones convencionales de ciudadanía, representa-ción política, participación y, en consecuencia, de la de-mocracia” (Ibíd. P. 154). No obstante, para otros autores el debate sobre la democra-cia ya no puede tratarse de la misma manera que antes. El elitismo ha demostrado grandes dificultades de pro-cesamiento de la heteroge-neidad y diversidad. Ya no puede discutirse la democra-cia como forma, en el sentido de sus condiciones estructu-rales y el procedimentalismo que la caracterizó.

Para De Sousa Santos, el procedimentalismo que distinguió los debates de los años setenta derivó en un re-duccionismo a procesos de elecciones de elites y fue un postulado ad hoc de la teo-ría hegemónica de la demo-cracia. No alcanzó a brindar

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una solución convincente de si las elecciones agotan los procedimientos de autoriza-ción por parte de los ciuda-danos y si los procedimien-tos agotan la representación de la diferencia (2004, 41). Otro problema de la demo-cracia se refiere al tema de la representatividad y la autori-zación. Es decir, a las grandes diferencias entre democracia representativa y democracia participativa.

Una respuesta a estas tensiones llevó a algu-nos analistas a cen-trarse en el papel de los sistemas electorales en la representación del electorado. Sin embargo, al abordar el problema de la representati-vidad, fundamentalmente en términos de escalas y núme-ros, se ignoran al menos tres problemas: la de la autoriza-ción (hablar en nombre de), la de la identidad (represen-tación de la diversidad) y la rendición de cuentas (res-ponsabilidades).

Estas cuestiones han posi-bilitado que varios analistas se pregunten retrospectivamen-te sobre la “calidad” de la de-mocracia que nos propuso el modelo de la transitología. Al interrogar qué tanto la transi-ción a la democracia en países de América Latina y Europa del Este fue un discurso occi-dental apropiado por la elite política e intelectual, Gled-hill apunta que el modelo de transición resulta demasiado simplista cuando no inequí-

vocamente positivo:“Primero, las nociones

de diferencias esenciales es-tán enraizadas en las culturas populares al nivel de la vida cotidiana, y por eso son un elemento cultural-ideológico duradero de la hegemonía, aun cuando son manipuladas por elites, vistas como ilegí-timas. Segundo, ya que sabe-mos que sí son posibles reeva-luaciones locales de identidad de esta suerte, aun suponien-do que fuera posible un mo-vimiento general hacia dicha reevaluación de los estable-cidos sistemas de distinción social, no abundan eviden-cias de que la crisis econó-mica aumente la solidaridad social bajo las condiciones actuales. Cuando los modos de ganarse la vida escasean, aumenta la competencia en-tre individuos y familias, y las envidias: en ciertos casos, como el de los ex mineros de Bolivia, obligados a juntarse con la población marginada de las grandes ciudades, di-cha competencia puede lle-gar a producir conflictos in-trafamiliares, y las salidas más frecuentes son la búsqueda de relaciones clientelares con partidos políticos o con organizaciones no guberna-mentales, la mayoría de ellas comprometidas con el neo-liberalismo (...) No obstante, generalmente no identifican al enemigo común en las más altas esferas de la sociedad, por lo que hay que pregun-tarse por qué los enemigos de los pobres muchas veces son otros grupos subalternos. (…)” (2001, 54).

Hasta cierto punto, las

diferencias esenciales enraiza-das en las culturas populares y sistemas de distinción social siguen siendo formas de he-gemonía nacional y regional que cuestionan la idea de ciu-dadanía como un individuo desvinculado de sus relacio-nes sociales, procesos históri-cos y culturales.

La mejor expresión de es-tos sistemas de distinción so-cial es la pirámide o jerarquía sobre la cual se construyó el sistema político mexicano. La clase política, como una ex-presión de la pirámide, es uno de los actores más resisten-tes al cambio en cuanto a sus prácticas políticas. Los intere-ses económicos y políticos de grupos de poder nacionales y regionales han construido y reforzado una estructu-ra clientelista ampliamente efectiva en la cooptación de líderes políticos opuestos al régimen, ya sean de derecha, centro o izquierda.

Quizá esto pueda parecer resultado de un desdibuja-miento de las fronteras ideo-lógico-partidistas. Sin em-bargo, Lomnitz apunta una observación muy importante respecto de cómo la crisis del modelo de Estado populista está impactando las formas de hacer y entender la política:

“(…) muchos políticos y mediadores viven ahora fue-ra del presupuesto fiscal, lo cual puede significar también que se está creando una nue-va forma de ciudadanía ma-sificada, en el sentido de que hay un creciente número de gente desprotegida por el pa-tronazgo privado y el Estado, careciendo de suficientes pro-

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piedades privadas para parti-cipar como ciudadanos con-fiables en la esfera pública” (2000: 147).

En cierto sentido, algunos partidos políticos parecen estar experimentando este tipo de ciudadanía masifica-da, cuyos cuadros dirigentes por mucho tiempo vivieron dentro del presupuesto fede-ral. De ahí que la discusión de la agenda de reforma del Estado no haya logrado esta-blecer un pacto por una re-forma electoral más amplia, reteniendo los pilares funda-mentales de la jerarquía por medio de los cuales funcio-nan los mecanismos de co-optación y clientelismo.

Los problemas del finan-ciamiento privado a los parti-dos y la rendición de cuentas a los ciudadanos con respon-sabilidad no han sido eficaces en este sentido. Incluso, todo parece indicar que los par-tidos prefieren tener litigios por recursos económicos con el Órgano de Fiscalización del Instituto Federal Electoral (IFE) que transparentar los mecanismos de asignación y regulación de financiamiento. En términos numéricos, pare-ciera que políticamente tiene más peso entablar juicios y controversias que seguir al pie de la letra ley electoral con el fin de asegurar triunfos.

En adición, el IFE y los institutos estatales electorales sufren embestidas periódicas de grupos de poder con el fin de influir en la conformación de los consejos electorales. Es irónico que el mismo IFE ya haya sido infiltrado por gru-pos de poder dependientes

de los partidos, desplazando a una representación “verdade-ra” de la sociedad.

Todo esto ha contribuido a formar una imagen públi-ca de la democracia no muy aceptable popularmente, que está minando el discurso de la transición política, a tal gra-do que ha llegado a “agriar-se” en la imaginación social de localidades, municipios o regiones. En algunos de estos espacios, como la Tierra Ca-liente de Michoacán, donde he realizado investigación desde hace varios años, las posibilidades del pluralismo ya no representan la única al-ternativa de democratización social o, en su defecto, acre-cientan más problemas de lo que pretende resolver.

Tal como ha sido docu-mentado (Pansters, 1998; Maldonado, 2003), en varias regiones y estados del país el creciente pluralismo vía la alternancia tiende a radica-lizarse entre distintos grupos políticos provenientes de los mismos partidos, lo cual in-dica un debate cerrado entre elites. O bien, la ausencia de alternativas partidistas com-petitivas retrasa el cambio político, o se distorsiona cuando no hay experiencia de gobernar.

Pese a todo, los discursos por instaurar la democracia y extender la ciudadanía a toda la población no parecen estar transformando las prácticas tradicionales de ejercicio del poder, ni las relaciones de je-rarquía y clientelismo. Con el riesgo de generalizar, gobier-nos de alternancia partidista escasamente han podido con-

vertirse en opciones de largo plazo para un público electo-ralmente demandante.3

Así, las formas de alter-nancia partidista son produc-to de una transacción elitista, acompañada de rituales de-mocráticos donde lo más im-portante son las plataformas propagandísticas como asun-tos de mercadotecnia, que muy difícilmente reflejan los problemas específicos y rea-les de la población. En con-secuencia, frecuentemente el abstencionismo electoral, más que indicar un tipo de cultura política relacionada con la “apatía”, expresa nuevos valores relacionados con el desencanto popular hacia el pluralismo partidista, como ciertas decepciones de la tran-sición política a la intransi-ción local.

En la Tierra Caliente, las percepciones sobre la alter-nancia partidista por parte de las comunidades rurales suelen hacer referencia a las dificultades de instrumentar cambios significativos locales de la relación sociedad civil-gobierno. La competitividad partidista se ha circunscrito a un juego de intereses fac-cionales de la elite política local y regional que los elec-tores observan con bastante indignación. Más aún, los juicios sobre la democracia y la ciudadanía hacen alusión a una crisis de representación política, como una devalua-ción de la imagen o modelo de alternancia. Esto tiende a reflejarse en altos porcenta-jes de abstencionismo elec-toral,4 conflictos pre y pos electorales y la sensación ge-

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neralizada de una contami-nación preocupante por la infiltración del narcotráfico en la lucha electoral por el poder público.

El juicio a la ciudadanía oficial está siendo alimenta-do por evidencias concretas de que nada cambia, o incluso se experimenta mucho menos apertura y negociación, como se expresa en situaciones don-de liderazgos políticos apro-vechan incentivos de las re-formas electorales para crear nuevas oportunidades de competencia, sin que necesa-riamente desechen relaciones informales y prácticas políti-cas de patronazgo.

A este respecto, varias agrupaciones partidistas es-tán adoptando modelos de “partidos carruseles”, negan-do el derecho de competir electoralmente a individuos con trayectoria dentro del partido o fuera de las estruc-turas partidarias, bajo el su-puesto de obtener triunfos seguros. Esto ha significa-do procesos de selección de candidatos sin trayectoria partidista ni compromisos ideológicos con el partido o la sociedad. El resultado pa-rece redundar en problemas de consolidación y profe-sionalización de liderazgos políticos, ante lo cual los partidos no han pretendido entrar al debate de la refor-ma al principio de reelección de diputados. En su lugar, lo que tenemos es una realidad política no muy distinta de épocas anteriores.

Hay suficiente evidencia de que para poder contender por algún puesto público o

al interior de un partido, se necesitan dinero y contactos. Quien quiera aspirar a algún cargo, necesita de contactos o relaciones políticas, o de algún “portero” en el reclu-tamiento político que esté dispuesto a apoyar su campa-ña con recursos económicos importantes.

Común a estos fenóme-nos es el ejercicio del clien-telismo como un medio de construcción y renovación de la política mexicana. El re-parto de dinero o despensas, o la gestión de alguna obra pública, no han sido prácticas eliminadas por las reformas electorales. De hecho, la co-rrupción pública ha tomado niveles alarmantes en las altas esferas, mientras que a nivel local o estatal se aplican con-troles rígidos que difícilmen-te pueden evadirse con tran-sacciones irregulares.

La Ley de Transparencia, aunque ha tenido buenos re-sultados, también tiene sus efectos perversos al jerarqui-zar o desplazar la corrupción de espacios tradicionales a ámbitos más cibernéticos o tecnológicos. Es decir, uno de los grandes problemas de corrupción eran las “mordi-das”, las transacciones irre-gulares o los sobornos, por ejemplo. En consecuencia, la ley se diseñó para evitar que la ciudadanía fuera objeto de estas irregularidades. Sin embargo, lo que hoy estamos percibiendo es que la ley ha sido tan férrea a nivel coti-diano que han dejado a las personas y a las instituciones prácticamente en un estado de vigilancia hacendaria ka-

fkiana, cuando sabemos que los tipos o formas de corrup-ción ya no se ubican en los espacios donde comúnmen-te se reproducían, sino que se trasladaron a otros ámbitos, como los convenios entre go-biernos y empresas prestado-ras de servicios.

El caso más ilustrativo son los convenios secretos que se establecen entre autoridades y empresas de obras públicas, donde la corrupción no está en las declaraciones fiscales ni en los pasivos o activos, sino en los acuerdos de palabra sobre los montos a declarar fiscal-mente. Hay cuotas que ya se manejan como si fueran pac-tos preestablecidos. Si a esto agregamos que la vida muni-cipal o estatal no funciona sin presupuestos o erogaciones no declaradas, entonces com-prenderemos por qué es tan difícil y demasiado optimista calificar como democrático a nuestro régimen político.

La corrupción no es un problema nuevo, como ya sabemos, pero sí inquietante por la forma en que se está desterrando discursivamente de la esfera pública, mien-tras que entra por la puerta trasera de nuevo.

En términos de campa-ñas, todo mundo sabe que los grandes compromisos de políticos o personas detrás del poder con grupos o em-

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presas de servicios radica en colaborar con financiamien-tos informales que luego se-rán retribuidos por medio de preferencias en licitaciones o asignaciones.

Pero todo esto parece que estuviera fuera de la vista de la gente común, como si no se enteraran o sacaran sus pro-pias deducciones. Como un entrevistado mío señaló: “La gente piensa que ya se vienen las elecciones y viene la ayu-da, las despensas, el dinero, los materiales; la gente sale beneficiada en las campañas porque es cuando hay dinero. Usted viera cuánto atosiga la gente a los candidatos, al go-bierno en las campañas, les exigen que les den y amena-zan con no votar por ellos”.5

Este tipo de discursos nos señala un estado práctico de cómo se hace la política y cómo la gente común la está interpretando. Por tanto, ni la apatía ni la cultura política pasiva son lo que los distin-gue, sino una percepción es-tratégica de lo que todos los actores practican sobre el sen-tido de la “política”.

La “autoorganización” de comunidades o barrios alre-dedor de problemas de ser-vicios públicos está mediada por brokers, hábilmente ca-pacitados para negociar con el municipio, el Estado y los partidos. De tal forma que los servicios públicos han sido susceptibles de crear friccio-nes partidistas al interior de las comunidades o colonias, que luego son capitalizadas por intereses personales.

Quizá la mejor manera de ilustrar la interpretación del

pluralismo por los habitantes ordinarios es el dicho más o menos generalizado: “Si al-guien te ofrece algo, ¡tómalo!, al fin y al cabo ya sabes por quién votar”; o bien: “todos los partidos son lo mismo, nomás vienen aquí cuando hay campañas”.6

Tal vez resulte aven-turado decir que es durante las campañas políticas cuando las comunidades pueden obtener algún benefi-cio colectivo, pero hay casos en que líderes populares mantienen su liderazgo a partir de que han sabido negociar con los dis-tintos partidos algunos beneficios a cambio de inducir el voto en los habitantes. La periodicidad de las eleccio-nes parece un recurso ritual bien definido por los líderes políticos para afirmar su po-sición social en las comunida-des y cabeceras municipales.

En una de mis tempora-das de trabajo de campo le pregunté a una persona cuál sería el perfil de un buen candidato a la presidencia municipal. “Tendría que ser una gente preparada, porque Apatzingán lo necesita; aun-que no contara con un nivel universitario, sería necesario que contara con un nivel de vida moral, y no me refiero a lo económico, sino a una altu-

ra de buen proceder. Una gen-te que sea bien vista en Apa-tzingán, que no sea alguien que venga a prometer, sim-plemente que demuestre las ganas de servir al pueblo, de manejar unas finanzas trans-parentes, que haya soluciones rápidas y que haya una pre-sidencia de puertas abiertas. Aquí lo que pasa ahora es que se pone gente inepta, que no da soluciones, como es el caso de que en la oficina, para po-der entrar uno a hablar con el presidente o solucionar algún problema, antes de entrar a ver al presidente, lejos de dar-le solución a la problemáti-ca, hay cerrazón. Yo creo que falta mucha documentación sin resolver, y el presidente bien podría contestar tantas solicitudes a las que no se les hace caso. El presidente no puede andar haciendo gastar a la gente, que luego viene de los ranchos, ejidos, como eji-datarios, jefes de tenencia y autoridades, con solicitudes humildes, en hojas de cua-dernos y mal hecha la escri-tura, sin entenderse a veces por sus faltas de ortografía, pero esa gente le dice algo al presidente, y debiera de darle mínimamente una respuesta. No se vale que el presidente no se entere o que no contes-te. Debe darnos buena cara, es como podría tener el respeto, es como se haría respetar un buen presidente”.7

loS SentiDoS equívocoSLo anteriormente expuesto pareciera dar la impresión de que el cambio político-elec-toral nacional y estatal po-

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dría resumirse a una ecuación igual a cero; que los esfuerzos de las campañas de educación cívica y cultura democráti-ca han sido insuficientes. Sin embargo, lo que he intentado afirmar aquí es que la ciuda-danía no puede ser entendi-da como un valor dado, un atributo que los individuos pueden o no tener, sino como una condición humana, esen-cialmente relacionada con formas de convivencia asocia-das a la igualdad y el respeto.

Tal como lo señala Fried-man (2001: 331), “La demo-cracia es un producto de la disolución de la relación de esencia y apariencia entre la posición y la persona (…) El fundamento de la revolución democrática no está en el igualitarismo, sino en la ne-gación de la atribución, una atribución basada en cuali-dades supuestamente inhe-rentes a los ocupantes de po-siciones dadas”.

Lo anterior nos lleva a dos observaciones finales sobre el problema de la ciudadanía. En primer lugar, el hecho de que en círculos intelectuales, en los partidos políticos y en el gobierno se debate sobre la necesidad de construir ciuda-danía, cuando la población exige respeto y reconocimien-to a los derechos universales,

está conllevando a generar un clima de incertidumbre con efectos contraproducentes en la credibilidad de la democra-cia. De tal suerte, la noción misma de ciudadanía se en-cuentra en entredicho y con-sistentemente impugnada, al grado de convertirse en un discurso violentamente ago-biante y en sí mismo como una forma de dominio.

Mientras siga existiendo un vacío entre las expectativas populares de la democracia y el pragmatismo político, la ciudadanía estará convocada a existir no sólo como una ilu-sión figurada de los regímenes de dominio y representación de los Estados neoliberales, sino además como un discurso de poder inscrito en el espacio y materializado en las prácticas de quienes hablan en nombre de valores universales.

En segundo lugar, la ma-nera en que los valores de-mocráticos son impugnados, desafiados o degradados por nociones de clase, prestigio y jerarquía política, no quiere decir que debamos renunciar a la idea de la democracia o la ciudadanía. Hay experiencias locales en México y Latino-américa que han logrado re-plantear los términos rígidos de definiciones liberales. Por ejemplo, el proyecto de De

Sousa Santos (2004) compa-ra varias experiencias de lu-chas relativamente exitosas en los continentes americano y africano, que han replanteado visiones oficiales y nociones liberales de ciudadanía.

El tema de los presupues-tos participativos en Brasil es uno de los más llamativos en cuanto a la experiencia de construcción de canales alter-nativos de participación a los instituidos formalmente por partidos y leyes reglamenta-rias. El llamado a democratizar la democracia es una forma de descentrar el discurso elitista centrado en procedimientos, reglas y normas, con el fin de captar otros modos de partici-pación que la gente construye en su cotidianidad política.

Mientras siga existiendo un vacío entre las expectati-vas populares de la democra-cia y el pragmatismo político, la ciudadanía estará convoca-da a existir no sólo como una ilusión figurada de los regí-menes de dominio y repre-sentación de los Estados neo-liberales, sino además como un discurso de poder a través del cual se niega la posibili-dad de ejercicio de los dere-chos colectivos e individuales a quienes ya de por sí han sido excluidos y estigmatizados. c

1. Algunas experiencias latinoamericanas y africanas muestran que la transición ha conllevado enormes gol-pes de timón hacia regresiones autoritarias o militares.2. Como más adelante precisamos, ello no significa devaluar la democracia como un régimen deseable, sino más bien apuntar algunas de sus contradicciones inherentes.3. Hay ejemplos concretos, como el DF.

4. En la elección federal de 2003, el porcentaje de abs-tencionismo llegó a 70%. Fuente: Estadística del proce-so electoral federal, 2003. IFE.5. Entrevista con líder de una colonia popular en el esta-do de Michoacán (17/08/2003). Se mantiene el anoni-mato de la persona y de la colonia.6. Entrevista con líder de una colonia popular, Ibíd.7. Entrevista, agosto de 2003.

Notas

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política

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URodolfo echeverría Ruiz

Jesús Reyes Herolesel pRi, la reforma política en México y la transición democrática española

na mañana de diciembre de 1976, hace 32 años, horas después de asumir la titularidad en la secretaría responsable de la gobernación y el desarrollo político de México, reunió a sus más cercanos colaboradores y se demo-ró en una larga reflexión política definitoria del talante y del contenido de la encomienda pública recién puesta bajo su experimentada responsabilidad. Sus consideraciones culmi-naron al hacer el primer bosquejo verbal de todo un programa de iniciativas legislativas destinadas a conformar una amplia reforma política encaminada a multiplicar y enrique-cer, consolidándola y ampliándola, la vida de-mocrática mexicana.

Y, a continuación, Reyes Heroles formu-ló ante nosotros un anuncio premonitorio: durante los meses siguientes todo el equipo se ocuparía de enhebrar, bajo su dirección, una honda, novedosa reforma política capaz de encaminar a la sociedad mexicana, no sin dificultades y poderosas resistencias, hacia lo que, un día, podría llegar a considerarse como una democracia avanzada. “El poder se com-parte o se parte”, decretó en el momento cul-minante de su exposición inicial.

Conocedor de la historia, Jesús Reyes Heroles miraba lejos y ofreció sus destrezas académicas y su sensibilidad política al servicio de las ideas y de las estrategias encaminadas a transformar la realidad del país de manera efectiva pero gradual. Tenía la vista puesta, siempre, en el futuro.

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Rodolfo ecHeveRRía Ruiz

Durante décadas enteras, recapituló, el Estado mexicano creó las condiciones políti-cas y las normas jurídicas indispensables para el crecimiento y la expansión de una nueva sociedad. Sin embargo, dijo, había llegado el momento de ensanchar la legalidad y dotarla de nuevos instrumentos aptos para incluir a todas las nuevas fuerzas políticas y propiciar su ascenso al poder de la República según su genuina implantación electoral.

Ya en 1963, 13 años antes, durante una reu nión organizada por el antiguo IEPES, acuciado por un vaticinio incluyente, convo-có a los priístas a contar y no cortar cabezas.

La palabra proceso se repite y se explica, se desarrolla, aparece y reaparece de manera continua en la obra reyesheroliana. Estamos ante un gradualista contumaz, pero no ante un “gatopardista”. Se trata de un jurista polí-tico –de un político jurista– creyente en las reformas, sí, pero no a la manera de los elusi-vos reformistas superficiales, sino concebidas dentro de la densa tradición liberal inherente a los grandes reformadores: creía en la refor-mación continua de la política y del Estado. En su ensayo Mirabeau o La Política, en el que critica, elogia y, al mismo tiempo, rebate el Mirabeau de José Ortega y Gasset, se detie-ne en el tema. Oigamos al mexicano:

El gran reformador –oponiendo esta idea a la del “pequeño reformador”, vale decir, a la del “reformista”– cree que es posible transformar, cambiar, en la paz, evitando el corte de cabezas, una sociedad y un Estado; quiere efectuar cambios sin interrumpir la marcha de la sociedad, sabe levantar nuevos cimientos y recimentar.

Con la sagacidad del jurista avezado y vá-lido del tiento del político con experiencia, que también lo era, nos recordaba que en po-lítica no hay nada irreversible y que el prime-ro en perder la partida es, sin la menor duda, el maximalista que lo exige todo y de golpe.

Apoyado en esas razones, concebía al trabajo político cotidiano y tenaz –la po-lítica, escribió, además de ideas, es orga-nización– y recomendaba beneficiarse del tiempo para alcanzar –para ir alcanzando,

así lo decía a través del gerundio tan des-criptivo– de manera gradual y escalonada las metas concebidas.

Recuerdo con nitidez cómo, a las pocas horas de haber sido elegido dirigente nacio-nal del PRI, en febrero de 1972, hace 36 años, convocó a los integrantes de aquel Comité Ejecutivo Nacional y nos espetó:

El carro completo ya se acabó. En cada elección sucesiva será más difícil obtener las amplias mayorías absolutas a las que esta-mos habituados. Preparémonos para una convivencia política crecientemente dificul-tosa y competida, y asumamos, con todas sus consecuencias, que nosotros mismos hemos creado las condiciones –y seguiremos creán-dolas– para que florezca y se desarrolle el pluralismo nacional.

Era, sí, un gradualista, mas su cautela no era hija de una actitud pusilánime. No pro-ponía alcanzar los cambios necesarios de una manera gratuitamente despaciosa. Conoce-dor e intérprete de nuestra historia, recomen-daba que, para actuar con eficacia en política, ha de caminarse con tiento, con la sonda en la mano, decía, con el propósito de alcanzar los fines políticos concebidos, pero sin tiros y sin traumas.

Político de alta mar y no de cabotaje, como definió a su admirado Manuel Azaña, fue suscitador de ideas y riguroso elaborador de teorías, pero tuvo siempre el acierto de esla-bonarlas con un sentido de la realidad, a un mismo tiempo flexible y descarnado, que no por flexible y descarnado dejaba de ser escru-puloso, razonador, apegado a principios. Esa es la clave tanto de sus éxitos como de sus fra-casos políticos.

Jesús Reyes Heroles es el político mejor dotado de su generación. Su densidad aca-démica y su temperamento hipersensible le otorgaban peso específico singular. El sentido innato de su significación personal lo orillaba a ser cauto y, por ello, anteponía, siempre, la palabra a la acción. Antes de actuar hablaba con todos. Procuraba comprender y no con-denar. Con el ánimo abierto, discutía y argu-mentaba con el adversario.

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el pRi, la RefoRMa política en México y la tRansición deMocRática española

Si su crítica era ácida y demoledora, su auto-crítica era inmisericorde también. Hablaba con la misma claridad persuasiva con la que escribía. Y escribía para explicar problemas y programas, nunca para confundir, para alebrestar –como él decía– o descalificar a nadie. Siempre lo hacía para definir y esclarecer, para debatir en todos los casos. Ahora, cuando parece que todo vale y se recurre a lo que sea para laminar o eliminar al adversario, releamos a Reyes Heroles.

Al comprender las razones del otro –com-prender, decía, tiene mayor rango que enten-der–, empezaba a discutir con filo argumen-tal, a veces sin piedad, basado en información fresca y pertinente, valido de razones jurídicas y éticas incontestables. Así propiciaba que un problema fuera abordado de manera racional y desde todos los ángulos posibles: si no que-daba resuelto, por lo menos lograba plantear-lo de manera útil y clara. Pero no lo dejaba latente por mucho tiempo, pues, sostenía, si un problema se soslaya, estalla.

Engarzaba a la disciplina académica del profesor universitario con el realismo del político apto para actuar con una mezcla de flexibilidad operatoria y escrúpulo republica-no. En esto último hay un ambiguo paralelis-mo entre Reyes Heroles y el también áspero Azaña, el “habilidoso y contundente Azaña”, según lo definió Genaro Estrada, embajador de México en España en 1932.

Es verdad que Reyes Heroles podía exas-perarse con las estridencias de los intole-rantes o impacientarse con las rigideces de los excluyentes, y, si bien no solían ponerlo de excelente humor los inflexibles dogmá-ticos o los necios de capirote, prevalecía en su poderoso cerebro el hombre de Estado, el político “pura sangre” –pura sangre fría, diría yo– que lograba convencer a unos y a otros o, al menos, sosegarlos, para encami-nar los problemas hacia un acuerdo, así fue-ra provisional, o para tender un puente que condujera a finales abiertos, temas tácita-mente inconclusos o cabos deliberadamen-te sueltos para no arrinconar en el fondo de callejones sin salida a los dirigentes sociales o a los contradictores políticos.

Con fino oído histórico de auténtico cien-tífico social, abierto a todo lo nuevo pero in-

sumiso a los tópicos corrientes y renuente a las modas ocasionales huérfanas de imaginación, creyó siempre en la política y en la palabra, porque, con su admirado aunque no siempre emulado Ortega, sabía que la palabra es un estremecimiento del aire que, desde la madru-gada del génesis, tiene poder de creación.

Nunca adulaba. Era más bien seco y a veces cortante como un acantilado. Tacaño para el elogio, detestaba a los lambiscones. Sobre todo a los que intentaban serlo bajo el palio seductor de cualquier lisonjero disfraz seudopolítico o seudointelectual. No se deja-ba decir “maestro” ni “profesor”. Sólo admitía ese tratamiento si provenía de aquellos que, en realidad, habían sido discípulos suyos en la Facultad de Derecho de la UNAM. No ocultaba, según el treno de Alfonso Reyes por Ortega, que “la vida del espíritu es mani-festación de arisca independencia”.

Hombre leal, y buen subordinado mien-tras tuvo jefes –subordinado crítico, definá-moslo de ese modo, como lo demostró más de una vez–, no quemó incienso a nadie: su temperamento político, reluctante al cómo-do anecdotario de las simplificaciones al uso, podía acarrearle dificultades, algunas no pe-queñas por cierto, que lo llevaban a friccio-nes políticas o a enfrentamientos verbales. Y aunque no solía buscarlos tampoco inten-taba eludirlos cuando se trataba de asuntos de principio, abierto como estuvo siempre a negociar en lo accesorio y a buscar coinciden-cias en lo fundamental, como lo aconsejó su estudiado Mariano Otero.

Convencido de que la política es una ca-rrera de resistencia y no de velocidad, en cuyo ejercicio azaroso debe tenerse presente que se trata no de una ciencia exacta, sino una de aproximación, Reyes Heroles hizo brillantes aportaciones a los mundos frecuentemente contradictorios de la especulación teórica, el rigor histórico y el realismo político.

Durante las innumerables veces que tuve ocasión de dialogar con Reyes Heroles en el cur-so de los muchos años en que trabajé a su lado, repetía, con machacona insistencia pedagógica: la política es carrera de resistencia, no de velocidad. Y aquí volvemos al gradualista. Al tozudo gra-dualista capaz de comprender, muy temprano,

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la operación fraguada por las principales fuerzas políticas de la oposición antifranquista españo-la empeñadas en buscar los acuerdos básicos po-sibilitadores del tránsito hacia una democracia constitucional, sin horcas ni patíbulos.

Desde el principio de 1974, se reunía en México con los promotores de aquella prime-ra semilla transicional que, a mediados de ese año, tomó el significativo y evocador nombre de Junta Democrática de España.

Debo decir –y permítaseme la licencia de hablar en primera persona– que Reyes He-roles no sólo me convocó a todos aquellos encuentros precursores, sino que me honró confiándome su organización y su seguimien-to en el tiempo.

Durante la segunda mitad de 1974 y duran-te todo 1975, nuestras conversaciones políticas con la creciente oposición española se multipli-caron y se hicieron aún más frecuentes e inten-sas en México o en Madrid, en París o en Nueva York, en Estocolmo, en Londres, en Moscú, en Roma. Se hablaba con asiduidad y se estrecha-ban relaciones amistosas y de inteligencia polí-tica con aquella Junta Democrática, dotada de un amplio espectro ideológico, cuyos fundado-res provenían de organizaciones y rumbos no sólo distintos y entre sí alejados, sino, en oca-siones, abiertamente adversarios o, en años por fortuna remotos, enemigos rencorosos despro-vistos del menor ánimo conciliatorio.

Durante aquellos meses, previos a la desapa-rición de la dictadura fascista en España, mexi-canos y españoles –ya no sólo con los del éxodo y el llanto, sino también con los de la oposición democrática pretransicional– hablábamos y discutíamos, oteábamos el horizonte, cotejába-mos experiencias. Durante los encuentros soste-nidos con nosotros estaban los comunistas en-cabezados por Santiago Carrillo; los opusdeis-tas en rebelión, capitaneados por Rafael Calvo Serer; Joaquín Satrústegui y sus monárquicos democratizables; José Vidal Beneyto al frente de los ilustrados socialistas democráticos; Joa-quín Ruiz Giménez y los democratacristianos mejor sensibilizados. Enrique Tierno Galván, Raúl Morodo y José Bono maniobraban con tanta eficacia como inteligencia y Marcelino Camacho se europeizaba, entre ellos, sin arriar las históricas banderas proletarias españolas.

Como parte medular de nuestro programa de contactos y conversaciones frecuentes con los entonces llamados eurocomunistas, nos reunimos varias veces en Roma, en casa de Ra-fael Alberti y María Teresa León, con Santiago Carrillo y Luigi Longo, Pierre Marchais, En-ricco Berlinguer y Carlos Vidali (el legendario Comandante Carlos, cabeza del célebre Cuar-to Regimiento de las Brigadas Internacionales, activas durante los meses más ensangrentados de la Guerra Civil Española). Presidía aquellos encuentros inolvidables la noble figura, ya an-ciana, de Dolores Ibarruri, La Pasionaria, cuya pausada y ronca voz encauzaba los debates.

De manera paralela llevábamos al cabo conversaciones políticas y estrechábamos relaciones personales de amistad (hasta hoy perduran y se han acrecentado) con quienes, poco tiempo después, se embarcarían en la exitosa aventura de la refundación del Partido Socialista Obrero Español. Por encomienda directa de Reyes Heroles, presenté, en Méxi-co, a Felipe González con los dirigentes his-tóricos del viejo partido fundado por Pablo Iglesias a mediados del siglo XIX. Aquí, entre nosotros, en las oficinas mismas del PRI, el viejo y el nuevo socialismo democrático espa-ñol se entrelazaron y diseñaron, de consuno, los primeros pasos de la nueva formación po-lítica que dirigiría, ya de manera completa, a la nueva generación refundadora.

Eran los años en los que el entonces lla-mado tardofranquismo toleraba –cuasiaper-turista, como no tuvo más remedio– a las entonces incipientes fuerzas democráticas, como la encabezada por Felipe González, Al-fonso Guerra, Enrique Múgica, Luis Yáñez…

El PRI apoyó, de manera decidida y con toda convicción, tanto a la Junta Democráti-ca de España –la oposición antifranquista en el exterior– como al naciente PSOE y, desde luego, la Plataforma de Convergencia Demo-crática –la oposición en el interior–, durante los momentos más difíciles e intrincados de las negociaciones destinadas a consolidar el ya muy amplio frente fraguado a partir de la unidad alcanzada entre los dos organismos opositores (la célebre Platajunta).

Con aquellos jóvenes refundadores del PSOE nos reuníamos en México –como he

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el pRi, la RefoRMa política en México y la tRansición deMocRática española

dicho–, en La Habana, en Caracas, en Pana-má, en Madrid (en las modestísimas oficinas de ese naciente partido, situadas en un des-tartalado edificio de la calle García Morato) o en Bonn, al calor de la anfitronía fraterna de Willy Brandt, en la sede del Partido So-cialista Alemán o en casa del propio dirigente máximo de la política democrática teutona.

Y muy a propósito de la Junta Democrá-tica y de sus intensas relaciones políticas en México –con el gobierno y con el PRI–, no resisto la tentación de relatar uno de los mu-chos episodios acaecidos entre Tierno Galván y Reyes Heroles.

Resulta que un buen día tomé la inicia-tiva de sentarlos a discutir y a reflexionar –y lo hicieron en varias ocasiones– en torno de una mesa en alguno de los salones del antiguo Palacio de Bucareli. Entre curiosos y compla-cidos, Raúl Morodo, Emilio Casinello, Fer-nando Morán y quien estas líneas escribe, disfrutábamos las elaboraciones teóricas, la sapiencia histórica, la destreza dialéctica de aquellos enormes animales políticos que se divertían lanzándose, en calidad de punzan-tes armas arrojadizas, los más inextricables y

eruditos acertijos culteranos, o se solazaban aventurándose en graciosos devaneos en tor-no de la buena gastronomía china o francesa o mexicana, o discrepaban acerca de la fecha de la primera edición de un opúsculo dedica-do a ciertos temas juveniles de Gracián, o ras-treaban los primeros orígenes del pensamien-to político y las formulaciones de Mora o de Gómez Farías… Maquiavelo y Gramsci, Ma-riategui y Togliati aparecían y desaparecían, fugaces, durante aquellos duelos socarrones entre la inteligencia y la erudición.

Los dos viejos profesores –temibles más por su calidad de profesores que por su condi-ción de viejos, ya que en aquellos años ningu-no de ellos llegaba a los sesenta– se admiraban y, sin dejar de mirarse como al desgaire, con el rabillo del ojo, establecieron una suerte de fraterna emulación o competencia de cuyas resonancias nos beneficiábamos los pocos y afortunados espectadores durante aquellas reuniones que tuvieron como corolario los metodológicos razonamientos de Tierno en El Colegio de México o las agudas disquisiciones de don Jesús en torno de la razón de Estado, con motivo de su comparecencia ante el para-

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ninfo de Alcalá de Henares, años después.Con perspicaz solidaridad, Reyes Heroles

comprendió y apoyó a la Junta Democráti-ca de España, cuyo amplio espectro estudió con curiosidad intelectual de politólogo –y observó con realismo de político profesio-nal– hasta comprender el proceso español como una demostración palmaria de que la gradación del cambio político escalonado y pactado puede y debe ser hija de un acuerdo honorable entre la libre imaginación y la terca realidad; entre la responsabilidad de los diri-gentes y las urgencias del electorado.

Casi al mismo tiempo, el hombre de Es-tado que habitaba en la cabeza política de Reyes Heroles ideó una fórmula que, con una mezcla de ceñido escrúpulo jurídico y de gé-lido realismo, propició que las dos repúblicas –la nuestra y la española en su entonces exilio parisino– llegaran a un acuerdo, tan racional como amistoso, a fin de relevarlas, mediante el mutuo consentimiento, de una simbólica vinculación diplomática tan honrosa como quijotesca. Me cupo el privilegio de llevar la representación de México durante las mu-chas reuniones realizadas en París en las que, por un lado, se dieron por concluidos los fraternales vínculos históricos con el gobier-no de la República Española en el exilio y se inauguraba nuestra relación diplomática con la nueva España, que surgía, con extremas di-ficultades, al cabo de las arduas, arriesgadas negociaciones transicionales.

A partir de entonces don Jesús profundi-za en el estudio de los acuerdos que fueron haciendo posible la metamorfosis política de una sociedad que ya no era la que había sido pero que tampoco había llegado a donde que-ría: lo nuevo no acababa de nacer, lo viejo no acababa de morir, para decirlo con sus pro-pias palabras.

Consciente de las diferencias insoslaya-bles y de las intransferibles peculiaridades históricas, sociológicas y culturales que sig-nan y configuran cada circunstancia nacio-nal, Reyes Heroles, veracruzano hijo de an-daluz, solía invocar la experiencia española sólo como una referencia útil para quienes estuviéramos dispuestos a discutir las posi-bilidades de autotransformación del sistema

constitucional mexicano y, en consecuencia, la multiplicación de los entendimientos en-tre los adversarios políticos en el seno de una sociedad plural y urbanizada, escolarizada e hipercrítica, aunque vergonzosamente casti-gada por las llagas de la desigualdad.

Y cuando retrucaba a quien se permitía sugerir que México debía hacer una transición “igual a la española”, Reyes Heroles, sin dejar de mirarlos con ojos burlones, le decía: “No, amigo, no se equivoque: en política no existen modelos preconcebidos ni tampoco recetas para plantear o arreglar los problemas”. Y re-mataba con un “cada quien su transición…”.

Imaginativo constitucionalista y soció-logo político bien entrenado, no se dejaba engatusar por las disquisiciones teorizantes de quienes pretendían identificar al sistema constitucional mexicano con la hegemonía de un solo partido político. Nuestro sistema jurídico, oriundo de la Carta de 1917, decía don Jesús con lógica hermenéutica de rigu-roso profesor de Teoría del Estado, contiene los embriones técnicos de su autotransforma-ción y está concebido para garantizar, a un mismo tiempo, continuidad constitucional y estabilidad institucional, dentro de un marco normativo de la progresiva competencia polí-tica en cuyo seno los partidos adversarios, las formaciones de signo diverso, puedan crecer, consolidarse y desarrollar al propio sistema constitucional.

Los rezagos nacionales ostentan tal mag-nitud que sólo un esfuerzo político titánico podrá plantear con puntería y encarar con eficacia la vasta tarea colectiva que supone la consolidación de las dos grandes reformas que deben proseguirse y ahondarse, de modo simultáneo, con el consentimiento y el apoyo crítico de todos los mexicanos y bajo la direc-ción política e ideológica de un PRI renova-do y fortalecido: las reformas democráticas del Estado y de la economía.

La situación política nacional de hoy nos obliga a leer y a releer a Jesús Reyes Heroles. Con él aprenderemos que la política es cami-no y solución, y que la lealtad a los principios es el secreto de su eficacia. c

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coyunturas,retos y posibilidadesla fundación de la unasur

iejos deseos y aspiraciones que de repente se convierten en realidad: la fundación de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) puede marcar un hito y, definitivamente, una nueva situación en esta importante pero a la vez contradictoria y subestimada región del mundo.

Debo decir que desde niño he escuchado con frecuencia el argumento recurrente de que los pueblos de América Latina y el Cari-be debían unirse y crear una fuerte comuni-dad de naciones bajo la identificación de una sola que los integrara, representara y lograra propiciar el desarrollo equilibrado y fuerte de todos los pueblos latinoamericanos. Las lec-turas sobre Simón Bolívar y otros próceres de nuestra América, hispana y mestiza, también apuntalaron esta idea.

Desde mediados del siglo pasado, los paí-ses de América Latina y el Caribe realizaron diversos esfuerzos de naturaleza integracio-nista, sin grandes éxitos, en distintas áreas o zonas geográficas de la región, pero todos marcados fundamentalmente hacia una orientación económica, financiera y, sobre todo, comercial o mercantil.

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inteRnacionales

V

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eugenio R. BalaRi

Sin embargo hoy, si aplicáramos al análi-sis de la situación política, económica y social de la región, las concepciones dialécticas más convencionales, diríamos entonces que la lu-cha de clases y los intereses antagónicos entre las mismas clases comienzan a producir los novedosos cambios políticos y económicos que se desarrollan sin espectacularidades de ninguna naturaleza.

No dudo que las contradicciones econó-micas y sociales, de clases si se quiere, influyan en los cambios políticos que experimenta la región; sería caer en la ignorancia y el absurdo no reconocerlo o subestimar el peso de estos aspectos. Sin embargo, más allá, y sin desco-nocer estas trilladas o machacadas considera-ciones conceptuales, los acontecimientos se han desarrollado de manera distinta, quizá menos académica y mucho más pragmática que teórica, o posiblemente influida por la aparición más reciente, desde las posiciones de la izquierda, de una nueva vía de ver los problemas del continente y tratar de alcanzar los objetivos que se persiguen para conjugar la democracia, los derechos humanos, el desa-rrollo y la justicia social.

Las posiciones políticas y los nuevos go-biernos progresistas o de izquierda que han irrumpido en el escenario latinoamericano y caribeño han actuado con independencia y soberanía, buscando aquellos caminos que les permitan evitar las crisis económicas y la agu-dización de los problemas sociales, y atenuan-do los impactos ciudadanos ante la elevación de los precios del petróleo, los alimentos y otras cuestiones sensibles.

De la misma forma, muchos de esos go-biernos comenzaron a ejercer con firmeza su soberanía, en particular respecto de las im-positivas e injustas instituciones financieras internacionales, logrando, además de respeto, ciertos éxitos indiscutibles en ése y otros as-pectos significativos.

De tal manera e importancia han sido es-tos factores que varios países de la región no sólo han evadido el contraer nuevos compro-misos financieros, sino que, además, se nota un cierto distanciamiento o enfriamiento de las relaciones con dichas instituciones finan-cieras internacionales, especialmente con el

Fondo Monetario Internacional (FMI) y el propio Banco Mundial.

Gradualmente, haciendo gala de volun-tad y firmeza política, varios de los países de la región evitaron crisis y mayores impactos económicos y sociales, superaron situaciones económicas, financieras y políticas que en las circunstancias de años anteriores hubiera sido imposible evadir.

No está de más recordar que después de la desaparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y del bloque socialista de la Europa oriental, las organi-zaciones políticas y sociales progresistas de la región tuvieron un mérito indiscutible porque, entre otras misiones, continuaron, activamente y en conjunto, el análisis de los principales problemas mundiales contem-poráneos y de la región, y mantuvieron ac-tivas las luchas políticas por los derechos y la justicia social de nuestros pueblos. Ello, a mi juicio, permitió evitar la quiebra que en política producen el derrotismo y el escepti-cismo, que embargaron en cierto momento a muchos luchadores progresistas que aspi-raban a un mundo más justo y mejor para los pueblos de la región.

Recientemente aparecieron en América Latina y el Caribe –además del tradicional caso de Cuba– nuevas voces y posiciones contestatarias contra las políticas hegemonis-tas impositivas y de corte neoliberal que man-tuvieron durante años las diferentes adminis-traciones de los Estados Unidos de América.

Aprovechando los marcos jurídicos e ins-titucionales y las condiciones que ofrecen las llamadas democracias representativas, la ma-yoría de los pueblos de América Latina y el Caribe instalaron –uno tras otro– en el po-der, y a través de las urnas, gobiernos demo-cráticos de izquierda, aunque en todos ellos se perciben diferentes enfoques y matices político-económicos.

De manera sistemática, pero a la vez pru-dente y cuidadosa, se han impulsado distin-tos proyectos integracionistas desarrollados en diferentes áreas geográficas de América Latina y el Caribe, unos con más éxito que otros, pero sin subestimar las posibilidades de ninguno.

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coyuntuRas,Retos y posiBilidades

Varias coyunturas políticas y económi-cas que se originaron mundialmente fa-vorecieron las posibilidades de los países sudamericanos para avanzar en la unitaria y vieja aspiración bolivariana de la integra-ción latinoamericana.

Entre otras razones, también influyeron otras cuestiones, como el rediseño y monta-je (una vez terminada la Guerra Fría) de las nuevas esferas y bloques de influencia inter-nacional que aparecieron, fundamentalmen-te a partir del peligro real de tener que con-vivir en un mundo de influencia o predomi-nio unipolar y de las dominantes tendencias económico-financieras de la globalización neoliberal que se impusieron por todos los rincones del planeta, donde las agrupaciones o la integración de países y los mercados se hicieron imprescindibles, cobraron gran im-portancia y significativa fuerza.

A partir del sentido común y la lógica elemental, unidos a los rigurosos análisis y sólidos co-nocimientos de muchos de sus dirigentes y especialistas sobre lo que acontecía en la región y en el resto del mundo, sumados a la propia experiencia histórica acumulada en Latinoamérica, todos esos factores, a mi juicio, jugaron un papel decisivo y fundamental para que surgie-ran las nuevas situaciones que hoy se aprecian.

A todo ello podemos agregarle la imperio-sa necesidad que tiene el continente de buscar nuevas, más amplias y justas inversiones, ma-yor modernización, eficiencia y productivi-dad en sus economías para hacerse más com-petitivas, tanto hacia los mercados mundiales como a los propios, que las grandes empresas trasnacionales tienen penetrados y virtual-mente controlados en la actualidad.

Todo ello, unido a la existencia de una iz-quierda latinoamericana más plural y flexible, racionalmente tolerante y de menor nivel de sectarismo en sus posiciones político ideoló-gicas que en épocas anteriores, ha contribui-do consecuentemente a limar viejas contra-dicciones políticas y supuestos o verdaderos antagonismos de clases que se convirtieron en el pasado en serios obstáculos unificadores.

En las actuales circunstancias históricas de Latinoamérica, se abrió, además, la posi-bilidad de sumar también los intereses de los sectores empresariales nacionales que, como resultado del empuje de las grandes empre-sas trasnacionales, se han visto relativamen-te desplazados de los mercados domésticos y mundiales.

Todos esos elementos se fusionaron gra-dualmente, de una manera espontánea, en una amalgama de intereses político-econó-micos que han creado un relativo pero im-portante consenso latinoamericano, que ha permitido presionar en forma inteligente la unidad de los países y de sus fuerzas políticas y económicas más avanzadas, de manera tal que, subjetiva u objetivamente, los ha estimu-lado para, por primera vez, dar sólidos pasos hacia una integración real, verdadera, institu-cional, de carácter político-económico, que significativamente ha comenzado por la zona sur del continente.

Gradualmente y bajo el influjo de los nue-vos agrupamientos mundiales y las tenden-cias de la globalización, con sello neoliberal hasta el presente, los sectores políticos de la región, unos más conscientes y decididos que otros, pero con suficiente consenso para ello, se han movido con bastante interés hacia la sustitución del estancamiento, el fracciona-miento político y el fortalecimiento de los diferentes procesos integracionistas que ya se habían creado anteriormente, aunque con pobres éxitos en su desempeño.

Los poderosos bloques mundiales de poder político y económico surgidos en las últimas décadas, como la Unión Europea, la ASEAN en Asia, Estados Unidos de América con sus tratados de libre comercio que invo-lucran a México y Canadá, así como el virtual y reciente agrupamiento que a partir de una

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estrecha cooperación intentan desarrollar grandes países como Rusia, China e India, demuestran que fraccionadas y debilitadas política y económicamente, las naciones de Latinoamérica y el Caribe no tienen suficien-te peso para avanzar en este mundo cada vez más globalizado que lucha y se esfuerza por un desarrollo creciente y que, más temprano que tarde, tendrá que hacerlo con un riguroso carácter racional y de sostenibilidad.

También ha influido el rotundo fracaso de las posiciones neoliberales adoptadas en Amé-rica Latina y el Caribe durante la década an-terior, con sus secuelas de estancamiento eco-nómico, incremento del trabajo informal y del desempleo, agudización de la pobreza, la insa-lubridad y la marginación en toda la región.

Económicamente, la región quedó rele-gada porque se subestimaron las necesida-des y posibles ventajas que podían obtenerse de un fuerte desarrollo de las inversiones y otros aspectos del comercio. De esto es tes-tigo la inmensa mayoría de las naciones lati-noamericanas, y de ahí el reducido ritmo de crecimiento y desarrollo que en general han experimentado.

Otro aspecto de significativa influencia es el fenómeno de la corrupción que merodeó por todas partes, lesionó la autoridad y el prestigio de muchos gobiernos y partidos po-líticos, e inhibió los flujos de inversión hacia nuestros países.

Aunque no se trata de un factor consus-tancial a nuestra área geográfica, el tema de la corrupción se utilizó como justificación perversa para desviar el interés de inversio-nistas, programas y recursos, hacia otras zo-nas del planeta que de pronto se vieron más favorecidas.

En lo fundamental, hay que decirlo, durante muchos años en Estados Unidos de América sólo se consideró conveniente utilizar a América Latina y el Caribe como fuente de recursos naturales –sobre todo de aquellos en condición de escasez–, de mano de obra barata para la maquila y también como área de influencia política o de interés militar, para garantizar asuntos considera-dos estratégicos por diferentes administra-ciones de ese país.

Desde mi punto de vista y en función de las estrategias políticas contemporáneas, éste ha sido un grave error de los estadounidenses, y dudo que en este momento cuenten con el tiempo y las condiciones para remediarlo.

Si a ello agregamos que la administración de George W. Bush, después de los atentados del 11 de septiembre, orientó la mayor parte de sus políticas hacia las guerras desatadas en Afganistán e Irak y a las candentes situaciones del Oriente Medio, puede concluirse que las relaciones de su gobierno con Latinoamérica y el Caribe quedaron relegadas y por tanto se redujo considerablemente su esfera de in-fluencia política y económica en la región.

Como todo en política tiene un costo, el gobierno estadounidense ha tenido que pagar el suyo en Sudamérica.

Lo que hemos visto en América Latina y el Caribe en los últimos años, con el impara-ble ascenso al poder de fuerzas de izquierda o progresistas, reafirma estas consideraciones que hoy modestamente hacemos.

La Unión de Naciones Sudame-ricanas (Unasur) es la más re-ciente muestra del despertar de nuestros países y pueblos. Con sus vanguardias políticas al fren-te, en medio de enormes dificul-tades y grandes contradicciones, pone de manifiesto la voluntad política de sus actuales gober-nantes para conseguir, a través de la unión, mayores ventajas en todos los terrenos, ante el em-puje del mundo globalizado.

No obstante, es indudable, que la recién estrenada Unasur deberá enfrentarse a serios y variados escollos políticos que no deben ni pueden subestimarse, porque en política los deseos no se convierten en realidades si no se crean las condiciones para ello, y ése será el gran reto de Unasur en los próximos años.

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Esta afirmación se sustenta en la conocida existencia de diversos conflictos entre países de la región, sin olvidar las pugnas políticas internas aún no resueltas.

Entre los problemas más delicados, cabe mencionar la crisis entre Uruguay y Argen-tina derivada de la controversia político-ambiental que propició el establecimiento de diversas industrias papeleras en los márgenes del río Uruguay, aguas que ambas naciones comparten.

También existe una situación incomoda entre Brasil y Paraguay, en virtud de que esta última nación reclama una solución apropia-da para la explotación de la hidroeléctrica binacional Itaipú, construida con recursos de Brasil en territorio paraguayo, pero que se en-cuentra en manos de hacendados brasileños.

Subsisten viejos conflictos territoriales entre Chile, Bolivia y Perú, además de la ya antigua demanda de Bolivia de contar con una salida al mar.

Todos estos asuntos siguen en lo funda-mental sin resolverse.

Otras lamentables situaciones de tensión política y militar entre países de la región se han desatado recientemente, provocadas por incursiones transfronterizas relacionadas con el combate a las drogas y a las guerrillas. Bas-te mencionar lo ocurrido entre Colombia, Ecuador y Venezuela.

Los conflictos señalados permiten obser-var que, por distintas razones y en diferentes momentos, las discrepancias entre países her-manos han subido de tono y han llegado a generar preocupación en la opinión pública internacional.

Con frecuencia se difunden a través de los medios de comunicación masiva las acusacio-nes que se lanzan las partes en conflicto, por lo que es difícil esperar que en el corto plazo se encuentre una salida diplomática satisfac-toria para todos.

A la vez tenemos países –como es el caso concreto de Bolivia, integrante de Unasur– que viven situaciones complejas y desestabi-lizadoras en su interior, y que, sin pretender ser alarmistas, pueden llegar a amenazar la integridad de la nación.

La pregunta inicial relativa a la fundación

de la Unasur es si podrá salir airosa frente a es-tos conflictos acumulados. ¿Habrá solución y acuerdos aceptables para las partes en disputa en el marco de la recién estrenada Unasur?

Mis deseos más sinceros son que así sea.A estas inquietantes situaciones pueden

agregarse otras no menos interesantes origi-nadas ante la fundación de Unasur, lo que ha dado pie a que algunos analistas consideren inapropiado el momento de su creación.

Sin subestimar sus valoraciones, algunos de ellos se basan en problemas surgidos de errores de procedimiento y organización que, aunque importantes, pueden ser superados y ajustados con facilidad.

En la reunión fundacional de Unasur también se propuso crear un Consejo Sudamerica-no de Defensa, iniciativa que estratégicamente puede ser co-rrecta, pero táctica y coyuntu-ralmente es muy polémica y compleja dadas las actuales cir-cunstancias de violencia, con-frontación militar y crisis po-lítica que atraviesan países del área, como Colombia.

Según informaciones relacionadas con la constitución de Unasur, desde sus oríge-nes hubo importantes discrepancias de na-turaleza orgánica, estructural o funcional, que tienen que ver con la nueva institución multinacional.

Al parecer, algunos presidentes se incli-naban por formar algo parecido a un foro de discusión y no una institución orgánica que comenzara a diseñar y orientar políticas co-munes y acuerdos entre los diferentes países.

Todo indica que esas ideas de algunos pre-sidentes no encontraron consenso ni se jus-tificó el rechazo a la pretensión de crear una institución más fuerte, eficaz y con deseos de desechar los aspectos burocráticos que tanto daño ocasionan.

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De igual manera hubo resistencia a las equívocas propuestas y concepciones origi-nales que se hicieron para el funcionamiento y las estructuras con las que debía comenzar a funcionar Unasur.

Para ciertos presidentes se convirtió en un signo de inquietud y preocupación el surgimiento de la institución comunitaria latinoamericana, particularmente si quedaba marcada desde el principio con concepciones formales y un extendido sello de carácter téc-nico o burocrático.

Para su fundación se planteó la creación de un Consejo de Presidentes, otro Consejo de Cancilleres, un Consejo de Delegados y una Secretaría General.

Sin embargo, el proyecto, a pesar de las discrepancias que surgieron sobre los temas estructurales, salió adelante y quedó pen-diente la posibilidad de efectuar los ajustes y definiciones correspondientes que impidan su ineficiencia y su burocratización, y que la conviertan en una institución de integración política fundamental, eficaz para los destinos de los países y pueblos de América Latina y el Caribe.

Todos estos factores latentes, aunque his-tóricos algunos y coyunturales otros, repre-sentan situaciones conflictivas y peligrosas para la salud y crecimiento de la recién estre-nada Unasur, y deben tomarse muy en cuenta de manera urgente, pero también armoniosa y prudente, para tratar de solucionarlos. De lo contrario, los riesgos de que no se logren los propósitos esperados con la fundación de Unasur estarán presentes y serán potencial-mente elementos desestabilizadores.

Resulta necesario recordar que en el mundo existen poderosas fuerzas disolventes cuando se trata de estos menesteres, las que seguramente no están viendo ni verán con agrado estas positivas iniciativas integracio-nistas de carácter político y económico que se manifiestan hoy en Sudamérica.

De ahí la necesidad de que estas naciones den pasos firmes, bien meditados, diseñados y estructurados, pero sobre todo seguros de que las decisiones y medidas que se establez-can no deben languidecer ni frustrarse buro-cráticamente en el camino.

En ese sentido, la región acumula muchas otras lamentables y frustrantes experiencias por las que no debe volver a transitar.

El camino de Unasur no será un lecho de rosas, tampoco carretera bien construida y asfaltada por donde la unión de los países de Sudamérica pueda transitar sin mayores inconvenientes y tropiezas.

Esperamos que Unasur no sea más de lo mismo que en años anteriores, y también que los dirigentes que firmaron su fundación no corran ese peligroso riesgo ante la historia y sus pueblos. c

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EVíctor M. Martínez Bullé-Goyri

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los derechos humanos,

objeto de discordias

la soBreexposición Mediática

n pocos países del mundo los derechos humanos tienen tanta presencia cotidiana en los medios de comunicación como sucede en México. Pero, lamentablemente, la presencia del tema en los me-dios no responde a un verda-dero interés por el impulso de su promoción y vigencia, ni es expresión de una amplia cultura social respecto de es-tos derechos.

La presencia de los dere-chos humanos como tema en los medios responde más bien a la descomposición de nuestra vida pública, en la que los derechos humanos se han convertido en objeto de dis-cordia para los más diversos actores sociales, que se expre-sa en una hipersensibilidad social y mediática respecto del tema, del que cada actor quiere apropiarse en atención a sus propios intereses y des-calificando a los demás. Al extremo de que algún candi-dato a un cargo de elección popular, en la pasada elección federal, utilizó como lema de campaña su autoidentifica-ción como “la cara de los de-rechos humanos”.

Producto de lo anterior es que la temática relativa a los derechos humanos en la vida social en México está sobredimensionada vivimos

en este sentido una especie de estado de excepción informa-tiva en la materia, una clara sobreexposición mediática, caracterizada por una intensa crispación e ideologización de la manera en que a nivel nacional se aborda el tema y se debate sobre él, atribuyendo a la operatividad o inoperativi-dad de los derechos humanos muchas de las deficiencias de nuestro desarrollo institucio-nal y de la cultura democráti-ca. Los derechos humanos se han convertido en un medio de canalización de los descon-tentos y molestias, así como en un medio para enfrentar las inoperancias e ineficien-cias de la actuación de la auto-ridad en todos los campos de la actividad pública, aunque de forma más intensa en lo que corresponde a la seguri-dad pública y a la procuración de justicia.

derechos huManos

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Víctor M. Martínez Bullé-Goyri

En situaciones normales los derechos humanos están en la vida cotidiana de los paí-ses, ya sea como parte de la normalidad democrática y del funcionamiento de las instituciones, o como un tema en el que los gobiernos y sociedades deben realizar esfuerzos por lograr una ma-yor vigencia, especialmente en el campo de los derechos sociales, pero no son tema permanente de debate políti-co y social más allá de situa-ciones coyunturales.

Como ejemplo de lo an-terior, puede señalarse que en la mayoría de los países es noticia que encabeza perió-dicos y noticiarios cuando la policía, de forma descara-da y con exceso de violencia golpea a un detenido, en esos casos se señala el hecho y la violación a derechos huma-nos que implica, así como los delitos o faltas que deben ser sancionados. Normalmente, ante el señalamiento la au-toridad interviene y pone en marcha los procedimientos de investigación y sanción que correspondan, y el asun-

to no pasa de ahí. Pero, por el contrario, si la policía tiene que intervenir haciendo uso legítimo de la fuerza para di-solver una manifestación o aprehender a un delincuente armado, y se ha puesto en pe-ligro el orden público, enton-ces nadie en la sociedad pone en entredicho su actuación ni los medios hacen el seña-lamiento de que los golpes o lesiones que pudieron haber recibido los detenidos cons-tituyan una violación a sus derechos.

En nuestro país, por el contrario, ante cualquier uso de la fuerza por parte de la autoridad, o ante cual-quier intervención que cau-se molestia, como la instala-ción de retenes para evitar el trasiego de drogas y armas, de inmediato se señala que hay violación a derechos humanos y se inician no los procedimientos de investi-gación y sanción (en lo que falla la autoridad), sino el debate social contra la auto-ridad, descalificando todo el trabajo y dificultando su ac-cionar, ante la necesidad de

justificar permanentemente acciones en la mayoría de los casos legítimas, pero que de cualquier forma son objeto de investigación. No nos extraña, ante estas si-tuaciones, que la autoridad sea quien pone en marcha el bulo de que “los derechos humanos sirven para defen-der delincuentes”.

De ninguna manera puede justificarse que la au-toridad cometa abusos en el ejercicio del poder, y que constituyen violaciones a de-rechos humanos, menos aún que esos actos se mantengan en la impunidad o que no se establezcan los mecanismos para la adecuada vigilancia y control de la autoridad en el ejercicio de sus funciones; pero es una realidad que la exacerbación y politización del tema de los derechos humanos provoca que con mucha frecuencia se utilicen de forma irresponsable como arma arrojadiza contra la au-toridad, no para la defensa del ciudadano frente al abu-so del poder, sino como me-dio de defensa de quien, vio-

No conocemos ningún otro país en el mundo en el que los derechos humanos tengan esta presencia o sean aborda-dos de esta manera, tanto en el discurso público como en el debate intelectual y social. En general, en el panorama internacional, ya sea en países con un alto nivel de respeto a los derechos humanos o con grandes deficiencias, difí-cilmente los derechos humanos en sí mismos, o los orga-nismos consagrados a su promoción y defensa, ocupan las primeras planas de los periódicos.

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los derechos huManos, oBjeto de discordias

lando la ley, pretende hacerlo con impunidad, escudado muchas veces en supuestas causas políticas, o incluso pretendiendo justificar sus acciones ilegales con el alega-to de que se trata del ejercicio legítimo de un derecho.1

una poBre cultura jurídicaEs evidente que una de las causas más importantes de la situación que viven los derechos humanos en nues-tro país es la pobre cultura jurídica de nuestra sociedad, el desapego a legalidad y la debilidad de nuestro Estado de derecho. Situaciones to-das que inciden en un muy limitado conocimiento de los derechos humanos y los medios para hacerlos va-ler y exigir su respeto. No obstante que el término “derechos humanos” se usa constantemente por todas las personas, y hoy todos tenemos conciencia de que tenemos derechos, aunque no sepamos cuáles son, es lo que en la doctrina se conoce como el concepto vulgar de los derechos humanos, en el sentido de un concepto que es compartido por la comu-nidad. Para acreditar lo an-terior basta con señalar que más de la mitad de las per-sonas que acuden a las comi-siones de derechos humanos no plantean problemas de violación a sus derechos, sino el desconocimiento de la instancia a la que deben acudir para realizar un trá-mite o solucionar algún tipo de problema.

la creación de la cndhEn el caso de México, has-ta la década de los ochenta poco se hablaba de derechos humanos, pero a partir de la creación de la Comisión Na-cional de los Derechos Hu-manos (CNDH), en 1990, el tema se politizó bajo el señalamiento de que la crea-ción del organismo respon-dió sólo a los intereses del presidente de la República, además de que el decreto de creación fue tachado de inconstitucional, y que en nuestro entorno jurídico el término que usábamos para referirnos a la materia era el de garantías individuales, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, cuya protección se realizaba por medio del juicio de amparo, medio de defensa orgullosa-mente de origen nacional.

En ese contexto, la creación en México de un organismo como el Om-budsman, de origen sueco, proveniente de una cultura desconocida y totalmente ajena a la nuestra,2 resultó de difícil asimilación para la mayoría de la sociedad, especialmente en el me-dio jurídico, que incluso lo tomó como una afrenta para la práctica jurídica y las instituciones en nuestro país. Lo anterior sumado a las características propias de la institución, cuyas re-soluciones carecen de obli-gatoriedad, lo que de nin-guna manera encajaba con el autoritarismo propio de nuestras instituciones pú-blicas; por lo que de inme-

diato se le descalificó con-siderando que no tendría utilidad si sus resoluciones no contaban con obligato-riedad, lo que hasta el día de hoy es el reclamo cons-tante de muchos que siguen sin conocer y entender el trabajo de la CNDH.

No obstante la polémi-ca inicial por la creación de la CNDH, poco a poco la institución fue ganando la confianza de la sociedad, en gran medida gracias a la cuidadosa investigación y documentación de gra-ves casos de violación a derechos humanos, como Acteal, Aguas Blancas, los desaparecidos en la guerra sucia, las mujeres asesinadas en Ciudad Juárez o los glo-balifóbicos en Guadalajara, y más recientemente los ca-sos de Atenco o los abusos del Ejército en la lucha con-tra el narcotráfico. Casos en los que acreditó su inde-pendencia y capacidad para llevar a cabo investigaciones serias y responsables, que incluso le han significado enfrentamientos con distin-tas instancias del gobierno, pero que han servido para ganar la confianza de la so-ciedad, como lo reflejan las encuestas de opinión ela-boradas tanto por empresas privadas como por el pro-pio gobierno, en las cuales la CNDH siempre queda con una evaluación alre-dedor de siete puntos (en calificaciones de 0 a10), entre las instituciones más confiables, junto con la Iglesia, el Ejército o las universidades.3

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La creación de la CNDH significó, entre otras cosas, el reconocimiento del gobier-no mexicano de la presencia en México de innumerables situaciones en las que se da-ban violaciones a derechos humanos como una prácti-ca cotidiana, siendo el caso más notorio el de la procu-ración de justicia, así como de la necesidad apremiante de realizar reformas legales e institucionales que impli-carán un esfuerzo estatal por conseguir mejores niveles de respeto a los derechos huma-nos, con lo que nuestro país se insertó también en la diná-mica internacional que daba relevancia al tema y avanzaba rápidamente en la consoli-dación de los mecanismos de tutela y promoción de los derechos humanos.

la explosión de las onGLa creación de la CNDH y la documentación de los pri-meros casos de violaciones graves fue un detonante para la participación de la socie-dad civil en la defensa de los derechos, pues hasta antes de la existencia de la comisión y su posterior replicación en todos los estados de la Re-pública, eran muy pocas las organizaciones de la socie-dad que existían en nuestro país, pues la temática misma de los derechos humanos no tenía mayor presencia social, lo que no quiere decir que no existieran movimientos, sobre todo de izquierda, que permanente denunciaban las injusticias y abusos de la au-toridad, pero en la mayoría

de los casos sin enmarcarlos en el discurso de los derechos humanos.

La crisis electoral de 1980 y la apertura democrática que desde entonces comenzó a gestarse permitieron canali-zar el descontento social y la participación tanto a la con-formación del sistema de par-tidos como a las organizacio-nes de la sociedad civil, que a partir de ese momento en-contraron no sólo el espacio social, sino también la temá-tica de los derechos humanos como un campo de acción muy amplio y atractivo, por lo que su número comenzó a crecer como lo sigue hacien-do hasta nuestros días.

Nadie puede despreciar el impulso que las organizacio-nes sociales han significado para la mejoría en las condi-ciones de respeto a los dere-chos humanos en nuestro país, así como para la apertu-ra de espacios democráticos; sin embargo, es evidente que su proliferación ha generado una importante competencia entre ellas mismas, que ade-más deben competir por los recursos para financiar sus actividades, lo que ha llevado a muchas de esas organiza-ciones a centrar su actividad en la denuncia de violaciones más que en el trabajo a favor de la investigación de casos o en la difusión del tema.

El universo de organis-mos no gubernamentales en México, además de enorme, es extraordinariamente he-terogéneo, encontramos en primer lugar las represen-taciones de organismos in-ternacionales o extranjeros,

como Amnistía Internacional (AI) o Human Rights Watch (HRW), tenemos otras sur-gidas en el seno de órdenes religiosas, que evidentemen-te responden a la pastoral propia de esa órdenes, como el Centro Pro Juárez de los Jesuitas; también tenemos las que tuvieron su origen en la década de los setenta por las desapariciones de la guerra sucia, otras vinculadas a par-tidos políticos de todo tipo de ideologías, o apoyadas por la Iglesia Católica o alguna otra confesión religiosa.

Los campos a los que se dedican estas organizacio-nes también son amplísimos; las hay dedicadas a los dere-chos de las mujeres, de los niños, de los indígenas, de los homosexuales, de los en-fermos, de los migrantes, de los presos, en fin. La mayoría de ellas con una labor muy intensa y encomiable, pero siempre con grandes necesi-dades de recursos.

La apertura en materia de información pública y desa-rrollo de la normatividad y la cultura de la transparencia gubernamental han impulsa-do el desarrollo de otro tipo de organizaciones: los obser-vatorios ciudadanos, que pri-mero se desarrollaron para la observación electoral, obte-niendo grandes éxitos y cons-tituyéndose en una verdadera garantía de la limpieza de los procesos electorales, y que de ahí pasaron a la observación del funcionamiento de otras áreas de la administración pública, y de forma muy im-portante en materia de dere-chos humanos.

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Sin tratar de menoscabar la importancia del activismo de organismos no guberna-mentales y de los observa-torios civiles en materia de derechos humanos, no debe obviarse la importancia que tiene la calidad, la indepen-dencia y la honestidad de su trabajo, pues en el contexto de sobreexposición de la temáti-ca de los derechos humanos a la que hicimos referencia arri-ba, es fácil que estas organiza-ciones caigan en la tentación de limitarse a la denuncia sin contar con datos suficien-tes, a fin de constituirse en protagonistas necesarios. Lo mismo podemos decir cuan-do su trabajo responde más a intereses de partido, a inte-reses políticos de grupo o de alguna organización religiosa o confesional, pues en esos ca-sos los derechos humanos se convierten en botín de quie-nes quieren apoderarse del tema para hacer valer su pro-pia verdad u obtener algún tipo de objetivos, recursos o ganar determinados espacios. En esos extremos su discurso y su activismo social tienen poco que ver con la realidad y en lugar de resultar en un apoyo para la vigencia de los derechos humanos se con-vierten en un obstáculo.

los Medios y la VerdadOtro fenómeno interesan-te que se está presentando en México en torno de los derechos humanos es el acti-vismo de algunos periodistas y medios de comunicación que, abiertamente, utilizan sus espacios para promover

grupos, personas, o incluso sus propios intereses y visio-nes respecto de algún tema. Por supuesto que ha sido muy importante el papel de los medios de comunicación en la denuncia de casos de violaciones graves a los dere-chos humanos, su insistencia en la atención del tema ha sido determinante en muchas ocasiones para forzar la actua-ción de la autoridad de forma apegada a la legalidad, y en la sanción a los servidores pú-blicos que cometen abusos de poder violando derecho.

No obstante lo anterior, la libertad de expresión y de información necesariamen-te debe tener límites y debe ejercerse con responsabili-dad. Por desgracia podemos encontrar a algunos actores y medios que en franco abuso de las libertades de que dis-frutamos, y sin contar con la información suficiente, rea-lizan verdaderas campañas de denuncia contra personas e instituciones, no con la fi-nalidad de informar, sino de satisfacer intereses particu-lares. Daremos dos ejemplos de esta situación en el campo de los derechos humanos.

En primer lugar nos re-ferimos al caso de la anciana indígena Ernestina Ascencio, cuya muerte fue denunciada inicialmente como conse-cuencia de un ataque de mi-litares, que además de haberla violado le causaron lesiones de tal gravedad que la lleva-ron a la muerte. Es evidente que la denuncia planteaba un hecho de tal brutalidad, espe-cialmente cuando se señalaba que había sido cometido por

militares, que exigía la inme-diata reacción de la autoridad ante la natural alarma social que se desencadenó. Lamen-tablemente una desacertada declaración del Presidente de la República provocó la politización del caso, convir-tiéndolo en bandera de varios grupos e, incluso, de partidos políticos.

Sin ningún pudor ni res-ponsabilidad, y mucho menos respeto a su persona y a sus familiares, el cadáver de doña Ernestina fue exhibido en los medios de comunicación, así como las historias tejidas en torno de las circunstancias de su fallecimiento. El mis-mo Ejército dio información de forma irresponsable para acreditar su interés por resol-ver el caso. En la misma línea no se guardó la reserva de la investigación en la averigua-ción previa, cuya información era permanentemente filtrada a los medios de comunica-ción. Investigación que entre otras cosas estuvo cargada de errores e irregularidades, que hacen suponer la manipula-ción de la investigación con fines distintos a la justicia.

El resultado de todo lo anterior fue que antes de que las investigaciones fueran concluidas, el caso ya estaba sentenciado en los medios de comunicación, con la con-secuente alarma social ante el hecho de que un grupo de soldados, servidores públicos cuya función fundamental es la defensa de la ciudadanía, fueran capaces de cometer un acto de tal brutalidad en con-tra de una anciana en absolu-to estado de indefensión.

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Lamentablemente, una vez que se concluyeron las investigaciones, es evidente que resultaba difícil creer que todo lo que los medios habían mostrado no era más que una burda y cruel men-tira, y que la muerte de doña Ernestina fue producto de sus enfermedades. Pero ya era tarde para la verdad, el caso ya era un tema político que se discutía en el Con-greso y abría espacios para los actores políticos en los medios de comunicación. La CNDH concluyó su investigación y la hizo del conocimiento público, con todas las pruebas que funda-mentaban su resolución, la que hasta el día de hoy pue-de consultarse en la página de internet de la comisión.

Sin importar las pruebas ni los argumentos, que segu-ramente no han leído, hasta el día de hoy hay activistas, legisladores y conocidos pe-riodistas que sostienen que la investigación de la CNDH fue todo un montaje para justificar la inicial declara-ción del Presidente Calde-rón. Y todo sin más pruebas que el derecho a desconfiar por principio de los que hace cualquier servidor público. En el caso, la verdad y el res-peto a los derechos humanos pasaron a segundo término: ahora lo importante no es castigar a quienes supuesta-mente cometieron el delito, sino a quienes en su inves-tigación concluyeron algo contrario al parecer de sus hoy acusadores.

El otro caso al que que-remos referirnos, aún más

reciente, es la salida de Méxi-co del representante del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Amérigo Incal-caterra. Pues desde que se anunció su sustitución, no obstante que oficialmente el Alto Comisionado declaró que correspondía a una rota-ción normal de su personal, los organismos no guber-namentales que trabajaron estrechamente con él se de-dicaron a culpar al gobierno y a la CNDH de su salida que, desde su opinión se dio por los reclamos que ambos dirigieron al Alto Comisio-nado porque molestaba su compromiso con los dere-chos humanos y la estupenda labor que realizó.

Pareciera que el propio Incalcaterra organizó su de-fensa con los organismos sociales a los que se había vinculado, pero más allá de eso, lo que no hemos vis-to por ningún lado es una evaluación seria del trabajo realizado por el represen-tante durante su estancia en nuestro país, además de que se omite evaluar su actuación en relación con las instancias de gobierno y la CNDH, en el marco de la normati-vidad de rige la actuación del Alto Comisionado, que entre otras cosas, y de acuer-do con sus estatutos, una de sus funciones es apoyar a los ombudsman nacionales, lo que a juzgar por la carta que el presidente de la CNDH envió a la Alta Comisiona-da no hizo, sino que por el contrario obstaculizó y des-calificó su labor al dedicarse

a un activismo impropio de un funcionario de Naciones Unidas, que se encontraba en nuestro país en el marco de un convenio de colabora-ción suscrito con el gobierno mexicano.

Como vemos, en los dos casos citados se ha acusado al gobierno y descalificado al organismo nacional pro-tector de derechos humanos, incluso exigiendo que se le inicie juicio político y sea destituido, lo que no es po-sible, pues en términos cons-titucionales el presidente de la CNDH no está entre los servidores públicos sujetos a ese procedimiento. Lo que hemos visto en ambos casos no es una lucha por la defen-sa de los derechos humanos, estamos frente a una lucha de intereses de todo tipo, en la que los derechos humanos no son más que el objeto de discordia, la ocasión para quitar de enfrente a quien se considera adversario, ya sea político, económico, ideo-lógico o de cualquier otro tipo.

Es lamentable ver que, frente a las necesidades de tra-bajo en materia de derechos humanos, y siendo realmen-te pocas las personas que se dedican al tema y con cono-cimientos sobre él, los supues-tos defensores de los derechos pierdan el tiempo dedicados a descalificarse unos a otros. Que vivan en permanente pugna para aparecer como los legítimos defensores, cuando con su actitud y sus acciones en la práctica resultan detrac-tores de aquello que supuesta-mente promueven.

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Los derechos humanos son un tema sumamente noble, representan la ex-presión en el derecho de la evolución ética de la huma-nidad con miras a la convi-vencia social. Su objeto no es el poder; por el contrario, su razón de ser es la salva-guarda de la dignidad de las personas y la mejoría de sus condiciones de vida. De ahí su fuerza política; por eso constituyen una condición de existencia futura para la humanidad. Y por eso mis-mo no pueden ser sujetos de apropiación por nadie. No son propios ni de la derecha ni de la izquierda, ni mucho menos de ninguna ideología o interés. Su desarrollo tiene como presupuesto su propia vigencia y compromiso, en un marco de convivencia respetuosa y tolerante, en el que no cabe la descalifica-ción de unos por otros, sino el esfuerzo conjunto.

El esfuerzo para lograr una vigencia aceptable de los derechos humanos en la sociedad exige el esfuerzo colectivo y el desarrollo de la cultura que les es propia, que necesariamente implica también la cultura de la lega-lidad y la vigencia del Estado de derecho, de otra forma los esfuerzos no serán más que demagogia.

los derechos huManos y el discurso políticoQueremos concluir este breve ensayo con una re-flexión sobre la necesidad de que gobernantes y polí-ticos asuman los derechos

humanos más allá del dis-curso; pues es verdad que si bien en los años sesenta y setenta los derechos se con-sideraban como patrimonio de las oposiciones a los go-biernos, en especial de las de izquierda, hoy día son ya parte del discurso político universal. No hay campaña política en la que los dere-chos humanos estén ausen-tes, ni estatutos partidarios que nos los contengan, pero difícilmente el discurso se concreta en una disposición cotidiana para su respeto cuando las circunstancia los hacen difícil.

Sin la convicción y la responsabilidad de la au-toridad para garantizar la vigencia de los derechos humanos ésta no es posible, pues si bien son un medio de control de su actuación, es la autoridad la principal responsable de garantía, y para eso no basta el discurso ni la buena fe, es necesario implementar los mecanis-mos y procedimientos que permitan terminar con la impunidad ante la presen-cia de violaciones, pues fal-ta que no se sanciona con seguridad se repite.

Es necesario también entender que si bien los derechos no son absolutos, sus límites y condiciones de ejercicio son las estable-cidas en la ley y no las que dicten las circunstancias, que en ningún caso pue-den justificar su violación o restricción más allá de lo normativamente previsto. Nunca un fin noble puede justificar la violación a dere-

chos, pues no debemos per-der de vista que lo que está detrás es la dignidad de las personas, lo que parece que se ha olvidado por muchos de sus supuestos defensores y promotores.

Estoy convencido de la necesidad de redimensio-nar los derechos humanos en la vida social, de aten-derlos en su justa medida, sin sobreexposición en los medios ni atribuyéndoles a ellos todas las deficiencias de nuestras instituciones, evitando convertirlos en objeto de lucha política, ni en patrimonio de grupos o ideologías. Sólo así avan-zaremos realmente hacia mejores condiciones de vi-gencia de los derechos hu-manos, que no son más que mejores condiciones de vida para las personas. c

Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM y director general del Cen-tro Nacional de Derechos Humanos

de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Notas1. El ejemplo típico es la libertad de manifestación, cuyo ejercicio legíti-mo nunca puede justificar el daño a propiedades de terceros, el bloqueo de vías de comunicación o cual-quier otro acto contrario a la ley.2. En ese entonces tal vez lo único sueco que se conocía en México era alguna famosa actriz que triunfó en películas norteamericanas y el cine triple X.3. Entre otras encuestas pueden ver-se la de Consulta Mitofsky de sep-tiembre de 2004, la Tercera Encues-ta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de 2005, o la que recientemente, apenas hace unos días, presentó el Gabinete de Comunicación Estratégica.

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el derecho a la vida

1. planteaMiento del proBleMal profesor Andrés Ollero, al hacer un ba-lance de lo que los derechos humanos han representado para el mundo moderno, ha podido ubicar muy bien el lugar de éstos en el contexto de hoy. Dice el citado pro-fesor: “La lucha por los derechos humanos aparece históricamente con caracteres de utopía social. La mueve el afán por lograr objetivos que desbordan el marco consoli-dado por los tópicos socialmente vigentes. Es un duro esfuerzo protagonizado por minorías, tan convencidas de su verdad,

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para el deBate

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como para aspirar a conquistar la acepta-ción de las mayorías, insensibles hasta ese momento respecto a dichas exigencias. El balance es, sin duda, positivo”1.

Sin duda, el profesor Ollero lleva razón en lo señalado anteriormente, sin embargo, creo que lo positivo de su ba-lance choca frontalmente con una reali-dad lacerante, la cual, evidencia día a día que aún hemos de seguir considerando a los derechos humanos como una “uto-pía”, y que estamos muy lejos de haber superado los “tópicos” vigentes que por desgracia promueven la violación de tales derechos humanos. Me refiero, en forma específica, al “tópico” legalista que pretende hacer pasar por derecho algo que evidentemente no lo es, auspiciado, claro está, en la falsa creencia de que es la “voluntad popular”, simbolizada en la asamblea de representantes, la que deter-mina lo que es justo y lo que no lo es. En concreto, estoy señalando a la reforma al Código Penal del Distrito Federal que autoriza el aborto dentro de las 12 pri-meras semanas de gestación y que apare-ció publicada el 26 de abril de 2007 en la Gaceta del Distrito Federal. Con esta ley se autoriza legalmente la muerte del no nacido, violentando, de manera flagran-te, el derecho más esencial de todo ser humano: el derecho a la vida.

Mi intención con este trabajo es ha-cer ver cómo la legislación enunciada, abierta y frontalmente, viola el derecho humano más elemental y primario de todo ser humano como es el de la vida, y que tal derecho se encuentra protegido desde su concepción en los documentos multilaterales que sostienen el sistema internacional de protección de los dere-chos humanos. Para ello he dividido mi trabajo en los siguientes apartados. En primer lugar, haré una breve reseña de la importancia que los derechos humanos tienen hoy en el contexto jurídico inter-nacional. En seguida, haré un análisis ge-neral de los más importantes instrumen-tos internacionales protectores de dere-chos humanos. Después, me detendré en

un argumento que considero central en el análisis de la inconstitucionalidad de estas reformas: el tema de la “declaración interpretativa” que México formuló al artículo 4 de la Convención America-na de Derechos Humanos. Finalmente, haré ver cómo la protección de los de-rechos humanos reconocidos en los ins-trumentos internacionales ha llevado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a admitir la jerarquía de tales instrumentos por encima de la legislación ordinaria.

2. los derechos huManos y su iMportancia en el contexto jurídico internacionalEs una idea generalmente compartida por los teóricos de los derechos humanos, aceptar que una de las características de la evolución histórica de estos derechos es el proceso de internacionalización que han experimentado. Por este proceso de inter-nacionalización se “toma conciencia de la insuficiencia de una protección a nivel estatal, que siempre puede encontrar su límite en la razón de Estado. La sobera-nía es un obstáculo para la organización y para la protección de los derechos huma-nos y se tiende a superar las fronteras na-cionales para vencerlos”2. De modo que la lucha por la defensa de estos derechos requiere una colaboración internacional de los Estados para afrontar eficazmente su protección.

En el terreno nacional, los instrumen-tos por antonomasia encargados de dicha protección son las constituciones de cada Estado; en el campo internacional los son los documentos internacionales tradu-cidos en declaraciones, convenios o pac-tos internacionales. Con esto, la defensa y amparo de los derechos humanos no interesa únicamente al orden nacional; interesa, y quizá en forma especial, a la co-munidad internacional que se preocupa igualmente porque a la persona se le reco-nozcan tales derechos, haciendo con esto que el individuo se convierta en sujeto de derecho internacional.3

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En este proceso de internacionaliza-ción de los derechos humanos, el Estado juega un papel importante, ya que es él quien se compromete, a través de los pro-cedimientos de adhesión y ratificación respectivos, a dar cumplimiento con lo estipulado en tales documentos. Pero esta adhesión, voluntaria, no significa necesariamente que el Estado se desen-tienda de la protección de los derechos ni que traslade al ámbito mundial los problemas que existen en su territorio, denota simplemente que el Estado pro-longa la organización y protección de los derechos de sus miembros a un plano internacional. Así es como debe verse y así es como algún sector de la doctrina observa el problema4.

Sin embargo, remontándonos a los primeros momentos de la historia de estos documentos internacionales, podremos darnos cuenta de que estos han tenido que pasar por un sin fin de obstáculos y tropiezos difíciles de salvar antes de llegar a una aceptación más o menos consensuada sobre la mejor y más amplia garantía de los derechos contenidos en ellos. De lo anterior, nos pueden dar cuenta los textos promulga-dos poco tiempo después de terminada la Primera Guerra Mundial5. Estos es-critos apenas contenían ciertos dere-chos para algunos sectores de la pobla-ción de los países más perjudicados por la guerra, y eran documentos que tenía que ver más con cuestiones de derecho humanitario, que con derechos huma-nos propiamente dichos.

Pero sin lugar a duda el mayor empu-je en el proceso que venimos describien-do arranca al finalizar la Segunda Gue-rra Mundial. La necesidad de crear un nuevo orden internacional permanente, la hegemonía de las potencias occiden-tales y la sensibilización de la conciencia internacional frente a tantas vejaciones ocurridas en la guerra, traerían como resultado la formación de la Organiza-ción de Naciones Unidas ONU (con su antecedente inmediato: la Sociedad

de Naciones de 1919), y dentro de ella, como una de sus tareas más importantes, el mantenimiento de la paz y de la segu-ridad internacional. Hasta aquí “finaliza la prehistoria de los derechos humanos y comienza su verdadera historia”6

A partir de entonces los gobiernos se darían cuenta de que no sería posible convivencia alguna sin el compromiso real y verdadero de respetar lo más im-portante en el ser humano: su dignidad como persona. La sociedad internacio-nal con estos parámetros se abocaría a la elaboración de documentos internacio-nales que protegieran tal dignidad.

3. los instruMentos protectores de derechos huManos coMo inteGrantes del sisteMa jurídico Mexicano y el derecho a la Vida

3.1. la declaración universal de los derechos humanos (dudh)Los orígenes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos los debemos buscar en el seno mismo de las Naciones Unidas. Esta encargó a una Comisión Especial (Comisión de los Derechos Humanos) la redacción de un documen-to que contuviera un catálogo de dere-chos7 Más adelante, la Asamblea Gene-ral de Naciones Unidas en resolución 217 A (III) adopta y proclama la Decla-ración Universal de Derechos Humanos (DUDH) el 10 de Diciembre de 1948. “Pretende esta Declaración proyectar al ámbito de las relaciones internacionales los principios de la dignidad y el valor supremo de la persona humana y de la igualdad básica de todos los hombres”.8

El artículo 2º del la DUDH señala: “Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta declara-ción, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimien-to o cualquier otra condición”.

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el derecho a la Vida

Por su parte, el artículo 3º señala que: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de sus persona”.

Es claro que artículo 2º está recono-ciendo la titularidad de los derechos y libertades que en la declaración se inclu-yen todos los seres humanos (personas), cualquiera que sea su condición, esto es, independientemente de su “nacimiento”, o “cualquier otra condición”.

Dentro de la nómina de los derechos humanos que la DUDH reconoce des-cuella de manera significativa el anun-ciado en primer lugar por el artículo 3º, esto es, el derecho a la vida de “todo in-dividuo”. Aquí, la Declaración ya no hace una especificidad del carácter de persona, sino habla de “todo individuo”, no distin-guiendo en consecuencia entre distintas categorías humanas, y reconociéndole, por tanto, el derecho a la vida a todo ser humano. “El individuo humano no co-mienza con el nacimiento –que es un hecho accidental respecto a la existencia misma del ser humano, es una circunstan-cia o condición por importante que sea–, sino en el momento de la concepción, momento en el que se forma un nuevo ser vivo de la especie humana, distinto tanto del padre como de la madre”9.

Es especialmente importante destacar que la DUDH enumera en primer lugar el derecho a la vida porque entiende que este derecho es, sin duda, el más radical y fundamental de todos los derechos exis-tentes y del cual dependen los demás. De este modo, la comprensión cabal del artí-culo 3º nos tiene que llevar a aceptar que el reconocimiento y vivencia del resto de los derechos que la DUDH reconoce, están supeditados al derecho primario como es el derecho a la vida ¿qué derecho se le reconoce al no nacido si se permite su muerte? Ninguno.

Es importante destacar este docu-mento porque junto con la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, también de 1948, constituyen la base de protección de los derechos hu-manos contenidos en las constituciones

estatales y en los restantes instrumentos internacionales, particularmente, por lo que al ámbito nacional se refiere, la Constitución mexicana, y en el ámbito regional, a la Convención Americana de Derechos Humanos, conocida también como Pacto de San José de 1969. Tal vin-culación es importante porque como he señalado la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH, OC-1/82 de 24 de septiembre de 1982 “Otros tra-tados” objeto de la función consultiva de la Corte «art. 64 de la CADH»), Serie A No. 1, que: “Los principios que sirven de base a ese tratado (la CADH) han sido también consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y… han sido reafirmados y desarrollados en otros instrumentos in-ternacionales, tanto de ámbito universal como regional”.

3.2. declaración americana de los derechos humanosLos orígenes de este importante docu-mento se encuentran en la Conferencia de Chapultepec de 194510, allí se co-menzaron a sentar las bases de lo que fue conocida posteriormente como la De-claración Americana de los Derechos del Hombre, aprobada en Bogotá. Fue en dicha conferencia donde comenzaron a sentarse las bases de tal Declaración que más adelante se firmaría en Colombia. En este país, en la IX Conferencia In-ternacional de los Estados Americanos celebrada en Bogotá en 1948, se apro-bará el texto definitivo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Se tiene noticia que entre las fuentes del Proyecto de la Declaración, aparte de las resoluciones de la Confe-rencia de Chapultepec están: El Proyecto del Instituto de Derecho Internacional de 1929, el Proyecto del Américan Law Institute de 1942, el Proyecto de la Decla-ración de Filadelfia de 1944 de la Confe-rencia de la Organización Internacional del Trabajo y la Carta Interamericana de Garantías Sociales11

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El documento sostiene, en su artículo 1º: “Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su per-sona”. En este punto la Declaración Ame-ricana es muy clara, otorga el calificativo de persona a todo ser humano, de modo que se podrían emplear como sinónimos los conceptos de hombre, ser humano y persona. Consecuentemente, también la declaración le reconoce el derecho a la vida que todo ser humano, persona u hombre tiene, no distinguiendo el grado de desarrollo biológico-evolutivo que el ser humano, persona u hombre tenga.

3.3. el pacto internacional de derechos civiles y políticos de 1966El pacto establece en su primer conside-rando que: “conforme a los principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimien-to de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables”. Y el pri-mer reconocimiento que hace establece que “estos derechos se derivan de la digni-dad inherente a la persona humana”. Más adelante, en su artículo 6º señala con toda claridad que: “El derecho a la vida es inhe-rente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente”.

Como en el caso de los documentos anteriores, el Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos no establece ninguna distinción para considerar a todo ser humano como persona; en ri-gor, lo que el documento establece es que todo ser humano es persona y que ésta tiene el derecho a la vida. Hasta aquí, se podría efectivamente comprobar la pro-tección del derecho a la vida que hace este documento, pero hay más. En la parte fi-nal del artículo 6º, se señala expresamente que nadie (nuevamente no hace ninguna clasificación entre personas) podrá ser privando de la vida arbitrariamente. Lo anterior nos muestra con bastante con-

tundencia que con la expresión “nadie” se incluye todo ser humano, independiente-mente de su desarrollo evolutivo.

Sobre este mismo derecho, el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha se-ñalado que: “El comité ha observado que con mucha frecuencia el derecho a la vida se ha interpretado de manera muy restric-tiva. La expresión ‘derecho inherente de la persona humana’ no puede entenderse correctamente de manera restrictiva, y la protección de este derecho requiere que los Estados adopten medidas positivas. En este sentido, el Comité considera que sería deseable que los Estados Parte to-men todas las medidas posibles para re-ducir la mortalidad infantil y de aumen-tar la expectativa de vida, especialmente adoptando medidas para eliminar la des-nutrición y las epidemias”. Para el Pacto Internacional y el Comité de la ONU es claro entonces el derecho a la vida que todos los niños tienen, y que las medidas que los Estados asuman han de tender a la protección máxima de ese derecho para “reducir la mortalidad infantil y aumen-tar la expectativa de vida”.

3.4. la convención sobre los derechos de los niñosEl artículo 1º de la Convención establece quién ha de ser considerado como niño. Dice la Convención que es niño, “todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la ma-yoría de edad”. Y en su artículo 6 establece que: “1. Los Estados parte reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida. 2. Los Estados parte garantizarán en la máxima medida posible la superviven-cia y el desarrollo del niño”.

Este documento no deja ningún margen de duda para considerar la cali-dad de niño a todo individuo de la es-pecie humana que sea menor de 18 años de edad, o de aquella edad que la legis-lación del respectivo país reconozca. En general este último dato es irrelevante, lo que interesa destacar es que para el texto

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internacional la calidad de niño es reco-nocida desde el momento en que este ser comienza a existir, y este ser comienza a existir desde el momento de la concep-ción. Entendido así el carácter de niño, parece que no cabe otra interpretación: es claro que el niño es sujeto titular de los derechos que en la Convención se recogen, uno de ellos, nosotros diría-mos que es el más importante, es el de la vida, tal y como lo señalan los numerales 1 y 2 del artículo 6 arriba señalado. En rigor, esta visión se encuentra en exacta sintonía con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, con lo cual, según hemos visto, el niño es ya titular de los derechos inherentes al ser humano; y principalmente el derecho a al vida, antes de nacer.

Un argumento especialmente im-portante que no debemos perder de vista y que la Convención destaca como principio guía en la comprensión general de los derechos que ésta contie-ne es el del “interés superior del niño”, postulado que ya aparece como princi-pio 2 en la Declaración de los Derechos del Niño proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas del 20 de noviembre de 195912. Según este prin-cipio, todas las autoridades públicas deberán tomar sus decisiones mirando siempre el más alto interés del infante ¿qué mayor interés deben proteger las autoridades que los derechos de los propios niños, entre ellos, en primer lugar su derecho a la vida?

En el sentido anterior se ha pronun-ciado el Comité de los Derechos del Niño, el que en su 34º período de sesio-nes de 2003, en su observación general 5, estableció que: “Todos los órganos o ins-tituciones legislativos, administrativos y judiciales han de aplicar el principio del interés superior del niño estudiando sis-temáticamente cómo los derechos y los intereses del niño se ven afectados o se verán afectados por las decisiones y las medidas que adopten; por ejemplo, una ley o una política propuestas o existen-

tes, una medida administrativa o una decisión de los tribunales, incluyendo las que no se refieren directamente a los niños pero los afectan indirectamente.

3.5. la convención americana sobre derechos humanosEn la V Reunión de Consulta de Minis-tros de Relaciones Exteriores, auspiciada en Santiago de Chile en 1959, se resol-vió, por su Resolución VIII, crear una Convención sobre Derechos Humanos que en su segunda parte contuviera “una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que se compondrá de siete miembros elegidos, a titulo personal, de ternas presentadas por los gobiernos; por el Consejo de la Organización de Es-tados Americanos (OEA), encargada de promover el respeto de tales derechos, la cual será organizada por el mismo con-sejo y tendrá las atribuciones específicas que éste le señale”13

Cuando se acató la Resolución VIII en su parte II, de la quinta Reunión de Consulta, el Consejo de la OEA designó una comisión especial con el objetivo de elaborar un proyecto de Estatuto para la recién creada Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Esto posibilitó al consejo, en sus sesiones de 25 de mayo y 8 de junio de 1960, aprobar el Estatuto de dicha comisión que venía, de manera general, a promover el respeto de estos derechos entre los gobiernos de los Esta-dos americanos.

Un segundo paso importante en la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones celebrada en Chile en 1959, fue la de encomendar al Consejo Intera-mericano de Jurisconsultos que formu-lara, en su Cuarta Reunión, un proyecto de convención sobre derechos humanos, con la intención de incluir en el proyecto de dicha Convención la creación de una Corte Interamericana de Protección de los Derechos Humanos.

En su XIII periodo de sesiones (1966), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, tomando en con-

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sideración la XXIV Resolución, adoptó una serie de medidas para redactar el proyecto de una convención. Finalmen-te y después de muchas vicisitudes y su-gerencias de los distintos gobiernos, en la Resolución de 12 de junio de 1968, el consejo dispuso lo siguiente: “dentro de 30 días, contados, desde el vencimiento del plazo anterior, el Consejo de la Or-ganización convocará a una conferencia especializada interamericana, que de ser posible se reúna en 1968, año interna-cional de los derechos humanos, para que considere el mencionado proyecto, conjuntamente con las observaciones y enmiendas de los gobiernos, y decida sobre la aprobación y firma de una Con-vención de Derechos Humanos”.

El Consejo, una vez analizado el an-teproyecto, y con fecha 2 de octubre de 1968, resolvió adoptar el anteproyecto como “documento de trabajo para la Conferencia Especializada Interameri-cana”, dando el plazo de tres meses a los gobiernos americanos para que formu-laran observaciones. El 2 de febrero se venció el plazo de tres meses, dentro del cual el Consejo de la OEA iba a convocar a la Conferencia Especializada, pero lo hizo en sesión solemne del 12 de febrero de ese año, al conmemorar el natalicio de Abrahm Lincoln, señalando del 1 al 13 de septiembre de 1969 para que se celebrara en San José, Costa Rica, la Conferencia Interamericana Especializada que debía discutir y aprobar la Convención.

Finalmente el consejo señaló defi-nitivamente del 7 al 22 de noviembre para que tuviera lugar la Conferencia Especializada Interamericana sobre los Derechos Humanos. En la tercera se-sión plenaria, que se efectuó el 21 de noviembre, se aprobó el instrumento contenido de la convención, que fue sus-crita en la sesión de clausura celebrada el 22 de ese mismo mes. A propuesta de la delegación de Honduras, la Convención Americana de Derechos Humanos fue denominada oficialmente Pacto de San José de Costa Rica.

El Pacto de San José representa uno de los avances más significativos en la protección de derechos humanos a nivel regional. En dicho documento se puede observar la clara influencia recibida por la Convención para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 y de la misma Carta Social Europea de 1961. En dichos textos, se encuentran ya perfectamente reguladas las funciones de los órganos competentes para la protección de los derechos fundamentales. Así, la segunda parte del documento, específicamente en su capítulo VI, artículo 33, crea la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

De los derechos recogidos por el Pacto podemos decir que estos forman la lista de derechos más completos que en un documento internacional se pue-de encontrar. Están los derechos civiles y políticos: derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica (artículo 3); derecho a la vida (artículo 4); derecho a la integridad personal (artículo 5); prohibición de la esclavitud y servidum-bre (artículo 6); derecho a la libertad personal (artículo 7); las garantías judi-ciales que corresponde a los procesados (artículo 8); principios de legalidad y de retroactividad (artículo 9); derechos a la indemnización (artículo 10); protec-ción de la honra y de la dignidad (artícu-lo 11); libertad de conciencia y religión (artículo 12); libertad de pensamiento y de expresión (artículo 13); derecho de rectificación o respuesta (artículo 14); derecho de reunión (artículo 15); libertad de asociación (artículo 16); protección de la familia (artículo 17); derecho del nombre (artículo 18); de-rechos del niño (artículo 19); derecho a la nacionalidad (artículo 20); derecho a la propiedad privada (artículo 21); dere-cho de circulación y residencia (artículo 22). Los derechos políticos reconocidos a partir del artículo 23; la igualdad ante la ley artículo 24; los Derechos Econó-

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micos Sociales y Culturales a partir del artículo 26; la suspensión de garantías en el artículo 27. La cláusula federal re-conocida en el artículo 28. Finalmente los medios de protección divididos en la comisión y el tribunal. En este caso, la comisión actúa como un primer recurso o instancia y el tribunal como segundo órgano e instancia.

Entrando ya en materia, se prescri-be en el artículo 1.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en adelante (CADH) lo siguiente: “Todo ser humano es persona”. Y poco después, en el art. 4, se señala: 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. 2. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.

Habrá que decir, como se puede ver a simple vista, que la CADH no establece distinciones entre categorías de seres hu-manos, sino todo lo contrario, reconoce a todo ser humano por igual su calidad de persona (artículo 1.2). Esta equipara-ción entre las nociones de “ser humano” y “persona” es crucial, porque implica que, una vez reconocidos los caracteres de humanidad, se le atribuyen al sujeto los derechos inherentes a la noción de persona.

Por otra parte, la CADH afirma en su artículo cuarto que toda persona tiene derecho a la vida, y en el recono-cimiento de este derecho el documento internacional tampoco establece distin-ción alguna entre categorías de seres hu-manos o personas.

A continuación, establece la obliga-ción de los Estados firmantes de prote-ger legalmente el derecho a la vida de todo ser humano, en general, desde la concepción. Finalmente, enuncia la obli-gación internacional estatal de asegurar que nunca se prive a nadie de la vida ar-bitrariamente.

Estos dos textos se encuentran ín-timamente vinculados o, como dice la Corte Interamericana de Derechos

Humanos (Corte IDH OC-3/83 del 8 de septiembre de 1983 “Restricciones a la pena de muerte –artículos 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, pto. 53º): “El asunto está dominado por un principio sustancial expresado por el primer párrafo, según el cual ‘toda persona tiene derecho a que se respete su vida’ y por un princi-pio procesal según el cual ‘nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente”. (García Ramírez, 2006, I, p. 888)

Por lo que, como se verá más ade-lante, no puede considerarse uno sin el otro.

México ha asumido plenamente las obligaciones de la CADH y se ha sometido a la jurisdicción del máximo órgano de interpretación y aplicación de las obligaciones emanadas de ella: la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo ha hecho mediante el depósito del instrumento de adhesión el 24 de marzo de 1981.

De éste resulta especialmente in-teresante con relación al tema que nos ocupa la declaración interpretativa, se-gún la cual: “Con respecto al párrafo I del artículo 4 considera que la expresión ‘en general’, usada en el citado párrafo no constituye obligación de adoptar o man-tener en vigor legislación que proteja la vida ‘a partir del momento de la concep-ción’, ya que esta materia pertenece al dominio reservado de los Estados”.

El alcance de esta declaración me-rece un análisis detenido puesto que, para ser válida, debe estar de acuerdo con los criterios que la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos especifica en una de sus primeras opi-niones consultivas, en la que trata sobre las condiciones de vigencia y el efecto de las reservas al Pacto de San José de Costa Rica en los Estados parte (Corte IDH “El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, OC-2/82 del 24 de septiembre de 1982, serie A, nº 2).

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Allí se concluye que no se aplican a la CADH las reglas sobre validez de las re-servas por efecto de la aceptación cruza-da de los Estados parte establecidas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Según la decisión de la Corte IDH: “La referencia del artículo 75 (de la CADH) a la Convención de Viena (sobre el Derecho de los Trata-dos) sólo tiene sentido si se entiende como una autorización expresa destina-da a permitir a los Estados cualesquiera reservas que consideren apropiadas, siempre y cuando éstas no sean incom-patibles con el objeto y fin del tratado. Como tales, se puede decir que ellas se rigen por el artículo 20.1 de la Conven-ción de Viena14 y, consecuentemente, no están sujetas a la aceptación de ningún otro Estado parte (del pto. 35)”.

¿Cuál es el objeto y fin de la Con-vención Americana de Derechos Hu-manos? El objeto y fin lo constituye: “La protección de los derechos funda-mentales de los seres humanos, indepen-dientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes” (del pto. 29), porque “... los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino

que tienen como fundamento los atri-butos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección interna-cional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos” (del Preámbulo de la CADH)”.

Es verdad que los Estados parte tie-nen plena libertad en materia de reser-vas, pero las que realicen no pueden contradecir el dato esencial de que los derechos previstos en la CADH tienen como único requisito para su titulari-dad la condición de persona humana. Es desde este marco a partir del cual debe entenderse la cláusula interpretativa in-sertada por el Estado de México.

Por un lado es claro que la cláusula en cuestión tiene por objeto “particu-larizar” la inserción de los derechos del artículo 4 de la CADH en el orden jurídico mexicano, y no es función ni atribución del Poder Judicial dejarla sin efecto o prescindir de lo que es un acto válido y acorde con las funciones de otro poder del Estado.

Pero por otro lado, si se interpreta que la cláusula implica que “pertenece al dominio reservado del Estado” excluir alguna categoría de sujetos del derecho a la vida que salvaguarda la CADH, esto

1.Ollero, Tassara, A., Derechos humanos, entre la moral y el derecho, UNAM, México, 2007, p. 11.2.Cfr. PECES BARBA, G., “Sobre el puesto de la His-toria en el concepto de los derechos fundamentales”, en Anuario de derechos humanos 4, Madrid, 1986-87, p. 253.3.Cfr. PÉREZ LUÑO, A. E., Los derechos fundamenta-les, 3a., de., Tecnos, Madrid, 1988, p. 41.4.Cfr. PECES BARBA, G., “Sobre el puesto de la His-toria en el concepto de los derechos fundamentales”, en Anuario... op. cit., p. 254.5.Cfr. CASSIN, R., “El problema de la realización efec-tiva de los derechos humanos en la sociedad universal”, en Veinte años de evolución de los derechos humanos, UNAM, México, 1974, p. 388.6.LINDE, E., ORTEGA, L. I., SÁNCHEZ MO-RON, M., El sistema europeo de protección de los dere-chos humanos, Civitas, Madrid, 1979, p. 24. Entre la amplia bibliografía sugerimos. AA. VV., Los derechos

humanos cuarenta años después: 1948-1988, Univer-sidad Internacional do Atlántico, Santiago de Com-postela, 1988; RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., “El valor de los derechos fundamentales en la cul-tura europea”, en Humana Iura 2, Pamplona, 1992, pp. 11-43; POSSENTI V., “Y diritti dell`uomo nella tradizione europea”, en Humana Iura 1, Pamplona, 1991, pp. 315-334; PECES BARBA, G., Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales, Mezquita, Madrid, 1982.7.La comisión encargada de elaborar dicho documen-to se reunió durante tres periodos de sesiones: uno en mayo de 1947, otro en noviembre-diciembre del mismo año en Ginebra y un tercero en mayo-junio siguiente en la nueva sede de Naciones Unidas, en Lake Success cerca de New York. Cfr. CASSIN, R., “El problema de la realización efectiva...”, en op. cit., p. 3948.DE CASTRO CID., B., El reconocimiento de los dere-chos humanos, Madrid, Tecnos, 1982, p. 64.

Notas

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llevaría a que la declaración interpretativa se opusiera al “objeto y fin” de la CADH (la protección de la persona humana) y, por ende, no tendría ningún valor.

La consecuencia de optar por uno de estos dos caminos implicaría, en el primer caso, que el Poder Judicial se en-trometa en actos pertenecientes a otros poderes del Estado (artículo 49 consti-tucional) o, en el segundo supuesto, que México pueda incurrir en responsabili-dad internacional por violación de obli-gaciones asumidas al suscribir y ratificar la CADH.

Sobre el punto anterior, es bueno traer a colación las principales obliga-ciones de los Estados respecto de los derechos humanos. La primera es una obligación de respeto, por la cual el Es-tado no puede vulnerar con su actuar los derechos que él mismo se ha com-prometido a proteger. Tiene también una obligación de protección, por la que debe evitar que terceros vulneren estos derechos. Y una obligación de garantía, a través de la cual el Estado debe asegurar el ejercicio pleno del derecho mediante acciones positivas.15

Sobre lo anterior, podemos entender la cláusula interpretativa como referida a la última de las obligaciones estatales.

4. posición de la supreMa corte de justicia de la naciónLa posición de la Corte en relación con la supremacía de los tratados interna-cionales es muy clara. “En los Ampa-ros en Revisión números 120/2002, 1976/2003, 74/2006, 815/2006, 1651/2004, 1738/2005, 2075/2005, 787/2004, 1576/2005, 1084/2004, 1277/2004, 1850/2004, 1380/2006 y 948/2006, el Pleno de la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación resolvió en su sesión pública ordinaria 17, del 13 de febrero de 2007, que los tratados inter-nacionales ocupan un “lugar jerárquico superior inmediatamente debajo de la Constitución”, pero en general arriba de las leyes.

5. a Modo de conclusiónA la luz de lo que acabamos de anali-zar, parece claro que el concebido no nacido goza del más elemental de los derechos humanos como es el derecho a la vida, así lo deja ver la nómina de documentos internacionales protecto-res de derechos humanos que México ha firmado y que según el artículo 133 constitucional son ley suprema de la unión. c

9.HERVADA, J., ZUMAQUERO, J., M., Textos in-ternacionales de derechos humanos, I, Eunsa, Pamplona, 1992, p. 141.10.Cfr. GROS ESPIELL, E., Estudios sobre derechos hu-manos II, Civitas, Madrid, 1988, p. 392.11.“Es preciso relacionar la Declaración Americana con la Carta Americana de Garantías Sociales (...). La Carta Internacional Americana, texto adoptado también en Bogotá en 1948, posee igual naturaleza jurídica que la declaración. No es un tratado internacional, sino otra declaración adoptada por medio de una resolución de la conferencia. Este hecho, la simultaneidad de la adop-ción y la identidad de los principios en que ambos textos se fundamentan, explican por qué la Carta es un instru-mento que debe servir para la adecuada interpretación y el desarrollo de las normas de la Declaración Americana sobre los derechos sociales”. GROS ESPIELL, E., Estu-dios sobre... op. cit., p. 110.12.Dice el principio referido: “El niño gozará de una

protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros me-dios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al pro-mulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño”.13.RICORD, E., H., Los derechos humanos y la Orga-nización de los Estados Americanos, Impresiones moder-nas, México, 1970, p. 86.14.La Convención Sobre el Derecho de los Tratados dice expresamente en su artículo 20.1. “Una reserva expresamente autorizada por el tratado no exigirá la aceptación ulterior de los demás Estados contratantes, a menos que el tratado así lo disponga”.15.Abramovich, V., Courtis, Ch., El umbral de la ciu-dadanía. El significado de los derechos sociales en el Es-tado social constitucional, Editores del Puerto, Buenos Airesm 2006, p, 26.

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EBeatriz Paredes Rangel◆◆◆

el petróleo es de la nación

Con la conducción de gobiernos priístas, Pemex se convirtió en una de las empresas pa-raestatales de rango internacional de mayor jerarquía en el orbe. Vinculada con la empre-sa, se desarrolló una ingeniería petrolera de gran calado y prestigio en todas las latitudes. Se estableció el Instituto Mexicano del Petró-leo como centro de excelencia en la forma-ción de especialistas y en la investigación y formulación de proyectos.

Durante muchos años, gobiernos priístas resistieron embates que pretendían la privati-zación de Pemex con diversas argumentacio-nes. El deseo de que los recursos del subsuelo pudieran privatizarse es una constante que vie-

ne de varios lustros atrás, y ha sido el priísmo, sin manipulaciones ni estridencias, sin usos electoreros ni oportunismos, el que evitó el que esas intenciones prosperaran; por convic-ción, por la visión que tenemos sobre el Estado mexicano y por racionalidad económica.

El PRI tiene, además de un anclaje históri-co en el tema energético, una definición con-temporánea que se deriva de su comprensión del México actual y de su perspectiva sobre el desarrollo nacional. Tenemos una posición a partir de nuestro compromiso con el bienestar social, la satisfacción de las necesidades popu-lares, el crecimiento económico y la soberanía nacional en la era de la globalización.

l Partido Revolucionario Institucional (PRI) tiene una posición histórica res-pecto de la cuestión energética. Somos la corriente política que acompañó al ge-neral Lázaro Cárdenas en la nacionali-zación, como Partido de la Revolución Mexicana.

eneRgéticos

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BeatRiz PaRedes Rangel

La Declaración de Principios y el Progra-ma de Acción del PRI, aprobados en la IV Asamblea Extraordinaria de 2007, señalan:

declaración de Principios:El PRI, en materia energética, se pronuncia en contra de todo intento de privatización del patrimonio de los mexicanos y reconoce que es necesario revisar y transparentar las formas y los medios a través de los cuales se administra; el PRI apoya todo lo necesario para que se garantice la fortaleza financiera y operativa de las instituciones responsables de su explotación y administración, y postula la soberanía sobre el recurso y su control eficaz por el pueblo para supeditar todo género de intereses al interés superior de la nación.

en el Programa de acción, el PRi propone:“Una reforma energética que fortalezca la soberanía nacional, dé seguridad y certidum-bre al desarrollo de la nación bajo la rectoría del Estado y propicie la modernización de las empresas públicas responsables del área.”

“Es indispensable impulsar una reforma integral y a fondo con el propósito de que México cuente con seguridad energética de largo plazo y pueda ejercer plenamente su soberanía; que optimice los beneficios de las diversas actividades del sector a favor del país; que los recursos energéticos se utilicen como palanca de desarrollo; que favorezca una auténtica política de Estado y que permita impulsar y utilizar fuentes alternas de energía.”

“Es necesario emprender acciones que permitan la recuperación financiera de Pe-mex, establecer un régimen fiscal para que le asegure contar con recursos propios y sufi-cientes para cumplir sus objetivos...”

Hasta aquí las citas de nuestros documen-tos básicos.

Con este encuadramiento y límites de-rivados de los documentos básicos vigentes, estoy segura de que las participaciones de los representantes populares del PRI proyectarán la convicción nacionalista y el compromiso con el desarrollo del país que nos identifican y nos han identificado como partido.

La reforma que se necesita debe ser inte-gral, con visión de largo plazo, que permita una transición ordenada y gradual para los próximos 30 años, que resuelva los problemas inmediatos, que combine el mejor aprove-chamiento de los combustibles fósiles con las energías alternativas.

Ésta debe partir de los siguientes princi-pios fundamentales:

1. Mantener la propiedad de los hidrocar-buros en poder de la nación y para benefi-cio de todos los mexicanos.2. Liberar a Pemex de su actual crisis; es-tablecer las condiciones que le permitan ser una gran empresa que disponga de los recursos y la autonomía de gestión nece-sarios para desplegar todo el potencial que México tiene en la materia.3. Que la renta petrolera y el usufructo del valor agregado del mercado interno sea para los mexicanos de ésta y de las si-guientes generaciones.4. Que Pemex garantice la seguridad energética y apoye la competitividad de la economía mediante el abasto oportuno, suficiente y de calidad de los combustibles requeridos.5. Lograr mayor crecimiento económico y creación de empleos; para ello, tenemos en el petróleo, en la proveeduría nacional de bienes y servicios, en la industrializa-ción de los hidrocarburos, un potencial que hasta el momento se ha desperdicia-do. Nuestro partido luchará para que esto no continúe así.6. Defender los legítimos intereses de México en sus reservas petroleras, fren-te a los riesgos que enfrenta en las zonas fronterizas, particularmente del golfo de México.

Lo recalco: ni reforma al artículo 27 ni priva-tización, abierta o disimulada, de la industria petrolera nacional. El petróleo le pertenece y le seguirá perteneciendo a la nación y al pue-blo de México.

A diferencia de lo expresado en las ini-ciativas presentadas por el Ejecutivo, el PRI propone encarar, con transparencia y de fren-

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el PetRóleo es de la nación

te a la ciudadanía, las circunstancias interna-cionales y nacionales que son el contexto de la reforma energética factible, para acometer este desafío histórico con visión de Estado.

Para ello debemos considerar tres grandes elementos que influyen sobre la necesidad de reestablecer la fortaleza de Pemex y del sector energético en su conjunto.

a. La situación mundial de reservas, los altos precios y la demanda energética de los próximos 30 años.b. La presión geopolítica para asegurar el abasto oportuno.c. El otro factor es haber llevado a Pemex a una situación extrema.

Respecto de los hidrocarburos, existen tres principales cuencas petroleras en el mundo: Oriente Medio, Siberia y el golfo de México. La primera de ellas con la inestabilidad polí-tica conocida; la segunda, con grandes retos tecnológicos y altos costos de explotación; la del Golfo de México es, por ello, la más segu-ra, en términos geopolíticos, para los Estados Unidos.

Al respecto, los Estados Unidos se enfren-tan con prohibiciones para explotar en su te-rritorio y con limitaciones ambientales para hacerlo en Alaska, por lo que han incentivado la exploración y el desarrollo en aguas del gol-fo de México.

En los últimos 10 años, los Estados Unidos de América han perforado 824 pozos explora-torios, con un éxito de apenas 13%. Actualmen-te la producción promedio por pozo es de 1,000 barriles diarios, para un total aproximado de un millón de barriles diarios, cantidad que esperan duplicar en cinco años más. Sin embargo, y a pesar de que llevan 18 años avanzando gradual-mente en la perforación de aguas profundas, no han podido descubrir campos gigantes.

Esto es lo que seguramente incide en la presión para que México se lance de inmedia-to al desarrollo de aguas profundas. Así mis-mo, esto aumenta la situación de riesgo en los llamados yacimientos transfronterizos.

Por otra parte, Pemex se descapitalizó y varió sus objetivos mediante un confiscatorio sistema fiscal.

Importamos 40% de la gasolina que consumimos debido a que no se han construido refinerías desde 1979.

Subsidiar desde finales de 2005 el consu-mo de petrolíferos le ha costado al erario más de 100 mil millones de pesos.

De los 60 mil millones de dólares in-vertidos en el sexenio pasado, la mayor parte se destinó a sobreexplotar los yaci-mientos para cumplir compromisos de abasto y liberar al fisco de su obligación de ser eficiente.

La exploración se descuidó; la producción por pozo declinó; las reservas cayeron 27%, restándonos únicamente 10 mil millones de barriles de reservas probadas desarrolladas.

Se jubiló tempranamente y se despidió a personal calificado, al mismo tiempo que se descuidó la investigación y el desarrollo tec-nológico, pues se debilitó al Instituto Mexi-cano del Petróleo.

Se obligó a Pemex a endeudarse me-diante los Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto (Pidire-gas), financiamiento oneroso que favorece por sus características a las grandes empre-sas internacionales.

Las circunstancias antes mencionadas de-ben encontrar, sin soslayarlas, respuestas crea-tivas en la reforma energética que se apruebe. Por ello participamos con seriedad y respon-sabilidad en el foro de debate convocado por el Senado de la República.

La reforma energética debe comprender medidas legislativas y acciones administrati-vas, y contar con capacidad pública y volun-tad política para efectuarlas.

Las debilidades de un Estado de derecho que debiera ser sólido e independiente fren-te a los poderes fácticos, la carencia de una adecuada capacidad regulatoria y las expe-riencias sufridas con las privatizaciones an-teriores, aconsejan que una de las primeras acciones sea clarificar y normar las relacio-nes entre los formuladores de la estrategia, los reguladores y los operadores del sistema energético en su conjunto.

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Por ello, proponemos que se realicen las re-formas necesarias a las iniciativas presentadas para que:

– La Secretaría de Energía proponga una política sectorial que atienda la genera-ción y consumo racional de todo tipo de energías y se coordine con otras áreas, como las finanzas públicas, las cadenas productivas, el uso del suelo y el agua, el desarrollo del campo, la preservación del medio ambiente y las medidas preventi-vas respecto del cambio climático, a fin de asegurar un desarrollo sustentable para México. Entre sus funciones estaría la de establecer las líneas estratégicas del sector y la coordinación y congruencia de las po-líticas respectivas.– La política sectorial deberá ser regulada por un ente autónomo, ajeno a los vaivenes políticos, integrado por consejeros de reco-nocida experiencia y valía, que no tengan conflictos de intereses. El nombramiento de sus integrantes se realizará a propuesta del Ejecutivo federal y con ratificación del Congreso de la República, de manera esca-lonada, en períodos de cinco años.– Es indispensable una modernización efectiva de Petróleos Mexicanos. Si bien la propuesta de una nueva ley orgánica de Petróleos Mexicanos es la manera sensata de modernizar y transformar a Pemex en una entidad eficiente y funcional, habida cuenta del proceso de deterioro al que ha sido sometida, particularmente en el acce-so a recursos de manera ágil y suficiente, habrá que otorgarle autonomía de gestión financiera, presupuestal, administrativa y operativa, esto de a de veras.– Mientras tanto, es necesario que se go-bierne por un consejo de administración al que se le incorporen consejeros profe-sionales con un perfil predeterminado, sin conflictos de intereses, propuestos por el Ejecutivo federal y con voz y voto equiva-lente para todos. La figura de consejeros profesionales propuestos por el Ejecutivo deberá ser ratificada o rechazada por el Congreso, en cuyo caso el Ejecutivo habrá de realizar nuevas propuestas.

Con una visión federalista, y atendiendo el impacto que la explotación de hidrocarburos tiene en los estados de la República, se propo-ne que al consejo de administración de Pemex se incorporen algunos consejeros propuestos por los gobernadores de los estados, en acuer-do con sus pares y cumpliendo los requisitos de los consejeros profesionales.

Las funciones del órgano de gobierno se determinarán en la Ley Orgánica de Pemex; será plenamente responsable de sus actos, de los cuales responderá ante el Ejecutivo federal y el Legislativo. Contaría para su adecuado funcionamiento con diversos comités, como los de auditoría, nominación y compensa-ción, adquisiciones, obras y servicios, finan-zas y planeación; un comité que incorpore a representantes de gobiernos estatales para darle seguimiento al impacto de Pemex en las entidades federativas. Estos comités res-ponderían ante el consejo, todos sujetos a las leyes aplicables y debidamente acotados. Por su parte, el órgano interno de control estaría supeditado al consejo de administración y el comisario seguiría dependiendo de la Secre-taría de la Función Pública.

Convertir a Pemex en una entidad com-petitiva, moderna y de clase mundial, que siga siendo pilar del desarrollo económico y social, significa:

a. Dotarlo de recursos financieros sufi-cientes:Llegar a los acuerdos necesarios para que Pemex pueda erogar sus cuantiosas dis-ponibilidades sin alterar los equilibrios macroeconómicos.Revisar el destino de los excedentes pe-troleros y evitar la discrecionalidad en su distribución, para destinar más recursos a la inversión de Pemex y aumentar las par-ticipaciones a los estados.Es indispensable que los excedentes pe-troleros derivados del incremento al pre-cio del petróleo, en relación con lo pro-gramado por el Presupuesto, no sea parte de una caja negra. Es indispensable que la sociedad, los legisladores, tengan acceso a la información sobre el volumen, el desti-no y la ubicación de esos recursos.

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el PetRóleo es de la nación

Despetrolizar paulatinamente las finan-zas públicas sin descuidar el gasto social ni las participaciones a los estados, ni los gastos de inversión en infraestructura, es-tableciendo un nuevo régimen fiscal que obtenga la máxima renta petrolera y no afecte la rentabilidad de Pemex. Un pen-diente es el análisis que corresponda de la iniciativa de ley de derechos que deberá mandar el Ejecutivo.Que se reduzca sensiblemente el periodo para que Pemex pueda ejercer la plena autonomía presupuestal y se le considere aparte del Presupuesto de Egresos de la Federación, con metas de balance finan-ciero adecuadas a sus requerimientos de inversión.En relación con la deuda de Pemex, será indispensable definir una estrategia para liberar a la empresa de tal adeudo, que en mucho se ha incrementado por el uso excesivo de Pidiregas, en contra-partida a las enormes restricciones para que la empresa ejerza recursos propios. La deuda por Pidiregas y el pasivo labo-ral deberán resolverse con un diseño en el que el gobierno federal coadyuve a una solución estructural que dé solidez financiera a Pemex y evite la quiebra de la empresa.

b. Mejorar la capacidad de administra-ción y ejecución de Pemex, restableciendo la planta técnica, incrementando la inves-tigación y el desarrollo, con la participa-ción de institutos y centros de enseñanza superior y contratando la asesoría necesa-ria para acortar la curva de aprendizaje y asimilación de nuevas tecnologías y admi-nistración de proyectos. Deberá destinar-se un porcentaje prefijado para investiga-ción y desarrollo científico y tecnológico en materia energética.

c. Restablecer en México un programa de fomento a las firmas de ingeniería, de construcción y servicios, y a las cadenas productivas nacionales proveedoras de partes, como lo hacen en otros países, con una política energética integral.

d. Otorgarle efectiva autonomía de ges-tión y financiera, modificando las leyes correspondientes para darle flexibilidad operativa y agilidad y oportunidad en la respuesta ante los problemas que se pre-senten. Tendrá metas y compromisos precisos, susceptibles de ser controlados y evaluados por el Ejecutivo y el Congreso, con plena transparencia y rendición de cuentas.

Así mismo, en el marco de la autonomía de gestión, Pemex deberá rendir cuentas al Eje-cutivo y al Congreso de la Unión, presentan-do anualmente un informe pormenorizado de lo realizado hasta ese momento, y estable-ciendo los parámetros financieros y actuaria-les del desempeño probable para el siguiente año, con la finalidad de ser considerados en la elaboración de la Ley de Ingresos y el Presu-puesto de Egresos de la Federación.

Al asumir un nuevo régimen fis-cal, Petróleos Mexicanos reque-rirá administrar su patrimonio de manera tal que cuente con garantías para financiar su ope-ración y desarrollo. Al respecto, la nueva ley orgánica de Pemex habrá de requerir la creación de una unidad de inversiones que, con características de profesiona-lismo, transparencia, honradez y rendición de cuentas, administre las reservas actuariales, laboral, operativa y de contingencias de que habrá de ser dotada la enti-dad paraestatal.

En sentido similar, para desarrollar de mejor manera sus actividades y atendiendo a las características propias de una moderna in-dustria petrolera, Petróleos Mexicanos debe-rá contar con la facultad de crear las empresas

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filiales necesarias, informando de las razones al Ejecutivo y al Congreso, para garantizar la soberanía nacional en el suministro de gas y petrolíferos, y para otras prioridades del sec-tor. Las decisiones en esa materia correspon-derán a la planeación estratégica de Pemex. Los gobiernos de los estados, cuando sea per-tinente, podrán participar en paraestatales locales de servicios.

Considerando el interés legítimo de las entidades federativas que tienen actividades relacionadas con la industria petrolera, el PRI habrá de cuidar y garantizar que los recursos participables provenientes de la renta petro-lera por ningún motivo se vean disminuidos.

No vamos a caer en un falso debate. Para destinarle recursos a Pemex no es necesario sacrificar el gasto público para el desarrollo social, para la inversión en infraestructura o para el fortalecimiento al federalismo, hay su-ficientes recursos derivados de los excedentes petroleros y de las condiciones macroeconó-micas como para que se invente un falso de-bate que ponga a los mexicanos a pelear por el erario que debe servir para el desarrollo nacional.

Habremos de velar también para que en las entidades fe-derativas que producen hi-drocarburos existan políticas públicas, con participación de la Federación, Pemex y los estados, que permitan atender legítimas demandas ciudadanas en cuan-to al impacto ecológico que la actividad de Pemex ocasiona, así como en casos de contingencia.

No aceptamos la privatización, abierta o encubierta, de las refinerías.

Conocemos los problemas que las refine-rías tienen. Es necesario encontrar una solu-ción en esta materia, que le está costando al país 45 mil millones de pesos al año y 55 mil millones de pesos más durante el primer tri-mestre de este año, al importar gasolinas con un precio mucho más alto que aquel con que Pemex las vende en México. El destino de los excedentes derivados de los precios del petró-leo, el ahorro de las afores, los bonos en los que participe la ciudadanía, bien podrían apoyar la rehabilitación de las refinerías existentes y la construcción indispensable de otras nuevas.

No apoyaremos cambio alguno que signifi-que compartir la renta petrolera con empresas privadas, nacionales o extranjeras, ya sea por la vía directa o por los llamados “contratos de riesgo”.

Los planteamientos que hacen las iniciati-vas en materia de contratos son oscuros, confu-sos, y se prestan a interpretaciones discreciona-les. Solicitamos a los legisladores del PRI que realicen una revisión exhaustiva de este articu-lado y precisen términos claros, transparentes y acordes con los principios constitucionales que defendemos, que detallen con precisión las prohibiciones y restricciones para evitar la entrega del patrimonio nacional a los con-tratistas, y, por otra parte, que se establezcan esquemas que, sin ser violatorios de la norma-tividad nacional e internacional, favorezcan el que las pequeñas y medianas empresas mexi-canas, el empresariado mexicano, participen prioritariamente en el suministro de bienes y servicios a Pemex, para que el sector energético de México, como sucede en otros países con su industria local, coadyuve a la expansión de em-presas y tecnología nacionales y a la creación de empleos. c

Primer Foro de Debate sobre la Reforma Energética, Mayo 13, 2008

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el debate energético

La situación de Petróleos Mexicanos (Pe-mex) llega a un punto crítico, apenas oculto por el ascenso de los precios internacionales del crudo. La empresa está dejando de cum-plir los objetivos de su creación: fomentar el desarrollo, la industrialización y la capita-lización nacionales, abastecer de energéticos baratos a la economía y contribuir a la salud de la balanza de pagos. El objetivo central de Pemex ha dejado de ser el de impulsar el crecimiento para convertirse en instrumento equilibrador de corto plazo del presupuesto público y de las cuentas externas.

Un pilar fundamental de la economía du-rante 70 años comienza a flaquear. Las causas son variadas, aunque ajenas en lo medular al manejo intrínseco de Pemex. Los obstáculos centrales a la revitalización de la industria petrolera nacen de la ausencia crónica de una estrategia energética de largo plazo como parte de las políticas públicas de desarrollo y seguridad nacionales. Y junto con ello está la exacción indiscriminada de las rentas petro-leras para sanear desequilibrios de las finan-

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zas públicas, olvidando que la producción de hidrocarburos requiere de inversiones conti-nuas y cuantiosas en exploración y desarrollo para compensar la declinación natural de los yacimientos, y luego en refinación o petro-química para darles valor agregado.

Recobrar el papel del sector energético como pivote y no rémora del desarrollo su-pone revertir gradualmente las relaciones de subordinación con las finanzas públicas. Por largos años, los ingresos de Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) se usaron, y se usan, como renglón de ajuste del presupuesto público y sostén del régimen de bajos impuestos, sin importar las consecuen-cias destructivas sobre la microeconomía de ambas empresas. Revertir lo anterior lleva a dotar a Pemex de autonomía de gestión fi-nanciera y administrativa, segregarlo del pre-supuesto y de las restricciones nacionales e internacionales que le han sido impuestas. Y significa también, cambiar al régimen impo-sitivo actual, complicado y poco transparente por el Impuesto sobre la Renta, un régimen normal de regalías y el reparto de dividendos cuando las utilidades lo justifiquen.

Hasta ahora no se ha establecido un sis-tema de precios de transferencia que maxi-mice las utilidades a lo largo de las cadenas petroleras de valor agregado y que aliente las producciones industriales conexas. Ese hueco se suma a las múltiples rigideces ma-croeconómicas para explicar buena parte de las enormes pérdidas en Pemex-Refinación, en Pemex-Petroquímica Básica, el cierre de la industria de fertilizantes, la desarticulación de Pemex y la CFE o la importación masiva de productos elaborados en el exterior.

A fin de facilitar el tránsito hacia el nuevo régimen petrolero, también sería indispen-sable reconstruir cuanto antes el patrimonio perdido de Pemex, sea mediante un aumen-to de capital o la asunción de sus pasivos por parte del gobierno federal. Al propio tiempo, el Poder Ejecutivo y el Banco de México, con-juntamente, debieran usar los recursos y los márgenes de maniobra asequibles con el pro-pósito de aliviar en el tiempo las restricciones excesivas impuestas al desarrollo del sector petrolero.

En rigor, más que seguir malbaratando empresas y activos existentes, o cediendo fun-ciones estratégicas, lo que demanda imperati-vamente el país es construir los eslabones fal-tantes en la matriz nacional de la producción. Las acciones de las secretarías de Hacienda y de Energía, del Banco de México, de Pemex e incluso de la CFE, en vez de parecer dise-ñadas para países distintos y perseguir finali-dades disímbolas o contrapuestas, debieran coordinarse, darse apoyo recíproco, en bene-ficio de la reconstrucción de las instituciones y estrategias del sector de la energía y de la eficacia de las políticas públicas. En particu-lar, es notoria la ausencia de vinculaciones del sector energético con la fabricación nacional de bienes de capital, la construcción y los ser-vicios de ingeniería.

El debate energético, auspicia-do inicialmente por el gobierno y ahora por la oposición, requie-re de un relevamiento riguroso de problemas y de lineamien-tos de reforma compartidos por sociedad y actores políticos. Desafortunadamente, en vez de una estrategia energética in-tegrada y de largo alcance, el gobierno ha hecho público un diagnóstico y presentado varias iniciativas modificatorias a las leyes secundarias que norman exclusivamente a las actividades petroleras.

El diagnóstico, incumpliendo su propósi-to fundamental, sólo subraya la situación de-sastrosa en que se encuentra Pemex, eludien-do profundizar en las causas fundamentales que la mantienen y seguramente la manten-drán en esa situación. Así, en lugar de encarar los problemas centrales de la industria petro-lera, que se resumen en cuestiones tributarias

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y financieras, se recurre a racionalizaciones con tintes ideológicos: Pemex está debilitado –las causas se ignoran o no se mencionan–; por tanto, para salvarlo hay que reanudar el proceso de privatizaciones parciales.

La iniciativa de ley aclara un tanto más las intenciones gubernamentales: Acepta implí-citamente que la privatización total de Pemex sería, hoy por hoy, una imposibilidad econó-mica y una locura política. Si Pemex aporta cerca de 38% de los ingresos del gobierno fe-deral, habría que emprender varias reformas tributarias semejantes al impuesto empresa-rial a tasa única (IETU) para compensar la pérdida de ingresos impositivos. O bien, ha-bría que convencer a los inversionistas pros-pectivos a soportar una carga tributaria que les cercenase todas las utilidades y algo más, como ocurrió con la desaparición del patri-monio contable de Pemex.

Despejado el interrogante político prin-cipal sobre el rumbo del gobierno, la discu-sión queda situada en la cuestión de si Pemex o el gobierno requieren de socios, alianzas o asociaciones con empresas, principalmente del exterior, con las cuales compartir la ren-ta petrolera.

Las justificaciones a la participación priva-da han venido mudando de ropaje con el tiem-po y con los avatares políticos. Al comienzo se adujo la falta de recursos financieros naciona-les, cuestión que refuta la presencia de altísi-mas utilidades de Pemex antes de impuestos y los márgenes financieros de maniobra no uti-lizados del propio gobierno. Luego, se echó mano del argumento de un atraso tecnológi-co que fuerza la apertura a empresas extranje-ras, con olvido de que la tecnología petrolera es conocimiento maduro, adquirible en los mercados internacionales. Más recientemen-te se aducen otros argumentos. Se cita, con fi-nes de imitación extralógica, el caso de países –cada vez menos numerosos– asociados con extranjeros en negocios de riesgo, como Bra-sil o Noruega. Se olvida que son naciones con instituciones muy diferentes y con una carga impositiva alta, casi inimaginable en México. Por último, se menciona el deterioro de la ca-pacidad de Pemex para concebir, ejecutar y administrar proyectos de envergadura.

Así, en la exposición de motivos a la ini-ciativa de reformas a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional se reconoce explícitamente la extrema dependencia de Pemex en varios campos estratégicos: “cerca de dos terceras partes de las tareas de per-foración se realizan a través de empresas de servicios. En materia de levantamiento de información sísmica tridimensional… prác-ticamente al 100% se encarga a empresas especializadas. Por igual, en los servicios de mantenimiento de ductos, plataformas e instalaciones de producción, la paraestatal se apoya en buena medida en terceros”. No se ahonda en las causas de ese debilitamien-to –cuestión medular–, tampoco se indica cómo se sanaría ni se justifica por qué en vez de sólo adquirir servicios externos, se busca implícita o explícitamente dar participación permanente en las futuras utilidades petro-leras a las empresas asociadas.

Al parecer no se quiere la simple adqui-sición de know how, susceptible de contra-tarse en los mercados internacionales, ni emprender programas de entrenamiento del personal o de recuperación de las capacida-des técnicas de preparar y ejecutar proyectos petroleros de inversión. Se busca ceder la refinación –disfrazada de maquila–, la ex-ploración y desarrollo de campos en aguas profundas, acelerar la desincorporación de la petroquímica y cercenar buena parte de las actividades de transporte, almacena-miento y distribución de los productos de la refinación del petróleo, el gas y de los petro-químicos básicos.

Se olvidan los numerosos intentos falli-dos privatizadores anteriores, entre los que destacan los casos de la banca, la petroquí-mica, el azúcar, las carreteras, la fabricación de bienes de capital, que poco han contri-buido a curar el rezago competitivo de la economía mexicana y sí, con frecuencia, a vaciar con “rescates” a las arcas fiscales. Por lo demás, esa misma política ha encasillado la capacidad empresarial mexicana y la in-versión extranjera a administrar activos o funciones económicas viejas, en vez de ca-nalizarla a llenar los numerosos huecos de la estructura productiva nacional.

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El criterio fundamental de las autorida-des no se altera en medida suficiente. Se par-te de señalar la existencia, real o supuesta, de graves restricciones financieras del Estado. De ahí, se infiere que la maximización de las rentas petroleras reside en concentrar su in-versión en el desarrollo y extracción de cru-dos, con abandono incluso del resto de las cadenas de valor agregado. Tal enfoque tiene dos problemas: uno, que induce –como en el pasado– a la extracción inmoderada de crudos, con daño a la explotación racional de los yacimientos (véase Cantarell); y dos, a dejar de lado la concreción de rentas pe-troleras incrementadas con la industrializa-ción de los hidrocarburos en la refinación y la petroquímica. En contraste, no parece haber reparo en aumentar el número de par-ticipantes en el reparto actual y futuro de la renta petrolera, si con ello el fisco puede seguir postergando una verdadera reforma tributaria.

Diagnóstico e iniciativas de ley se con-centran en el acomodo interno de Pemex sin considerar las circunstancias externas más importantes que afectan decisivamen-te su comportamiento. En particular, nada aportan en la cuestión de capitalizar a Pe-mex y de usar los márgenes financieros de maniobra disponibles. Y tampoco se avan-za en alterar su defectuoso sistema impo-sitivo –ojalá pronto surja una iniciativa en ese terreno–, o en dotar a Pemex de un régimen razonable de autonomía de ges-tión. Si bien se le otorgan ciertas libertades para invertir algunos de los excedentes de ingreso que pudiese generar, se le somete a férreos controles hacendarios, nulificando en gran parte su capacidad empresarial de gestión.

En efecto, el mayor gasto de inversión queda sujeto a requisitos como los siguien-tes: el cumplimiento, a juicio del gobierno federal, de las metas que se le fijen a Pemex; el cumplimiento del techo consolidado del gas-to; el cumplimiento de los montos del balan-ce primario y del financiero que se le fijen; la colocación de bonos ciudadanos en propor-ciones especificadas de su deuda total. Como se aprecia se trata de reglas macroeconómicas

que poco o nada tienen que ver con la salud microeconómica de Pemex ni con el fortale-cimiento de sus capacidades productivas o de competitividad.

A su vez, la propuesta de integración del Consejo de Administración de Pemex forta-lece las inclinaciones políticas del Ejecutivo al designar a seis de sus representantes; al nombrar a cuatro consejeros profesionales adicionales y sostener a cinco personas del sindicato; al señalar que su presidencia que-daría a cargo del titular de la Secretaría de Energía (Sener), y al nombrar al comisario. La autonomía de gestión y la independencia de criterios no quedan garantizadas tampoco con la creación de tres comités auxiliares del Consejo: Transparencia y Auditoría; Estrate-gia e Inversiones y Remuneraciones.

Las iniciativas en alguna medida flexibili-zan las regulaciones relacionadas con la pre-paración de licitaciones y de contratación de servicios al tomar en cuenta algunas peculiari-dades de la industria petrolera. En cierto gra-do, se excluye a Pemex de satisfacer las normas de las leyes sobre obras públicas, adquisicio-

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nes, entidades paraestatales o deuda pública, para aproximarle al régimen de autonomía de gestión propio de las empresas privadas. Pero no dejan de abrazarse mecanismos debatibles o peligrosos (artículo 46) cuando se autori-za a “pactar remuneraciones fijas o variables, determinadas o determinables con base en las obras y servicios especificados en el mo-mento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad; o pactar incentivos tendentes a maximizar la eficacia o el éxito de la obra o servicio”. La diferencia sustantiva con un contrato de riesgo es, por decir lo menos, bastante tenue, aunque las re-muneraciones y premios no sean pactados en especie, sino en efectivo.

Aunque se niegue la intención de desin-corporar las actividades petroleras, el decreto de adiciones y reformas a la Ley Reglamenta-ria del artículo 27 Constitucional da solución de continuidad al proceso de privatización paulatina de Pemex y al de ampliar la partici-pación privada en la distribución de las rentas petroleras.

En la exposición de motivos se aduce que, desde tiempo atrás, Pemex utiliza intensamente los servicios de empresas privadas en actividades de exploración y explotación de hidrocarburos.

Y cita –aquí repito– que el levantamiento de información sísmica tridimensional en la localización de zonas a explorar se efectúa al 100% mediante ese procedimiento, o que dos terceras partes de las tareas de perforación las realizan empresas privadas contratadas ex profeso. Junto con los retos tecnológicos apa-rejados a la identificación y desarrollo de nue-vos yacimientos, así se justifica el que Pemex siga acrecentando el uso de servicios privados externos. No se explica por qué se han acen-tuado a ese grado la incapacidad interna y la dependencia externa, no se sugieren caminos para corregirlas ni se justifica por qué han de transferirse permanentemente –disimuladas como costos– rentas petroleras a las poten-ciales empresas asociadas.

La iniciativa incorpora dos criterios (ar-tículo 6) que supuestamente eliminarían controversias jurídicas en la contratación de servicios de terceros, aunque quizás no las de orden constitucional. El primero, que en cualquier contrato Pemex mantenga el con-trol sobre la exploración y desarrollo de los recursos petroleros. Y el segundo, que las remuneraciones a esas contrataciones no ce-dan la propiedad de los hidrocarburos, esto es, que se cubran los servicios externos no en especie, sino en efectivo.

Conviene recordar aquí que el artículo 25 constitucional señala que el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las ac-tividades calificadas de estratégicas. El artículo 27 taxativamente prohíbe “el otorgamiento de concesiones o contratos tratándose de petró-leo, carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos…”, y añade que la nación llevará a cabo la explotación de esos productos en los términos que señale la ley reglamentaria. Y el artículo 28 obliga al Estado a contar con los organismos y empresas que se requieran para el eficaz manejo de las áreas estratégicas.

El análisis de la propuesta ofrece varias aris-tas criticables. Empecemos por la más simple. La iniciativa conserva una modificación anó-mala (artículo 7) a la propia Ley Reglamentaria de 2005, que faculta a los particulares a hacer exploración superficial de zonas con posibili-dades petrolíferas; se trata de derechos contra-rios al espíritu constitucional. Y curiosamente asigna a Pemex la obligación de indemnizar a los propietarios de los predios afectados por los daños y perjuicios que pudiesen causar los trabajos exploratorios de terceros.

En lo medular, las reformas justifican y amplían la participación de los particulares en funciones antes reservadas a Pemex por la vía de reducir el alcance de las actividades estratégicas. Desde hace tiempo, a través de la reducción del número de productos pe-troquímicos básicos o de los contratos de servicios múltiples y de otros expedientes, se permite a empresas extranjeras explotar, ex-traer, procesar y transportar el gas e invertir en petroquímica. Ahora se quiere permitir el otorgamiento a particulares de permisos e inversiones destinados al transporte, almace-

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namiento y distribución, ya no sólo del gas, sino también de productos refinados y artí-culos petroquímicos (artículo 4). Puesto en otros términos, se restringe de nuevo, sin de-cirlo, la cobertura de las llamadas actividades reservadas al Estado, quebrantándose, quizás, el espíritu del Constituyente.

Las intenciones reformistas no se detienen ahí. Se autoriza la inversión privada en la refina-ción del petróleo, recurriendo a la figura de la maquila. Pemex entregará los aceites y, pagan-do un costo, recibiría las gasolinas y todos los otros productos residuales (artículo 4). Desde el punto de vista económico, se daría un paso más en especializar las actividades de Pemex en producir exclusivamente materias primas, mientras se deja al sector privado los servicios conexos, así como la elaboración de productos industriales de alto valor agregado. No se distin-gue entre cubrir un costo temporal de mercado por servicios recibidos –en tanto se desarrollan las capacidades propias– y hacer partícipes en las utilidades a socios permanentes.

Adviértase con algo más de detalle el caso de la refinación. El diferencial de precios en-tre el crudo pesado y el crudo ligero, y entre éstos y las gasolinas u otros productos refi-nados, asegura pingües utilidades a las ope-raciones de procesamiento, no inferiores a 2 mil o 3 mil millones de dólares anuales en una planta de 400 mil barriles diarios, consi-derando los precios internacionales vigentes. Los márgenes de refinación observan marca-das tendencias alcistas en la medida en que pueden repercutir las alzas de precios de los crudos y tomar ventaja del ascenso universal de la demanda. En suma, la inversión asocia-da podría recuperarse con alta probabilidad al tercer año de haber iniciado operaciones.

Puesto en términos más generales. De seguirse ese camino, las rentas petroleras se diluirían paulatinamente entre más y más socios, a los cuales se les retribuiría con már-genes generosos de utilidades. De su lado, el Estado perdería la oportunidad de alargar las cadenas de valor agregado conforme a la mejor conveniencia del país y de fomentar al mismo tiempo la industrialización nacional. En el mediano o en el largo plazo, se cegarían fuentes de financiamiento del gasto público.

Y, pese a la abundancia de recursos energéti-cos disponibles y potenciales, se desvanecería la posibilidad de construir una economía de energía comparativamente barata.

La desincorporación hormiga está llevan-do a la creación de un intrincado conglome-rado de actividades privadas con funciones cada vez más estratégicas y rentables que desangran a Pemex. Incluso se trata de crear derechos que sólo con dificultades podría revertir en el futuro el Estado mexicano, tra-tándose de inversionistas estadounidenses o canadienses, en virtud de las estipulaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Ya el sector empresa-rial preponderantemente extranjero empieza a dominar la industrialización, importación, transporte y comercio de los productos pri-marios y secundarios de Pemex. A la par, se entorpecen o cancelan las posibilidades de alargar y enriquecer sus cadenas de valor agre-gado. Con olvido de los intereses nacionales, poco a poco las decisiones sobre el abasto na-cional o extranjero de los suministros energé-ticos quedan librados a la voluntad empresa-rial, a los intereses privados de los negocios.

Valga recordar que la prelación de servir prioritariamente a la demanda del merca-do nacional por encima de los compromi-sos de suministro al exterior fue uno de los argumentos válidos al rechazo inicial de la incorporación de México al Acuerdo Gene-ral sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) a finales de los años setenta. La mis-ma cuestión dio origen a la reserva mexicana en el TLC con Estados Unidos y Canadá más de una década después. Quiérase o no, en éste como en otros temas, las nuevas iniciativas gubernamentales pasan por alto batallas li-bradas en defensa de la soberanía energética del país, y quizá por eso sigan permitiendo el posible despilfarro de recursos y de oportuni-dades propicias al desarrollo nacional.

Valga recordar por igual que importa respetar el Estado constitucional de derecho singularmente cuando surge de una amplia legitimidad democrática, de demandas ciuda-danas ampliamente compartidas (1917), y no de imposiciones autoritarias de arriba abajo, disfrazadas de acuerdos legislativos. c

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MJorge eduardo navarrete◆◆◆

transición y seguridad

energéticas

La transición energética es un proceso que conduce a sustituir y, a menudo, diversificar, las fuentes primarias de energía que utiliza un país. Refleja la disponibilidad relativa de los recursos, transitando, por lo general, de los es-casos a los abundantes; la economía de su uso, atendiendo, sobre todo, al precio de mercado y al rendimiento energético; así como a factores exógenos, entre ellos, a últimas fechas, los de sustentabilidad ambiental. Es un proceso con-tinuo que permite avanzar, de manera gradual, hacia un balance energético más equilibrado, diverso, eficiente y favorable al ambiente.

El inicio de la Revolución Industrial suele identificarse con la transición de la madera al carbón como principal fuente de energía pri-maria. En el siglo xx, el mundo ya transitó del

carbón a los hidrocarburos, aunque el prime-ro siga siendo importante, incluso en econo-mías desarrolladas. Se presencian ahora dos transiciones simultáneas: la primera, dentro de los hidrocarburos, del petróleo al gas na-tural, y, la segunda, del conjunto de los com-bustibles fósiles hacia fuentes alternas, nuevas o “resucitadas”, como podría considerarse a la nuclear. También ahora, pero todavía más en los laboratorios que en los mercados, se han iniciado las transiciones del futuro: en espe-cial, hacia nuevos vectores de energía, como el hidrógeno, y la fusión nuclear. Los procesos de transición responden a peculiaridades na-cionales. Incluso en los esquemas más avanza-dos de integración, como la Unión Europea (UE), se reconoce que “cada Estado miembro

e parece que, de entrada, con-viene aclarar los conceptos bási-cos, pues suele empleárseles con contenidos diversos que produ-cen, a veces, malentendidos.

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elige su propia combinación energética”.1

En segundo término, por seguridad ener-gética suele entenderse la capacidad de un país para satisfacer –de manera suficiente, opor-tuna, competitiva y con productos de menor impacto ambiental– la demanda nacional de energía en el presente y por un periodo razo-nable hacia el futuro, que suele medirse por lustros y decenios más que por años. La segu-ridad energética tiene contenidos diferentes en función de la disponibilidad de recursos. Para un importador neto de energía, como Japón, incluye contar con fuentes de suminis-tro externo seguras y confiables. Para un ex-portador neto, como Arabia Saudita, implica satisfacer primeramente, con producción na-cional de energéticos primarios, la totalidad de su demanda.

En ambos casos, el concepto de seguridad energética es indisociable de la racionalidad y sustentabilidad del consumo. No puede pretenderse que cubra demandas dispendio-sas o notoriamente ineficientes. Situarse a la vanguardia de la eficiencia energética es una de las mejores vías para alcanzar la suficiencia de suministros frente a la demanda actual y la seguridad energética, ante las exigencias de largo plazo del desarrollo nacional.

Se ha puesto de moda un falso concepto de seguridad energética que la asocia con la satisfacción instantánea de cualquier deman-da: gasolina suficiente para llenar los tanques de todos los vehículos sin importar la distan-cia que recorran por litro; electricidad sufi-ciente para mantener los edificios iluminados y “ambientalizados” durante 24 horas, 365 días. Es este un concepto importado del ma-yor consumidor de energía del mundo, que ha extendido sus paradigmas depredadores. Más que ser imitado, como por desgracia ocurre, debería ser combatido mediante políticas pú-blicas eficaces.

Como en tantos otros renglones del des-empeño económico mexicano, la transición energética del país ha estado estancada en el presente siglo. El escaso movimiento registra-do ha ido en contra de la evolución deseable, pues el país se ha tornado más dependiente de los combustibles fósiles, al tiempo que ha disminuido la contribución de la electricidad

primaria (hidro, geo, eolo y nucleoelectri-cidad) y no ha variado la correspondiente a biomasa (bagazo y leña). Mientras en otros países, ante el imperativo del cambio climá-tico, se procuró, y en algunos casos se elevó, el aporte de las fuentes menos emisoras de gases de efecto invernadero, México conti-nuó dependiendo de los combustibles fósiles para satisfacer cerca de nueve décimas de su consumo, aunque elevó en cinco puntos la participación del gas natural.

Tampoco se ha garantizado la seguridad energética de la nación. En el presente siglo, la satisfacción de importantes demandas nacionales de energía depende, de manera creciente, de suministros foráneos, principal pero no únicamente en los casos del carbón y el gas natural. Esta insuficiencia ha estado en buena medida determinada por decisiones erróneas en materia de generación eléctrica, que han priorizado las plantas carboeléctricas y, sobre todo, los ciclos combinados de gas natural, acentuando la dependencia de los su-ministros importados de esos energéticos pri-marios y, por tanto, reduciendo la seguridad energética de la nación.

Entre 2004 y 2007 la capacidad efectiva instalada de las generadoras públicas apenas creció: 1.3% en el trienio.2 En cambio, la co-rrespondiente a los productores externos au-mentó en más de la mitad. En otras palabras, desde que se autorizó la generación indepen-diente de energía, la Comisión Federal de Electricidad (cfe) y Luz y Fuerza del Centro (lfc) han dejado de invertir en generación. Cabe preguntar si, de manera similar, Pemex suspenderá todas sus inversiones en refina-ción si se incurre en el yerro de autorizar la instalación en el país de refinerías privadas.

La verdadera ausencia de seguridad ener-gética proviene de la dependencia estructural respecto de suministros, inversiones, tecno-logías y prácticas administrativas foráneas. Proviene de renunciar al dominio y control nacionales de los procesos de los que depen-den la disponibilidad y la oportunidad de los suministros. La dependencia externa y el deterioro de la seguridad energética se acen-tuarían si las iniciativas bajo examen fuesen aprobadas –“digo, es un decir”–.

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JoRge eduaRdo navaRRete

El diagnóstico que respalda las iniciativas de ley referidas a la reforma petrolera inclu-ye sólo una alusión a la transición energética. Propone dotar al país “de las herramientas para prepararlo para la transición gradual ha-cia fuentes energéticas renovables, más ami-gables con el medio ambiente y compatibles con un crecimiento económico sustentable” (p 118). Al final del día, para insistir en los anglicismos, esta sugerencia no encuentra correlato en las iniciativas de ley presentadas tras el diagnóstico.

En cambio, se dedica cierta atención al tema de la seguridad energética. Se consi-dera que “la reducción de las reservas pone en riesgo la seguridad energética del país” (p 14). Se afirma que debería llegarse a una tasa de reposición de reservas de “cuando menos 100%, e incluso más si se desea fortalecer la seguridad energética del país” (p 15). Final-mente, se afirma que es preciso “atacar todos los frentes (de extracción) posibles de ma-nera simultánea para garantizar la seguridad energética del país en el mediano plazo (p 49).” Estas tres alusiones dejan en claro que se considera que “fortalecer” o “garantizar” la seguridad energética en el mediano plazo exige mantener o aumentar el actual nivel de producción, del orden de 3 millones de ba-rriles diarios.

Se encuentra aquí una de las principales debilidades del diagnóstico y de las iniciativas de él derivadas. Habría que definir el destino que se desea dar, en el futuro, a la producción petrolera mexicana. No se plantea hipótesis alguna sobre la transición esperada. No se se-ñala si se dará prioridad a satisfacer la deman-da interna o se prevé mantener un volumen de exportación que absorba, como ahora, algo más de la mitad de la extracción total. Parece darse por supuesto que la actual distribución entre transformación interna y exportación de crudo –fifty-fifty, como dirían los técnicos de la Secretaría de Energía (Sener)– es la que garantiza la seguridad energética de la nación. Tampoco se examina a fondo la disyuntiva in-tergeneracional para fijar metas de extracción y administración de reservas.

Más que postular, de manera dogmática, como verdad revelada el objetivo de mante-

ner, al menos por casi tres lustros, la actual plataforma petrolera, habría que definir, primero, cómo va a evolucionar la demanda nacional de combustibles y otros petrolíferos y petroquímicos, para uso final, generación eléctrica y transformación industrial. Cómo van a reconstruirse los eslabonamientos pro-ductivos a partir de la disponibilidad opor-tuna, suficiente y competitiva de energía. De ahí podría desprenderse el volumen de crudo que deberá extraerse, teniendo en cuenta la optimización del ritmo de explotación de los yacimientos.

Llama la atención que las referencias a se-guridad energética se encuentren únicamente en dos de las iniciativas: la referida al proyecto de reformas de la Ley Reglamentaria del Ar-tículo 27 Constitucional en el Ramo del Pe-tróleo, y la que propone modificar la Ley de la Comisión Reguladora de Energía. Casi todas las alusiones se hallan en las exposiciones de motivos. Sólo en el artículo 41 de la Regla-mentaria se maneja el concepto de asegurar el suministro eficiente de los productos que se obtengan del petróleo, de gas y de petro-químicos básicos. La reforma de este artícu-lo se plantea, como la de tantos otros, con el propósito de permitir que agentes privados, foráneos o nacionales, sean los que tomen a su cargo ese suministro eficiente, ya que se postula que Pemex carece de la capacidad para garantizarlo.

Debe quedar claro, al proponer que se mantenga o incremente la actual plataforma petrolera, que si se espera conservar o in-cluso acentuar el actual sesgo ex-portador –como algunas decla-raciones oficiales sugieren–, no se está fortaleciendo ni garan-tizando la seguridad energética de México. En todo caso, se es-taría contribuyendo a fortalecer o garantizar la de las naciones a las que se exporta el crudo.

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tRansición y seguRidad eneRgéticas

Así como con las reformas planteadas se pretende alterar lo esencial modificando lo secundario, en el ámbito internacional ha solido denominarse acuerdos a textos que co-rresponden más bien a la figura de tratados, a fin de evitar someterlos a la ratificación del Senado. Tal parece ser el caso del “Acuerdo Trilateral sobre Cooperación en Ciencia y Tecnología Energéticas”, adoptado en Mon-tebello, Canadá, en agosto de 2007.3 Su texto establece el objetivo de fomentar “la investi-gación y el desarrollo energéticos a escala bila-teral o trilateral, para el desarrollo de tecnolo-gías de energía avanzadas para usos pacíficos, sobre la base del beneficio mutuo, la igualdad y la reciprocidad”. En su artículo tercero, en-tre los campos de aplicación del acuerdo –que incluyen las energías renovables, la eficiencia energética, la energía nuclear, los combusti-bles fósiles y la electricidad–, se cita, como numeral v, “los instrumentos de planificación de la seguridad energética”.

Quizás este documento poco conocido, que sólo aparece en el sitio web en inglés de la Asociación para la Seguridad y la Prospe-ridad para América del Norte (ASPAN), ex-plica la importancia apenas marginal que en las iniciativas de reforma petrolera se otorga al tema de seguridad energética. Parece que la actual administración mexicana lo consi-dera un asunto trilateral y no una cuestión crucial de interés nacional. Las referencias a fuentes de energía renovables y a eficien-cia energética, prácticamente ausentes de las iniciativas, se encuentran en cambio en este acuerdo trilateral, que –como los ahora célebres contratos determinados o determi-nables– puede aplicarse en forma bilateral. Podría concluirse que los temas de transi-ción y seguridad energética, ignorados de hecho en las iniciativas, ya habían empe-zado a desarrollarse y convenirse, con una dimensión subregional norteamericana, en el marco de la ASPAN, que quizá sea una Alianza pero cuyos aportes a la seguridad y prosperidad, al menos de México, son más que dudosos.

Se explica así la insistencia en mantener e incluso ampliar la plataforma de produc-ción petrolera y de preservar y aun acentuar

el sesgo exportador de la explotación de los yacimientos petrolíferos mexicanos: con-tribuir a garantizar la seguridad energética de América del Norte. Como la de Canadá está más que garantizada, se trata, en un palabra, de ayudar a la seguridad energé-tica del consumidor más dispendioso del planeta.

Lo expuesto conduce a la conclusión de que los intereses nacionales en materia de transición y seguridad energéticas no son servidos de manera alguna por las iniciativas presentadas, que desde este punto de vista merecerían ser rechazadas. Forman parte de un esquema que ignora la necesaria tran-sición energética en México y subordina la seguridad energética del país a la de Estados Unidos de América.

Además de por su intención privatizadora y sus rasgos de inconstitucionalidad, las ini-ciativas deberían ser rechazadas porque no definen un conjunto coherente de políticas públicas en materia de energía, colocado al servicio de los intereses del desarrollo na-cional. Para plantear una verdadera reforma energética, hay que ampliar el horizonte y traer a la mesa otros enfoques, otras opciones y otras propuestas sobre la reforma de Pemex; sobre el conjunto del sector de la energía; so-bre la economía y la sociedad a cuyos intere-ses sirven, y sobre el entorno mundial en que se insertan.

Además, no existe un mandato popular que proporcione base a un planteamiento de este alcance y naturaleza. Una iniciati-va de reforma de tal magnitud no puede provenir de una administración surgida de un proceso electoral cuestionado y porta-dora de un enorme déficit de legitimidad. En todo caso, tendría que ser replanteada para corregir sus vicios y deficiencias, y validada mediante alguna forma de con-sulta ciudadana. c

1. Comisión de las Comunidades Europeas, Libro verde: estrategia eu-ropea para una energía sostenible, competitiva y segura, Bruselas, marzo de 2006 [sec(2006)317].2. Éstas y las demás cifras sobre capacidad de generación provienen de Secretaría de Energía, Sistema de Información Energética, México (http://sie/energia.gob.mx).3. Este texto no aparece en el catálogo de instrumentos internacionales suscritos por México y ratificados por el Senado.

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magdalena carreño

He aquí una selección de libros que revisan a la izquierda y a la derecha como actores políticos en continuo movimiento. Además, otros títulos con las visiones particulares de sus autores y el panorama que perciben del México actual. C

de la izquierda a la derecha y un poco más

la IZQuIeRda, una eXPeRIencIa PolÍTIca en méXIcoEn agosto de 2007, en ocasión del X Congreso del Partido de la Re-volución Democrática (PRD), el historiador, periodista y novelista Héctor Aguilar Camín decidió pensar la izquierda. En el diario Mi-lenio, de la ciudad de México, el autor de Guerra de Galio comenzó a publicar una serie de artículos bajo el título “Pensando en la izquier-da”, en los que analiza los retos de la izquierda mexicana. El escritor reunió estos textos en un breve volumen de la colección Centzontle del Fondo de Cultura Económica (FCE) que conserva el título que los agrupó en su publicación original, a los que añadió: “La izquier-da indigenista”, “La izquierda mexicana realmente existente” y una refl exión sobre “Izquierda y futuro”, centrada en los problemas de la izquierda con el mercado y con la democracia. C

la TRanSIcIÓn meXIcanaLa obra busca contribuir a la refl exión y al debate sobre la naturale-za, el curso y algunos de los desenlaces que el proceso de reformas y globalización ha tenido en México. Para ello ofrece a los lectores 14 ensayos en los que académicos y analistas de la vida nacional pa-san revista a los principales temas de la economía y de la sociedad mexicana en los últimos 25 años. Se trata de revisar las políticas eco-nómicas seguidas por México desde inicios de los años ochenta, un balance que permita mirar hacia el futuro, partiendo del diagnósti-co de aciertos, equivocaciones y retrasos en las reformas en décadas recientes. Una gran multiplicidad de temáticas específi cas de gran interés para el lector deseoso de una reconstrucción especializada de aspectos relevantes del cambio económico, desde el desarrollo regional a la evolución de la política fi scal, de las transformaciones del sistema fi nanciero a la distribución del ingreso. C

Pensando en la izquierdaHéctor Aguilar CamínFce.

el papel de las ideas y las políticas en el cambio estructural en méxicoRolando Cordera Campos y Carlos Javier Cabrera Adame (compiladores).Fce.

Pensando

lIBRoS

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conFluencIa XXI 119

gobiernos de izquierda en américa latina: un balance políticoBeatriz Stolowicz, ed. ediciones aurora.

Quiénes son el Pan, Aminadab Rafael Pérez Franco, ed. miguel Ángel Porrúa.

gobiernos de izquierda en américa latina: un balance político

Quiénes son el Pan,

la IZQuIeRda como goBIeRno en améRIca laTInaEn América Latina se han producido cambios importantes en la úl-tima década. Once reconocidos intelectuales latinoamericanos –di-rigentes sociales, políticos, académicos– analizan cuidadosamente los gobiernos de izquierda en la región, lo que éstos representan y sus efectos sobre una población cercana a los 260 millones de habi-tantes. Cada autor estudia los gobiernos nacionales de Cuba, Vene-zuela, Brasil, Uruguay, Bolivia y Ecuador, así como los de las capita-les y otros municipios de El Salvador, México y Colombia. C

el Pan RevISadoCualquier institución política no es más que la suma de sus indivi-dualidades. Este libro nos permite adentrarnos en las trayectorias personales de quienes forman el actual partido gobernante. El autor comparte con el lector el fruto de años de investigación para ilustrar quiénes son las fi guras principales del Partido Acción Nacional, sin dejar de lado las historias y las acciones de quienes lo fundaron. C

un camBIo amBIguoLa investigadora de El Colegio de México Soledad Loaeza presenta una visión razonada de los cambios experimentados por la política mexicana desde fi nales del siglo XX a la actualidad. Para la espe-cialista el éxito de la transición es ambiguo, pues el resultado es un sistema político democratizado sostenido por frágiles equilibrios de una economía precaria. C

lIBReRoglobalización, trabajo y sindicalismo mexicano Javier Aguilar García, ediciones Itaca. C

lIBRoS

entre lo posible y lo probable: la experiencia de la transición en méxico Soledad Loaeza, ed. Temas de Hoy.

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Esta edición consta de 3,000 ejemplares y se terminó de imprimir en julio de 2008

en los talleres de Litolasser Privada de Aquiles Serdán No. 28, Azcapotzalco, DF.

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Confluencia XXI, Órgano Teórico Trimestral del Partido Revolucionario Institucional

comITé ejecuTIvo nacIonal

comITé nacIonal edIToRIaly de dIvulgacIÓn

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