"Ni casas sin gente, ni gente sin casas"Por Jimena Navatta*

IntroduccinEl presente informe tiene como objeto realizar un anlisis sobre la situacin del parque habitacional desocupado en la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta las experiencias de otros pases que se vienen ocupando del tema con normativa especfica y las propuestas presentadas en la Legislatura local. El derecho a la vivienda es un derecho humano que goza de un amplio reconocimiento en el derecho internacional. El mismo se encuentra consagrado en numerosos instrumentos internacionales y en nuestro pas, garantizado por la Constitucin Nacional, la Constitucin de la Ciudad, leyes nacionales y locales, y forma parte de un conjunto de normas jurdicas de derechos humanos, universalmente aplicables y universalmente aceptadas, que en nuestro ordenamiento jurdico tienen jerarqua constitucional (Art. 75 inc. 22). La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires consagra una proteccin especial del derecho a la vivienda, cuando en su artculo 31 establece, a travs de sus tres incisos, los lineamientos bsicos para disear e implementar polticas de vivienda locales: el inciso 1 identifica los demandantes de vivienda de bajos recursos, reflejando los grupos y actores sociales que al momento de la sancin de la constitucin aparecan con ms fuerza reclamando reivindicaciones histricas: villas de emergencia, personas habitando en casas precarias, y en hoteles familiares. El inciso 2 describe la oferta e intenta responder a las preguntas de cmo se resuelve el problema de oferta de viviendas, por eso una de sus premisas principales es la incorporacin de inmuebles ociosos. Por ltimo, el inciso 3 consagra lo que por ese entonces apareca como una de las problemticas ms emergentes: el de las pensiones e inquilinatos. Resulta llamativo entonces que uno de los puntos relevantes del art 31 de la Constitucin de la Ciudad no haya sido reglamentado por ninguna ley local, como si ha sucedido con otros aspectos de ese artculo.Para entender cmo se ha encarado el problema de las viviendas vacas en otros pases, realizamos un repaso de la legislacin europea, que ha sido pionera en algunos casos en atender esta problemtica. En muchos pases no se concibe que existan viviendas desocupadas en ciudades donde el dficit habitacional va en aumento, sobre todo luego de la crisis mundial que ha afectado fuertemente el mercado inmobiliario y ha expulsado a muchos habitantes a vivir en forma precaria. En la Ciudad de Buenos Aires, no existe ninguna normativa que regule esta problemtica, y as se fomenta la especulacin inmobiliaria y la inversin en ladrillo en segundas o terceras propiedades que se mantienen desocupadas. En la comuna 1, donde se encuentra Puerto Madero, el porcentaje de viviendas habitadas es del 60%, el ms bajo de toda la Ciudad.Por tanto, la idea es poder construir una normativa especfica que atienda esta problemtica teniendo en cuenta experiencias de otras ciudades y la consagracin del derecho a la vivienda digna y al hbitat adecuado en la Constitucin de la Ciudad.

Aclaraciones metodolgicasA los fines de realizar el anlisis de la legislacin comparada, se busc normativa aplicada en otras ciudades. Solo se tuvo acceso al texto completo de la ley de Catalua (LEY 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda), la Ley Orgnica de Emergencia para Terrenos y Vivienda de Venezuela y la Ley de Acceso Justo al Hbitat de la Provincia de Buenos Aires. Sobre la Legislacin de los pases de Europa, se tomo como base informes y documentos realizados por terceros, no pudimos acceder a los textos originales y completos de las normativas. En algunos casos, porque no se encuentran publicados y, en otros, porque no se pueden traducir del idioma original (alemn, sueco, etc.). Por tal motivo, la exactitud de la descripcin de la normativa responde a lo analizado en los informes y documentos publicados. Breve descripcin de la situacin habitacional CABA

La situacin de emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires no es algo nuevo. Es un problema estructural y no coyuntural, pero lamentablemente las acciones llevadas adelante por la actual gestin no solo no han mejorado la situacin, sino que la han empeorado. La dimensin del problema se comprende si tenemos en cuenta que cerca de 500.000 habitantes se encuentran en situacin de emergencia habitacional. En cuanto a residentes en villas y asentamientos, segn el censo 2010, 163.587 personas (5,8% de la poblacin total) residen en esos barrios (un 50% ms con relacin al censo anterior). Segn datos de la Secretara de Hbitat e Inclusin Social del GCABA, esta cifra ha quedado desactualizada. Una estimacin nueva de este organismo arroja una poblacin cercana a los 275.000 habitantes. A su vez, y segn el ltimo censo realizado por el GCABA, 1.950 personas se encuentran en situacin de calle.Asimismo, el Censo de Poblacin, Hogares y Viviendas registr la existencia de 1.423.973 de viviendas particulares, de las cuales, 340.975 se encuentran deshabitadas (24%). Si bien es probable que esa categora est englobando adems de las viviendas ociosas, viviendas en construccin, viviendas deshabitadas temporalmente etc., sin duda refleja la existencia de un problema en el que hay que intervenir. Comunas como la 1, la 2, la 13 y la 14 presentan la mayor cantidad de viviendas deshabitadas. Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Total de viviendas por comuna. Ao 2010

ComunaTotal de viviendasViviendas particularesViviendas colectivas

HabitadasDeshabitadas

Total1.425.8401.082.998340.9751.867

1131.21378.36052.411442

2108.10570.86937.098138

3101.38175.60525.556220

482.97369.68013.24647

592.88673.22619.524136

693.45572.94220.42687

789.63773.03416.486117

855.40048.6316.74623

963.39352.35510.96771

1071.65758.33213.24085

1184.72768.65215.99778

1293.48974.99518.41480

13129.74597.73231.901112

14141.37799.55241.670155

1586.40269.03317.29376

Fuente: Censo 2010. http://www.censo2010.indec.gov.ar/CuadrosDefinitivos/V1-P_Caba.pdfSi tenemos en cuenta las viviendas nuevas construidas, podemos observar que en las comunas donde se concentran los barrios ms vulnerables es donde menos se construyo en los aos 2010 y 2011 (comunas 4, 8 y 9). Por el contrario, en las comunas 1, 6, 13 y 14 donde existe un alto nmero de viviendas deshabitadas es donde tambin hubo un mayor incremento en la construccin. Viviendas nuevas y superficie cubierta residencial solicitada en los permisos de construcciones nuevas

y ampliaciones por comuna. CABA. Aos 2010/2011

Comuna20102011

viviendas nuevassuperficie cubierta m2viviendas nuevassuperficie cubierta m2

total11.519979.94521.6101.904.017

131831.0971.053132.256

228521.07650745.245

342234.47077958.696

419914.25751843.976

557340.9981.694135.679

61.02393.3391.549136.684

777469.5711.658137.011

8565.61013111.428

944337.25988475.116

101.03880.1651.477111.653

1193480.7112.063183.490

122.432193.9592.863234.194

131.146118.7572.288253.141

141.284112.0872.051175.082

1559246.5892.095170.366

Fuente: Anuario Estadstico Ciudad de Buenos Aires 2011. Direccin General de Estadsticas y Censos. Si pensamos alternativas para resolver la situacin de emergencia habitacional en la que se encuentra la Ciudad de Buenos Aires, no podemos detenernos solamente en la solucin que se propone desde los gobiernos de turno, que es solamente la construccin de nuevas viviendas o el otorgamiento de crditos hipotecarios. En una Ciudad donde se estn perdiendo los espacios verdes y pblicos, a raz de la construccin (en la mayora de los casos del sector privado y fomentando la especulacin inmobiliaria) de grandes edificaciones que contraponen cemento al espacio verde, una solucin posible es pensar en la intervencin del Estado regulando la situacin de las viviendas vacas que se encuentran en la Ciudad. Distintas vas pueden ser exploradas, desde el incremento del impuesto inmobiliario a modo de sancin para aquellos que no ocupen sus viviendas, la gestin estatal de aquellos inmuebles vacios incorporados al parque de alquiler de viviendas, la expropiacin temporaria para aquellos propietarios que no alquilen o vendan sus viviendas desocupadas, etc. Las lneas a trabajar y propuestas son diversas, y pueden aplicarse medidas complementarias al mismo tiempo, pero nunca el Estado puede desatender esta problemtica, teniendo en cuenta que el 12% de la poblacin presenta algn problema ya sea que habitan viviendas en malas condiciones, en barrios informales y asentamientos, o directamente no acceden a ningn tipo de vivienda. Legislacin comparadaExisten en distintas ciudades del mundo experiencias en donde se promueve la incorporacin de las viviendas desocupadas al mercado de alquiler para la utilizacin como viviendas sociales, teniendo en cuenta la problemtica habitacional de las grandes urbes. Es un despropsito que existan personas en situacin habitacional crtica, en situacin de calle o en villas y asentamientos carentes de servicios bsicos y al mismo tiempo existan viviendas desocupadas que respondan a la especulacin inmobiliaria. Como ya anticipamos, segn el ltimo censo nacional, en la Ciudad de Buenos Aires existen 340 mil viviendas que se encuentran deshabitadas, mientras que cerca de 350 mil personas se hallan en situacin de emergencia habitacional.

A continuacin, realizaremos un repaso por las distintas normativas que existen a nivel internacional referente a sanciones para los propietarios que mantengan su vivienda desocupada y promocin de incluir estas viviendas al mercado de alquiler. En el caso de Europa, se toman como casos la legislacin de Francia, Suecia, Gran Bretaa y Espaa (Catalua).En FRANCIA:Se pueden clasificar en dos grupos las medidas llevadas adelante en Francia para luchar contra la desocupacin de viviendas: las que apuntan a incorporar las viviendas al mercado de alquiler a travs de incentivos a los propietarios para la rehabilitacin de las mismas, y las que penalizan a los propietarios con aumentos de impuestos. Ambas son de carcter fiscal.

Algunas de las medidas implementadas para la rehabilitacin de viviendas son las siguientes:

Ayudas de la Agencia Nacional para la Mejora de la Vivienda a los propietarios de viviendas en alquiler. Contrato de rehabilitacin mediante el cual el organismo encargado de la gestin de la vivienda social pone en el mercado un inmueble vaco a cambio de las obras de rehabilitacin del inmueble y de su uso por un tiempo mnimo de 12 aos. Durante el plazo del contrato las viviendas pueden llegar a estar exoneradas del impuesto sobre bienes inmuebles. Ventajas fiscales para los trabajos de rehabilitacin de viviendas y su puesta en el mercado de alquiler.

Entre las que penalizan el mantenimiento del parque vaco caben destacar:

Tasa sobre viviendas vacas en las ciudades de ms de 200.000 habitantes en las que la tasa de viviendas vacas sea superior a la media, la poblacin est en crecimiento y haya menos oferta que demanda de alquiler. En estas condiciones la tasa es del 10% del valor catastral de la vivienda el primer ao, el 12.5% el segundo y 15% el tercero y posteriores. El dinero recaudado va a parar a un Instituto pblico que rehabilita vivienda. Posibilidad de penalizacin de las viviendas que lleven vacas ms de cinco aos en aquellos lugares donde no est en vigor la tasa sobre las viviendas vacantes. En el caso de que la autoridad local as lo determine estas viviendas estarn sujetas al pago de la tasa de habitacin, impuesto que pagan las viviendas en Francia al estar ocupadas.

Inspeccin Gubernamental de viviendas que lleven ms de 18 meses desocupadas y cuyos propietarios (solo personas jurdicas) no hayan llevado adelante medidas para alquilar esas viviendas en municipios en los que haya necesidad de vivienda en alquiler de precios moderados. La requisa podr llegar a los 12 aos. El propietario requisado recibe una compensacin por metro cuadrado (de la que se restan los gastos de rehabilitacin, gestin del alquiler, etc). En Gran Bretaa:El impuesto local sobre las viviendas vacas entra en vigor en Gran Bretaa el 1 de abril de 2000. A la vez, se ponen en marcha diferentes dispositivos: Se crea la Agencia Estatal de Viviendas Vacas (Empty Home Agency) que es una entidad sin fines de lucro que trata de alentar a las autoridades locales a reducir el nmero de viviendas vacas y media entre las autoridades y los propietarios privados de viviendas. Llevan adelante estadsticas sobre viviendas desocupadas y publican la normativa que recae sobre los propietarios de esas viviendas y las posibles soluciones. Puesta en marcha del Indicador de mejor valor de rendimiento que exige a las autoridades locales publicar la informacin relativa al nmero de viviendas privadas vacas.

Creacin en 1999 del Grupo asesor de propiedad vaca con la funcin de identificar prcticas que acaben con las viviendas vacas e investiguen sobre la posible mejora del impuesto sobre las viviendas vacantes.

En SUECIA:

En el caso de Suecia, las medidas son diversas e implantadas por las autoridades locales, los organismos competentes en la gestin del parque social.

La existencia de viviendas vacas implica un aumento de gasto para las Autoridades locales, dado que cada vivienda privada vaca incrementa el precio de los alquileres de vivienda protegida y como estos alquileres estn garantizados por las autoridades locales, el incremento de viviendas privadas vacas implica mayor coste para el Ayuntamiento en alquiler pblico. Para evitar lo anterior, se ofrecen descuentos en el precio del alquiler para atraer a nuevos habitantes y as bajar el nmero de viviendas vacas y sus costes presupuestarios. Reutilizacin de las viviendas para otros usos.

Demolicin de parte del parque vacante. En 289 municipios existen planes de demolicin de viviendas vacantes. En 1999, 3.600 viviendas fueron destruidas. El 80% fueron construidas durante los aos 60 y 70 y el 20% restante durante los 40 y 50.

En CATALUAEn la ley de Catalua (LEY 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda) se define como vivienda vaca a la vivienda que queda desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de ms de dos aos. A tal efecto, son causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una situacin de dependencia, el abandono de la vivienda en una zona rural en proceso de prdida de poblacin y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolucin.

Luego, en el Ttulo III, captulo III, Utilizacin anmala de las viviendas, se disponen una serie de medidas cuando se comprueba que una vivienda se encuentra desocupada para promover su incorporacin al mercado de alquileres. Entre ellas (art. 42 de la ley): Impulsar polticas de rehabilitacin de las viviendas que estn en mal estado para ser alquiladas (subsidios directos a los propietarios, obras a cargo de la Administracin, obras a cargo del inquilino, etc.)

Las viviendas vacas o permanentemente desocupadas pueden cederse a la Administracin pblica para que las gestione en rgimen de alquiler. Penalidades fiscales a las viviendas vacas. Si el propietario una vez que se le ha ofrecido distintas posibilidades para ocupar su vivienda no opta por ninguna, la Administracin puede declarar el incumplimiento de la funcin social de la propiedad y acordar el alquiler forzoso de la vivienda (expropiacin temporal).Adems de estos 4 pases, se relevaron medidas existentes en otros, como Holanda, donde la ocupacin de viviendas es legal si se demuestra que la propiedad ha estado desocupada por al menos un ao. Tambin existen importantes subsidios pblicos destinados a pagar la renta de alquiler. En Dinamarca, en aquellos municipios de mayor densidad poblacional se imponen multas para los propietarios que mantengan sus viviendas vacas por ms de 6 semanas, incluso, se los multa por no avisar al Ayuntamiento que la vivienda iba a estar desocupada. En Alemania, al igual que en Suecia, se procede a la demolicin de las viviendas vacas que no se pueden alquilar en municipios con ms de 10% de viviendas en esta condicin. Asimismo, se propone la expropiacin temporal de las viviendas para volcarlas al mercado de alquiler (como en el caso cataln) y la obligacin de realizar tareas de rehabilitacin en las viviendas so pena del pago de multas. En Italia, tambin se multa a la vivienda vaca con el pago del 9 por mil del valor catastral.Como puede observarse, son numerosas las propuestas en los distintos pases europeos para atacar un problema que ya se ha tornado sintomtico en las grandes ciudades, en donde la mayora de los pases enfrentan graves dificultades para el acceso a la vivienda de los sectores ms vulnerables. La solucin no se encuentra en la construccin indiscriminada de nuevas viviendas sino en el aprovechamiento y uso de las ya existentes. En el caso de Latinoamrica, recientemente se han aprobado en Venezuela sendas leyes referidas al tema de vivienda. Una especficamente, que se reglamento mediante el Decreto 8.005 (29/01/2011) refiere en un capitulo a los terrenos urbanos e inmuebles no residenciales abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso inadecuado a los fines de la poblacin. Estos inmuebles o terrenos, se los declara de inters social y utilidad pblica. En el caso venezolano, se est pensando ms en los terrenos estatales, pero tambin se hace mencin a los inmuebles no residenciales privados, propiedad de particulares. Estos terrenos sern afectados para la construccin de viviendas. En nuestro pas, existe una experiencia de aplicacin del incremento del impuesto inmobiliario a la Planta UrbanaVacante o Baldos en la ley 14.449 de Acceso Justo al Hbitat de la Provincia de Buenos Aires. La contribucin adicional es del 50% de ese impuesto. La recaudacin se destinar al Fondo Fiduciario Pblico "Sistema de Financiamiento y Asistencia Tcnica parala Mejoradel Hbitat".Asimismo, en la ciudad de Rosario tambin persiste esta problemtica y segn el ltimo censo nacional las viviendas deshabitadas son 80.000. Un concejal rosarino presento una iniciativa que propone el aumento de un 50% de la Tasa General de Inmuebles para las viviendas desocupadas por ms de 6 meses. El proyecto propona tambin que las viviendas alquiladas recibieran una compensacin por estar ocupadas. La iniciativa no ha sido sancionada aun. Son varias las propuestas relevadas, de distinto tipo y segn las caractersticas de cada ciudad, pero lo cierto y lo que no puede desconocerse es que la problemtica de las viviendas ociosas es un tema que afecta a las grandes ciudades y que va de la mano con el aumento de dficit habitacional.Lneas de accinTeniendo en cuenta el anlisis realizado, podemos trazar algunas lneas para la elaboracin de propuestas para la Ciudad de Buenos Aires. Estas lneas de accin pueden clasificarse en 2 grupos, aunque todas deberan apuntar a la incorporacin de los inmuebles vacios al mercado de alquiler: 1- aquellas propuestas que apuntan a sancionar a los propietarios de viviendas desocupadas mediante suba de impuestos; y 2- aquellas que por el contrario benefician al propietario de una vivienda que no est en buenas condiciones otorgando subsidios para la rehabilitacin o mediante exenciones impositivas para que puedan ser incorporadas al mercado de alquiler. En este ltimo caso, el alquiler puede ser administrado por el Ejecutivo local mediante algn organismo creado para tal fin o el mismo propietario que lo alquile en forma privada mediante algunas condiciones. Sea cual fuera la propuesta, lo que tiene que existir es voluntad y decisin poltica de intervenir en el mercado inmobiliario, considerando la propiedad vaca como una situacin anmala que no se encuentra tipificada en ninguna normativa y que es contraria a la funcin social de la propiedad. A continuacin, se detallan algunas lneas de accin que sirvan como base para la elaboracin de propuestas (preliminar):

1. Tasas sobre viviendas vacas: Incrementar el impuesto inmobiliario de aquellas viviendas desocupadas por ms de 6 meses. Lo recaudado por este impuesto puede ir a un Fondo que se utilice para el subsidio para las rehabilitaciones o para la compra de viviendas para alquiler o para un fondo de garanta para inquilinos.2. Subsidio para rehabilitacin de viviendas: otorgar subsidios para aquellos propietarios cuyas viviendas se encuentren en mal estado y que no puedan ser puestas en alquiler. 3. Estadsticas elaboradas por el Ejecutivo sobre inmuebles desocupados: que la Direccin General de Estadsticas y Censos elabore estadsticas sobre las viviendas vacas, para poder contar con un diagnstico preciso para poner en marcha las distintas medidas.

4. Cesin de las viviendas vacas al Ejecutivo para otorgarlas en alquiler5. Expropiacin temporaria de uso de las viviendas vacas6. Creacin de la Oficina Pblica de Alquileres: todos los contratos de locacin deben ser registrados en esta oficina. De esta manera se podr llevar adelante una estadstica de las viviendas en alquiler. Los propietarios que cuenten con ms de 1 vivienda deben realizar una DDJJ indicando el destino de la segunda vivienda o del resto de las que posee.ConclusionesEl acceso a la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires es casi una utopa para los sectores ms vulnerables, pero tambin para los sectores medios que no cuentan con la posibilidad de acceder a un crdito y que deben volcarse al mercado de alquiler. La contracara de esta situacin son las viviendas vacas que se encuentran diseminadas por distintos barrios, pero con mayor concentracin en Puerto Madero.

La especulacin inmobiliaria responde a la capacidad con la que cuentan ciertos sectores de la poblacin de invertir sus ahorros en ladrillo, y al no existir ninguna sancin para aquellos propietarios que mantienen sus viviendas vacas esperando el mejor momento para realizar una transaccin inmobiliaria, se produce la contraposicin de que existan viviendas desocupadas y gente en situacin de calle. La mejor manera de terminar con esta especulacin, es mediante la intervencin del Estado con polticas fiscales que regulen este comportamiento anmalo. El Ejecutivo mediante diversas medidas, debe contribuir a que esas viviendas se vuelquen el mercado de alquiler, ya sea privado o mediante la creacin de una Oficina Pblica de Alquileres, que atienda la problemtica de aquellas familias que no pueden alquilar en el mercado formal por no contar con los requisitos impuestos.

Ante el modelo propuesto de construccin indiscriminada, se debe fomentar la utilizacin del parque habitacional existente, como solucin a una problemtica que va en aumento. Las diferentes propuestas planteadas en distintos pases, apuntan al objetivo de revertir la situacin de ociosidad de los inmuebles de las grandes ciudades, teniendo en cuenta que el acceso a la vivienda es un derecho postergado que responde casi exclusivamente a la lgica de mercado y que por tanto expulsa a un gran sector de la poblacin. El Estado debe intervenir con polticas pblicas activas para revertir esta y otras situaciones referidas al tema, como la regulacin del mercado de alquileres. *Lic. En Comunicacin Social (UBA). Miembro del Centro de Estudios y Accin por la Igualdad (CEAPI). Mail: jinavatta@gmail.com.

Anlisis elaborado en Buenos Aires Sin Techo. La ausencia de polticas de acceso a la vivienda (2009-2010). Equipo de trabajo del Despacho Dip. (mc) Facundo Di Filippo.

En Vivienda, especulacin inmobiliaria y desigualdad en la Ciudad de Buenos Aires. Documento de Plataforma 2012. http://www.plataforma2012.org.ar/index.php/documentos/pronunciamientos/52-vivienda-especulacion-inmobiliaria-y-desigualdad-en-la-ciudad-de-buenos-aires-version-reducida

Datos CENSO INDEC 2010.

Ejemplo: Programa PROCREAR (Nacin); Crditos Primera CASA BA (Ciudad); Crditos Mi CASA BA (Ciudad).

Datos extrados de Rodrguez Alonso, Raquel(2011) La poltica de vivienda en Espaa en el contexto europeo. Deudas y Retos, Boletn CF+S, 47/48, pp. 125-172. Recurso electrnico en lnea: HYPERLINK "http://habitat.aq.upm.es/boletin/n47/arrod_5.html" http://habitat.aq.upm.es/boletin/n47/arrod_5.html

Idem nota 5.

Idem nota 5.

Idem nota 5.

Decreto Reglamentario 1062/13 http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/13-1062.html

Informe "Ni casas sin gente, ni gente sin casas" elaborado por el Centro de Estudios y Accin por la Igualdad (CEAPI) - Febrero de 2014. (www.derechoalaciudad.com.ar)