NIÑEZ, MIGRACIONES Y DERECHOS...
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NIÑEZ, MIGRACIONES Y DERECHOS HUMANOS HACIA UNA DEMOCRATIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS EN ARGENTINA 2009 - 2015
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NIÑEZ, MIGRACIONES Y DERECHOS HUMANOS
HACIA UNA DEMOCRATIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS EN ARGENTINA
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2009 - 2015 2009 - 2015
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DIRECCIÓN EDITORIALPablo Ceriani Cernadas. Coordinador del programa “Migración y Asilo”, del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa).Manuela Thourte. Especialista en protección. UNICEF Argentina.
REDACCIÓN Ana Paula Penchaszadeh, Lila García
COORDINACIÓN GENERAL DEL EQUIPO DE INVESTIGACIÓNPablo Ceriani Cernadas, Ricardo Fava, Ana Paula Penchaszadeh.
INVESTIGADORAS E INVESTIGADORES
AUTORIDADESUNIVERSIDAD NACIONAL DE LANÚS
Rectora: Dra. Ana María JaramilloCentro de Justicia y Derechos Humanos Director: Gustavo PalmieriConsultores Académicos: Víctor Abramovich, Leonardo FrancoPrograma “Migración y Asilo”Coordinador: Pablo Ceriani Cernadas
Edición: Manuel Martínez - [email protected]ño: Pablo Criscaut - [email protected]
Buenos Aires, Noviembre de 2015.NIÑEZ, MIGRACIONES Y DERECHOS HUMANOSHacia una democratización de las políticas migratorias en Argentina(Childhood, migrations and human wrights. Towards democratization of migration policies in Argentina.)17 x 24 cm., 52 páginas / SBN: 978-92-806-4830-0 / Impreso en Argentina. Se autoriza la re-producción total o parcial de los textos aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientes y no sean utilizados con fines comerciales.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) - www.unicef.org.ar
“El uso de un lenguaje que no marque diferencias discriminatorias entre varones y mujeres es una de las preocupaciones de quienes concibieron y apoyan este documento. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de resolver este dilema en español. Con el fin de evitar la sobrecar-ga que supondría marcar léxicamente la diferencia genérica, en la redacción de este informe hemos optado por emplear el masculino genérico clásico. Se sobreentiende que todas las menciones repre-sentan siempre a varones y mujeres.”
UNICEF
Florence Bauer, Representante, UNICEF Argentina.Ana de Mendoza, Representante Adjunta, UNICEF Argentina.
Lila GarcíaLaura GotteroPaola Cyment Florencia Beltrame María Pianciola Andrea StilmanAgostina Hernández Bologna Silvina Gorsky
Romina Pzellinsky Ana Gómez Sala Clara Capurro Robles Gisela Cardozo Natalia Lippmann MazzagliaAlejandro Morlachetti María Capurro Robles María Lucila Argüello
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CONTENIDO
PRÓLOGO 4
CONTExTO 8 ALIANzA DE COOPERACIÓN ENTRE UNLA y UNICEF ARGENTINA 11
LAS RECOmENDACIONES DEL PRImER INFORmE 15
DIFUSIÓN y NUEVOS ESPACIOS DE TRAbAjO 18
ARTICULACIÓN E INCIDENCIA SObRE POLíTICAS PúbLICAS 20 mESA INTERINSTITUCIONAL DE EDUCACIÓN 23
mESA INTERINSTITUCIONAL DE SALUD 29
mESA INTERINSTITUCIONAL DE ADECUACIÓN NORmATIVA 36
REDACCIÓN DEL SEGUNDO INFORmE 40
TRES CLAVES PARA LA DEmOCRATIzACIÓN DE LAS POLíTICAS mIGRATORIAS 43
REFLExIONES FINALES 50
PRÓLOGO
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En la actualidad más de 230 millones de personas son migrantes. Esto
plantea enormes desafíos a los gobiernos nacionales, a los organismos
de cooperación internacional y a las sociedades dado que la movilidad
humana cuestiona los límites y fronteras entre países y requiere de una acción
mancomunada para poder brindar soluciones efectivas a las personas en el
contexto de la migración. Del total de personas migrantes en el mundo se cal-
cula que 33 millones tienen menos de 20 años de edad.
Los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes afectados por la migra-
ción están protegidos por la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)
así como por el conjunto de tratados internacionales de derechos humanos.
Los Estados tienen la obligación de proteger a todos los niños que estén en
su territorio, independientemente de su estatus migratorio, su nacionalidad, su
origen, su género o su edad.
La Argentina ha sido desde sus inicios una nación abierta a las personas mi-
grantes y construyó un Estado nación sobre bases que promovían y alentaban
la inmigración extranjera para poblar su vasto territorio.
De acuerdo al último Censo Nacional de Población y Hogares de 2010, en Ar-
gentina el 1.4% de la población total de niños, niñas y adolescentes (NNyA), son
migrantes. Sin embargo, existen muchos más niños que viven en el contexto
de la migración –porque sus padres o familias son migrantes aunque ellos ha-
yan nacido en la Argentina- y sus derechos a veces son vulnerados a raíz de la
condición migratoria de su familia.
En 2009, el Programa de Migración y Asilo del Centro de Justicia y Derechos
Humanos de la UNLa (Universidad Nacional de Lanús) y UNICEF (Fondo de las
Naciones Unidas para la infancia) se aliaron con el objetivo de realizar incidencia
en los distintos niveles de gobierno y en la sociedad civil para que los derechos
de las personas migrantes se cumplan de manera efectiva; y para que el dere-
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cho a la protección y desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes prime
por sobre cualquier otra consideración de nacionalidad o estatus migratorio.
En los seis años que duró el trabajo conjunto se logró avanzar en líneas de capa-
citación, difusión y sensibilización de actores sociales y gubernamentales sobre
la niñez en el contexto de la migración. Como parte de este proceso se confor-
maron mesas de trabajo interinstitucional que permitieron acordar acciones y
destrabar nudos críticos para la efectiva realización del derecho a la educación, a
la salud y a la protección de los niños, niñas y adolescentes migrantes.
Si bien la Argentina cuenta desde el año 2005 con una ley nacional acorde a los es-
tándares internacionales de derechos humanos y reconoce a los extranjeros que
deseen vivir en el país la posibilidad de tener un DNI extranjero, contar con jubilación,
acceder a la educación y salud pública, etc., otras disposiciones, normas de menor
jerarquía y costumbres muchas veces iban en detrimento de estas garantías.
Entre las acciones realizadas se destacan los cursos virtuales y presenciales
para la capacitación de agentes públicos – de Migraciones, Salud y Educación-
sobre la normativa nacional y la Convención sobre los Derechos del Niño, que
deben ser tenidos en cuenta en relación a la niñez migrante.
El trabajo de incidencia y coordinación interinstitucional, junto a otras medidas
de política pública de inclusión, permitió que el acceso a la educación y a la salud
de la niñez en contexto de migración mejorara considerablemente. La tasa de
asistencia de niños migrantes entre 12 y 14 años se incrementó de 92,8 a 99,4
por ciento en el periodo 2010-2014. Esto significa que 198.000 niños fuero in-
corporados al sistema educativo.
Respecto del acceso a la salud, 106,000 personas migrantes que no tenían co-
bertura de salud fueron incorporados al Plan Sumar –Plan Nacional para la Salud
de la Madre y el Niño- hasta 2013.
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Además, la Oficina de UNICEF para América Latina y el Caribe, con el apoyo
técnico de la UNLa, elaboró una Observación Escrita -Amicus Curiae- a solici-
tud de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la Opinión Consul-
tiva (OC) sobre niñez migrante que solicitaron los países del Mercosur. Esta OC
fue de suma importancia porque destacó los principios generales y estándares
de derechos humanos que los países de América Latina y el Caribe deben im-
plementar con la niñez en el contexto de la migración.
El principio de no discriminación, el principio del interés superior del niño, el res-
peto al derecho a la supervivencia y el desarrollo, el respeto a la opinión de la
niña o del niño en todo asunto que lo afecte y el ejercicio del derecho a la reuni-
ficación familiar son principios centrales que deben garantizarse para el respeto
de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el contexto de migración.
En las páginas que siguen, se presenta el resultado de la sistematización de
esta experiencia que consideramos destacar por ser una alianza estratégica
con un centro de excelencia universitario que permitió potenciar el alcance de
las acciones y llegar a más decisiores públicos y de esta manera impactar en la
vida de más niños, niñas y adolescentes.
Debido a la situación de elevada vulnerabilidad en que se encuentran miles de
niños y niñas migrantes, o hijos e hijas de migrantes, esta temática ocupa un
espacio central en la agenda y las acciones de UNICEF en la región.
Es nuestra expectativa que esta sistematización sirva de modelo para el desa-
rrollo de futuras alianzas que resulten tan efectivas para mejorar la calidad de
vida de los niños, niñas y adolescentes en contexto de la migración en Argenti-
na y en otros países.
Florence Bauer
CONTExTO
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En enero de 2004, entró en vigor en Argentina la Ley de Migraciones
Nro. 25.871, que recepta estándares de derechos humanos asumidos
por el Estado argentino a través de tratados internacionales y supone
un cambio esencial en el enfoque de la política migratoria del país.
La normativa establecida por la última dictadura militar en el año 1981 esta-
ba centrada en el principio de la seguridad nacional y determinaba numero-
sas restricciones a los derechos fundamentales de las personas migrantes. En
cambio, la nueva Ley de Migraciones reconoce los derechos de las personas
en el contexto de las migraciones enmarcándolos bajo el derecho a migrar.
Iguala los derechos entre nacionales y extranjeros en materias como la seguri-
dad social, la justicia y los derechos laborales. Se propone garantizar el acceso
irrestricto a la atención sanitaria de cualquier índole y el acceso a la educación
en todos sus niveles. En su artículo 4°, establece que “el derecho a la migración
es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza so-
bre la base de los principios de igualdad y universalidad.” (art. 4).
La normativa actual deja de concebir la migración como una amenaza y
la transforma en un derecho que debe ser garantizado por el Estado. Son
deberes estatales instruir a las personas que se hallen en el contexto de las
migraciones acerca de sus derechos individuales, brindar información sobre
los requisitos de ingreso al país y promover la integración en sus comunidades
mediante recursos educativos y culturales. Ante una eventual decisión de ex-
pulsión del país, las medidas de control establecen un procedimiento adminis-
trativo con garantías, como el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita
en un proceso ante una autoridad judicial competente, bajo el principio general
de no privación de la libertad.
La incorporación de estándares de derechos humanos en relación a la migra-
ción proyecta a la Argentina como un ejemplo de “buenas prácticas” a nivel re-
gional y global. Es sumamente destacable la permeabilidad demostrada por el
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Estado argentino para incluir nuevas perspectivas y rediseñar políticas públi-
cas orientadas por un enfoque de derechos.
El derecho a la unidad familiar y la no expulsión de los padres migrantes de ni-
ños nacidos en el país son ejemplos de aspectos positivos de la Ley de Mi-
graciones. No obstante, desde el punto de vista normativo surgen diversos
interrogantes, que señalan las tareas pendientes referidas a la situación de los
niños, las niñas y los adolescentes (NNyA) que se hallan en el contexto de las
migraciones.
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ALIANzA DE COOPERACIÓN ENTRE UNLA y UNICEF ARGENTINA
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El Centro de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad Nacional de
Lanús y UNICEF Argentina realizaron de manera conjunta, entre 2009 y
2015, un proyecto de investigación, difusión e incidencia titulado Niñez,
migraciones y derechos humanos. Las páginas que siguen describen esa expe-
riencia, evalúan sus alcances, recuerdan las recomendaciones surgidas de los
informes y trazan las líneas de acción futuras que el proyecto hizo posibles.
Mediante la implementación de un novedoso método integral y transversal, se
logró el objetivo de afianzar una perspectiva de derechos de la niñez en las po-
líticas migratorias, al tiempo que se dio visibilidad a la temática en el marco de
las políticas públicas, para evitar que afecten de manera negativa a NNyA en el
contexto de las migraciones.
La primera fase del proyecto consistió en evaluar el grado de implementación de
la nueva legislación en cuanto a la realización de los derechos de las personas mi-
grantes, en particular aquellos derechos que afectan a NNyA. También, se abor-
dó de forma crítica la legislación vigente con el acento puesto en el conjunto de
derechos que deben ser garantizados a NNyA en el contexto de las migraciones.
Los investigadores generaron los conocimientos adecuados para redactar y pu-
blicar el informe Estudio sobre los derechos de niños y niñas migrantes a cinco años
de la nueva Ley de Migraciones.1 El documento presenta un análisis de el cruce
entre migración y niñez dentro del panorama jurídico y normativo argentino. El
texto incluye, además, tres capítulos con información relevante sobre la situa-
ción en Gran Buenos Aires y las provincias de Río Negro, Neuquén y Jujuy.
Las dificultades y las cuestiones pendientes detectadas se vinculan con la au-
sencia, en la Ley de Migraciones, de ciertos principios y derechos de la niñez.
También, con la falta de adecuación de otras leyes y decretos, que no se ajustan
1 Disponible en: unla.edu.ar/documentos/centros/derechos_humanos/Estudio_completo.pdf
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años de la nueva Ley de Migraciones ofrecía un primer diagnóstico
del grado de eficacia de la nueva Ley de Migraciones en cuanto a
su implementación en el reconocimiento y la realización de los
derechos de NNyA en el contexto de las migraciones.
Primera fase
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al cambio de la normativa. El informe realizado en el año 2010 señala la ausen-
cia de información y asesoramiento respecto de los derechos de las personas
migrantes. Reveló la inexistencia generalizada de políticas o programas -a nivel
nacional, provincial y local- dirigidas tanto a difundir la Ley de Migraciones y los
derechos de las personas migrantes, como así también a capacitar a los funcio-
narios y los empleados encargados de su aplicación. Todavía existen trabas de
orden práctico en la implementación de las políticas destinadas a garantizar es-
tos derechos, un ejemplo claro es la exigencia por parte de funcionarios públicos
del DNI para poder acceder a derechos básicos como la salud y la educación.
En conclusión, la relación entre las personas migrantes y las instituciones pú-
blicas se desenvuelve en un marco general de falta de información sobre el
contenido y los alcances del nuevo marco legal migratorio. El informe subraya
la existencia de un doble déficit: a la falta de una perspectiva de niñez en
políticas migratorias, se suma la ausencia, en materia de políticas desti-
nadas a NNyA, de un enfoque atento al contexto de las migraciones. Esta
doble ausencia, evidenciada en numerosos países de diferentes regiones del
planeta, fue señalada por diferentes especialistas, como el Comité de Dere-
chos del Niño (2012), el Relator de Derechos de Migrantes de las Naciones
Unidas (2009) y UNICEF (UNICEF-UNLa, 2009).2
Si la producción de bibliografía especializada permitió medir el impacto es-
pecífico de la nueva normativa migratoria en los derechos de la niñez, forta-
lecer una perspectiva integrada y transversal en el abordaje de los dere-
chos de NNyAen el contexto de las migraciones requería ir más allá de la
etapa de evaluación.
El Estudio sobre los derechos de niños y niñas migrantes a cinco
2 Relator de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos de los Migrantes (2009). Informe Anual presen-tado ante el Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/11/7, del 14 de mayo de 2009. Committee on the Rights of the Child (2012). Discussion General Day on the Rights of Children in the Context of Migration, Background Paper. September, 2012. UNICEF-UNLa (2009). Estudio sobre los estándares jurídicos básicos aplicables a niños y niñas migrantes en situación migratoria irregular en América Latina y el Caribe.
LAS RECOmEN-DACIONES DEL PRImER INFORmE
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A lo largo del proyecto Niñez, migraciones y derechos humanos se redac-
taron y publicaron dos informes. El diagnóstico plasmado en el pri-
mero justificó las recomendaciones destinadas a los organismos
gubernamentales competentes que pueden incidir en el diseño y la im-
plementación de políticas públicas destinadas a asegurar los derechos de
NNyA, en particular cuando se encuentran en condición migratoria irregular.
Su formulación ayuda a comprender el método y las estrategias de trabajo im-
plementados en las siguientes fases del proyecto.
Entre las conclusiones el informe menciona que:
Todavía existen normas jurídicas (leyes, decretos y resoluciones) que contradi-
cen la Ley de Migraciones y establecen restricciones ilegítimas a los derechos
de las personas en el contexto de las migraciones.
Se debe promover la adecuación y la coherencia en el marco jurídico vigente
y abogar por el cumplimiento de la Constitución Nacional, la Convención sobre
Derechos del Niño y la Convención Internacional sobre la protección de los de-
rechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familias, entre otras.
Es necesario realizar actividades de capacitación y sensibilización destinadas
a los organismos encargados de aplicar la ley, ya que la falta de políticas de
Estado que difundan el contenido de la Ley de migraciones y los derechos
de la población migrante se traduce en prácticas que restringen o deniegan
el acceso a derechos que la normativa reconoce a todas las personas, con in-
dependencia de su nacionalidad o su status migratorio.
Ante la ausencia de iniciativas de difusión y capacitación, es preciso desarrollar
políticas que aseguren el acceso efectivo a los derechos reconocidos, en el
marco vigente de los derechos humanos.
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La efectiva implementación de la Ley de Migraciones Nro. 25.871, y particular-
mente el acceso a derechos por parte de las personas migrantes y sus familias,
requiere una coordinación interinstitucional abocada al diseño de políticas y
prácticas, que permitan el diálogo y la interacción permanente entre una am-
plia gama de organismos públicos a diferente nivel e incluyan la participación
de las y los migrantes como parte de la sociedad civil.
Por último, el acceso efectivo a derechos por parte de todas las personas mi-
grantes, incluidos los NNyA, requiere de medidas a largo plazo que promue-
van la integración social y la lucha contra la xenofobia, y estén a favor de la igual-
dad de derechos entre todos los habitantes del país, sin distinciones de ningún tipo.
Las autoridades educativas, tanto a nivel nacional y provincial como en la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires, deben asegurar que en la currícula esté in-
corporada, desde una perspectiva intercultural y de derechos, la cuestión de
las migraciones: con sus derechos, los efectos positivos sobre la sociedad de
recepción y el desarrollo del país, etc.
En particular, se recomienda a los sistemas educativos provinciales ubicados en
áreas de frontera utilizar información demográfica sobre migración, que permita
la desmitificación de la idea de “invasión” y propenda a la caída de los prejuicios.
Deben diseñarse iniciativas de sensibilización sobre diversidad cultural, mi-
graciones y derechos humanos, destinadas no sólo a los organismos públicos
sino también a la sociedad en general.
La nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben profundizar
el combate contra la xenofobia y el racismo que sufren las poblaciones extranjeras
que habitan en nuestro país. Se debe asegurar el acceso a la justicia de las víctimas
de actos xenófobos, así como el juzgamiento y la sanción de sus responsables.3
3 Ver Estudio sobre los derechos de niños y niñas migrantes a 5 años de la nueva ley de migraciones (2009), pp. 7-18. Disponible eN: http://www.unicef.org/argentina/spanish/Estudio_completo_ninez_migrante.pdf
DIFUSIÓN y NUEVOS ESPACIOS DE TRAbAjO
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La segunda fase del proyecto Niñez, migraciones y derechos humanos se
desprendió lógicamente del impacto suscitado por la difusión del in-
forme Estudio sobre los derechos de niños y niñas migrantes a 5 años de la
nueva Ley de Migraciones.
El diagnóstico y las recomendaciones fueron presentados en el marco de un
desayuno de trabajo en el mes de diciembre de 2010. Los desafíos identifica-
dos y las áreas de vacancia institucionales detectadas señalaban la importan-
cia de crear espacios de articulación donde fuese posible reunir al conjunto de
los actores institucionales y sociales concernidos e interesados en un aborda-
je de las migraciones integral, transversal y basado en los derechos humanos.
Las Mesas de Trabajo Interinstitucional funcionaron entre los años 2011 y
2013 con el objetivo de diseñar acciones y resolver temas pendientes en
dimensiones claves para los derechos de la niñez en contextos migrato-
rios. Nuclearon a distintos poderes del Estado (diversas áreas del Poder Eje-
cutivo y del Ministerio Público de la Defensa), organizaciones de la sociedad
civil –incluidas las asociaciones de migrantes-, agencias de Naciones Unidas y
centros académicos.
Al poner el énfasis en el contexto migratorio y el acceso a derechos
por parte de la niñez en Argentina, se había vuelto evidente
la necesidad articular iniciativas con múltiples actores en una
instancia interinstitucional.
ARTICULACIÓN E INCIDENCIA SObRE POLíTI-CAS PúbLICAS
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La experiencia de trabajo interinstitucional a partir de la conformación
de tres “mesas” sobre niñez y migración se inauguró a principios de
2011. Permitió detectar retos, incorporar múltiples miradas, encontrar
soluciones e implementar cambios en torno a tres temas centrales: adecua-
ción normativa y prevención de la xenofobia, acceso a la salud y acceso
a la educación. Cada una de estas mesas fue coordinada por la cooperación
de UNLa y UNICEF Argentina, junto a una institución anfitriona: el Ministerio
de Educación, la Defensoría General de la Nación y la Secretaría de Derechos
Humanos, respectivamente. En ellas confluyeron organismos públicos, uni-
versidades, agencias de Naciones Unidas, organizaciones internacionales o
intergubernamentales, de la sociedad civil, académicos, asociaciones de mi-
grantes, entre otros.4
Desde una perspectiva transversal, se buscó abordar de forma integral la si-
tuación de los NNyA en el contexto de las migraciones a partir de la sanción de
4 Sin ánimos de ser exhaustivos, mencionamos algunos de los organismos que conformaron las mesas de trabajo inter–institucionales. Organismos públicos: Defensoría del Pueblo de la Nación; Defensoría Gen-eral de la Nación - Comisión para la Asistencia Integral y Protección al Refugiado y Peticionante de Refugio; Defensoría General de Mercedes –Casa de Justicia de Trujui-; Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI); Ministerio de Salud de la Nación - Plan Nacer /SUMAR y Programa Médicos Comunitarios; Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Población; Ministerio de Educación de la Nación - Programa Nacional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia, que depende de la Coordinación de Pro-gramas para la Construcción de Ciudadanía en Escuelas; Secretaría de Derechos Humanos de la Nación - Dirección Nacional de Atención a Grupos en Situación de Vulnerabilidad; Secretaría Nacional de la Niñez, la Adolescencia y la Familia (SENAF) –Área para la Prevención de la Explotación Infantil y la Trata de Perso-nas-; Asesoría General Tutelar de la C.A.B.A.; Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la C.A.B.A.; Defensoría del Pueblo de la CABA; Ministerio de Salud de la C.A.B.A. - Grupo Salud y Migraciones. Organizaciones no gubernamentales: Asociación por los Derechos Civiles (ADC); Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y Refugiados (CAREF); Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); Clíni-ca Jurídica de Derechos de Inmigrantes y Refugiados CAREF/UBA/CELS; Centro de Atención al Migrante; CineMigrante; Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y los Derechos Humanos (FOCO); Instituto Argentino para la Igualdad, la Diversidad e Integración (IARPIDI); Red de Migrantes en Argentina; Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones (FCCAM); Q’amasam Huarmi; Yanapacuna; CEMLA (Centro de Estudios Migratorios Latinoamericanos). Agencias de Naciones Unidas: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Organizacio-nes Intergubernamentales: Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Organizaciones In-ternacionales: Amnistía Internacional; SavetheChildren. Universidades y Centros Académicos: Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa); Instituto de Ciencias Antropológicas, Facultad de Filosofía y Letras Universidad de Buenos Aires (UBA); Laboratorio de Idiomas de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires; UBA XXII (Programa de educación en las cárceles); in-vestigadores y estudiantes doctorandos de distintas universidades.
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la Ley 25.871. Para ello, se tuvo en cuenta no sólo a los NNyA migrantes sino la
situación de NNyA en el contexto más vasto de las migraciones. Recordemos
que, por el principio de ius soli (derecho de suelo para el reconocimiento de la
nacionalidad), en muchos de los hogares atravesados por la migración los pa-
dres son extranjeros, pero los NNyA son argentinos.
Las mesas guiaron sus intervenciones según dos grandes ejes. El primero
estaba vinculado con la casuística, la discusión de casos y la articulación de
soluciones. El segundo eje tenía que ver con la búsqueda de acciones de inci-
dencia en términos estructurales.
Las reuniones resultaron centrales para la identificación de nuevos obstáculos
e impedimentos en el acceso a derechos por parte de la niñez en el contexto
de las migraciones. Ofrecieron el espacio para analizar casos de “buenas prác-
ticas” y compartir las distintas consultas que reciben los organismos públicos
y las organizaciones sociales. A partir de las experiencias surgidas en las me-
sas de trabajo, se advirtieron situaciones antes desconocidas o desatendidas
–o atendidas de manera insuficiente- y se avanzó en el diálogo con distintas
instancias y organismos para buscar una solución a situaciones de vulneración
de derechos. La posibilidad de compartir experiencias en relación a casos con-
cretos generó nuevos vínculos de trabajo interinstitucional. Y el desarrollo co-
lectivo de argumentos permitió que muchos organismos públicos pusieran en
consideración de las autoridades la necesidad de modificar normas o prácti-
cas, por ejemplo, se logró modificó el requisito excluyente de exigir el DNI a los
padres de alumnos/as de los colegios públicos para el acceso a las Netbooks.
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mESA INTER-INSTITUCIONAL DE EDUCACIÓN
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Este espacio logró la articulación con distintos agentes educativos y
trabajó a favor de la incorporación de la temática migrante en varias
iniciativas del Ministerio de Educación de la Nación.
Durante 2012 y parte de 2013, un equipo de investigadoras e investigadores
se dedicaron a la elaboración de herramientas didácticas sobre niñez migran-
te, integración intercultural y prevención de la xenofobia. En su desarrollo se
sumaron varias instituciones y especialistas.5 La Mesa de Educación fue el es-
cenario para la producción participativa, revisión y validación de (Re)Pensarla
inmigración en Argentina. Valija de materiales didácticos para trabajar en y desde
la escuela.6
5 La elaboración de la Valija fue coordinada por Ana Paula Penchaszadeh (CONICET-IIGG/CDH-UNLa) y María Inés Pacecca (FFyL-UBA). El equipo técnico estuvo compuesto por: Silvina Gorsky (Consultora del área de Protección de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia, UNICEF), Paula Topasso (CDH-UNLa/CCC), Florencia Mazzadi (CineMigrante), Gerardo Halpern (UBA-CONICET), María Soledad Balsas (UBA), Marcelo Cantiani. Asimismo, el material fue validado por el equipo de trabajo del Programa “Migración y Asilo” del CDH-UNLa, responsables del área de Protección de Derechos de UNICEF Argentina y algunos de los inte-grantes de la Mesa Interinstitucional de Educación pertenecientes al Ministerio de Educación de la Nación, el CEMLA, UBA/CONICET y SDDHH.
6 Disponible en:unla.edu.ar/inßdex.php/programa-migracion-y-asilo-publicaciones.
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Disponible en el sitio educ.ar y, desde principios de diciembre de 2013, en vali-
jainmigracion.educ.ar, el material forma parte también del programa “Conectar
Igualdad” y fue incluido en las notebooks entregadas por el Estado nacional a
los alumnos y los docentes del país.
El propósito de La Valija de materiales consiste en revisar cómo, desde el siglo
XIX hasta el presente, hemos construido diversas imágenes de “inmigrante” y
“extranjero”. Recorrer esas imágenes y contextualizarlas en relación a la diná-
mica de los flujos migratorios y la normativa pasada y presente, nos permite
reflexionar acerca del lazo entre inmigración, diversidad y derechos. El objeti-
vo original fue avanzar en el camino de un desafío mayor: prevenir y desarmar
los discursos, las creencias y las prácticas xenófobas. Y a la vez, construir un
concepto histórico de igualdad, capaz de contener y reconocer las diferencias
(nacionales, étnicas, culturales, de género) sin esgrimirlas como razones “na-
turales” para denegar u obstaculizar el acceso a derechos reconocidos.
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La Valija de materiales didácticos para trabajar en y desde la escuela contiene un
texto marco que lleva por título “(Re)Pensar la Inmigración en Argentina para
la enseñanza en ámbitos educativos”. Fue escrito especialmente para ser
consultado por docentes de nivel primario y secundario. En él se vinculan las
temáticas de la inmigración, la diversidad y los derechos en Argentina, con el
acento puesto en los procesos migratorios contemporáneos. Su lectura per-
mite a los docentes actualizar sus conocimientos sobre estas dimensiones
presentes en la enseñanza de las Ciencias Sociales e incorporar nuevas pers-
pectivas para su trabajo cotidiano en las aulas.
La Valija guarda, además, el texto “Orientación pedagógica para el trabajo en el
aula”, que presenta un recorrido sobre algunos lineamientos normativos que
fundamentan prácticas pedagógicas orientadas a la inclusión y la diversidad.
Se abordan los contenidos y sus formas de enseñanza con el objetivo funda-
mental de brindar marcos orientadores, perspectivas conceptuales, sugeren-
cias y aportes didácticos que promuevan y acompañen las prácticas reflexivas
respecto de la alteridad y la diferencia en la escuela.
Se suman veintiún “textos de consulta”, cada uno con su respectiva ficha de
referencia, que indica título, autor, año de publicación, extensión y los principa-
les temas tratados. La selección incluye artículos académicos y de divulgación,
leyes migratorias y documentos institucionales. Ponen a disposición de las y
los docentes un conjunto bibliográfico cuya consulta les permitirá profundizar
en los temas presentados en el texto marco.
Las “Veinte secuencias didácticas para el trabajo en aula” son guías destinadas a
5º, 6º y 7º grado de la educación primaria, y a los primeros tres años de la educa-
ción secundaria. Incluyen consignas y piezas para el trabajo en el salón de clases.
Por último, fueron seleccionados siete cortometrajes, que también cuentan
con sus respectivas fichas de trabajo.
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Como resultado del intercambio realizado a partir de la elaboración de La Valija,
en septiembre de 2014 el Ministerio de Educación y la UNLa firmaron un con-
venio para dictar un Curso Introductorio sobre “Inmigración, derechos huma-
nos y diversidad”. Su antecedente fue el seminario “Migraciones y derechos
humanos”, ofrecido en el año 2013 a través del Instituto Nacional de Forma-
ción Docente (INFD). Las dos cohortes del curso virtual contaron con una nu-
merosa concurrencia. Estaba integrado por ocho clases destinadas a forma-
dores de formadores, es decir, a docentes de institutos de formación docente.
Durante 2015, el desafío fue llegar a más de 5.000 docentes de secundaria,
profesionales de equipos de orientación escolar y directivos de las escuelas
del país. Este proyecto conjunto se inscribe en Componente 2 del Plan Nacio-
nal de Formación Docente. Sus clases fueron desarrolladas a partir de La Valija
y tienen como objetivo compartir reflexiones y perspectivas en torno a la inmi-
gración, la diversidad y los derechos humanos en la escuela.
Con la certeza de que la escuela, a través de sus prácticas institucionales y de
convivencia puede contribuir vigorosamente en la tarea de prevenir y desarticu-
lar prejuicios, miradas y actitudes xenófobas y discriminatorias, el curso propone
un conjunto de reflexiones para abordar, desde una doble perspectiva, la relación
entre inmigración, diversidad y derechos en la escuela. Por un lado, recuerda bre-
vemente algunos aspectos de las migraciones históricas y contemporáneas en
la Argentina. Es preciso desandar la construcción de dos “relatos” anclados en
el sentido común, uno de los cuales se refiere a las migraciones europeas y ul-
tramarinas de fines del siglo XIX y principios del siglo XX; y el otro, a las migracio-
nes latinoamericanas históricas y contemporáneas. Desde ese planteo, el curso
estudia cómo esos relatos tendieron a sesgar (y tergiversar) ciertas caracterís-
ticas de los procesos históricos, incidiendo significativamente en la valoración
desigual de las distintas corrientes migratorias. Por el otro, teniendo en cuenta la
presencia (ayer y hoy) en las escuelas de niños y niñas migrantes o descendien-
tes de migrantes, el desafío para los docentes será pensar las diferencias en su
singularidad, es decir, aprender a transmitir la igualdad en la diversidad.
28
En muchísimas oportunidades las marcas de la diferencia (ser “extranjero/a”,
ser “indio/a”, ser “negro/a”, entre otros) fueron utilizadas como argumento
para obstaculizar el acceso a derechos, ya que eran leídas como una eviden-
cia de que quien las portaba no merecía acceder a derechos ni tener un trato
igualitario. En pos del fortalecimiento de una sociedad democrática e inclusiva
–asentada sobre la igualdad de derechos y las múltiples identidades que con-
forman la sociedad argentina- resulta indispensable desnaturalizar, compren-
der, reconocer y valorar las diferencias que son y han sido parte del “nosotros”.
La cursada de la primera cohorte del curso “Inmigración, derechos humanos y
diversidad” se extendió entre octubre y diciembre del año 2014. Estuvo com-
puesta por 21 aulas administradas por 14 tutores —algunos con 1 aula y otros
con 2—, cubriendo así un cupo de casi 1200 cursantes. La segunda cohorte
comenzó en marzo de 2015 y contó con 700 inscriptos distribuidos en 14 au-
las administradas por 12 tutores.
29
mESA INTER-INSTITUCIONAL DE SALUD
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En este espacio, uno de los temas recurrentes fue el diagnóstico de la
falta de un abordaje intercultural e integral en materia de salud. El equi-
po de trabajo de UNLa, con el apoyo de UNICEF Argentina y la cola-
boración de instituciones anfitrionas, redactó cuadernillos y dictó talleres de
capacitación para operadores e integrantes de las comunidades migrantes.
Durante 2012, se organizaron tres jornadas de trabajo sobre Salud y Migración
para las regiones sanitarias VI y XII en Lanús y La Matanza. Las dos primeras se
llamaron “Salud sin fronteras: estrategias para el fortalecimiento de la salud in-
tegral de la población migrante en Argentina”7 y estuvieron dirigidas a organi-
zaciones de migrantes. El primer encuentro tuvo lugar el día 17 de noviembre y
el segundo, el 1 de diciembre de 2012. A la tercera jornada asistieron efectores
de salud. Se realizó el día 10 de diciembre de 2012 en forma coordinada con el
Programa de Salud Reproductiva y Procreación Responsable del Ministerio de
Salud de la Provincia de Buenos Aires.
Esta iniciativa se desarrolló en conjunto con CAREF y las demás instituciones que
forman parte de la Mesa de Salud y la Mesa Intersectorial sobre Migración y Salud
Sexual y Reproductiva de Mujeres y Jóvenes Migrantes, coordinada por el Fondo de
Población de Naciones Unidas (UNFPA).
En estos talleres se difundió una primera versión impresa del que luego se-
ría el producto más visible del trabajo de la mesa interinstitucional de salud. La
Serie Migrantes y Derecho a la Salud, cuyo principal propósito es poner a dispo-
sición de los efectores de salud y de la población migrante una herramienta
útil para abordar la complejidad de las migraciones, teniendo en cuenta que las
autoridades de los establecimientos sanitarios tienen la obligación de brindar
asesoramiento y orientación sobre los trámites necesarios para superar la si-
tuación de irregularidad migratoria.
7 La presentación de las jornadas se basó en el siguiente Prezi: https://prezi.com/hkfvoukbeghr/mesas-de-trabajo-interinstitucionales/
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El cuadernillo 1. Marco Normativo en relación a la migración describe breve-
mente las modificaciones ocurridas en la Argentina desde la Ley Avellaneda Nro.
817 (1876) hasta la actual Ley de Migraciones Nro. 25.871 (2004). A través de pre-
guntas y respuestas, se abordan inquietudes y dudas frecuentes relativas a la apli-
cación de la Ley vigente, especialmente en lo que concierne al derecho a la salud.
El cuadernillo 2. Derechos de NNyA migrantes aborda puntualmente los dere-
chos de NNyA en el contexto de las migraciones, con un análisis especial sobre
el derecho a la salud.
El cuadernillo 3. Los derechos sexuales y reproductivos de la población mi-
grante desarrolla el concepto de los derechos sexuales y reproductivos. Anali-
za el marco normativo vigente a nivel nacional y provincial, brindando informa-
ción y recursos útiles para el cuidado de la salud sexual y reproductiva.
Se espera que los cuadernillos sean un aporte al fortalecimiento y multiplica-
ción de la tarea de las organizaciones comprometidas con la defensa y la pro-
moción de los derechos de la población migrante residente en nuestro país. En
el año 2013, los cuadernillos se editaron en una versión unificada, disponible
online y en papel, con el título Migrantes y el derecho a la salud. Material de
consulta para trabajadores/as del sistema de salud.8
En el plano de las “buenas prácticas”, puede mencionarse la adecuación de los
requisitos de incorporación al Plan Nacer/Sumar. Durante 2012, se enviaron
comunicaciones a las diferentes delegaciones del país informando acerca de
los derechos otorgados por la Ley de Migraciones: la inscripción al plan debía
realizarse con cualquier documento de identidad que la persona tuviera, no
sólo con el DNI argentino.9
8 Disponible en: http://es.scribd.com/doc/177380790/Migrantes-y-el-Derecho-a-la-Salud.
9 cfr. UNLa-UNICEF (2010). Niñez, migraciones y derechos humanos en Argentina. Estudio a 10 años de la ley de migraciones. Informe elaborado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Buenos Aires: 2013, pp. 68-69.
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Cuadernillo 1
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Cuadernillo 2
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Cuadernillo 3
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Por otra parte, en el periodo 2013-2014 se avanzó en la articulación con SU-
MAR a través de dos iniciativas. En primer lugar, se procedió al armado de una
dinámica participativa con efectores de salud. A pedido de la coordinación del
Programa, se elaboró un plan de actividades y un documento con metodología
y fundamentación de la propuesta. Esta idea, aprobada de manera preliminar,
se encuentra a la espera de su aprobación oficial y de la asignación de una fe-
cha en la agenda de SUMAR. En segundo lugar, se diseñó un curso de capaci-
tación para efectores de salud sobre derecho a la salud y población inmigrante,
que figura en la lista de los próximos cursos de SUMAR ofertados en su plata-
forma de educación a distancia.10
10 El anuncio del curso puede consultarse en capacitacionsumar.msal.gov.ar (próximos cursos).
mESA INTER-INSTITUCIONAL DE ADECUACIÓN NORmATIVA
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En el marco de la Mesa de Adecuación Normativa, acceso a derechos y
prevención de la xenofobia, se analizaron aquellas regulaciones que aún
deben adecuarse a la Ley de Migraciones Nro. 25.871 y a los estándares
internacionales de protección de los derechos de las personas migrantes.
Uno de los aspectos más trabajados fue el acceso a la seguridad social. Ya sea
por vía de las pensiones, por ejemplo al solicitar una pensión por invalidez, o bien
por vía de prestaciones, como la Asignación Universal por Hijo, se siguen regis-
trando severas restricciones para las personas migrantes. Las autoridades de las
áreas y los organismos donde se relevaron restricciones o exclusiones fueron
invitadas a interiorizarse en los puntos de vista que invalidan tales disposiciones.
También se registra la exclusión de la lista de trasplantes del INCUCAI.11
Juntamente con el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MER-
COSUR (IPPDH), se publicó un breve documento de difusión, en formato díptico,
acerca de la Opinión Consultiva 21/14 Derechos y garantías de niñas y niños en el
contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional.12
La mesa de adecuación preparó un material de consulta para el Foro Temático III
del Curso virtual de gestión local para la Protección de Derechos de NNyA organiza-
do por UNICEF y la organización Estudios y Proyectos. Además, coordinó el foro
sobre derechos de la población migrante que estuvo habilitado por dos años
consecutivos, del 3 al 14 de diciembre de 2012 y entre el 5 y el 19 de agosto de
2013. Dicho espacio contó la participación de 150 agentes públicos provinciales.
11 En 2004, mediante una resolución, el INCUCAI estableció distinciones entre residentes permanentes, a quienes se garantiza la inscripción en la lista de espera para la asignación de órganos cadavéricos, y resi-dentes temporarios o transitorios. A estos últimos se les exige acreditación del ingreso legal a la Argentina y un certificado del país de origen que indique que el paciente se encuentra en ese país impedido de par-ticipar de la asignación de órganos para trasplante, excepto para aquellos pacientes extranjeros con cuyo país de nacionalidad se hubiere celebrado convenio de reciprocidad. Más aún, en 2009 el INCUCAI emitió otra resolución (342/2009) que deroga la anterior e impone una distinción aún más grave, al establecer que sólo podrán inscribirse a la espera de la asignación de órganos y/o tejidos cadavéricos los extranjeros con residencia permanente, excluyendo así a los residentes temporarios.
12 Disponible en: www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/resumen_seriea_21_esp.pdf
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Entre las reuniones bilaterales con funcionarios públicos, cabe destacar la
realización de una capacitación sobre Niñez y Migraciones en Argentina, diri-
gida a directores de áreas claves de la Dirección Nacional de Migraciones. La
1° Jornada de Capacitación sobre “Niñez, migración y DDHH” se realizó en la
Dirección Nacional de Migraciones el 21 de octubre de 2014 y contó con la
participación de más de treinta funcionarios públicos.
La I° Jornada de Debate “Inmigración, Derechos y Poder Judicial”, que tuvo
lugar el 24 de junio de 2015, fue organizada junto con la Escuela Judicial de la
UNLa y contó con el auspicio del Ministerio Público de la Defensa. El evento
buscó acercar a los operadores judiciales -principalmente jueces y defenso-
res- para dialogar acerca de aspectos de la aplicación de la Ley de Migraciones,
en particular aquellos que conciernen los derechos de la niñez migrante y sus
familias. Como parte del encuentro se elaboró un documento que sistematiza
jurisprudencia relativa a derechos de migrantes y NNyA en el contexto de las
migraciones.
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Jornada de Debate “Inmigración, Derechos y Poder Judicial”
REDACCIÓN DEL SEGUNDO INFORmE
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Las sugerencias que surgieron tras la elaboración del informe redactado
a cinco años de la Ley de Migraciones permitieron promover el aborda-
je interinstitucional y guiar el trabajo de las Mesas en materia de educa-
ción, salud y normativa.
En diciembre de 2013, fue redactado un segundo informe: Niñez, migraciones y
derechos humanos. Estudio a 10 años de la Ley de Migraciones.13 El texto actua-
liza el estudio anterior y amplía la investigación a las regiones del NEA y NOA, al
incluir estudios emplazados en Gran Buenos Aires, Formosa, Jujuy, Misiones,
Río Negro, Neuquén, Salta y Tucumán.
Con una tirada de 1000 ejemplares y la colaboración de múltiples autores, el
documento sintetiza el trabajo de investigación, difusión e incidencia realiza-
do, desde el año 2009, en materia de niñez, migración y derechos humanos en
Argentina. Los dos capítulos introductorios se refieren a la niñez en la normati-
va de la migración y a la migración desde el enfoque de los derechos de la niñez.
El informe se aboca al tratamiento específico de los derechos a la identidad, la
salud, la seguridad social, la educación, la protección judicial y la lucha contra el
trabajo infantil. Una sección del libro cuenta con textos prologales a cargo de
las instituciones anfitrionas de las tres mesas de trabajo. Le sigue un excurso
sobre la situación de las madres extranjeras presas con hijos y dos anexos: uno
estadístico y otro, con el análisis de casos particulares de vulneración de de-
rechos. Finalmente, la sección “Recomendaciones” puntualiza varios ejes de
trabajo a futuro. La última etapa del proyecto estuvo destinada a la difusión de
los materiales producidos en las etapas anteriores, así como también a la ca-
pacitación y sensibilización sobre la temática de las migraciones desde la pers-
pectiva de los derechos de la niñez. Para ello, se promovió la creación un con-
sejo interinstitucional para la aplicación de la política migratoria en Argentina,
defensor de un abordaje integral de los derechos de las personas migrantes
desde la perspectiva de los derechos de NNyA.
13 Disponible impreso (ISBN 978-987-1987-20-7) y digital (unla.edu.ar/index.php/programa-migracion-y-asilo-publicaciones).
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Asimismo, se siguió avanzando en la promoción de una formación intercultural
e integral en el ámbito del sistema educativo, para erradicar progresivamente
la discriminación y la xenofobia de las escuelas. Continuaron las acciones para
fomentar cambios en las actitudes, los conocimientos y las prácticas de ope-
radores de salud y actores claves del poder judicial, para asegurar el acceso a
derechos básicos y, en definitiva, promover una mayor y más sólida integración
de las personas migrantes en general, y de la niñez en el contexto de las migra-
ciones en particular.
43
TRES CLAVES PARA LA DEmOCRATI-zACIÓN DE LAS POLíTICAS mIGRATORIAS
43
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Las acciones de incidencia llevadas a cabo en las distintas fases del pro-
yecto Niñez, Migraciones y Derechos Humanos se estructuraron me-
diante tres ejes que son claves para lograr la democratización de
las políticas públicas dirigidas a las personas migrantes.
El primer eje señala una metodología de trabajo integral y transversal que de-
bería ser adoptada por el conjunto de las instancias públicas que elaboran y di-
señan las políticas migratorias: la interinstitucionalidad, un elemento central
para la consolidación de una política migratoria basada en los derechos
humanos. La efectiva implementación de la Ley de Migraciones 25.871 y parti-
cularmente, el goce efectivo de derechos por parte de los adultos y NNyA en el
contexto de las migraciones, requiere que las políticas y las prácticas se gesten
y diseñen en diálogo permanente con una amplia gama de organismos públi-
cos, en diferentes niveles, para cubrir el abanico de derechos reconocidos.
La Dirección Nacional de Migraciones (DNM) es un organismo descentraliza-
do dependiente del Ministerio del Interior y Transporte que tiene por función
aplicar la Ley de Migraciones Nro. 25.871. Desde un primer acercamiento, su
tarea sería controlar el ingreso y egreso de las personas, así como también las
condiciones de admisión de los extranjeros en el territorio nacional argentino.
La DNM es la encargada de otorgar los distintos tipos de residencia y realizar
los cambios de categorías. Algunas de sus principales misiones son promover
la regularización documentaria de los inmigrantes y controlar su permanencia.
Sin embargo, el mandato de la Ley de Migraciones es mucho más amplio y
desborda las tareas institucionalizadas y realizadas, hasta ahora, por la DNM.
Es preciso involucrar al conjunto de los ministerios. Desde una perspectiva de
derechos humanos, la elaboración de políticas públicas migratorias debe con-
templar no sólo el rol tradicional asumido por los Estados (asociado al control
de la circulación de las personas), sino también la integración de los migrantes
con sus particularidades y especificidades. Los derechos de las personas en
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situación de migración deben estar incluidos, de manera explícita, en los pro-
gramas y las acciones de las múltiples áreas de gobierno que se ocupan de los
planes de salud, la educación intercultural, la creación de planes de vivienda y la
seguridad social. En este sentido, resulta interesante la creación en 2014, por
parte de la DNM, de la Mesa de Diálogo con la sociedad civil. Este espacio de in-
tercambio, cubre en términos institucionales una parte de las vacancias seña-
ladas en nuestros informes. No obstante, es preciso insistir en la importancia
de crear un verdadero espacio formal de intercambio, no sólo con la sociedad
civil, sino también entre los distintos agentes públicos. Un espacio interminis-
terial, con carácter vinculante, para el diseño y el seguimiento integral de las
políticas migratorias.
Si las mesas organizadas ad hoc por CDH-UNLa y UNICEF Argentina permitie-
ron alcanzar los importantes resultados descriptos en este informe, ¿cuántos
otros logros podrían concretarse de existir un espacio formal de articulación
como política de Estado?
El segundo eje del proyecto Niñez, Migraciones y Derechos Humanos tiene que
ver con la federalización. El gobierno federal supone un tipo de constelación
política particular, cuyo objetivo fundamental es lograr una mayor integración y
unidad nacional, a partir del respeto por la autonomía provincial y su empodera-
miento. El argumento político que está a la base del federalismo y de la descen-
tralización, es que la democracia se fortalece cuando se multiplican las instan-
cias de poder al interior de territorios extensos. En lugar de estar concentrado
en una sola instancia de toma de decisiones, el poder se encuentra diseminado
y fragmentado, para promover la interacción entre los distintos sujetos políti-
cos que comparten el territorio pero requieren que sus características singula-
res y sus problemas concretos sean atendidos de forma diferenciada.
46
En el momento de dar respuesta a las necesidades de la sociedad en su con-
junto, resulta complicado articular y equilibrar las instancias federales de go-
bierno. Por esa razón, nos referimos a la federalización y no, simplemente, al
federalismo. La federalización remite a un proceso constante, que requiere de
una voluntad política firme para orientar la gestión hacia la integración demo-
crática de los distintos actores e instancias que componen la Nación.
Factores implicados en la federalización de la política migratoria:
• El Estado Nacional debe promover iniciativas dirigidas a asegurar que todas
las provincias implementen plenamente la Ley de Migraciones Nro. 25.871.
•Los Estados provinciales deben diseñar mecanismos para asegurar que la
Ley de Migraciones sea plenamente implementada en todos los municipios de
sus jurisdicciones.
•Los organismos públicos de áreas claves para el acceso a derechos, como los
ministerios de Salud, Educación y el Registro Civil, deben coordinar iniciativas
entre sus referentes nacionales, provinciales y municipales, con el fin de difun-
dir y garantizar los derechos de las personas migrantes. Deben, igualmente,
capacitar a los efectores.
• Los organismos competentes del Poder Ejecutivo a nivel nacional, especial-
mente el Ministerio del Interior, y las gobernaciones provinciales deberían di-
señar propuestas de cambios normativos dirigidas a los poderes legislativos
correspondientes, para alcanzar la adecuación tanto con la Ley de Migracio-
nes, como con tratados de derechos humanos como la Convención sobre los
Derechos del Niño y la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
47
La tercera clave para democratizar las políticas migratorias viene dada por el
Mercosur y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que brindan el
marco regional para la consolidación de la agenda de los derechos humanos
de las personas migrantes y los NNyA en el contexto de las migraciones.
En el proyecto descrito en estas páginas se valoró la complementariedad no
sólo entre el plano nacional y el local, sino también con el plano regional. Exis-
ten, al menos, tres razones que explican esa concepción. En primer lugar, debe
recordarse que el enfoque regional está presente en la política migratoria ar-
gentina ya desde los Acuerdos de Residencia del Mercosur del año 2002. En
segundo término, en la temática que cruza niñez y migración existen otras
iniciativas que también son promovidas de manera regional. El tercer motivo
para bogar por un enfoque regional se vincula con las actividades e iniciativas
que UNICEF Argentina y el CDH-UNLa han venido desarrollando desde hace
varios años en América Latina referidas al tema.14
En este sentido, quisiéramos destacar el rol que tuvieron los aportes realizados por
el CDH-UNLa y UNICEF Argentina en el proceso promovido por los Estados del
Mercosur ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Proceso que cul-
minó en 2014 con la emisión de la Opinión Consultiva OC-21/14 sobre Condición
Jurídica y Derechos de NNyA en el Contexto de la Migración.15
Asimismo, es importante señalar que desde el CDH-UNLa se dió un segui-
miento a las iniciativas de los Estados de la región –en buena medida, en apli-
cación de la Opinión Consultiva- para promover una Guía de Actuación en ma-
teria de niñez migrante no acompañada.
14 En relación al trabajo sobre el tema niñez y migración del CDH-UNLA en la región, ver las diferentes ini-ciativas, investigaciones y publicaciones enunla.edu.ar/index.php/programa-migracion-y-asilo-proyectos.
15 En diciembre de 2013, la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe, bajo la coordi-nación de la Oficina de Argentina y con el apoyo del CDH-UNLa, presentó ante la Corte Interamericana, a modo de Amicus Curiae, la “Observación Escrita de UNICEF sobre Niñez Migrante en América Latina y el Caribe”, en el marco de la Solicitud de Opinión Consultiva sobre Niñez Migrante presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Disponible en: unicef.org/argentina/spanish/Amicus_Curiae_COMPLETO.pdf.
48
Al respecto, es importante mencionar la realización de una serie de reuniones
con actores como la Dirección Nacional de Migraciones, el IPPDH y la Secreta-
ría de Derechos Humanos de la Nación. Se trató de un espacio de intercamio
donde fue posible presentar los hallazgos de las investigaciones, las recomen-
daciones y los materiales producidos.
En la última fase del proyecto, se buscó específicamente contribuir al fortaleci-
miento de las capacidades institucionales de los países miembros de MERCO-
SUR/UNASUR para respetar, promover y garantizar los derechos de NNyA en
el contexto de las migraciones dentro de la región sudamericana. Mencione-
mos aquí la reunión de la Iniciativa Niñ@Sur, celebrada en el marco de la Reu-
nión de Altas Autoridades de Derechos Humanos del Mercosur (RAADDHH).
Finalmente, invitamos al lector a consultar el folleto informativo, editado en es-
pañol y portugués junto con el IPPDH y la Iniciativa Niñ@Sur del MERCOSUR,
que tiene el propósito de difundir los principales ejes de la Opinión Consultiva
21 sobre Niñez Migrante.
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Opinión Consultiva OC-21/14 sobre Condición Jurídica y Derechos de NNyA en el Contexto de la Migración
REFLExIONES FINALES
50
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La Ley de Migraciones Nro. 25.871 vigente en Argentina dispone igualdad
en el acceso y garantía de los derechos entre nacionales y extranjeros.
A diferencia de la ley anterior -que dictaba, por ejemplo, la obligación
de denunciar casos irregulares- la normativa actual establece que los funcio-
narios y los empleados públicos deben brindar orientación y asesoramiento
respecto de los trámites requeridos para resolver la irregularidad migratoria.
La nueva Ley ha significado un enorme avance en cuanto al reconocimiento de
derechos de los migrantes en el país, pues constituye un nuevo enfoque con-
trario al paradigma restrictivo que todavía rige en numerosos países.
No obstante, aún persisten normas jurídicas (leyes, decretos, resoluciones) que la
contradicen y establecen restricciones ilegítimas a los derechos de las personas
migrantes. Los desafíos de implementación del marco normativo y la realización
efectiva de los derechos reconocidos precisan de una serie de medidas y mecanis-
mos que dialoguen transversalmente con numerosas agencias estatales.
Sólo un abordaje interinstitucional puede afrontar la difícil y compleja
tarea de adecuación normativa que nos lega la Ley 25.871.
El objetivo principal del informe “Niñez, migraciones y derechos humanos” fue
visibilizar una temática solapada tanto desde la perspectiva de las migra-
ciones como desde la perspectiva de la niñez: los derechos humanos de
NNyA en el contexto de las migraciones. Para ello, fue preciso evaluar los
obstáculos que enfrentan los niños y las niñas migrantes, y también los hijos
de personas migrantes, para acceder al conjunto de los derechos reconocidos
por la Ley, con independencia de su condición migratoria en Argentina. El pri-
mer informe publicado da cuenta de este diagnóstico.
52
En una etapa posterior, el proyecto se abocó al diseño de mecanismos interinstitu-
cionales. Profesionales provenientes de distintas instancias decisionales, organiza-
ciones de la sociedad civil y centros académicos se reunieron con la misión de elimi-
nar barreras en tres dimensiones claves: educación, salud y adecuación normativa.
Mediante los objetivos y la metodología implementada en nuestro proyecto
esperamos haber incidido en la elaboración de políticas públicas con base en
un paradigma incluyente y una perspectiva multicultural. Esa intención está
presente en los lineamientos de los materiales y los cursos destinados a fun-
cionarios, efectores y docentes.
La positiva y productiva experiencia de las mesas interinstitucionales es una
muestra clara de que es preciso avanzar en la creación, por ley, de un orga-
nismo interinstitucional, que cuente con la debida competencia, mandato y
recursos para el diseño y la implementación de una política migratoria integral.
Como reflexión final, quisiéramos insistir en una idea fuerza: el amplísimo manda-
to social y de derechos reconocidos, 10 años atrás, por el Estado argentino con la
sanción de la Ley de Migraciones 25.871, no cuenta aún con un correlato institu-
cional integral y transversal que incluya la participación articulada y formal del con-
junto de áreas estatales comprometidas en una verdadera integración en materia
de salud, trabajo, educación, desarrollo social, justicia y derechos humanos y que,
además, contemple la participación de la sociedad civil.16 Insistimos, entonces, en la
necesidad de continuar en esta línea de trabajo si se busca fortalecer la democrati-
zación en las instancias de decisión y el diseño de las políticas públicas dirigidas a las
personas migrantes en Argentina.
16 En este punto, cabe mencionar la creación de la “Mesa de Diálogo Migratorio” por parte de la DNM (Disposición 3028/2014, del 26/8/2014) para promover una discusión amplia, junto a otros actores institucionales (de edu-cación, salud, infancia, desarrollo social, derechos humanos, etc.), sobre el diseño de una política migratoria inte-gral y transversal que incluya una modalidad interinstitucional. El artículo 1º de dicha disposición reza: “Créase un espacio institucionalizado de diálogo, denominado Mesa de Diálogo Migratorio, mediante la cual se formalizará un mecanismo de participación incluyente, transparente y democrático con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en las discusiones vinculadas a las políticas públicas en materia migratoria en el marco de la Ley de Migracio-nes Nº 25.871 y su reglamentación y los tratados internacionales de derechos humanos.”
NIÑEZ, MIGRACIONES Y DERECHOS HUMANOS
HACIA UNA DEMOCRATIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS EN ARGENTINA
NIÑ
EZ
, MIG
RA
CIO
NE
S Y
DE
REC
HO
S H
UM
AN
OS
2009 - 2015 2009 - 2015
