NICARAGUA: POLÍTICAS ECONÓMICAS 1920-20201 · 2020. 11. 13. · Nicaragua: políticas económicas...

Nicaragua: políticas económicas 1920-2020

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NICARAGUA: POLÍTICAS ECONÓMICAS 1920-20201

Visión panorámica y lecciones para el futuro

José Luis Medal Mendieta2

1 Esta publicación es una edición actualizada del libro: Nicaragua: Estrategias de Desarrollo y Políticas de Ajuste 1950-1997. (Medal, José Luis,1998). 2 El autor es Dr. en Economía y Abogado.



2

A Rosalina, Luis y Aldo

A Luis Adolfo (in Memoriam)



3

CONTENIDO

Introducción ........................................................................................................................................................................ 2

CAPÍTULO I Políticas Económicas 1920-1978. ................................................................................................................ 4

El modelo agroexportador. Reducida población y abundancia de tierras. El entorno político. La “edad de oro” del

crecimiento”.La dependencia de la economía mundial. La creación del córdoba. El Estado “desarrollista”. Las principales

políticas de fomento. La provisión de bienes públicos. El crédito dirigido. El papel del Banco Nacional. La intervención en

los mercados agrícolas. Las políticas para el sector industrial. El intento de industrialización con el mercado común

centroamericano. El modelo híbrido. Estabilidad macroeconómica. La política monetaria conservadora. La estabilidad

cambiaria. La década del setenta, Las políticas económicas: su proceso de formulación ¿Por qué creció Nicaragua? El

aumento en la productividad. El papel de la inversión privada y pública. El rol de la inversión extranjera directa. El papel

del Estado. Balance económico y político del Estado “desarrollista”.

Capítulo II El Estado “Socialista” y la debacle de los ochenta ................................................................................... 43

EI nuevo papel del Estado. La influencia del “modelo cubano”. La “economía mixta”. La reforma agraria. La

nacionalización de la banca, del comercio exterior y los controles al comercio interno. La política de inversiones.

La estratificación social. EI efecto de la guerra civil en la crisis económica. La política monetaria y cambiaria. La

hiperinflación y las hiper devaluaciones. Las reformas monetarias de 1985 y 1988. Efecto de la crisis en los

sectores reales de la economía. Balance económico y político de la década del ochenta.

Capítulo III. El Estado “Neoliberal” (1990-2020)……………………………………………………………65

La situación económica y social al inicio de 1990. El entorno político y la “triple transición”. EI nuevo

ordenamiento económico. Las políticas “neoliberales” de libre de mercado. La política monetaria y cambiaria. El

fin de la hiperinflación. Las políticas de ajuste y la condonación de la deuda externa. El problema de la propiedad

y los costos de “la piñata”. Las quiebras bancarias. Auge y caída de la cooperación venezolana. Neoliberalismo

con “populismo responsable”. Las políticas económicas ante la crisis de abril del 2018 y la pandemia del 2020.

Balance económico y político del período 1990-2020.

Capítulo IV. Lecciones de la historia y nuevas orientaciones de políticas …………………………………87

Democracia y sistema económico. El papel del Estado y del mercado. Las políticas del Estado “desarrollista”

versus las políticas del “Estado Neoliberal”. Nuevas orientaciones de política económica. Bienes públicos e

intervención en los mercados. ¿Políticas industriales activas? La dolarización oficial. Reforma al sistema

impositivo y al gasto público. Eliminar exoneraciones y priorizar inversiones en bienes públicos. El carácter

público de las políticas públicas. Principal lección de la historia de Nicaragua: sin democracia no habrá, desarrollo

sostenible.

Capítulo V. Resumen y principales conclusiones…………………………………………………………….104



4

Introducción

En este ensayo se presenta una visión panorámica de las estrategias y políticas económicas implementadas en

Nicaragua a lo largo de gran parte del siglo XX y de las dos primeras décadas del siglo XXI. Consideramos

conveniente analizar la experiencia histórica en políticas económicas, para que ello contribuya a reflexionar sobre

las estrategias y políticas económicas futuras. Aunque nos concentramos en los aspectos económicos, incluimos

reflexiones sobre temas políticos, ya que la ausencia de instituciones democráticas ha sido el principal obstáculo

histórico para lograr un desarrollo sostenible.

Esta publicación es una edición actualizada del libro 1) Nicaragua: Estrategias de Desarrollo y Políticas de Ajuste

1950-1997, publicado en 1998. Hemos hecho actualizaciones, adiciones y cambios y hemos reducido -en lo

posible- los aspectos técnicos a fin de intentar que sea accesible al mayor número de lectores. También hemos

minimizado los cuadros estadísticos los que pueden ser consultados en las obra citada y en las que aparecen en la

bibliografía.

La exposición se divide en cinco capítulos. En el capítulo I analizamos la evolución de la economía nicaragüense

a lo largo del período 1920-1978. Señalamos inicialmente las características básicas de la economía de Nicaragua,

a inicios del siglo XX. Luego nos concentramos en las políticas económicas implementadas en el subperíodo

1945-1970 -considerado la “edad de oro” del crecimiento-. Esta fue la época del Estado “desarrollista”, Señalamos

también la desaceleración de la economía, que tuvo lugar en 1971-1978.

En el capítulo II analizamos las políticas económicas durante la revolución sandinista-1979-1989- periodo

denominado la “década perdida”, época del Estado “socialista” con creciente estatización de la economía, donde

se experimentó un gravísimo retroceso. En el capítulo III señalamos el entorno político y reseñamos las políticas

económicas del período 1990-2020, años del Estado “neoliberal”. Dentro de ese período algunos han calificado

a las políticas económicas del sub período 1990-2006 como “neoliberales” y a las del sub período 2007-2020

como “socialistas”. Mostraremos que ese no es el caso. En lo fundamental las políticas económicas a lo largo de

todo el período 1990-2020- fueron en lo fundamental similares y se enmarcaron dentro de una economía de libre

mercado y parcialmente en el denominado Consenso de Washington. En ese capítulo también reseñamos la crisis

política y económica reciente (2018-2020).

En el cuarto capítulo hacemos un balance general de las políticas económicas implementadas a lo largo de un

siglo y sugerimos nuevas orientaciones de políticas. Se analiza el papel del Estado y del mercado, y las políticas

del Estado “desarrollista” versus las políticas del “Estado Neoliberal”. Se analiza el papel del Estado en

suministrar bienes públicos y corregir fallas del mercado. Se sugiere eliminar exoneraciones-exceptuando la

canasta básica- y priorizar inversiones en bienes públicos, establecer un sistema de renta global y una dolarización

oficial. En el quinto capítulo, se presenta el resumen y principales conclusiones y se finaliza con la principal

lección de la historia de Nicaragua: sin democracia no habrá desarrollo sostenible.



5

El cuadro No.1 que presentamos a continuación, resume las estrategias y políticas económicas implementadas a

lo largo del período 1990-2020.Ese cuadro y el resumen y conclusiones que presentamos en el capítulo V, dan

una visión panorámica de todo el referido período.



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Cuadro I

Estrategias y políticas económicas 1920-2020

Visión panorámica

Período Modelo y Estrategia

económica

El motor del crecimiento Políticas económicas

Finales siglo XIX Comienzos siglo XX

Modelo Agroexportador.

Estrategia de

desarrollo hacia afuera

Exportación de café Ganadería extensiva

Promoción del café. Creación del Córdoba y

del Banco Nacional, en

1912.

1945-1960 Estado desarrollista.

Estrategia de “desarrollo hacia

afuera”

Economía de Mercado con mayor

intervención estatal

que en 1990-2020

Agroexportaciones

Boom Algodonero. Expansión en ganadería

extensiva y en el área de

cultivos. Aumentos en la productividad. Crecimiento

de la población.

Inversión en

infraestructura. Crédito dirigido. Intervención en

mercados agrícolas.

Políticas macroeconómicas sanas.

Reducidos déficits

fiscales. Control en emisión de córdobas sin

respaldo

1960-1978 Modelo Híbrido:

agroexportación +ISI

Estado desarrollista. Economía de Mercado

con mayor

intervención estatal que en 1990-2020

Igual a la década de 1950+

Industrialización

Sustitutiva de Importaciones

(ISI).

Lo anterior de la década

de 1950+ ISI

Proteccionismo arancelario. Incentivos

fiscales a la industria.

1979-1989 Modelo estratégico: modelo cubano.

Modelo táctico:

“Economía Mixta”. Intento de construir un

sistema socialista.

No hubo motor del crecimiento: Derrumbe de

las exportaciones.

Financiamiento del bloque socialista. Creciente deuda

externa.

Creciente peso del Estado. Nacionalización

de la banca y comercio

exterior. Control de precios y de cambios.

Políticas macro

populistas (déficits fiscales, emisión de

córdobas sin respaldo)

1990-2006 Economía capitalista

de libre mercado.

Políticas del Consenso de Washington o

“neoliberales”.

Cooperación internacional,

remesas familiares y

repunte en exportaciones e Inversión Extranjera

Directa (IED) a partir del

2000.

Privatización del sistema

financiero y del comercio

exterior. Libertad de precios y de cambios.

Políticas macro

económicas sanas. Incentivos fiscales.

2007-2020 Economía capitalista

de libre mercado. Políticas neoliberales

del Consenso de

Washington.

Exportaciones, IED,

cooperación internacional y remesas familiares

Mismas políticas de

1990-2006+ populismo financiado por

Venezuela. no sostenible

en el futuro.

Fuente: elaboración propia



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CAPÍTULO I

Estrategias y Políticas Económicas 1920-1978

El modelo agroexportador

Al comenzar el siglo XX Nicaragua era una economía atrasada de reducida población. De manera muy similar a

como ocurrió en la época colonial, la hacienda ganadera tradicional, una rudimentaria producción doméstica y un

reducido comercio de exportación, fueron las principales características del sistema económico. Como ha sido

señalado (Torres Rivas, 1977; Wheelock, 1980; Núñez, 1980), con el café a finales del siglo XIX se produce

realmente el inicio de la inserción de Nicaragua en la economía internacional como exportador de productos

primarios. La lógica de la economía nicaragüense se enmarcó parcialmente en lo que los cepalinos denominaron

“modelo de desarrollo hacia afuera”, basado en la exportación de bienes primarios a los países desarrollados e

importación de bienes de capital y de consumo no producidos domésticamente (Medal, 1985). Sin embargo, la

inserción de Nicaragua como economía de exportación, tuvo lugar con retraso en relación a sus vecinos

centroamericanos- -Guatemala, Costa Rica y El Salvador- que ya habían establecido una dinámica agricultura de

exportación desde la segunda mitad del siglo XIX, mientras Nicaragua sólo había alcanzado un crecimiento

incipiente del sector externo (CEPAL, 1963).

Diversos gobiernos promovieron la agro exportación. A finales del siglo XIX se construyó el ferrocarril y se

incentivó la inmigración extranjera, ofreciendo tierras para el cultivo del café. No obstante, esos esfuerzos y

algunos avances en infraestructura, predominó el retraso económico. El avance más notable en infraestructura,

fue la construcción-iniciada en 1878- del ferrocarril que conectó el puerto de Corinto con Chinandega y León y

con varias ciudades del pacífico del país. Hubo planes de conectar el ferrocarril con Monkey Point en el Atlántico.

Ello nunca se concretó. La costa caribe permaneció prácticamente aislada del resto del país. La desarticulación

geográfica entre la zona del pacífico y la del atlántico, ha sido una característica central de la economía

nicaragüense. El ferrocarril fue finalmente cerrado en 1991 y la infraestructura de transporte terrestre dependió

enteramente de las carreteras.

El papel central de la producción y exportaciones agropecuarias en la economía del país, fue señalado

reiteradamente a lo largo de los años. Como indicó un informe de 1952 del Banco Mundial (El Desarrollo

Económico de Nicaragua, Recomendaciones para un Programa Quinquenal de Fomento Nacional, Washington,

septiembre de 1952): «...en relación a su población actual- -ligeramente superior a un millón de habitantes—la

extensión de tierras disponibles para desarrollo es casi ilimitada. El suelo es apto para el cultivo de casi todos los

productos tropicales…utilizando en forma eficiente el suelo, el país puede llegar a ser en el futuro, un importante

exportador de carne y productos lácteos, así como de un gran número de otros productos agrícolas”. (IBRD,

1952).



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La reducida población

Una reducida población en un territorio relativamente extenso, ha sido característica central de Nicaragua. La

población en 1920 era de escasamente seiscientos cuarenta mil habitantes. Entre 1906 y 1950, ésta creció a una

tasa promedio intercensal de 1.7 por ciento, siendo mayor el crecimiento en el período 1940-1950 (2.4 por ciento).

Posteriormente, la reducción de la tasa de mortalidad y el descenso más lento en la fecundidad se tradujo en un

más acelerado crecimiento natural de la población. La evolución histórica de la población nicaragüense, se

presenta en el cuadro No.2. Paralelamente al aumento poblacional, tuvo lugar un relativo proceso de urbanización.

En 1950 se estimaba que el 30 por ciento de la población era urbana, porcentaje que se incrementó a 52 por ciento

en 1995 y a un estimado del 57 por ciento en el año 2020.

Cuadro 2.

Crecimiento Poblacional 1920-2020

Año Población Total Población Población Población

Urbana Urbana Económicamente

Activa

1920 640,000 n.d n.d n.d

1940 830,000 n.d n.d n.d

1950 1,075,535 30% 70% 330,000

1958 1,328,000 39% 61% 427,000

1963 1,544,000 41% 59% 477,000

1970 1,835,328 44% 56% 605,000

1980 2,524,464 49% 51% 872,600

1985 2,976,556 50% 50% 980,026

1990 3,510,560 51% 49% 1,210,310

1995 4,139,486 52% 48% 1,458,995

2000 5,069,302 54.2% 45.8% 1,815,000

2020 6,624,554 57.2% 42.8% 3,427,000

Fuente: INEC y United Nations, data. (n.d.:no disponible).

El crecimiento poblacional es uno de los factores que explica el crecimiento económico. Por un lado, aumenta el

número de trabajadores o población económicamente activa lo que usualmente aumenta el producto nacional, es

decir, hay crecimiento económico. Por otro lado, el aumento poblacional suele incrementar la demanda interna

de bienes y servicios al haber mmás consumidores, lo que estimula el crecimiento. Si se estanca la población, ello

podría-aunque no necesariamente- producir estancamiento. El simple aumento de la población, fue una de las

principales causas del crecimiento que experimentó Nicaragua-aunque con graves retrocesos-a lo largo del



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período 1920-2020. El bono demográfico-más que los méritos o desméritos, de los gobiernos de turno-es una de

las explicaciones del crecimiento. La otra explicación radica en el uso del recurso relativamente más abundante:

la tierra.

El entorno político

Un entorno político e institucional adecuado facilita el crecimiento. En el período 1920-2020, el crecimiento

económico fue afectado por la inestabilidad política. Lo mismo ocurrió desde la independencia – 1821-. En el

siglo XIX, hubo guerras civiles, e inseguridad ciudadana. Sólo en los 30 años (1863-1889) de la llamada

República Conservadora hubo relativa estabilidad. Durante el gobierno de José Santos Zelaya hubo un sistema

político autoritario y conflictos armados. En 1912 siendo presidente Adolfo Díaz se produjo la revolución libero

conservadora-llamada Guerra de Mena-. Entre agosto de 1912 y agosto de 1925 tuvo lugar la primera intervención

de los Estados Unidos. En 1914 fue suscrito el Tratado Chamorro Bryan-que concedía a los Estados Unidos el

derecho de construcción de un canal interoceánico. En 1926 el caudillo conservador Emiliano Chamorro dio un

golpe de Estado al presidente Carlos José Solórzano. En 1926-1927 tuvo lugar la guerra constitucionalista que

intentó poner en el poder al vicepresidente Juan Bautista Sacasa. En parte por ese conflicto, se produce la segunda

intervención de los marinos norteamericanos. Ello generó la lucha del General Augusto César Sandino contra la

intervención, durante los años 1927-1933.

Después del asesinato de Sandino en 1934 surge la dinastía de los Somoza. Con ella tuvo lugar un largo período

de relativa “estabilidad” que finalizó al inicio de los años setenta. Ese período de “pax romana” se logró por la

política de Anastasio Somoza García, de “plata para los amigos, palo para los adversarios y plomo para los

enemigos”. Pedro Joaquín Chamorro Cardenal denominó a la dinastía de ese período: “La estirpe sangrienta”.

Para otros, “gracias a los Somoza”, hubo varias décadas de “paz y progreso. En este ensayo analizamos las causas

del elevado crecimiento económico del período 1945-1970. Para ello, es importante distinguir entre los factores

y variables que controlan los gobiernos y los que no dependen de ellos. Distinguimos también entre crecimiento

y desarrollo sostenible en el largo plazo. De nada sirve lograr altas tasas de crecimiento, para luego retroceder por

graves conflictos políticos internos.

Lo político-institucional-variable que si controlan los gobiernos-, ha sido determinante a lo largo de la historia de

Nicaragua. Cumberland en 1928 señaló que: «Un rápido desarrollo de los recursos de Nicaragua nunca ha ocu-

rrido en el pasado. Esto es en gran parte efecto de la inseguridad de la vida y de la propiedad....Por consiguiente.

la seguridad de la vida y de la propiedad es la piedra angular de cualquier programa de rehabilitación económica

y financiera». (W.W. Cumberland. Nicaragua: Investigación Económica y Financiera. 1928). El estudio de

Cumberland es, hasta donde sabemos, el primer diagnóstico profesional de la economía de Nicaragua. Ese autor

enfatizó de manera algo intuitiva, al entorno institucionales decir la “la seguridad de la vida y de la propiedad”

como pilar del crecimiento.



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La dependencia de la economía mundial

La dependencia de la economía internacional ha sido un factor constante a lo largo del siglo XX y lo que va del

siglo XXI. El carácter de pequeña economía altamente abierta, dependiente de las exportaciones y de las

importaciones, ha sido -y es- una característica central de la economía nicaragüense. La crisis mundial de la

década del treinta, afectó la débil economía agroexportadora y de subsistencia, afectando seriamente la economía

de nicaragüense. Las exportaciones cayeron y el Producto Interno Bruto (PIB) por persona-per cápita- disminuyó

significativamente. Bulmer Thomas, señaló que como efecto de la gran depresión de l929 cayeron las

exportaciones y Nicaragua entró en una recesión económica. El efecto en Nicaragua, de la gran depresión fue

prolongado. Fue hasta en 1952, que Nicaragua recuperó el nivel del PIB per cápita que tenía en 1929. (Bulmer

Thomas, 1987). Además de los efectos de la gran depresión de la década del treinta, Nicaragua fue afectada por

el terremoto-y posterior incendio- que destruyó Managua el 31 de marzo de 1933.

Ausencia de políticas de reactivación económica ante la crisis de la década del treinta

Como resultado de la crisis de la década del treinta, en Nicaragua no se adoptaron políticas de reactivación

económica. El estado simplemente administró la recesión introduciendo controles cambiarios-es decir, controles

a la venta y compara de dólares- y devaluaciones en el tipo de cambio. El córdoba pasó de un córdoba por un

dólar en 1912, a 2 córdobas por un dólar en 1937 y a C$ 5.00 x un US$ en 1938. Como consecuencia de esa crisis

no se inició en ese entonces en Nicaragua un proceso de industrialización por sustitución de importaciones similar

al que ocurrió en esa época en los países más grandes de América Latina. Los reducidos núcleos urbanos y la

dimensión del mercado interno, no permitían sustentar en ese entonces, el denominado modelo de

Industrialización por sustitución de importaciones (ISI). El Cuadro 3, muestra el impacto de la gran depresión

sobre las exportaciones de Nicaragua, las que decrecieron en la década del treinta, lo que provocó un largo período

de recesión interna.

La reactivación de las exportaciones después de la Segunda Guerra Mundial provocó un acelerado crecimiento

económico, En las décadas del cincuenta y sesenta, Nicaragua experimentó las mayores tasas de crecimiento, a

lo largo de su historia.

El acelerado crecimiento económico del período 1945-1970

Si la depresión mundial de la década de 1930 produjo un largo período de estancamiento en la economía

nicaragüense, la reconstrucción de Europa y la larga onda expansiva que tuvo lugar en la economía internacional

después de la Segunda Guerra Mundial, impulsó un período de expansión económica. La tasa de crecimiento

promedio fue de 5.4 por ciento en los cincuenta, 6.7 por ciento en los años sesenta, disminuyo en los setenta y se

volvió negativa en los ochenta-la década pérdida- (ver Cuadro No.4).



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Cuadro No.4

Tasa de Crecimiento del Producto Interno Bruto (porcentaje)

Período Tasa de crecimiento % Período Tasa de crecimiento %

1945-1949 6.3 1979-1989 -3.2

1950-1960 5.4 1990-2006 3.2

1961-1970 6.5 2007-2020 2.3

1971-1978 2.7

Fuente: CEPAL (1963), Banco Central.

El principal motor del crecimiento a la largo de 1945-1970 lo fue la expansión de las exportaciones. Las

exportaciones de algodón, aumentaron rápidamente. Con ese cultivo, se creó por primera vez en la historia de

Nicaragua, un sector empresarial moderno, ya que incorporó técnicas modernas de producción y requirió de un

dinámico espíritu empresarial. Como señaló Belli (Belli, Pedro,1975): “mientras el café criaba caballeros, el

algodón forjaba empresarios”.

El crecimiento de la producción y del área de cultivos

No sólo el algodón contribuyó al elevado crecimiento del período 1945-1970. En relación a la década del

cincuenta, el Informe del Banco Mundial de 1960, señaló que entre 1949 y el final de la década del cincuenta el

volumen de producción de las cinco principales productos agrícolas- se había más que duplicado, aunque el mayor

incremento tuvo lugar en el caso del algodón. (BM, 1960). En el cuadro que sigue, se reseña la expansión del

aérea de cultivos a lo largo del período 1950-1978. El área total de cultivos creció de 448 mil manzanas-una

manzana equivale a 0.699 hectáreas- en 1950 a 687 mil en 1960 y 791 mil en 1970.

Cuadro No.5

El crecimiento del algodón desplazó parte de la producción campesina de las zonas fértiles de León y Chinandega

hacia la frontera agrícola, pero ello no se tradujo en una disminución del área de granos básicos. Por el contrario,

aumentó el área de los cultivos de consumo local. Es obvio que existía una amplia disponibilidad de tierras y una

frontera agrícola casi ilimitada, lo que permitió a lo largo de las décadas de 1950s y 1960s, la expansión tanto del

área de cultivos de exportación como del área dedicada a los granos básicos. Este proceso continuó en períodos

posteriores. La expansión hacia la frontera agrícola, implicó una “ampliación de las tierras agrícolas y ganaderas

desde los 2.5 millones de Manzanas en 1960 a más de 5 millones en 1978” (IRENA, 1994).

3 Cultivos de exportación: algodón, café, azúcar, banano, ajonjolí y tabaco. Cultivos de consumo interno: maíz, frijoles, arroz y sorgo. 4 Una manzana equivale a 0.699 hectáreas.

Área de cultivos de exportación y de consumo interno3

(En miles de manzanas4)

1950 1960 1970 1978

Cultivos de exportación 173 242 318 458 Granos básicos 275 345 473 632

Área Total 448 687 791 1090

Fuente: BCN y MAG



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CUADRO 3

Evolución Histórica del Comercio Exterior (1910-1989)

(Millones de dólares corrientes)

Año Export. Import. AñoExport.

Export.Import. Año Export. Import.

1910 4.5 2.9 1941 11.9 10.42 1972 249.4 218.5

1911 6.6 5.7 1942 14.3 14.3 6.8 1973 277.9 326.9

1912 3.9 4.9 1943 15.4 13.5 1974 380.9 561.7

1913 7.7 5.8 1944 15.4 10.1 1975 375.2 516.8

1914 4.9 4.1 1945 13.9 11.9 1976 541.9 532.1

1915 4.6 3.1 1946 18.1 14.9 1977 636.8 761.9

1916 5.3 4.8 1947 20.9 21.1 1978 645.9 593.9

1917 5.9 6.4 1948 26.7 24.1 1979 566.5 360.2

1918 7.8 5.9 1949 23.7 21.3 1980 450.4 802.9

1919 12.4 7.9 1950 34.6 24.7 1981 508.2 999.4

1920 10.8 13.9 1951 46.2 29.9 1982 406.0 775.6

1921 8.1 5.3 1952 51.3 39.7 1983 428.8 778.1

1922 7.9 5.1 1953 54.5 43.6 1984 385.4 799.6

1923 11 7.3 1954 62.8 58.3 1985 301.5 878.2

1924 12.9 8.8 1955 80 69.6 1986 239.2 714.4

1925 12.4 10.4 1956 65 68.8 1987 272.8 824.4

1926 13 10.3 1957 71.2 80.9 1988 230.2 802.7

1927 9 10.2 1958 71.1 77.9 1989 318.3 614.7

1928 11.7 13.4 1959 72.2 66.8 1990 330.6 636.4

1929 10.9 11.8 1960 62.9 71.7 1991 272.4 751.4

1930 8.3 8.2 1961 68.4 74.4 1992 223.1 855.1

1931 6.6 6 1962 90.2 98.2 1993 267.0 744.0

1932 4.5 3.5 1963 106.7 110.8 1994 351.2 874.4

1933 4.9 3.8 1964 125.2 137 1995 526.4 865.0

1934 5.2 4.6 1965 148.9 160.3 1996 670.5 1052.3

1935 5.7 5.1 1966 142.2 181.9 1997 746.1 1301.2

1936 4.6 5.6 1967 151.7 203.9

1937 7 5.6 1968 162.3 184.6

1938 5.9 5.1 1969 158.7 176.9

1939 8.3 6.4 1970 178.6 198.7

1940 9.5 7 1971 187.2 210.4

Fuente: Cuadra (1963); BCN (1979); Bulmer Thomas (1985); BCN, años noventa.



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Paralelamente hubo una diversificación de las exportaciones. El algodón y el café representaban el 77.8% de las

exportaciones en 1950, porcentaje que se reduce a 56.4% en 1960 y a 37.1% en 1979. El rubro “otros” aumentó

de 17.4% en 1955 a 40.4% en 1979. En el período de 1960-1970 además del algodón y el café, se experimentó la

expansión de la exportación de azúcar, carne, productos lácteos, aves y mariscos a Estados Unidos (IRENA,

Ibid.). Otro estudio hace mención que, en 1950, los dos principales rubros de exportación-café y oro-

representaban el 73 por ciento del valor de las exportaciones, mientras en 1972 los dos principales productos de

exportación de ese año-el algodón y la carne vacuna-representaron el 40 por ciento del total de las exportaciones

(Cruz, 2006).

Podría en consecuencia afirmarse, que el surgimiento de nuevos productos no estuvo ausente en el período 1950-

1970, aunque también existe la opinión, que en lo fundamental la estructura de la producción de Nicaragua, no

ha variado mucho inclusive desde la época de la colonia. (Medal, L. A., 2010). El mismo algodón- ya se producía

desde el siglo XVI, pero en este caso la incorporación de técnicas modernas de producción durante el período

1950-1970, fue casi una novedad en Nicaragua. Con el algodón surgió un sector empresarial moderno, aunque

ya existían antecedentes. De hecho, la industria azucarera antecedió al algodón-con la fundación del Ingenio San

Antonio en 1880- como un sistema productivo donde se utilizaron técnicas relativamente avanzadas. Otro

antecedente, fueron las plantaciones bananeras, que sin embargo virtualmente desaparecieron en Nicaragua en la

década de 1950s (Bulmer Thomas, Ibid.).

. La dualidad en la estructura productiva en el agro y la expansión de la frontera agrícola

Dentro del sector agropecuario se utilizaron técnicas de producción modernas en los casos de los principales

rubros de exportación, pero ello no ocurrió en el caso de la producción de bienes de consumo interno, con la

excepción del arroz de riego, que por su naturaleza requiere de modernas técnicas de producción. Bulmer Thomas

(1987) caracterizó a la estructura productiva agraria de Nicaragua de las décadas de 1950s y 1960s-de dual o

dicotómica: una agricultura de exportación tecnificada y moderna y una agricultura predominantemente

campesina productora de granos básicos-maíz y frijol-tecnológicamente atrasada. En el algodón y el azúcar se

utilizaron técnicas de producción modernas. En el caso del maíz y del frijol predominaron métodos de cultivo

tradicionales, con reducidos rendimientos por manzana.

Los ciclos económicos en el período 1950-1970

A pesar de que esas las décadas del cincuenta y sesenta del siglo pasado fueron por lo general de auge, no estu-

vieron ausentes las fases contractivas usuales en los ciclos económicos. El primer quinquenio de los años

cincuenta y el primer quinquenio de los sesenta fueron de expansión. Lo contrario ocurrió en el segundo

quinquenio en ambas décadas. El sub período 1950-1955 fue un período de auge de las exportaciones y de la

economía nicaragüense. El valor de las exportaciones aumentó de US$ 35.0 millones en 1950 a cerca de US$80

millones en 1955. El PIB por habitante aumentó de US$200 dólares a $300 dólares aproximadamente en el mismo

período (Fernández H., 1970). Aunque no existían estadísticas confiables5, el Banco Mundial estimó que la tasa

5 Las estadísticas oficiales las cuentas nacionales de Nicaragua, se iniciaron en 1961.



14

de crecimiento del PIB fue de alrededor del 6 por ciento en el período 1950-1955 y que dada una tasa de

crecimiento poblacional del 3.3 por ciento, se había producido un aumento significativo en el PIB per cápita (BM,

1960). Hacemos notar que esa estimación difiere de la de Bulmer-Thomas. Independientemente de diferencias en

las estimaciones, hay coincidencia que el período 1945-1960 fue de expansión-aunque con oscilaciones cíclicas.

En el segundo quinquenio de la década de 1950s, la economía nicaragüense atravesó un ciclo recesivo como

consecuencia de factores climáticos internos-sequía- y de reducción de los precios internacionales de sus

principales rubros de exportación. El área del cultivo del algodón disminuyó de 123 mil manzanas en el ciclo

agrícola 1955-56 a 87 mil manzanas en el ciclo agrícola 1960-61. La tasa de crecimiento del PIB se estimó en

2.0% para 1956-1959 (BM, 1960). Posteriormente el primer quinquenio de los sesenta, fue de mercada expansión.

La tasa de crecimiento del PIB alcanzó el 8.6 por ciento en el sub período 1961-1969, el crecimiento más alto

observado en la historia de Nicaragua. Ello fue en parte el resultado del boom algodonero. Para el ciclo agrícola

1965-1966 el área cosechada del cultivo del algodón se había más que duplicado en relación al inicio de los

sesenta, alcanzando un área cosechada de 215 mil manzanas (Banco Central, 2010). 1 La cifra más alta de

manzanas cosechadas del algodón, tuvo lugar en el ciclo agrícola 1977-1978, cuando se cosecharon 303 mil

manzanas. Posterior a ese año, se inició gradualmente, la desaparición del cultivo.

La ausencia de políticas anticíclicas

En el periodo contractivo 1955-1959, el gobierno no implementó políticas expansivas para reactivar la economía.

La contracción de las exportaciones afectó la balanza de pagos-las cuentas externas del país- y las reservas

internacionales, por lo que no resultó factible adoptar políticas monetarias y fiscales expansivas-aumentar el gasto

público y la cantidad de dinero en circulación. Por el contrario, se aplicó un programa de estabilización, a través

de un acuerdo de crédito contingente con el FMI, suscrito a finales de 1956. Como es evidente las políticas de

ajuste-medidas de austeridad- no son un fenómeno nuevo, exclusivo de finales de los ochenta y de la década de

los noventa. El programa de estabilización y ajuste de 1956, incluyó la medida clásica de contracción del crédito

y de reducción del gasto público. El crédito se contrajo aumentando el encaje legal-porcentaje de los depósitos

de los bancos que estos guardan en el Banco Central-, y usando topes de redescuento para el Departamento

Bancario del Banco Nacional de Desarrollo--institución que hacía también las veces de Banco Central-, a través

de su departamento de emisión. Paralelamente se aumentaron los aranceles para reducir la presión sobre las

importaciones e intentar restablecer el equilibrio externo. (CEPAL, 1963).

Durante la fase depresiva del segundo quinquenio de los sesenta-años 1966-1969- se implementaron igualmente

políticas de ajuste: se contrajo la inversión pública y se intentó reducir la demanda agregada interna-gasto público,

consumo e inversión- para proteger el nivel de reservas internacionales. Al igual que lo que ocurrió en el segundo

quinquenio de los cincuenta, no fue posible implementar políticas expansivas, ya que ello repercutiría

negativamente en el sector externo y crearía presiones inflacionarias. Las políticas expansivas de corte

Keynesiano, -de aumentar el gasto público y el dinero en circulación, políticas en ese entonces en boga en los

países desarrollados-, no resultaron aplicables en una economía altamente abierta como la de Nicaragua. Al tener

un gran peso las exportaciones e importaciones en la economía, las políticas expansivas aumentan las

importaciones lo que implica perdida de dólares utilizados para importar. Las exportaciones no se reactivan

fácilmente en el corto plazo, por lo que se pierden reservas internacionales. Adicionalmente, los córdobas que se

ponen a circular sin respaldo, generarían presiones inflacionarias.



15

La creación del córdoba

En las últimas dos décadas del siglo XIX, el Tesoro nacional imprimió e hizo circular pesos, como moneda

nacional. En el primer decenio del siglo XX el peso había perdido valor resultado de la inflación y de

falsificaciones de billetes. Para reemplazar el peso, se creó el córdoba. La Ley Monetaria de marzo de 1912,

estableció el córdoba como unidad monetaria y en 1913 tuvo lugar la conversión de los pesos por córdobas, a un

tipo de cambio de 12.5 pesos por un córdoba. La conversión de pesos a córdobas se prolongó hasta 1915. El valor

del córdoba se estableció igual a un dólar equivalente en oro, a un gramo y 672 miligramos de oro de nueve

décimos de ley. En esa época existía a nivel internacional, el patrón oro. En ese sistema monetario, el valor del

dinero se expresaba en oro. Nicaragua no fue la excepción a la regla.

Para evitar los problemas de inflación que tuvieron lugar con el peso en la primera década del siglo XX, se decidió

no poner a circular córdobas sin respaldo en dólares. Ese sistema se llamó Fondo de Conversión o caja de

conversión: A través de este sistema, el Banco Nacional-que hacía las veces de Banco Central-continuaría- como

expresó el presidente Bartolomé Martínez-: «depositando un dólar oro en el Fondo de Conversión por cada

córdoba que emita en billetes» (Citado por Cuadra Cea, 1966). Es decir, la intención era no emitir córdobas que

no estuvieran respaldados por dólares en reserva. No se respetó ese principio y se crearon presiones inflacionarias.

El cuadro No. 6 muestra, la evolución de la emisión de córdobas, “con respaldo” y “sin respaldo” entre 1913 y

1933.

En los años veinte, al parecer, la confianza en el valor del córdoba se había debilitado. Cumberland en 1928,

señaló que: “Aunque la moneda nicaragüense ha sido estable durante una década, semejante estabilidad ha sido

en gran medida fortuita. Mientras el Gobierno posea el Banco Nacional de Nicaragua, que administra la moneda,

ese sistema monetario debe mirarse como inseguro” La emisión de moneda sin respaldo, afectó la confianza en

el córdoba y posteriormente condujo a las devaluaciones que tuvieron lugar en los años treinta.

Como resultado de la gran depresión mundial que se inició en 1929 muchos países abandonaron el patrón oro

internacional y pusieron restricciones al libre comercio y a libre circulación de monedas extranjeras. Nicaragua

no fue la excepción. En noviembre de 1931, se creó la Comisión de Control de Cambios que controlaba la compra

y venta de dólares y se prohibió el libre comercio del oro. En 1933, se estableció el control directo de las

importaciones. Se introdujo también un sistema de cambios múltiples (es decir, el Banco Nacional de Nicaragua

vendía el dólar a diferentes precios. Más barato para lo que se consideraban importaciones de bienes esenciales).

Aunque no se dispone de estadísticas confiables de esa época--, existe evidencia de que surgió –al igual que en la

década del ochenta—un mercado negro o paralelo de divisas. Como indica Cuadra Cea: “Las ventas en la bolsa

negra se cotizaban alrededor del 320 por ciento del córdoba al dólar´. Y agrega este mismo autor: “De 1912 a

1935, el córdoba se mantuvo en paridad con el dólar americano, exceptuando ciertos períodos de fluctuación

relativamente cortos. De 1931 a 1935, subió gradualmente el tipo de cambio del córdoba, siendo esta alza

grandemente acelerada durante 1936. La moneda nacional de hecho había sido demeritada, a pesar de que la Ley

Monetaria de 1912, que estableció la paridad del córdoba con el dólar, no había sido modificada”. (Cuadra Cea,

Ibid.).



16

CUADRO 6

Evolución del Medio Circulante (1913-1933)

(Millones de Córdobas)

Año Circulante

Año Con Respaldo Sin Respaldo Total

1913 695 877 1572

1914 34 2952 2986

1915 14 2035 2049

1916 2 1981 1983

1917 358 1785 2143

1918 871 1788 2659

1919 2010 1729 3739

1920 1213 1587 2800

1921 307 1553 1860

1922 649 1581 2230

1923 1111 1471 2582

1924 1860 1716 3576

1925 2093 1677 3770

1926 2170 1808 3978

1927 2160 1787 3947

1928 2169 1848 4017

1929 1777 1816 3593

1930 1152 1828 2980

1931 445 1858 2303

1932 254 2133 2387

1933 249 2290 2539

Fuente: Tomado del libro de Cuadra Cea (1963)

Conviene destacar un principio central para la estabilidad monetaria. En 1940, Herman Max-economista chileno

que asesoró la reestructuración del Banco Nacional señaló que “todo el secreto de mantener un sistema monetario

sano, radica en que las emisiones de moneda nacional, respondan a las legítimas necesidades del mercado”

(BCN,1961). Había que evitar, lo que se denominó “emisiones inorgánicas”, es decir, emisiones de córdobas sin

respaldo en dólares. La cantidad de moneda nacional en circulación podía crecer al ritmo de la economía, es decir,

conforme “las legítimas necesidades del mercado”. Coincidiendo tácitamente con lo que más tarde se denominó

monetarismo, cuyo principal exponente fue Milton Friedman.

Con ese simple principio de evitar “emisiones inorgánicas” de córdobas, se mantuvo la estabilidad de precios y

se evitaron frecuentes devaluaciones. Después de la devaluación al 5xl (cinco córdobas por un dólar) que tuvo

lugar en 1938, se produjo otra devaluación oficial al 7x1, en 1950 predominando un sistema de cambios múltiples



17

en los años cincuenta, existiendo al mismo tiempo, dos tipos de cambio del córdoba con respecto al dólar.

Posteriormente se unificaron a un solo tipo de cambio de siete córdobas por un dólar. La relación de siete córdobas

por un dólar permaneció fija por dos décadas (1960-1979), gracias a un sistema basado en un principio similar al

de la caja de conversión: no se emitían córdobas que no estuvieran respaldados por reservas internacionales. No

usar la “maquinita para imprimir córdobas”, si no había reservas en dólares que respaldasen esos córdobas que se

ponían a circular, se constituyó en el principio fundamental de la política monetaria y cambiaria del período 1960-

1979-y posteriormente del período 1990-2020. Ese principio se violó en la década del ochenta, y ello explica la

hiperinflación que tuvo lugar en 1985-1990. A ello nos referiremos en el capítulo II.

Las devaluaciones y el sector exportador

En la teoría económica se sostiene usualmente que las devaluaciones estimulan las exportaciones y contraen las

importaciones. El argumento, aunque técnico, es simple. Si a un exportador se le entregan más córdobas-al

devaluarse la moneda- por cada dólar que obtiene con sus exportaciones, se sentirá incentivado para exportar más

productos. Lo contrario para un importador. Si este tiene que pagas más córdobas por los dólares que usa para

importar, tenderá a importar menos. Ello favorece la balanza comercial. En realidad, el tema es un poco más

complicado, entre otras cosas, porque una devaluación nominal no necesariamente se traduce en una devaluación

real. No profundizaremos aquí en este tópico. Nos limitamos a hacer mención de que existen diferentes opiniones

de los efectos que tuvieron las devaluaciones del período 1945-1960.

La CEPAL, (1963), sostuvo que las devaluaciones que tuvieron lugar en los años cuarenta y. cincuenta produjeron

cambios favorables en la estructura de precios relativos a favor de las exportaciones, lo que facilitó la fuerte

reactivación del sector agroexportador después de la segunda guerra mundial. Otro autor (Bulmer-Thomas, 1988),

por el contrario, no atribuyó a la política cambiaria que implementó Nicaragua –ni en general a la de los países

centroamericanos durante la primera mitad de este siglo-, mayor relevancia o incidencia en la estrategia de

desarrollo ni en la promoción de exportaciones.

Si las devaluaciones estimulan las exportaciones-como sostuvo la CEPAL que ocurrió después de la Segunda

Guerra Mundial -, ello inclinaría la balanza a favor de un sistema de cambios flexibles, es decir a usar

devaluaciones. Si, por el contrario, las devaluaciones nominales no estimulan las exportaciones, ello inclinaría la

balanza, a favor de un sistema cambiario con tipo de cambio fijo. En relación a esto último hacemos notar que

entre 1960 y 1979 el tipo de cambio permaneció fijo en siete córdobas por un dólar y fue cuando más crecieron

las exportaciones. En la década del ochenta-como veremos en el capítulo II-hubo hiper devaluaciones y las

exportaciones se derrumbaron. En el contexto actual, la efectividad del uso de devaluaciones o de políticas

monetarias activas, es muy discutible, por decir lo menos. Retomaremos este tema en el capítulo IV, donde

sugerimos una dolarización oficial. En lo que sigue exponemos las políticas de promoción del desarrollo que se

implementaron en el período 1945-1978.



18

Las principales Políticas de Desarrollo (PE) del período 1945-1978.

En las décadas de 1950s y 1960 predominó en la teoría económica la visión de la existencia de importantes fallas

del mercado, que requerían de un Estado desarrollista intervencionista. Se señalaba, que el mercado no sólo era

inexistente en el caso de los bienes públicos, sino que además ineficiente en la producción de bienes privados o

semi públicos sujetos a externalidades. A nivel del comercio internacional, la CEPAL bajo el liderazgo de Raúl

Prebisch señaló las supuestas limitaciones de una estrategia de crecimiento basada en el libre comercio y propuso

una estrategia de “desarrollo hacia adentro” con fuerte intervencionismo estatal y con aranceles proteccionistas.

Predominó en América Latina-y Nicaragua no fue la excepción-la visión del Estado desarrollista. Los mercados

no sólo eran imperfectos, sino que incluso en aspectos relevantes-como los mercados financieros rurales-, ni

siquiera existían. Por su parte los organismos internacionales respaldaron y financiaron las intervenciones del

Estado para promover el crecimiento. Las dos más importantes PD del período 1950-1970 lo fueron la provisión

de bienes públicos-carreteras y otras infraestructuras básicas-que el mercado no podía suministrar y el crédito

dirigido a los sectores productivos, lo que se justificó ante la falla del mercado de virtual ausencia de

financiamiento para los sectores productivos. El Estado también intervino en los mercados agrícolas y de la

vivienda y estableció incentivos fiscales especiales para la industria. El resumen de las principales PD del período

1950-1970 se presentan en el Cuadro No. 5.

La provisión de bienes públicos: Política de Desarrollo (PD) central en las décadas del cincuenta y sesenta

La depresión mundial de los años treinta, los conflictos políticos internos y los efectos en el comercio

internacional provocados por la II Guerra Mundial, dieron como resultado que a mediados de los años cuarenta,

la economía de Nicaragua se encontraba en una profunda postración, lo que también afectaba a la infraestructura

pública.

El informe del Banco Mundial de 1951, destacó la precaria situación que se encontraban las comunicaciones

internas a finales de los años cuarenta. Hasta la Segunda Guerra Mundial, el principal medio de transporte era el

ferrocarril que conectaba Managua con las principales áreas de producción del occidente del país y con el Puerto

de Corinto. El desarrollo de carreteras relativamente modernas, comenzó realmente en 1940 con la construcción

en Nicaragua, de la carretera Panamericana.



19

Cuadro No. 7

Matriz de las principales políticas desarrollistas de 1945-1978

Horizontal Vertical

Bienes públicos (BP)

Infraestructura Pública. Carreteras Serviciospúblicos. electricidad, comunicaciones.

Caminos rurales Centros de acopio y almacenamiento de cosechas Infraestructura para la exportación

Intervención en el Mercado (IM)

Crédito para el desarrollo (Banca de desarrollo). Banco Nacional. INFONAC. Crédito dirigido Asistencia técnica subsidiada Aranceles proteccionistas Promoción de las exportaciones. Promoción de la Inversión Extranjera (en menor grado que actualmente) Investigación y Desarrollo

Crédito dirigido al sector agropecuario Crédito dirigido al sector Industrial Transferencia técnica subsidiada al sector rural Incentivos fiscales para el sector Industrial

Intervención en el mercado de los granos básicos Intervención en el mercado de la vivienda.


Una de las principales recomendaciones del Banco Mundial en 1952, fue naturalmente, la construcción de

carreteras que comunicasen las principales zonas de producción agropecuaria con los puertos del Pacífico-Corinto

y San Juan del Sur-. Se enfatizó también la limitación que implicaba la ausencia de caminos rurales o caminos

de penetración que permitiesen el acceso al mercado de la producción agropecuaria (IBRD, 1952). Al Estado le

correspondía el suministrar los bienes públicos esenciales para el crecimiento económico, lo que incluía el

desarrollo de la red vial del país, tarea a la que se destinó el grueso de la inversión pública. La promoción de las

exportaciones requería de la necesaria infraestructura económica.

El informe de 1960 del BM destacó -al referirse a la década del cincuenta-, que “en los últimos diez años, los

caminos de todo tiempo, se habían incrementado de 330 kilómetros a 1150 kilómetros, y que la extensión de

caminos pavimentados había aumentado de 150 kilómetros a 550 kilómetros; y que la capacidad de generación

de electricidad había aumentado de 8 MW a 48 MW, y que se había extendido el sistema de distribución; de que

estaba por finalizar un proyecto para duplicar la capacidad del puerto de Corinto; y que se había incrementado en

cinco veces el gasto público en salud y educación” (IBRD, 1960)

Diez años más tarde - en el informe de 1971 del Banco Mundial (IBRD,1971)-, se señalaba que en el período

1963-1969 el grueso de las inversiones públicas se canalizó a la infraestructura de trasporte y electricidad y que

como resultado: “los centros económicos del pacífico dispusieron de un adecuado y bien mantenido sistema de

transporte y Nicaragua se volvió uno de los países centroamericanos con mayor capacidad eléctrica per cápita

instalada”. La mayoría de las inversiones públicas se realizaron en la zona del pacífico y en menor grado en la

zona central. La zona de la costa Atlántica-del Caribe-permaneció casi aislada del resto del país-a como ocurrió-

de manera más acentuada- desde la colonia española.

La inversión en educación y salud: bienes públicos escasos en el período 1950-1970



20

En el mencionado informe del Banco Mundial (BM, 1971), se destacó, sin embargo, que las inversiones en los

sectores sociales habían sido muy modestas, a pesar de las crecientes necesidades de escuelas, agua potable y

hospitales.

El censo de 1963 reveló que el 50% de la población de más de 10 años de edad, no tenía ningún nivel de

escolaridad formal-70% en la áreas rurales-. Los años promedios de escolaridad de la población urbana eran de

3.2 años y el de la población rural de 1.6 años. El 80% de la población de edad laboral, podía considerarse

analfabeta ya que tenían menos de cuatro años de escolaridad. Conforme ese mismo censo de 1963, sólo el 0.6%

de la población en edad laboral tenía educación universitaria-1.4% en el sector urbano y 0.1% en el sector rural.

La matrícula inicial en los Institutos Técnicos vocacionales fue de escasamente 296 personas en 1960-61 y de

815 en 1966-67 (BM, 1971). La matrícula en todas las facultades de las Universidades alcanzó 4,056 estudiantes

en 1966-67.

En 1969 sólo el 67% de la población en edad para la educación primaria-entre 7 y 13 años-estaba matriculada y

sólo uno de cada ocho estudiantes registrados en el primer grado, terminaba el sexto grado de primaria. De la

población en edad para la educación secundaria-entre 14 y 18 años, sólo el 18% estaban matriculados en 1969.

(BM, 1971).

La reducida inversión en educación pública, se explica en parte-además de las restricciones presupuestarias- a

que el modelo de desarrollo no requería de mayor calificación de la fuerza de trabajo. Los cultivos de agro

exportación-algodón, café y azúcar-y la ganadería extensiva requerían de mano de obra no calificada, tanto para

el corte de algodón, café y azúcar durante los períodos de cosecha, como para el manejo de la ganadería. En lo

esencial el modelo de crecimiento se basó en el uso intensivo del factor más abundante-la tierra-y de mano de

obra predominantemente no calificada. Sin embargo, en 1971 se señaló que el reducido nivel de calificación de

la fuerza de trabajo, era ya un serio obstáculo para aumentar la productividad y que la oferta de mano de obra

calificada por las escuelas técnicas era insuficiente en relación a la demanda del sector industrial. (BM, Ibid.). La

educación fue un bien público escaso a lo largo del período 1950-1970.

La intervención en los mercados agrícolas y la provisión de bienes públicos sectoriales

En el período 1950-1970, no sólo se suministraron bienes públicos de manera “horizontal”-beneficiando a todos

los sectores. El Estado también invirtió en bienes públicos de carácter “vertical”-dirigidos al sector agropecuario

y se involucró directamente en la construcción de sistemas de irrigación y en facilidades de almacenamiento

agrícola. Estos almacenes fueron manejados por el Instituto Nicaragüense de Comercio Exterior e Interior

(INCEI), entidad que se creó en 1960 por medio del Decreto No.530.

El Estado intervino en los mercados agrícolas. Dentro de las funciones del INCEI se incluyó el poder exportar e

importar bienes agrícolas. Además de intervenir en la comercialización externa, también lo hizo en la interna.

Predominó en ese período la tesis de importantes fallas en los mercados agrícolas, por lo que el Estado debía de

intervenir comprando granos en el momento de las cosechas-para evitar fuertes reducciones de precios que

perjudicasen a los productores-y ofertar granos en los períodos post cosecha-para evitar precios excesivos para

los consumidores. Para hacer posible la intervención del INCEI en el mercado de granos, se construyó una amplia

red de instalaciones para el acopio y almacenamiento de granos. El INCEI sin embargo no monopolizó el

comercio de granos en el período 1960-1978. Algunas estimaciones señalan que llegó a controlar cerca del 10 por

ciento de la comercialización.



21

El Estado también intervino por medio de otras PDP dirigidas al sector agropecuario. En 1948 se creó el

Ministerio de Agricultura y Trabajo-que luego a inicios de los cincuenta se denominó Ministerio de Agricultura

y Ganadería (MAG) -, e incluía dentro de sus funciones, la protección, desarrollo y fomento de la producción

agrícola, forestal y ganadera. El MAG recibió el apoyo del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

(USDA) que financió y asesoró el Servicio Técnico Agrícola de Nicaragua -STAN-. (MAGFOR, 2013). El STAN

incluyó tres áreas básicas: 1) la Escuela Nacional de Agricultura y Ganadería, que trasladó su sede a Managua y

formaba profesionales para la agricultura y la ganadería; 2) la Estación Experimental Agropecuaria La Calera y

3) el Servicio de Extensión Agropecuaria, a cargo directamente del MAG. El MAG contaba con oficinas de

extensión en las cabeceras departamentales y la oferta técnica a los campesinos consistía principalmente en

variedades mejoradas de granos básicos y fertilizantes químicos, predominado un enfoque productivista orientado

a mejorar los rendimientos (PASOLAC, 2005).

El crédito dirigido: PD central en los años cincuenta y sesenta

La misión del Banco Mundial de 1951, destacó la fragilidad del sistema financiero para canalizar el ahorro hacia

inversiones productivas. Existía una importante falla del mercado en el sistema financiero, cuya solución requería

la intervención del Estado. El crédito dirigido de manera preferencial a los sectores productivos-agropecuario e

industrial-fue una de las más importantes PDP del período 1950-1970. La intervención del Estado en el mercado

financiero, fue una práctica generalizada en Centroamérica. Nicaragua no fue la excepción.

Bulmer Thomas destacó, que la banca de desarrollo que operó en el siglo XX: “se creó en Centroamérica para

llenar la brecha de la banca comercial privada que se limitaba a financiamiento de corto plazo al comercio y a los

principales rubros de exportación” (Bulmer Thomas, Ibid.). Eduardo Laso por su parte señaló en un estudio

publicado por el FMI ( Financial Policies and Credit Control Techniques in Central América. IMF, Staff Papers,

noviembre de 1958) “que la banca comercial privada de Centroamérica a menudo limitaba sus actividades al

financiamiento de corto plazo del comercio exterior y restringía los préstamos domésticos o la inversión.

Especialmente los pequeños agricultores no tienen acceso al crédito bancario”. Destacó ese autor el hecho que

todos los Bancos Centrales de Centroamérica “hacían vigorosos esfuerzos en orientar el destino del

crédito…promoviendo las actividades productivas en la agricultura y la industria”.

La banca comercial privada de ese entonces se concentraba en el comercio y en el financiamiento de corto plazo

del capital de trabajo para las cosechas de exportación destinado a clientes con suficientes garantías, para

minimizar-como es natural y lógico-sus riesgos. Aunque desde la perspectiva de la teoría económica neoclásica,

una mejor opción- “a first best policy”, teóricamente hubiese sido desarrollar la banca y los mercados financieros

privados -incluyendo los mercados de capitales de riesgo- se optó por una segunda opción “second best policy”:

la intervención directa del Estado en el crédito y en el sistema financiero. La banca de desarrollo y el crédito

dirigido de manera preferencial a los -sectores productivos-agropecuario e industrial- fue una de las más

importantes políticas económicas de fomento del período 1945-1978-. El Banco Nacional y el Instituto de

Fomento Nacional (INFONAC) fueron dos instrumentos utilizados para la implementación de esa política.

El papel del Banco Nacional de Nicaragua



22

Es importante destacar el papel que desempeñó el Banco Nacional de Nicaragua (BNN) en la canalización del

crédito a los sectores productivos. El BN N fue fundado en 1912 y se reorganizó en 1940, conforme la Ley del

26 de Octubre de ese año. En el momento de su reorganización en 1940 “sólo existían además del Banco Nacional

de Nicaragua, Inc., la sucursal del Banco de Londres y dos casas bancarias. El BNN representaba el 92% de las

colocaciones bancarias” (Banco Central, Memoria Anual 1961). El BNN se reorganizó en 1940 en tres

departamentos: a) el Departamento Bancario que operó como banca comercial con créditos dirigidos

preferencialmente a los sectores productivos; b) un Departamento de Emisión con algunas funciones de Banco

Central-hasta 1961 cuando se creó el Banco Central de Nicaragua (BCN); y c) el Departamento de Exportaciones

e Importaciones. (BCN, 1961).

En la exposición de motivos de la Ley de 1940 de reorganización del BNN, Herman Max-asesor Chileno en la

reestructuración del BNN-señaló: “El Banco no está sencillamente para otorgar créditos sea cual fuese el fin para

que se le destinen, sino para otorgar créditos que fructifiquen la economía del país y que contribuyan a la

expansión de sus actividades” (BCN, 1961). Explícitamente se estableció que el crédito del BNN debía

canalizarse preferencialmente a los sectores productivos. La banca comercial privada, también estuvo sujeta a

la política de crédito dirigido.

El Instituto de Fomento Nacional

El Informe de Misión del Banco Mundial de 1952 (Banco Mundial, 1952), había propuesto la creación de un

Instituto de Fomento, para canalizar fondos de mediano y largo plazo a los sectores productivos. El Banco

Mundial-en esa época- consideró que existía una importante falla en el mercado financiero que daba lugar a la

virtual ausencia de financiamientos de mediano y largo plazo, lo que justificaba una intervención del Estado. Esa

recomendación del Banco Mundial fue implementada. Por medio del Decreto No. 11 de marzo de 1953, se creó

el Instituto de Fomento Nacional (INFONAC), cuyo objetivo era “aumentar, diversificar y racionalizar la

producción nacional en todos sus aspectos” (Artículo 2 del referido Decreto). Para ello ejecutaría programas de

fomento, suministraría asistencia técnica, fomentaría la producción agrícola y pecuaria, y promovería

particularmente aquellas industrias que permitiesen un mejor aprovechamiento de los recursos naturales. Para la

creación del INFONAC el gobierno aportó un capital de C$50 millones de córdobas, pagaderos en 10 años. Para

fines de 1959 la nueva entidad, había canalizado préstamos para el desarrollo por un total de 88 millones de

córdobas, el 44 por ciento para desarrollo industrial, cerca del 2 por ciento a la ganadería y cerca del 20 por ciento

para el cultivo del café. (BM, 1960).

Posteriormente en los años sesenta, con el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones que tuvo lugar

a raíz de la creación del mercado común centroamericano en 1961, el Infonac desempeñó un importante papel en

el financiamiento del naciente sector industrial. El Infonac no sólo otorgaba créditos, realizaba asesoría técnica y

financiaba estudios de factibilidad y actividades de “incubación de empresas”- que luego vendía a particulares.

Es importante destacar que el informe del BM de 1971 señaló, que las prioridades del Infonac-dando preferencia

a la producción para los mercados internacionales y favoreciendo proyectos que usaren materia prima nacional,

era correcta, y que esa política era más favorable a la competitividad que la promoción de una industria

manufacturera protegida de la competencia con elevados aranceles. (BM, 1971, página 14). Los efectos negativos

que tuvo el proteccionismo arancelario en la industria manufacturera, se señalarán más adelante.



23

La banca estatal de desarrollo-Banco Nacional e INFONAC´- desempeñó un papel clave en las políticas de

fomento del Estado desarrollista del período 1945-1978. Curiosamente en la década del noventa los organismos

internacionales-BM, BID, FMI- cambiaron su visión y promovieron el desmantelamiento de la banca de

desarrollo. Ello llevó al cierre del Banco Nacional en 1991. El Infonac ya había sido cerrado en 1980.En lo que

sigue, reseñamos el papel que tuvo la banca de desarrollo y del crédito dirigido en 1945-1978. Intentaremos

reseñar lo que ocurrió, señalando tanto sus aspectos positivos como negativos. En el balance neto, la banca de

desarrollo estatal fue un instrumento que contribuyó al crecimiento económico. El crédito dirigido, fue una

política desarrollista exitosa, lo que no implica necesariamente que sea conveniente volverla a implementar en el

entorno actual.

El control a los créditos “improductivos” y la orientación del crédito

La banca comercial privada que existió en los años cincuenta y sesenta mostraba naturalmente mayor preferencial

por el crédito comercial de corto plazo, de mayor rendimiento y menor riesgo. Ello siempre fue una preocupación

para las autoridades monetarias. En el informe anual del Banco Central de 1965, refiriéndose al período 1960-65,

señalaba “el excesivo crecimiento del crédito comercial, preferido por los bancos…lo cual debilitaba las medidas

indirectas de selección del crédito…Aún más, a excepción del Banco Nacional, los bancos comerciales no

contaban entre sus fines financiar las inversiones de mediano y largo plazo”. Se señaló que “Generalmente la

banca privada muestra preferencia por el financiamiento de corto plazo por ser el más rentable, posponiendo el

financiamiento que contribuye a la creación de una mayor capacidad productiva”, (BCN, 1965)

Para canalizar el crédito de manera preferencial a los sectores productivos se utilizaron diversos mecanismos,

entre ellos: límites directos por sectores específicos; redescuentos a los bancos comerciales sujetos a topes o

límites de cartera para los sectores no productivos-el comercio-; y limitar al capital del banco el crédito dirigido

al sector comercio -considerado improductivo. (Fernández H., Ibid.).

Se adoptaron también medidas para promover el financiamiento de mediano y largo plazo a los sectores

productivos. En 1962 se recapitalizó al Banco Nacional para que pudiese otorgar mayor financiamiento de

mediano y largo plazo a los sectores productivos. En 1963 se promulgó una nueva Ley Bancaria, que permitió a

la banca privada conceder préstamos con vencimiento de hasta cinco años y se autorizó-por primera vez-a la

banca comercial a recibir depósitos de ahorro-antes restringido a las instituciones de ahorro y préstamo.

Como resultado de las políticas de crédito dirigido. “En esos años se dedicó una proporción muy alta de los

recursos del sistema financiero a lo que podrían calificarse como actividades productivas” (Fernández H., 1970).

En el crédito a corto plazo, fue preponderante el monto de los recursos canalizado al cultivo del algodón, rubro

que fue excesivamente dependiente del crédito bancario. Esa concentración del crédito en los sectores productivos

durante las décadas de 1950s y 1960s difiere marcadamente de la orientación del crédito en el período 1990-2020-

período de liberalización financiera.

El control de las tasas de interés



24

Las políticas de liberalización financiera-implementadas en el período 1990-2020, fueron desconocidas en los

años cincuenta y sesenta. No sólo se orientaba el crédito a sectores específicos, sino que el BNN-y después el

Banco Central-fijaban las tasas de interés pasivas y activas del sistema financiero. Las tasas de interés eran

administradas, a diferencia del sistema actual de tasas libres determinadas por el mercado. Inclusive las tasas de

interés activas de largo plazo, se fijaban menores a las de corto plazo, con el objeto de incentivar la inversión.

Sin embargo, las bajas tasas de inflación, implicó que no se produjesen las tasas de interés reales marcadamente

negativas -lo que fue más tarde una característica de los años ochenta, donde se penalizó a los ahorrantes y se

subsidió a los demandantes de crédito, al existir tasas de interés administradas marcadamente negativas, dado el

control en las tasas de interés nominales y la hiperinflación de ese período-. Fue hasta inicio de los años noventa,

que se establecieron en Nicaragua tasas de interés libres determinadas por el mercado y la asignación del crédito

pasó a ser una decisión exclusiva de la banca comercial privada, con lo que finalizó un largo período de políticas

de crédito dirigido.

El crédito condicionado a mayores rendimientos

La producción de algodón se incrementó no sólo por aumentos de área sino por aumentos en la productividad. En

ello influyó la política del Banco Nacional de Nicaragua, que exigió niveles mínimos de rendimiento, como

condición para el otorgamiento del crédito, aspecto que fue una de las principales PDP de ese período.

“Hasta el año 1959-1960, la política crediticia seguida por el Banco Nacional de Nicaragua se basó en la

exigencia de garantías”6. “Empero, en este año el Banco Nacional exigió un promedio mínimo de productividad

por manzana en los últimos años, o pruebas de conocimientos técnicos para el cultivo del algodón, como requisitos

de elegibilidad para la concesión de préstamos algodoneros”. (Fernández, Ibid.) Aunque hubo variaciones en los

rendimientos por manzana, cabe destacar que “Nicaragua se convirtió en uno de los más eficientes productores

de algodón por hectárea, del mundo” (Fernández H., Ibid.). Para el mencionado autor, el financiamiento al

algodón condicionado a niveles de productividad fue uno de los factores más importantes en el crecimiento de la

productividad por manzana que tuvo lugar en el quinquenio 1960-1965-la época del boom algodonero y del mayor

crecimiento histórico de la economía de Nicaragua.

Puede concluirse sin lugar a dudas, que, en ese período histórico específico, la PDP basada en el crédito dirigido,

en el balance neto, promovió significativamente el crecimiento económico de Nicaragua, aunque no estuvo

ausente de problemas.

Los saldos insolutos en la cartera crediticia

El crédito dirigido –principalmente al cultivo del algodón-no estuvo exento de dificultades. Por un lado, se creó

una marcada dependencia de los productores del financiamiento para las cosechas, que incluía un elevado

porcentaje de los costos de producción del cultivo. Por otro lado, en circunstancias de reducción de los precios

internacionales del algodón o de problemas de rendimiento-surgieron importantes saldos insolutos en la cartera

crediticia-Véase Cuadro No 7A del anexo estadístico-, que obligaron a importantes reestructuraciones del crédito

y a recapitalizar el BNN.

6 Banco Nacional de Nicaragua, El Banco Nacional de Nicaragua y sus Programas de Desarrollo. Managua, 1966, citado por

Férnandez H. (1970).



25

El informe del Banco Mundial de 1960 (BM, 1960, Ibid.) se señaló que debido a los problemas que enfrentó el

algodón en los años 1958-1960 los créditos vencidos del Banco Nacional ascendieron en marzo de 1960 a 137

millones de córdobas, equivalente nada menos que al 51% de la cartera del banco, lo que técnicamente hubiese

implicado una quiebra para un banco privado. Sin embargo, como reacción el gobierno recapitalizó al Banco

Nacional y le autorizó a reestructurar a largo plazo las carteras vencidas. El Banco por su parte tomó la decisión

de no otorgar nuevos créditos a los deudores morosos que no acordasen reestructurar sus créditos y restringió el

financiamiento sólo para los productores de algodón y de café que tuviesen un récord de buenos rendimientos y

de operaciones eficientes (BM, 1960; Fernández H. Ibid.). Esa reacción del Banco Nacional-de limitar el crédito

a buenos rendimientos-, puede considerarse una muestra de la flexibilidad y adaptación de la PDP del crédito

dirigido durante ese período. En ese momento, la reforma de esa PDP fue “saludable”.

Sin embargo, los problemas de cartera vencida del Banco Nacional, volvieron a aparecer. Diez años más tarde,

en el informe de 1971 del Banco Mundial, se hizo mención que el financiamiento otorgado al cultivo del algodón

durante el ciclo expansivo 1960-1965 se realizó de manera liberal y con reducidas tasas de interés y que ello había

inducido a cultivar el algodón en tierras marginales. Adversas condiciones climatológicas y el aumento de plagas

elevaron los costos de producción lo que condujo a una marcada reducción en el área de siembra en el sub período

1967-1970.

La crisis del algodón arrastró al resto de la economía y se incrementó rápidamente la cartera vencida del Banco

Nacional. El Banco Mundial señaló que ese deterioro de la cartera reflejaba no sólo el deterioro de la situación

económica general, sino además “que las decisiones de crédito no siempre se habían realizado de acuerdo a

criterios económicos” (BM, 1971). Como reacción, al final de la década de 1970s se restringió el financiamiento

al algodón, éste se hizo más selectivo y se incrementaron las tasas de interés. (BM, Ibid.).

El deterioro ambiental producido por el algodón

El desarrollo sostenible de largo plazo, incluye sostenibilidad ambiental. El cultivo del algodón fue central en el

crecimiento económico del período 1950-1970. Sin embargo, no omitimos mencionar brevemente que este cultivo

tuvo efectos ambientales negativos, vinculados al uso intensivo de insecticidas y plaguicidas que deterioraron el

medio ambiente. Los costos sociales de ese cultivo eran mayores a los costos privados. Los productores

algodoneros no internalizaban la externalidad negativa del deterioro ambiental.

Otros aspectos de la política de crédito dirigido

Es importante hacer mención que existe evidencia anecdótica que durante las décadas de 1950s y 1960s, los

importantes flujos de financiamiento que canalizó la banca estatal de desarrollo-el Banco Nacional y el

INFONAC-, por lo general no fueron partidarizados. Se ha sostenido que “en tiempos de Somoza se atendía al

campo agropecuario especialmente al pequeño agricultor sin tintes políticos”.7 Ello no excluyó cierto grado de

politización de crédito otorgándose financiamiento preferencial a la élite económica vinculada a la familia

Somoza (Spalding, 1994). Sin embargo, predomina la opinión dentro de personas que conocieron la experiencia

de la banca de desarrollo del período 1950-1977, que el entorno institucional actual podría ser más proclive a la

7 Carlos René Ramírez, ex funcionario del Banco Nacional. Diario La Prensa, Edición del lunes 7 de Enero del 2012.



26

captación política del financiamiento. Una lección fundamental del período 1950-1970, es que la banca de

desarrollo estatal, en el balance neto final, hizo una contribución muy positiva al crecimiento. La interrogante es

naturalmente, si esa política es replicable o conveniente en el entorno actual, lo que discutiremos en el capítulo

IV.

La coordinación del financiamiento con la asistencia técnica al sector agropecuario

Es importante destacar que tanto el Banco Nacional como el INFONAC, no sólo otorgaban financiamiento

preferencial a los sectores productivos. Ello iba acompañado de diferentes programas de asistencia técnica. El

Departamento de Crédito Rural del BNN, canalizó el crédito al campesinado con un seguimiento de su utilización

y con asistencia técnica. Aunque existieron programas de asistencia técnica en otras instituciones del Estado -

como el Ministerio de Agricultura, - el hecho que la banca de desarrollo estatal otorgó el financiamiento

conjuntamente con asesoría técnica, facilitó la coordinación de ambas actividades. Ello fue una de las más

efectivas PDP del período.

Balance de las PD dirigidas al sector agropecuario

Indudablemente que la provisión de un bien público básico, como la infraestructura de carreteras fue uno de los

factores que explicó el elevado crecimiento económico y la creciente productividad durante el período 1950-1960.

También es indudable que las políticas de crédito dirigido orientando el financiamiento bancario

preferencialmente a los sectores productivos, y a pesar de algunos problemas, contribuyeron significativamente

al aumento de la producción, particularmente en el algodón, la carne, el café y el azúcar. Las políticas de asistencia

técnica, también contribuyeron a la reactivación de la producción. El crédito dirigido con requerimientos de

productividad, explica los elevados rendimientos que alcanzó el cultivo del algodón. La banca de desarrollo de

instituciones como el Banco Nacional de Nicaragua, el INFONAC, en el balance neto-, desempeñó un papel

altamente positivo. De la misma manera, los topes de cartera a la banca comercial privada, facilitaron mayores

niveles de crédito para los sectores productivos. En relación al papel del INCEI, su intervención en el mercado

de granos fue relativamente modesta en el período 1950-1970, sobre todo si le compara con el virtual monopolio

que ejerció en los años ochenta.

Cabe sin embargo hacer mención, que a pesar de la expansión de la agro exportación promovida por las PDP, a

lo largo del período 1950-1970 prevaleció una estructura agrícola dual: un sector agroexportador relativamente

moderno-particularmente el cultivo del algodón y la caña de azúcar-y un sector productor de bienes de consumo

interno-frijol y maíz-relativamente atrasado con técnicas de producción rudimentarias. Sólo el arroz dentro de los

cultivos de consumo interno, fue tecnificado.

Las Políticas de Desarrollo (PD) para el sector industrial

La provisión de bienes públicos fundamentales-red de carreteras y de caminos de penetración, generación y

distribución de energía eléctrica- junto con la intervención del Estado en el mercado financiero a través del crédito



27

dirigido y en el mercado de granos y en la asistencia técnica, fueron las principales PD que promovieron el auge

exportador -basado en exportaciones de bienes primarios- y el crecimiento económico durante el período 1950-

1970. Naturalmente que ello tuvo lugar-a pesar de los ciclos económicos ya señalados-en el contexto de un

entorno internacional que fue en general favorable. Esas PD pueden considerarse en lo general positivas- no

obstante, algunos problemas antes señalados-, ya que promovieron un significativo crecimiento basado en la agro

-exportación-. Sin embargo, el balance de las PD orientadas a promover un incipiente proceso de industrialización,

es más debatible. Exploraremos la hipótesis de que las PD orientadas a promover la industrialización durante el

período 1950-1970, en balance, a pesar de algunos aspectos positivos, no fueron exitosas y fueron PD “no

saludables”. Constituyeron una falla del Estado.

Las principales PD orientadas al sector industrial que tuvieron lugar en el período 1950-1970 lo fueron: a) los

incentivos fiscales especiales para el sector industrial; b) los elevados aranceles proteccionistas para las

“industrias nacientes”; c) el crédito dirigido para promover la industrialización, canalizado principalmente a olde

Integración que se estableció dentro del MCCA.

El modelo híbrido: agro-exportación con industrialización sustitutiva de importaciones

Antes de analizar las PD para el sector industrial, es importante advertir que a pesar del relativo proceso de

industrialización que tuvo lugar particularmente en la década del sesenta con la creación-en 1961-del Mercado

Común Centroamericano (MCCA), Nicaragua no siguió en realidad-a través de la industrialización sustitutiva de

importaciones- un proceso de desarrollo hacia adentro que excluyera el proceso de desarrollo hacia afuera del

modelo agro exportador. De hecho, el crecimiento económico en los sesenta-particularmente en el sub período

1960-1966-se explica en mayor grado por el boom algodonero que por la relativa industrialización que promovió

el MCCA, sin que ello implique desconocer el aporte de la industria al crecimiento económico durante ese

período. Dado que, a la relativa industrialización, fue paralela a la continua expansión de la agro exportación

durante todo el período 1950-1970, por ello al modelo de desarrollo de esos años, se le denominó modelo híbrido

o “modelo aditivo” (CEPAL, 1983), mezcla de agro exportación con un cierto –modesto- grado de

industrialización. Nicaragua no cometió el error de descuidar el desarrollo hacia afuera, por promover el

desarrollo hacia adentro. Ambas estrategias resultaron complementarias: la agro exportación generó las divisas

que permitieron financiar las importaciones de bienes de capital e intermedios para el naciente sector industrial

(Medal, 1985).

La expansión del sector industrial

A comienzos de los años cincuenta, el sector industrial de Nicaragua era reducido. El Informe del BM de 1960,

señala que según el censo de 1953 existían en ese año 1500 establecimientos industriales, la inmensa mayoría sin

embargo eran micro empresas con unos pocos trabajadores produciendo bienes para el consumo doméstico.

Existían unas pocas empresas grandes-con más de cien empleados o trabajadores, vinculadas a la producción de

cervezas, cigarrillos, fósforos cemento y textiles (BM, 1960). Existían también las agroindustrias constituidas por

los ingenios azucareros, las desmotadoras de algodón y los beneficios de café y arroz. En los años cincuenta se

expandieron significativamente las industrias de bebidas-cervezas y gaseosas-, azúcar, textiles, ropa, zapatos y

cemento (BM, Ibid.).

El gobierno aprobó en 1958 la Ley de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, otorgando exoneraciones de

impuestos a las exportaciones e importaciones para las industrias que llenasen los requisitos requeridos y

exoneración del impuesto sobre la renta, - impuesto que fue introducido en Nicaragua por primera vez en 1954-.



28

Según el mencionado informe del BM de 1960, a finales de 1959, 49 empresas se habían acogido a los beneficios

de esa Ley de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, siendo la más grande la refinería ESSO. Otras industrias

orientadas principalmente a la exportación-y transformando materias primas nacionales- como el Matadero

Modelo y Café Soluble Presto y la empresa Plywood-, también se establecieron a finales de la década de 1950s.

El Mercado Común Centroamericano y las PD para promover la industrialización

El proceso de relativa industrialización que tuvo lugar sobre todo en los años sesenta, se vincula con la creación

del Mercado Común Centroamericano en 1961 y con la estrategia de industrialización por sustitución de

importaciones que promovió la CEPAL en América Latina, a raíz de los efectos de la depresión mundial de los

años treinta. La idea de la creación del MCCA había surgido ya desde 1951, en el quinto período de sesiones de

la CEPAL. Como es bien sabido, los cepalinos sostuvieron en ese entonces, que el modelo de desarrollo hacia

afuera basado en la exportación de productos primarios no conducía al desarrollo, dado el deterioro de los

términos de intercambio para los productos primarios. Para lograr el crecimiento se consideró era necesario un

proceso de industrialización por sustitución de importaciones. La reducida dimensión de los mercados

individuales de los 5 países centroamericanos, se consideró en los años cincuenta, un obstáculo a un proceso de

industrialización con economías de escala. No podía darse un desarrollo hacia adentro dada la dimensión de los

mercados.

Los principales instrumentos o PD del proceso integracionista centroamericano de los años sesenta, lo fueron la

creación de una zona de libre comercio intrarregional, de un elevado arancel externo común proteccionista, los

incentivos fiscales otorgados a las industrias de Integración y un Régimen de Industrias de Integración, por el

cuál a los diferentes países miembros se le asignaron con exclusividad el establecimiento de ciertas “industrias

nacientes”.

El Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial

En el período 1950-1970 predominó la tesis de que la industrialización era fundamental para el desarrollo. Aunque

el crecimiento económico de Nicaragua siguió dependiendo en gran medida de las exportaciones agropecuarias y

agroindustriales la promoción de la industria manufacturera, fue una de las PD más significativas particularmente

en los años sesenta. En 1958 Nicaragua estableció la Ley de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial.

Posteriormente, el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial fue aprobado por

Nicaragua y por los otros países miembros del MCCA el 31 de Julio de 1962.

Por ese Convenio se estableció un régimen fiscal privilegiado aplicable “al establecimiento o a la ampliación de

las industrias manufactureras que contribuyan de manera efectiva al desarrollo económico de Centroamérica”

(Artículo 2 del Convenio). La industria manufacturera fue el “sector ganador” seleccionado para promover el

crecimiento de los países de la región. Se señaló que para poder acogerse al régimen de incentivos fiscales

establecidos en el Convenio, se priorizarían las plantas industriales que utilizando procesos de fabricación

modernos y utilizando materias primas o productos semielaborados, produjesen artículos necesarios para el

desarrollo de otras actividades productivas, o para satisfacer necesidades básicas de la población, o que

sustituyeran importaciones o aumentaran las exportaciones, tomando en cuenta además, el valor agregado en el

proceso industrial (Artículo 4, Ibid.).

Las empresas se clasificaron en tres grupos (A, B y C) otorgándose mayores beneficios fiscales a las del grupo

A, entendidas como aquellas que producían materias primas industriales o bienes de capital, artículos de consumo,



29

envases o productos semi elaborados, requiriéndose que al menos el 50 por ciento de los insumos utilizados fuesen

de origen centroamericano. Los requisitos para los grupos B y C eran menores.

Los incentivos fiscales fueron generosos. Como ilustración, las empresas del grupo A pertenecientes a industrias

nuevas, tenían exención total de derechos de aduana y demás gravámenes conexos sobre la importación de

insumos, exención total de impuestos sobre la renta y utilidades durante ocho años y exención total de impuestos

sobre los activos y sobre el patrimonio por diez años. Esos beneficios fueron menores para las empresas

clasificadas en los grupos B y C.

Además del mencionado convenio de incentivos fiscales, el proceso de integración incluyó un régimen de

industrias centroamericanas de integración-Convenio del 26 de Enero de 1959, aunque ratificado años más tarde-

, por medio del cual se creaban en los distintos países del MCCA, empresas “cuya capacidad mínima requiera

que tenga acceso al MCCA”. Se considero que, para alcanzar economías de escala, las industrias de integración

requerían de la dimensión más amplia del mercado regional y sus productos disfrutarían de “libre comercio entre

los Estados miembros”. Este instrumento, sin embargo, no se implementó plenamente por conflictos de interés

entre los países y al final de los años sesenta, sólo a tres empresas se le había otorgado el estatus de industrias de

integración (Bulmer Thomas, Ibid., página 179).

El costo de los incentivos fiscales y la crisis fiscal de 1967-1969

El costo fiscal de los incentivos fiscales a la industria fue significativo, lo que combinado con la liberalización

comercial dentro del MCCA y la recesión del segundo quinquenio de los sesenta, condujo a la ya mencionada

crisis fiscal de 1967-1969. El informe sobre Nicaragua del BM (BM, 1970) hace mención del: “virtual

estancamiento de los ingresos del gobierno central en 1967-1969 período de fuerte contracción económica”, y

señala que ello se vinculó “al rápido crecimiento del comercio intrarregional libre de aranceles, y a las excesivas

exenciones fiscales al sector industrial, lo que explicaba la reducida elasticidad de los ingresos fiscales”. No se

disponen de cifras precisas del gasto tributario de las exoneraciones fiscales al sector industrial, pero

evidentemente ello fue significativo.

Bulmer-Thomas (Bulmer-Thomas, 1987, Ibid.) también destacó la crisis fiscal de ese período-que fue

generalizada en Centroamérica-y señaló críticamente que las elites Centroamericanas ante la disminución de los

ingresos tributarios- cuya causa atribuyó tanto al libre comercio intra regional-dentro de la zona de libre comercio

creada por el MCCA- como a los tratamientos fiscales a la industria y a la recesión de 1967-1969-, no adoptaron

las reformas tributarias necesarias-lo que requería según este autor aumentar los impuestos directos-, sino que

implementaron aumentos en los impuestos indirectos al consumo. Se introdujo en 1960 un arancel adicional del

30 por ciento a las importaciones de terceros países-fuera del MCCA-en base al denominado Protocolo de San

José y se crearon impuestos sobre las ventas. Nicaragua, creó un impuesto general de ventas del 5 por ciento y

aplicó aceleradamente el arancel del 30 por ciento establecido en el protocolo de San José.

En relación a los impuestos directos, cabe mencionar que, aunque Nicaragua introdujo por primera vez el

impuesto sobre la renta en 1954-1955, las recaudaciones de ese impuesto eran reducidas y en la década del sesenta,

representaron escasamente un poco más del 10 por ciento de los ingresos del gobierno (Bulmer-Thomas, Ibid.,

página 182). El Banco Mundial (BM 1970, pág. 7) hace mención que a finales de los setenta sólo cerca de cuatro

mil personas pagaban en Nicaragua impuestos sobre la renta y de ellas sólo 20 declaraban un ingreso de más de

$50,000 dólares. La evasión era generalizada. Aunque las tasas marginales del impuesto sobre la renta-que era



30

aplicable tanto a personas naturales como jurídicas-eran elevadas-siendo la tasa margina máxima del 60 por

ciento, la recaudación efectiva era reducida.

Aunque los tratamientos fiscales eran especiales para el sector industrial y aunque la agricultura no tenía en teoría

tratamientos fiscales especiales, la evasión generalizada favoreció a este sector. Sin embargo, más que una

política explícita de tratamientos fiscales especiales para la agricultura- que no existió en ese período- “el mayor

empuje a la agro exportación, provino de la política monetaria y crediticia” (Bulmer Thomas, Ibid., pág. 186).

El “modelo híbrido” o “modelo aditivo” fue impulsado por las PDP del período 1950-1970. La agro exportación

fue promovida principalmente por el crédito dirigido, la asistencia técnica, la infraestructura pública-y por el poco

interés de recaudar los impuestos directos del agro-, y la industria manufacturera, por los incentivos fiscales

especiales, el crédito dirigido y el arancel proteccionista externo común que estableció el MCCA.

El proteccionismo arancelario

El proteccionismo arancelario-concretizado en el Derecho Arancelario de Integración (DAI) fue una de las

políticas utilizadas para proteger a las “industrias nacientes” dentro del MCCA-las otras PD como indicamos,

fueron las exoneraciones fiscales y el crédito dirigido-. La tasa de protección efectiva para la industria

manufacturera fue mayor del 50 por ciento para muchos productos. El MCCA estableció de hecho lo que

Edelberto Torres denominó “condiciones de invernadero” para el naciente sector industrial. (Torres, 1977).

En 1958 por medio del Convenio de Equiparación de Gravámenes a la Importación se estableció en Centroamérica

un arancel externo común proteccionista. En opinión del Banco Mundial, esa estructura arancelaria-lo mismo que

la modificada con el Convenio sobre el Régimen Aduanero Centroamericano de 1986-tendía a incentivar el

establecimiento de industrias de reducido valor agregado productoras de bienes de consumo para el mercado

regional y poco capaces de competir en los mercados mundiales y desalentaba a las industrias productoras de

bienes de capital e intermedios introduciendo un sesgo anti exportador en el sector manufacturero lo mismo que

una elevada dependencia de bienes intermedios y de capital importados (World Bank, 1989)

Bulmer Thomas (Ibíd) también destacó los efectos particularmente negativos que tuvo la estructura arancelaria

proteccionista dentro del MCCA. Los bienes intermedios y de capital tenían un arancel significativamente menor

que los bienes de consumo final. Este escalamiento arancelario se traducía en una fuerte tasa de protección

efectiva para los bienes de consumo final, con lo que la industria manufacturera prefirió producir bienes de

consumo final. Se les denominó “industrias de toque final” con reducido valor agregado, con reducidos

eslabonamientos hacia atrás.

Balance de las Políticas de Desarrollo (PD) dirigidas al sector industrial

Las críticas al proceso de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) -que en Nicaragua y Centroamérica

promovió el MCCA en los años sesenta- se generalizaron en la literatura económica de los años setenta y ochenta.

Es necesario sin embargo hacer un balance, máxime que el debate sobre la ISI, aún continúa en la literatura



31

económica. Aún se sostiene que las políticas industriales activas de la ISI siguen vivas y pertinentes para el

momento actual (Amsden, 2008).

Para la CEPAL (1983) el proceso de desarrollo que se produjo en Centroamérica terminó siendo aditivo: se

superpuso un pequeño sector industrial a un sector agrario tradicional sin transformaciones estructurales-reforma

agrarias-previas en el agro. Se liberalizó el comercio intra regional de bienes de consumo producidos por la

industria manufacturera pero no hubo libre comercio de bienes agrícolas. (Fue hasta en 1975 que con el Protocolo

de Limón se intentó liberalizar el comercio de bienes agrícolas).

La estructura arancelaria fue una importante falla del Estado, que produjo efectos negativos en el sector industrial,

que aún persisten hasta hoy. A pesar de que otra PD-los incentivos fiscales- en teoría estimulaba la generación

de un mayor valor agregado, muchas empresas manufactureras fueron de “toque final” con reducido valor

agregado. Si la industrialización se hubiese centrado en mayor grado en la transformación de las materias primas

nacionales, el resultado quizás hubiese sido diferente. La estructura arancelaria, produjo serias distorsiones en el

sector industrial.

La industria manufacturera, no sólo era fuertemente dependiente de insumos importados, tampoco desarrollo

mayor capacidad de exportaciones extra regional. De hecho, las divisas necesarias para financiar las

importaciones del sector industrial, fueron proporcionadas por la expansión de la agro exportación, que

representaron nada menos que el 96% de las exportaciones totales en 1960 y el 84% en 1970 (Medal, 1971). La

industria manufacturera dirigió el grueso de su oferta de bienes al mercado interno.

A diferencia de los “tigres del Asia” que desarrollaron una capacidad industrial exportadora, ello no ocurrió en el

caso de la modesta industria manufacturera nicaragüense. Sólo la agroindustria-algodón, café, carne y azúcar-

mostraron capacidad de exportación extra regional. En esos rubros no existió libre comercio intra regional dentro

del MCCA y con la excepción del algodón, estaban sujetos a cuotas en el mercado norteamericano. Cabe también

hacer mención, que esos rubros-con la excepción del café- eran también producidos en los Estados Unidos, pero

Nicaragua logró alcanzar competitividad en esos mercados. No puede afirmarse lo mismo, de la industria

manufacturera de Nicaragua, que permaneció volcada en el mercado interno y al mercado regional.

La ISI que promovió el MCCA no redujo la restricción de divisas, en el sentido de que, en vez de importar los

bienes de consumo, se importaron- por industrias de “toque final”- los bienes intermedios y de capital necesarios

para producir esos bienes. En la estructura de las importaciones de Nicaragua, los bienes de consumo final

disminuyeron su participación de 38 % en 1960 a 29.1% en 1970, paralelamente se incrementó la participación

de los bienes intermedios y de capital.

El sector industrial no fue capaz de dar empleo a un porcentaje creciente de la fuerza laboral. En 1960 la industria

manufacturera absorbía el 11.7 % de la fuerza de trabajo, porcentaje que disminuyó a 11.2% en 1970. Ello a pesar

de que la manufactura incrementó su participación dentro del PIB, de 16% en 1960 a 21.7% en 1970. El porcentaje

de trabajadores en la agricultura disminuyó ligeramente de 58% en 1960 a 53.4% en 1970. El sector que tendió a

absorber más fuerza de trabajo, fue el sector servicios. Por otro lado, a pesar de la estrategia de industrialización

por sustitución de importaciones (ISI), la economía Nicaragüense continuó siendo básicamente una economía

agrícola dual, con un sector agrícola atrasado y un sector exportador relativamente moderno.



32

En resumen y en contraste con lo ocurrido en las PD dirigidas al sector agropecuario, el balance neto de los

resultados de las PD orientadas al sector industrial, no fue positivo.

La reorientación de la estrategia de desarrollo dentro del MCCA

Posteriormente, en los años ochenta, se produjo en Nicaragua una fuerte contracción en la industria

manufacturera. A nivel del MCCA la estrategia de desarrollo hacia adentro basada en la industrialización

sustitutiva de importaciones fue reemplazada al comienzo de los noventa, por una nueva estrategia de desarrollo

hacia afuera y de “regionalismo abierto” en la cual aún nos encontramos. En este nuevo contexto-que incluye

importantes tratados comerciales-un retorno al proteccionismo arancelario de los años cincuenta y sesenta, no es

viable.

En relación a los incentivos fiscales al desarrollo industrial, ellos desaparecieron y curiosamente, en el contexto

actual, el generalizado sistema de incentivos fiscales que se otorgan a muchos sectores es discriminatorio contra

la industria manufacturera.

Inversión en infraestructura general: una política desarrollista exitosa

La inversión en infraestructura pública general fue una política desarrollista exitosa en el período 1945-1978. La

depresión mundial de los años treinta, los conflictos políticos internos y los efectos en el comercio internacional

provocados por la II Guerra Mundial, dieron como resultado que a mediados de los años cuarenta, la economía

de Nicaragua se encontraba en una profunda postración, lo que también afectaba a la infraestructura pública.

El informe del Banco Mundial de 1951, destacó la precaria situación que se encontraban las comunicaciones

internas a finales de los años cuarenta. Hasta la Segunda Guerra Mundial, el principal medio de transporte era el

ferrocarril-creado en las últimas décadas del siglo XIX y cerrado definitivamente en 1996-, que conectaba

Managua con las principales áreas de producción del occidente del país y con el Puerto de Corinto. El desarrollo

de carreteras relativamente modernas, comenzó realmente en 1940 con la construcción en Nicaragua, de la

carretera Panamericana, construcción que impulsó los Estados Unidos a comienzos de la Segunda Guerra

Mundial, como medida de defensa estratégica del canal de Panamá.

La infraestructura pública es fundamental para el crecimiento económico. Una de las principales

recomendaciones del Banco Mundial en 1952, fue la construcción de carreteras que comunicasen las principales

zonas de producción agropecuaria con los puertos del Pacífico-Corinto y San Juan del Sur-. Se enfatizó la

limitación que implicaba la ausencia de caminos rurales o caminos de penetración que permitiesen el acceso al

mercado de la producción agropecuaria (IBRD, 1952). Al Estado le correspondía el suministrar los bienes

públicos esenciales para el crecimiento económico, lo que incluía el desarrollo de la red vial del país, tarea a la

que se destinó el grueso de la inversión pública. La promoción de las exportaciones requería de la necesaria

infraestructura económica. Curiosamente, los organismos internacionales no promovieron ni financiaron la

ampliación del ferrocarril.

El informe de 1960 del BM destacó -al referirse a la década del cincuenta-, que “en los últimos diez años, los

caminos de todo tiempo, se habían incrementado de 330 kilómetros a 1150 kilómetros, y que la extensión de

caminos pavimentados había aumentado de 150 kilómetros a 550 kilómetros; y que la capacidad de generación

de electricidad había aumentado de 8 MW a 48 MW, y que se había extendido el sistema de distribución; de que



33

estaba por finalizar un proyecto para duplicar la capacidad del puerto de Corinto; y que se había incrementado en

cinco veces el gasto público en salud y educación” (IBRD, 1960, pág. 9)

Diez años más tarde - en el informe de 1971 del Banco Mundial (IBRD,1971, p.3)-, se señalaba que en el período

1963-1969 el grueso de las inversiones públicas se canalizó a la infraestructura de transporte y electricidad y que

como resultado: “los centros económicos del pacífico dispusieron de un adecuado y bien mantenido sistema de

transporte y Nicaragua se volvió uno de los países centroamericanos con mayor capacidad eléctrica per cápita

instalada”. La mayoría de las inversiones públicas se realizaron en la zona del pacífico y en menor grado en la

zona central. La zona de la costa Atlántica-del Caribe-permaneció casi aislada del resto del país-a como ocurrió-

de manera más acentuada- desde la colonia española. En conclusión, la inversión en infraestructura pública-sobre

todo de carreteras y de caminos rurales-fue una política de fomento fundamental para el crecimiento económico

de las décadas del período 1945-1978. La inversión en infraestructura pública sigue siendo una política de

desarrollo esencial para el futuro.

Inversión en infraestructura sectorial y en mercados selectivos

En el período 1945-1978, no sólo se suministraron bienes públicos de manera “horizontal” beneficiando a todos

los sectores. El Estado también invirtió en bienes públicos de carácter “vertical”-dirigidos a sectores selectivos,

especialmente al sector agropecuario y se involucró directamente en la construcción de sistemas de irrigación y

en facilidades de almacenamiento agrícola. Estos almacenes fueron manejados por el Instituto Nicaragüense de

Comercio Exterior e Interior (INCEI), entidad que se creó en 1960 por medio del Decreto No.530.

A través del INCEI el gobierno intervino en los mercados agrícolas. Dentro de las funciones del INCEI se incluyó

el poder exportar e importar bienes agrícolas. Además de intervenir en la comercialización externa, también lo

hizo en la interna. Predominó en ese período la tesis de importantes fallas en los mercados agrícolas, por lo que

el Estado debía de intervenir comprando granos en el momento de las cosechas-para evitar fuertes reducciones

de precios que perjudicasen a los productores-y ofertar granos en los períodos post cosecha-para evitar precios

excesivos para los consumidores. Para hacer posible la intervención del INCEI en el mercado de granos, se

construyó una amplia red de instalaciones o silos para el acopio y almacenamiento de granos. El INCEI sin

embargo no monopolizó el comercio de granos en el período 1960-1978. Algunas estimaciones señalan que llegó

a controlar cerca del 10 por ciento de la comercialización. Fue hasta en la década de 1980 que el Estado intentó

monopolizar la comercialización de granos-, lo que resultó-como era de esperarse-un fracaso.

El Estado también intervino por medio de otras políticas de fomento dirigidas al sector agropecuario. En 1948 se

creó el Ministerio de Agricultura y Trabajo-que luego a inicios de los cincuenta se denominó Ministerio de

Agricultura y Ganadería (MAG) -, e incluía dentro de sus funciones, la protección, desarrollo y fomento de la

producción agrícola, forestal y ganadera. El MAG recibió el apoyo del Departamento de Agricultura de los

Estados Unidos (USDA) que financió y asesoró el Servicio Técnico Agrícola de Nicaragua -STAN-. (MAGFOR,

2013). El STAN incluyó tres áreas básicas: 1) la Escuela Nacional de Agricultura y Ganadería, que trasladó su

sede a Managua y formaba profesionales para la agricultura y la ganadería; 2) la Estación Experimental

Agropecuaria La Calera y 3) el Servicio de Extensión Agropecuaria, a cargo directamente del MAG. El MAG

contaba con oficinas de extensión en las cabeceras departamentales y la oferta técnica a los campesinos consistía

principalmente en variedades mejoradas de granos básicos y fertilizantes químicos, predominado un enfoque

productivista orientado a mejorar los rendimientos (PASOLAC, 2005).

La intervención en el mercado de viviendas



34

Otro mercado selectivo en que en Estado intervino fue en el mercado de la vivienda. La banca comercial privada,

no podía otorgar créditos de largo plazo por lo que los recursos de largo plazo requeridos para el financiamiento

de las viviendas eran reducidos. Ante esta falla del mercado, el Estado intervino creando entidades estatales para

el financiamiento de la vivienda.

Desde 1930 se había creado el Banco Hipotecario de Nicaragua, entidad que se transformó en 1959 en el Instituto

Nicaragüense de la Vivienda (INVI)-Decreto No.416 de 1959-, entidad cuyo sucesor en 1966 lo fue el Banco de

la Vivienda de Nicaragua-Decreto 1192. Con recursos de esas instituciones estatales se financiaron varios repartos

en la vieja Managua de antes del terremoto de 1972. En 1968 el Banco de la Vivienda financió la construcción

de 445 casas, número que se incrementó a 1800 en 1970. (BM, 1971). El grueso de los recursos se canalizaba al

sector urbano de Managua.

También se crearon en ese período dos instituciones de ahorro y préstamo privadas-Inmobiliaria de la Vivienda

y Financiera de la Vivienda-, que canalizaron préstamos para la construcción de vivienda. En 1970 financiaron el

80% de las casas construidas con financiamiento. No obstante, la intervención del Estado en el mercado de la

vivienda y el financiamiento de las instituciones de ahorro y préstamo privadas, se estimó que en 1969 existía un

déficit de cerca de 200,000 viviendas en Nicaragua (BM, 1971). La construcción de viviendas no se desarrolló

pari passu-al mismo ritmo- con el elevado crecimiento poblacional de ese período. El Banco de la Vivienda

finalizó sus operaciones en 2002. Las instituciones de ahorro y préstamo privadas, -Inmobiliaria de Ahorro y

Préstamo y Financiera de la Vivienda-desaparecieron en 1979.

La inversión en educación y salud: bienes públicos escasos en el período 1945-1978

Una de las responsabilidades básicas de un Estado en la inversión en educación y salud pública. En el informe

del Banco Mundial (BM, 1971), se destacó, sin embargo, que las inversiones en los sectores sociales habían sido

muy modestas, a pesar de las crecientes necesidades de escuelas, agua potable y hospitales.

El censo de 1963 reveló que el 50% de la población de más de 10 años de edad, no tenía ningún nivel de

escolaridad formal-70% en la áreas rurales-. Los años promedios de escolaridad de la población urbana eran de

3.2 años y el de la población rural de 1.6 años. El 80% de la población de edad laboral, podía considerarse

analfabeta ya que tenían menos de cuatro años de escolaridad. Conforme ese mismo censo de 1963, sólo el 0.6%

de la población en edad laboral tenía educación universitaria-1.4% en el sector urbano y 0.1% en el sector rural.

La matrícula inicial en los Institutos Técnicos vocacionales fue de escasamente 296 personas en 1960-61 y de

815 en 1966-67 (BM, 1971). La matrícula en todas las facultades de las Universidades alcanzó 4,056 estudiantes

en 1966-67. La explosión de la población universitaria se produce en los últimos 30 años.

En 1969 sólo el 67% de la población en edad para la educación primaria-entre 7 y 13 años-estaba matriculada y

sólo uno de cada ocho estudiantes registrados en el primer grado, terminaba el sexto grado de primaria. De la

población en edad para la educación secundaria-entre 14 y 18 años, sólo el 18% estaban matriculados en 1969.

(BM, 1971).

La reducida inversión en educación pública, se explica en parte, a que el modelo de desarrollo no requería de

mayor calificación de la fuerza de trabajo. Los cultivos de agro exportación-algodón, café y azúcar-y la ganadería



35

extensiva requerían de mano de obra no calificada, tanto para el corte de algodón, café y azúcar durante los

períodos de cosecha, como para el manejo de la ganadería. En lo esencial el modelo de crecimiento se basó en el

uso intensivo del factor más abundante-la tierra-y de mano de obra predominantemente no calificada. Sin

embargo, en 1971 se señaló que el reducido nivel de calificación de la fuerza de trabajo, era ya un serio obstáculo

para aumentar la productividad y que la oferta de mano de obra calificada por las escuelas técnicas era insuficiente

en relación a la demanda del sector industrial. (BM, Ibid.). La educación fue un bien público escaso a lo largo del

período 1950-1977.

¿Qué explica la edad de oro del crecimiento?

Como las mayores tasas de crecimiento en la historia de Nicaragua tuvieron lugar en las décadas del cincuenta y

sesenta del siglo pasado, varias preguntas relevantes son: ¿qué es lo explica las mayores tasas de crecimiento de

ese período? ¿puede replicarse la edad de oro del crecimiento, implementando las políticas desarrollistas de las

décadas del cincuenta y sesenta?

La “edad de oro” del crecimiento tuvo un origen multicausal: el largo período expansivo de la economía

internacional después de la segunda guerra mundial impulsó la expansión de la agroexportación lo que fue

facilitado por la abundancia de tierras, el crecimiento poblacional, la política de crédito dirigido, la inversión en

infraestructura pública y el aumento en la productividad. El elevado crecimiento durante ese período es atribuible

a varios factores, no a uno sólo.

En lo que sigue exponemos con más detalle las diversas explicaciones del elevado crecimiento durante las décadas

del cincuenta y sesenta. Esas explicaciones se centran en tres aspectos: el aumento en la productividad, la

expansión de la agroexportación y el papel de la inversión pública y privada. Esas variables son relevantes para

logar un mayor crecimiento económico en el futuro. El por qué se hundió la economía en el período 1979-1989

se expondrá en el capítulo II. Las lecciones del pasado pueden ser útiles para la definición de políticas económicas

que promuevan el desarrollo sostenible.

El aumento en la productividad

Una manera simple de visualizar el concepto de productividad es dividir la producción que se obtiene entre el

número de trabajadores que la producen. A nivel del país la productividad es el producto nacional dividido entre

la población económicamente activa. Aunque no existen estadísticas para los años cincuenta, es muy probable

que lo que los economistas denominan Productividad Total de los Factores (PTF) aumentó en las décadas del

cincuenta y sesenta. Un estudio del FMI señaló que en Nicaragua la PTF aumentó en 1960-65, se estancó en el

segundo quinquenio de los sesenta y se contrajo abruptamente en los años ochenta-y que algo similar ocurrió en

el resto de los países centroamericanos (FMI, 2007). El Banco Mundial realizó también una estimación de la

contabilidad del crecimiento para el período 1960-2000 y llegó a la conclusión que la productividad (PTF),

aumentó en Nicaragua durante los años sesenta y que disminuyó significativamente en los setenta y ochenta y

que fue ligeramente positiva en la década de los noventa. (BM, 2004). El Consejo Monetario Centroamericano

(CMCA, 2003) estimó para los países del área la participación de los factores productivos-capital y trabajo- en el

crecimiento económico para el período 1970-2000. En otro estudio se estimó en 1.1% el aumento en la PTF para

el período 1961-1972, de 0.1% en 1973-1978 y negativa para los períodos posteriores-de 1979 al 2007 (De Franco,

2011).



36

Por su parte, Agosín et al, hicieron una estimación de la contabilidad del crecimiento de Nicaragua para el período

1961-2006 y concluyeron que el aumento en la productividad de los factores de producción-capital y trabajo- fue

de 4.0% en el sub período 1961-1977 y negativa en -0.3% en el sub período 1994-2006. Aunque hay algunas

diferencias en los diversos estudios sobre el comportamiento de la PTF, la conclusión general es que la mayor

productivad explica en buena medida-desde la perspectiva de la contabilidad del crecimiento del modelo de

Solow- las tasas de crecimiento, al menos para los años sesenta. Es razonable concluir que la PTF fue mayor en

los años sesenta- y posiblemente, aunque no existen estimaciones, también en los años cincuenta-. La mayor PTF

explica las mayores tasas de crecimiento del PIB de Nicaragua durante el período 1950-1970 vis a vis la menor

tasa crecimiento promedio de período 1990-2012.

Hacemos notar que el modelo de Solow es un simple modelo contable para explicar el crecimiento. Es simplista:

solo considera como variables los factores de producción -capital y trabajo y un factor residual: la productividad.

No toma en cuenta todas las variables ni permite conclusiones firmes sobre relaciones de causalidad ni analiza el

papel de las exportaciones o de la inversión pública y privada como motores del crecimiento,

La explicación de por qué la productividad total de los factores fue más alta en Nicaragua en el período 1950-

1970 es debatible. Agosín et al (2006), hacen mención que “No está claro por qué la PTF fue más vigorosa durante

el llamado período de sustitución de importaciones, pero puede deberse a que hubo una tasa de introducción más

acelerada de productos nuevos al país y, con ellos, de tecnologías que no estaban en uso hasta entonces”. Ello

puede ser cierto en el caso de la industria manufacturera, pero la misma no llegó a exceder del 22% del PIB a

finales de los sesenta. Es también cierto en el caso del algodón cultivo en el que se introdujo un elevado grado de

mecanización-uso de tractores, aviones de fumigación y hasta máquinas cosechadoras. Nicaragua tendió a copiar

la tecnología del algodón utilizada en las zonas algodoneras de los Estados Unidos. Se habló inclusive que la

productividad de Nicaragua en el cultivo del algodón llego en un momento a ser la mayor a nivel mundial.

De Franco (Ibid.) destaca una importante limitación al modelo de Solow en su aplicación a la estimación de la

contabilidad del crecimiento: “En el caso de países como Nicaragua…no incluir la variable tierra es una omisión

grande. Esto es particularmente relevante durante los años cincuenta y sesenta. En este período se incorporaron

al proceso productivos grandes cantidades de tierra...”. El modelo de Solow explica el crecimiento por aumentos

en los factores de producción-capital y trabajo-y por aumentos en la productividad total de los factores (PTF),

pero no incorpora el factor tierra, lo que es una seria limitante al analizar el crecimiento económico del período

1950-1970, que se basó, entre otros factores, en el aumento significativo del área de cultivos y del área de

pastizales para la ganadería.

El acelerado crecimiento de la frontera agrícola en el período 1950-1970 fue fundamental para el desarrollo de

las exportaciones agropecuarias, que se constituyeron en el motor del crecimiento de ese período. Al disponer de

más tierra por trabajador agrícola, ello-aunque no se refleje en el modelo de Solow-, incrementó la productividad

del capital y de la fuerza de trabajo utilizada en el sector agropecuario. Además de la expansión de área de

cultivos, las políticas de fomento desempeñaron también un papel en el elevado crecimiento observado en las

décadas de 1950s y 1960.



37

Existen diversas interpretaciones de las causas del elevado crecimiento que se experimentó sobre todo en el

período 1950-1970, aunque predominó la tesis de que fue el crecimiento de las exportaciones el principal motor

del de la expansión económica. Fernández H. –en su tesis de doctorado-realizó para los 5 países centroamericanos

un análisis de correlación por rangos entre las tasas medias anuales acumulativas de crecimiento del ingreso bruto-

como proxy-o variable representativa- del crecimiento del PIB- y de la inversión privada, con las tasas de

crecimiento del poder de compra de las exportaciones. Los sub períodos analizados fueron 1950-1955, 1955-1960

y 1960-1965. Su conclusión fue que “Un conjunto considerable de pruebas y datos señalan que las exportaciones

son la variable económica más importante de América Central”, -incluyendo naturalmente el caso de Nicaragua.

(Fernández H., Ibid.).

Los precios de los bienes primarios de exportación-commodities-, aunque sujetos a oscilaciones cíclicas, fueron

favorables en los primeros quinquenios de las décadas de 1950 y 1960, lo que estímulo el aumento de la

producción exportable. El informe del Banco Mundial de 1960 señaló que en Nicaragua entre 1950 y 1955 el

“ingreso del sector exportador creció a una tasa promedio anual de 26 por ciento, reflejando principalmente el

aumento de los precios del café y del algodón y un gran aumento en el volumen de algodón exportado, que resultó

posible por la incorporación de nuevas tierras y el uso creciente de mecanización agrícola”. (Banco Mundial,

1960).

Indudablemente que los favorables precios internacionales del primer quinquenio de la década de 1950 -y más

tarde en el primer quinquenio de la década de 1960-, estimularon las exportaciones. Otros factores, desempeñaron

también un papel relevante. El mencionado informe del Banco Mundial de 1960 hace mención, que en noviembre

de 1950 se devaluó el córdoba de 5.27 a 6.6 córdobas por un dólar y que: “la devaluación suministró el estímulo

para la expansión de la producción, tanto de exportaciones como de consumo interno. Al mismo tiempo el

gobierno decidió estimular la producción-sobre todo la de algodón- a través de una política crediticia liberal

implementada por el Banco Nacional” (Banco Mundial, 1960).

Aunque el precio de los bienes primarios de exportación-commodities- explicó parte de la evolución del valor

exportable, no es toda la historia. El mismo autor-Fernández H.- encontró que: “el volumen exportado fue

claramente más variable o fluctuante, que los precios de las exportaciones en Costa Rica, Nicaragua y

Honduras…” lo cual indica que el volumen exportado tuvo relativamente un papel más importante que los precios

en el valor de las exportaciones. Correspondió a Nicaragua el más alto coeficiente de correlación para la relación

valor volumen…”, es decir el aumento en el volumen de la producción exportable fue muy significativo

(Fernández H., Ibid.).

El principal motor del crecimiento que tuvo Nicaragua en el período 1950-1970 se explicó por el aumento del

valor exportable-esta hipótesis la consideramos incluso válida para todo el período 1945-1978-. En el quinquenio

expansivo 1960-1965, las exportaciones incrementaron su participación en el PIB de 18.7 por ciento en 1960 a

26.2 por ciento en 1965-para luego disminuir a 23 por ciento en 1970 durante el ciclo recesivo 1966-1970. Dentro

de lo que se denominó con razón “modelo agroexportador”-el crecimiento del valor exportable explicó en buena

medida el comportamiento de la economía nicaragüense a lo largo del período 1945-1978-y de hecho a lo largo

de la mayor parte del siglo XX. Las variables que integran la demanda interna-como la inversión privada y la



38

inversión pública-si bien fueron relevantes, fueron variables dependientes del valor exportable (Fernández, Ibid.).

La Inversión Extranjera Directa (IED)-aspecto al que haremos referencia más adelante-, no desempeñó un papel

significativo, con la excepción de algunas inversiones en la industria manufacturera durante la década de 1960.

Las remesas familiares por su parte, prácticamente no existieron en el período 1945-1978. Fue la debacle de la

década del ochenta la que transformó a Nicaragua en un país dependiente de las remesas familiares y de la

cooperación internacional.

El papel de la inversión privada y pública

El informe del Banco Mundial de 1960 señaló que desde la década de 1920 hasta finales de la década de 1940 la

inversión en Nicaragua fue reducida y el gasto público se limitaba principalmente a gastos administrativos y de

defensa. (Banco Mundial, 1960, p.2). Ello cambió en el período 1945-1978, aunque en el marco de las oscilaciones

cíclicas que se dieron en esas décadas.

Aunque no existen datos sobre la inversión privada durante la década de 1950, ésta variable desempeñó un papel

positivo en el proceso de crecimiento. Bulmer Thomas señaló “que la rentabilidad del sector exportador en la

década después de 1944 creó un excedente de ganancias que no pudieron ser absorbidos por el mismo sector

exportador-a través de inversión y/o consumo. La existencia de ese excedente estimuló la modernización

capitalista fuera del sector exportador al aumentar las oportunidades de inversiones privadas en otros sectores”.

Un indicador de la expansión de la inversión privada “se reflejó en el crecimiento de la participación de las

importaciones de maquinaria dentro de las importaciones totales, las que en 1954 alcanzaron el 19 por ciento en

los demás países centroamericanos y un impresionante 34 por ciento en Nicaragua” (Bulmer Thomas, Ibid.).

Ese mismo autor-Bulmer Thomas- destacó que, aunque no existían datos para la inversión privada del período

1944-54, parte de la misma comenzó a canalizarse a la creación de instituciones financieras privadas y al sector

industrial. El Banco de América (Banamer)-como indicamos antes-fue creado en 1952 y el Banco Nicaragüense

(Banic) fue fundado en 1953.El primero estaba vinculado al grupo Pellas y el segundo a capitales del occidente

del país. Ambas instituciones financieras crearon conglomerados con inversiones en diversos sectores de la

economía. Wheelock (Ibid.) destacó que esos bancos fueron los principales centros de acumulación e inversión

de grupos empresariales privados. Para Spalding, tanto el Banic como el Banamer “contribuyeron a canalizar las

utilidades del sector privado a actividades productivas” (Spalding, Ibíd.).

Según Fernández H., los favorables precios internacionales del algodón durante el período 1950-1955 permitieron

altos beneficios y “…tuvo lugar una reinversión sustancial, y el gobierno emprendió nuevos trabajos de

infraestructura en las zonas productores de algodón; asimismo el sistema bancario proporcionó abundante crédito

para el financiamiento de la producción de este rubro” (Fernández H., Ibíd). La inversión privada, la inversión

pública y el financiamiento bancario actuaron simultánea y coordinadamente-dentro de un entorno internacional

favorable-para contribuir a la fuerte expansión del cultivo del algodón que tuvo lugar en el primer quinquenio de

los cincuenta y en las dos décadas posteriores.

El informe del Banco Mundial de 1960 después de hacer mención del acelerado crecimiento de las exportaciones

en el período 1950-55, señaló que “los ingresos públicos y los gastos del gobierno central, aproximadamente se

triplicaron entre 1950-1955.Una gran parte de ese aumento en el gasto público fue para infraestructura y desarrollo

económico.” (Banco Mundial, 1960).



39

Aunque no existen cifras sobre el comportamiento del ahorro nacional, Fernández H. hace mención que en el

ciclo expansivo 1950-55 se incrementaron “los ingresos del gobierno central y ello hizo posible acumular

superávits en la forma de saldos líquidos en el sistema bancario…también ocurrió en esos años un pronunciado

incremento en los ahorros líquidos de la población reflejado en las tenencias de numerario y depósitos en el

sistema bancario” Fernández H., Ibíd).

Indudablemente que en el ciclo expansivo 1950-55 –inducido por un aumento acelerado en el valor exportable-

fue acompañado de una mayor inversión pública y privada y de un mayor ahorro nacional. Posteriormente en el

ciclo recesivo 1956-1959 se estancó la inversión pública, y se contrajo la inversión privada y el crédito bancario.

El primer quinquenio de la década de 1960 las exportaciones aumentaron aceleradamente y tanto la inversión

privada como la pública crecieron a tasas elevadas, aunque se contrajeron en 1967 y en 1968, años de reducción

del ritmo de crecimiento. Al contraerse el dinamismo de las exportaciones en el segundo quinquenio de los

sesenta, ello arrastró-en 1967 y en 1968- a una reducción tanto en la inversión privada como la pública. El informe

del Banco Mundial de 1970 destacó que en esos años: “. La inversión privada se movió en la misma dirección

que la inversión pública. Con la contracción económica posterior a 1965 la inversión privada disminuyó de un

pico máximo de 15 por ciento del PIB a cerca del 12 por ciento en 1968. En 1967 y 1969 decreció inclusive en

términos absolutos. Los ahorros privados-que habían financiado cerca del 70 por ciento de la inversión privada a

mediados de los sesenta, también cayeron bruscamente en 1966 y 1977 de cerca de 13 por ciento del PIB en 1965

a cerca del 9 por ciento en 1967”. (Banco Mundial, 1970, página 9). La inversión pública por su parte, se contrajo

del 6 por ciento del PIB en 1966 al 4 por ciento en 1968. (BM, Ibíd).

Es obvio que los ciclos económicos de Nicaragua en el período 1950-1970 se explicaron por el comportamiento

del valor exportable. Las elevadas tasas de crecimiento de las exportaciones- en el primer quinquenio de las

décadas de 1950 y 1960-fueron acompañas de un elevado crecimiento en la inversión privada y pública. En las

fases recesivas-el segundo quinquenio en ambas décadas-tanto la inversión pública como privada se contrajeron

o disminuyeron su ritmo de crecimiento. Sin embargo, no obstante, las oscilaciones cíclicas, en general la

inversión privada y pública desempeñaron ambas un papel positivo a lo largo del período 1950-1970. La inversión

pública tuvo un papel clave para promover el crecimiento a través de la construcción de carreteras y otras obras

de infraestructura.

El rol de la Inversión Extranjera Directa (IED)

El Banco Central destacó cuatro etapas en la evolución de la Inversión Extranjera Directa (IED) en

Nicaragua. La primera vinculada a la producción de oro y banano tuvo lugar en el período 1870-1940 (BCN,

2011). Ese tipo de IED tuvo características de economía de enclave, volcada al exterior y con escasos

eslabonamientos con el resto de la economía doméstica. Se basó en el uso de recursos naturales y mano de obra

barata.

Bulmer Thomas presentó cifras de la IED en Nicaragua para el período 1947-1954 y destacó que la

mayoría correspondía a empresas mineras (las inversiones en las plantaciones bananeras fueron afectadas en la

década de 1950 por lo que se denominó la “enfermedad de Panamá”) y destacó que las salidas por repatriación



40

de capital de la IED excedieron en esos años a los ingresos de capital por IED. Otro autor (Fernández H., Ibid.),

también señaló que “Entre 1950 y 1955 en Nicaragua la salida de divisas derivada de la inversión extranjera

directa, que se concentraba en la extracción de oro, alcanzó una suma de 38.3 millones de dólares. Esta cifra

sobrepasa a la entrada neta de capital proveniente del exterior…”

Según el Banco Central, la segunda etapa de la IED en Nicaragua se vinculó con la estrategia de

Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) que promovió el MCCA en las décadas de 1960 y 1970

(BCN, Ibid.). En ese período se establecieron en Nicaragua, algunas empresas de IED en las ramas de metal

mecánica, química, farmacéutica y textil. Las PD utilizadas en esa segunda etapa para promover la IED lo fueron

los aranceles proteccionistas a las “industrias nacientes” y los incentivos fiscales otorgados dentro del marco del

Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial. Se promulgó también en 1958 una

Ley de Inversión Extranjera, que en lo fundamental otorgaba a la IED el mismo trato que a los nacionales -similar

a la Ley del año 2013 actualmente vigente-. Lamentablemente no se disponen de cifras sobro los montos de la

IED en la década de 1960.

Aunque el BCN sostiene, que en esa segunda etapa la inversión extranjera se realizó “con mayor

encadenamiento con la economía local” (BCN, Ibid.) ello es discutible. La industrialización que promovió el

mercado común centroamericano, se basó en industrias de “toque final” de reducido valor agregado y con

reducidos eslabonamientos hacia atrás. Sólo en algunos rubros agro industriales y agro pecuarios- el algodón, el

azúcar y en menor grado en la carne y el café-, no vinculados con el “desarrollo hacia adentro” que promovió el

mercado común mostraron mayores encadenamientos con el resto de la economía.

En el sector agropecuario y agroindustrial exportador, los agentes económicos fueron casi en su totalidad

empresarios nacionales, con muy reducida participación de inversión extranjera, la que se concentró en el naciente

sector industrial manufacturero. En igual forma en la agricultura de producción doméstica, no hubo IED. Tampoco

hubo en el período 1950-1970 inversión extranjera en telecomunicaciones o generación de energía eléctrica, ya

que esas actividades eran monopolio estatal. Aparte de la inversión extranjera en la minería y (hasta comienzos

de la década de 1950) en las bananeras-actividades ambas que funcionarios como economías de enclave-, fue

hasta en el período 1990-2020-y sobre todo después del año 2000-, que la inversión extranjera pasó a desempeñar

un papel relevante en el crecimiento de Nicaragua.

El Estado en el período 1945-1978

En las secciones anteriores hemos analizado las principales políticas económicas que se implementaron en las

décadas del cincuenta y sesenta. La exposición evidenció que a política económica del período 1945-1978, no fue

de liberalismo puro -donde el Estado casi no interviene en la economía, de dejar hacer dejar pasar. Como

indicamos, en el sistema predominaron criterios desarrollistas en la banca estatal. El crédito de la banca privada,

estuvo por su parte en cierto grado controlado u orientado, a través de la política de crédito dirigido y por las tasas

de interés administradas que predominaron a lo largo de ese período.



41

En el ámbito comercial, no existió libertad irrestricta de comercio. El control de cambios fue erradicado hasta en

1963, cuando se estableció la libre convertibilidad del córdoba. Durante todo el período 1933-1963, prevaleció

un sistema de controles cambiarios y de regulaciones al comercio exterior. En relación al comercio interno, ya

desde los sesenta, el Estado intervino, a través del antiguo Incei (Instituto Nacional de Comercio Exterior e

Interior), para tratar de aminorar las oscilaciones de los precios de los granos básicos en el mercado interno.

El régimen somocista, no fue en realidad un sistema del liberalismo económico puro. Era en esencia un “modo

primitivo de acumulación capitalista” -para usar la terminología marxista-, proceso de acumulación ilícito de

riquezas basado en la corrupción y en la utilización del aparato estatal. Existieron políticas desarrollistas,

impulsadas desde el exterior.

La Alianza para el Progreso que promovieron los Estados Unidos en la década de los sesenta - como reacción

ante la revolución cubana-, impulsó una reforma agraria, a través de asentamientos campesinos en el Atlántico-

hoy denominada Costa del Caribe- y en el interior del país, para absorber parte de la fuerza de trabajo campesina,

desplazada por la expansión de la agroexportaci6n. El mercado común centroamericano, indujo por su parte, a

cierta relativa industrialización por "sustitución de importaciones", utilizando barreras arancelarias y

exoneraciones fiscales, lo que no era compatible con el liberalismo puro, basado en el libre comercio

internacional. En el ámbito laboral, en 1945 se aprobó el código del trabajo. Ese código se consideró en su

momento, de avanzada en relación a la época. El Instituto Nicaragüense de Seguridad Social fue fundado en 1957

siendo presidente el delfín de la dinastía Luis Somoza Debayle.

Definitivamente el liberalismo somocista del período 1945-1979, no fue neoliberal, en el sentido que tiene esa

denominación actualmente. Si vamos a calificarlo conceptualmente, fue cepalino, es decir influenciado por las

ideas intervencionistas de la Cepal, en sus políticas de desarrollo, y monetarista, en su política monetaria. Lo

cepalino, se evidencia no sólo por la creación de la oficina de planificación en 1961-que intentó sin lograrlo

establecer un sistema de planificación indicativa--, sino, sobre todo, por haber adoptado la estrategia de

«industrialización por sustitución de importaciones», que promovió el mercado común centroamericano. Lo

«monetarista», por la política monetaria conservadora, que predominó a lo largo del período 1945-1978.

En contraste con el mayor intervencionismo estatal que tuvo lugar en el período 1945-1978, los gobiernos del

período 1990-2020, en fueron en el ámbito de la política económica, “neoliberales” (Véase el Cuadro No.1).

Debemos sin embarro señalar, que el término “neoliberalismo” ha tomado una implicación política peyorativa

que crea confusión. Por simplicidad, sin embargo, mantendremos esa terminología.

Las políticas económicas: su proceso de formulación durante los Somoza

Al analizar las políticas económicas es también relevante discutir su proceso de formulación y preguntarnos si

existió o no un proceso democrático en la discusión, formulación y aprobación de las políticas económicas. Ello

es de importancia porque una tarea pendiente para el futuro es la participación pública en las políticas públicas.



42

Existe muy escasa referencia bibliográfica sobre el proceso de formación-y reforma de las políticas económicas

del período 1945-1978. Sin embargo, pueden señalarse algunos aspectos generales. Primero. La influencia de

factores externos fue determinante. El Banco Mundial y otros organismos internacionales-como la Agencia

Internacional para el Desarrollo (Aid) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (Bcie), apoyaron

las políticas de crédito dirigido y asistencia técnica a los sectores agropecuario e industrial que prevalecieron en

esa época. Instituciones claves como el Instituto de Fomento Nacional (Infonac), o el Instituto de Comercio

Exterior e Interior (Incei), fueron creados como señalamos, por recomendación de organismos internacionales.

La fuerte inversión en infraestructura de carreteras fue el resultado de una recomendación-y también del

financiamiento-del Banco Mundial.

Segundo. En lo fundamental las estrategias y políticas económicas seguidas por Nicaragua se enmarcaron dentro

del paradigma económico dominante en esos años en América Latina. Como se sabe, en las décadas de 1950s y

1960, la Cepal bajo el liderazgo de Raúl Prebisch señaló las supuestas limitaciones de una estrategia de

crecimiento basada en el libre comercio y propuso una estrategia de “desarrollo hacia adentro” de

“Industrialización Sustitutiva de Importaciones” con fuerte intervencionismo estatal y con aranceles

proteccionistas. Predominó en América Latina-y Nicaragua no fue la excepción-la visión del Estado desarrollista.

Se considero, que los mercados no sólo eran imperfectos, sino que incluso en aspectos relevantes-como los

mercados financieros rurales-, ni siquiera existían.

Cabe señalar sin embargo que, en el aspecto macroeconómico, - Nicaragua- y los demás países centroamericanos-

siguieron una política liberal ortodoxa evitando déficits fiscales y expansiones excesivas de la oferta de dinero,

basados en la no emisión de córdobas sin respaldo-el denominado en la literatura económica, enfoque monetario-

fiscal de la balanza de pagos-. (Fernández, Ibid.). En el capítulo II contrastaremos la política monetaria

conservadora del período 1950-1977 versus la política monetaria expansiva de la década del ochenta.

Durante el gobierno de los Somoza, por un lado, hubo como indicamos, influencia de la Cepal en las políticas

desarrollistas, y, por otro lado, hubo influencia de la ortodoxia monetarista en las políticas macroeconómicas.

Como alguna vez dijera J. M. Keynes, las ideas de los economistas ejercen más influencia de lo que comúnmente

se piensa. La formulación en Nicaragua de las políticas de fomento y de las políticas macroeconómicas en el

período mencionado, no fue la excepción a esa regla.

Tercero. En el aspecto formal, durante el período 1945-1978-y en las décadas anteriores-, Nicaragua se caracterizó

por un sistema presidencialista fuerte, por decir lo menos. Al Poder Ejecutivo le correspondía la formulación de

las políticas económicas. A la Asamblea Nacional la aprobación de las leyes, incluyendo las de carácter

económico. Sin embargo, en ese entonces-como hoy- el Poder Legislativo desempeñó en gran medida un papel

formal en la aprobación de las leyes de carácter económico. El poder ejecutivo formulaba las principales leyes

económicas y las remitía al Poder Legislativo para su aprobación, donde no existía mayor capacidad de análisis.

Generalmente se limitaban a aprobar-con modificaciones menores en algunos casos-las propuestas del gobierno.

El Poder Ejecutivo formuló en gran medida las políticas económicas -bajo la influencia de los organismos

internacionales y del paradigma económico dominante.

Quinto. Particularmente en la década de 1960 comenzó a crearse una burocracia de técnicos-a los que se les

denominó “los minifalda” (ya que la mini falda femenina-como también esa nueva tecnocracia- se puso de moda

en esos años). El Banco Central envió personal a realizar maestrías en economía en los Estados Unidos. Existió

un grupo competente de técnicos con postgrados en el exterior. La Facultad de Economía de la Universidad

Nacional fue fundada al inicio de la década del sesenta y capacitó a las primeras generaciones de economistas de



43

esa época. Esa naciente burocracia fue relativamente eficiente, particularmente en el manejo de la política

macroeconómica y apoyaron las políticas desarrollistas de la época. El Banco Central respaldó el crédito dirigido,

el Ministerio de Economía de ese entonces apoyó a las políticas de fomento vinculadas con la ISI y el Ministerio

de Hacienda-y el Banco Central-respaldaron la disciplina fiscal.

Sexto. El dialogo con organismos como el sector privado no alcanzó nunca los niveles de estrecha colaboración

como la que se observó en el período 2007-2017, entre el gobierno y la cúpula empresarial. Los grandes

empresarios de los años cincuenta y sesenta prefirieron el dialogo discreto directo con los Somoza y adoptaron

un perfil político bajo (Spalding, Ibid., página 43). No se estableció a nivel constitucional un modelo de “dialogo

y consenso”, de corporativismo autoritario como el que existió en el período 2007-2017.

Hubo un grado no despreciable de control estatal sobre organizaciones del sector privado y división entre los

gremios. La relación gobierno-sector privado incluyó elementos de clientelismo político y algún grado de

corporativismo (Spalding, Ibid.). Aunque el gobierno les otorgó a algunos gremios representación en algunas

entidades estales-como el Banco Nacional y el Infonac-, el sector privado no estaba cohesionado y no mostró el

grado de organización observado en años recientes. El Consejo Superior de la Empresa Privada (Cosep) se fundó

hasta en 1972.

Presiones de carácter colectivo de parte de las organizaciones empresariales se consideraban confrontativas, por

lo que se prefería usar influencias y contactos individuales (Spalding, Ibid., página 47). Las presiones colectivas

no solían producir resultados favorables. Una excepción a esa regla general fue en 1959. En medio de una

situación recesiva, los algodoneros presionaron y lograron una prórroga por 8 años y sin intereses de sus créditos

vencidos con el Banco Nacional y un subsidio directo de C$40 córdobas por manzana. Aunque esta medida es

muy discutible-ya que implicó que, aunque las ganancias eran privatizadas, las pérdidas fueron socializadas-,

supuestamente evitó en ese momento el colapso del cultivo del algodón y la quiebra del Banco Nacional que fue

recapitalizado (Spalding, Ibid.).

.

Séptimo. Los partidos políticos se centraron en aspectos políticos y no formularon políticas económicas

alternativas. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil eran extremadamente débiles y por lo general no

eran tomadas en cuenta. El resumen, el púbico no participaba en la formulación de las políticas públicas y los

partidos político no tenían ninguna capacidad ni interés de hacerlo. Los interlocutores en la formulación de las

políticas económicas eran el gobierno y los organismos internacionales. Ello naturalmente no favoreció el

desarrollo de instituciones democráticas ni el debate sobre políticas públicas.

Situación institucional, derechos de propiedad y clima de inversión

Aunque el sistema político del período 1945-1978 fue dictatorial-la dinastía de los Somoza se inició formalmente

en 1938 con la presidencia de Anastasio Somoza García-, existieron no obstante algunos aspectos institucionales

que favorecieron el crecimiento de la inversión privada. Aunque existe evidencia histórica que la familia Somoza

utilizó la Segunda Guerra Mundial para apropiarse de propiedades de ciudadanos alemanes y aunque también

existe evidencia de que uso en ocasiones mecanismos de presión para obligar a algunos dueños a “venderles” sus



44

propiedades (Kinloch Tijerino, Ibid), sin embargo, a pesar de lo anterior, específicamente en el período 1945-

1978 no se produjeron expropiaciones ni confiscaciones masivas de empresas y propiedades.

La reforma agraria que se implementó en las décadas del sesenta y setenta, no expropió ni confiscó propiedades.

Se basó más bien en proyectos de colonización agrícola en la zona Central Atlántica de país-en Nueva Guinea-.

Ello contrastó notablemente con la reforma agraria implementada en la década de 1980, donde tuvo lugar un

proceso masivo de confiscaciones de tierras.

Por lo general-aunque existieron irregularidades- en el período 1945-1978, se respetó la propiedad privada. De

hecho existió un clima de negocios que favoreció el crecimiento de la inversión privada, la que se incrementó

significativamente durante ese período,- con la excepción del período de conflicto bélico de finales de la década

de 1970.Si hubiesen existido problemas de apropiabilidad de las utilidades que resultaron de la creciente inversión

privada en el sector exportador y en el sector industrial, difícilmente se hubiese producido el boom exportador y

la expansión en la inversión privada que tuvo lugar en el período 1945-1978. La apropiabilidad de los frutos de

la inversión privada, estuvo por lo general garantizada en esos años.

Aunque no existen para esa época estudios sobre el clima de negocios, éste por lo general era relativamente

favorable. No obstante que la gobernabilidad democrática brillaba por su ausencia, otros aspectos de la

institucionalidad vinculados al clima de negocios, funcionaron de manera más o menos razonable. De hecho,

existió una especie de acuerdo tácito entre el sector empresarial grande y mediano y el gobierno de los Somoza:

los empresarios no se involucraban en política y los Somoza no obstaculizaban por lo general, los negocios del

sector privado (Spalding, Ibid.). El poder judicial, aunque en aspectos estrictamente políticos se subordinó al

régimen de los Somoza, para dirimir conflictos entre particulares funcionó más o menos de manera aceptable.

Existe la opinión anecdótica de muchos viejos profesionales del derecho, de que la marcada partidización y

corrupción actual del Poder Judicial no existió -a esos niveles- durante los Somoza. Ciertamente que existió

corrupción e influencia política, pero lo que ocurrió en el período 2007-2020 superó con creces anteriores

experiencias históricas. Quién esto escribe- basado en experiencias personales-, comparte la opinión señalada.

A pesar de que el período 1950-1977 existió por lo general un clima de negocios favorable a la inversión privada,

sin embargo, hubo graves deficiencias en aspectos centrales de la institucionalidad entendida ésta en sentido

amplio- lo que incluye la gobernabilidad democrática-. Ello a la postre fue una de las causas fundamentales de

los conflictos político militares que tuvieron lugar sobre todo en el período 1977-1990 y que condujeron al

derrumbe de la economía durante la década de 1980. Velásquez destacó la relevancia crucial de los aspectos

institucionales en sentido amplio, para el desarrollo de largo plazo (Velázquez, Ibid.). Los conflictos políticos y

militares internos, han sido una de las principales causas del atraso económico de Nicaragua.

Los años setenta: el inicio de la decadencia económica y la acentuación de los conflictos políticos

Aunque la política macroeconómica del período 1945-1978, mostró algunas características generales similares--

estabilidad de precios y muy reducido déficit en la balanza comercial, debe sin embargo señalarse que los años

setenta se caracterizaron por una relativamente más elevada tasa de inflación y por el inicio del proceso de

endeudamiento externo. La tasa de inflación promedio de esa década, fue más elevada que la de las dos décadas

precedentes. La deuda externa por su parte, creció de US$200 millones en 1960, a cerca de US$1600 millones en

1979.



45

Ante el aumento del precio del petróleo a inicios de los setenta, y ante las consecuencias del terremoto que

destruyó Managua en diciembre de 1972, las autoridades se apartaron en algún grado de la política monetaria y

fiscal conservadora de los años anteriores y creció además el endeudamiento público externo facilitado por el

reciclaje de petrodólares que creó abundancia de financiamiento internacional durante esa década.

Por otra parte, la supuesta reconstrucción de Managua después del terremoto de diciembre de 1972, generó

conflictos entre el sector privado-- que se aglutinaba alrededor del Banco de América, del Banco Nicaragüense,

el Consejo Superior de la Empresa Privada) y los intereses de la familia Somoza, que pretendía beneficiarse

compitiendo deslealmente en el proceso de reconstrucción que se suponía habría de iniciarse. Esos conflictos,

entre el sector privado independiente y el grupo Somoza, tuvieron importantes repercusiones políticas durante el

período insurreccional- que tuvo lugar en 1973-1979-, al apoyar el Cosep el derrocamiento de la dictadura de los

Somoza. Antes de ese período, el sector empresarial organizado, había mantenido por lo general, una posición de

no intervenir en asuntos políticos.

La crisis política de la dictadura de los Somoza está vinculada a varios hechos de relevancia histórica. Primero,

la masacre del 22 de enero de 1966 en la avenida principal de Managua. Esta masacre fue seguida de un pacto

entre Fernando Agüero y Anastasio Somoza Debayle y de un fraude electoral en 1967. Los reiterados fraudes

electorales y la masacre del 22 de enero convencieron a muchos que una salida electoral no era posible. Segundo.

El terremoto de 1972 evidenció que ni la policía ni la guardia nacional estaban para proteger a nadie. Participaron

en el saqueo que acompañó la destrucción de Managua. Tercero El ataque cardíaco que sufrió el dictador Somoza,

coincidió con una creciente actividad insurreccional del FSLN. Cuarto. El asesinato de Pedro Joaquín Chamorro

Cardenal en 1977 provocó una explosión de ira popular. Ese hecho motivó-aunado a la ausencia de una alternativa

electoral creíble- a amplios sectores de la población a apoyar la lucha armada del FSLN.

El proceso insurreccional produjo un estancamiento de la inversión privada, y su franco retroceso en 1978.

(CEPAL, 1980). De 1977 a julio de 1979, tuvo lugar una creciente fuga de capitales, que inútilmente se intentó,

o simuló pretender detener, a través del control de cambios que se estableció en 1978. Con ello finalizó el período

de libre convertibilidad que se había iniciado en 1963. En febrero de 1979, se estableció un sistema de depósitos

previos a las exportaciones--similar al que existió en el periodo 1931-1960. Posteriormente, en abril de 1979 se

devaluó el tipo de cambio de siete a diez córdobas por un dólar, finalizando de esa manera dos décadas de estabi-

lidad cambiaria. El 19 de julio de 1979 se derrumbó la dinastía de los Somoza. Terminó una dictadura dinástica

y comenzó la debacle de la década del ochenta. ¡Triste historia la de la patria!



46

Capítulo II

Las políticas estatizantes y la debacle económica en la

década del ochenta

El Gobierno que asumió el poder en julio de 1979, señaló-en los documentos oficiales- como objetivos de la

política económica, “la realización de un proceso de transformaciones internas, en el agro, en el sistema financiero

y en el comercio exterior, paralelamente a la reactivación y estabilización de la economía” (Ministerio de

Planificación, MIPLAN,1980). Se pretendía supuestamente reducir los desequilibrios internos -inflación- y exter-

nos -déficits de balanza de pagos-, ello dentro del marco del avance gradual hacia la conformación de una

economía mixta, en la cual -se afirmaba-se delimitaría, el rol de los diferentes agentes sociales. Se pretendió

igualmente, modificar el modelo agroexportador «capitalista dependiente», e iniciar la transformación hacia un

nuevo sistema económico, (MIPLAN, ibid.).

Con el triunfo de la revolución sandinista en julio de 1979, se inició dentro del contexto de un sistema

supuestamente de economía mixta, un proceso de transformaciones internas, paralelamente a una reorientación

de la producción, “hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población”, lo que se denominó “la lógica

de las mayorías”.

El modelo económico, no fue realmente definido. Se indicó a grosso modo, que se trataba de lograr un avance

gradual hacia la conformación de una economía mixta, en la cual coexistirían diversas formas de propiedad. Ese

proyecto fue en parte, el resultado del paradigma ideológico del “modelo cubano” y en parte el resultado de las

circunstancias históricas que acompañaron la derrota del somocismo. La alianza de clases que erradicó a la

dictadura, la existencia de un significativo estrato de medianos y pequeños productores, las debilidades de la

economía, la dependencia de los mercados y del financiamiento internacional, y el peso de factores geopolíticos,

indujeron al objetivo de conformar una economía mixta como proyecto táctico. El objetivo estratégico” era el

“modelo cubano”.

El FSLN estaba a la espera de una más favorable correlación de fuerzas, para avanzar al «proyecto histórico de

una economía estatizada». Es muy probable, que de haber privado condiciones más favorables a las preferencias

ideológicas, se hubiera optado por las formas tradicionales de socialización. Como señaló un autor que apoyó al

FSLN: "Doctrinariamente, la revolución que el FSLN impulsaba posiblemente hubiera sido, de contarse con la

suma del poder, una revolución inmediatamente definida como socialista según patrones ya conocidos. El hecho

que el poder revolucionario estuvo condicionado -interna (alianza amplia anti somocista) y externamente (la

amenaza del imperio, la presencia de aliados internacionales), llevó en la práctica a una revolución distinta.”

(Coragio, 1986).

El marco ideológico referencial era el modelo cubano. Como señalaron Baumeister y Neira: "Las vanguardias en

países atrasados imaginan -antes y durante un tiempo más o menos prolongado después de la toma del poder-, el

porvenir de su proceso, mirando otra experiencia que le sirva de referente… En el caso de Nicaragua… en los

medios burgueses, el paradigma que predominó fue el de Costa Rica, y en los medios revolucionarios, Cuba, por

supuesto, ha sido el referente principal. La evolución de los últimos años tiende a mostrar que... (no obstante) el

desenvolvimiento de la revolución transitará un camino distinto al de los casos mencionados” (Bauneister y Neira,

en Corragio, et aI, Ibid.).



47

La realidad objetiva impuso al proyecto de economía mixta, como el único viable, dado los condicionamientos

externos e internos. Esta contradicción, entre lo posible y lo "deseable", resultó a la postre un factor de gran peso

en la profundización de la crisis política y económica.

EI nuevo papel del Estado

Con el triunfo de la revolución sandinista, se produjo una acentuación de la intervención estatal en el sistema

económico y se modificó el aparato de control institucional. Si durante los Somoza existió un estado desarrollista

dentro de un sistema de libre empresa, con el sandinismo hubo un intento o deseo fallido, de crear un Estado

socialista. Para avanzar en ese objetivo, se estableció una política estatizante con un creciente intervencionismo

y control del Estado en la economía. Se nacionalizó la banca y el comercio exterior, y se controló estrictamente

el comercio interior. En 1979, se creó, la Corporación Financiera Nicaragüense (CORFIN), que controló a la

banca nacionalizada, y que estaba integrada por el Banco Nacional, el Banco de América, el Banco Nicaragüense,

el Banco Inmobiliario y el Banco Popular. Paralelamente se implementó una política crediticia «expansiva»,

basada en emisión sin respaldo.

El Sistema Financiero Nacional (SFN) nacionalizado en 1979, canalizó el crédito de conformidad con la política

definida por el Banco Central, entidad que también tuvo a su cargo el control de las divisas a través de un régimen

de estricto control cambiario. Las fuertes expansiones en el crédito fueron acompañadas por frecuentes

condonaciones de los préstamos otorgados por los bancos estatales. El resultado, fue la ineficiencia y la creciente

descapitalización en el sistema financiero. En 1990, el sistema financiero nacional estaba prácticamente en

bancarrota. Se llegó hasta penalizar como delito la tenencia de dólares.

El sandinismo nacionalizó en julio de 1979 el comercio exterior, el cual pasó a ser un virtual monopolio estatal.

Se crearon empresas estatales que monopolizaron la exportación de café, algodón, azúcar, carne, minerales, pesca,

y en general de los principales rubros de exportación. Igualmente se crearon empresas que monopolizaron la

importación de bienes esenciales. Por medio del Ministerio de Comercio Interior –MICOIN, creado en 1979- se

controló estrictamente el comercio interior, a través de los controles de precios, de la tarjeta de racionamiento y

de múltiples restricciones y regulaciones, llegándose inclusive a prohibir la libre circulación y comercio de granos

básicos, entre las diferentes regiones del país, estableciéndose tranques en las carreteras, en los que se confiscaba

a pequeños comerciantes y productores.

Se prohibió y persiguió al libre comercio, y, de hecho, casi se equiparó al comerciante con un delincuente

«especulador y acaparador», sujeto a constante vigilancia y control. Esta «política comercial», incidió

negativamente en el desenvolvimiento de la actividad económica, incentivó la corrupción y propició el

surgimiento de mercados paralelos, que, aunque ilegales fueron predominantes en el segundo quinquenio de los

ochenta.

El nuevo «Estado revolucionario», controló, además, directamente el proceso de producción a través de las

empresas llamadas del Área Propiedad del Pueblo, creadas con los bienes confiscados a la familia Somoza y «sus

allegados», y por medio de numerosas empresas estatales con poder monopólico. Los insumos agropecuarios

fueron importados por ENIA y distribuidos internamente por otra empresa estatal (PROAGRO). La maquinaria

agrícola fue importada y distribuida por AGROMAC. Las principales exportaciones fueron monopolizadas por

el Ministerio de Comercio Exterior (MICE). Adscritas al MICE, se crearon diversas empresas especializadas por

producto: ENAL (Empresa Nacional del Algodón), ENCAR (Empresa Nacional de Carne), ENAZUCAR



48

(Empresa Nacional del Azúcar), y ENCAFE (Empresa Nacional del Café). Estas tenían la exclusividad en la

exportación del respectivo rubro.

Los bienes canalizados al mercado interno, fueron «regulados» y sus precios controlados por el Ministerio de

Comercio Interior (MICOIN) Y se distribuyeron a través de una red de intermediarios, mayoristas y minoristas y

por medio de la Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS), que sustituyó al antiguo INCEI

(Instituto Nicaragüense de Comercio Exterior e Interior del cual se hizo mención en el capítulo II). MICOIN tuvo

también a su cargo, el control de la «tarjeta de racionamiento» por medio de la cual se entrega el AFA (Arroz,

Frijoles, Azúcar) y otros productos esenciales. La tarjeta de racionamiento fue inspirada en la tarjeta de

racionamiento de Cuba. Sirvió también como mecanismo de presión política en la población.

No obstante, los esfuerzos del Estado de controlar a las fuerzas del mercado, fracasaron. Las crecientes presiones

inflacionarias, promovieron la creación de un mercado paralelo y la ampliación del sector informal. La

transformación institucional, no fue acompañada de un control real sobre las fuerzas del mercado, misión, que,

por otra parte, además de indeseable, resulta prácticamente imposible, en una economía altamente abierta como

la de Nicaragua y con prevalencia del sector informal. El Sistema Financiero Nacional (SFN) nacionalizado en

1979, canalizó el crédito de conformidad con la política definida por el Banco Central, entidad que también tuvo

a su cargo el control de las divisas a través de un régimen de estricto control cambiario

La reforma agraria y la estructura social en el agro

La configuración de la estructura social en el agro fue el resultado de un largo proceso histórico. Desde la colonia

hasta 1870, la hacienda ganadera señorial, fue el eje central de articulación social y base del sistema económico.

La expansión del área de pastos, en un sistema de exportación extensiva, se obtuvo a través de la mediería y

aparcería, por las cuales el hacendado cedía terreno a cambio de la utilización de la fuerza de trabajo agrícola. "Es

en este período que se puede hablar de la formación del campesinado nicaragüense, quien logra producir granos

básicos en terrenos cedidos por el patrón a cambio del aporte de trabajo en la empresa ganadera”. (FIDA, 1980).

Como indicamos en el capítulo II, la inserción definitiva de Nicaragua en los mercados internacionales, se produjo

alrededor de 1870, con la expansión del cultivo del café. Paralelamente a la producción de este rubro, se desarrolló

el minifundio campesino, que suministró la fuerza de trabajo estacional requerida en el corte del grano.Como

también señalamos, la reafirmación del modelo agroexportador, tuvo lugar en Nicaragua, con la expansión

algodonera. Con el desarrollo de un sector empresarial agrícola modernizante, tuvo lugar igualmente, la expulsión

de parte del campesinado, del pacifico norte y central -donde se localizó y expandió el cultivo del algodón-, hacia

la frontera agrícola del interior del país. Al llegar a esas zonas, el campesinado itinerante, nuevamente a través de

los sistemas de mediería y aparcería, despaló las montañas, lo que luego permitió, una expansión acelerada del

área de pastizales. Esto último, resultó necesario ya que adicionalmente el boom algodonero, se produjo en ese

periodo, un incremento, acelerado de la exportación de carne bovina, hacia el mercado norteamericano.

La expansión histórica del cultivo del café, del algodón y de la ganadería, ciertamente que produjo una tendencia

a la concentración de capitales agrícolas, pero no tuvo lugar la polarización extrema latifundio-minifundio. La

favorable relación territorio-población, la formación del campesinado a través del despale de las montañas, y la

división por herencia de grandes propiedades, contribuyó a la prevalencia de un sector de medianos y pequeños

propietarios, con la excepción de los cultivos de algodón y caña de azúcar.



49

En un primer momento, después del triunfo «revolucionario», privó en algunos la idea de la existencia de una

extremada concentración de capitales, sobreestimándose inclusive las dimensiones de la riqueza de la familia

Somoza. Pronto, sin embargo, los «cientistas sociales» vinieron a descubrir o a redescubrir, el predominio de

estratos medianos y pequeños, en el agro nicaragüense. La realidad no resultó ser ni "gran hacienda. Ni plantación.

Ni fuertes comunidades campesinas" (Baumeister y Neira 1986). Lo anterior, aunado a factores geopolíticos,

limitó el proceso de colectivización.

En una fase inicial (1979-1983), la reforma agraria adoptó un enfoque centrado en las empresas estatales, creando

con las propiedades confiscadas, un área denominada de “Propiedad del Pueblo” (APP). No se produjo, una

distribución masiva de tierras a los campesinos y a las cooperativas, por los temores ideológicos de los peligros

de la campesinización. El campesinado independiente propietario de sus propias tierras se consideró un peligro

para la revolución. Algo similar a los temores que tuvo Stalin en la unión soviética con los kulaks-campesinos

ricos-, a los que colectivizó.

Se definió el área de empresas agropecuarias y agroindustriales, como el eje central, de un “acelerado proceso de

acumulación y desarrollo de las fuerzas productivas”. Este enfoque, supuestamente productivista, descuidó tanto

los balances sociales, particularmente la relación con el campesinado, como los balances macroeconómicos, ya

que, como insistiremos adelante, se centró en grandes proyectos agropecuarios de largo periodo de gestación, que

presionaron sobre los escasos recursos disponibles.

La estrategia económica en el agro, se basó, en grandes líneas, en la conformación de un polo estatal

supuestamente dinámico, y en un proceso de socialización gradual del pequeño campesino y del semiproletariado

agrícola, a través, esto último, de la promoción de cooperativas. No se contempló, la titulación individual de

tierras, ya que se suponía que la campesinización, podría implicar el germen de una “burguesía agraria”. Factores

políticos y militares, condujeron ulteriormente, a una reorientación de la estrategia agraria.

La ausencia de distribución de tierras, la política de precios y de controles a la comercialización de granos básicos,

dieron por resultado que una fracción importante del campesinado, se uniera o colaborara con la resistencia.

Fueron las políticas estatizantes del FSLN las que impulsaron al campesinado a apoyar la resistencia o contra

revolución. Para intentar neutralizar el apoyo del campesinado a la resistencia, tuvo lugar desde finales de 1983,

una reorientación de la política de tierras, produciéndose el 1984-1989, una explosión masiva de entrega de

posesión de tierras a título individual. En esos años no se entregaron realmente títulos de propiedad, lo que se

entregó fueron certificados de posesión.

La «correlación de fuerzas» como determinante de la estrategia agraria

La izquierda de los años ochenta en Nicaragua, identificó la «transición» o la socialización, con la proletarización

de toda la sociedad (Núñez Orlando,1986). La entrega masiva de títulos de posesión de tierras del período 1984-

1989, fue interpretada desde esta perspectiva como un cambio táctico coyuntural, impuesto por circunstancias

objetivas, y no parte del «proyecto estratégico»: “Durante la transición, la dirección del movimiento oscilará

contradictoriamente entre el mantenimiento y defensa del poder y el avance o realización del proyecto, algunas

veces, la correlación nacional e internacional de fuerzas obligará a dar prioridad a la defensa del poder,

aminorando el avance del proyecto, por ejemplo la entrega individual de tierras para ganarse el apoyo campesino

aunque se retrase la colectivización” (Núñez, Ibid.). Núñez, fue el principal teórico sandinista de la reforma

agraria de los años ochenta. Fue director del Centro de Investigaciones de la Reforma Agraria.



50

Vilas (1986), compartió el criterio de Núñez, de que «la necesidad de la defensa», obligó a dejar de lado las

"transformaciones". Indicó dicho autor, que el discurso político enfatizó en ese momento las "resonancias poli

clasistas de la unidad nacional en aras de la defensa y posterga para después del conflicto el avance de las

transformaciones socioeconómicas"(Vilas, 198x)

La distribución masiva de tierras para posesión individual durante período 1984-1989, fue interpretada en formas

diferentes por otros autores. Si para Núñez y Vilas esa política al parecer, implicó aminorar "el avance del

proyecto", al retrasarse la colectivización, para Coragio, con esas medidas el FSLN "dejó de lado el miedo

histórico de las izquierdas revolucionarias de sembrar las semillas campesinas de una futura burguesía agraria y

afirmó el carácter popular de la revolución". Mientras para este último autor, el giro de la reforma agraria y el

reconocimiento del mundo campesino, vino a reafirmar el carácter supuestamente popular y democrático de la

revolución, para Núñez- partidario de la colectivización-, pareció tratarse de un simple giro táctico, obligado por

factores objetivos, de defensa militar.

La anterior temática, en realidad excedía al sector agrario. No se profundizó ni se discutió abiertamente en los

ochenta, -ya que no era conveniente para el FSLN por razones políticas obvias-- en el análisis, de si el supuesto

modelo de economía mixta, tenía un carácter «táctico o estratégico». Por nuestra parte, señalamos en 1986: «...

creemos que las características del sistema económico dependerán en última instancia de la correlación de fuerzas.

Sin embargo, no visualizamos en el futuro previsible, ninguna correlación favorable a la proletarización de la

sociedad en su conjunto, objetivo que, por otro lado, no es en nuestra opinión un proyecto ni viable ni deseable,

por factores que ya hemos señalado en otra oportunidad» (Medal, 1986).

La Nueva Estructura de la Tenencia de la Tierra

La creación de las empresas llamadas de reforma agraria, el impulso al movimiento cooperativo y la entrega en

posesión de tierras a las familias campesinas, modificaron radicalmente la estructura de la tenencia de la tierra.

En 1988, el llamado sector reformado, (las “Empresas de Propiedad del Pueblo” y las cooperativas), controlaban

3,904,794 manzanas, equivalente al 45.9 por ciento del área. De la cifra anterior 1,115,680 manzanas,

correspondían al movimiento cooperativo y cerca de un millón de manzanas a las empresas estatales EI sector

latifundista de más de 500 manzanas, disminuyó del 36 por ciento al 6.4 por ciento, su participación en el área

total de 1978 a 1988. La mediana y pequeña producción, disminuyeron su participación en el área total, del 46 al

26 por ciento, en ese mismo periodo. Con ello se modificó el sistema de tenencia de la tierra.

La reforma agraria, fue cuestionable desde un punto de vista jurídico. Además de confiscaciones ilegales, los

títulos entregados a los campesinos eran de simple posesión y no eran transferibles. Se trataba de una posesión

condicionada, más que de una verdadera propiedad. Al no entregar títulos reales de propiedad, el FSLN pretendía

mantener un control político permanente sobre el campesinado.

En una sociedad con numerosos propietarios -tanto en el sector agropecuario como en los sectores urbanos- resulta

más difícil que se asiente un sistema totalitario. El rechazó a la colectivización creó -con el apoyo de los Estados

Unidos- el ejercito campesino de la resistencia que también estuvo integrado por ex guardias nacionales. La

resistencia armada, fue uno de los factores que obligó al FSLN a realizar elecciones supervisadas en 1990.

EI movimiento cooperativo



51

EI Sandinismo promovió, utilizando inclusive métodos coercitivos, el movimiento cooperativo, con dos objetivos

centrales: como un mecanismos de colectivización y como un instrumento de «defensa militar». En 1980-1989

se desarrollaron dos tipos de cooperativas -las de producción (CAS - Cooperativas Agrícolas Sandinistas), y las

de crédito y servicio (CCS). Estas últimas surgieron en 1980 a raíz de la expansión acelerada del crédito en el

campo. Las primeras (CAS), surgieron vinculadas directamente a la distribución de tierras.

Las CCS, dado el efecto de la guerra y la escasez de recursos y de capacidad organizativa, mostraron escasa

potencialidad de ofrecer otros servicios a sus miembros más que la canalización del crédito. La política del Estado

hacia la CAS, tuvo efectos diferentes, unas cooperativas se desarrollaron, otras no presentaron mayores cambios

en el uso de la tierra y otras se desintegraron por rotación o deserción de sus miembros, la baja participación y las

pérdidas financieras. En los años noventa, el movimiento cooperativo profundizó su crisis, al eliminarse los

subsidios estatales, que fueron para muchas cooperativas, su verdadera razón de être (razón de existir).

El sistema económico y las relaciones laborales en el agro

En los ochenta se modificaron las relaciones laborales en el agro. Para analizarlo, conviene previamente reseñar

algunas características esenciales de la estructura de relaciones laborales en el agro del periodo 1945-1978. El

sistema agroexportador, requería de fuerza de trabajo estacional, en el período pico -noviembre a enero- de corte

de los principales rubros de exportación (café, algodón, y azúcar). Esa demanda estacional, era satisfecha con la

oferta de mana de obra agrícola del campesinado minifundista, e inclusive, en ocasiones, con migración temporal

de trabajadores salvadoreños y hondureños. Como el campesino nicaragüense, lograba cubrir parte de sus

necesidades en la parcela familiar, no correspondía al capital agroexportador, cubrir el costo total de su

“reproducción como fuerza de trabajo”-para utilizar la terminología marxista de boga en los ochenta”. Ello nutría,

parte de las ventajas comparativas y de la competitividad internacional de los productos agropecuarios de

exportación.

En el sector industrial, como es conocido, la industrialización ficticia que promovió el mercado común

centroamericano, se fundamentó en inversiones con elevada densidad de capital, y reducida utilización de fuerza

de trabajo. EI subempleo urbano, fue absorbido parcialmente, por el ensanchamiento de las actividades terciarias,

y las del denominado sector informal. Por su parte, la fuerza de trabajo excedente en el agro, se desplazó a la

frontera agrícola, o a los proyectos de colonización en las zonas central y atlántica del país.

La oferta relativamente abundante de productos esenciales procedentes del agro, permitió mantener reducidos sus

precios, y sostener una política de salarios bajos para la fuerza de trabajo urbana (FIDA, 1980). La política de

precios reducidos para los granos básicos, presionó al campesinado minifundista, a ofrecer sus servicios en el

corte de productos de exportación, y mantuvo a la vez, una oferta de bienes salariales de reducido costo, lo que

disminuyó la presión salarial de los trabajadores urbanos.

Con el triunfo de la revolución sandinista, se pretendió modificar la estructura de las relaciones laborales. Un

objetivo central de la política económica, fue, supuestamente, el satisfacer las necesidades de las mayorías, por

lo que se intentó proteger el salario real, a través del subsidio a los bienes esenciales, y por medio de la expansión

de los gastos de salud, educación y servicios sociales.



52

La revolución modificó, todo el complejo de relaciones pretéritas y rompió de hecho, sin proponérselo

explícitamente, con la disciplina laboral. La duración e intensidad de la jornada laboral, se redujo drásticamente,

particularmente en el agro. Los trabajadores en general se tomaron una "vacación histórica" (Marchetti 1985),

que contribuyó a disminuir la productividad de la fuerza de trabajo. En forma persistente, decreció durante el

periodo 1980-89, la relación PIB/población económicamente activa. La reducción de la productividad fue el

resultado tanto de la menor motivación de los trabajadores como de la escasez de insumos e instrumentos

necesarios en el proceso de trabajo. (R. Stock, 1986).

Los proyectos de inversión implementados en el periodo 1979-1989, utilizaron elevada densidad de capital y

reducida mana de obra, por lo que no fueron capaces de absorber el incremento poblacional de trabajadores. Gran

parte de la fuerza laboral, se desplazó al ejército, al sector informal, o ingresó en la burocracia estatal. El número

de trabajadores en el gobierno central, se incrementó, de 20,000 en 1979, a 84,000 en 1987 antes de la

«compactación» de 1988; igualmente aumentó la población económicamente activa ubicada en actividades

informales.

La resistencia armada a la dictadura sandinista, obligó por su parte, a aumentar significativamente el personal

militar y a movilizar al Ejército Popular Sandinista, a trabajadores del sector productivo. Paralelamente, el

conflicto militar indujo a un fuerte desplazamiento poblacional de las zonas fronterizas al interior del país.

Igualmente, se produjo un proceso emigratorio hacia el exterior. Ese movimiento poblacional al exterior, no dejó

de operar como válvula de escape que contribuyó a aminorar presiones económicas y políticas internas.

El sandinismo no modificó las características esenciales del sistema económico heredado. La lógica del modelo

agroexportador continuó requiriendo del trabajo estacional para el corte de los productos agropecuarios de

exportación. La estrategia inicial centrada en grandes proyectos estatales, pretendió resolver el problema de la

demanda estacional de mano de obra, evitando la campesinización, recurriendo al trabajo «voluntario», y a la

mecanización, particularmente del corte del algodón. El uso de maquinaria en el corte, no es posible en todos los

cultivos, particularmente en el café, por lo que continuó, el desequilibrio estacional del balance de fuerza de

trabajo.

Las relaciones del sandinismo con el campesinado, no fueron particularmente favorables. Hubo intentos se

colectivizar al campesinado y se controló la distribución y comercialización de los granos básicos, lo mismo que

sus precios, lo que indujo a un deterioro de la relación de intercambio campo-ciudad. Como reacción, algunos

sectores campesinos se unieron a la resistencia, otros disminuyeron la oferta comercializable de granos básicos,

y en general, como señalamos, se contrajo sensiblemente la duración e intensidad de la jornada de trabajo en el

agro. Como respuesta política al apoyo del campesinado a la resistencia, se produjo como indicamos, un giro

“táctico” en la reforma agraria.

El campesino, al que la expansión del capitalismo agroexportador despropietarizó y desplazó a la frontera agrícola

y al que el FSLN pretendía colectivizar, resultó nuevamente campesinizado, por el viraje en la estrategia de

reforma agraria, respuesta política a las condiciones sociales objetivas del conflicto militar. La reforma agraria

sandinista del segundo quinquenio de los ochenta, respondió, más a una clásica táctica de contrainsurgencia, que

a los objetivos estratégicos del paradigma ideológico.

Las relaciones entre el campesinado y las unidades empresariales agropecuarias de exportación, reprodujeron en

cierto modo, dentro de un contexto social y político diferente, formas pretéritas de articulación intersectorial. El



53

campesinado del minifundio y sectores campesinos medios, continuaron suministrando, tanto parte de la fuerza

de trabajo estacional requerida en el corte de los productos de exportación, como de los bienes salariales (granos

básicos) esenciales para, la “reproducción de la fuerza” de trabajo rural y urbana.

EI retroceso en el desarrollo del capitalismo y las nuevas relaciones sociales de producción

Según el marxismo ortodoxo que profesaba el sandinismo, el desarrollo del capitalismo conllevaba a la gradual

proletarización del pequeño productor independiente. Se argumentaba, que la fuerza de trabajo se reproducía en

el capitalismo bajo la «forma valor». Fuera del capitalismo, en la economía de autoconsumo, y en la economía

mercantil simple, la fuerza de trabajo no se reproduce bajo la forma valor. Se suponía que a medida que el

capitalismo se desarrollaba, la relación salarial, tendía a sustituir a las relaciones no salariales. Es por ello, que

resulta curioso señalar, que, desde la perspectiva marxista ortodoxa del sandinismo, las políticas económicas de

la revolución, contribuyeron objetivamente, aunque no fuera esa la intencionalidad en su formulación, a un

retroceso a etapas supuestamente primarias del desarrollo capitalista. Fue un resultado, ni previsto ni deseado. -

“unintended consequences”-

Por otro lado, las políticas monetarias, crediticias, fiscales y cambiarias del período 1980-1989, produjeron

expansiones excesivas de la oferta de dinero, lo que estimuló el crecimiento de las actividades especulativas. Se

expandió el comercio informal, -lo que el entonces vicepresidente Sergio Ramírez denominó «la burguesía de

delantal»-, el que pareció incluso predominar sobre el capital productivo.

Paradójicamente, este retroceso a formas "pretéritas" de organización social, tendió a debilitar los mecanismos de

concentración del poder. La propietarización en el agro, y sobre todo la ampliación del sector informal, diluyó en

algún grado, lo que, de otra forma, hubiera implicado, una mayor concentración en la estructura de poder similar

al caso Cubano. Si en la realidad hubieran prevalecido o tenido éxito las visiones que enfatizaban la planificación

centralizada, o las "productivistas" que priorizaban los grandes proyectos estatales, posiblemente hubiera

resultado, una aún mayor concentración del poder político. La economía de mercado y la dispersión de la

propiedad privada facilitan-aunque no garantizan-la dispersión del poder. Por el contrario, la estatización de los

medios de producción facilita la concentración del poder político.

Paradójicamente, a pesar de las tendencias de los primeros años, las políticas económicas del período 1980-1989,

contribuyeron en cierto grado, a «la desintegración del proletariado y a su desarticulación como clase», en la

medida en que se retrocedió a formas, supuestamente pretéritas de organización social, predominando criterios

de sobrevivencia personal, ante la agudización de la crisis.

La creación de las empresas denominadas de propiedad del pueblo (APP), no significó en manera alguna un

avance hacia formas más eficientes de organización de la producción. La productividad de las empresas

estatizadas, fue menor de las de otros agentes sociales y demandaron ingentes recursos que no se tradujeron en

aumentos proporcionales en la producción. Algunas empresas del APP, canalizaron parte de su producción al

mercado paralelo, no estando ausentes del proceso de intermediación especulativo (Biondi, 1988).

La dependencia externa, la nacionalización del comercio exterior y los controles al comercio interno



54

Dentro de la perspectiva de la crítica al «capitalismo periférico», la revolución sandinista se propuso «superar la

dependencia externa y lograr una nueva forma de reinserción en la economía mundial», efectuando para ello la

nacionalización del comercio exterior. Con esta última medida, el Estado controló las divisas provenientes del

grueso de las exportaciones, y fijó los precios a los productores. Durante el periodo 1980-1989, se modificó la

estructura del comercio, reorientándose hacia los países socialistas. El modelo centro-periferia, se reprodujo,

dependiendo enteramente Nicaragua de la -ahora desaparecida- Unión Soviética y de sus satélites.

No obstante, la política de lograr una mayor independencia económica, la dependencia externa se acentuó durante

el periodo 1980-1989. El sector externo continuó -como era inevitable --, siendo determinante en el

funcionamiento de la economía nicaragüense. El financiamiento internacional, resultó más necesario para la

sobrevivencia económica y financió un porcentaje mayor de las importaciones. La estructura de estas últimas no

se modificó, y el aparato económico continuó dependiente, de las importaciones de bienes de capital e

intermedios. En general, a pesar del objetivo de "erradicar la dependencia externa", la economía nicaragüense

mostró al final de los ochenta, toda la sintomatología clásica del “capitalismo periférico dependiente”.

Únicamente que se reorientó la dependencia, hacia la hoy desaparecida Unión Soviética.

En términos generales sostuvimos la tesis (Medal, 1988), de que a pesar de algunas modificaciones en las

relaciones sociales de producción, la estructura del aparato productivo no se modificó en la década del ochenta.

La participación de los sectores primarios, secundario y terciario dentro del PIB, en 1989, fue básicamente la

misma de 1978. La estructura de las importaciones reflejó en 1989, la misma «dependencia de insumos y bienes

de capital importados». La estructura de las exportaciones, por su parte, mostró la misma concentración en pocos

rubros. En relación a la dependencia del financiamiento externo, ésta resultó más acentuada que nunca, al

aumentar el déficit en la balanza de pago en cuenta corriente y al crecer la deuda externa. Las nuevas inversiones,

como señalamos adelante, no modificaron las características esenciales del sistema económico.

A pesar de que, en el agro, cambio de manera sui generis la de tenencia de la tierra, y se impulsaron grandes

proyectos de inversión de larga maduración, no se modificó realmente la estructura del aparato productivo. El

café continuó exportándose oro y el algodón en rama, sin mayor grado de procesamiento interno. La

desarticulación estructural entre el agro y la industria, aún persiste como un serio obstáculo al desarrollo

económico.

En relación al sector industrial, no se produjo durante 1980-1989, ninguna transformación cualitativa en el mismo.

La política industrial, se limitó a administrar la agonía de un aparato industrial decadente del igualmente

agonizante --en los años ochenta-- Mercado Común Centroamericano. La crisis de divisas, impactó seriamente al

sector industrial desde 1982 y redujo sus exportaciones al de todas formas atónito mercado centroamericano.

En el área de comercio interno se produjeron en el periodo 1980-1989, significativas transformaciones, ninguna

de ellas favorable. No solo se controlaron los precios, sino que se introdujeron regulaciones y limitaciones a la

actividad comercial. Los controles irrealistas de precios, condujeron rápidamente al desarrollo de un mercado

negro y al ensanchamiento del sector informal. Los controles al comercio, restringieron la entrada de nuevos

comerciantes, y al reducir el grado de competencia, crearon un "mercado de vendedores", en el que los

demandantes hicieron largas colas para obtener los artículos más esenciales.

La escasez de bienes, aunado a un sistema de distribución deficiente, erradicó por completo, tanto el concepto de

atención a los consumidores, como la "desacreditada" idea de la sociedad de consumo, de que "el cliente es rey".

El consumidor se transformó en paciente suplicante, para adquirir los bienes más imprescindibles, con la natural



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excepción de la «diplotienda» y de otros lugares de abastecimiento exclusivo de las élites-la nomenclatura- del

partido FSLN.

La dependencia de la cooperación internacional

Es importante destacar que Nicaragua, aunque recibió en los años sesenta algunos beneficios de la Alianza para

el Progreso -programa que impulsaron los Estados Unidos en América Latina en esa década-, no fue durante todo

el período histórico 1950-78, un país receptor de niveles significativos de cooperación internacional. La única

excepción, fue en el período inmediato posterior al terremoto que destruyó Managua en diciembre de 1972. En

1973, Nicaragua recibió un significativo flujo de donaciones en especie. Exceptuando ese caso y los préstamos

concesionales canalizados por el Banco Mundial y por el BID para infraestructura, y los del BCIE para la

industria, la cooperación externa, bilateral o multilateral, no tuvo en el período señalado, ningún papel importante

en Nicaragua.

La virtual independencia que tuvo Nicaragua de la cooperación internacional, sobre todo bilateral, en el período

1950-1978, se explica por las variables macroeconómicas ya mencionadas: el crecimiento sostenido de las

exportaciones, el equilibrio que se logró --sobre todo en el período 1960-1972--, en la balanza comercial y el

hecho de que no se utilizó de manera significativa el crédito externo para financiar el presupuesto público.

En los años setenta, para paliar el efecto en la balanza de pagos del aumento internacional del precio del petróleo

que tuvo lugar en 1972, Nicaragua recurrió al endeudamiento externo comercial, el cual era abundante en ese

período, por el reciclaje internacional de los petrodólares, lo que contribuyó a una expansión del crédito de la

banca comercial a países en desarrollo. Ante el impacto de la crisis del petróleo, Nicaragua en vez de implementar

políticas de ajuste, recurrió al endeudamiento externo,

Lo que queremos destacar aquí, son tres aspectos: primero, que el efecto del aumento del precio del petróleo en

la balanza comercial en los años setenta, no se financió con ayuda oficial al desarrollo sino con crédito comercial;

segundo, que se cometió, al igual que muchos otros países en vías de desarrollo, el error de endeudarse en vez de

recurrir al ajuste; tercero, se cometió el grave error de que el Estado actuó como garante o avalista de deudas

contraídas por el sector privado. Ello facilitó la corrupción y el crecimiento de la deuda externa.

Debe enfatizarse que a pesar del relativo aumento de la deuda externa en los años setenta, es, sin embargo, en la

década del ochenta cuando se producen las condiciones macroeconómicas que crean la dependencia de la

cooperación internacional, de parte de Nicaragua. En esos años, como señalamos antes, se creó un grave déficit

estructural en la balanza de pagos en cuenta corriente, que se financio con ayuda externa proveniente sobre todo

del bloque exsocialista. Como resultado, la deuda externa se incrementó de U5$1562 millones en 1979 a cerca de

U5$11,000 millones en 1990. Buena parte de esa deuda fue posteriormente condonada durante el período 1990-

2007. En los años recientes-2007-2020-, la deuda externa ha vuelto a crecer de manera significativa.

La Política de Inversiones y las Transformaciones Estructurales

Con el triunfo del sandinismo, se produjo inicialmente un significativo flujo de recursos externos, que sustentó

un acelerado proceso de acumulación. La tasa de inversión promedio de los años 1980-1989, fue de 21.4 por

ciento, no obstante, la economía no experimentó crecimiento a lo largo del período 1980-1989, sino todo lo



56

contrario. Las inversiones del período 1980-1989, tuvieron lugar dentro de un contexto bélico y se centraron, en

proyectos estatales de largo periodo de maduración, y reducida o nula rentabilidad económica.

Es importante enfatizar, que, a nivel macroeconómico, la tasa de inversión del período 1980-1989, fue

significativamente mayor que la correspondiente a los años cincuenta, sesenta y setenta. No obstante, el PIB

decreció bruscamente en los ochenta, contrario a las significativas tasas de crecimiento observadas en el período

1950-1977.

Aunque esto se explica en parte por la incidencia de factores extra económicos, es evidente que muchas de las

nuevas inversiones no eran productivas. La productividad del sistema económico decreció continuamente. La

relación Producto Interno Bruto/Población Económicamente Activa Ocupada-es decir el producto promedio por

trabajador-, decreció en forma sostenida durante todo el periodo 1980-1989. EI ahorro interno, resultó negativo

en 1980-1989, por lo que el proceso de acumulación, se financió principalmente con recursos externos,

incrementándose significativamente la deuda externa, hasta niveles insostenibles.

La estrategia inversionista del sandinismo, priorizó el sector agropecuario y agroindustrial, e iniciaron grandes

proyectos estatales de largo periodo de gestación. Dentro de estos, se incluyeron: el Proyecto azucarero Tipitapa-

Malacatoya (TIMAL), que requirió un monto de inversión de más de US$500 millones de dólares, el Proyecto

lechero Chiltepe, los proyectos de palma africana en CuKraHill, el de tabaco Burley, el de cacao en Nueva Guinea,

los de valle de Sébaco y valle de Jalapa, y los de desarrollo cooperativo Chinorte y Pronorte, Los proyectos en el

sector industrial fueron escasos, lo que correspondía con una visión del desarrollo centrada en el agro. La cartera

inversionista, se concentró en productos agropecuarios dirigidos a la exportación -azúcar, tabaco-, o a satisfacer

la demanda de consumo interno -leche, aceite-, o en ahorro de energía (geotermia).

Diversos autores, destacaron la improvisación con que se implementaron los proyectos de inversión. Arguello y

Kleiterp, señalaron que proyectos de gran envergadura e intensivos en el uso de capital, no tenían estudios ni

diseños terminados, y cuando existían análisis, estos indicaban que los proyectos difícilmente serian rentables.

Ya desde 1980, se había recomendado, que "dadas las limitaciones que enfrentaba Nicaragua, se requería que las

inversiones públicas, fueran de corto periodo de maduración y alto rendimiento económico, así como generadores

de divisas" (BID, 1980). Se insistía, en que Nicaragua solo podía emprender un limitado número de otro tipo de

inversiones. En la realidad ocurrió lo contrario, los proyectos se caracterizaron por un largo periodo de gestación

y reducida rentabilidad (Arguello y Kleiterp, 1985), y eran además intensivos en capital.

Diversos factores explican ese fenómeno. La «revolución», inicialmente obtuvo un significativo flujo de recursos

externos, sin disponer de una cartera adecuada de estudios de preinversión. Por otro lado, predominó en los

primeros años, un enfoque empresarial estatista, que, si bien era marcadamente dinámico, adoptó

comportamientos "facilistas" (Corragio y Tórrez, 1986), que se expresaron en la utilización sin límites del crédito,

y en el predominio de un enfoque "modernizante" y supuestamente "productivista", que descuidó balances

financieros y consideró como trabas burocráticas, la realización previa de acuciosos estudios de preinversión. El

carácter intensivo en capital de las nuevas inversiones, se explica, además, por el financiamiento disponible en

líneas de crédito atadas, vinculadas a la adquisición de maquinaria. El problema de la rentabilidad de esas

inversiones, nunca fue una temática central para la alta burocracia del MIDINRA (Ministerio de Agricultura y

Reforma Agraria).

Las inversiones del período 1980-1989, contribuyeron significativamente a incrementar la deuda externa, y no

expandieron en forma proporcional la producción, ni la generación de divisas necesarias para hacer frente al



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endeudamiento adicional. Paralelamente, dado que el componente nacional de los proyectos, se financió en gran

medida con emisión del Banco Central, se contribuyó a exacerbar el proceso inflacionario. EI financiamiento

irresponsable de parte del Banco Central de la inversión pública, tuvo consecuencias graves para la economía

nacional.

El acentuado dinamismo de las inversiones estatales durante 1980-1989, produjo un efecto de desplazamiento

(crowding out), en las inversiones de los demás agentes sociales. Las inversiones públicas demandaron ingentes

recursos materiales y humanos, lo que redujo la oferta disponible de los mismos, para los demás sectores. Dado

que los recursos absorbidos por la inversión pública tuvieron una productividad menor, que la correspondiente a

usos alternativos, el desplazamiento, redujo la eficiencia general del sistema económico. Ello explica en parte, -

conjuntamente con las desastrosas políticas macroeconómicas y la situación bélica- el porqué de la contracción

en el PIB, a pesar de las elevadas tasas de inversión.

La Política de Empleo y Salarios

En general la política salarial de los años ochenta, se centró en dos principios básicos: a) el control rígido en los

salarios nominales y b) intentos de protección del salario real a través de regulaciones de precios, subsidios a los

bienes esenciales y expansión de los gastos sociales. La política de control a los salarios nominales se inició en

1979, al establecerse un tope salarial máximo de C$10,000.00 mensuales. Dadas las crecientes tasas de inflación,

el salario real -el nominal ajustado por la inflación- se deterioró rápidamente.

Dentro de la política de un creciente control estatal sobre la economía, se creó en 1983 el Sistema Nacional de

Organización del Trabajo y los Salarios (SNOTS), al cual le sirvió de modelo el sistema Cubano de Organización

"Científica" del Trabajo (OCT). Los ingresos nominales de la fuerza de trabajo fueron rígidamente controlados,

particularmente basta 1984, último año en que estuvo vigente el tope salarial máximo de C$10,000.00 córdobas

mensuales. Esto contrasta con la excesiva liberalidad del crédito y del gasto público, durante el mismo periodo.

El índice de precios al consumidor, aumentó a un ritmo, significativamente mayor que el de los salarios, por lo

que decreció el poder adquisitivo de estos últimos, a lo largo de todo el periodo 1980-90. En 1990, era equivalente

únicamente al 10 por ciento del correspondiente a 1979. Como resultado, los salarios regulados por el SNOTS,

no cubrieron el costo de la canasta de consumo familiar. Paralelamente, disminuyo, la productividad de la fuerza

de trabajo y la duración e intensidad de la jornada laboral y se observó una elevada rotación del personal en las

empresas.

Dada la gravedad de la contracción en las remuneraciones reales de la fuerza de trabajo, se produjo una fuerte

emigración al sector informal de la economía. Los salarios o ingresos obtenidos en el sector informal, fueron

determinados libremente por el mercado y eran significativamente mayores que los controlados por el SNOTS.

Con los controles a los salarios que prevalecieron en los años ochenta, ocurrió lo mismo que con los demás

controles irrealistas de precios: disminuyó la oferta dirigida al mercado controlado.

La estratificación social en los años ochenta

La estructura de las clases sociales en el periodo 1950-1978, es conocida: en la cúspide empresarial y social se

ubicaban los grupos oligopólicos aglutinados en torno a los entonces bancos líderes del sistema financiero (Banco

de América y Banco Nicaragüense) y algunos grandes terratenientes. EI grupo Somoza, utilizó al Estado como

instrumento de primitiva acumulación capitalista. En el sistema existió cierta "movilidad social", -los altos cargos

en la «Guardia Nacional de Nicaragua» y en el aparato estatal eran instrumentos de acumulación ilícita de



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riquezas. El proceso de industrialización que promovió el Mercado Común Centroamericano y la mayor

urbanización amplió los estratos medios paralelamente a una creciente marginalidad urbana, la que desempeñó

un papel significativo en el proceso insurreccional de 1977-1979.

En la estructura de clases en el agro, predominaban, como señalamos, los estratos medios y pequeños. El «proleta-

riado agrícola» como tal era reducido, lo mismo que los obreros de las ciudades. De hecho, la «vanguardia

revolucionaria», se nutrió en su dirigencia de elementos provenientes de la clase media, más que del proletariado

como tal. Las universidades fue el lugar donde el FSLN reclutó a sus principales cuadros dirigentes.

En el período 1979-1989, se producen cambios significativos en la estructura de clases y en los mecanismos de

ascenso social. El grupo Somoza es derrotado política y militarmente, y parte de la cúspide empresarial abandonó

el país con la notable excepción de la familia Pellas, el capital más fuerte de Nicaragua, después de la confiscación

de los Somoza. La Revolución, implicó cierto mecanismo de ascenso social: sectores provenientes de la clase

media y media baja se ubicaron en elevadas posiciones del aparato estatal. La fuga de profesionales y técnicos,

permitió la promoción acelerada de cuadros inferiores de menor capacitación. Por otro lado, viejas familias

granadinas, que fueron desplazadas de la dirección del aparato estatal, por la revolución liberal de finales del siglo

XIX, volvieron a ocupar posiciones relevantes en el nuevo gabinete y en los altos mandos del Ejército Popular

Sandinista. Más de un ministro de la década de los ochenta era descendiente directo de los presidentes conser-

vadores del periodo de los treinta años.

Con el triunfo sandinista en 1979, se modificó la estructura económica y por tanto la estructura social. Los grupos

oligopólicos dominantes en ese entonces (BAMER, BANIC, grupo Somoza), fueron sustituidos por el Estado. Se

intentó implementar un proyecto de economía estatal hegemónica a la que se subordinaron medianos y pequeños

productores. Se permitió temporalmente la sobrevivencia del Grupo Pellas, el mayor capital privado de Nicaragua,

después del fenecido grupo Somoza. En las ciudades, la estratificación social, mostró en la cúspide, al segmento

dirigente del aparato estatal, y a sobrevivientes del sector empresarial. En el nivel medio se ubicaron, los grupos

emergentes de la clase media y media baja, para los que la revoluci6n significó un mecanismo de promoción

social, conjuntamente con las capas medias sobrevivientes, y los sectores en ascenso de lo que se denominó

«burguesía de delantal». La crisis económica, por otro lado, aumento la marginalidad social, lo que resultó

evidente al observar las condiciones de los nuevos "repartos" o tugurios marginales surgidos en la década del

ochenta.

A pesar de que supuestamente se promovía la igualdad social, las desigualdades eran evidentes. En relación a esto

último, fue notorio, que mientras el transporte público se deterioró en forma alarmante, se incrementó la

importación de vehículos lujosos para uso de los miembros de la élite partidaria. Mientras en los supermercados

reino la escasez y a los trabajadores correspondían los exiguos bienes, incluidos en la tarjeta de racionamiento, la

nomenclatura se abastecía cómodamente en tiendas especiales de acceso restringido.

EI efecto de la guerra civil en la crisis económica

La crisis económica de Nicaragua de la década del ochenta, fue atribuida por el gobierno sandinista, como

resultado exclusivo de lo que se denominó «la agresión imperialista». Para otros autores, independientemente del

conflicto político militar, el modelo de agro exportación y de industrialización substitutiva, mostraba en 1980,

signos claros de agotamiento (Mayorga 1985, Gibson 1986). No obstante, es indudable que los factores

extraeconómicos, -además de los errores de política económica-, contribuyeron significativamente a la

profundización de la crisis.



59

La CEPAL estimó en US$4,328 millones de dólares los costos totales de la lucha insurreccional de 1978-1979

(CEPAL, 1980). EI Banco Mundial calculó, en más de dos billones de dólares, la contracción del PIB entre 1978

y 1980, Y en 500 millones de dólares la fuga del capital del período 1977-1979 (Banco Mundial, 1981). Fitzgerald

por su parte, estimó en US$482 millones de dólares, el costo directo de guerra durante el período 1980-1984,

equivalente aproximadamente a la cuarta parte del PIB anual. A esos costos, Fitzgerald (1985) agregó una

estimación de costos derivados e indirectos, resultando un costo total de US$3,008 millones para el período 1980-

1984, equivalente a 137.1por ciento de las exportaciones FOB y de 18.9 por ciento del PIB, de ese mismo período.

Los costos del bloqueo comercial, fueron estimados en US$50xxx millones de dólares.

Aunque es indudable el efecto negativo de la guerra, por nuestra parte, mostramos escepticismo de la exactitud

cuantitativa de esas estimaciones (Medal, 1988). La contabilización de los daños, difería significativamente entre

los estimados de la CEPAL y Fitzgerald. Además, existían factores no cuantificables. La pretensión de crear una

economía socialista, ejerció naturalmente, una influencia negativa en las expectativas y por tanto en el

comportamiento del sector empresarial.

Sin embargo, a pesar de la seria incidencia del conflicto bélico, no compartimos desde hace rato (Medal, 1988;

Medal, 1985), la tesis que sostuvo reiteradamente que la grave crisis económica de Nicaragua era producto casi

exclusivamente de lo que se denominó la «agresión externa». Los desequilibrios macroeconómicos de Nicaragua

eran evidentes desde 1980 y 1981 años en el que las actividades de la resistencia no alcanzaron un nivel significati-

vo. EI déficit en la balanza de pagos en cuenta corriente alcanzó grandes dimensiones ya desde 1980-1981.

Paralelamente, desde 1980, se inició, independientemente del conflicto bélico una política monetaria, crediticia y

fiscal marcadamente expansiva, que habría de incidir en el nivel general de precios. Igualmente, desde 1980 se

produjo una expansión acelerada de la deuda externa, no vinculada a la adquisición de equipo militar. Los efectos

de las políticas marcadamente expansivas de los primeros años y el carácter estructural de la crisis del modelo

agroexportador eran independientes del conflicto político militar, aunque indudablemente, este último contribuyó

en gran medida a la profundización de la crisis.

Las Diversas Interpretaciones de la Crisis de los Años Ochenta

Existieron diversas interpretaciones, en relación a los crecientes desequilibrios macroeconómicos de los años

ochenta. Para la CEPAL (1985), la crisis fue el resultado de las contradicciones del “modelo hibrido”, mezcla del

modelo agroexportador y del de industrialización sustitutiva de importaciones, agravadas por la guerra civil y los

efectos de la crisis internacional del comienzo de los ochenta. Las limitaciones inherentes al modelo

agroexportador son conocidas y se vinculan con la dependencia de las exportaciones de productos primarios,

sujetos a un deterioro en la relación de intercambio y a cambiantes condiciones climáticas internas.

Las limitaciones de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) que promoviera el Mercado Común

Centroamericano, son igualmente conocidas: elevada dependencia de insumos y bienes de capital importados

para industrias de “toque final” y reducido valor agregado. La relativa industrialización que promoviera el

mercado común, no modificó en realidad el carácter agroexportador de la economía nicaragüense. Sin embargo,

debemos señalar que las limitaciones del “modelo hibrido” no fueron nuevas en los años ochenta. De hecho, desde

el segundo quinquenio de los sesenta comenzaron a aflorar las contradicciones de un proceso de industrialización

dependiente de insumos importados, proceso que además no desarrolló una capacidad de exportación

extrarregional. Dado que esas contradicciones fueron evidentes desde los años sesenta, periodo caracterizado por



60

la estabilidad de precios, en manera alguna, puede considerarse que fueron esas contradicciones la causa del

proceso inflacionario, que tuvo lugar en los años ochenta.

A pesar de que las principales características estructurales de la economía nicaragüense han permanecido más o

menos similares en las últimas décadas, diversos autores argumentaron-erróneamente- que la crisis nicaragüense

y el proceso inflacionario de los ochenta, fue el resultado de factores estructurales, agravado por el conflicto

militar (Gibson 1987; Vilas 1986).

Se subestimó la importancia de las políticas económicas. Para Dore, por ejemplo, la crisis de los ochenta, estaba

más allá del control de las políticas económicas domésticas. Para Week (l989), la inflación y luego la

hiperinflación, representaban un síntoma, más que la causa de los problemas económicos. La causa fundamental

era la guerra en la cual el país se encontraba.

Se argumentó también, que la crisis estructural era inevitable porque el modelo agroexportador estaba agotado

(Gibson 1988; Mayorga 1985; CEPAL 1983). La conclusión lógica era entonces, que la única consecuencia de la

expansión monetaria de los años ochenta fue un mayor nivel de precios, ya que en todo caso la crisis del “sector

real” de la economía era inevitable. La oferta de dinero desempeñó desde la perspectiva estructuralista, un papel

acomodaticio en el proceso inflacionario, y no un rol causal. Para el Ministerio de Planificación que existió en la

década del ochenta: “Los desequilibrios monetarios no fueron creados por variables monetarias sino por los

desbalances estructurales en la producción y la distribución y por los efectos de la agresión militar”.

En relación a los factores estructurales, ya hemos señalado, que la estructura económica de Nicaragua, no sufrió

cambios significativos en los años ochenta. La participación de los sectores primario, secundario y terciario en el

PIB permaneció la misma, lo mismo que la estructura ocupacional y el elevado grado de apertura de la economía.

A pesar de los cambios en la tenencia de la tierra, la economía nicaragüense continúo siendo en los ochenta

básicamente una economía agroexportadora, dependiente de la exportación de un reducido número de bienes

primarios.

La que se modificó en los ochenta, con relación a las décadas precedentes, fueron principalmente variables fiscales

y monetarias, las que explican en última instancia el proceso inflacionario de ese periodo. En 1991-1992 fue el

control de esas variables lo que llevó al final de la hiperinflación, y no ninguna modificación en la estructura

productiva. Es por ello que rechazamos la tesis de que el proceso inflacionario, fue resultado de factores

estructurales, en el que las variables monetarias, fueron un simple “mecanismo de propagación”.

Respecto a la guerra civil, sin lugar a dudas, esta a través de su impacto en la producción y en el crecimiento de

la oferta de dinero, desempeño un rol importante en el proceso inflacionario y en la crisis económica.

Diversos autores realizaron en los años ochenta, varias estimaciones, muy disimiles sobre los efectos de la guerra

civil en la economía, siendo todas esas estimaciones -entre otras: Fitzgerald (1985), Gibson, (1985); y Mayorga,

(1986)-, muy discutibles. Para nuestros propósitos basta señalar, el fuerte incremento en los gastos militares en

los años ochenta, periodo en que los gastos de defensa representaron el 70 por ciento del déficit fiscal.

Sin embargo, en manera alguna aceptamos en su momento (Medal, 1988). la tesis que se arguyó insistentemente

a nivel oficial en los años ochenta, de que fue la guerra la única causa del proceso inflacionario. En lo que sigue

destacaremos la política marcadamente expansiva que desde el inicio implemento el gobierno sandinista.



61

La Política Monetaria Expansiva de los Años Ochenta

Es importante hacer notar, que el gobierno sandinista implemento desde el principio, en 1979, una política

monetaria marcadamente expansiva que se tradujo en un crecimiento acelerado de la oferta de dinero y en

crecientes presiones inflacionarias, parcialmente reprimida al inicio, a través de controles de precios. El medio

circulante (M1) aumento, de 3,508 millones de córdobas en 1979 a 52,914 millones en 1985 y a 1, 404,228

millones en 1987. Ello implico un cambio radical con la política monetaria conservadora que prevaleció hasta

1977. (BID, Informe Económico, 1983). Predominó en el gobierno sandinista un enfoque macroeconómico

populista y se implementó una política monetaria expansiva, para financiar el déficit fiscal y la expansión del

crédito nominal. El resultado fue un aumento progresivo en la tasa de inflación. El cuadro No.8 resume los

crecientes desequilibrios macroeconómicos de la década del ochenta.

La Política Crediticia

El saldo del crédito nominal (el crédito en córdobas corrientes es decir no ajustados por la inflación) otorgado por

el sistema financiero, aumentó de 16,091 millones de córdobas en 1980, a 1,339,639 millones en 1987.

Paradójicamente, a pesar de los enormes aumentos en el crédito nominal, este disminuyó en términos reales -es

decir en córdobas de valor constante al ser ajustados por la inflación-al final de los ochenta. Por otro lado, las

tasas de interés nominales, activas y pasivas, fueron fijadas administrativa y discrecionalmente por el banco

central, y resultaron negativas en términos reales

Al controlar las tasas de interés nominales y dada la hiperinflación de ese período ganaron los que debían dinero

a los bancos y perdieron los ahorrantes. Aunque parezca exageración, el préstamo que algunos finqueros tomaron

de los bancos para financiar cien novillos, lo pudieron pagar con la venta de un chancho. Deudas hipotecarias

equivalentes a cincuenta mil o cien mil dólares, contraídas en la década del setenta, pudieron cancelarse en 1985-

1987 con 50 o 100 dólares vendidos en el mercado negro. El autor de este libro es testigo de lo que ocurrió en esa

época. Fue hasta la reforma monetaria de 1988 que se indexaron las deudas a la devaluación del córdoba. Esa

indexación del córdoba al tipo de cambio con respecto al dólar, implicó una dolarización de facto de la economía,

lo que persiste hasta el presente (año 2020).

Nota: la tasa de interés real es igual a la nominal ajustada por la inflación- fueron negativas en los ochenta lo que

implicó una transferencia masiva de recursos de los depositantes a los demandantes de crédito de los bancos. Las

tasas activas son las que cobran los bancos a sus clientes a los que les prestan dinero y las tasas pasivas son las

que los bancos pagan a sus depositantes.

Las Crecientes Tasas de Inflación

La reducción en la producción durante los años ochenta, paralelamente al crecimiento acelerado del medio

circulante --sustentado en emisión sin respaldo--, llevaron a crecientes tasas de inflación, durante el segundo

lustro de esa década. Las tasas de inflación de 1980 y 1981, fueron significativamente mayores que las

prevalecientes en los años setenta. Ello fue el resultado, tanto del crecimiento de la oferta de dinero, como de los

efectos de la devaluación del córdoba, de abril de 1979 y de la destrucción provocada por la guerra de 1978-79.



62

En el segundo quinquenio de los ochenta, como efecto de la política monetaria y crediticia acomodaticia, de los

elevados déficits fiscales y de la interacción entre el crecimiento de los medios de pagos y las devaluaciones

nominales, la tasa de inflación fue mayor de 33,000 por ciento en 1988, alcanzó 1,689 por ciento en 1989 y 13,490

por ciento en 1990. Esa hiperinflación no tenía precedentes en la historia económica de Nicaragua.

La Situación Financiera del Sector Publico

Una de las causas fundamentales de la hiperinflación de los años ochenta, lo fue el déficit fiscal global. La relación

déficit fiscal/PIB-- que fue menor de uno por ciento en los años sesenta y de 4.4 por ciento en el período 1970-

1978--, aumentó al 20 por ciento en los años ochenta, financiándose ese creciente déficit con emisión de córdobas

sin respaldo, emitidos por el Banco Central. La relación ingresos fiscales/PIB del gobierno central, fue de 25 por

ciento en el período 1985-1989 y los gastos totales/PIB alcanzaron 45 por ciento en ese mismo período. Por su

parte, la relación entre los gastos totales del sector público no financiero- (SPNF)es decir todo el sector público

sin incluir las entidades financieras estatales- y el PIB alcanzó un promedio, de 50 por ciento en 1985-1989 y el

déficit global del SPNF en relación al PIB, fue en promedio de 18 por ciento, en el mismo período. Esta fuerte

expansión en el gasto público, no se debió exclusivamente al conflicto bélico. Existió desde el inicio, en 1980,

una política deliberada de expansión del gasto público, como supuesto instrumento de reactivación, y conforme

la filosofía estatista, de un papel creciente del Estado en la economía.

La emisión monetaria fue utilizada masivamente, no solo para cubrir el déficit fiscal, sino también para cubrir la

expansión del crédito destinado en gran medida a empresas estatales ineficientes.

La Política Cambiaria en los Años Ochenta: el Sistema de Cambios Múltiples

La tasa de cambio real estuvo fuertemente sobrevaluada, a lo largo de los años ochenta. En el primer quinquenio

de la misma, la tasa nominal de cambio oficial de 10 córdobas por un dólar (10 x 1) permaneció constante, en el

contexto de mayores tasas de inflación, lo que produjo, conjuntamente con la contracción en la productividad,

una sobrevaluación cambiaria.

Para intentar compensar a los exportadores de los efectos de la sobrevaluación del tipo de cambio oficial, un

sistema de tasas cambiarias múltiples, fue establecido en 1982. Ese sistema cambiario múltiple, que estuvo vigente

hasta 1988, indujo a graves distorsiones en la estructura de precios relativos, con serios efectos en la eficiencia

económica y se constituyó igualmente, en una fuente adicional de crecimiento de la oferta de dinero, al generar

pérdidas cambiarias para el Banco Central.

Para intentar compensar a los exportadores de los efectos de la sobrevaluación del tipo de cambio oficial, un

“Programa de Promoción de Exportaciones” básicamente un sistema de tasas cambiarias múltiples, fue

establecido en 1982. En ese año, las autoridades no implementaron una política de devaluación uniforme, por los

temores de sus efectos inflacionarios, dado el impacto de la devaluación en los costos de producción máxime la

elevada dependencia en insumos importados.

Como es conocido, el sistema cambiario múltiple, conjuntamente con las tasas reales negativas de interés y los

controles de precios, indujeron a serias distorsiones en la estructura de precios relativos, con serios efectos en la

eficiencia económica ( Biondi 1989).



63

El sistema cambiario múltiple, estableció diferentes tasas cambiarias implícitas para los principales rubros de

exportación. Sin embargo, las elevadas tasas de inflación, implicaron por lo general tasas reales implícitas

decrecientes. No obstante, las tasas reales negativas de interés y el subsidio a las importaciones implícito en el

tipo de cambio oficial sobrevaluado, compensaron parcialmente los efectos de la sobrevaluación del tipo de

cambio oficial. A pesar de ello, la fuerte sobrevaluación de la tasa oficial de cambio, y los controles de precios,

condujeron a la creación de un mercado negro, no solo para las divisas sino además para una gran variedad de

productos, lo mismo que a una fuerte distorsión en los precios relativos, que condujo como indicamos, a una

ineficiente asignación de recursos al nivel macro y micro.

El sistema cambiario múltiple, se constituyó igualmente, en una fuente adicional de crecimiento de la oferta de

dinero. La tasa de cambio ponderada para las exportaciones, fue mayor que la de las importaciones y las

consecuentes pérdidas cambiarias para el Banco Central, fueron financiadas con emisión monetaria. Esas pérdidas

representaron en 1989, nada menos que el 19 por ciento del PIB.

La reforma monetaria de 1985

El gobierno sandinista implementó, desde 1985, su primer intento de estabilización. Algunas políticas ortodoxas

fueron establecidas: devaluación del tipo de cambio oficial, reducción en subsidios y en la inversión pública,

congelamiento o intento de reducción de los gastos gubernamentales, aumento en las tasas nominales de interés

y nuevos impuestos.

La principal política de ajuste implementada en 1985-87, lo fue la modificación del tipo de cambio oficial. En

1985, la tasa de cambio oficial se devaluó de C$1O a C$28 córdobas por dólar, y tres tasas de cambio-28,40 y 50

córdobas por un dólar--, fueron establecidas para las importaciones, de acuerdo al grado de esencialidad de las

mismas.

En marzo de 1986, una nueva devaluación, de C$28 a C$70 córdobas por dólar, fue implementada. Sin embargo,

el gobierno no redujo, en 1985-87, la tasa de crecimiento de la oferta de dinero, ni el déficit fiscal, y esto provocó,

conjuntamente con las devaluaciones nominales de la tasa de cambio del mercado negro, una elevada tasa de

inflación, que se transformó en hiperinflación en 1988.

Dado que la tasa de inflación de 1985-91, fue más elevada que las devaluaciones nominales del tipo de cambio

oficial, una apreciación del tipo de cambio efectivo real, tuvo lugar en ese período. El gobierno utilizó recursos

externos y controles cambiarios, más que una depreciación del tipo de cambio real, para hacer frente a los

desequilibrios externos.

En síntesis, a pesar del sistema de cambios múltiples y de dos devaluaciones nominales del tipo de cambio oficial,

(de 10 córdobas por un dólar en 1980, a 28 x 1 en febrero de 1985, y a 70 x 1 en febrero de 1986), el tipo de

cambio real estuvo extremadamente sobrevaluado, dado que las devaluaciones nominales, fueron menores que la

tasa de inflación.

Nota; Una devaluación nominal es como un aumento del salario nominal para un trabajador. Si la inflación es

mayor que el aumento en el salario nominal el salario real disminuye. Lo mismo pasa con una devaluación

nominal: si la inflación es mayor que la tasa de devaluación nominal, no hay devaluación real y los exportares no

son beneficiados.



64

En parte como resultado de la sobrevaluación cambiaria, se produjo un déficit crónico y sustancial en la balanza

de pagos, el cual fue resultado, no exclusivamente del aumento excesivo de la oferta de dinero, conforme la

perspectiva monetarista, sino que era además estructural, en el sentido que era también consecuencia de los

desbalances estructurales de la economía, de las limitaciones del denominado modelo híbrido de desarrollo.

La Reforma Monetaria de 1988

Al comienzo de 1988, la situación económica era particularmente crítica. Entre 1983 y 1987, el ingreso per cápita

había decrecido a menos de la mitad, y la tasa de inflación alcanzó niveles de hiperinflación en 1987. Al mismo

tiempo que el ingreso real se contrajo, se produjo un crecimiento acelerado de la oferta de dinero, lo que sugiere

que la producción estaba restringida más por fuerzas del lado de la oferta que del lado de la demanda (SIDA,

1989). En febrero de 1988, se implementó la segunda reforma monetaria de Nicaragua de este siglo--la anterior

fue en 1912, --Véase el capítulo I-, y una nueva unidad monetaria, el nuevo córdoba, equivalente a 1000 córdobas

viejos, fue introducida.

Los principales objetivos de esa reforma monetaria de 1988, fueron supuestamente: la reducción de las presiones

inflacionarias, el control del déficit fiscal y de su monetización, el realineamiento de los precios relativos en favor

de los bienes transables, y paradójicamente, dada la devaluación, un incremento o más bien un intento de aumento

del salario real de los trabajadores del sector formal de la economía, intento que innecesario decirlo fue un fracaso.

Las más importantes medidas adoptadas en febrero de 1988, fueron las siguientes: a) la eliminación del sistema

de cambios múltiples que operaba a través de la política de precios de garantía para los principales productos de

exportación. b) La unificación cambiaria. Sin embargo, se permitió el funcionamiento de un mercado paralelo

con una tasa inicial de cambio de C$10.25 nuevos córdobas por un dólar. c) Una sustancial devaluación del tipo

de cambio oficial, de C$70 a C$ 10,000 córdobas viejos, probablemente una de las mayores devaluaciones

nominales en la historia económica mundial. d) El congelamiento de parte del efectivo en manos del público a

través de certificados de depósitos. e) Un incremento de 500 por ciento en los salarios nominales; y f) El despido

de miles de empleados públicos.

La “reforma monetaria de 1988 fue denominada operación berta” y tuvo también un objetivo confiscatorio al

congelar parte del efectivo en manos del público. Como los billetes viejos tenían que cambiarse por los nuevos,

el gobierno sandinista esperaba afectar fuertemente a los recursos financieros de la resistencia, la que suponían

manejaba buena parte de sus recursos en efectivo, en córdobas.

La reforma monetaria de 1988 fracasó. La inconsistencia entre el objetivo de incrementar el salario real y el de

lograr una devaluación real resultó evidente. Adicionalmente, no fue posible el lograr una contracción radical del

déficit fiscal, ni el mantener a como se asumió inicialmente una tasa de cambio estable. El déficit fiscal se

incrementó de 16 por ciento del GDP en 1987, a 21 por ciento en 1988, principalmente como resultado de los

efectos del huracán Joanne, de la reducción de los ingresos tributarios como efecto de la hiperinflación y del

incremento en los gastos gubernamentales.

La devaluación en 1988 del tipo de cambio oficial nominal, no fue apoyada por políticas monetarias y fiscales

consistentes, lo que provocó una explosión en el nivel de precios. Como resultado, el gobierno se vio inducido, a

fin de intentar lograr una devaluación real, -es decir una devaluación nominal mayor que la tasa de inflación-, a



65

implementar una política de ajustes periódicos en el tipo de cambio oficial y devaluó en seis ocasiones, entre

febrero y diciembre de 1988, la tasa de cambio oficial, la cual se incrementó de C$ 10 a C$920 córdobas por un

dólar a finales de 1988. Esa política de ajustes periódicos, continuó a lo largo de 1989, año en que se produjeron

36 devaluaciones del tipo de cambio oficial, finalizando ese año, 18 meses después de la reforma monetaria, con

una tasa de cambio oficial de 38,150 córdobas por dólar, a pesar que al inicio de la reforma, en febrero de 1988,

se asumió que la tasa de cambio seria estable. En general, en 1989, el sistema de ajustes graduales, implementó

pequeñas pero frecuentes devaluaciones, con la excepción del mes de junio, cuando una devaluación nominal de

más de 100 por ciento tuvo lugar.

Después de la elección de febrero de 1990, el saliente Gobierno Sandinista discontinuó la política de ajustes

graduales, y ello, conjuntamente con el incremento en el gasto público, condujo a una apreciación del 45 por

ciento del tipo real efectivo de cambio, durante enero- abril de 1990, y a un incremento en el diferencial entre el

mercado negro y las tasas oficial y paralelas de cambio. Los salarios de los empleados públicos se triplicaron,

entre la elección de febrero de 1990 y la toma de poder del nuevo gobierno en abril de ese año. El déficit fiscal se

incrementó, de un equivalente anual de 2 por ciento en enero, a 31 por ciento en el mes de abril. (FMI, 1989).

Además de lo señalado, antes de la entrega del poder a la Señora Chamorro--lo que tuvo lugar en abril de 1990--

, las mayores presiones inflacionarias fueron temporalmente reprimidas por el saliente gobierno sandinista,

usando dos instrumentos de anclaje nominal: la suspensión de las devaluaciones nominales del tipo de cambio

oficial y el congelamiento de los precios de los servicios públicos. Dado que ninguna de las medidas señaladas

anteriormente era sostenible, su intención era obvia: heredar al gobierno que asumió en 1990, el costo político del

ajuste económico.

La hiperinflación de la década del ochenta

La explicación más simple de porqué hubo hiperinflación en el segundo quinquenio de los ochenta, radica en que

en esos años se imprimió una enorme cantidad de córdobas, lo que contrastó con la política monetaria

generalmente prudente del período 1950-1978 donde no se usó imprudentemente la “maquinita” de imprimir

córdobas sin respaldo. En lo que sigue presentamos esa misma explicación desde una perspectiva académica. La

sección que sigue puede ser omitida por el lector no interesado en aspectos técnicos.

Desde una visión teórica s el largo periodo de estabilidad macroeconómica que tuvo lugar en 1950-1977 ha sido

explicado desde la perspectiva del denominado enfoque monetario de la balanza de pagos. De acuerdo a este

enfoque, en pequeñas economías abiertas con tipo de cambio fijo un aumento excesivo de la oferta de dinero,

mayor que la demanda de activos líquidos de parte del público, se traduce en una reducción de las reservas

internacionales, más que en un aumento el nivel general de precios, (Fernández 1971, Ramírez 1980). En este

contexto, la tasa interna de inflación estaba determinada por la tasa de inflación mundial de acuerdo a la Ley de

un Solo Precio.

Dada la política monetaria y fiscal conservadora, y el alto grado de apertura de la economía nicaragüense, en

1950-77, la tasa de inflación doméstica estaba determinada por la tasa de inflación mundial. Fernández (1970),

mostró que entre 1950 y 1970 no existía en Nicaragua, correlación entre el crédito interno y la tasa de inflación,

pero que si existía correlación entre la tasa de crecimiento del crédito interno y la cuenta corriente de la balanza

de pagos. Su tesis era, que bajo las condiciones prevalecientes entre 1950 y 1970 en las pequeñas economías



66

abiertas de Centroamérica, el impacto de una excesiva demanda interna, se traduciría en mayores importaciones,

más que afectar los precios internos o la producción doméstica. Se consideró que, en el caso de Nicaragua, la

posibilidad de incrementar la producción doméstica aumentando la oferta de dinero, era limitada.

Ramírez, en un estudio posterior (1980), arribó a la misma conclusión. Su tesis central era que, para pequeñas

economías abiertas, el ajuste de cualquier desequilibrio monetario, tiene lugar a través de la balanza de pagos. La

correlación entre la tasa de inflación doméstica y la inflación mundial, en el periodo 1961-78, era muy

significativa. Fernández H. y Ramírez concluyeron en sus disertaciones que la “Ley de un Solo Precio” era válida

para Nicaragua, y que se utilizó entre 1950 y 1970, una política que se enmarcaba dentro del enfoque monetario

de la balanza de pagos.

En el período 1960-1978, Nicaragua era el caso típico de una pequeña economía abierta con plena movilidad de

capitales (no así en los años cincuenta donde prevalecieron los controles cambiarios). Diversos estudios

(Montealegre Eduardo, 1976, Incer, Roberto 1972), indicaban que la demanda de dinero era una función estable

del ingreso, y que la inflación interna era determinada por la inflación mundial. Bajo un sistema de cambio fijo y

bajo un régimen de libre convertibilidad, el principal instrumento de la política monetaria lo fue el control del

crédito interno, con el objetivo de evitar pérdidas en las reservas internacionales y un serio desbalance externo.

La tasa de cambio estuvo fija, en 7 córdobas por un dólar, entre 1960 y 1979, con libre convertibilidad. Durante

ese período, las autoridades monetarias no utilizaron devaluaciones nominales para mantener el equilibrio externo

y el control cambiario se erradicó en 1963, prevaleciendo hasta 1979 un sistema de libre convertibilidad del

córdoba por el dólar.

Como señalamos, la política fiscal fue igualmente cautelosa, los déficits fiscales fueron reducidos y no se

financiaron por lo general con emisión monetaria. Se recurrió al financiamiento externo, el cual se mantuvo hasta

mediados de los setenta, dentro de límites manejables. Esa política conservadora condujo a un largo período de

estabilidad macroeconómica. La tasa promedio de inflación fue de 1.7 por ciento en los años sesenta,

incrementándose a 10.2 por ciento en los setenta.

Como señalamos antes, el panorama anterior se modificó en los años ochenta. El crecimiento excesivo de la oferta

de dinero y el estancamiento en la producción, condujo a una mayor tasa de inflación, que luego se transformó en

hiperinflación. La tasa de crecimiento del PIB fue negativa en la generalidad de los años ochenta, la inflación

alcanzó niveles de hiperinflación y el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzó niveles no

sostenibles.

Obviamente, que, con los controles de cambio vigentes en los ochenta y las reservas internacionales

exhaustas, el incremento en la oferta de dinero se tradujo en un incremento creciente en el nivel de precios. La

tasa interna de inflación dejó de ser función de la inflación mundial y la economía se tornó relativamente cerrada

en el sentido que el enfoque monetario de la balanza de pagos para pequeñas economías abiertas, no resultaba

aplicable.

Con controles cambiarios y sin plena movilidad de bienes y capitales, el caso de Nicaragua en los ochenta, dejó

de ser representativo de una pequeña economía abierta y ley de un solo precio, no tuvo vigencia. La excesiva



67

absorción o gasto interno (consumo, inversión y gasto público) en relación al PIB y el crecimiento de la oferta de

dinero, condujeron a un proceso inflacionario.

Efecto de la crisis de los ochenta en los sectores reales de la economía

En la década de los ochenta, tuvo lugar un retroceso profundo en la actividad económica. En términos generales,

como resultado de factores económicos y extraeconómicos-la guerra civil y la ideología estatizante--, se produjo

un estancamiento en la producción de los más importantes rubros, lo mismo que: una reducción de las

exportaciones, del Producto Interno Bruto, del PIB per cápita, del con sumo privado, y en general del nivel de

vida de la población. Entre 1980 y 1989, el Producto Nacional disminuyó de 27,050 millones de córdobas --a

precios de 1980- a 18,181 millones de córdobas en 1989 y el PIB per cápita, se contrajo, de US$751 dó1ares en

1980, a US$457 en 1990. El salario promedio real de 1989, era equivalente a la décima parte del de 1979 y el

ingreso per cápita retrocedió a los niveles de los años cuarenta. Después de varias décadas de expansión

económica (1950-1978), tuvo lugar en los años ochenta, un grave retroceso en la generalidad de los indicadores

económicos y una acentuación sin precedentes en los desequilibrios internos-inflación- y externos -déficit en la

balanza de pagos.

En el sector agrícola, la grave crisis de los años ochenta afectó particularmente a los rubros de exportación. El

área de cultivos de exportación, disminuyó de 359 mil manzanas en 1980, a 276 mil en 1990, mientras el área de

cultivos de consumo interno se incrementó, de 424 mil manzanas en 1980, a 550 mil en 1990. Lo anterior, es una

clara indicación de una mayor orientación hacia adentro, en un país en el cual la agricultura es la actividad

económica más importante. Esta contracción de la agroexportación, fue el resultado tanto del conflicto bélico,

como de la sobrevaluación del córdoba, más que de factores ideológicos. Aunque en el movimiento sandinista

prevalecía a nivel teórico una posición contraria al modelo agroexportador, en la realidad concentraron inver-

siones en el sector agroindustrial exportador, las que en su mayoría resultaron un fracaso.

En relación al sector industrial, no se produjo durante 1980-1989 ninguna transformación cualitativa en el mismo.

Como resultado de la lucha armada del período 1977-1979, la producción industrial se había reducido

sustancialmente en 1979 y permaneció hasta 1987, a un nivel 12 por ciento menor al de 1977 (BID, 1990), En la

década del ochenta, la política industrial, se limitó a administrar la agonía de un aparato industrial decadente,

heredero de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, que promovió en los sesenta el

Mercado Común Centroamericano.

Las políticas de ajuste gradual de 1985-1987, no incidieron en mayor grado en el comportamiento del valor

agregado industrial. Sin embargo como consecuencia del fuerte ajuste de 1988, el valor agregado de la industria

manufacturera—altamente dependiente de insumos importados—cayó en un 30 por ciento en ese año,

decreciendo aún un poco más en 1989 y 1990. El valor agregado promedio del sector industrial, disminuyó de

US$524 millones de dólares en 1988, a US$383 millones en 1989. La caída del PIB industrial, más dependiente

de insumos importados que los demás sectores, fue aún más aguda que la reducción general del PIB. Como

consecuencia, el sector industrial disminuyó su participación en el PIB, de un promedio de 24.6 por ciento en

1988-1989 a 20 por ciento en 1990.

Balance económico y político de la década del ochenta



68

El gobierno sandinista de la década del ochenta sostuvo reiteradamente que su orientación se basaba en “el

pluralismo político, la economía mixta y el no alineamiento”. Sin embargo, bajo la influencia del paradigma

marxista, se intentó construir una economía planificada con creciente control estatal sobre los medios de

producción. Se produjo paralelamente un creciente alineamiento con cuba y la desaparecida Unión Soviética y se

instaló de facto un sistema político dictatorial autocrático. Esto condujo a la oposición de amplios segmentos de

la población y a la guerra civil que prevaleció durante los años ochenta, guerra en la cual ambos bandos, fueron

apoyados por las dos potencias mundiales de ese entonces. Las políticas implementadas en los ochenta,

condujeron a que Nicaragua, sufriera los efectos de la última década de la llamada guerra fría y que el país fuera,

-como dijera el Papa Juan Pablo II-, «un polígono de tiro de las superpotencias».

La guerra tuvo graves consecuencias. Murieron inútilmente más de 50.000 nicaragüenses, muchos otros quedaron

inválidos o lesionados para el resto de sus vidas, hubo miles de desplazados de guerra y de personas que emigraron

fuera del país. Los efectos de la guerra, conjuntamente con los que resultaron de la implementaci6n de una política

económica estatizante, llevaron desde mediados de los ochenta a una aguda crisis económica y social. El PIB per

cápita, que ascendió a US$1, 122 en 1978, había disminuido a US$485 en 1989. La deuda externa creció, de 1,567

millones de dólares en 1979, a cerca de once mil al inicio de 1990. La hiperinflación alcanzó 33 mil por ciento en

1988 y 1,689 por ciento en 1989 y las importaciones equivalían a casi tres veces las exportaciones, creándose un

gravísimo desequilibrio estructural externo. La tasa de desempleo abierto se incrementó de 3.2 por ciento en 1985

a 11 por ciento en 1989. EI salario real retrocedió, de un índice de 100 en 1980, a 10 en 1989, lo que implica que

el salario real de 1989, era escasamente el equivalente al 10 por ciento del que existía al inicio de la década de los

ochenta. Estimaciones para mediados de los años ochenta, mostraban que el 70 por ciento de los nicaragüenses

no satisfacían sus necesidades básicas, situación que era más grave en el sector rural, en el cual el 86 por ciento

de la población no llenaba sus necesidades elementales. A nivel nacional se estimaba que el 23 por ciento de la

población se encontraba, en situación de extrema pobreza y un 16 por ciento en condiciones críticas de miseria.

Al final de la década de los ochenta, el bloque socialista entró en crisis. Tanto la Unión Soviética como los Estados

Unidos, presionaron a las dos partes contendientes, a finalizar el conflicto armado. La mediación de organismos

internacionales y de varios países; las propuestas del Presidente Oscar Arias de Costa Rica, la decisión misma de

las grandes potencias, y sobre todo el creciente cansancio y repudio de la población nicaragüense a la guerra civil,

crearon las condiciones favorables, para presionar al gobierno sandinista a celebrar elecciones bajo vigilancia

internacional, en marzo de 1990. El FSLN supuso que iba a ganar las elecciones, por lo que accedió a realizarlas.

elecciones de 1990 que resultaron en un cambio tanto de gobierno como del modelo de desarrollo económico y

social. El intento de construir una economía socialista había fracasado.



69



70

CAPITULO III

EL PERÍODO 1990-2020: El Estado “Neoliberal”.

Los hechos cardinales del período 1990-2020, fueron: la pacificación del país; la transición hacia una economía

de libre de mercado -”neoliberal”; las políticas de estabilización macroeconómica; el fin de la hiperinflación; la

condonación de la deuda externa; la “solución” del problema de la propiedad y los costos de la “piñata”; las

quiebras bancarias; el auge y caída de la cooperación venezolana; el “modelo de dialogo y consenso” y el retorno

a un sistema político dictatorial; la crisis de abril de 2018; la recesión económica y la pandemia de 2020. En lo

que sigue nos concentramos en esos aspectos centrales. Al final hacemos un balance económico y político de ese

período.

La situación económica y política al inicio de 1990.

En abril de 1990 al asumir el gobierno Doña Violeta Barrios de Chamorro, el país estaba desgarrado por largos

años de guerra civil, una sociedad fuertemente dividida y polarizada, y una economía en profunda postración. Las

restricciones de la libertad política y económica, el sofocante intervencionismo estatal, el clima de inseguridad

originado por las expropiaciones y confiscaciones, los controles al comercio exterior e interior, los controles de

precios, la estatización total del sistema financiero, los crecientes déficit fiscales y monetarios, el sistema de

cambios múltiples, y la política monetaria y crediticia, amenguaron tanto las energías creadores de los pequeños,

medianos y grandes productores, como la voluntad de trabajo de importantes sectores de la población; lo que

conjuntamente con la guerra civil, produjo un profundo deterioro de la economía y por ende una drástica reducción

en la calidad de vida de la población.

Las instituciones democráticas, más que débiles eran inexistentes y los organismos intermedios de la sociedad

civil habían sido desarticulados, o reducidos a su mínima expresión. El ejército y la policía eran instituciones

partidistas, bajo el control de la Dirección Nacional del FSLN. Ese partido político, contaba también con

organizaciones sindicales, asociaciones de campesinos, organizaciones de barrios y comités de defensa

sandinistas, que operaban como «correas de trasmisión» de las órdenes emanadas de la cúspide de partido. Con

el ascenso del gobierno de la Señora Chamorro en 1990 y con la crisis terminal de finales de los ochenta del

bloque de países socialistas -y su derrumbe final en 1991-, se crearon las condiciones para que se pudiera iniciar

lo que se denominó la triple transición: “de la guerra a la paz, del totalitarismo a la democracia y de una economía

estatizada a una economía libre de mercado”.



71

La pacificación del país

La pacificación del país, se fundamentó en el principio de reconciliación nacional, -que promovió el Gobierno de

Doña Violeta-, y en el cambio de la situación geopolítica internacional, Para lograr una transferencia pacífica del

poder, se firmó, en 1990, un criticado acuerdo político, denominado Protocolo de Transición, en el que

básicamente se garantizó a partidarios del FSLN, el conservar propiedades que eran del Estado, originadas en

confiscaciones. Paralelamente se inició un proceso de desarme, al lograrse acuerdos con la resistencia

nicaragüense. En 1990 se desmovilizaron 22,400 hombres y mujeres de la resistencia, y 72,000 soldados del

Ejército Popular Sandinista. Sin embargo, al prevalecer elevados niveles de conflictividad política, se produjo un

rearme intensivo, el que fue neutralizado a través del dialogo y la negociación. Como resultado, en 1992, se

desmovilizaron nuevamente 14,100 rearmados de la resistencia (recontras) y 11,000 rearmados del Ejército

Popular Sandinista EPS (recompas). En 1993, se licenciaron 10,500 oficiales del EPS y 5100 hombres del

Ministerio de Gobernación (seguridad del Estado). En 1993-1994, se desmovilizaron 800 rearmados de la

Resistencia, incluyendo el Frente Norte 3-80.

Aunque la pacificación alcanzada en 1990, tuvo que atravesar posteriormente por una etapa de consolidación,

ésta revistió un carácter irreversible, a pesar de que inclusive en 1997 existieron pequeños grupos de alzados en

armas. El apoyo de la ciudadanía al proceso de pacificación, fue determinante. Igualmente ejercieron destacada

influencia factores externos: el derrumbe del Bloque del Este, al comienzo de los noventa, eliminó la alternativa

socializante como una opción válida para Nicaragua.

Las políticas “neoliberales del período 1990-2020

Las principales transformaciones económicas del período 1990- 2020 tuvieron lugar en 1990-1996, durante el

gobierno de Doña Violeta Barrios En esos años se sentaron las bases para una economía libre de mercado. Se

erradicó la hiperinflación, se eliminó el control cambiario y los controles de precios y los controles sobre la tasa

de interés, se liberalizó el comercio interno y externo, se privatizaron empresas y los bancos estatales. La

privatización de la energía eléctrica y de las telecomunicaciones tuvo luego lugar en el período 1997-2001. En

general, los gobiernos del período 1997-2020 continuaron con las políticas de libre mercado o “neoliberales” que

se iniciaron en 1990. Tanto Alemán como Bolaños y Ortega conservaron las políticas de libertad de precios, libre

comercio, libertad cambiaria, desgravación arancelaria y apertura externa. Igualmente, la política monetaria que

se inició en 1990-y que puede denominarse “fondomonetarista”- continuó en lo esencial similar a lo largo de todo

el período 1990- 2020. Se basó, en no imprimir dinero sin respaldo. La política fiscal fue similar: en general se

controlaron los déficits fiscales los que no se financiaron con emisión sin respaldo. El sistema económico fue

capitalista-de libre mercado-, a lo largo del período 1990-2020. En el subperíodo 2007-2020 se le adicionó una

dosis, de lo que irresponsablemente, se denominó “populismo responsable”. Ello no modificó lo esencial de las

políticas de libre mercado que prevalecieron en las últimas tres décadas.

El cuadro No.8, presenta una sinopsis de las políticas implementadas a lo largo del período 1945-2020. En ese

cuadro se destacan dos aspectos: Primero. El fuerte intervencionismo estatal en la economía durante la década del

ochenta. Segundo. El mayor grado de intervención estatal del Estado “desarrollista” del período 1945-1978,

versus el Estado “neoliberal” del período 1990-2020.



72

La denominación “socialista” que utilizamos para las políticas de la década del ochenta, es discutible, ya que no

se llegó en esos años, a una estatización generalizada de los medios de producción. por lo que, en sentido estricto,

no fue similar al socialismo del “modelo cubano”, aunque este último era el “modelo objetivo”. La correlación

de fuerzas no le permitió al FSLN, lograr ese objetivo estratégico.

Cuadro 8.

Las Políticas del Estado Desarrollista (1945-1978) y las del Estado Neoliberal (1990-2020)

Políticas 1945-1978 1979-1989 1990-2020

Servicios públicos El Estado suministraba los servicios

públicos

Provisión por el

Estado de servicios públicos

Privatización de los servicios de

energía eléctrica y comunicaciones.

Bienes Públicos El Estado invirtió en infraestructura vial y en educación y salud pública.

Menor inversión en infraestructura

El Estado Inviertió en infraestructura vial, educación y salud pública.

Políticas Financieras Crédito dirigido

Banca Estatal de desarrollo

Crédito dirigido. Liberalización Financiera

Privatización de la banca Concentración del crédito en los

“sectores productivos”

Concentración del

crédito en sectores

productivos. Masificación del

crédito de la banca

nacionalizada

Asignación libre del crédito por la

banca comercial. Creación del Banco

Produzcamos con crédito dirigido. ONGs financieros

Tasas de interés administradas Tasas de interés

administradas y tasas

de interés reales negativas

Tasas de Interés libres determinadas

por el mercado

Asistencia técnica El estado suministró servicios de

asistencia técnica

Lo mismo. El Estado provee o subsidia servicios

de asistencia técnica. Incentivos tributarios Incentivos fiscales especiales para el

sector industrial

Contracción del sector

industrial

Amplio sistema de exoneraciones

fiscales a diversos sectores.

Políticas comerciales Intervención del Estado en el mercado de granos y de bienes

agrícolas

Control rígido del Estado en el mercado

de granos

Disminución de la intervención del Estado en el mercado de granos.

Aranceles proteccionistas Aranceles proteccionistas

Desgravación arancelaria

Promoción de exportaciones Sesgos anti

exportadores

Promoción de Exportaciones vía

incentivos fiscales Promoción de Inversión Extranjera

(en menor grado que actualmente).

No promoción de

Inversión Extranjera

Promoción de inversión extranjera

Política Monetaria Conservadora (control en la emisión de dinero)

Emisión de dinero sin respaldo

Política monetaria conservadora

Política Fiscal Reducidos déficit fiscales. Política

fiscal conservadora

Déficit fiscal

financiado con emisión de córdobas.

Política fiscal conservadora


El término neoliberal, también es demasiado amplio. Se utiliza por la “izquierda” latinoamericana con una

connotación política despectiva. Ello crea confusiones y es discutible su utilización en el caso de Nicaragua. Si

por neoliberalismo entendemos el predominio de la libre empresa y la reducción del papel del Estado, las políticas

del período 1990-2020, pueden calificarse, con ese término. La denominación neoliberal también se utiliza para



73

referirse a las políticas del “Consenso de Washington”8. En este último sentido, conviene destacar que varias

importantes políticas del Consenso de Washington no se implementaron en Nicaragua en el período 1990-2020.

Tampoco puede sostenerse que en el período 1990-2020 hubo en Nicaragua, en sentido estricto, fundamentalismo

del mercado. No obstante, para simplificar usamos el término “neoliberal”, y como su uso es discutible, lo

ponemos entre comillas. Lo mismo entrecomillamos las expresiones “desarrollista” y “socialista” que usamos

para referirnos a los “modelos” de las décadas anteriores. El encasillar períodos históricos dentro de determinados

paradigmas teóricos, no es muy riguroso, sin embargo, facilita comparaciones. Usamos entrecomillas, para

advertir al lector, que esas denominaciones deben usarse con cautela.

John Williamson, en su artículo seminal (Williamson, 1990. What Washington Means by Policy Reform)

resumió las políticas de lo que se denominó el Consenso de Washington. El Decálogo es el siguiente: 1. Disciplina

fiscal. 2.Priorizar la inversión en infraestructura y en la inversión social que favorece a los más pobres-educación

primaria y técnica y salud preventiva, evitando subsidios generalizados. 3.Ampliar la base tributaria y utilizar

tasas impositivas bajas. 4. Tasas de interés libres determinadas por el mercado. 5. Tipos de cambio competitivos.

6. Liberalización del comercio y desgravación arancelaria.7 No establecer obstáculos a la Inversión Extranjera.

8.Privatización de empresas estatales. 9. Desregulación de la economía. 10. Protección legal al derecho de

propiedad privada. A ese decálogo se le suele identificar con “neoliberalismo”, lo que fue rechazado por el mismo

Williamson quién no se consideró partidario del fundamentalismo del mercado. Sin embargo, esa identificación

ha predominado, incluso en medios académicos.

Varias de las políticas “neoliberales” del Consenso de Washington, no se implementaron en Nicaragua a lo largo

del período 1990-2020. No se amplió la base tributaria y no se aplicó el principio de neutralidad fiscal promovido

por el FMI, es decir de tratamiento impositivo igual para todos los sectores. Predominaron los incentivos fiscales

para algunas industrias-turismo, zonas francas, sector agropecuario-El uso de tratamientos tributarios especiales,

implica-como dijo Vito Tanzi- “falta de fe en el mercado”. No es una política neoliberal. Tampoco se priorizó la

educación primaria y técnica que es la que favorece a los más pobres y en general no hubo una adecuada

focalización del gasto público. Naturalmente, que puede argumentarse, que ninguna “receta económica” se aplica

de manera rigurosa. Ello no deja de ser cierto. Buena parte-aunque no toda- de la receta “neoliberal”

“fondomonetarista”-, se aplicó en Nicaragua en el período 1990-2020, a como expondremos a continuación.

El desmantelamiento de la estatización de la economía

Las empresas del «Área de Propiedad del Pueblo» que fueron creadas en los años ochenta, fueron privatizadas.

En 1990, su estructura productiva estaba semidestruida u obsoleta, existía un enorme personal supernumerario,

baja producción y productividad, alto endeudamiento, inexistencia de registros contables confiables o

inexistentes, y los estilos gerenciales respondían más a una lógica política estatizante que a criterios de eficiencia

económica. En general, las empresas estatales operaron con mercados cautivos, concesiones especiales, crédito

88 Williamson, en su artículo seminal : The Washington Consensus, hizo un excelente resumen de las políticas del Consenso de Washington, a las que muchos identifican como neoliberales, lo que es debatible.



74

subsidiado, y alto grado de protección, arancelaria. Representaban un elevado costo para las finanzas públicas y

eran un verdadero obstáculo en el proceso de construcción de una economía de mercado.

En el período 1990-1996, se privatizaron la gran mayoría de las 351 empresas adscritas a 22 corporaciones, que

estaban bajo la administración de la Corporación Nacional del Sector Público (CORNAP), entidad creada por

medio del decreto 7-90. Ese proceso de privatización, al parecer no tuvo exento de problemas de corrupción o al

menos fue cuestionado como no transparente. Fue objeto de una investigación, de parte de la Contraloría General

de la República.

La privatización de los servicios públicos: electricidad y telecomunicaciones

Históricamente los servicios públicos de telecomunicaciones y distribución de energía eléctrica, habían sido

propiedad pública. Se privatizaron en el segundo quinquenio de los noventa. Inicialmente se separaron las

funciones de normación y regulación de las de carácter empresarial para posteriormente vender estas últimas al

sector privado. En 1998 por medio de la Ley 271 se transformó el Instituto Nicaragüense de Energía (INE) en un

ente regulador y se creó la empresa nicaragüense de electricidad -ENEL-. La regulación de la futura participación

del sector privado se estableció en la Ley 272 (Ley de regulación de la industria eléctrica). Algo similar ocurrió

en el sector de telecomunicaciones donde se creó un ente regulador (TELCOR) y una empresa (ENITEL). En el

año 2001 la distribución de la energía eléctrica se vendió a agentes privados. El sector privado también comenzó

a participar en la generación de energía. Actualmente, la distribución de energía eléctrica es un monopolio privado

y la generación de energía, un oligopolio. Las empresas privadas de telecomunicaciones, también actúan en un

mercado oligopólico. La regulación estatal es deficiente.

Además de privatizar las telecomunicaciones y la distribución de energía eléctrica, la intención era hacer lo mismo

con el servicio de agua potable. Ello fue más tarde descartado y se aprobó la Ley de Aguas Nacionales que

prohibió la privatización del agua. Se intentó también privatizar la seguridad social lo que fue promovido y

financiado por el FMI y el Banco Mundial. La intención fue intentar crear un fondo de pensiones privados similar

al modelo chileno. Sin embargo, los mismos organismos internacionales se convencieron que el modelo chileno

no era viable en Nicaragua y esa alternativa fue descartada durante el gobierno de Bolaños.

La reducción del personal del Estado

En 1990, había 284,800 empleados públicos, la mayoría ubicados en los ministerios de seguridad y defensa

(109,200). Como resultado de la política de desmilitarización, a finales de 1996, el personal militar y de policía,

se había reducido a cerca de 20,000 personas, y, por otro lado, quedaban únicamente 800 empleados de las

empresas de lo que fue el área de «propiedad del pueblo». Adicionalmente, por medio del plan de conversión

ocupacional—programa de retiro voluntario con indemnizaciones inmediatas- implementado en 1991 y 1992, y

del programa de movilidad laboral -implementado en 1994-1996-, el personal civil del gobierno central

disminuyó, de 88 mil personas en 1990 a 49,984 a finales de 1996. Esa reducción del personal del gobierno, se



75

conservó relativamente a lo largo del período 1990-2006. Posteriormente en el subperíodo 2007-2020 el gobierno

incrementó el personal con partidarios sandinistas.

La liberalización del sistema financiero

La reforma financiera que se implementó en Nicaragua a partir de 1990, comprendió dos aspectos centrales: a) la

reestructuración del sistema financiero, que incluyó la eliminación del monopolio estatal y la autorización del

funcionamiento de bancos privados, y la definición y aplicación de normas prudenciales, para garantizar la calidad

de la cartera de los bancos; b) las modificaciones a la política crediticia, incluyendo la liberalización de las tasas

de interés.

La banca comercial- que en su totalidad fue propiedad del Estado en los años ochenta-, fue privatizada en los años

noventa como parte de un proceso de liberalización financiera. El Banco Nacional de Nicaragua (creado en 1912

y que había cambiado su nombre a Banco Nacional de Desarrollo) y que había desempeñado un papel

predominante en las políticas de crédito dirigido del período 1945-1970, fue cerrado en 1998 debido a malos

créditos otorgados sobre todo a grandes productores. Durante la década de 1980s toda la banca comercial era

estatal y se desempeñó como una banca de desarrollo sui generis, con condonaciones de deudas financiadas con

emisión monetaria del Banco Central. Como resultado del proceso de privatización y liberalización financiera en

la estructura actual del sistema financiero existen seis bancos privados que controlan el grueso del financiamiento.

Además de la desaparición de la banca de desarrollo y de la privatización del sistema bancario, en 1992 se

establecieron tasas de interés libres determinadas por el mercado, política vigente hasta la fecha. Con la

liberalización de las tasas de interés finalizó un largo período histórico-que incluyó los años 1950-1991-de tasas

de interés administradas. Finalizó también el igualmente largo período histórico de políticas de crédito dirigido

de manera preferencial a los sectores productivos. La orientación del crédito pasó a ser una decisión libre de la

banca comercial. Ello llevó a una fuerte contracción del financiamiento a las actividades productivas. Un tema

de debate es, si conviene o no, volver a implementar la política de crédito dirigido, - que en el balance neto fueron

exitosas en el período 1945-1978-.

La liberalización del comercio exterior e Interior

En el período 1990-1996, se liberalizó el comercio interior y exterior. En una primera etapa se eliminó el

monopolio estatal en el comercio exterior para promover tanto la integración de nuevos agentes económicos como

la diversificación de los mercados. Gradualmente el Estado se fue retirando de la exportación e importación de

bienes y servicios, actividad que corresponde actualmente en forma exclusiva a los particulares.

Se cerraron diversas empresas que estuvieron adscritas al Ministerio de Comercio Exterior-que fue cerrado-, y

que tenían el monopolio de exportación del respectivo rubro. Ellas fueron: ENAL (Empresa Nacional del

Algodón), ENCAR (Empresa Nacional de Carne), ENAZUCAR (Empresa Nacional del Azúcar), y ENCAFE

(Empresa Nacional del Café). La liberalización del comercio exterior incluyó también la eliminación de los



76

impuestos a las exportaciones y la implementación de un programa de desregulación, para simplificar trámites

burocráticos.

La política comercial interna

En 1990-1996 se implementó un proceso de liberalización comercial interna. Se eliminaron los controles de

precios, los que pasaron a ser determinados libremente por las fuerzas del mercado, con la excepción de los precios

de las medicinas y de los servicios públicos-electricidad, agua potable, teléfonos-, los que pasaron a ser regulados.

Se eliminaron los múltiples controles que establecía el Ministerio de Comercio Interior (MICOIN)-el que fue

cerrado- y se erradicaron los tranques en las carreteras que obstaculizaban el libre comercio de granos.

En el mercado de granos básicos, se redujo sustancialmente el papel de la Empresa Nacional de Alimentos Básicos

(ENABAS) y se promovió hasta cierto grado--por medio de la creación de la Bolsa Agropecuaria y de sistemas

de información de mercados--el desarrollo de un sector privado comercializador de granos. Hubo incluso la

intención de privatizar totalmente ENABAS, lo que no ocurrió, aunque se redujo su intervención en el mercado

de granos. Cabe aquí recordar que fue en los años sesenta que se creó el INCEI-antecesor de ENABAS-y que el

Estado desempeñó en el período 1960 1977 un mayor papel en el comercio de granos, que el que tuvo ENABAS

en el período 1990-2020.

A nivel centroamericano, el comercio intra regional de granos básicos fue liberado a partir de junio de 1992. Por

otra parte, en Nicaragua se eliminó el sistema de "precios de garantía " que garantizaba un precio mínimo a los

productores y que estuvo vigente en los años ochenta para el maíz, el arroz y el sorgo y se erradicaron los subsidios

generalizados al consumo de granos básicos.

El regionalismo abierto y el mercado común centroamericano

EI objetivo central de la política comercial fue promover la creación de una economía competitiva procurando

una reinserción eficiente en el mercado mundial. A partir de 1990, se consideró que la apertura creciente a la

economía mundial, era un elemento central de la estrategia de crecimiento. Como lo demostró la experiencia del

mercado común centroamericano durante tres décadas (1960-1989), el proteccionismo excesivo conduce a

industrias ineficientes, perjudica a los consumidores y acentúa el desequilibrio externo.

Nicaragua promovió y participó a partir de 1990 en la nueva estrategia del Mercado Común Centroamericano

basada en la apertura comercial externa, la que se denominó “integración hacia afuera” o “regionalismo abierto”.

Esta estrategia de desarrollo hacia afuera, implicó un cambio sustancial con respecto a la estrategia de “desarrollo

hacia adentro”, de industrialización sustitutiva de importaciones con elevados aranceles para proteger a las

“industrias nacientes” que promovió el mercado común centroamericano durante las décadas del sesenta y setenta

del siglo pasado. Las limitaciones de ese intento de industrialización se expusieron en el capítulo I.

La desgravación arancelaria

Dentro de la estrategia de una mayor apertura externa, Nicaragua y los demás países centroamericanos

implementaron en la década de los noventa un proceso de desgravación arancelaria reduciendo los impuestos

(aranceles) a las importaciones. Como consecuencia de la fuerte reducción de los derechos arancelarios de



77

importación la tasa de protección nominal promedio de toda la economía, decreció de 43.2 por ciento en 1990 a

14.5 por ciento en 1996 y a cerca del 3 por ciento en el 2016. Se redujo tanto el arancel promedio como la

dispersión arancelaria, lo que tuvo lugar dentro del marco del sistema arancelario centroamericano. Por otro lado,

los importantes tratados comerciales suscritos en los últimos veinte años han hecho casi irrelevante el

proteccionismo arancelario que fue una de las características que tuvo el mercado común centroamericano en los

años sesenta.

Las negociaciones comerciales

A través de las negociaciones comerciales se firmaron diversos tratados de libre comercio siendo los más

importantes el CAFTA-DR suscrito entre los cinco países centroamericanos, la República Dominicana y los

Estados Unidos. Los países centroamericanos también suscribieron la Asociación de libre comercio con Europa.

Nicaragua también firmó, en el período 1990-2006, acuerdos comerciales con México, Chile, República

Dominicana y Panamá. Las negociaciones comerciales contribuyeron a la reinserción en el nuevo marco

comercial internacional, orientado hacia la globalización de las economías.

A pesar de que el comercio de Nicaragua con Venezuela alcanzó en el período 2006-2017 cifras significativas,

no se suscribió un acuerdo de libre comercio con ese país. Se prefirió manejar esas relaciones de manera sui

generis y discrecional a través de empresas vinculadas al grupo Alba. La falta de transparencia no fue exclusiva

del manejo de la cooperación financiera de Venezuela. Se extendió al área comercial.

La política fiscal

Dos aspectos centrales caracterizan a la política fiscal del período 1990-2020. Primero, la reducción de los déficits

fiscales. Segundo la prevalencia a pesar de varias reformas tributarias, de un sistema de exenciones y

exoneraciones fiscales. En lo que sigue nos referimos inicialmente a la política macro fiscal y posteriormente

abordamos el tema de las exoneraciones y exenciones fiscales.

Como señalamos en los capítulos anteriores, la política fiscal de Nicaragua durante los años cincuenta y sesenta

del siglo pasado fue conservadora. Los déficits fiscales del gobierno central durante ese período fueron reducidos

y sostenibles. En contraste al período 1945-1978 y como señalamos en el capítulo II, en la década de los ochenta

hubo un incremento acelerado del gasto público y se crearon déficits fiscales insostenibles financiados por

emisión monetaria. Ello fue una de las causas determinantes de la hiperinflación, de las hiper devaluaciones y

del grave desequilibrio externo que se observó en esos años.

En el período 1990- 2020, Nicaragua retomó la senda de una política fiscal prudente. Dejó de financiarse el

déficit del gobierno central vía emisión del Banco Central y se estableció como objetivo mantener controlados

los déficits fiscales. La experiencia de los años ochenta -de déficit fiscales insostenibles-, fue una especie de



78

costosa lección histórica que al menos produjo un consenso nacional de mantener una política macroeconómica

(fiscal y monetaria), conservadora.

Las políticas de ajuste y la condonación de la deuda externa.

A lo largo del periodo 1990-2020 Nicaragua suscribió varios acuerdos de ajuste estructural con el FMI (acuerdos

ESAF por sus siglas en inglés: Enhanced Structural Adjustment Facility) y acuerdos para la reducción de la

pobreza (PRGF por sus siglas en inglés: Poverty Reduction and Growth Facility). Lo central de esos acuerdos

era reducir o controlar los déficits fiscales y que el Banco Central siguiese una política monetaria conservadora,

no emitiendo córdobas sin respaldo y no financiado déficits del gobierno central. Por lo general, la política

monetaria y fiscal se rigió por esos principios, aún en los años que no estuvieron vigentes esos acuerdos. Esa

política siguió prevaleciendo en el período reciente 2017-2020. La excepción a la regla de una política fiscal

conservadora fueron los dos últimos años-2000-2001- del gobierno de Arnoldo Alemán. Al expandir en exceso

el gasto público, el gobierno de Alemán se salió del programa con el FMI. Durante el período de Daniel Ortega,

aunque no se suscribieron acuerdos con el FMI, se implementó de manera rigurosa, una política fiscal y monetaria

conservadora-“ fondomonetarista”-.

La política monetaria y cambiaria

Una nueva unidad monetaria- el “córdoba oro”-, fue introducida en 1990, con una paridad fija de un córdoba

“oro” por un dólar de los Estados Unidos. Esta nueva moneda fue inicialmente utilizada solamente como unidad

de cuenta y gradualmente fue puesta en circulación en sustitución del córdoba “nuevo” -como se llamó al creado

en febrero de 1988, año en que se realizó una conversión monetaria, -que reseñamos en el capítulo II-.

Durante algunos meses existieron dos monedas oficiales: el “córdoba oro”, con un tipo de cambio fijo de un

córdoba por un dólar (1 x 1) y el “córdoba nuevo” que fue sujeto a una política de frecuentes devaluaciones

nominales con el objetivo de reducir el diferencial entre el mercado negro y la tasa oficial de cambio. Como

resultado, el diferencial entre el mercado negro y el oficial se redujo entre abril de 1990 y diciembre de ese año.

Se indicó que una vez que se obtuviera la necesaria estabilidad para una tasa de cambio fijo, el “córdoba oro”

sustituiría completamente al “córdoba nuevo”, dentro del marco de un sistema cambiario basado en una paridad

fija y orientado gradualmente hacia una total libre convertibilidad.

Sin embargo, dos huelgas generales- en 1990 y 1991-, promovidas por partidarios del sandinismo, obligaron a

otorgar significativos ajustes en los salarios nominales y al final de 1990 y comienzos de 1991 la tasa real de

cambio estaba aún sobrevaluada y la tasa de inflación extremadamente alta. Como resultado, el gobierno

implementó en marzo de 1991 diversas medidas para reducir las presiones inflacionarias y lograr una tasa de

cambio competitiva. La nueva unidad monetaria, - el córdoba oro, fue devaluada de C$1 a C$5 córdobas por

dólar. Paralelamente a la referida devaluación, los “córdobas nuevos”--creados en la reforma monetaria de 1988-

fueron convertidos a “córdobas oro”, a una tasa de 5 millones de córdobas nuevos por un córdoba oro, moneda



79

que fue declarada la única unidad monetaria doméstica, finalizando el período durante el cual dos monedas locales

estuvieron en circulación.

Como se señaló en el capítulo II en los años ochenta la política monetaria fue marcadamente expansiva. Se

imprimió una enorme cantidad de córdobas sin respaldo para: - financiar el déficit fiscal, la expansión del crédito

de la banca estatizada y las pérdidas del Banco Central. Ello fue determinante en el proceso hiperinflacionario de

1987-1990. El objetivo central de la política monetaria a partir de 1990 fue erradicar la hiperinflación y contener

las presiones inflacionarias. La estabilidad de precios, se consideró fundamental, tanto para el crecimiento

económico como para la equidad social, ya que la inflación afecta particularmente a los sectores de menores

ingresos. En 1990 se adoptó una política monetaria prudente que excluyó el recurrir a la emisión sin respaldo. Se

excluyó explícitamente el financiamiento inflacionario del crédito- de parte del Banco Central-, tanto al gobierno

central como a los bancos comerciales. El no financiamiento vía impresión de córdobas sin respaldo del déficit

fiscal y del crédito de los bancos comerciales fue un elemento central de la política macroeconómica del período

1990-2020. La política monetaria conservadora y la nueva política cambiaria fueron exitosas en contener las

presiones inflacionarias. En 1991, se logró erradicar la hiperinflación, por la adopción de la medida de no emitir

dinero que no estuviera respaldado por reservas internacionales y por la utilización inicialmente de un tipo de

cambio fijo, como instrumento de anclaje del sistema de precios

El Banco Central redujo sustancialmente su intervención directa en el sistema financiero, disminuyendo

drásticamente el financiamiento bancario vía redescuento, utilizando únicamente crédito de muy corto plazo para

solventar problemas de iliquidez de los bancos comerciales y recurriendo a operaciones de mercado abierto para

controlar la oferta de dinero. De hecho, la política monetaria, descansó en dos aspectos centrales: primero, evitar

lo más posible el uso de emisión sin respaldo; y segundo, utilizar operaciones de mercado abierto y el encaje legal

para controlar excesos transitorios de liquidez.

Los resultados obtenidos: el final de la hiperinflación y la reactivación económica

Como resultado de la política monetaria, crediticia, fiscal y cambiaria prudente, después de absorber el efecto de

la devaluación de marzo de 1991--de C$1 a C$5 córdobas por dólar-- la tasa de inflación, disminuyó

sustancialmente. La inflación mensual promedio en el periodo mayo- diciembre de 1991, fue de 4.5 por ciento.

Ese reducido aumento en el nivel de precios se mantuvo a lo largo de 1992, año durante el cual la tasa anual de

inflación fue escasamente del 3.5 por ciento, entre las más bajas de América Latina. Posteriormente en 1993,

como resultado de la devaluación nominal del 20 por ciento--al pasar el tipo de cambio de C$5 a C$6 córdobas

por un dólar--, la tasa de inflación alcanzó el 19.5 por ciento, disminuyendo a 12.4 por ciento en 1994, 11.1 por

ciento en 1995 y 12.1 por ciento en 1996, tasas similares a la del deslizamiento cambiario anual del 12 por ciento

que entró en vigencia a partir de enero de 1993.

El final de la hiperinflación fue un logro fundamental, cuya trascendencia en la esfera económica, e inclusive

política, no debe subestimarse, ya que constituyó la base indispensable para iniciar a partir de 1994, un proceso

de moderado crecimiento económico. Desde una perspectiva política, la estabilidad de precios de los años

noventa marcas un contraste notable con la situación de los ochenta.



80

Evidentemente que la relativa estabilidad cambiaria, observada a partir de marzo de 1991 y que prevaleció en el

período 1990-2020, contrasta notablemente con el proceso de maxi devaluaciones continuas de 1987-1990. La

política cambiara, al servir particularmente en su primera etapa de anclaje del sistema de precios con la creación

del córdoba oro en 1990, contribuyó sustancialmente a romper el círculo vicioso de inflación-devaluación-

inflación que tuvo lugar en el segundo quinquenio de los ochenta.

Posteriormente, con el objetivo de promover las exportaciones y evitar -supuestamente- una sobrevaluación

cambiaria, el Banco Central, implementó a partir de enero de 1993, la política actualmente vigente de

deslizamiento diario del tipo de cambio nominal oficial.

Los Intentos de Solución al Problema de la Propiedad

Después de perder las elecciones, durante el periodo de transición de marzo a abril de 1990, el gobierno sandinista,

emitió una serie de leyes: Ley de transmisión de la propiedad de la vivienda y otros inmuebles pertenecientes al

Estado y sus instituciones; Ley especial de legalización de viviendas y terrenos; Ley de traslado de jurisdicción y

procedimiento agrario; y Ley de protección a la propiedad agraria, por medio de los cuales se produjo una

transferencia masiva de propiedades estatales a manos de particulares. Ello fue conocido como “la piñata” por

medio de la cual se enriquecieron muchos dirigentes sandinistas.

En 1990-1996 se implementaron una serie de medidas para intentar resolver el problema de la propiedad. Entre

ellas: la creación de un mecanismo de revisión de confiscaciones (Decretos 11-90 y 23-91); la creación de un

organismo central encargado de la administración y privatización de las empresas y bienes estatales (Decreto 7-

90); la organización detallada y computarizada de todos los bienes reclamados por sus anteriores dueños (Decreto

23-91); la creación de la procuraduría de la propiedad (Decreto No. 46-92); el restablecimiento de la comisión

nacional de revisión (Decreto No. 47-92); la creación de la oficina de ordenamiento territorial para revisar los

abusos cometidos en la asignación de bienes estatales (Decreto 35-91); la ampliación de sus funciones para la

revisión de tierras rusticas asignadas en el periodo de la transición (Decreto 48-92),la creación de la oficina de

cuantificación de indemnizaciones; el procedimiento para valoración de bienes (Decreto No. 51-92); y el

establecimiento del sistema de Ccompensación por medio de bonos (Decreto No. 56-92).

Se partió del principio, de que el derecho a compensación no debía ser eliminado, pero que esté tenía

supuestamente su propio sistema legal, administrativo y financiero. De hecho, con el conjunto de medidas

enunciadas anteriormente se creó un sistema jurídico administrativo, orientado a una resolución supuestamente

más expedita de los reclamos sobre propiedades o compensaciones por las mismas, cuando la devolución no

resultaba posible. Dentro del proceso de ordenamiento de la propiedad, se procedió a la revisión administrativa

de los 11,244 casos correspondientes a la Ley 85, de los 100,650 casos de la Ley 86, Y de los 10,382 casos

correspondientes a la Ley 88. A través de indemnización o devolución se compensó parte de los reclamos de

personas confiscadas por el gobierno anterior. Este sistema de solución administrativa, encontró oposición de

importantes sectores afectados por las confiscaciones del período sandinista.



81

El proceso de solución administrativa implementado por el gobierno de la Señora Chamorro, no fue aceptado por

importantes sectores sociales. El COSEP, UPANIC, la Asociación de Confiscados, la Barra de Abogados de

Nicaragua, y otros sectores, sostuvieron en diversos documentos, que todo el proceso confiscatorio que tuvo lugar

en los años ochenta--incluyendo las confiscaciones realizadas bajo los Decretos 3 y 38, promulgados en 1979,

fueron totalmente ilegales.

Los actos confiscatorios del gobierno sandinista, se calificaron de jurídicamente inexistentes o nulos. Esas

confiscaciones, se argumentó, fueron violatorias, de: a) la Constitución de 1974, que en su Artículo 91 señalaba,

que «no hay confiscaciones de bienes, no podrán ser estos substraídos o intervenidos por razones políticas»; b)

del mismo Estatuto Fundamental promulgado en 1979, el cual acogió, en su artículo 6, como derecho positivo

constitucional las convenciones y declaraciones de derechos humanos, las cuales consignan claramente la

protección al Derecho de Propiedad; c) de la misma Constitución de 1987, que en su arto 44, establecía que « los

nicaragüenses tienen derecho a la propiedad personal...», y que además acogió en el artículo 46, con rango

constitucional, todas las declaraciones de los derechos humanos, las cuales, en sus disposiciones establecen el

respeto a la propiedad privada y el hecho de que ninguna persona puede ser privada de sus bienes excepto

mediante el pago de indemnización justa. (Véase al respecto, el Arto. 17 de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos y el Arto. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos); c) de los principios del

derecho penal, que señalan, que cualquier acto o hecho constitutivo de delito, debe estar previamente tipificado

en una norma penal y anterior a su comisión y que además la pena no trasciende de la persona del delincuente.

Consecuentemente, se argumentó, que las confiscaciones ejecutadas al amparo de todos los decretos emitidos por

el sandinismo (Decretos 3, 38 y demás ya enumerados anteriormente), implicaban legislar en forma retroactiva

en materia penal, y además establecían penas por pertenecer a una familia, a un grupo político, lo que era contrario

al principio universal de que la pena no trasciende la persona del delincuente.

Se argumentó, además, que no solamente eran nulas e inexistentes, las confiscaciones del período sandinista, sino

que eran igualmente nulas e inexistentes, todas las transmisiones de propiedades realizadas al amparo de las leyes

85, 86, 87 y 88, lo mismo que, todas las medidas administrativas implementadas por el gobierno de la Señora

Chamorro, para intentar resolver el problema de la propiedad. Se sostuvo, que «nadie puede dar lo que no tiene

ni disponer de lo ajeno contra la voluntad de su dueño. En consecuencia, para que el Estado pueda distribuir por

medio de reforma social, tiene primero que adquirirlo por compra, donación, permuta o cualesquiera de los medios

legales. O en caso de expropiación, pagando previamente una justa indemnización» (Barra de Abogados). Se

sostuvo igualmente, que la Constitución vigente en ese momento, no facultaba a ningún poder del Estado, a

disponer y enajenar los bienes propiedad del Estado y que además el proceso de privatización se ejecutó sin existir

previamente una Ley de privatización.

Se agregó, además, que la apropiación ilícita de mansiones que realizó el sandinismo durante "la piñata" que tuvo

lugar a inicios de los noventa, era contraria al mismo Decreto No. 59, del 30 de agosto de 1979, promulgado por

el mismo gobierno sandinista y relativo al “Destino de mansiones y residencias de lujo expropiadas” . Ese decreto

señalaba explícitamente, que estas se destinarían a «guarderías infantiles… centros de recuperación de inválidos

de guerra...centros escolares…» y concretamente señalaba en su artículo 2 que: «En ningún caso los inmuebles

(confiscados), podrían servir para residencias de funcionarios de gobierno». A pesar de ello, los dirigentes

sandinistas pasaron a ser dueños de las mansiones confiscadas “a la burguesía”. Los miembros de la cúpula del

FSLN se transformaron en empresarios privados (Spalding, 1994). Como mencionó Cruz (2005)—“los

guerrilleros de otrora se transformaron en grandes terratenientes o rentistas”. Se apoderaron de empresas, fincas

y haciendas y casas de habitación.



82

La Ley 278

El gobierno de Arnoldo Alemán estableció un acuerdo con--el FSLN--sobre el controvertido tema de la propiedad.

La ley No. 278 sobre propiedad reformada urbana y agraria aprobada por la Asamblea Nacional en diciembre de

1997, vino a regular la tenencia, cargas y extinción del derecho adquirido mediante las leyes No. 85, 86 y 88

emitidas en el período de transición de marzo-abril de 1990, la Ley No. 209 de Estabilidad de la Propiedad, la

Ley de Reforma Agraria y sus reformas y los contratos celebrados entre la CORNAP y antiguos trabajadores de

empresas estatales, licenciados de las fuerzas armadas y desmovilizados de la Resistencia.

Durante el gobierno de Alemán, se conservó también el sistema de solución administrativa implementado durante

el gobierno de la Señora Chamorro. Más aún, en los casos de interés social, como lo son los lotes urbanos de

menos de cien metros cuadrados y las parcelas rurales, la Ley No. 278 estableció un procedimiento para agilizar

los trámites de titulación y se señaló que en ningún caso se podían indemnizar a los que fueron confiscados, por

daños y perjuicios, lucro cesante y daño emergente. Tanto el Protocolo de Transición de 1990 como el pacto

Ortega Alemán sellaron y “legitimaron” la piñata.

El costo de la piñata: los bonos de indemnización

A muchos de los confiscados en los ochenta no se les devolvieron sus propiedades lo que obligó a crear un

mecanismo de compensación por medio de una emisión gradual pero masiva de Bonos de Pago por

Indemnización. La primera emisión de Bonos de Pago por Indemnización (BPI) tuvo lugar en el año 1993. Los

saldos de la deuda interna por emisión de los Bonos de Indemnización habían alcanzado en el año 2003, un monto

de US$ 853 millones de dólares. El pago o servicio de esa deuda que comenzó en el año 2003. Ese servicio-

incluido en el Presupuesto General de la República-, alcanzó un monto de US$124.5 millones de dólares en el

2007, equivalente al 11.4% del gasto total del gobierno central en ese mismo año. En los años 2008 y 2009, el

servicio (principal e intereses) de los bonos de indemnización, fue equivalente al 10.2% del gasto total del

gobierno central en esos mismos años.

Como en “economía no hay nada gratis, la “piñata” tampoco fue gratis. Fue el origen de una abultada deuda

pública interna. La terminó pagando los contribuyentes a través de sus impuestos. Los bienes expropiados a los

confiscados fueron en su mayor parte privatizados y el costo del pago de los bonos de indemnización- fue

socializado. Algo parecido ocurrió con las quiebras bancarias de los años 2000-2011.

Las quiebras bancarias

El proceso de liberalización financiera no estuvo ausente de problemas: la banca privada no fue muy estable. A

pesar de que en el año 1991 se había creado la superintendencia de bancos esa institución fue ineficiente y no

pudo supervisar adecuadamente a los bancos. Entre 1998 y 2001 quebraron varios bancos privados y el remanente

de la banca estatal. Las pérdidas de esas quiebras fueron asumidas primero por el Banco Central y luego por el

Gobierno Central. Se emitieron US$814 millones en bonos de deuda pública para financiar las quiebras bancarias

privadas.



83

Las quiebras bancarias del período año 2000 fueron el resultado tanto de una ineficiente supervisión bancaria-una

falla del Estado-como de “actos irregulares que aparentan ser fraudulentos” (SIB,2001), o al menos de serias

violaciones de las normas prudenciales de la Superintendencia de Bancos. Los bancos privados que quebraron

fueron: Interbank, Banco del Sur, S.A; Banco del Café de Nicaragua, S.A.; Banco Mercantil S.A. Banco

Nicaragüense de Industria y Comercio, S.A. (Heredero del Banco Nicaragüense de las décadas de 1950s y 1960s);

Banco Europeo de Centroamérica y el Banco Inmobiliario de Nicaragua. Sólo seis bancos privados sobrevivieron

a la debacle bancaria del período 1998-2002. También quebró el Banco de Crédito Popular último banco

comercial estatal que quedaba. Fue cerrado en 1999, debido a que había sido descapitalizado por malos préstamos

(SIB, Ibid.). Cabe destacar que los 4 principales bancos quebrados representaban el 38% de los activos del sistema

bancario y manejaban el 48% de la cartera neta de créditos (BCN, 2001).

En 2011 tuvo lugar el cierre de otro banco privado, que anteriormente funcionaba como ONG financiero. Más

recientemente en el año 2020, Bancorp-vinculado al grupo Alba-tuvo que cerrar operaciones al ser sancionado

por el departamento del tesoro de los Estados Unidos en el marco de la Nica-Act

En el momento que se producen las principales quiebras bancarias del año 2001, no existía aún el Fondo de

Garantía de Depósitos (FOGADE), -que fue creado hasta en el año 2000, después de la quiebra del Banco del

Café. Aunque no existía un seguro de depósitos se sostuvo, tanto por las autoridades financieras (SIB y BC) como

por el Gobierno Central, que era necesario respaldar a todos los depositantes-grandes y pequeños y a otros

acreedores de los bancos-para evitar una crisis financiera total. El sistema bancario era demasiado importante

para quebrar (“Too big to Fail”). Las autoridades financieras indudablemente que buscaban evitar el colapso total

del sistema financiero. Había además un marcado interés en las élites de proteger a los grandes depositantes y a

otros acreedores de los bancos. Las cuantiosas pérdidas de las quiebras bancarias fueron asumidas por el Estado

a través de un proceso cuya legalidad fue cuestionable.

En el proceso de las quiebras bancarias hubo conflicto y acuerdo entre las élites o grupos económicos dominantes.

El Banco de Finanzas estaba en la lista de bancos a ser liquidados, pero dado que uno de sus principales accionistas

era el Fondo de Previsión Social Militar manejado por el Ejército de Nicaragua, una visita y un fuerte reclamo

del jefe del Ejército, al presidente de ese entonces-Arnoldo Alemán- eliminó al BDF de la lista de bancos a entrar

en liquidación.

En el caso del Interbank, el Super Intendente de Bancos, por indudable influencia política, nombró a un miembro

de la Junta Directiva de ese Banco-persona estrechamente vinculada a la alta dirección del FSLN-, para participar

en el proceso de negociación de la absorción de ese banco por el Banco de la Producción, hecho totalmente inusual

en relación a una institución financiera cuya quiebra fue calificada de fraudulenta por la Super Intendencia de

Bancos.

El costo de las quiebras bancarias.

El procedimiento para absolver las pérdidas cambiarias, fue sui generis. Tanto la Super Intendencia de Bancos,

como el Banco Central promovieron la adquisición de los activos y pasivos de los bancos en quiebra, por otros

bancos privados. Los activos-principalmente la cartera de crédito-era escogida por el banco adquirente. Dado

que los pasivos resultaron mayores que pasivos, el Banco Central procedió a la emisión-CENIS o Certificados

Negociables de Inversión-para cubrir la brecha entre los activos y pasivos asumidos por el banco adquirente. El

Banco de la Producción, absorbió al Interbank, el Banco de Finanzas adquirió la cartera y pasivos del Banco del



84

Café y BanCentro adquirió los del Banco Mercantil. Los bancos adquirentes adquirieron la mejor cartera de los

bancos quebrados para ampliar sus operaciones escogiendo únicamente a los mejores clientes de los bancos en

liquidación. Las quiebras bancarias crearon (al igual que la “piñata” al inicio de los noventa) una significativa

deuda pública interna a través de la emisión de CENIS (bonos bancarios). El total emitido entre el año 2000 y el

2003, ascendió a US$814 millones de dólares. Aunque los bonos resultados de las quiebras bancarias fueron

emitidos por el Banco Central el responsable de esa deuda fue el gobierno central, razón por la cual anualmente

se incorporó su pago en el Presupuesto General de la República (BCN, 2004).9

Las críticas a la creación de la deuda interna resultado de las quiebras bancarias

El procedimiento jurídico para la creación de la deuda interna originado en las quiebras bancarias, fue

cuestionado. Se argumentó, con razón, que la naturaleza de los CENIS era para controlar la liquidez de la

economía a través de operaciones de mercado abierto y no para cubrir deudas bancarias. Ni la Ley 317-Ley

Orgánica del Banco Central-, ni la Ley 316-Ley de la SIB de 1991, facultaba a ninguna de esas instituciones, a

crear deuda interna para cubrir deudas bancarias. En caso de insolvencia de instituciones financieras debía de

haberse seguido el procedimiento establecido en la Ley 316. (Coordinadora Civil, 2005)

Se ignoró esos argumentos. Por medio del Acuerdo Presidencial No.529 del año 2000, emitido por el presidente

de ese entonces Arnoldo Alemán, se emitió garantía del Gobierno a favor del Banco Central, para cubrir los bonos

emitidos ante la quiebra del Interbank- banco cuyos directivos estaban vinculados al FSLN. Posteriormente,

mediante el Acuerdo Presidencial No. 479-2002, emitido por el presidente Enrique Bolaños, se acordó que el

Estado asumiría el pago de los CENIS emitidos por el Banco Central para cubrir, la brecha entre activos y pasivos

asumidos por los bancos adquirentes y a pagar al BCN los saldos deudores que resultaron de la liquidación de los

activos que las Juntas Liquidadores de los bancos quebrados transfirieron al Banco Central. A pesar de esos

acuerdos presidenciales, la Coordinadora Civil (2005), argumentó que conforme la Constitución de la República,

el presidente no tiene más facultades que las que le otorga la Ley y que la creación de deuda interna, era una

facultad exclusiva de la Asamblea Nacional, por lo que esa deuda interna era ilegítima.

En parte, por razones de salvaguardar la estabilidad financiera y en parte para proteger los intereses de las élites,

las pérdidas resultantes de las quiebras bancarias fueron socializadas y vinieron a aumentar sustancialmente la

deuda interna de Nicaragua. Además de la mayor deuda interna, también aumento el riesgo moral-moral hazard-

en el sistema financiero. En la literatura económica se denomina riesgo moral a un mal precedente que induce a

inadecuados y costosos comportamientos en el futuro. Esa expresión se ha usado con frecuencia para referirse al

salvataje de grandes bancos socializando de esa manera las perdidas. El socializar las pérdidas cuando se producen

quiebras bancarias es un mal mensaje para los dueños de los bancos.

9 Banco Central de Nicaragua. Informe de Deuda Pública. Enero-Diciembre 2004.



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Balance económico y político del período 1997-2020

El gobierno de Doña Violeta Barrios de Chamorro

El balance económico del gobierno de Doña Violeta, es positivo. Se sentó las bases de una economía libre de

mercado y finalizó la hiperinflación. La tasa de crecimiento promedio del Producto Interno Bruto durante el

gobierno de la Señora Chamorro -(1990-1996)-, fue de 2.17 por ciento. Sin embargo, hay que destacar que en ese

promedio influyó el hecho, que el crecimiento económico en los primeros años de su gobierno-1990-1993-, fue

negativo por causas atribuibles a la inestabilidad política provocada por el FSLN y por las inevitables políticas de

estabilización macroeconómica, ante la hiperinflación heredada. Después de haber erradicado la hiperinflación,

en los últimos tres años del gobierno de la Señora Chamorro, la tasa de crecimiento promedio fue de 5.17 por

ciento, con lo que se sentó las bases para la reactivación económica. Sin embargo, hacemos notar que la tasa de

crecimiento promedio del PIB a lo largo de las últimas tres décadas (1990-2020), fue de un modesto, 2.8 por

ciento.

En el aspecto político, el balance neto del gobierno de Doña Violeta fue positivo, ya que logró la pacificación del

país después de 10 años de guerra civil. No obstante, después de tres décadas-sigue siendo discutible, el efecto de

las concesiones que la Señora Chamorro se vio presionada a conceder al FSLN por medio del “Protocolo de

Transición”. La “solución” que se dio al problema de la propiedad, fue una negociación política, no ajustada a

Derecho.

El gobierno de Arnoldo Alemán

Durante el gobierno de Alemán, hubo significativos flujos de cooperación externa, creció el déficit fiscal, se

observó una elevada tasa de crecimiento y hubo graves denuncias de corrupción. El huracán Mitch de 1998 causó

graves pérdidas de vidas humanas y materiales. La comunidad internacional reaccionó generosamente con

volúmenes sustanciales de ayuda externa que se concretó a partir del año 1999. Esa ayuda internacional permitió

financiar inversiones públicas y provocó una bonanza económica transitoria: en el año 1999 la tasa de crecimiento

del producto interno bruto fue de 7.4 por ciento, la más alta de las últimas décadas. La tasa de crecimiento

promedio durante los 5 años del gobierno de Alemán fue de 4.4 por ciento. Alemán fue el presidente de las

últimas tres décadas, que obtuvo las másalta tasa de crecimiento promedio del PIB. Sin embargo, el espejismo de

ese crecimiento -financiado por la cooperación internacional-, no fue sostenible. Informes del FMI destacaron el

excesivo déficit fiscal y el desequilibrio externo. No cumplió con el programa de austeridad del FMI. Ello obligó

a su sucesor a implementar políticas de austeridad. A Alemán le correspondió “la época de las vacas gordas, a

Bolaños le tocaría la de “las vacas flacas. En el aspecto político institucional, el gobierno de Arnoldo Alemán,

fue un fracaso. Prevaleció la corrupción y realizó un criticado pacto político con Daniel Ortega, que permitió a

este último reelegirse como presidente, en la elección de noviembre de 2006.



86

El gobierno de Enrique Bolaños

Durante el gobierno de Enrique Bolaños (2002-2006), en sus dos primeros años hubo que reducir el déficit fiscal.

Ello produjo una menor tasa de crecimiento. La tasa de crecimiento promedio del PIB, durante su período de

gobierno, fue de 3.4 por ciento. En el año 2004, el país alcanzó el “punto de culminación” dentro de la Iniciativa

para los países pobres altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés). Anteriormente en el año 2000 se

había llegado al llamado “punto de decisión”. La HIPC fue creada en 1996 por los países acreedores desarrollados

del llamado Club de París. Al “graduarse” de la HIPC por haber cumplido con los requisitos-políticas de

estabilización y ajuste-, Nicaragua recibió un sustancial alivio en su deuda pública externa. El monto de lo

condonado alcanzó más de US$6000 millones de dólares. Bolaños heredó a su sucesor-Daniel Ortega-, unas

finanzas públicas saneadas, los beneficios de la HIPC y una cartera de proyectos ya financiados por la comunidad

internacional. Como le gustaba decir al presidente Bolaños “le dejo la mesa servida al gobierno siguiente”. Si

Alemán fue un “mal alumno” del FMI- ya que aumentó el déficit fiscal, Bolaños fue un excelente alumno del

FMI. Pero fue luego superado por el gobernante que le sucedió.

En el aspecto político, se destaca el hecho, que durante el gobierno de Enrique Bolaños, el expresidente Alemán

fue acusado de corrupción y procesado en los tribunales. Fue condenado en primera instancia y posteriormente

absuelto por la Corte Suprema de Justicia controlada por el FSLN y el PLC. El pacto Alemán-Ortega influyó en

la exoneración judicial de Arnoldo Alemán. Ese pacto también le permitió a Daniel Ortega regresar al poder

político en el año 2007. Ortega retornó al poder y Alemán fue exonerado de los cargos de corrupción.

Los gobiernos (2007-2020) de Daniel Ortega

En los gobiernos de Daniel Ortega durante el período 2007-2020 hubo varios hechos relevantes. Primero, el auge

y luego caída de la cooperación venezolana lo que permitió sobre todo en el subperíodo 2007-2016 adicionar una

“salsa populista” al menú de políticas neoliberales de libre mercado que en lo esencial continuaron las mismas

que se iniciaron en 1990. Segundo. La firma de un acuerdo con un inversionista de China, para la construcción

de un canal interoceánico. Tercero, un acuerdo con el gran capital a través de un “modelo de dialogo y consenso”

o más bien de corporativismo autoritario. Cuarto. La recesión económica del año 2009 impulsada por la crisis

mundial que se inició en el 2008. Quinto. Las protestas cívicas de abril de 2018 y la gravísima represión

gubernamental-que incluyó crímenes de lesa humanidad-. Esa crisis política produjo una recesión económica que

vino a profundizarse por la pandemia mundial del Covid-19 en el año 2020.

El auge y caída de la colaboración venezolana

El principal hecho económico del sub período 2007-2020, fue el auge y caída de la cooperación venezolana.

Durante una década (2007-2017), el financiamiento venezolano vino a fortalecer la estructura del poder político

y a afianzar, el surgimiento de una nueva élite económica. La cooperación venezolana surgió en abril del año

2007 por un acuerdo de Estado a Estado. Se canalizó a través de la cooperativa Caruna-sancionada en octubre

2020- y de Empresas del Grupo Alba. Las condiciones del financiamiento de Venezuela fueron blandas: 25 años

de plazo con dos años de gracia y una tasa de interés del 2 por ciento anual. De hecho, en Nicaragua, existieron



87

dos presupuestos: el oficial, regido por los acuerdos con el FMI centrado en la disciplina fiscal para mantener la

estabilidad macroeconómica, y el presupuesto paralelo de la cooperación venezolana usado de manera

discrecional y poco transparente, con fines de clientelismo político y para financiar la consolidación de un nuevo

grupo económico.

El modus operandi del acuerdo a grosso modo era como sigue: la empresa estatal venezolana Pdvsa vendía

petróleo a Albanisa-empresa creada en 2008 y propiedad 51 por ciento de Pdvsa y 49 por ciento de Petronic-

empresa importara de petróleo 49 por ciento propiedad de Nicaragua. Albanisa otorgaba un préstamo por el 50

por ciento del financiamiento del acuerdo, a Caruna- una cooperativa del FSLN. A 25 años de plazo, dos años de

gracia y 2 por ciento de interés. Esos recursos recibidos por CARUNA los destinó: el 62 por ciento a inversiones

supuestamente rentables y el 38 por ciento para operaciones cuasi fiscales que incluyeron subsidios a sectores

sociales. Dentro del acuerdo con Venezuela se pagaba el 50 por ciento de la factura petrolera en especie o en

efectivo. Para el pago en especie se creó Albalina la que exportó sobre todo carne, ganado, azúcar y frijoles a

Venezuela. Dentro de los sectores subsidiados a través de Caruna se incluyeron: electricidad, transporte público,

un bono salarial de los empleados públicos y la pensión mínima para los pensionados del seguro social. Esa

pensión mínima a los pensionados fue establecida después de protestas de personas de la tercera edad que no

alcanzaban las 750 cotizaciones exigidas por el seguro social para la pensión completa.

La cooperación venezolana alcanzó un monto de cerca de 5000 millones de dólares entre el año 2008 y el 2016.

A pesar de ese año 2016 comenzó a decrecer significativamente. El gobierno cometió el error de suponer que el

financiamiento venezolano era inagotable y menosprecio otras fuentes de cooperación externa. Aunque después

de las fraudulentas elecciones municipales del 2008, el gobierno perdió el financiamiento líquido del Grupo de

Apoyo Presupuestario- integrado por países europeos- y el financiamiento de la Cuenta del Milenio de los Estados

Unidos, los elevados montos de la cooperación Venezolana y el sustancial financiamiento al Presupuesto General

de la República de parte de organismos multilaterales-BID, BCIE, BM, PNUD-le permitieron al gobierno durante

el período 2008-2017 una relativa holgura financiera. Esa abundancia de recursos se destinó, en parte a financiar

el “populismo responsable” de esos años y en parte, a inversiones no transparentes.

El modelo de “dialogo y consenso” y el “milagro económico”

Al asumir el gobierno Daniel Ortega en el año 2007 el sector empresarial se encontraba temeroso que se repitiese

la experiencia de la década del ochenta. Sus temores fueron disipados. El gobierno continuó en lo fundamental

con las políticas de libre mercado que se iniciaron en 1990. Las relaciones con los grandes empresarios fueron

más que cordiales. Hubo autores y coautores de la destrucción institucional. La reforma constitucional del año

2014 en el artículo 98 se formalizó a nivel constitucional el “modelo de dialogo y consenso” entre el Cosep y el

gobierno. Durante los Somoza, no existió una relación tan estrecha entre el gobierno y el sector empresarial como

la que tuvo lugar en el período 2007-2017. Por otro lado, al igual que con los Somoza, se definió el rol de los

socios: a Ortega le correspondía el monopolio de la política y a los empresarios el de los negocios.

La institucionalidad democrática no fue incluida en el modelo de dialogo y consenso. Se aceptó de hecho un

sistema político de “democracia autoritaria” con apariencia de elecciones y “oposición funcional”. No se llegó al

“modelo chino” de partido único con economía capitalista. Pero se excluyó de hecho la efectiva división de

poderes y el sistema de pesos y contrapesos “check and balances”. Se estableció el corporativismo autoritario con



88

características de neo-fascismo. La propaganda -tanto gubernamental como del Cosep- sostuvo reiteradamente

que gracias a ese modelo se había producido en Nicaragua un “milagro económico”.

Durante el gobierno de Ortega, se aprobó la ley para la construcción de un canal inter oceánico. El sector

empresarial apoyó el proyecto. Solo los ambientalistas y sectores campesinos, presentaron objeciones. Por medio

de esa ley se otorgó una concesión por 100 años para la construcción de un canal inter oceánico. Algo similar al

Tratado Chamorro Bryan. El proyecto fue una ilusión, lo mismo que el de la refinería “el sueño de Bolívar”.

Afectó sin embargo a los campesinos de la zona, temerosos de las expropiaciones de sus tierras a precios

catastrales, lo que hubiera implicado una confiscación de facto.

No hubo canal. Ni hubo un milagro económico. La tasa de crecimiento promedio del período 2007-2020 fue de

2.3 por ciento, inferior a la tasa de crecimiento promedio de 3.2 por ciento del período anterior 1990-2006. Si nos

limitamos al subperíodo2007-2017-antes de la crisis de abril de 2018-, la tasa de crecimiento de esos diez años,

fue de 4.2 por ciento, inferior, tanto al crecimiento de la décadas del cincuenta y sesenta del siglo pasado, como

a la del período de Arnoldo Alemán (4.4 por ciento). Un estudio del Banco Mundial atribuyó el crecimiento de

las dos primeras décadas de este siglo, a los favorables precios internacionales de las materias primas de

exportación, al bono demográfico y a la condonación de deudas resultado de la iniciativa para los países pobres

altamente endeudados.

A pesar del moderado crecimiento obtenido en el período 2007-2017, no hubo milagro económico. El producto

interno bruto per cápita del 2017 fue menor del alcanzado en 1977. Después de tres décadas de lograda la

pacificación del país-en 1990-, Nicaragua no se había recuperado de la debacle del período 1979-1989. Y

nuevamente por la ausencia de institucionalidad democrática, se produjo otro grave retroceso económico en 2018-

2020. El modelo de “diálogo y consenso”, de corporativismo autoritario, se derrumbó durante la crisis de abril de

2018. Es evidente, que sin instituciones democráticas, no es posible alcanzar un desarrollo sostenible.

Las políticas económicas ante la crisis de abril del 2018

Las protestas que surgieron a raíz de las reformas al seguro social en abril del 2018 no tenían por qué conducir a

crimines de lesa humanidad - como los tipificó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos-. La

democracia es la manara civilizada de resolver los conflictos sociales y políticos que siempre existirán en

cualquier sociedad. Pero en Nicaragua no había-ni hay-democracia. Como efecto de la crisis se produjo una

recesión económica. La tasa de crecimiento de la economía fue negativa en 4 por ciento en 2018, 3.9 por ciento

en 2019 y cerca de 5.5 por ciento en 2020. Las actividades que más se contrajeron fueron la construcción, el

comercio, el turismo y la actividad financiera. El número de asegurados al seguro social, que disminuyó de 913,

797 afiliados en diciembre de 2017 a 693,476 en agosto de 2020.

Se produjo una masiva retirada de depósitos en los bancos y la mayor parte de esos recursos se fueron al exterior.

El crédito de los bancos se contrajo de US$5,078 millones en marzo de 2018 a US$3,300 millones en mayo de

2020. Paralelamente se deterioró la cartera de los bancos, aumentando la mora y los préstamos en riesgo de no

recuperación. Los bancos cerraron sucursales, despidieron empleados, adoptaron una política crediticia más



89

selectiva y aumentaron sus disponibilidades líquidas para hacer frente a eventuales mayores retiros de depósitos.

Sus utilidades disminuyeron significativamente, aunque contablemente mostraron reducidas ganancias.

Para evitar una mayor pérdida de reservas internacionales el banco central adoptó una política monetaria

fuertemente contractiva disminuyendo el medio circulante -la cantidad de córdobas en circulación-. El gobierno

implementó medidas para controlar o disminuir el gasto público, lo que recayó sobre todo en la inversión pública

y no en los gastos corrientes. Se sacrificó el crecimiento futuro para mantener la burocracia estatal y el aparato

represivo. El gobierno y el Banco Central implementaron las clásicas políticas de ajuste recomendadas por el

FMI: se aumentaron los impuestos, se redujo el gasto público y se disminuyó la cantidad de dinero en circulación.

Esas políticas fueron pro cíclicas, es decir, disminuyeron la demanda de bienes y servicios y profundizaron la

recesión.

Curiosamente las políticas de ajuste, -de reducir los córdobas en circulación y la inversión pública-, fueron

también implementadas en varias ocasiones durante el gobierno de los Somoza. En 1955-1959 y 1966-1969 ante

la disminución de las exportaciones y la contracción económica, se implementaron políticas similares. En esa

época se sostuvo que, en una pequeña economía altamente abierta, era necesario reducir los córdobas en

circulación y el gasto público para proteger las reservas internacionales, -ya que poner muchos córdobas en

circulación estos se utilizan para comprar dólares que se van al exterior-. No hay ninguna novedad en las políticas

adoptadas: ¡fueron las mismas que adoptó el Somocismo hace más de medio siglo!

En febrero del 2019 para recaudar más impuestos el gobierno sometió a la aprobación de la Asamblea controlada

por el FSLN, la Ley 987 con la que se reformó la Ley de Concertación Tributaria (Ley 822). Entre otras medidas

recaudatorias, la Ley 987 incremento el pago mínimo definitivo del impuesto sobre la renta, lo que afectó

seriamente a numerosas empresas, se aumentaron los impuestos para la trasmisión de bienes inmuebles, y se

disminuyeron exoneraciones del IVA. El experto fiscal Julio Francisco Báez clasificó a esta reforma “ como la

peor reforma tributaria del último medio siglo” al gravar bienes de la canasta básica-entre otros: papel higiénico,

jabón de lavar y de baño, desodorantes, escobas y fósforos. (Confidencial, agosto, 2020). Aunque en teoría se

tendió a reducir exenciones y exoneraciones tributarias, la mayoría fueron conservadas. El artículo 287 de la

mencionada ley presenta un largo listado de leyes que incluyen exoneraciones y exenciones que siguen vigentes.

Además de mayores impuestos, se incrementaron las contribuciones al seguro social y se redujeron los beneficios

a los pensionados. Los empleadores fueron obligados a aportar 3.5 por ciento más del monto salarial -y los

empleados 0.75 por ciento más- en la contribución al seguro social. Los beneficios a los futuros pensionados

disminuyeron de 80 por ciento al 70 por ciento de la tasa de reemplazo (un indicador del total de los beneficios)

y a los pensionados se les redujo la indexación anual de la pensión del 5 por ciento al 3 por ciento al disminuir la

tasa de deslizamiento del córdoba con respecto al dólar.

La reacción ante la pandemia

A inicios del año 2020 inesperadamente surgió la pandemia mundial producida por el coronavirus -COVID 19-

la que se originó en China desde finales del año 2019. La pandemia se propagó rápidamente a nivel mundial.

Estados Unidos y Europa adoptaron de inmediato políticas macroeconómicas expansivas de corte keynesiano. El



90

Banco Central de los Estados Unidos (la Reserva Federal) aumentó los dólares en circulación y el Congreso

norteamericano aprobó un masivo programa de ayuda económica, el mayor en la historia de ese país. Algo similar

hicieron los países de la Unión Europea. El COVID 19 vino a ser un parte aguas en la economía mundial. El año

2020 ha sido de recesión internacional, lo que incidió en los países latinoamericanos.

El gobierno de Ortega reaccionó de manera irresponsable ante la pandemia. Promovió reuniones masivas y no

adoptó las medidas de prevención recomendadas por la Organización Panamericana de la Salud y por la

Organización Mundial de la Salud. A nivel económico continuó con las mismas políticas macroeconómicas

contractivas. En el momento que finalizamos esta publicación (Noviembre, 2020) Nicaragua se encuentra en su

tercer año de recesión económica. A la crisis política institucional se le adicionó la crisis del sistema de salud

agravado por la pandemia.

Balance del gobierno de Ortega

Como señalamos, en el período 2007-2020 la tasa de crecimiento promedio fue de 2.3 por ciento, inferior a la

tasa promedio del período 1990-2006 (3.2 por ciento). No hubo milagro económico. Como indicamos, en 2017

no se alcanzó el producto interno bruto que hubo en 1977. En la baja tasa de crecimiento promedio de 2007-2020,

incidió la recesión de 2018-2020. Esa recesión, es responsabilidad del gobierno. La democracia es la manera

civilizada de resolver los conflictos políticos y sociales que siempre existirán en toda sociedad. La ausencia de

instituciones democráticas es lo que condujo a la comisión de crímenes de lesa humanidad, -como los tipificó la

Corte Interamericana de Justicia y la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas-. Sin democracia,

no habrá desarrollo sostenible.

Ante la crisis de 2018-2020 el gobierno y el banco central, implementaron políticas contractivas -redujeron el

gasto público y el medio circulante- para proteger las reservas internacionales. Si el Banco Central hubiese optado

por aumentar- y no por reducir- la cantidad de córdobas en circulación, el nivel de las reservas internacionales se

hubiese contraído aún más. Es muy probable, que si ante la crisis política del 2018-2020 el gobierno hubiese

implementado políticas económicas “socialistas” el hundimiento económico hubiese sido mayor. Políticas como

las que se implementaron en la década del ochenta (control de precios, control de cambio, restricciones al

comercio, aumentos en el gasto público e imprimir córdobas sin respaldo) hubiesen conducido a una mayor crisis

económica. Curiosamente, fueron las “odiadas” políticas “neo liberales y fondomonetaristas” las que

amortiguaron en algo la profundización de la crisis económica en el período 2018-2020. El ejemplo reciente de

Venezuela es ilustrativo de como políticas estatizantes conducen a una mayor crisis económica.

Naturalmente que el gobierno podía haber implementado una política menos recesiva ante la recesión de 2018-

2020. Pudo haber contraído los gastos corrientes y no la inversión pública. La prioridad fue sin embargo mantener

el aparato represivo y la burocracia estatal partidaria. Pudo también haber tenido mayor disponibilidad de recursos

internacionales, si no hubiese afectado los flujos de cooperación internacional provenientes de los países

europeos, los Estados Unidos y organismos internacionales. El BID y el Banco Mundial disminuyeron los flujos

de financiamiento. Sólo el BCIE los incrementó, indiferente a la violación de los derechos humanos.

Para evaluar un gobierno hay que centrarse en las variables que controla y no en las que no controla. Como

muchas de los factores que explican el comportamiento de la economía no son controlables por los gobernantes

de turno, el balance de un gobierno, debe centrarse no en las variables que no controlan y sí en las que si controlan:



91

la gobernabilidad, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos, la existencia o no de instituciones

democráticas y la calidad y cantidad de los bienes públicos que están obligados a proveer (salud pública,

educación pública, seguridad de los ciudadanos, e infraestructura pública). El Estado está también obligado a

tener un Poder Judicial imparcial y eficiente, combatir la corrupción y a respetar las reglas de la democracia. En

ese aspecto institucional la dictadura de los Somoza, fue un fracaso. La “edad de oro” del crecimiento no fue, por

decir lo menos, la edad de oro de la institucionalidad democrática ni del desarrollo sostenible.

Un fracaso institucional aún mayor lo fue la dictadura del FSLN en la década del ochenta y la dictadura del

período 2007 hasta el presente (2020). Ni el elevado crecimiento económico del período 1950-1977 ni las

modestas tasas de crecimiento del período 2007-2017 fueron gracias a los gobernantes de turno. Durante los años

del “modelo de dialogo y consenso” del corporativismo autoritario (la alianza de los grandes capitales con la

dictadura Ortega-Murillo) no hubo ningún milagro económico y se destruyó la precaria institucionalidad

democrática del período 1990-2006. En el aspecto político con Ortega fracasó la transición hacia la democracia

que se inició en 1990. El costo para Nicaragua ha sido enorme. Aún no se ha salido de la tragedia de abril del

2018. ¡Triste pasado y triste destino parece ser el de la patria!



92

CAPITULO IV

Lecciones históricas y nuevas orientaciones de políticas

Democracia y sistema económico. El papel del Estado y del mercado

Dado que el problema histórico central de Nicaragua ha sido la ausencia de institucionalidad democrática,

conviene analizar la relación entre democracia y sistema económico. Friedrich Von Hayek en su libro clásico “El

camino a la servidumbre” argumentó que la estatización de la economía conducía al totalitarismo. Milton

Friedman por su parte sostuvo que una economía de mercado al dispersar el poder, era necesaria para la

democracia. Daron Acemogly y James A. Robinson en su obra reciente: “El corredor estrecho: el Estado, la

Sociedad y el destino de la libertad” difieren en parte de la tesis de Von Hayeck y de Friedman y sostienen que el

creciente peso del Estado no tiene necesariamente que conducir a la tiranía. Señalan que para que un mayor peso

del Estado no conduzca al Leviatán despótico, es necesario, que paralelamente, se fortalezca la sociedad civil y

la independencia de los poderes del Estado.

En Nicaragua han existido sistemas autocráticos o dictatoriales bajo diversos paradigmas de políticas económicas.

No es posible establecer ninguna relación directa ni determinista entre las políticas desarrollistas del período de

los Somoza con el sistema político dictatorial de esa época, o entre las políticas neoliberales del período 1990-

2020 y la dictadura del sub período 2007-2020. Por otra parte, puede sostenerse la hipótesis, que si existió una

relación directa entre la influencia de las ideas marxistas en los ochenta y la dictadura de esa época. Es claro que

mientras mayor estatización de la economía, mayor concentración del poder, y que las políticas económicas que

favorecen la dispersión del poder, facilitan-pero no garantizan- la democracia.

La tarea de construir la democracia, no es- ni mucho menos- una labor que corresponda principalmente a las

políticas económicas. Es responsabilidad principal de las instituciones políticas construir un sistema efectivo de

pesos y contrapesos. Sólo el poder detiene al poder. Como dijera Montesquieu hace más de dos siglos: “Todo

estará perdido, cuando todos los poderes del Estado se concentran en una sola persona o en sólo grupo”. Pero el

problema no radica exclusivamente en las instituciones políticas. Hay sistemas económicos incompatibles con la

democracia. En un sistema de estatatización casi generalizada de los medios de producción-, en la que el Estado

es el único o el principal empleador, no existe margen para la libertad. El intervencionismo estatal de la década

del ochenta en Nicaragua, no era compatible con la democracia. Lo mismo el sistema de “corporativismo

autoritario” del período 2007-2017.

Para construir la democracia es conveniente establecer un adecuado balance entre el Estado y el mercado. Ni

fundamentalismo del mercado, ni fundamentalismo del Estado. También es indispensable un creciente peso de la

sociedad civil para desconcentrar el poder y para evitar que las políticas públicas sean coaptadas por las élites y

grupos de interés.



93

Las políticas económicas deberán contribuir a la construcción de la democracia o al menos no concentrar el poder

lo que facilita el surgimiento de sistemas dictatoriales. En realidad, nadie propone hoy un retorno a las políticas

estatizantes de la década del ochenta. De hecho, hay un acuerdo tácito a favor del libre mercado y de políticas

macroeconómicas conservadoras. El FSLN aprendió -con un costo elevadísimo para el país – que las políticas

económicas estatizantes que implementaron como gobierno en la década del ochenta, fueron un fracaso.

Igualmente aprendieron a no imprimir dinero sin respaldo y a no incurrir en elevados déficits fiscales (gastos del

gobierno significativamente mayores que sus ingresos). Lo que no les interesó aprender, es que la

institucionalidad democrática es fundamental para un desarrollo sostenible. Ello condujo a la grave crisis actual.

En lo que sigue hacemos un balance de las políticas económicas de las últimas décadas, y sugerimos algunas

orientaciones para el futuro. Destacamos que la discusión de esas variantes de política económica no implica

ninguna diferencia de fondo sobre la estrategia y el modelo económico, que en lo fundamental, debe ser de libre

empresa dentro de un sistema democrático. En lo esencial se sugiere continuar con las mismas políticas de libre

mercado que se iniciaron en 1990, con algunas variantes. Entre ellas, pasar a una dolarización oficial, establecer

un sistema tributario de renta global y progresivo-versus el sistema cedular actual-, eliminar tratamientos fiscales

especiales, focalizar de manera más adecuada el gasto público y crear una pensión mínima universal no

contributiva dada la prevalencia del sector informal. Se enfatiza la necesidad de aumentar las inversiones estatales

en los bienes públicos esenciales-educación, salud e infraestructura pública-.

Las fallas del mercado y las fallas del estado

En la literatura económica neoclásica-”neoliberal” -se considera que el mercado asigna los recursos de manera

eficiente y que debe minimizarse la intervención del Estado. Se supone que la “mano invisible del mercado” logra

el bienestar público. El Estado en esta visión debe limitarse al suministro de bienes públicos-que el mercado no

puede producir-. No obstante, desde hace tiempo se han señalado “fallas del mercado” que justifican una mayor

intervención estatal no limitada al suministro de bienes públicos.

La intervención del Estado para promover la productividad y el crecimiento puede adoptar-a grosso modo-dos

modalidades: 1) la provisión de bienes públicos- como infraestructura pública- o semipúblicos – como la

educación- lo que puede tener un carácter horizontal beneficiando a todos-como la seguridad pública- o puede

también tener un carácter vertical beneficiando a sectores específicos-, como la construcción de una carretera para

promover un conglomerado turístico o un proyecto de generación de energía renovable; y 2) corregir fallas del

mercado, lo que puede tener también un carácter horizontal-incidiendo en todos los sectores-, o sectorial, como

la intervención del Estado en el mercado de bienes agrícolas.

En mercados perfectos, la mano invisible del mercado puede-en teoría- lograr el mayor bienestar-. Se logra “el

mejor mundo posible”´, -lo que los economistas denominan el óptimo de Pareto-. Sin embargo, como bien se

sabe los mercados no son perfectos-ni tampoco lo son las intervenciones de la mano visible del Estado. La

literatura sobre fallas del mercado-y sobre las fallas del Estado- señala los casos en que se considera conveniente

o no una intervención estatal. Las Políticas de Desarrollo -PD- encuentran su razón de ser cuando se diseñan para

resolver o compensar fallas del mercado-o del Estado- evitando en lo posible que produzcan consecuencias no



94

deseadas ni previstas-”unintended consequences”. Como no existe información perfecta, ni se conoce ex ante el

resultado de las PD, su proceso de formulación y reforma debe ser “saludable”, es decir deben de ser diseñadas

para responder a fallas específicas-del mercado o del Estado-y flexibles dando lugar a rectificaciones si se

producen efectos no deseados.

Hay Políticas de Desarrollo (PD), que no son controversiales. El suministro de bienes públicos -o semi públicos-

como carreteras no suele generar la misma discusión que la intervención del Estado en el sistema de mercado.

Sin embargo, inclusive en el caso de carreteras, puertos, aéreos puertos y otras infraestructuras básicas, puede

plantearse -en estos tiempos-, que alternativamente-dados los reducidos recursos del Estado-puede haber un papel

central del sector privado en esas áreas. En la mayor parte del siglo XX, se consideraban esas infraestructuras de

carácter público y su desarrollo como una función esencial indelegable del Estado.

Algunas intervenciones del Estado en los mercados, tampoco suelen generar controversias. Por ejemplo, la

transferencia de tecnología al agro es una actividad que tiene externalidades positivas, lo que implica que la

rentabilidad social es mayor que la rentabilidad privada, lo que justifica que el Estado realice o subsidie esa

actividad. Otras intervenciones del Estado en los mercados, son actualmente más controversiales, aunque no lo

fueron en el período 1945-1978. En ese período se consideró que hubo importantes fallas en los mercados

financieros, que llevaron al Estado a intervenir vía una importante banca de desarrollo y a través de políticas de

crédito dirigido. Los mercados financieros no sólo eran imperfectos, sino que inclusive no existían,

particularmente en el sector rural. El papel de la banca de desarrollo, aunque fue aceptado plenamente como una

actividad esencial del Estado desarrollista de la época de los Somoza, es hoy un tema controversial.

Otra intervención del gobierno en el mercado, es el uso de tratamientos fiscales especiales que modifican las

rentabilidades relativas intersectoriales que existen en ausencia de esas medidas. El uso de tratamientos fiscales

especiales puede ser justificado en el caso de fallas del mercado, como sería la existencia de importantes

externalidades positivas de un determinado sector o actividad económica, pero no resulta justificado cuando

refleja principalmente búsqueda de rentas-rent seeking activities-por los agentes económicos. El FMI recomendó

reiteradamente en Nicaragua un sistema impositivo neutral con tratamiento parejo para todos los sectores lo que

implicaba desmantelar las exoneraciones y tratamientos fiscales especiales. Ello nunca se implementó.

Diversos mecanismos de intervención del Estado en los mercados- como la política financiera de créditos

dirigidos, la asistencia técnica al sector agropecuario, la intervención en los mercados agrícolas, los aranceles

proteccionistas y exoneraciones fiscales especiales al sector industrial- fueron como señalamos en el capítulo I-

de relevancia en Nicaragua durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado. La liberalización financiera que

se implementó desde inicios de la década del noventa, -si bien vino a superar los problemas de las fallas del Estado

que se observaron en el sistema financiero durante la década de 1980s, modificó de manera radical la orientación

del crédito, disminuyendo sustancialmente el canalizado a los sectores productivos. Un país no se desarrolla

promoviendo el consumo, sino la inversión. El destino actual del crédito no favorece el crecimiento económico.

¿Convendría promover el crédito a los sectores productivos considerados estratégicos como motor del

crecimiento-como la agro industria y el turismo? ¿Existe una falla del mercado financiero, que requiera de la

intervención estatal? ¿No conducirá esa intervención estatal, a una “falla del Estado”-corrupción, partidización

del crédito, más grave que la falla del mercado que pretende corregir? No consideramos oportuno volver a



95

establecer topes de cartera-como en el período 1945-1978- a la banca comercial privada ya que ello implicaría un

excesivo intervencionismo estatal. La decisión de a quién canalizar el crédito debe corresponder a la banca

privada, lo que no excluye la utilización de mecanismos indirectos-como fondos de garantía-para promover un

mayor crédito a los sectores productivos. Podría incluso fortalecerse el papel del Banco Produzcamos, pero ello

dependería de la posibilidad de su despolitización total y si fuese factible que operase de manera eficiente en base

a criterios técnicos. Por otra parte, cabría promover cooperativas de ahorro y préstamo de los productores siempre

y cuando no sean instrumento de partidización y sean manejadas conforme criterios técnicos. Existió en la década

del ochenta una experiencia negativa de partidización en cooperativas de ahorro y préstamo. Adicionalmente el

Estado puede promover Fondos de Inversión que actuando como banca de segundo piso canalicen recursos a la

producción y Fondos de Garantía para respaldar el crédito a los sectores productivos.

La estrecha coordinación que estableció la banca de desarrollo de las décadas de 1950s y 1960 entre el

financiamiento y la asistencia técnica, fue exitoso y una de las más importante PD de ese período. Es posible

replicar esa experiencia. El Banco Produzcamos reformado, podría contribuir a resolver problemas de

coordinación del financiamiento y de la asistencia técnica. Debería de actuar preferencialmente como banca de

segundo piso utilizando como primer piso a las Intermediarias Financieras de Micro finanzas (IFIM) y

coordinando con estas últimas la asistencia técnica a los productores. La mejor coordinación entre el crédito y

la asistencia técnica a los sectores productivos, debe ser una PD prioritaria para el futuro.

En el siglo pasado y hasta 1990 se utilizaron tasas de interés controladas fijadas por el Banco Central. Dada la

hiperinflación del segundo quinquenio de los ochenta ello condujo a tasas de interés reales negativas. Como

señalamos en el capítulo II, a partir de 1990 se inició un proceso de liberalización financiera y las tasas de interés

fueron libres a partir de ese año, aunque existen controles a las tasas de interés entre particulares. Las tasas de

interés actuales son muy elevadas (particularmente en las tarjetas de crédito) y el mercado financiero es

oligopólico, es decir controlado por pocos bancos. Las tasas de interés son también elevadas en los

financiamientos que otorgan los ONG financieros, en parte por el mayor riesgo y los mayores costos

administrativos, de sus operaciones de intermediación financiera. En el caso de los bancos, estos actúan en una

estructura de mercado oligopólica. Conforme la teoría económica podría ser justificada la intervención estatal en

mercados oligopólicos. En lo personal no somos sin embargo partidarios de un retorno al sistema de tasas de

interés controladas. En lo general deben continuar siendo-relativamente- libres. Para proteger de abusos a los

demandantes de crédito cabría ampliar la protección de un patrimonio familiar no embargable- incluyendo la

protección de un ingreso básico, de casas de habitación y sus enseres. Hay familias que han perdido sus ingresos

y casas de habitación por deudas vinculadas a tarjetas de crédito. En varios países existen la protección de ingresos

mínimos y de determinado valor de las casas de habitación, contra embargo por acreedores.

Un tema que habrá que discutir si conviene o no en el futuro revertir la privatización del sistema de distribución

de la energía eléctrica y las telecomunicaciones, Estos servicios tienen estructuras de mercado monopólicas u

oligopólicas y lo mínimo necesario es una eficiente regulación estatal. La regulación actual deja mucho que

desear. El tema a analizar y discutir es como establecer un sistema de regulación eficiente y transparente. La

energía eléctrica y las telecomunicaciones son servicios públicos. En muchos países la energía eléctrica no es

privatizada. Cabría analizar la posibilidad de un mayor papel del Estado en estos sectores. Naturalmente que ello



96

no garantiza nada. La corrupción estatal es un problema generalizado de las empresas públicas. El mismo

problema de corrupción es común en los mecanismos de regulación estatal. ¿Quién regula a los reguladores? En

el caso del servicio de agua potable, este debe seguir siendo público, como se establece en la Ley de Aguas

Nacionales.

Para el futuro consideramos oportuno que sea el Estado el que realice el grueso de las inversiones en

infraestructura pública. Sin embargo, debe también participar el sector privado particularmente por las

restricciones de los recursos necesarios para realizar el fuerte volumen de inversiones en infraestructura necesario

para impulsar el crecimiento. Dicho sea de paso, comentamos que en la propaganda gubernamental actual se

destaca el supuesto éxito de grandes inversiones en infraestructura pública particularmente carreteras. Algo

similar se argumentó en el período de Arnoldo Alemán y lo mismo durante los Somoza. A pesar de la propaganda

gubernamental, los informes del Banco Mundial y del BID destacan las serias limitaciones que aún tiene

Nicaragua en infraestructuras públicas.

Nuevas direcciones en las políticas económicas

En el cuadro No.9 resumimos algunos cambios de orientación en las políticas económicas. Más adelante nos

referimos a cambios en la política monetaria y cambiaria sugiriendo una dolarización oficial. En lo que sigue nos

concentramos en la provisión de bienes públicos y la política fiscal-tributaria y del gasto público.

Existen importantes limitaciones de infraestructura pública, por lo que una recomendación obvia es que se

priorice el suministro de este bien público, tanto de manera horizontal, como vertical. Dentro de ese proceso se

sugiere que en el Programa de Inversión Pública (PIP) de manera explícita se desglose la que corresponde a bienes

públicos horizontales-como carreteras que beneficien a muchos o a todos los sectores-, y las que correspondan a

bienes públicos de carácter vertical-como obras públicas en zonas turísticas.

Cuadro No.9

Nuevas direcciones en algunas Políticas de Desarrollo (PD)

Horizontal Vertical

Insumos públicos

Mayor inversión en infraestructura pública.

Aumentar inversiones en el Programa de

Inversión Pública (PIP). Coordinación público privada en el PIP.

Mayor prioridad a clima de negocios e

institucionalidad.

Priorizar:

Infraestructura para la exportación

Infraestructura para el turismo Infraestructura agro industrial

Intervención en el Mercado

Promover crédito a la producción. Fondos

de Garantía.

Ampliar base tributaria, aumentando

ingresos fiscales para financiar mayor

inversión pública. Sistema tributario progresivo. Sistema de renta global.

Disminuir sustancialmente el uso de

incentivos fiscales como PD sectorial

Transferencia técnica subsidiada al sector rural.

Estrecha coordinación del financiamiento

con la asistencia técnica a los sectores productivos




97

La provisión de bienes públicos de carácter horizontal tiene menos riesgos de captación política. Sin embargo,

los sectores que se consideren estratégicos-como el agropecuario y el turismo- podrían promoverse en mayor

grado vía bienes públicos verticales, disminuyendo paralelamente-y de manera sustancial- el uso de exoneraciones

fiscales. La provisión de mayores bienes públicos sectoriales, deberá vincularse con la disminución de los

incentivos fiscales sectoriales.

En Nicaragua se intenta compensar fallas del Estado-vinculadas al clima de negocios-utilizando intensivamente

exoneraciones fiscales como principal instrumento para promover la Inversión Extrajera Directa y el crecimiento

de algunos sectores. Los incentivos fiscales no resuelven las fallas del Estado vinculadas con el clima de negocios

y la institucionalidad-como la partidización y la percepción de corrupción en el Poder Judicial. Convendría dar

más énfasis a las necesarias medidas de carácter horizontal vinculadas con la institucionalidad y el clima de

negocios.

La responsabilidad histórica que ha tenido el Estado en la provisión de servicios públicos básicos (salud y

educación pública) obviamente que debe ser conservada en el futuro. Debe también no obstaculizarse la

participación del sector privado en la provisión de servicios de educación y de salud. Las maneras de regular esa

participación debe ser un tema de análisis y debate. Existen muchos abusos en la provisión de la salud por

entidades privadas supuestamente sin fines de lucro.

La inversión en capital humano fue muy reducida durante el período de mayor crecimiento-1945-1970-. El

crecimiento económico se basó en el uso intensivo del factor más abundante: la tierra. La mano de obra era

relativamente escasa y de reducida capacitación. Si bien la agro exportación no requería niveles significativos de

inversión en capital humano, durante el relativo proceso de industrialización de la década de 1960s, se observaron

algunas limitaciones de personal técnico capacitado. En el contexto actual existen también importantes

limitaciones en la capacitación de personal técnico y exceso de oferta en algunas profesiones. La reorientación de

la educación superior y un mayor énfasis en la capacitación técnica, debe ser una prioridad para el futuro. La

educación superior, como se sabe, está saturada en algunas carreras-derecho, administración, economía, entre

otras. Ello implica no sólo una inversión pública inadecuada, sino que se traduce en una oferta de profesionales

que no encuentran empleo en sus profesiones, lo que frustra las aspiraciones de muchos jóvenes. Una reforma en

la educación terciaria es necesaria, lo mismo que una priorización de la educación primaria, técnica y vocacional.

Ello debe reflejarse en el presupuesto de educación pública.

Nueva orientación en la política monetaria y cambiaria: la dolarización oficial

La alternativa de política cambiaria (y monetaria) con menos desventajas para el futuro, sería pasar a una

dolarización oficial. El sistema actual de dolarización no oficial es ineficiente y costoso. Perjudica a los

asalariados -por qué los salarios nominales se ajustan con rezago- y eleva los costos de transacción al estar

cambiando monedas. Sólo beneficia a los intermediarios del mercado cambiario, sobre todo a los bancos.

En el período 1912-1977 Nicaragua tuvo por lo general reducidas tasas de inflación y estabilidad cambiaria,

aunque como señalamos en el capítulo, hubo varias devaluaciones entre 1912 y 1960. Posteriormente, el tipo de



98

cambio del córdoba permaneció inalterable (siete córdobas por un dólar) desde 1960 hasta 1979. Esa estabilidad

monetaria y cambiaria se explicó, porque no se imprimieron córdobas sin respaldo. En la década de los ochenta

se hizo lo contrario y se imprimió una enorme cantidad de córdobas no respaldados por reservas internacionales.

Ello condujo a la hiperinflación y las maxi devaluaciones del segundo quinquenio de los ochenta. En 1990-1991

se adoptó nuevamente una política monetaria conservadora lo que erradicó la hiperinflación. Se estableció

inicialmente un tipo de cambio fijo (inicialmente de un “córdoba oro por un dólar) y luego se adoptó un sistema

de mini devaluaciones preanunciadas que prevalece hasta la fecha.

En 2019 el Banco Central redujo la tasa de devaluación anual, del 5 por ciento al 3 por ciento. No se conoce si

se intentará pasar a un sistema de tipo de cambio fijo o de flotación dentro de una banda cambiaria o si se pretende

pasar a un sistema de cambios fijo como el que existió en el período 1960-1979. Siendo Nicaragua una pequeña

economía altamente abierta en realidad no existe mayor autonomía para la política monetaria y cambiaria y lo

más conveniente -o con menos desventajas con las otras alternativas sería pasar a una dolarización oficial.

No hay autonomía de la política monetaria y cambiaria por diversas razones. Primero. La economía de Nicaragua

es altamente abierta (con un gran peso de las exportaciones y las importaciones). No pueden imprimirse

demasiados córdobas porque estos se usarían para comprar dólares e importar lo que agraviaría el desequilibrio

externo (importaciones mayores que las exportaciones). Por ello no puede usarse una política monetaria anti

cíclica, es decir no se pueden imprimir muchos córdobas para estimular la economía y hacer frente a una

contracción económica. Segundo. La economía está altamente dolarizada de manera no oficial y los precios en

córdobas se ajustan rápidamente a la evolución del tipo de cambio. Ello implica que las devaluaciones nominales

no sirven para nada: no se traducen en devaluaciones reales. Esto implica que la política cambiaria no es efectiva

para hacer frente ante shocks externos, es decir en el caso de Nicaragua es inefectiva.

Para aclarar al lector porqué una devaluación nominal no se traduce en devaluación real, cabe señalar que ocurre

algo parecido a la relación entre salario nominal y salario real. Si a un trabajador le aumentan su salario nominal,

digamos en un diez por ciento, no necesariamente tendrá un mejor salario real-es decir lo que puede comprar con

su salario-, ya que se si, por ejemplo, si los precios de los bienes que ese trabajador compra, aumentan también

en un diez por ciento, su salario real no habrá cambiado. De manera similar a un trabajador, un exportador no

saldría beneficiado con una devaluación nominal del córdoba con respecto al dólar, del 10 por ciento, si sus costos

de producción y los precios de los bienes que adquiere, aumentan en un diez por ciento. En otras palabras, de la

misma manera que un aumento del diez por ciento en el salario nominal del trabajador, no se traduciría en un

aumento del salario real, una devaluación nominal del diez por ciento, no producirá una devaluación real.

En el fondo el objetivo de una devaluación es disminuir los salarios reales para hacer más competitivo al país. Sin

embargo, los salarios terminan también ajustándose, aunque con rezago a la tasa de devaluación. La devaluación

no es una política efectiva. Además, el problema central de competitividad no son los salarios reales-ya de por sí

muy reducidos- sino la reducida productividad. Para lograr una economía competitiva se requieren

transformaciones en el sistema productivo. Ello no depende de una política cambiaria inefectiva.

Una dolarización es la alternativa con meneos desventajas en relación a las otras alternativas. Anclaría la tasa

de inflación, tendería a disminuir la tasa de interés al desaparecer el riesgo de devaluación y promovería la



99

inversión extranjera. Desaparecería también el elevado costo de transacción del cambio de monedas. Su eventual

implementación en el futuro requeriría previamente acumular un nivel de reservas que permita al banco central

comprar los córdobas en circulación. El tipo de cambio al que se realice la conversión de córdobas a dólar debería

de evitar la sobrevaluación cambiaria.

Cabe destacar que una dolarización oficial no sería una panacea. Tampoco resolvería el problema de la

productividad- lo que requiere transformaciones de largo plazo en el sistema productivo-, ni el problema de la

desigual distribución del ingreso. Un instrumento de política económica no puede lograr múltiples objetivos, que

requieren de otros instrumentos de políticas.

La reforma fiscal

Una futura reforma fiscal deberá incluir tanto los ingresos tributarios como la orientación del gasto público. En

lo que sigue nos referimos a la reforma tributaria discutiendo primero un aspecto central ¿conviene eliminar las

exoneraciones fiscales- a como ha insistido reiteradamente el FMI en Nicaragua-? La posición desde hace décadas

del Departamento Fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI) es que los tratamientos e incentivos fiscales

preferenciales causan distorsiones en la asignación de recursos del mercado, favorecen la evasión y la corrupción

y dificultan la fiscalización tributaria. En consecuencia, se argumenta que se debe de minimizar la interferencia

de los impuestos en la asignación de recursos, no distorsionando los precios relativos, y no se favorecen políticas

de incentivos fiscales especiales, salvo en el caso de externalidades positivas.10

La teoría implícita de crecimiento económico de la visión del FMI, se fundamenta en que la ausencia de

neutralidad fiscal produce como indica Hausmann. “Una ineficiente asignación de recursos y, por lo tanto, una

menor tasa de crecimiento. Una reforma fiscal que reduzca las distorsiones permitirá, por lo tanto, incrementar el

crecimiento a mediano plazo”11. En resumen, buena parte de las recomendaciones del departamento fiscal del

FMI sobre reforma tributaria se fundamentan en el postulado central del modelo neoclásico de que corresponde

al mercado y no al Estado la asignación de recursos. La ausencia de neutralidad fiscal reflejaría como señala Vito

Tanzi12 falta de fe en la economía de mercado.

Otra parte de las sugerencias de reforma tributaria del FMI refleja la influencia de los economistas del lado de la

oferta-supply side economics-que se oponen a incrementos en impuestos directos-como el impuesto sobre la

renta-, ya que ello -suponen-, desestimula la inversión y el crecimiento económico. La distribución de ingresos-

se argumenta- debe buscarse por el lado del gasto público y no por el lado de los ingresos. Esta visión ha

influenciado tanto a países desarrollados como a países en vías de desarrollo, observándose en las últimas décadas

una tendencia a disminuir impuestos directos. Esta posición es rechazada actualmente en los Estados Unidos por

destacados economistas como los Josep Stiglitz y Paul Krugman-ganadores del Nóbel en Economía- que

argumentan -con razón-que la creciente desigualdad en la concentración del ingreso requiere de mayor

progresividad en el sistema tributario.

En materia de política tributaria la contribución más significativa de los economistas del lado de la oferta, lo ha

sido su insistencia en tasas marginales reducidas en el impuesto sobre la renta, a fin de estimular la inversión y el

10 Veáse al respecto: Vito Tanzi y Howell, Zee: Tax Policy for Emerging Markets, Developing Countries, IMF, Working

Paper,March,2000 11 Ricardo Hauman, Comentario a la ponencia de Vito Tanzi: La política Fiscal y los Programas de Estabilizaciónn, FMI, l987 12 Vito Tanzi y Howell H. Zee. Ibid



100

crecimiento. Cabe precisar, sin embargo, que no abandonan el principio de neutralidad fiscal. Como indica

Jeffrey13: “Las recomendaciones del lado de la oferta han hecho hincapié generalmente en tasas impositivas más

bajas y menos progresivas en vez de abogar por incentivos tributarios especiales, lo que refleja una preferencia

porque se determinen en el mercado, el ahorro, la inversión y las decisiones de empleo”. La posición del FMI en

materia de reforma tributaria, es simplemente una mezcla del modelo neoclásico con influencia de la economía

del lado de la oferta. Ha tenido influencia en Nicaragua.

La receta fiscal del FMI

Dentro del marco conceptual de la neutralidad fiscal, Stotsky14 nos ofrece un excelente resumen de la receta

estándar del FMI en materia de reforma tributaria, receta que con algunas variantes se sugiere a la generalidad de

los países en vías de desarrollo. El FAD (Fiscal Affairs Department) del FMI recomienda entre otras cosas: a)

tratamiento igual a todos los sectores y actividades, lo que implica que no deben de existir exoneraciones y

tratamientos fiscales especiales; b) los impuestos al consumo deben basarse en un Impuesto al Valor Agregado

(IVA) con una sola tasa—entre 10 por ciento y 20 por ciento—con tasa cero sólo para las exportaciones y mínimas

exenciones, para respetar el principio de neutralidad fiscal. Llegan al extremo de proponer gravar inclusive a los

bienes de la canasta básica, -sugerencia del FMI que el gobierno implementó en el 2019-. El IVA debe ser basado

en el destino -destination based VAT- para favorecer la competitividad internacional lo que es conveniente; c)

Los impuestos especiales al consumo —el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)—deben limitarse a un reducido

número de bienes tradicionales— cigarrillos, bebidas alcohólicas, productos del petróleo (la llamada en nuestro

medio industria fiscal), que producen externalidades negativas-es decir que producen costos a la sociedad- y a

algunos bienes suntuarios. El ISC no debe discriminar entre producción doméstica e importaciones; d) no deben

existir impuestos a las exportaciones -ya que los impuestos no se exportan-y los aranceles a las importaciones—

el Derecho Arancelario de Importación (DAI) en nuestro caso- deben establecer preferiblemente una tasa ad

valoren (sobre el valor) uniforme para todas las importaciones (lo que no es el caso del DAI) o con reducida

dispersión y sin exenciones-lo que tampoco es el caso del DAI.

En lo concerniente a impuestos directos, el FMI, consecuente con su tesis de que la redistribución del ingreso

debe realizarse por el lado del gasto, ha favorecido reducir las tasas marginales del impuesto sobre la renta (lo

que refleja la influencia de los economistas de lado de la oferta), disminuir el número de rangos, y por razones de

simplicidad tributaria, limitar el número de exenciones, como las relativas al número de dependientes o intereses

sobre hipotecas de viviendas. En Nicaragua la influencia del FMI se reflejó en la disminución a partir de 1990 de

las elevadas tasas marginales del impuesto sobre la renta (IR) que existieron en la década del ochenta.

En relación al IR a las corporaciones o sociedades anónimas, ha promovido la adopción de una sola tasa —como

la del 30 por ciento actualmente vigente en Nicaragua—. En lo concerniente a exenciones al IR, el FMI en base

al principio de la neutralidad fiscal, ha sido consistente en oponerse a tratamientos especiales, como los vigentes

en Nicaragua, para el turismo y zonas francas, entre otros, sectores que han estado exentos del impuesto sobre la

renta.

Cabe aclarar que la política de neutralidad fiscal del denominado “Consenso de Washington” si bien está a favor

de reducir sesgos anti-exportadores no tiene una posición favorable a la introducción de sesgos pro-exportadores

13Jeffrey David, Política fiscal para el crecimiento y el ajuste, FMI, l994 14 Janet Stotsky, Summary of IMF Tax Policy Advice, in Tax Policy, edited by Parthasarathi Shome, Fiscal AffairsDepartment, IMF,l995



101

en la política tributaria que vayan más allá de la tasa cero del IVA sólo para las exportaciones y de eliminar

tratamientos especiales a favor de la producción doméstica.

Esa posición para el caso de Nicaragua está claramente reflejada en los informes de las misiones del FMI. La tasa

cero del IVA sólo para las exportaciones llevó a eliminar en Nicaragua la tasa cero para los bienes de la canasta

básica, lo que permitía acreditarse el IVA pagado en las fases intermedias del proceso de producción de los bienes

de la canasta básica. No se adoptó plenamente la recomendación del FMI, en ese sentido que los bienes de la

canasta básica quedaron en su mayoría exentos, lo que implica un beneficio tributario menor que si hubiese

continuado con tasa cero. La reforma tributaria del 2019 disminuyó el listado de bienes de la canasta básica que

estaban exentos. El gobierno Ortega-Murillo resultó un alumno destacado del FMI.

Las reformas al sistema tributario durante el período 1990-2020

En el sub período 1990-1996, se eliminaron los impuestos a las exportaciones, se simplificó el IR individual,

reduciéndose a cinco los estratos de la renta gravable. Se redujo del 60 por ciento al 30 por ciento la alícuota

marginal máxima para las personas jurídicas. Se disminuyó para las empresas la retención anticipada del IR, del

7% al 1%. Se eliminaron los impuestos al patrimonio neto, a las ganancias de capital y la sobre tasa a los impuestos

directos. (PND, 1995). Se estableció un sistema de renta presuntiva mínima del 4% sobre el patrimonio y del 2%

por ciento sobre los ingresos brutos. El Impuesto de Bienes Inmuebles fue trasladado a las Alcaldías. La tasa del

IR para las empresas se redujo en 1997, del 30 al 25 por ciento, por medio de la Ley de Justicia Tributaria y

Comercial, incrementándose posteriormente al 30 por ciento con la Ley de Equidad Fiscal del año 2003,- bajo un

sistema de tasa flat o uniforme-. Para las personas naturales, se conservó un sistema de tasas marginales

progresivas, con una tasa marginal máxima del 30%.

A lo largo del período 1990-2020 se dieron varias importantes reformas tributarias, supuestamente enmarcadas

en el principio de la generalidad-universalidad-y neutralidad de los tributos Esas leyes fueron: La Ley de Justicia

Tributaria y Comercial de 1997, la Ley de Ampliación de la Base Tributaria del 2002, La ley de Equidad Fiscal

del 2003 y sus reformas en el 2005. La Ley de Equidad Fiscal del 2003, se centró en reformas al Impuesto al

Valor Agregado (IVA), uniformando la tasa al 15 por ciento y aplicó el principio de tasa cero del IVA sólo para

las exportaciones, en base al principio de que los impuóestos no se exportan. La reforma del 2003 estableció

además un pago mínimo del IR del 1% sobre activos, excepto para las instituciones financieras donde el pago

mínimo fue el 0.6% sobre el promedio mensual de los depósitos. En 2019, como indicamos antes, se aprobó la

Ley 987 con la que se reformó la Ley de Concertación Tributaria (Ley 822). y se aumentó la carga tributaria,

gravándose bienes de la canasta básica.

Las mencionadas leyes 712 y 822 introdujeron un sistema de renta cedular-no global-que es contrario al principio

de equidad horizontal y vertical de los tributos. Ese sistema de renta cedular se conservó en la ley 987 de 2019.

Con la Ley 822 se estableció una tasa de IR preferencial para la renta pasiva (intereses y dividendos) y una tasa

mayor-30%- para la renta empresarial activa. Se continuó con el sistema de tasas marginales progresivas-con una



102

tasa máxima del 30%-para los asalariados. El sistema de rendta cedular afecta fuertemente a las clases medias, a

los asalariados.

Las políticas industriales activas en Nicaragua

El FMI como indicamos se ha opuesto desde hace décadas a las exoneraciones y tratamientos fiscales especiales

y en general a lo que la literatura económica se denominan políticas industriales activas para promover a

determinados sectores. Esas políticas suelen incluir además de las exoneraciones fiscales, crédito preferencial y

asistencia técnica. Un ejemplo de política industrial activa en Nicaragua y Centroamérica lo fue el sistema de

incentivos a la industrialización que existió sobre todo en la década del sesenta. A ello nos referimos en el capítulo

I. Otro ejemplo, los tratamientos fiscales especiales al turismo y a las zonas francas que se observaron en las

últimas décadas y que aún están vigentes.

Sobre el tema de incentivos especiales pro-exportadores —que vayan más allá de la tasa cero del IVA sólo para

exportaciones y de erradicar tratamientos privilegiados a la producción destinada al mercado doméstico, es decir

que vayan más allá del modelo neoclásico y de la influencia de los economistas del lado de la oferta, —lo que

podríamos denominar enfoque heterodoxo del lado de oferta,— Jeffrey Sachs15 adopta una posición crítica de la

posición del Banco Mundial (BM) y del FMI, instituciones que se oponen al uso de estos instrumentos especiales

en la generalidad de los países. Señala Sachs al respecto: “Una de mis mayores frustraciones, es la oposición del

Banco Mundial a la creación de zonas francas de exportación, tax holidays, y otras políticas industriales activas,

que han sido la base del crecimiento en muchos países, particularmente en el caso del Sudeste Asiático... Aún los

mismos Estados Unidos han otorgado muchas exenciones fiscales a los exportadores. Cuando se trata de políticas

industriales y comerciales, la prédica de los países desarrollados es: Hagan lo que yo les digo, no lo que yo hago”.

(Traducción nuestra).

En otras palabras, Sachs, se inclina al uso de políticas industriales activas y exenciones fiscales para promover

exportaciones, posición que va más allá de la receta estándar del FMI, de utilizar la tasa cero del IVA sólo para

exportaciones o de desmantelar tratamientos especiales para la producción dirigida al mercado doméstico. En el

mundo académico aún persiste la discusión relativa a las políticas industriales activas-que incluyeron tratamientos

fiscales especiales que al parecer se utilizaron con éxito en el Japón y demás países del Sudeste Asiático. A este

enfoque de Sachs, se opone Vito Tanzi, quien argumenta, que muchas veces economistas distinguidos no toman

en cuentan los problemas prácticos de implementación de políticas de incentivos especiales.

En Nicaragua un apreciado colega economista, ha sugerido la adopción de políticas industriales activas para

transformar el sistema productivo y aprovechar el bono demográfico. La necesidad de transformar el sistema

productivo y de aprovechar lo que resta del bono demográfico está fuera de discusión. El debate está en cómo

hacerlo, particularmente en el contexto de debilidad en las instituciones.

Por nuestra parte, consideramos, que, dado el grave déficit comercial y la sobrevaluación cambiaria, el único

caso-aparte de situaciones de externalidades positivas-que justifica una política activa, es en la promoción de

exportaciones. Sin embargo, esta política de incentivos debe ser neutral y basarse en el principio de que los

15 Jeffrey Sachs, A New Global Consensus on Helping the Poorest of the Poor, World Bank, Annual Bank Conference on

Development Economics, 2000



103

impuestos no se exportan lo que requiere una aplicación eficiente de la tasa cero del IVA para los exportadores,

continuar temporalmente,-mientras lo permitan las normas de la Organización Mundial de Comercio OMC-. con

las exoneraciones a las zonas francas y con la Ley de perfeccionamiento activo de las exportaciones.

En general en relación a las exenciones y exoneraciones tributarias, no creemos que el gobierno debe adoptar una

política explícita de selección de ganadores creyendo que corresponde al Estado dar estímulos fiscales

preferenciales a algunos sectores en detrimento de otros. Lo que corresponde es una política de neutralidad, es

decir de tratamiento fiscal uniforme a todos los sectores productivos, salvo temporalmente el caso del sector

exportador en general, debido al grave déficit comercial y al hecho, que dentro del marco de la estrategia de

desarrollo hacia fuera y de regionalismo abierto, corresponde a las exportaciones ser el motor del crecimiento de

la economía nicaragüense, máxime la tendencia de una cooperación internacional decreciente.

Como se ha indicado, a nivel conceptual, el tratamiento fiscal diferenciado a las distintas actividades, sólo se

justifica cuando existen externalidades positivas-educación, proyectos ambientales-o en el caso de externalidades

negativas -bebidas alcohólicas, cigarrillos, contaminación ambiental de combustibles. Sin embargo, como

indicamos antes si somos partidarios de inversiones del Estado en inversiones públicas que favorecen el desarrollo

de ciertos sectores. Ejemplo: la construcción de la tantas veces postergada carretera costanera en el pacífico, que

impulsaría el desarrollo del turismo.

No creemos sin embargo que el principio de neutralidad fiscal deba aplicarse de manera rígida. Ello implicaría,

por ejemplo, en el caso del IVA gravar a todos los bienes por igual, incluyendo a los de la canasta básica. Los

productos de la canasta básica deben ser siempre exonerados, por lo que es conveniente revertir la grabación de

eses bienes que se hizo en la reforma de 2019. Es también necesario, redefinir que bienes se incluyen en la canasta

básica.

En relación al impuesto sobre la renta, diversos economistas hemos coincidido que lo más conveniente es

establecer un sistema de renta global y no el sistema cedular actualmente existente. En el sistema cedular vigente

se aplica una tasa de impuesto sobre la renta menor a las ganancias de capital y a los intereses. La tasa del impuesto

sobre la renta a los asalariados (la renta del trabajo) es progresiva y la tasa marginal va del 10% hasta el 30 por

ciento incrementándose en los diferentes estratos de renta En cambio, el impuesto a la renta de capital (dividendos,

intereses, ganancias de capital) es uniforme -10 por ciento-, no tiene un carácter progresivo. Se sugiere adoptar el

sistema de renta global, estableciendo una exención de renta equivalente a la canasta básica. Ello introduciría

equidad y progresividad al impuesto sobre la renta.

Conviene, como indicamos, proteger el patrimonio familiar, particularmente las casas de habitación y los bienes

muebles esenciales. Ello requiere entre otras medidas reducir sustancialmente los impuestos a las casas de

habitación, eliminar o reducir sustancialmente el impuesto a las herencias que actualmente está gravado vía

impuesto sobre la renta, y aumentar el patrimonio familiar esencial (casas de habitación), no sujeto a embargos.

Las casas de habitación de una familia que no dispone de otro inmueble y sus bienes muebles esenciales deben

no deben ser embargables por ningún acreedor. Lo mismo un ingreso básico de subsistencia equivalente al costo

de la canasta básica, debe ser inembargable.



104

Los ingresos municipales deberán basarse en el IBI aplicable a activos (no casas de habitación ni pequeñas

propiedades agrícolas) ubicados en el respectivo municipio, en el IVA colectado en cada municipio y en una

revisión del actual sistema de asignación del 10 por ciento del presupuesto a los municipios. Debe disminuirse la

dependencia de los municipios del financiamiento del gobierno central. La autonomía municipal es fundamental

para la democracia.

En relación al Derecho Arancelario de Importación (DAI) deberá Nicaragua continuar con la política de

desgravación arancelaria y apertura externa. Se evitará el proteccionismo arancelario. Se descontinuará la política

de utilizar el DAI como gravamen para lo que se consideran “bienes suntuarios”. En el caso de los bienes con

externalidades negativas (cigarrillos, bebidas alcohólicas) se continuará con la política de gravarlos con el

impuesto selectivo de consumo.

Cualquier reforma fiscal que se adopte en el futuro deberá previamente ser consensuada con todos los sectores.

Debe procurarse no aumentar la presión tributaria ni las tasas impositivas. La primera alternativa para la creación

de espacios fiscales para inversión en salud y educación pública y en infraestructura deberá será disminuyendo

gastos corrientes superfluos dentro del Estado y erradicando totalmente el uso de recursos estatales para fines

partidarios.

La necesidad de una mejor asignación del gasto público

En general diversos estudios enfatizan la necesidad de una mejor focalización del gasto público en Nicaragua.16

El Gasto Público Social (GPS) incluye educación, salud, agua, vivienda y asistencia social. El gasto más

focalizado en el combate a la pobreza (ERP) excluye el gasto social no dirigido a los pobres e incluye programas

del sector no social, orientados a los pobres, como el desarrollo rural (BM, 2008). Se ha señalado que el GPS es

pro no pobre. Se destaca que el gasto en educación terciaria no es pro pobre, sino regresivo. El BM señala que los

programas más dirigidos a los pobres, son los de educación pública primaria y de adultos, varios programas de

alimentación, algunos componentes del FISE y los programas de desarrollo rural. Los subsidios a la educación

privada y los programas de educación superior son regresivos. Algunas evaluaciones evidenciaron que programas

sociales implementados por el gobierno de Ortega en los años reciente (hambre cero, usura cero) no estuvieron

debidamente focalizados en los sectores de menores ingresos. Fueron además partidarizados.

En los diversos estudios se concluye, que existe amplio margen para una mejor focalización del gasto público.

Hacia donde orientar el gasto público, es en realidad una discusión de vieja data. Williamson, en su resumen de

lo que se denominó políticas del Consenso de Washington, destacó que la inversión en infraestructura pública,

agua y saneamiento, en educación primaria y en salud preventiva, eran aspectos fundamentales del papel del

Estado en el Desarrollo. Esos criterios son claros, lo mismo que las metodologías para una mejor priorización del

gasto.

16 Banco Mundial, Public Expenditure Review, 2008.



105

El problema más que técnico es de carácter político y depende de la influencia de los actuales grupos de presión

que se benefician con la estructura actual del gasto público. Como alguien señaló17 : ” el proceso presupuestario

de un país es la arena en que se define cuánto se gasta y en qué. … las decisiones no son tomadas por un

planificador social, sino que son el resultado de las negociaciones de un conjunto de actores, cada uno con sus

preferencias e incentivos”. A ello agregaríamos, que el peso de los diferentes actores es desigual, lo que influye

en gran medida en la orientación del gasto público. La participación de todos los sectores en el proceso de

formulación de las políticas públicas es fundamental para la democracia.

Se supone que la Asamblea Nacional debe ser el foro por excelencia donde se debatan las políticas públicas, pero

ello no ocurre. Como resultado muchas políticas públicas reflejan acuerdos de elites o grupos de interés y no se

corresponden a los intereses nacionales. Ello se evidencia por ejemplo en el hecho que la deuda interna de

Nicaragua de las últimas décadas, se originó en un acuerdo entré élites económicas y políticas. Ello es válido

tanto a la deuda que surgió como resultado de la emisión de los Bonos de Indemnización para compensar a los

confiscados, como la que se produjo por las quiebras bancarias del período 1999-2011.

La reforma a la seguridad social

La crisis del INSS es la más profunda que ha atravesado esa institución en sus 67 años de existencia-fue fundado

en 1957-. Está en virtual quiebra técnica. Dentro del “modelo de diálogo y consenso” -que era excluyente porque

no participaban todos los sectores- el gobierno y el Cosep acordaron en el año 2013 algunas reformas parciales

que no resolvieron el problema de fondo. En 2018 el Cosep abandonó el dialogo con el gobierno. Este último

público el Decreto 3-2018. Lo que ocurrió luego es conocido: la inusitada represión gubernamental produjo lo

que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tipificó como crímenes de lesa humanidad.

Luego de sofocadas las protestas cívicas el gobierno público el Decreto 6-2019 otra reforma más radical que la

Decreto3-2028-que fue derogado´- El Decreto 6-2019 redujo sustancialmente los beneficios a los futuros

pensionados modificando la fórmula para el cálculo de la pensión, aumentando el número de años para calcular

en el salario base. Se puso un parche temporal, pero la crisis del seguro social continúa.

Se han sugerido algunas medidas para amenguar los problemas del INSS. Entre otras, disminuir los excesivos

gastos administrativos, trasladar al presupuesto general de la república las pensiones no contributivas-víctimas de

guerra, pensiones especiales-que no deben estar a cargo del INSS, analizar el destino irregular de las inversiones

y restablecer la autonomía administrativa y financiera de la institución. Diversos estudios han propuesto reformas

paramétricas: aumentar la edad de retiro-actualmente de 60 años-; mayor número de cotizaciones para tener

derecho a un pensión completa-actualmente 750 cotizaciones semanales-; aumentar el número de años para

calcular el salario base; y disminuir los beneficios, es decir la tasa de reemplazo. Qué medidas adoptar deberá ser

el resultado de un dialogo amplio entre todos los sectores. Ese dialogo no es posible con el actual gobierno.

El problema del seguro social es sólo un aspecto del problema de la seguridad social en Nicaragua. En los 67 años

de existencia de la institución los asegurados han sido alrededor del 20 por ciento de la población económica

activa. La inmensa mayoría de la fuerza laboral no está afiliada al seguro social. Aunque todos los estudios

proponen aumentar la formalidad de la fuerza laboral, el escenario más probable es que el sector informal seguirá

17 Filc et al (2007)



106

siendo el predominante en el futuro previsible. Las tasas de cotización al INSS están entre las más elevadas de

América Latina conforme el estudio reciente de Carmelo Mesa Lagos, lo que fomenta la informalidad. Mesa Lago

presenta sugerencias para promover la afiliación y parece inclinarse-previo un amplio dialogo nacional-por una

reforma paramétrica integral, lo que posiblemente afectaría la edad de retiro y el número de cotizaciones para

acceder a una pensión completa.

Somos escépticos de que se reduzca la informalidad que ha prevalecido en los 67 años de existencia del INSS. El

sector informal es el predominante y así seguirá en el futuro previsible. El tema de la seguridad social en

Nicaragua va mucho más allá del problema del INSS. Adolfo Acevedo ha insistido en que la crisis del INSS

difícilmente se resolverá si no se resuelve el problema de la productividad. La reducida productividad se traduce

en reducidos salarios y reducidas aportaciones a los cotizantes del INSS. Las reformas podrían prolongar la

sobrevivencia del INSS por un período determinado, pero “se reduciría a su mínima expresión el papel del seguro

social “pues sólo un número muy reducido de cotizantes llegaría a jubilarse y con una pensión modesta” (Acevedo

2018, citado por Mesa Lagos (2020). Aumentar la productividad de la economía no se logra en el corto plazo y

formalizare a la mayor parte del sector informal, es sumamente difícil. Por esta vía no existe solución en el futuro

previsible para los problemas del INSS. En el futuro seguirá prevaleciendo el sector informal y el escenario más

probable es -como indicó Acevedo-, que se reducirá a su mínima expresión el papel del seguro social.

Naturalmente que para concretizar una reforma del INSS se requerirán de estudios actuariales actualizados-se han

hecho numerosos en los últimos años y todos pronosticaron la iliquidez del INSS. La decisión no será fácil. Por

nuestra parte no creemos que el INSS va a resolver el problema de la seguridad social de la gran mayoría de los

nicaragüenses. Nuestra opinión es que en el largo plazo sólo una pensión mínima universal no contributiva -y

financiada necesariamente con impuestos- podrá garantizar un ingreso mínimo a las personas de la tercera edad.

Esto se enmarca en lo sugerido por Acevedo “Nicaragua deberá distinguir la política de un seguro social

contributivo y una red de protección social mínima, la primera debe ser financiada por las contribuciones y la

segunda totalmente por el erario público mediante impuestos generales”.

No nos inclinamos por la alternativa de una pensión mínima focalizada no contributiva, por la que parece

inclinarse tanto el FMI (2017) como Mesa Lagos (2020). Si bien es cierto que una pensión mínima universal no

contributiva es más cara y podría ser regresiva, también es cierto que una pensión mínima focalizada, no sólo es

más difícil de administrar, sino que además fácilmente conduciría a su politización. Es muy fácil que se tienda a

favorecer a los partidarios del gobierno o del dictador de turno. El clientelismo político con los recursos del Estado

ha sido un mal endémico. Podrían introducirse modificaciones a una pensión mínima universal no contributiva

excluyendo al segmento de mayores ingresos y de mayor riqueza de la población. En ese sentido no sería

realmente universal pero dada la pobreza generalizada en Nicaragua, el porcentaje de adultos mayores excluidos

sería muy reducido. Los criterios para la exclusión deberán de ser lo más sencillo posible sin crear un engorroso

sistema administrativo para la administración de una pensión universal mínima.

La reforma a la seguridad social deberá de abolir-como sugiere Mesa Lagos-los subsidios especiales que se

otorgan al Instituto de Previsión Social Militar y al Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano de la

Policía. Lo mismo que eliminar las pensiones especiales de magistrados, diputados y de otros altos funcionarios.

De crearse una pensión mínima universal no contributiva, la reforma al INSS deberá de coordinarse

necesariamente con la reforma impositiva. Mesa Lagos ha sugerido que una pensión no contributiva deberá de

financiarse eliminando las exenciones la IVA y al impuesto sobre la renta. Como señalamos antes las exenciones

al IVA de la canasta básica deben mantenerse por lo que es obvio que la discusión tiene que ser integral: la reforma

a la seguridad social y la reforma impositiva.



107

Dos deben de ser en nuestra opinión en el mediano y largo plazo los pilares de la seguridad social en Nicaragua:

1) una pensión mínima universal para las personas de la tercera edad; 2) un sistema universal de salud pública

gratuita que funcione de manera eficiente y no politizado. Dado el peso del sector informal, el INSS muy

difícilmente podrá cubrir en las próximas décadas al grueso de la población. La única alternativa viable para un

sistema de protección social amplio, es crear gradualmente una pensión mínima universal no contributiva que

necesariamente tendría que ser financiada por los ingresos fiscales. Dada la seria limitación de recursos, esa

pensión inevitablemente será muy reducida. Paralelamente habrá que implementar otras medidas que garanticen

un mínimo estándar de vida a las personas de la tercera edad y a los grupos más vulnerables. Entre otras, extender

la exoneración del impuesto municipal sobre bienes inmuebles que actualmente favorece sólo a los retirados del

INSS a todas las personas de la tercera edad, exceptuando mansiones o residencias de lujo que excedan de un

determinado valor.

Por otro lado, además de actualizar los estudios actuariales del INSS será necesario evaluar cuál es realmente el

monto de la deuda del Estado con esa institución. Los US$500 millones ya reconocidos lo más probable es que

son menores al monto real. Es evidente que, si el Estado canceló las deudas vinculadas a la piñata y a las quiebras

bancarias, deberá de asumir la totalidad de las que corresponden al INSS.

La necesidad de debatir públicamente las políticas públicas

Lo señalado en las páginas precedentes son sugerencias generales cuyo único propósito es promover un debate

entre personas interesadas. Las posibles variantes de política económica no implican ningún cambio de fondo

dentro de una economía de libre mercado ni debe conducir su debate a promover conflictos internos innecesarios.

Dentro de los mismos economistas -y dentro del público en general-tendremos siempre opiniones diversas y es

saludable que así sea. La diversidad es la base de la democracia. Invitamos a debatir sobre estos temas y a

presentar sugerencias sobre lo que consideren deban ser las políticas económicas de los próximos años para

Nicaragua

Por definición las políticas deben ser públicas y no controladas por un solo grupo, ni por élites ni por grupos de

interés. Dos casos analizados en este libro evidencian la influencia de pequeños grupos. Tanto en el caso de la

“piñata” de 1990 como las quiebras bancarias, del año 2000 los acuerdos entre élites-sin ninguna participación de

la sociedad civil- llevaron a una socialización de las pérdidas aumentando significativamente la deuda interna.

Sus efectos fueron contrarios a la equidad. Igual efecto contrario la equidad tuvo la prevalencia en las últimas

décadas de un sistema tributario regresivo y la prevalencia de un amplio sistema de exenciones y tratamientos

fiscales especiales a favor de varios sectores económicos.

Durante el gobierno de Enrique Bolaños existió el Consejo de Planificación Económico y Social (CONPES),

entidad que fue un foro de discusión sobre políticas públicas pero que no tuvo incidencia real. En el período 2007-

2020 existió un cogobierno económico entre el gobierno de Daniel Ortega y la cúpula empresarial en el

denominado modelo excluyente de “dialogo y consenso”. Los únicos interlocutores del “dialogo” lo fueron el

gran capital y la dictadura. Ello llevó a tipificar ese régimen económico-político de corporativismo autoritario.



108

Ese sistema excluyente no pudo negociar-ni le intereso negociar con todos los sectores-la crisis del seguro social

(INSS). Cuando se retiró uno de los socios de las negociaciones sobre las reformas del INSS en abril de 2018, no

se llamó a un dialogo nacional amplio sobre el controversial tema. Se actuó con talante dictatorial y se emitió el

Decreto 3-2028 que fue la chispa que encendió el fuego de la indignación popular. Ese fuego fue alimentado

desde 2017 por una política de concentración de todo el poder en manos de una familia. El resultado se conoce.

La crisis política que se agudizó en abril de 2018 no ha sido resuelta.

Como dijo en una ocasión Winston Churchill “la democracia es el peor de los sistemas políticos…con excepción

de los demás”. La democracia es la única manera civilizada de resolver los problemas económicos sociales y

políticos que siempre existirán en toda sociedad. Traducido esto al campo económico es evidente que resulta

necesario un poder mínimo de negociación y de influencia de la sociedad civil, de los consumidores, de los

asalariados, de los sectores de menores ingresos, y de otros agentes económicos y sociales, en las decisiones de

políticas públicas.

En todas partes existe la tendencia a que las políticas económicas sean coaptadas por grupos de interés. En los

mismos Estados Unidos, país de larga tradición democrática, el gran capital ha controlado en gran medida las

políticas públicas lo que se ha traducido en una creciente desigualdad económica y social. En el caso de

Nicaragua, inclusive en un sistema post Ortega-Murillo, si no se crea un poder de negociación para actores y

agentes económicos y sociales actualmente poco organizados-trabajadores, campesinos, sectores medios,

pequeños y medianos empresarios-, las políticas públicas continuarán reflejando los intereses de las elites-que si

están organizadas-, lo que no contribuiría a reducir la exclusión social, ni a la construcción la institucionalidad

democrática en Nicaragua.



109

CAPÍTULO V

Resumen y conclusiones

.

1. Nicaragua ha sido un país de abundancia de tierras y escasa población. La estrategia de crecimiento

económico de Nicaragua a lo largo del siglo XX y en lo que va del siglo XXI, en lo fundamental ha sido

la misma: las exportaciones agropecuarias y agroindustriales han sido el motor principal del crecimiento.

La ampliación del área de cultivos y de la ganadería extensiva ha sido la base del sistema productivo. En

el período 1960-1978 tuvo lugar el intento de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) que

promovió el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En esos años, hubo un modelo híbrido mezcla

de agro exportación con un modesto grado de industrialización. La estructura del modelo agro exportador

de Nicaragua no ha cambiado de manera sustancial durante los últimos cien años (Medal, Luis Adolfo,

2010). Las ventajas comparativas del país siguen basadas en los factores de producción tradicionales: la

tierra y la mano de obra barata. Los niveles de educación y capacitación de la fuerza de trabajo son

reducidos y la productividad promedio baja.

2. El período 1945-1970 se considera “la edad de oro” del crecimiento económico. El elevado crecimiento

de ese período no fue exclusivo de Nicaragua. Las tres décadas posteriores a la segunda guerra mundial,

se consideran la “edad de oro” del crecimiento en muchos países. En el período 1945-1970 Nicaragua

logró las mayores tasas de crecimiento económico de su historia. Ello fue el resultado de diversos factores:

la expansión de la economía mundial, el crecimiento poblacional, la inversión en infraestructura pública,

la incorporación de tierras a la producción agropecuaria exportable, la mayor productividad y políticas

económicas desarrollistas, sobre todo la del crédito dirigido al sector agropecuario. El gobierno durante

los Somoza no fue “neoliberal”. Por influencia de la CEPAL y de organismos internacionales, el Estado

adoptó una mayor intervención en la economía que durante las tres décadas recientes. ¿Conviene utilizar

en el futuro las políticas desarrollistas de 1945-1970?

3. A pesar del elevado crecimiento económico observado en el período 1945-1978, el modelo de desarrollo

de ese período fue concentrador y excluyente (CEPAL, 1980) lo que aunado a la ausencia de

institucionalidad democrática condujo a un período insurreccional en 1977-1979 y a la guerra civil de la

década de los ochenta. La principal lección del período 1945-1978 es que un elevado crecimiento sin

institucionalidad democrática, no conduce a un desarrollo que sea sostenible, social, ambiental y

políticamente. La democracia es una condición necesaria para alcanzar un desarrollo sostenible.

4. Al triunfar la revolución sandinista en 1979 por “razones tácticas” el sistema se definió como de

“economía mixta. Dada la correlación de fuerzas no se implementó una economía totalmente estatizada

similar al “modelo cubano. Sin embargo, se intentó sentar las bases de una economía estatal hegemónica

para que cuando las circunstancias lo permitieran imitar o acercarse más al “modelo cubano” de

estatización de la mayor parte de los medios de producción. En la década de los ochenta, se nacionalizó

la banca y el comercio exterior, se implementó una reforma agraria confiscatoria, se crearon empresas

estatales “de propiedad del pueblo”, se establecieron controles de precios, control de cambios y controles

al comercio interno. Se imprimió dinero sin respaldo para financiar los excesivos gastos del gobierno y la

expansión del crédito de la banca nacionalizada. Ello condujo a la hiperinflación y a continuas



110

devaluaciones del córdoba. La década de los ochenta implicó una debacle económica del cuál el país aún

no se ha recuperado. No sólo la guerra civil, sino además las políticas económicas de ese período fueron

las causas de esa grave contracción económica.

5. A pesar del elevado crecimiento económico observado en el período 1945-1970, el modelo de desarrollo

fue concentrador y excluyente (CEPAL, 1980) lo que aunado a la ausencia de institucionalidad

democrática condujo a un período insurreccional en 1977-1979 y a la guerra civil de la década de los

ochenta. La principal lección del período 1945-1970, es que un elevado crecimiento sin institucionalidad

democrática, no conduce a un desarrollo que sea sostenible, social, ambiental y políticamente. La

democracia es una condición necesaria para alcanzar un desarrollo sostenible.

6. Al triunfar la revolución sandinista en 1979 por “razones tácticas” el sistema se definió como de

“economía mixta. Dada la correlación de fuerzas no se implementó una economía totalmente estatizada

similar al “modelo cubano”. Sin embargo, se intentó sentar las bases de una economía estatal hegemónica

para que cuando las circunstancias lo permitieran imitar o acercarse más al “modelo cubano” de

estatización de la mayor parte de los medios de producción.

7. En la década de los ochenta, se nacionalizó la banca y el comercio exterior, se implementó una reforma

agraria confiscatoria, se crearon empresas estatales “de propiedad del pueblo”, se establecieron controles

de precios, control de cambios y controles al comercio interno. Se imprimió dinero sin respaldo para

financiar los excesivos gastos del gobierno y la expansión del crédito de la banca nacionalizada. Ello

condujo a la hiperinflación y a continuas devaluaciones del córdoba. La década de los ochenta implicó

una debacle económica del cuál el país aún no se ha recuperado. No sólo la guerra civil sino además las

políticas económicas de ese período fueron las causas de esa grave contracción económica.

8. La principal lección de la década del ochenta es lo que no se debe de hacer ni en materia económica ni

política. A nivel político el FSLN rechazó los aspectos centrales de los sistemas democráticos liberales y

a nivel económico implementó políticas estatizantes. Los cambios en la correlación de fuerzas- (con la

crisis de la Unión Soviética)- y la guerra civil interna, llevaron al desgaste político y económico y a las

elecciones de 1990. En los ochenta fue determinante la influencia del “modelo cubano” por lo que otra

lección de ese período es que los paradigmas ideológicos, para bien o para mal, ejercen con frecuencia

más influencia de lo que se piensa. Aunque no viable ni deseable, ese paradigma ideológico (denominado

ahora “socialismo del siglo XXI”) ejerce aún hoy influencia negativa en Nicaragua. Aunque en la realidad

el FSLN no plantea hoy construir una economía estatizada, la retórica socialista le sirve para justificar un

sistema político dictatorial.

9. Después de la debacle económica de los ochenta, en el período más reciente-1990-2020- Nicaragua adoptó

políticas económicas “neoliberales” de libre mercado. A partir de 1990 se privatizó la banca estatal y

empresas estatales, la energía eléctrica y las telecomunicaciones, se liberalizó el comercio exterior e

interior, hubo libertad de precios, libertad cambiaria, se adoptó una política monetaria y fiscal

conservadora, y prevalecieron los aspectos centrales de una economía capitalista de libre mercado.

Retomó la senda del crecimiento, pero no logró las mayores tasas de crecimiento de la economía

observadas en las décadas del cincuenta y sesenta.



111

10. Aunque algunos atribuyeron las moderadas tasas de crecimiento del subperíodo 2007-2017 a la alianza

que hubo entre el gran capital y el gobierno, ese no fue el caso. El Banco Mundial atribuyó el crecimiento

de esos años al bono demográfico, a las políticas de libre mercado que se iniciaron en 1990 y a los

favorables precios de las materias primas de exportación que se observaron después de la recesión mundial

del 2008-2009. A pesar del moderado crecimiento, no hubo en el período 1990-2017 un milagro

económico. No se alcanzó en 2017 el Producto Interno Bruto per cápita que había en 1977.

11. En el período 1990-2020 se destacaron varios hechos. 1. El problema de la propiedad que se originó en

las confiscaciones de la década del ochenta. 2. La apropiación-en 1990- por particulares de propiedades

estatales-lo que se conoció como “la piñata”.3. Las quiebras bancarias del año 2000 y 2001, originadas en

operaciones fraudulentas y por ineficiente supervisión bancaria. Tanto los bonos de indemnización que se

emitieron para compensar a los confiscados de los ochenta, como los bonos emitidos para cubrir las

quiebras bancarias-inicialmente denominados Certificados de Inversión Negociables (CENIS)-crearon

una elevada deuda pública interna. El costo de “la piñata de las quiebras bancarias, fue socializado. 4. La

condonación de buena parte de la deuda externa, por medio de la iniciativa para los países pobres altamente

endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés. Ello requirió de la aplicación de políticas de estabilización y

ajuste estructural. 5) El auge y caída de la cooperación venezolana. Esa cooperación apuntaló un sistema

de corporativismo autoritario-denominado de “diálogo y consenso”-que entró en crisis en abril de 2018.

La economía entró en recesión, lo que se agravó por la pandemia de 2020.

12. A lo largo del período 1990-2020 hubo un retorno a las políticas macroeconómicas conservadoras del

período 1945-1978: no se imprimió dinero sin respaldo y se controlaron los déficits fiscales. Debe sin

embargo señalarse que, en términos comparativos, el período de mayor estabilidad macroeconómica de

Nicaragua (es decir de menor inflación, menores déficits fiscales, menores déficits comerciales, mayor

estabilidad cambiaria,) lo fueron las décadas del cincuenta y sesenta del siglo pasado. Esos años no sólo

fueron la edad de oro del crecimiento sino también de la mayor estabilidad macroeconómica. Sin embargo,

como indicamos no se logró un desarrollo sostenible por la prevalencia de un sistema político dictatorial.

13. Aunque a nivel ideológico la “izquierda” rechazó las políticas del FMI, el gobierno del período 2007-2020

continuó con la política “fondomonetarista” de no imprimir dinero sin respaldo y de reducir o controlar

los déficits fiscales. En 2018-2020, ante la crisis de abril del 2018 y la fuga de depósitos bancarios el

gobierno y el Banco Central (controlado por el gobierno) implementaron las clásicas políticas de ajuste

recomendadas por el FMI: se aumentaron los impuestos, se redujo el gasto público y la cantidad de

córdobas en circulación.

Nuevas orientaciones de políticas económicas

14. Una economía de libre mercado con inclusión social dentro de un sistema político democrático, es lo más

conveniente para el futuro. Ni fundamentalismo del Estado, ni fundamentalismo del mercado. Lo obvio,

es que el Estado debe priorizar la provisión de bienes públicos básicos-salud, educación e infraestructura

pública. Lo menos obvio-y sujeto a controversias-, son las intervenciones del Estado para para corregir

fallas del mercado. Esas intervenciones, pueden ocasionar más costos que beneficios para la sociedad y

tienden a fortalecer el poder político de quienes controlan las instituciones públicas. Debe fortalecerse la

sociedad civil, para evitar la captura, por grupos de interés, de las instituciones políticas y de las políticas

públicas.



112

15. Las políticas de libre mercado- “neoliberales”- y las políticas macroeconómicas conservadoras

implementadas en 1990-2020, en lo general-con las modificaciones que se sugieren adelante-, es

conveniente que sigan vigentes en el futuro. Libre empresa, banca privada, respeto a la propiedad privada,

libertad de comercio interno y externo, acuerdos de libre comercio, libertad de precios, inversión

extranjera, libertad cambiaria, y política monetaria y fiscal conservadora. Políticas estatistas-como las

implementadas en la década del ochenta-, o populistas como la de años recientes -no son convenientes, ni

sostenibles.

16. Aunque Nicaragua ha tenido sistemas políticos dictatoriales con diferentes paradigmas económicos-

”desarrollista”, “socialista y “neoliberal”, y aunque no existe una relación determinista entre sistema

económico y sistema político, es evidente que la economía libre de mercado facilita la dispersión del poder

y que, por el contrario, la estatización tiende a concentrar el poder en quienes controlan las instituciones

del Estado. Aunque la tarea de construir la democracia, corresponde a las instituciones y actores políticos,

en la formulación e implementación de las políticas económicas, es necesario tomar en cuenta sus efectos

en la concentración o dispersión del poder.

17. Hay políticas, que no son controversiales. El suministro de bienes públicos -o semi públicos- como

carreteras no suele generar la misma discusión que la intervención del Estado en el sistema de mercado.

Sin embargo, inclusive en el caso de carreteras, puertos, aéreos puertos y otras infraestructuras básicas,

puede plantearse -en estos tiempos-, que alternativamente-dados los reducidos recursos del Estado-puede

haber un papel del sector privado en esas áreas. Sin embargo, en las décadas de 1950s y 1960s, se

consideraban esas infraestructuras de carácter fundamentalmente público y su desarrollo como una

función esencial indelegable del Estado. La relativamente fuerte inversión estatal en infraestructura

pública fue una de las causas del elevado crecimiento durante el referido período.

18. Muchos ignoran que en Nicaragua en las décadas del cincuenta y sesenta la intervención el Estado en

Nicaragua fue significativamente mayor que la del Estado “neoliberal” del período 1990- 2020 En el

gobierno de los Somoza, la energía eléctrica y las telecomunicaciones eran de propiedad estatal. Esos

servicios públicos, se privatizaron a finales de la década del noventa y siguieron siendo de carácter privado

en el período 2007-2020. No creemos conveniente para el futuro intentar revertir la privatización del

sistema de distribución de la energía eléctrica ni de las telecomunicaciones, Naturalmente como en esos

servicios, las estructuras de mercado son monopólicas u oligopólicas, es necesaria la regulación estatal.

El tema a analizar y discutir es como establecer un sistema de regulación eficiente y transparente. ¿Quién

regula a los reguladores? En el caso del agua potable, ese servicio debe seguir siendo público, conforme

se establece en la Ley de Aguas Nacionales.

19. Para el futuro consideramos oportuno que sea el Estado el que realice el grueso de las inversiones en

infraestructura pública. Sin embargo, debe también participar el sector privado particularmente por las

restricciones de los recursos necesarios para realizar el fuerte volumen de inversiones en infraestructura

necesario para impulsar el crecimiento. La responsabilidad histórica que ha tenido el Estado en la

provisión de servicios públicos básicos (salud y educación pública) debe ser reforzada en el futuro. Debe

también no obstaculizarse la participación del sector privado en la provisión de servicios de educación y

de salud. Las maneras de regular esa participación debe ser un tema de análisis y debate. Las necesarias

reformas en la provisión de los servicios de salud y educación pública deben igualmente ser analizadas y

debatidas. En este documento no intentamos abordar a profundidad esta temática.



113

20. Algunas intervenciones del Estado en los mercados, no suelen generar controversias. Por ejemplo, la

transferencia de tecnología al agro es una actividad que tiene externalidades positivas, lo que implica que

la rentabilidad social es mayor que la rentabilidad privada, lo que justifica que el Estado realice o subsidie

esa actividad. Otras intervenciones del Estado en los mercados, son actualmente más controversiales,

aunque no lo fueron en el período 1945-1978. En ese período se consideró que hubo importantes fallas

en los mercados financieros, que llevaron al Estado a intervenir vía una importante banca de desarrollo y

a través de políticas de crédito dirigido. Los mercados financieros no sólo eran imperfectos, sino que

inclusive no existían, particularmente en el sector rural. El papel de la banca de desarrollo, aunque fue

aceptado plenamente como una actividad esencial del Estado desarrollista, es hoy un tema controversial.

21. Si Nicaragua no tuviese los serios problemas institucionales que tiene y si hubiese una burocracia

relativamente honesta y eficiente (lo queno es caso) seríamos partidarios de retomar algunas de las

políticas de fomento que se usaron durante “la edad de oro “ del crecimiento económico del país. Somos

sin embargo muy escépticos de que pueda haber un Estado intervencionista eficiente. Y si bien en

Nicaragua existen graves fallas del mercado, igualmente existen graves fallas del Estado-corrupción,

partidización, captura de las instituciones por grupos de interés-. No somos en consecuencia partidarios

en el contexto actual de promover la banca estatal o de usar políticas de crédito dirigido, o de promover

una mayor intervención del Estado en los mercados agrícolas-a como ocurrió durante varias décadas en el

siglo pasado. Si se logra establecer instituciones públicas creíbles, algunas políticas de fomento-

particularmente el crédito dirigido-, podría volver a desempeñar un rol en la promoción del crecimiento

económico de Nicaragua.

22. En el período 1961-1990 se utilizaron tasas de interés controladas fijadas por el Banco Central. Dada la

hiperinflación del segundo quinquenio de los ochenta ello condujo a tasas de interés reales negativas. A

partir de 1990 se inició un proceso de liberalización financiero y las tasas de interés fueron libres a partir

de ese año. Aunque las tasas de interés actuales son muy elevadas (particularmente en las tarjetas de

crédito) no somos sin embargo partidarios de un retorno al sistema de interés controladas. Deben continuar

siendo libres. Lo que si cabe analizar es la conveniencia de fortalecer la protección del patrimonio familiar,

aumentando el patrimonio no embargable y promover cooperativas de ahorro y préstamo.

23. Otra intervención del gobierno en el mercado, es el uso de tratamientos fiscales especiales que modifican

las rentabilidades relativas intersectoriales que existen en ausencia de esas medidas. El uso de tratamientos

fiscales especiales puede ser justificado en el caso de fallas del mercado, como sería la existencia de

importantes externalidades positivas de un determinado sector o actividad económica-como la protección

del medio ambiente-, pero no resulta justificado cuando refleja principalmente búsqueda de rentas-rent

seeking activities-por los agentes económicos.

24. Las exoneraciones fiscales por lo general no han tenido resultados positivos en Nicaragua. Fracasaron en

las décadas del sesenta y setenta en su intento de promover la industrialización sustitutiva de

importaciones. Aunque no existen evaluaciones, en general se estima que las exoneraciones fiscales del

período 1990- 2020 tampoco fueron eficientes, respondieron a la presión de grupos de interés y

representaron un elevado costo fiscal. Más que exoneraciones fiscales, la promoción del crecimiento de

sectores específicos debe basarse en el futuro en la inversión en infraestructura pública.

25. La provisión de bienes públicos de carácter horizontal (como las principales carreteras) tiene menos

riesgos de captación política por grupos de interés. Sin embargo, los sectores que se consideren



114

estratégicos-como el agropecuario y el turismo- podrían promoverse en mayor grado vía bienes públicos

verticales (como la carretera costanera para beneficiar al turismo y caminos rurales para el sector

agropecuario) disminuyendo paralelamente el uso de exoneraciones fiscales. La provisión de mayores

bienes públicos sectoriales, deberá vincularse con la disminución de los incentivos fiscales sectoriales.

26. En Nicaragua se intenta compensar fallas del Estado-vinculadas al clima de negocios-utilizando

intensivamente exoneraciones fiscales como principal instrumento para promover la Inversión Extranjera

Directa (IED) y el crecimiento de algunos sectores. Los incentivos fiscales no resuelven las fallas del

Estado vinculadas con el clima de negocios y la institucionalidad-como la partidización y la corrupción

en el Poder Judicial. Convendría dar más énfasis a las necesarias medidas de carácter horizontal vinculadas

con la institucionalidad y el clima de negocios y con la inversión en infraestructura pública.

27. Aunque una alternativa es adoptar políticas industriales activas para fomentar el crecimiento y aprovechar

el bono demográfico, no creemos que las dadas las debilidades institucionales de Nicaragua sea

conveniente muchas de las medidas de intervención estatal que usaron los “tigres asiáticos” (subsidios

directos, incentivos fiscales y financiamiento especial) para promover sectores estratégicos. Como se

señaló, conviene concentrarse en el suministro de infraestructura pública de manera horizontal y vertical

y en mejorar la institucionalidad vinculada al clima de negocios. Sólo con instituciones sólidas-tarea de

varios años-, cabría examinar la conveniencia de utilizar políticas industriales activas.

28. Además de reducir las exoneraciones fiscales se han sugerido importantes reformas al sistema impositivo.

En relación al impuesto sobre la renta, la reforma más importante que se ha sugerido y que conviene

adoptar, es un sistema de renta global -como existe en muchos países- que reemplace al sistema cedular

actual (que da un tratamiento diferenciado a las rentas de capital, a las utilidades y a los salarios). Ese

sistema favorece a los grandes rentistas y grava con tasas progresivas a la renta del trabajo y con una tasa

uniforme más baja a la renta de capital. Esa reforma deberá naturalmente enmarcarse dentro de los

principios de equidad horizontal y vertical (que los que ganen lo mismo paguen lo mismo y los que ganen

más paguen más).

29. En relación al Impuesto al Valor Agregado un objetivo de mediano plazo debe ser su reducción gradual.

Además, conservar la exención del IVA a los bienes de la canasta básica. Deberá conservarse la política

de tasa cero del IVA a las exportaciones y en general aplicar el principio que los impuestos no se exportan.

Conviene proteger el patrimonio familiar, particularmente las casas de habitación y los bienes muebles

esenciales. Ello requiere entre otras medidas reducir sustancialmente los impuestos a las casas de

habitación y eliminar o reducir sustancialmente el impuesto a las herencias-exonerando a las casas de

habitación- que actualmente está gravado vía impuesto sobre la renta.

30. Los ingresos municipales deberán basarse en el IBI aplicable a activos (no casas de habitación ni pequeñas

propiedades agrícolas) ubicados en el respectivo municipio, en el IVA colectado en cada municipio y en

una revisión del actual sistema de asignación del 10 por ciento del presupuesto a los municipios. Debe

disminuirse la dependencia de los municipios del financiamiento del gobierno central. La autonomía

municipal es fundamental para la democracia. En relación al Derecho Arancelario de Importación (DAI)

deberá Nicaragua continuar con la política de desgravación arancelaria y apertura externa. Se evitará el

proteccionismo arancelario. Se descontinuará la política de utilizar el DAI como gravamen para lo que se

consideran “bienes suntuarios”. En el caso de los bienes con externalidades negativas (cigarrillos, bebidas

alcohólicas) se continuará con la política de gravarlos con el impuesto selectivo de consumo.



115

31. Cualquier reforma fiscal que se adopte en el futuro deberá previamente ser consensuada con todos los

sectores. Debe procurarse no aumentar la presión tributaria ni las tasas impositivas. La primera alternativa

para la creación de espacios fiscales para inversión en salud y educación pública y en infraestructura

deberá será disminuyendo gastos corrientes superfluos dentro del Estado y erradicando totalmente el uso

de recursos estatales para fines partidarios.

32. Diversos análisis sugieren la necesidad de reformas paramétricas para solventar las finanzas del INSS. El

Estudio reciente de Mesa-Lagos, sugiere una discusión amplia de esas reformas, que son quizás inevitables

(Mesa Lagos, 2020). Sin embargo, el problema de la seguridad social va más allá de la crisis financiera

del INSS y de sus reformas, que sólo incidirían en un sector minoritario de la población. Lo más probables

es que el sector informal seguirá siendo el predominante y que la mayor parte de la población, no estará

cubierta por el INSS. La seguridad social debe abordarse de una manera integral y no basarse en el

supuesto de que es posible formalizar al sector informal a través del seguro obligatorio. Nuestra opinión,

es que en el largo plazo sólo una pensión mínima universal no contributiva (y financiada con un impuesto

especial), podrá garantizar un ingreso mínimo a las personas de la tercera edad. Tres deben de ser, en el

mediano y largo plazo los pilares de la protección social en Nicaragua: 1) una pensión mínima universal

no contributiva para las personas de la tercera edad; 2) un sistema de salud pública gratuita que funcione

de manera eficiente. 3) Subsidios directos a personas en situación vulnerable.

La política monetaria y cambiaria. Hacia una dolarización oficial

33. En el período 1950-1977 Nicaragua tuvo por lo general reducidas tasas de inflación y estabilidad

cambiaria. El tipo de cambio del córdoba fue fijo (siete córdobas por un dólar) desde 1960 hasta 1979.

Esa estabilidad monetaria y cambiaria se explica sobre por qué no se imprimieron córdobas sin respaldo.

En la década de los ochenta se hizo lo contrario y se imprimió una enorme cantidad de córdobas no

respaldados por reservas internacionales. Ello condujo a la hiperinflación y las maxi devaluaciones del

segundo quinquenio de los ochenta. En 1990-1991 se adoptó nuevamente una política monetaria

conservadora lo que erradicó la hiperinflación. Se estableció inicialmente un tipo de cambio fijo

(inicialmente de un “córdoba oro por un dólar) y luego se adoptó un sistema de mini devaluaciones

preanunciadas que prevalece hasta la fecha. En el 2019 el Banco Central redujo la tasa de devaluación

anual, del 5 por ciento al 3 por ciento.

34. Siendo Nicaragua una pequeña economía altamente abierta en realidad no existe mayor autonomía para

la política monetaria y cambiaria. No puede usarse una política monetaria anti cíclica, es decir no se

pueden imprimir muchos córdobas para estimular la economía, porque ello afecta el nivel de reservas

internacionales y crea inflación. Además, la economía está altamente dolarizada de manera no oficial y

los precios en córdobas se ajustan rápidamente a la evolución del tipo de cambio. Ello implica que las

devaluaciones nominales no sirven para nada: no se traducen en devaluaciones reales.

35. La alternativa de política cambiaria (y monetaria) con menos desventajas para el futuro, sería pasar a una

dolarización oficial. El sistema actual de dolarización no oficial es ineficiente y costoso. Perjudica a los

asalariados y eleva los costos de transacción al estar cambiando monedas. Sólo beneficia a los

intermediarios del mercado cambiario. El pasar a una cordobización no es viable.



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36. Lo señalado en las páginas precedentes son sugerencias generales cuyo único propósito es promover un

debate entre economistas y personas interesadas. Se insiste en que lo primordial en los próximos años es

la construcción de la institucionalidad democrática para alcanzar un desarrollo humano sostenible. Las

posibles variantes de política económica no implican ningún cambio de fondo dentro de una economía de

libre mercado ni debe conducir su debate a promover conflictos internos innecesarios. Dentro de los

mismos economistas tendremos siempre opiniones diversas y es saludable que así sea. Invitamos a los

interesados, a debatir sobre estos temas y a presentar sugerencias sobre lo que consideren deban ser las

políticas económicas de los próximos años para Nicaragua.

Epílogo

Hemos decidido reproducir a continación y de manera íntegra, el epílogo que usamos en la primea edición de

este libro -publicada en 1998-, Lo señalado hace 22 años, sigue vigente.

“En este ensayo hemos pretendido suministrar al lector un panorama general de las estrategias de desarrollo y

de las políticas económicas implementadas en la segunda mitad del siglo XX. Esperamos haber logrado en algo

nuestro cometido. También es relevante preguntarse: que lecciones deberán aprender las generaciones del siglo

XXI, de la experiencia económica de Nicaragua de la segunda mitad del siglo XX, ya que como se señala con

frecuencia: los que no conocen sus historia están condenados a repetir los errores del pasado.”

“Tres son en nuestra opinión las principales lecciones que se desprenden de esa experiencia de medio siglo, : 1)

altas tasas de desarrollo económico, sin equidad social y sin un sistema realmente democrático, conducen a

inestabilidad y a conflictos armados. Esa es la lección del período 1950-1979. 2) El intervencionismo estatal es

ineficiente, los intentos de implantar un sistema socialista y las políticas macroeconómicas populistas, solo

conducen a la polarización, a la guerra, a la hiperinflación y a la miseria. Esa es la lección de la década del ochenta.

3) Políticas Macroeconómicas prudentes, si bien permiten a1canzar la estabilidad de precios y restablecer el

crecimiento, no resuelven --ni es ese su objetivo--, el problema de la pobreza extrema ni el de la degradación

ambiental. Esa es la lección de lo que va de los noventas. Sin embargo, en nuestra opinión, la principal lección

de esta década, es la de que el dialogo y la negociación, son condición sine qua non para lograr y afianzar la paz

y para la construcción de un sistema democrático”.

“Me permito agregar una lección adicional. Como una vez alguien dijera, las ideas económicas son con frecuencia

más importantes de lo que uno cree. Con frecuencia, somos esclavos de las ideas de algún economista difunto. A

lo largo de este ensayo mostramos varios ejemplos, de la influencia de determinante de algunas ideas económicas

en Nicaragua: la influencia de la Cepal en los cincuenta y en los sesenta, promoviendo una ineficiente estrategia

de industrialización basada en el proteccionismo y en el intervencionismo estatal; las ideas monetaristas –el

enfoque monetario de la balanza de pagos--como muy significativo, para explicar el largo periodo de estabilidad

monetaria y cambiara de 1950-1979; la influencia determinante que tuvieron las ideas marxistas, tanto en las

políticas económicas de los ochenta, como en la confrontación armada que prevaleció a lo largo de esa década; y

finalmente la influencia también predominante de las ideas neoliberales en la estrategia y política económica de

los noventa. En el campo de las ideas, la experiencia de la segunda mitad del siglo XX, nos permite concluir, que

si bien tanto las ideas marxistas como el intervencionismo estatista son negativos, corresponde sin embargo al

Estado, cumplir, dentro del marco del sistema de mercado, un papel importante en el combate a la pobreza, en la

protección del medio ambiente, además de sus funciones esenciales en el campo administración de la Justicia--

Poder Judicial--y en garantizar la seguridad ciudadana. Como dijera Cumberland en 1928, y sigue siendo válido



117

para la Nicaragua de 1998: “ la seguridad de la vida y de la propiedad. Constituyen la piedra angular de cualquier

estrategia de crecimiento económico”.

Al epílogo anteior -que escribimos en 1998-. Sólo agregamos: la experiencia del período 2007-2020 viene a reiterar que en Nicaragua, sin instituciones democráticas, no habrá desarrollo sostenible.



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