Nexos - El Fetichismo Constitucional

04/02/13 02:01Nexos - El fetichismo constitucional

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Nexos - El fetichismo constitucional

Dos mitos se han apoderado del imaginario público: el de la incapacidad de llegar aacuerdos en el Congreso y el de la capacidad transformadora de las reformas constitucio-nales. Convengamos llamar a uno el mito de la parálisis y al otro el fetichismo constitucio-

nal. El primero supone que la ausencia de mayoría para un partido en el Congreso, enparticular el del presidente, y las irreconciliables diferencias entre las fracciones parla-mentarias llevan a la inmovilidad legislativa. El segundo, que cada cambio en la Consti-tución lleva aparejado un cambio equivalente, seguro y automático en la realidad.

Cuando en 1988 el PRI apenas alcanzó la mayoría en la Cámara de Diputados se auguróque ningún partido de oposición estaría dispuesto a hacerle el juego a ese partido y queel reformismo constitucional llegaría a su fin. El pronóstico volvió a plantearse cuandoen 1991 se modificó la Constitución para impedir que un solo partido pudiese contarcon los dos tercios de asientos necesarios para reformarla. Para el momento en que apa-reció el primer gobierno sin mayoría (1997) se vaticinó que las reformas constitucionalesquedarían sepultadas.

Ninguna de estas predicciones resultó cierta. El reformismo constitucional no sólo nollegó a su fin sino que aceleró el paso.



La primera reforma a la Constitución ocurrió en 1921. De entonces hasta el momento sehan emitido 206 decretos de reforma constitucional que han modificado 555 veces losartículos constitucionales.

Durante la larga época de gobiernos unificados el número de reformas constitucionalespor sexenio varió y no se registra relación alguna con la composición de las Cámaras.Encontramos sexenios con sólo una reforma constitucional (Ruiz Cortines) y sexenioscon 19 (López Portillo).

Si tomamos como referencia la “era dorada” del dominio del PRI (1946-1982) con mayo-rías superiores al 85% en la Cámara de Diputados, del 100% en la de Senadores y sin es-cisiones serias en el partido gobernante, encontramos que en esos seis sexenios se emi-tieron 59 decretos de reforma constitucional. En contraste, en los siguientes cinco sexe-nios (1982-2012), caracterizados por una mayor y creciente pluralidad, el número de de-cretos casi se duplicó: el Congreso aprobó 108 reformas constitucionales.

Lo mismo ocurre si hacemos otro corte y contrastamos los últimos 15 años de gobiernounificado en los que el partido del presidente sí tenía la mayoría en ambas Cámaras, conlos últimos 15 de gobierno sin mayoría. El número de decretos de reforma es de 39 con-tra 69, un aumento de 77%. Finalmente, otro dato importante: durante el sexenio queconcluyó el año pasado (2006-2012) ocurrieron más cambios constitucionales que encualquier otro. Las dos últimas legislaturas fueron responsables de más del 20% de to-das las reformas desde 1917 (ver gráfica 1).



A pesar de estas cifras, la tesis que sostiene que el pluralismo y la ausencia de mayoríapara el partido del presidente han impedido la formación de acuerdos en el Congreso,ha ganado carta de naturalización y la percepción generalizada es que los partidos ni seentienden entre sí ni con el Ejecutivo. Tan difundida ha sido esta posición que algunospolíticos, intelectuales y formadores de opinión han planteado la necesidad de modifi-car el sistema electoral para que éste incentive, induzca o incluso imponga la mayoríapara un partido y así retomar la senda del reformismo.

De dónde sale esta tesis, es un misterio. Una conjetura es que los medios se han dado ala tarea de resaltar los pleitos en el Congreso y no los acuerdos; a destacar las iniciativasque no han prosperado por encima de las que sí han transitado. Otra es que las famosasreformas estructurales (fiscal, telecomunicaciones, energética, educativa) se han queda-do congeladas en el Congreso. La otra es la simple falta de estudio y análisis del trabajolegislativo que si algo demuestra es que el pluralismo y el reformismo lejos de reñirsehan caminado juntos.

La pluralidad en el Congreso ha traído muchas consecuencias —algunas virtuosas y



otras perniciosas— pero entre ellas no se cuenta la de la parálisis.

Desde luego que la tasa de aprobación legislativa ha disminuido pero esto se explica porel crecimiento exponencial —más bien absurdo— del número de iniciativas presenta-das. De 1982 a 1997 se presentaron en Cámara de Diputados un total de mil 671 iniciati-vas, esto es, un promedio de 111 por año.1 En contraste, entre 1997 y 2012 se presenta-ron 11 mil 388 o un promedio de 759 al año. El crecimiento fue de 581%. En el Senado elnúmero de iniciativas presentadas para este segundo periodo fue de cuatro mil 350.

Las cifras de iniciativas de reforma constitucional para el periodo 1982-1997 no estándisponibles, pero puede suponerse que fue un número mucho menor al que se registrapara los 15 años de gobiernos sin mayoría: dos mil 470 iniciativas de reforma constitu-cional en Cámara de Diputados y 933 en el Senado, para dar un gran total de tres mil403.

El número es ridículo. Ningún Congreso puede procesar 227 iniciativas de reformaconstitucional por año o más de cuatro por semana. Sin embargo, el resultado final enestos 15 años de trabajo legislativo no es despreciable o menor. Se expidieron 69 decre-tos de reforma constitucional que agruparon 294 iniciativas provenientes de todos lospartidos. En 15 de ellos aparece al menos una iniciativa del Ejecutivo.

La pluralidad también trajo cambios en lo que respecta al origen de las iniciativas. El nú-mero de iniciativas totales (constitucionales y ordinarias) presentadas por el Ejecutivodisminuyó sensiblemente tanto en números absolutos como relativos. Si entre 1982 y1997 el Ejecutivo presentó 477 iniciativas (un promedio de 95 por legislatura), en los si-guientes 15 años presentó 316 (un promedio de 63 por legislatura). En términos porcen-tuales, esta cifra representa tan sólo 2% de las iniciativas presentadas.

Para este último periodo, del total de iniciativas presentadas, tres mil 403 (21.6%) fueronde reforma constitucional. De éstas, sólo 26 correspondieron al Ejecutivo, apenas el 0.8%del total de iniciativas de reforma constitucional presentadas en ambas Cámaras.

No se dispone del número de iniciativas de reforma constitucional presentadas por elEjecutivo y su estatus (aprobadas, rechazadas y pendientes) para las legislaturas anterio-



res,2 pero para presidentes cuyos partidos no han conseguido mayoría en el Congreso yhabida cuenta del tope de representación en la Cámara Baja (equivalente al 60% de losasientos), la tasa de aprobación de reformas constitucionales aparece razonable: 46%. Dehecho, solamente tres iniciativas le fueron rechazadas en su momento al Poder Ejecuti-vo.3

El estudio de las coaliciones formadas para la aprobación de los 69 decretos de reformaconstitucional también arroja resultados interesantes:

• La coalición más frecuente es la que incluye a los tres partidos grandes (PRI-PAN-PRD). Éstos formaron parte del 83% de las coaliciones. • El PRI ha participado en todas las coaliciones ganadoras formadas para las reformasconstitucionales. • El PRI y el PAN han sido aliados más frecuentes entre sí que cualquiera de ellos con elPRD. • El partido que con más frecuencia se excluye de las coaliciones ganadoras es el PRD.En 15.8% de ellas el PRD votó en contra de la aprobación de la iniciativa de reformaconstitucional. • Los partidos pequeños que a lo más han llegado a sumar el 10% de la representaciónen las Cámaras no han sido en ningún caso determinantes para la aprobación o rechazode las reformas constitucionales (ver gráfica 2).



Estos son los datos duros que se desprenden del estudio de las reformas constituciona-les y en ellos no hay juicio de valor sobre su contenido. Simplemente desmienten la tesisde que la pluralidad y ausencia de mayoría para el partido del presidente tienen comoconsecuencia la falta de acuerdos y la imposibilidad de construir coaliciones para elcambio.

Pero bien podría decirse que el quid no está en los números sino en la calidad de las re-formas y su impacto potencial, ya sea en los derechos ciudadanos, en la forma de go-bierno o en las políticas públicas.

Desde esta perspectiva tampoco encontramos grandes diferencias entre los gobiernoscon y sin mayoría. En ambos tipos de gobiernos coexisten reformas cosméticas o sin con-secuencia y reformas con gran potencial transformador. Por ejemplo, en los gobiernosde mayoría se pasaron reformas tan relevantes como la municipal (1983), la que primero



estatizó (1982) y después privatizó la banca (1990), la que dio autonomía al Banco deMéxico (1993) y al IFE (1996), la que otorgó personalidad jurídica a las Iglesias (1992) ola que fortaleció al Poder Judicial (1994).

En los gobiernos sin mayoría se encuentran también reformas transcendentes: la de laAuditoría Superior de la Federación y cuenta pública (1999 y 2008), la de presupuesta-ción (2004), la que dio autonomía al INEGI (2006), la de transparencia (2007), la electoral(2007), la de seguridad y justicia (2008), la de los derechos humanos (2011), la del juiciode amparo (2011) o la que establece las candidaturas independientes, las formas de de-mocracia directa y la iniciativa preferente (2012).

Tenemos entonces que el reformismo constitucional se ha acelerado a medida que haavanzado la pluralidad y que la calidad, relevancia e impacto potencial de las reformasno ha variado de acuerdo a la existencia de gobiernos con y sin mayoría.

A diferencia de lo que ocurría con anterioridad en que las reformas respondían a loscambios requeridos por un proyecto sexenal de gobierno, a partir de 1982 lo que presen-ciamos es un cambio de foco de las reformas hacia la ampliación de derechos, el reequi-librio de los poderes (en particular, el fortalecimiento de los poderes Legislativo y Judi-cial), los mecanismos de acceso al poder, la seguridad y justicia y los instrumentos detransparencia y rendición de cuentas. Resalta también el campo del federalismo, que esuno de los más reformados pero que, sin embargo, cuenta con el mayor número de cam-bios intrascendentes y de bajo impacto salvo por el caso de la reforma municipal de 1983(ver gráfica 3).



Los hallazgos producto de la revisión exhaustiva de los decretos constitucionales lo úni-co que quieren decir es que no ha habido parálisis en el Congreso, que el reformismoconstitucional se ha acelerado, que la ausencia de una mayoría para el partido del presi-dente no ha sido obstáculo para la formación de coaliciones, que las coaliciones suelenser más amplias que las requeridas por ley y que hay una mayor coincidencia entre elPRI y el PAN. Nada más pero nada menos.

Dicho esto, hay que tener cuidado con el reformismo. Las constituciones van adecuán-dose —vía las reformas o vía la interpretación— a los cambios que con el tiempo se pro-ducen en la sociedad y en la política. Pero, pasado cierto umbral, el reformismo no esbueno o malo en sí. Ese umbral está dado por lo que deben ser los ejes articuladores deuna constitución: los derechos fundamentales, la forma de gobierno y los límites a la au-toridad gubernamental.

No suele repararse en que el carácter de “constitucional” de una reforma no implica re-levancia ni conlleva necesariamente potencial transformador; que una sola reforma pue-



de ser de mayores consecuencias políticas que una decena de ellas y que las reformas ala legislación ordinaria o incluso los actos de gobierno pueden ser de mayor trascenden-cia que los decretos de reforma constitucional (por ejemplo el Tratado de Libre Comer-cio o la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro).

La pregunta relevante es si la Constitución y sus constantes reformas han sido un instru-mento eficaz para transformar la realidad. Las dudas son muchas y, otra vez, no encon-tramos grandes diferencias entre los gobiernos unificados y los sin mayoría.

¿Mejoró la producción en el campo o se elevó la calidad de vida de los campesinos comoefecto de la reforma salinista al ejido? ¿La reforma a la seguridad y justicia ha hechoavanzar el acceso a la justicia o agilizado los juicios? ¿Ha obstaculizado el título IV de laConstitución el tráfico de influencias o la malversación de fondos? ¿La prohibición cons-titucional de los monopolios, los ha impedido? ¿La reforma constitucional que hace obli-gatoria la educación media superior la ha garantizado como un derecho o, al menos, hatenido efecto para ampliar la oferta educativa? ¿Disminuyó el poder de las televisorascomo efecto de la prohibición de la venta de espacios a partidos y particulares?

A pesar de las dudas que estas (y muchas otras) interrogantes plantean, uno estaría obli-gado a concluir que dada la acusada y creciente tendencia a modificar la Constitución, laclase política tiene una fe ciega en el potencial transformador de las reformas.

Aquí es donde entra el fetichismo constitucional. Un fetiche es un objeto de culto al cualse le atribuyen poderes mágicos o sobrenaturales y el fetichismo es la cualidad de un ob-jeto para ostentar un poder que no le pertenece por naturaleza.

A la Constitución y a sus reformas se les ha atribuido este poder mágico aunque, comoacertadamente afirma Pedro Salazar, muchas normas son pura retórica constitucional:“hay una realidad material que desafía al marco constitucional vigente y que desautori-za a quienes presumen sus reformas”.

La Constitución está llena de buenas ideas y mejores propósitos, pero su transformaciónen los objetivos que persigue es muy deficiente. Bien pensado, hay mucho más caminopor recorrer en materia de ejecución que en el de reformación.



No parece tampoco repararse en el hecho de que hay muchas maneras de hacer nugato-rias las reformas constitucionales, dos de ellas muy socorridas en caso de México. Laprimera es no emitir las leyes reglamentarias de esas reformas. Los 69 decretos de refor-ma constitucional emitidos en los últimos 15 años hubiesen requerido más de 40 leyesreglamentarias o adecuaciones a las normas federales o locales cuyos plazos fueron esta-blecidos con precisión en los artículos transitorios. Pues bien, aunque sea difícil de creer,en 50% de los casos no han sido expedidas aunque su plazo ya venció. Dicho de otramanera, los legisladores incumplen con las obligaciones que ellos mismos se imponen,impidiendo así la puesta en marcha de las reformas o disminuyendo su eficacia. Otravez, esta conducta no es privativa de los gobiernos sin mayoría. Para muestra un botón.En 1990 se modificó el artículo 36 de la Constitución para establecer el Registro NacionalCiudadano. Un transitorio estipuló que mientras éste se creaba, los ciudadanos debía-mos inscribirnos en los padrones electorales. Después de 22 años seguimos rigiéndonospor ese transitorio.

La segunda es matar las reformas por la vía de los hechos pues no se proveen los recur-sos institucionales, materiales y humanos para hacerlas valer. Es fácil otorgar a las poli-cías facultades de investigación, pero difícil y costoso prepararlas para esa tarea. No tie-ne dificultad incorporar a los derechos fundamentales el derecho a la alimentación, peroes complicado erradicar la pobreza alimentaria. Es sencillo establecer que la justicia seráexpedita, pero complejo hacer practicable este principio.

Finalmente, en México se tiende a confundir una “buena” Constitución con un buen go-bierno y a pensar que una “buena” Constitución es condición de posibilidad de un go-bierno eficaz. No es así. Las buenas normas pueden amparar las acciones de un go-bierno pero no mucho más. Hemos tenido mejores o peores gobiernos independiente-mente de la Constitución reformada bajo la cual han operado. Lo cierto es que la mayo-ría de los problemas de una sociedad se pueden enfrentar sin modificar sus constitucio-nes.

Si las reformas no han resultado ser mecanismos eficaces para hacer realidad los dere-chos, para limitar a la autoridad y para impulsar políticas públicas que conduzcan alcrecimiento, la justicia y el bienestar, ¿por qué entonces tanto empeño en reformar la

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