No. 1 de 2006 Desarrollosocial

Desarrollosocialde Bogotá, D.C.

No. 1 de 2006

Secretaría de Hacienda DistritalDIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS

DESARROLLO SOCIAL

DE BOGOTÁ, D.C.

NÚMERO 1DE 2006

Alcalde Mayor

Luis Eduardo Garzón

Secretario de Hacienda

Pedro Arturo Rodríguez Tobo

Subsecretaria de Hacienda

Martha Hernández Arango

Director de Estudios Económicos

Germán Enrique Nova Caldas

EQUIPO DE TRABAJO

Director de Estudios EconómicosGermán Enrique Nova Caldas

Subdirector de Análisis Macroeconómico y Sostenibilidad FiscalCarlos Emilio Betancourt Galeano

Subdirector de Análisis Sectorial y Desarrollo Económico y SocialErnesto Parada Malaver

AsesoraLuz Josefina González Montoya

EditorErnesto Parada Malaver

Revisión y coordinación editorialMario Villamor Duque

Diseño de cubiertaLuz Marina Camacho - Logosapiens

Fotografías de cubiertaLuis Emiro Mejía

DiagramaciónMarybel Carvajal Riveros - Tecar S.A.

Asesora de ComunicacionesEliana Castellanos Díaz

AuxiliarManuel Antonio Mancipe González

SecretariaOlga Parra Parra

ImpresiónTecar S.A.

OTRAS PUBLICACIONES de la SHD-DEEActualidad Económica de BogotáEstadísticas Fiscales de Bogotá

Desarrollo Social de BogotáISSN 1657-6640

Capítulo 1Textos: Mike Núñez Lozano (coordinador), Luz Josefina González Montoya, Mauro Alejandro ReyesBonilla, José Vicente Castro Torres, Nubia Cristina Mejia Pérez, Raúl Alberto Chamorro Narvaez,Caril Antonio Rodriguez González, Camila Niño Fernández, Eduardo Alberto Olivar Quintero yErnesto Parada.

Edición y producción de salidas cartográficas temáticas: María del Mar Rendón Orduz; montaje yedición de imágenes de los mapas correspondientes a los planes maestros de servicios públicos (energía,acueducto y telecomunicaciones): Luis Felipe Suárez Olivero.

Capítulo 2Adriana Rodríguez Castillo (investigadora), Eduard Arias León (asistente de investigación).

Capítulo 3Luis Jorge Garay Salamanca

Capítulo 4Ulpiano José Jiménez Corredor, Adriana Janeth Ávila Reina y Juan Francisco Olaya Toro.

La Dirección de Estudios Económicos manifiesta su agradecimiento al Departamento Administrativode Planeación Distrital por proporcionar la cartografía base de los planes maestros y los documentostécnicos.

LOS AUTORES

La versión digital de esta revista la encuentra en www.shd.gov.co sección publicacionesSecretaría de Hacienda Distrital, teléfono PBX: 3385000; DEE: 3385016Desarrollo Social de BogotáISSN 1657-6640

viii Secretaría de Hacienda Distrital

DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

ixDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

Contenido

1. Informe especial.Finanzas públicas y Planes Maestros ........................ 1Finanzas públicas de Bogotá, D.C. .................................... 3Planes maestros de equipamientos................................... 11

1. Planes de equipamientos colectivos ................................. 131.1. Plan maestro de equipamiento educativo (PMEE) ...............13

Descripción del sector ..........................................................13Problemas en la producción de equipamientos ....................13Políticas del PMEE ..............................................................14Financiación .........................................................................19

1.2. Plan maestro de equipamientos del sector salud (PMES) .....19Descripción sectorial ............................................................19Servicios de los equipamientos y características ....................19Problemas asociados .............................................................20Principales políticas ..............................................................20Financiación y estrategia ......................................................21

1.3. Plan maestro de bienestar social (PMBS) .............................24Descripción del sector ..........................................................24Problemas.............................................................................25Principales políticas ..............................................................25Financiación .........................................................................27

1.4. Plan maestro de equipamientos de cultura (PMEC) ............32Descripción sectorial ............................................................32Servicios de equipamientos y características .........................32Problemas asociados al sector ...............................................33Principales políticas ..............................................................33Financiación .........................................................................35

1.5. Plan maestro de cultos .........................................................37Descripción del sector ..........................................................37

x Secretaría de Hacienda Distrital


Problemas de los equipamientos de cultos ...........................38Políticas del plan maestro de cultos ......................................38Escenarios futuros ................................................................39Financiación .........................................................................40

2. Plan maestro de equipamientos recreo-deportivos ........... 42Plan maestro de parques y equipamientos deportivos

y recreativos (PMPED) ........................................................42Descripción del sector ..........................................................42Diagnóstico ..........................................................................43Políticas ................................................................................44Financiación .........................................................................45

3. Planes maestros de servicios públicos .............................. 473.1. Plan maestro de acueducto y alcantarillado (PMAA) ...........47

Descripción del sector ..........................................................47La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

(EAAB) .............................................................................48Problemas asociados a la prestación de los servicios de

acueducto y alcantarillado .................................................49Política sectorial ...................................................................49Financiación del plan de inversiones ....................................49

3.2. Plan maestro para el manejo integral de residuos sólidos(PMIRS) ..............................................................................53Servicio de aseo ....................................................................53Servicio especial de aseo .......................................................53Residuos peligrosos ..............................................................54Escombros ............................................................................54Disposición final y tratamiento de lixiviados .......................54Ejes de análisis y políticas del PMIRS ..................................55Financiación e inversiones ....................................................55Infraestructura y equipamientos del sistema general

de residuos sólidos .............................................................563.3. Plan maestro de energía (PME) ...........................................59

Descripción del sector ..........................................................59Política sectorial ...................................................................60Financiación .........................................................................61

3.4. Plan maestro de gas (PMG) .................................................63Descripción del sector ..........................................................63La cadena del gas natural ......................................................63Problemas asociados a la prestación del servicio

de gas natural ....................................................................65Política sectorial ...................................................................65Financiación del plan de inversiones ....................................65

xiDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

3.5. Plan maestro de telecomunicaciones (PMT) ........................68El servicio de telecomunicaciones en Bogotá .......................68Diagnóstico del servicio en la ciudad ...................................68Políticas del plan maestro de telecomunicaciones.................69Compromisos específicos del PMT ......................................70

4. Planes estructurantes ....................................................... 734.1. Plan maestro de movilidad (PMM) ......................................73

Aspectos generales ................................................................73Aspectos financieros del PMM.............................................76

4.2. Plan maestro del espacio público (PMEP) ...........................80Descripción del sector ..........................................................80Problemas del sector .............................................................81Políticas ................................................................................82Financiación .........................................................................83

5. Planes maestros urbanos básicos ...................................... 875.1. Plan maestro de equipamientos de seguridad

ciudadana, justicia y defensa (PMSJD) ...............................87Descripción del sector ..........................................................87Problemas relacionados con los equipamientos

de seguridad, justicia y defensa ..........................................87Políticas ................................................................................88Financiación .........................................................................90

5.2. Plan maestro de abastecimiento y seguridad alimentariade Bogotá (PMASAB) ..........................................................93Descripción del sector ..........................................................93Problemas relacionados con el abastecimiento y seguridad

alimentaria de Bogotá .......................................................93Políticas del Pmasab .............................................................94Financiación .........................................................................98

5.3. Plan maestro de cementerios y servicios funerarios(PMCSF) .............................................................................98Descripción del sector ..........................................................98Problemas relacionados con los cementerios y los servicios

funerarios ..........................................................................98Políticas del PMCSF ......................................................... 101Financiación ...................................................................... 104

5.4. Plan maestro de recintos feriales (PMRF) ......................... 104Descripción del sector ....................................................... 104Diagnóstico ....................................................................... 104Políticas ............................................................................. 105

Bibliografía ................................................................................. 107

xii Secretaría de Hacienda Distrital


2. Análisis sectorial.Empleo informal en Bogota, D.C. ........................ 111

Condiciones laborales de las personas ocupadasen el sector informal ...................................................... 113Evolución del empleo informal en Bogotá .................................. 113

Características económicas de las pequeñas unidades ........ 115Los ciclos de producción de las pequeñas unidades

económicas como aproximación a la estabilidaddel empleo que proveen ................................................. 116

Características de las personas ocupadas en las pequeñasunidades económicas ...................................................... 119

Características demográficasy educativas ............................................................. 120

La vinculación laboral en las pequeñas unidadeseconómicas .............................................................. 121i. Tipo de contrato ............................................. 121ii. Afiliación al sistema de seguridad social .......... 122iii. Prestaciones sociales ........................................ 124

Recomendaciones de política pública ................................ 125Bibliografía ................................................................................. 129

3. Tendencias internacionales de política socialPolíticas activas de empleo en la UniónEuropea ................................................................. 131

Una nota sobre las políticas activas de empleoA propósito de la experiencia de la Unión Europea ....... 133Políticas activas de empleo .......................................................... 133

Definición ......................................................................... 133Tipologías ......................................................................... 134Ejes de intervención .......................................................... 135Poblaciones objetivo .......................................................... 136Impactos básicos y eficiencia ............................................. 136

Políticas activas ........................................................... 136Políticas pasivas .......................................................... 138Evaluación de impactos .............................................. 138

Gestión de políticas públicas de empleo en el nivel local .. 140Las políticas activas de empleo

en la europa comunitaria ................................................... 141Evolución hacia una estrategia

de empleo en la Unión ................................................... 141Patrones de políticas de mercado

de trabajo en la Unión.................................................... 144

xiiiDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

Políticas pasivas ................................................................. 144Beneficios al desempleo .............................................. 144Asistencia social al desempleo ..................................... 145Impacto de los beneficios en la decisión de buscar

oportunidades de empleo ........................................ 145Políticas activas de empleo .......................................... 145

A manera de reflexión ................................................................. 147Balance de la aplicación de políticas activas en países

desarrollados ................................................................... 147Algunas guías para el diseño de políticas activas

de empleo ................................................................ 148Bibliografía ................................................................................. 148

4. Indicadores de desarrollo socialde Bogotá, D.C. .................................................... 151

Observatorio de Impacto Social y Económico Local-Oisel .. 153Antecedentes............................................................................... 153Oisel para red Bogotá ................................................................. 153

Los Oisel ........................................................................... 154Lo local ............................................................................. 154Lo social ............................................................................ 154Lo económico ................................................................... 156Impacto ............................................................................. 156Conclusiones de Red Bogotá ............................................ 156

El sistema integrado de estadísticas comparadas-Siec,como punto de partida del Oisel ....................................... 157Concepto y objetivos ........................................................ 158Aspectos funcionales ......................................................... 158Series estadísticas y biblioteca virtual del Siec ................... 159

El presupuesto orientado a resultados (POR) ............................. 160Los componentes del POR ............................................... 161Indicadores en el componente Productos, Metas

y Resultados ................................................................... 162Un observatorio urbano certificado por naciones unidas ............ 162

La declaración del milenio ................................................ 162Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) .............. 163UN-Hábitat ...................................................................... 163El Observatorio Urbano Global de UN-Habitat ............... 163

El análisis de impacto local ......................................................... 165Por qué medir el impacto .................................................. 165La medición de impacto dentro del ciclo de las finanzas

distritales ........................................................................ 166Conclusiones .............................................................................. 167

xiv Secretaría de Hacienda Distrital


xvDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

Lista de cuadros

Cuadro 1.1. Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005 .................. 6Cuadro 1.2. Administración Central: evolución del saldo de la deuda,

2003-2005. (Millones de pesos) ............................................. 8Cuadro 1.3. Administración Central: ejecución presupuestal servicio

de la deuda, 2003-2005. (Millones de pesos) ......................... 9Cuadro 1.4. Asignaciones presupuestarias reales, por sectores

(porcentaje del gasto total) ................................................... 10Cuadro 1.5. Administración Central: situación presupuestal

(Millones de pesos $) ............................................................ 10Cuadro 1.6. Consolidado inversiones totales plan maestro de gas,

2003-2015............................................................................ 66Cuadro 1.7. Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL .......... 69Cuadro 1.8. Información general de espacio público por localidades ....... 82Cuadro 1.9. Clasificación y cantidad de establecimientos funerarios

al 2005 ................................................................................. 98Cuadro 1.10. Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo

de cementerio al 2005 .......................................................... 99Cuadro 1.11. Composición probable de demanda por tipo de servicio

2007, 2011, 2015 y 2019 ................................................... 100

Cuadro 2.1. Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género.Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000.Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005 .......................... 114

Cuadro 2.2. Meses promedio al año con alta, baja y mediaactividad en las pequeñas unidades económicas.Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 117

Cuadro 2.3. Ocupados en las pequeñas unidades económicas segúnescolaridad. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 120

Cuadro 2.4. Ocupados de las pequeñas unidades económicaspor rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 .... 120

Cuadro 2.5. Ocupados de las pequeñas unidades económicaspor tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 ...... 121

xvi Secretaría de Hacienda Distrital


Cuadro 2.6. Años de experiencia en el establecimiento de las personasocupadas en las pequeñas unidades económicas segúnposición ocupacional. ......................................................... 121

Cuadro 2.7. Porcentaje de trabajadores con contrato escrito de trabajosegún el tipo de sociedad. Trece principales ciudades,2001 ................................................................................... 122

Cuadro 2.8. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidadeseconómicas afiliados al sistema de salud y pensiones, segúnrama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 ........... 122

Cuadro 2.9. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidadeseconómicas afiliados al sistema de salud y pensiones,según tiempo de funcionamiento de la actividad.Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 123

Cuadro 2.10. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistemade Seguridad Social, según el tipo de sociedadde la unidad económica en que trabajan. Trece principalesciudades, 2001 ................................................................... 123

Cuadro 2.11. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistemade Seguridad Social, según el tipo de contabilidadde la empresa en que laboran. Trece principalesciudades, 2001 ................................................................... 123

Cuadro 2.12. Porcentaje de trabajadores que reciben prestacionessociales. Trece principales ciudades, 2001 ........................... 124

Cuadro 2.13. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales. Trece principales ciudades, 2001 .......................... 124

Cuadro 2.14. Porcentaje de trabajadores que reciben prestacionessociales, por tiempo de funcionamiento de la unidadeconómica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 124

Cuadro 2.15. Porcentaje de trabajadores que reciben prestacionessociales, según expectativas de continuidad de la unidadeconómica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 125

Cuadro 2.16. Porcentaje de trabajadores que reciben prestacionessociales, según tipo de contabilidad de la unidadeconómica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 125

Cuadro 2.17. Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidasde apoyo productivo para el sector informal ....................... 126

Cuadro 2.18. Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimopara iniciar una empresa, 2005 ........................................... 127

Cuadro 2.19. Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienendiscrecionalidad los municipios .......................................... 128

Cuadro 4.1. Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá ................... 155Cuadro 4.2. Variables estadísticas contempladas en Siec ........................ 160

xviiDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

Recuadro 4.1. Bogotá en Datos ................................................................. 159

Anexo 4.1. Observatorio Urbano Global (Guo) Indicadores urbanossegún la agenda Hábitat (Onu-Hábitat)2004 ................................................................................... 168

Tabla 1.1. Equipamientos de salud: función y escala ............................. 24Tabla 1.2. Denominaciones de los servicios de Bienestar Social.

Actuales y futuras ................................................................. 29Tabla 1.3. Equipamientos culturales por categoría y escala ................... 35Tabla 1.4. Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado ....... 50Tabla 1.5. Equipamientos requeridos para la operación adecuada

del sistema general de residuos sólidos.................................. 57Tabla 1.6. Equipamientos del sistema de gas natural ............................. 66Tabla 1.7. Infraestructura y equipamientos del sistema

de telecomunicaciones .......................................................... 71Tabla 1.8. Objetivos del PMM y estrategias asociadas .......................... 75Tabla 1.9. Categorización de los equipamientos de seguridad

ciudadana, justicia y defensa ................................................. 90Tabla 1.10. Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019 .... 100

xviii Secretaría de Hacienda Distrital


xixDirección de Estudios Económicos

CONTENIDO

Gráfico 1.1. Gastos de funcionamiento como proporciónde los ingresos corrientes de libre destinación.Indicador Ley 617 de 2000 .................................................... 4

Gráfico 1.2. Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005 ........ 6Gráfico 1.3. Administración Central: transferencias de la Nación,

2002-2005 ............................................................................. 7Gráfico 1.4. Administración Central: Comportamiento de los

Recursos de Capital, 2003-2005 ............................................ 7Gráfico 1.5. Administración Central: composición de la deuda

por fuente, 2000-2005 ........................................................... 8Gráfico 1.6. Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ........ 28Gráfico 1.7. Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ............ 28Gráfico 1.8. Estructura y organización distrital del sector

administrativo de movilidad ................................................. 74

Gráfico 2.1. Participación de la gran y pequeña empresa en el valoragregado y en la ocupación. Bogotá 2003 .......................... 116

Gráfico 2.2. Variación porcentual de la ocupación suponiendo queel empleo se ajusta a las variaciones en la producción.Trece ciudades principales. 2001. ....................................... 117

Gráfico 2.3. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñasunidades económicas por ramas de actividad.Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001 ............... 118

Gráfico 2.4. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñasunidades económicas por ramas de actividad.Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001 .................. 119

Gráfico 4.1. Estructura Oisel ................................................................. 158Gráfico 4.2. Los componentes del POR................................................. 161Gráfico 4.3. Ciclo de las finanzas distritales ........................................... 167

Lista de gráficos

Plan Maestro de EducaciónEquipamento actual 2006 .................................................................... 17Equipamento futuro 2019 ................................................................... 18

Plan Maestro de SaludEquipamento actual 2006 .................................................................... 22Equipamento futuro 2019 ................................................................... 23

Plan Maestro de Bienestar Social ......................................................................Equipamento actual 2006 .................................................................... 30Equipamento futuro 2019 ................................................................... 31

Plan Maestro de CulturaEquipamento actual 2006 .................................................................... 36

Plan Maestro de CultoEquipamento actual 2006 .................................................................... 41

Plan Maestro Deportivo RecreativoEquipamento actual 2006 .................................................................... 46

Plan Maestro de Acueducto y Saneamiento Básico. Redes e InfraestructuraEquipamento actual 2006 .................................................................... 51Plan de Saneamiento del río Bogotá 2019 ............................................ 52

Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos SólidosEquipamento actual - Sistema de Recolección 2006 ............................ 58

Plan Maestro de Energía. Infraestructura de Energías y RedesEquipamento actual 2006 .................................................................... 62

Plan Maestro de GasEquipamento actual 2006 .................................................................... 67

Plan Maestro de Telecomunicaciones. Infraestructura deTelecomunicaciones y Redes

Equipamento actual 2006 .................................................................... 72Plan Maestro de Movilidad

Equipamento actual 2006 .................................................................... 77Proyectos prioritarios - Ciclorrutas y Redes Peatonales 2019 ............... 78Proyectos prioritarios - Intercambiadores Modales -

Estacionamiento 2019 ...................................................................... 79Plan Maestro de Espacio Público

Equipamento actual - Ciclorrutas - Ciclovías - Monumentosy Plazas 2006 .................................................................................... 85

Equipamento actual - Alamedas y Andenes 2006 ................................. 86Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia

Equipamento actual 2006 .................................................................... 91Equipamento futuro 2019 ................................................................... 92

Plan Maestro de AbastecimientoEquipamento actual 2006 .................................................................... 95Equipamento futuro - Zonas de Integración Logística 2019 ................ 96

Plan Maestro de Cementerios y Servicios FunerariosEquipamento actual 2006 .................................................................. 102Equipamento futuro 2019 ................................................................. 103

Plan Maestro de Recintos FerialesEquipamento actual 2006 .................................................................. 106

Mapas

xxiDirección de Estudios Económicos

PRESENTACIÓN

Presentación El capítulo especial del presente número de Desarrollo Social ocupanuestro mayor interés por tratarse de un tema en el que se articulannumerosos esfuerzos públicos y ciudadanos en la transformación de losservicios urbanos: los Planes Maestros.

Bogotá recibe el título Constitucional de Distrito Capital por ser elcentro del poder político, legal y financiero de Colombia, lo que signi-fica la existencia de un complejo entramado social de servicios e insti-tuciones. Una ciudad de múltiples rentabilidades, con un crecimientosostenido de su producto interno bruto de los últimos 25 años (consólo dos caídas en los años 1996 y 1999), que la convierten en unterritorio dotado de activos.

Su dinámica de desarrollo económico y social ha concentrado la volun-tad ciudadana en un mandato que pone en ejecución un ambiciosoprograma de lucha contra la pobreza y un significativo esfuerzo finan-ciero para garantizar la sostenibilidad de lo construido. Los elementosclaves de los sistemas, procesos e instituciones vinculados a las finanzasde la ciudad le aportan credibilidad y transparencia, con una presu-puestación basada en políticas, con importantes logros alcanzados enmateria de disciplina fiscal y asignación estratégica de recursos públi-cos. Razones por las cuales las finanzas públicas de Bogotá han jugadoun rol primordial de apoyo a la aplicación de políticas de desarrollo,inclusión social y reducción de la pobreza en la ciudad.

El desarrollo de la ciudad está determinado por procesos de redistri-bución de la población en el territorio, en el que se configuran cambiosde uso del suelo, desarrollos urbanísticos en nuevas áreas, crecimientode la demanda por servicios en función del crecimiento espontáneo dela población bogotana, de la agudización del conflicto en el país, de lasvariaciones en el crecimiento económico de la ciudad y de la políticapública conducente a la superación de la pobreza y la indigencia.

xxii Secretaría de Hacienda Distrital


El conjunto de planes maestros, que reglamentan el modelo de ordena-miento territorial proyectado para los próximos 15 años, le da alcance ala configuración de Bogotá-Región como un concepto novedoso queamplía su visión territorial, con el propósito de construir una regiónmás equilibrada sobre un modelo desconcentrado de red de ciudadescompactas. También se busca priorizar la acción del Distrito en las zo-nas con alta demanda y con déficit de equipamientos, adecuar la ofertade programas a las necesidades de la población, convertir las institucio-nes en un espacio de integración con la comunidad y la ciudad, y cons-truir equipamiento adecuado y versátil que se adapte a la diversidad dela demanda, de forma tal que contribuya al reequilibrio territorial de laciudad.

Los planes maestros de equipamientos corresponden a los siguientessectores: educación, salud, bienestar social; seguridad ciudadana, justi-cia y defensa; cultura, recreación y deportes, acueducto y alcantarillado,residuos sólidos, energía, gas, telecomunicaciones, movilidad, espaciopúblico; abastecimiento y seguridad alimentaria; cultos, cementerios yservicios funerarios, y recintos feriales.

En su mayoría, estos sectores son regulados por el Estado y provistospor el sector público y privado, a través de entidades de derecho públi-co, empresas sociales, empresas de servicios públicos o empresas de ca-rácter privado. La oferta está integrada por diversas escalas y compleji-dades. Esto significa que se trata, por una parte, de instituciones decarácter formal y no formal, prestadoras de servicios con sus respectivospuntos de atención, y por otra, se trata de redes de servicios y de apoyode geometría variable. Cabe destacar que en los modos de atencióntambién predomina la gestión de los servicios y la organización y con-vergencia de las políticas.

Los problemas observados y sus soluciones comprometen la interven-ción del sistema de las finanzas de la ciudad. Los problemas están aso-ciados, entre otros, al incumplimiento de normas urbanísticas ysismorresistentes, área mínima de construcción, problemas de localiza-ción por ocupación de áreas protegidas, rondas hídricas, áreas residen-ciales y zonas de alto riesgo, o relación inadecuada con los sistemas demovilidad y de espacio público o insuficiencia de coberturas.

En consecuencia, en el futuro, con los planes maestros, el gasto recu-rrente deberá desarrollar mayor capacidad para cualificar y mejorar loconstruido. Por su parte, la construcción de nueva infraestructura y elmejoramiento de la actual, exigirá la provisión de nuevos recursos parafinanciar propuestas planeadas estratégicamente.

xxiiiDirección de Estudios Económicos

PRESENTACIÓN

Se espera entonces que las dinámicas de inversión, con fuentes de diver-sa naturaleza, pero en especial las provenientes del presupuesto público,le aporten competitividad y optimicen la atractividad de Bogotá. Es laoportunidad de convertir las construcciones sectoriales en elementosordenadores del territorio. Posicionar los servicios urbanos como espa-cios prioritarios colectivos donde se desarrollen procesos cognoscitivos,se definan lineamientos que aseguren la eficiencia y el equilibrio terri-torial de los servicios de la ciudad y brinden espacios adecuados quecontribuyan al mejoramiento de la calidad de vida y la competitividadde Bogotá.

Se propone que el Distrito se consolide como instancia de gestión urba-na en la producción de equipamiento, para lo cual debe tener en cuentacomo referentes la población, los estándares arquitectónicos, lanormatividad urbanística, los planes sectoriales y los demás planes maes-tros y desde luego la capacidad y disponibilidad del sistema de gestiónde las finanzas públicas.

En cada nuevo contexto de los planes de desarrollo de la ciudad en lospróximos años, será inevitable consultar los alcances de cada plan maes-tro, y se determinarán, con fundamento en las prioridades del gobiernoy el apoyo de los instrumentos financieros, las asignaciones presupuestalesrespectivas. La financiación dependerá de las dinámicas de desarrollo,de la consolidación del sistema de las finanzas públicas de Bogotá y deldesarrollo de nuevas fuentes, pues los planes maestros afectarán al re-parto del gasto público y la necesidad de establecer pactos territorialesde tipo estratégico, donde sea posible incorporar más inversión priva-da, sosteniendo la competitividad territorial y regional.

Es una apuesta a la construcción de la capacidad de decisión y de unainstitucionalidad renovada, que lleve a buen puerto los planes maes-tros. Se debe asegurar la calidad de la gestión estratégica necesaria paraconcretar y explotar cada uno de los planes de forma cotidiana, afir-mando la cooperación público-privada. Más coordinación e interde-pendencia que la demostrada por la planificación tradicional, lo querequiere de un periodo de cooperación formalizada. Consenso, accio-nes imaginativas, complejas y a la medida de Bogotá-Región, crearánoportunidades para que la ciudad incorpore nuevas formas de partici-pación ciudadana.

Los dos siguientes capítulos tratan sobre el empleo. El capítulo llama-do Análisis sectorial aborda el tema del empleo informal en Bogotá,mediante el estudio de las condiciones laborales de las personas ocupa-das en este sector y la formulación de algunas recomendaciones de po-

xxiv Secretaría de Hacienda Distrital


lítica pública que pueden contribuir a la mejora del grupo de pequeñasunidades económicas y de trabajadores independientes, con bajos nive-les educativos y con altos niveles de riesgo en términos de seguridad ysalud.

Complementa este texto nuestro habitual artículo de Tendencias inter-nacionales de política social. En esta sección exponemos una nota so-bre las políticas activas de empleo y la experiencia reciente de la UniónEuropea en su aplicación.

Por último, en Indicadores de política social, presentamos un artículosobre el Observatorio de Impactos Social y Económico Local-OISEL,su nivel de conceptualización, los elementos que le componen y losproyectos que se integran en su configuración. Meta del plan de desa-rrollo Bogotá sin Indiferencia, el OISEL es un reto de la Secretaría deHacienda Distrital, que pretende cerrar el ciclo de los proyectos de in-versión, mediante la realización de evaluaciones de impacto de progra-mas y política públicas estratégicas, en el propósito de evitar altos nive-les de concentración de pobreza.

2 Secretaría de Hacienda Distrital


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INFORME ESPECIAL FINANZA PÚBLICAS Y PLANES MAESTROS

Dirección de Estudios Económicos

Los ingresos de la Administración Central es-tán compuestos por los ingresos corrientes, lastransferencias y los recursos de capital. Los in-gresos corrientes comprenden los tributarios ylos no tributarios; las transferencias incluyen lasde la Nación y las de entidades distritales; entrelas primeras se cuentan el sistema general departicipaciones, los recursos del Fondo Nacio-nal de Regalías y la cofinanciación, principal-mente; las segundas corresponden a los recur-sos de estratificación y los aportes que realizanlas entidades del nivel distrital para el Fondo dePensiones Públicas. Los recursos de capital abar-can los rendimientos financieros, los exceden-tes financieros de los establecimientos públicosy utilidades de las empresas, los recursos delbalance y los recursos del crédito, entre otros.

Frente a los ingresos corrientes, es importantedestacar que el Distrito no es autónomo en cuan-to a su sistema tributario. De hecho, la restric-ción de base gravable ordenada por la ley es ab-soluta para todos los impuestos, mientras queen el caso de las tasas impositivas la restricciónes parcial.

El Estatuto Orgánico de Bogotá impulsó el de-sarrollo gerencial de la administración tributariay permitió unificar el procedimiento tributariopara todos los impuestos administrados por laSecretaría de Hacienda. Las reformas tributariasde la última década han combinado alzas mode-radas en gravámenes con cambios institucionalesy de procedimiento, consiguiéndose aumentosimportantes en el recaudo, así como un manejoadecuado de los trade off existentes entre equi-

dad, eficiencia, costos administrativos y gene-ración de ingresos.

En cuanto a las transferencias de la nación, elActo Legislativo 01 de 2001, ordenó la crea-ción de un Sistema General de Participaciones(SGP) de las entidades territoriales. La Ley 715de 2001, reglamentaria, estableció que los re-cursos del SGP deben destinarse en un 58.5%para educación, en un 24.5% para salud y enun 17% para otros sectores*.

Por su parte, los recursos de capital constituyenel rubro de mayor variabilidad dentro de los in-gresos de la Administración Central, pues aquíse registran partidas no permanentes. Dentro deestos, los recursos de mayor regularidad son losrendimientos financieros y las utilidades de lasempresas industriales y comerciales del Distrito.

En cuanto a los recursos del crédito, es impor-tante anotar que los niveles de deuda del Distri-to se han consolidado como sostenibles y pru-

Finanzas públicas de Bogotá, D.C.

* La distribución de los recursos del SGP aplica criterios de pobla-ción atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural,eficiencia administrativa y fiscal, equidad y pobreza relativa. El SGPrige desde enero de 2002, con un periodo de transición de sieteaños (2002-2008), durante el cual el incremento de las transferen-cias está sujeto a la tasa de inflación causada, más un porcentajeadicional de 2% para los años 2002 al 2005, y 2,5% para los años2006 al 2008. Si el crecimiento real anual de la economía duranteel período de transición es superior al 4%, las transferencias delSGP se incrementarán adicionalmente en el monto equivalente alcrecimiento que supere el 4%, previo descuento de los recursos quela Nación haya tenido que asumir cuando el crecimiento real anualde la economía no haya sido suficiente para financiar los aumentosreales estipulados para el período de transición. Terminado el perío-do de transición, es decir, en 2009, el monto total de transferenciasse incrementará anualmente en un porcentaje equivalente al pro-medio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos co-rrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.



dentes; por tanto, su calidad de crédito es sóli-da. Por cuarto año consecutivo, las firmas cali-ficadoras de riesgo Duff and Phelps de Colom-bia S.A. y BRC Investor Services de ColombiaS.A. ratifican la calificación AAA para el Pro-grama de Emisión y Colocación de Bonos deDeuda del Distrito. En el nivel internacional,desde 1997, la ciudad ha mantenido el mismonivel de riesgo soberano, de acuerdo con las ca-lificaciones realizadas por Standard and Poor’s,Fitch y Moody’s.

La política de endeudamiento del Distrito Ca-pital se orienta a obtener recursos de créditomediante instrumentos de deuda que garanti-cen el financiamiento de las inversiones y pre-serven su capacidad de pago. La variedad y di-versificación de fuentes de la deuda del Distritoatenúa el nivel de riesgo de refinanciación y per-mite mejorar las condiciones de negociación delas operaciones de crédito público. De igual for-ma, reduce la dependencia de una fuente en par-ticular y contribuye a facilitar la consecución defondos y a mejorar los términos de los mismos,al generar competencia entre prestamistas.

Los gastos de la Administración Central Distritalestán compuestos por los gastos de funciona-miento, el servicio de la deuda y los gastos deinversión. Los de funcionamiento comprendenlos servicios personales, los gastos generales, losaportes patronales y las transferencias para fun-cionamiento. El servicio de la deuda incluye lainterna y la externa. Los gastos de inversión con-templan la inversión directa y las transferenciaspara inversión (del sector central a las entidadesdescentralizadas).

La Ley 617 de 2000, “Saneamiento fiscal de losentes territoriales”, impone límites a los gastosde funcionamiento sobre los ingresos corrien-tes de libre destinación, para garantizar susostenibilidad financiera.

La Administración Central implementa políti-cas de racionalización del gasto, que le permi-ten cumplir con los techos establecidos en la Ley617 de 2000. En el gráfico 1.1 se puede obser-var el comportamiento de los ingresos corrien-tes que financian gastos corrientes de la Admi-nistración Central, para los años 2001 a 2005.

Gráfico 1.1.Gastos de funcionamiento como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación.

Indicador Ley 617 de 2000

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

5



Aunque el Distrito Capital cumple con losparámetros impuestos por la Ley 617 de 2000,su aplicación conserva una restricción relacio-nada con la inflexibilidad de algunos gastos fi-jos sobre los cuales no puede aplicarse reduc-ción. Entre estos gastos están el alumbradopúblico, el Fondo de Pensiones Públicas, el Fon-do de Pasivos EDTU, el Fondo de Pasivos EDISy el Fondo de Pasivos de la Caja de PrevisiónSocial Distrital.

DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS

PRESUPUESTARIOS

El comportamiento de ingresos y gastos duran-te el período 2003-2005 destaca el fortaleci-miento de los ingresos propios, acompañado dela racionalización del gasto corriente y un fuer-te énfasis en la inversión social. Algunos facto-res que explican este resultado están asociadoscon la recuperación de la actividad económica;la actualización de las bases gravables de losimpuestos a la propiedad; la reforma tributariagradual del impuesto de industria y comercio,autorizada por el Acuerdo 65 de 2002; la crea-ción y reglamentación de la participación en laplusvalía; el fortalecimiento de las acciones decontrol a la evasión y la morosidad. Se incluyenlos mayores ingresos por transferencias de laNación, dividendos, reducciones de capital yrendimientos, y las orientaciones de la políticapública en materia social.

A diciembre 31 de 2005, se observa una ejecu-ción de ingresos de $6.020.921 millones, lo quesignifica una variación del 36,3% frente a 2004,es decir, $1.604.470 millones más que el añoanterior. La participación de los ingresos corrien-tes dentro del total de ingresos fue del 45,7%($2.753.435 millones); las transferencias parti-ciparon en 23,03% ($1.386.788 millones), y losrecursos de capital contribuyeron con un 31,23%($1.880.697 millones). A 31 de diciembre de2005, los ingresos corrientes, por $2.753.435

millones, presentaron una variación del 12%frente a 2004.

A diciembre 31 de 2003 se observa una ejecu-ción total de ingresos de $4.050.814 millones,lo que significa una variación del 23,19% frentea 2002, es decir, $762.608 millones más. La par-ticipación de los ingresos corrientes dentro deltotal de ingresos fue del 52,16% ($2.112.950millones); las transferencias participaron en29,57% ($1.198.021 millones), y los recursos decapital contribuyeron con un 18,26% ($739.843millones). El aumento de los ingresos, en esteaño, obedeció, principalmente, a un mayor re-caudo de ingresos corrientes, originado en lostributos de industria, comercio y avisos, vehí-culos automotores, sobretasa a la gasolina ypredial unificado, y a un incremento de las trans-ferencias provenientes de la Nación, por con-cepto del SGP.

En la vigencia 2005 el incremento significativode los ingresos se explica por la dinámica de re-cursos provenientes del superávit fiscal de 2004,por $182.368 millones, las reducciones de capi-tal, por $426.107 millones, y los mayores ingre-sos por concepto de rendimientos financieros, por$152.361 millones. A estos resultados se suma elbuen desempeño de los ingresos tributarios, conuna tasa de crecimiento nominal del 12%, lo quesignificó $280.458 millones más que en 2004.La mayor participación corresponde al impuestode industria y comercio, con el 51%, seguido depredial, con 20%, sobretasa a la gasolina, con11%, consumo de cerveza, 8%, vehículos auto-motores, el 7%, y otros 3%.

Ahora bien, es importante observar que los im-puestos recaudados por la AdministraciónDistrital representan poco más del 6% de losimpuestos recaudados por la Nación (cuadro 1.1).Los bogotanos pagan el 34,6% de los impuestosnacionales, con lo cual la presión tributaria ejer-cida sobre los ciudadanos (tributos/PIB) es de



23% por parte de la Nación y 4,3% por partedel Distrito.

En el gráfico 1.2 se puede apreciar la dinámicade crecimiento sostenido de los ingresos corrien-tes de la Administración Central registrada parael periodo 2002-2005.

Las transferencias de la Nación (gráfico 1.3) pre-sentan un comportamiento positivo a diciem-bre 31 de 2005, con un porcentaje de ejecución

del 100%, y una variación de 10% comparadacon 2004. Las más representativas provienen delSGP, que representan el 98% del total recibido,distribuidas así: el 64,1% para el sector educa-tivo, el 25,1% para el sector salud, el 10,4%para propósito general y 0,4% para restauran-tes escolares.

El presupuesto de Bogotá alcanza el 7,5% delpresupuesto de la Nación, y aunque se apreciauna disminución en la relación Distrito/Nación,

Cuadro 1.1.Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005

1 Recursos transferidos por la Nación a toda la Administración Distrital frente al presupuesto total del Distrito, neto de transferencias interdistritales.2 Recursos transferidos por la Nación a la Administración Central frente al presupuesto de la Administración Central.Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Concepto 2003 2004 2005

Recursos Públicos Distritales/PIB (%) 10,8 10,6 12,6(Ingresos sin crédito/PIB)

Presupuesto Distrito/Presupuesto Nación (%) 9,0 7,4 7,5

Transferencias Nación1/Presupuesto Distrito (%) 24,9 25,1 24,0

Transferencias Nación2/Presup. Adm. Central (%) 29,8 29,6 25,8

Impuestos Distritales/ Impuestos Nacionales (%) 6,3 6,2 6,1

Gráfico 1.2.Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.Elaboró. SHD, Dirección de Estudios Económicos.

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en los años 2004 y 2005, ello se debe al creci-miento más que proporcional del presupuestode la Nación frente al de Bogotá. Durante 2005los ingresos de la Administración Distrital, ne-tos de transferencias interdistritales, ascendie-ron a 12,6% del PIB distrital, 2 puntos por en-cima de lo registrado en 2003 y 2004, lo cual sedebe tanto a la dinámica de los ingresos tribu-

tarios como a los mayores recursos de capitalobtenidos. El fortalecimiento de los gastos deinversión financiados con recursos propios hallevado a que el peso de las transferencias de laNación en el gasto se reduzca levemente.

A 31 de diciembre de 2005 la ejecución de losRecursos de Capital (gráfico 1.4), incluidos los

Gráfico 1.3.Administración Central: transferencias de la Nación, 2002-2005


Gráfico 1.4.Administración Central:

Comportamiento de los Recursos de Capital, 2003-2005




reconocimientos de recursos del crédito (BancoMundial), ascendió a $1.880.697 millones, conuna variación de 163%, comparada con la de2004.

Para diciembre de 2005, el saldo de la deudapública de la Administración Central (cuadro1.2) ascendió a $2.110.548. millones, lo que im-plica un aumento de 26,42% con respecto al sal-do en el mismo corte del año anterior, como con-secuencia de las nuevas colocaciones del programade emisión y colocación de bonos, y los desem-bolsos de los créditos de deuda externa contrata-dos con la banca multilateral (gráfico 1.5).

A diciembre de 2005, la vida media de la deudadel Distrito es de 3,95 años, levemente mayor ala registrada en el mismo mes de 2004. Esteaumento fue ocasionado por las emisiones debonos del Programa de Emisión y Colocación,los cuales ocasionaron un incremento en su vidamedia, de 3,18 a 4,12 años. Las concentracio-nes de deuda proyectadas para 2006 correspon-den en su gran mayoría al vencimiento de losbonos externos emitidos en 2001. La concen-tración de vencimientos en los años 2007, 2009y 2010 corresponden a la deuda interna, en par-ticular a los bonos del PEC. En 2009 se presen-tará un vencimiento importante de deuda co-

Concepto 2003 2004 2005 Variación (%) 2005/2004

Deuda interna 918.373 949.390 1.307.766 37,7

Deuda externa 915.003 720.107 802.783 11,5

Total 1.833.376 1.669.497 2.110.549 26,4

Cuadro 1.2.Administración Central: evolución del saldo de la deuda, 2003-2005

(Millones de pesos)

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.

Gráfico 1.5.Administración Central: composición de la deuda por fuente, 2000-2005

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.

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mercial, correspondiente al crédito sindicadofirmado en 2004.

Con respecto al servicio de la deuda, en los últi-mos años se ha presentado un decrecimiento del23,5%, debido a menores amortizaciones. Du-rante la vigencia 2005 se destaca la disminuciónen el valor de las amortizaciones en la deuda inter-na, en un 79,55% respecto de la vigencia anterior.

Durante 2005, el Distrito efectuó pagos del ser-vicio de la deuda (cuadro 1.3) por un valor de$465.976 millones, de los cuales el 50,57% co-rrespondió a amortizaciones, 48,88% a intere-ses y 0,54% a comisiones. El 58,19% de lospagos se destinaron para deuda interna y el41,81% a deuda externa, cuyas amortizacionescontribuyeron a una reducción en los saldos, enun 14,33% y 7,36%, respectivamente, sin adi-cionar los desembolsos efectuados. El pago delsegundo tramo del Programa de Emisión y Co-locación se constituyó en el monto pagado demayor valor, representando el 19,81% del totalde pagos realizados durante el año.

Los gastos de inversión (cuadro 1.4) reflejan elénfasis dado por el Gobierno Distrital al gasto

público social, de conformidad con los progra-mas, metas y resultados formulados en el Plande Desarrollo. Del gasto total, la inversión enlos sectores de educación y salud pasan del 55%en el 2003, al 65% en los años 2004 y 2005, entanto que para los demás sectores los porcenta-jes de participación son equivalentes durante elperíodo de análisis, con excepción del sectorambiente, que presenta una disminución del12% al 3%, de 2003 a 2005, ocasionada por laterminación anticipada del contrato de conce-sión de saneamiento del río Bogotá, labor asu-mida por el Distrito, a partir de 2004, por laEmpresa de Acueducto de Bogotá y el DAMA.

La situación presupuestal de la AdministraciónCentral (cuadro 1.5), a diciembre 31 de 2005,ascendió a $690.362 millones, con una varia-ción de 177% comparada con 2004.

Este resultado presupuestal del periodo reflejala dinámica de los ingresos de la Administra-ción Central, prevaleciendo el acierto en la apli-cación de las políticas de fortalecimiento de losingresos, principalmente los ingresos corrientestributarios, sumado ello a un manejo prudenteen las decisiones de gasto.

Cuadro 1.3.Administración Central: ejecución presupuestal servicio de la deuda, 2003-2005

(Millones de pesos)

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

Concepto 2003 2004 Variación % 2005 Variación % Variación %

2004/2003 2005/2004 Período

Deuda Interna 142.365,50 258.759,00 81,76 309.758,00 19,71 117,58 Capital 26.485,30 129.565,00 389,20 169.135,00 30,54 538,60 Intereses 113.849,00 127.600,00 12,08 136.782,00 7,20 20,14 Comisiones 2.031,20 1.594,00 -21,52 3.841,00 140,97 89,10Deuda Externa 229.448,20 226.259,00 -1,39 156.218,00 -30,96 -31,92 Capital 175.604,70 151.464,00 -13,75 59.057,00 -61,01 -66,37 Intereses 49.273,80 73.314,00 48,79 95.755,00 30,61 94,33 Comisiones 4.569,70 1.481,00 -67,59 1.406,00 -5,06 -69,23Total 371.813,70 485.018,00 30,45 465.976,00 -3,93 25,33



Cuadro 1.4.Asignaciones presupuestarias reales,

por sectores(porcentaje del gasto total)

Concepto 2003 2004 2005

(%) (%) (%)

Educación 35 41 39Salud 20 24 25Movilidad y Espacio Público 15 12 11Inclusión Social 7 9 9Gobierno y Participación 3 3 4Ambiente 12 3 3Cultura, Recreación y Deporte 3 4 3Otros 5 5 6

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

Cuadro 1.5.Administración Central:situación presupuestal(Millones de pesos $)

Fuente SHD-Dirección Distrital de Presupuesto-SFD.

Concepto 2003 2004 2005

Ingresos 4.050.814 4.416.671 6.020.920

Gastos 3.943.425 4.172.125 5.330.558

Situación presupuestal 107.389 244.546 690.362

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El sistema de equipamientos es el conjunto de es-pacios y edificios destinados a proveer servicios so-ciales a los habitantes del Distrito, con el fin demejorar los índices de seguridad humana. Los pla-nes maestros de equipamientos buscan organizarlos servicios sociales ofrecidos por entidades públi-cas, privadas o mixtas1.

La política de dotación de equipamientos tienecomo objetivos mejorar la calidad de vida, cali-dad ambiental, convivencia ciudadana y seguri-dad de los habitantes de Bogotá y de la región; asímismo, contribuir a mejorar los usos residenciales,comerciales, productivos, administrativos y rura-les; promover la oferta de servicios, teniendo en cuen-ta las coberturas, los tipos de demanda y las econo-mías de escala en el nivel regional; preservar losvalores arquitectónicos, urbanísticos, históricos yculturales; consolidar un sistema de serviciosdotacionales en el ámbito regional, bajo los princi-pios de equidad, eficiencia, calidad y equilibrio te-rritorial2 , mediante el fortalecimiento de la estruc-tura urbana, la red de ciudades de la región, lascentralidades y las áreas de integración regional.

Se busca alcanzar el equilibrio territorial a travésde la distribución, en la ciudad y la región, de laoferta de equipamientos, adecuándola a la locali-zación de la demanda y la superación de los ac-tuales déficit de oferta3.

Planes maestros de equipamientos

De acuerdo con su cobertura, los equipamientos seclasifican en cuatro escalas: metropolitana, urba-na, zonal y vecinal. Los primeros prestan serviciosa todo el Distrito y a la región, con un alto impac-to urbano y social. Los de escala urbana, ejercensu influencia urbanística en un amplio territoriode la ciudad y generan alto impacto urbano y so-cial. Los de escala zonal prestan servicios a territo-rios que sobrepasan los límites del barrio o gruporeducido y homogéneo de barrios; se consideran demediano impacto urbano y social; pero puedengenerar congestiones, por la elevada afluencia deusuarios; requieren zonas de estacionamiento. Losequipamientos de escala vecinal atienden necesi-dades primarias y su cobertura es barrial; poseenun bajo impacto urbanístico y un elevado impac-to social4.

Los planes maestros de equipamientos son los en-cargados de definir el ordenamiento de cada unode los servicios dotacionales y de establecer y adop-tar estándares urbanísticos e indicadores que per-mitan determinar las necesidades de suelo y uni-dades de servicio para atender las demandas de laciudadanía5 , teniendo en cuenta el crecimientode la población y la localización de las actividadesproductivas. Además, son un instrumento funda-mental de planeación de largo plazo, están formu-lados hasta 2019, y orientan la inversión sectorialpública y privada en el corto, mediano y largo pla-zo, en el contexto de la estrategia de ordenamientoterritorial de la ciudad región6.

1 Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Decreto 190 de 2004,Artículo 230.

2 Op. Cit. Artículo 231.3 Op. Cit. Artículo 11.

4 Op. Cit. Art. 234.5 Op. Cit. Art. 235.6 Op. Cit. Art. 45.



El POT (Art. 46) estableció que los planes maestrosdebían ser formulados por las entidades responsa-bles de cada servicio, en coordinación con el Depar-tamento Administrativo de Planeación Distrital(DAPD), entidad que ha jugado un liderazgo fun-damental en el proceso de producción, discusión yajuste de cada estudio. Para cumplir con la formu-lación, las entidades contrataron los estudios técni-cos de soporte con diferentes consultores, especialmentecon la Universidad Nacional (ver bibliografía alfinal del capítulo). Vale mencionar que los docu-mentos finales son compilados por el DAPD y sonde consulta pública.

Dada la importancia del sistema de equipamientosen el ordenamiento territorial de la ciudad regióny de su contribución al mejoramiento del nivel devida de sus habitantes, con base en los documentostécnicos elaborados por los consultores, por encargode las entidades responsables del tema, y en los de-cretos o proyectos de decreto, en este capítulo se pre-sentan los planteamientos más importantes de losplanes maestros de equipamientos agrupados en cincocategorías: equipamientos colectivos: incluyen edu-cación, salud, bienestar social, cultura y culto;equipamientos recreo deportivos; servicios públicos:integrado por acueducto y alcantarillado, residuossólidos, energía, gas y telecomunicaciones;

estructurantes: incluyen movilidad y espacio pú-blico; y servicios urbanos básicos: comprenden se-guridad ciudadana, justicia y defensa; abasteci-miento y seguridad alimentaria; cementerios yservicios funerarios, y recintos feriales.

Haciendo un gran esfuerzo de síntesis, dado el ex-tenso contenido de los documentos técnicos de so-porte, los cuales incluyen una buena informacióncartográfica, en general, se presenta la descripciónde cada uno de los sectores, los problemas que en-frentan desde el punto de vista de los equipamientos,las políticas y su tentativa financiación. Los pla-nes maestros de energía, gas, telecomunicaciones,culto y recintos feriales tienen financiación pro-pia. Una proyección preliminar de los recursos in-dica que alrededor del 75% se destinará a gastorecurrente, el cual se mantiene constante para todoel período, al que se le sumará el gasto recurrenteque generarán las nuevas inversiones, en cualquiercaso los planes maestros permitirán cualificar estegasto. Así mismo, se incluyen mapas donde se re-presenta territorialmente la oferta actual deequipamientos de cada sector, según escala y nú-mero por localidad. Para 2019 se realizaron ma-pas esquemáticos sobre la oferta futura, de acuer-do con las transformaciones propuestas en losdocumentos técnicos.

13



1.1. PLAN MAESTRO

DE EQUIPAMIENTO EDUCATIVO

(PMEE)

Descripción del sector

El servicio educativo en Colombia es provistotanto por el sector oficial como por el no oficial.Sin embargo, la dirección y vigilancia correspondeexclusivamente al Estado, con el fin de garanti-zar su calidad, cobertura, acceso y permanenciade los estudiantes en el sistema escolar. El servi-cio debe ser gratuito en las instituciones del Esta-do, sin perjuicio de cobro a quienes tienen la ca-pacidad económica para hacerlo (Artículo 67 dela Constitución Política de 1991).

En diciembre de 1995, Bogotá, por medio dela Secretaría de Educación Distrital (SED), reci-bió de la nación el manejo de la educación prees-colar, básica y media de la ciudad. Por tanto, estaentidad es la encargada de dirigir, planificar ydefinir la política educativa del Distrito, así comoprestar el servicio educativo en los niveles men-cionados y vigilar la aplicación de la regulaciónnacional sobre matrículas, pensiones y derechosacadémicos en los planteles de Bogotá7 .

La activa participación de la SED, en los últi-mos años, en la ampliación de la cobertura, hallevado a que la participación del sector oficialen la oferta educativa del Distrito aumente de50,0% en 2000 a 58,2% en 20058 . Para las lo-

calidades donde la mayoría de población corres-ponde a los estratos bajos, la oferta oficial au-menta considerablemente. En cambio, el sectorprivado ofrece el mayor porcentaje de matrícu-las en Usaquén, Chapinero, Teusaquillo y LaCandelaria, localidades con mayores porcenta-jes de habitantes de estratos medios y altos.

En 2005 la población en edad escolar (PEE) erade 1.632.815 niños y jóvenes. El 46,4% prove-niente de hogares pobres (estratos 1 y 2), quehabitan principalmente en las localidades de SanCristóbal, Usme, Bosa, Kennedy y Ciudad Bo-lívar9 .

Problemas en la producciónde equipamientos

Los equipamientos educativos comprenden lasinstituciones de educación formal y no formal,educación especial, centros de investigación,formación artística y capacitación técnica10 .

En el Distrito la oferta y la demanda educativase encuentran desarticuladas; con exceso de ofer-ta de cupos en algunos sectores de la ciudad ydéficit en otros; debido a la redistribución de lapoblación en el territorio, como consecuenciadel desarrollo de la ciudad, que ha generadocambios de uso del suelo (de residencial a co-mercial) y desarrollos urbanísticos en nuevasáreas.

1. Planes de equipamientos colectivos

7 www.sedbogota.edu.co8 SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Boletín de estadísticas edu-

cativas.

9 SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Op. cit.10 Literal a, artículo 233, Decreto 190 de 2004.



Por otro lado, los equipamientos enfrentan pro-blemas de norma urbanística, usos del suelo,estándares y normas sismorresistentes. En el in-ventario de obras físicas realizado por la SEDen 1999 y 2000, se identificaron 430 colegioscon problemas de riesgo sísmico y 150 que nocumplen con la norma de área mínima de cons-trucción (1.150 m2). Adicionalmente, 117 co-legios tienen problemas de localización, por es-tar ocupando áreas protegidas, rondas hídricaso zonas de alto riesgo, o tienen problemas lega-les que impiden su intervención11. En estos co-legios se encuentran matriculados 121.440 es-tudiantes, que deben ser reubicados.

Otro problema que enfrentan los equipamientoseducativos, tanto del sector oficial como no ofi-cial, es no tener una relación adecuada con lossistemas de movilidad y de espacio público. Loscupos no oficiales se caracterizan, además, porestar construidos en el interior de áreas residen-ciales, localizarse en forma desagregada y disper-sa en el territorio y no cumplir con los estándaresde áreas recreativas y de zonas verdes.

Uno de los mayores problemas que enfrenta laSED es la no disponibilidad de predios para laconstrucción de nuevos equipamientos educati-vos. Su obtención se hacía normalmente a travésde cesiones12. Sin embargo, con este procedimien-to surgen algunos problemas, como la no corres-pondencia de la ubicación del lote con la deman-da educativa, la obligación de compartir el áreacon otras entidades y no tener prioridad en suuso, y el incumplimiento de las normas en rela-ción con los estándares arquitectónicos, debidoal tamaño de los predios. Adicionalmente, las

cesiones casi nunca poseen desarrollos urbanísti-cos y hacerlos requiere elevadas inversiones, quedisminuyen la disponibilidad de recursos quela SED tiene destinados a la construcción deespacios escolares.

Finalmente, se debe tener en cuenta que en elproceso de construcción de nuevos equipa-mientos, la SED se comporta como un urbani-zador privado, por lo que debe someterse a losrequerimientos de licencias ambientales y deconstrucción y a gestionar ante las empresas deservicios públicos domiciliarios la instalación delos servicios.

Políticas del PMEE

El objetivo principal del PMEE es convertir lasconstrucciones del sector en un elemento orde-nador del territorio, por tanto, busca posicionaral sistema educativo como un espacio priorita-rio colectivo en el que se desarrolle el procesocognoscitivo, defina lineamientos territorialespara asegurar la eficiencia y el equilibrio terri-torial del sistema educativo y brinde espaciosadecuados que contribuyan al mejoramiento dela calidad del sistema escolar.

Se busca construir establecimientos educativosen las zonas con alta demanda y con déficit decupos, adecuar la oferta de programas a las ne-cesidades de formación para el trabajo, conver-tir las instituciones educativas en un espacio deintegración con la comunidad y la ciudad y cons-truir equipamiento educativo adecuado y ver-sátil que se adapte a la diversidad de la deman-da, de forma tal que contribuya al reequilibrioterritorial de la ciudad.

En el caso del transporte, se busca la creaciónde un nuevo modelo de movilidad escolar, conel fin de reducir significativamente el númerode rutas escolares, gestionadas por el sector ofi-cial entre localidades, racionalizar la movilidad

11 Según la SED, Informe de gestión 2004, ya se han legalizado 292predios; urbanísticamente, 10 predios; en su construcción, 33 pre-dios; y tributariamente, 29 predios.

12 El 80% de los predios para equipamientos educativos se ha obteni-do a través de este procedimiento. Los constructores tienen la obli-gación de ceder al Distrito el 8% del área del terreno por construir.

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en las Áreas Funcionales Educativas (AFE)13 yconsolidar las rutas que apoyan las salidas peda-gógicas del programa escuela-ciudad-escuela14.

Bajo esta óptica, el PMEE ayudará a reequilibrarlos desplazamientos de la población estudian-til, reducirá la fragmentación y segregación delos territorios locales y cualificará espacios dete-riorados que inciden negativamente en el am-biente escolar.

Se propone que la SED se convierta en una ins-tancia de gestión urbana en la producción deequipamiento educativo, para lo cual debe te-ner en cuenta, como referentes, la población,los estándares arquitectónicos, la normatividadurbanística, los planes sectoriales y los demásplanes maestros.

El PMEE, además de la construcción de nuevainfraestructura, implica el mejoramiento de laactual, con el fin de contribuir a la ampliaciónde la oferta y al mejoramiento de la calidad dela educación. Su ejecución plantea estrategiasterritoriales, arquitectónicas, de gestión del ser-vicio y sociales, las cuales se describen breve-mente a continuación.

Estrategias territoriales. Se propone conectar lasredes científicas y tecnológicas a las centralidadesregionales del POT y a las cabeceras municipa-les por medio de circuitos de transporte; cuali-ficar, mediante el proceso educativo, las activi-dades colectivas de las centralidades; ampliar la

oferta educativa en los nodos15, con el fin de cons-truir áreas periféricas de la ciudad; conformarnúcleos educativos, mediante la articulación delos colegios con los barrios y las escalas vecinales,para asegurar la cobertura equilibrada del servi-cio y la mejora del entorno inmediato.

Para garantizar el acceso a los nodos, se planteala construcción de circuitos de transporte en losniveles zonal, local y metropolitano. En el nivelzonal los circuitos se conectarán al sistema viallocal; en el nivel local se apoyarán en la mallavial intermedia; y en el nivel metropolitano seconectarán al sistema TransMilenio.

El esquema general de la oferta educativa estaráconformado por núcleos, nodos, redes peatona-les, circuitos locales y metropolitanos de movili-dad escolar y unidades territoriales de gestión,los cuales se describen a continuación (siguiendoel proyecto de decreto del PMEE), y cuyo obje-tivo es agrupar equipamiento educativo, con elfin de complementar y mejorar la oferta de es-pacios pedagógicos.

– Núcleo de apoyo pedagógico. Lo integran lasunidades pedagógicas que apoyan a los es-tablecimientos educativos en un radio de500 metros.

– Núcleo educativo en red o colegio-red. Insti-tución educativa que presta apoyo pedagó-gico a otro establecimiento, mediante su in-fraestructura o con la construcción de unNAP en sus predios.

13 Un AFE es un área urbana delimitada para gestionar el servicioeducativo a escala local, para equilibrar las relaciones entre oferta ydemanda, para disminuir el déficit educativo, reducir los recorridosextra localidades y aumentar la cobertura. La delimitación geográfi-ca de las AFE se hace en relación con las características físicas que lodiferencian de otro territorio; así los ríos o cerros pueden constituirlímites de las AFE. El territorio urbano se divide en 15 AFE, de lascuales 7 se encuentran en territorio prioritario.

14 Este programa hace parte del Plan Sectorial de Educación 2004-2008, y es una apuesta pedagógica para que los estudiantes apren-dan en escenarios y espacios diferentes a los de los colegios, median-te visitas programadas a centros culturales, recreativos, científicos ytecnológicos de la ciudad.

15 Un nodo es un centro de servicios intersectoriales constituido porun conjunto de equipamientos diversos. En el caso específico delsector educativo, el nodo está constituido por el conjunto de insti-tuciones escolares presentes o futuras que se asocian para mejorar laprestación del servicio. Los nodos tienen la capacidad jurídica deregular los usos del suelo y tratamientos, siempre y cuando no seancontrarios a las disposiciones del POT; definir y establecer las con-diciones y requisitos de funcionamiento del equipamiento educati-vo; ubicación de nuevos colegios; aprovechamiento del espacio pú-blico en el interior del nodo, interacción y articulación con otrosinstrumentos de planeamiento y la previsión de impactos negativosy reglamentación de los mismos.



– Nodo básico o colegio-parque. Compuestopor un establecimiento educativo y un equi-pamiento de recreación y deporte, de esca-la vecinal.

– Nodo intermedio. Conformado por una ins-titución educativa y dos equipamientoscomplementarios, sean de cultura, recrea-ción y deporte o bienestar social, de escalazonal.

– Nodo integrado o nodo de integración ciuda-dana. Compuesto por un establecimientoeducativo y tres equipamientos complemen-tarios de cultura, recreación y deporte o bien-estar social. Este nodo es de escala zonal yurbana; se enfatiza que su oferta se oriente ala educación media técnica y tecnológica.

– Área nodal. Conformado por una alta con-centración de equipamientos de ciencia ytecnología, recreación y deporte, bienestary cultura, de escala urbana y metropolita-na. En este nodo se encuentran las institu-ciones de educación superior.

– Red peatonal. Conformada por estableci-mientos educativos que se encuentran ubi-cados dentro de un radio de 500 metros.Es de escala vecinal.

– Circuitos locales de movilidad escolar. Sopor-tan la movilidad estudiantil entre nodos ypermiten equilibrar la oferta y la demandaen el nivel de las AFE.

– Circuito metropolitano de movilidad escolar.Facilita la movilidad estudiantil entre nodosy áreas nodales, entre centralidades y cabe-ceras municipales.

– Unidades territoriales de gestión del servicioeducativo. Son territorios de gestión defi-nidos para asegurar el equilibrio entre laoferta y demanda educativa, aumentar lacobertura y disminuir el déficit de ambien-tes pedagógicos.

Estrategias arquitectónicas. Se plantea la construc-ción de equipamientos que contribuyan al me-joramiento de la calidad educativa y garanticenla oferta integral y formación permanente, portanto, las nuevas construcciones deberán teneren cuenta los espacios adecuados y pertinentespara integrar al sistema educativo formal la en-señanza para la población entre los 2 y 5 añosde edad, la integración de la educación mediacon la superior y la no formal con la formal.

Estrategia de gestión del servicio. Se pretende unagestión territorial o local del servicio educativo.La localidad se encargará del cubrimiento de lademanda educativa de la localidad, armonizarála localización de la oferta educativa con el lu-gar de residencia de los estudiantes, regulará laasignación de cupos y la movilidad escolar de lalocalidad.

Estrategias sociales. Se busca que el sector oficial,en conjunto con la oferta privada, cubra el 100%de la demanda educativa en el territorio priori-tario, caracterizado por el predominio de losestratos 1 y 2.

En relación con los problemas jurídicos de al-gunos establecimientos educativos, la SED tie-ne en marcha un programa de legalización, conel fin de obtener los derechos de propiedad delos predios y las construcciones, y las licenciasurbanísticas que le permitan hacer las interven-ciones requeridas.

El PMEE propone, para el período 2004-2019,la construcción de 160 colegios (57 de escalavecinal, 66 de escala zonal y 37 de escala urba-na)16, que generarán 711.580 cupos escolares,el mejoramiento de 501 sedes existentes, el

16 Además se construirán colegios de escala vecinal. En promedio, cadaequipamiento de escala vecinal tiene una capacidad para atender2.820 estudiantes en doble jornada, los de escala zonal a 4.700 y losde escala urbana a 6.580.

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reforzamiento de 316 y la construcción de 8Núcleos de Apoyo Pedagógico (NAP)17. Los nue-vos colegios estarán ubicados en las localizadesen Ciudad Bolívar, Bosa, Suba, Engativá, Usme,Kennedy y Usaquén.

Financiación

La inversión propuesta por el PMEE para laconstrucción, mejoramiento, ampliación yreforzamiento estructural de los establecimien-tos educativos se haría en un 39% en el cortoplazo, 26% en el mediano plazo y 35% en ellargo plazo. Sería financiada en un 62% contransferencias de la nación, y en un 38% conrecursos del Distrito. El mayor volumen corres-pondería a gasto recurrente, con 88%18.

1.2. PLAN MAESTRO

DE EQUIPAMIENTOS DEL SECTOR

SALUD (PMES)

Descripción sectorial

El modelo de atención primaria en salud (APS)constituye la estrategia base sobre la cual se en-cuentran orientadas todas las acciones de la po-lítica distrital de salud. Así mismo, la políticanacional de prestación de servicios de salud esel contexto en el cual se enmarca la políticadistrital de salud. La primera se estructura entres ejes: la accesibilidad, la calidad y la efectivi-dad; la segunda tiene como eje fundamental lagarantía del derecho a la salud, mediante uncambio en el modo de atención y gestión de loshospitales, desde una perspectiva promocionalde calidad de vida y salud, dirigida a responder

a las necesidades de la población en los territo-rios donde habita.

Lo anterior significa que la política distrital ensalud no se limita a un modo de atención basa-do en la enfermedad, en el que predomina lagestión de los servicios curativos, se filtran lasdemandas y se identifican las necesidades de lapoblación de manera fragmentada, sino quetambién apunta a la organización y convergen-cia de las políticas, en las que se combinan laeducación para la calidad de vida y salud, la pro-tección de la vida, la prevención de enfermeda-des, la atención curativa y la rehabilitación.

Así, el modelo APS, entendido como “el cuida-do integral de la salud para todos y por todos”,cobra importancia al concretarse en la confor-mación y operación de un complejo de redes deservicios y de apoyo adecuado a las condicionesde vida y necesidades de la población en un terri-torio determinado. En el primer grupo se encuen-tran la red de APS, la red de atención ambulatoriaespecializada (ESP), la red de urgencias (URG) yla red de hospitalización (HOSP); en el grupo deapoyo están la red farmacéutica (FAR), la red devigilancia en salud (VS), la red de rehabilitación(Rhab) y la red de apoyo diagnóstico (ADx).

En el Distrito la estrategia de APS se denominaSalud a su Hogar; fue incorporada a la políticapública de salud por la presente administracióne inició su operación en noviembre de 2004. Bajoesta modalidad, en la actualidad se atiende po-blación de estratos 1 y 2 (caracterización y segui-miento–acciones individuales y colectivas; depromoción, prevención y resolutivas) de 137microterritorios en 17 localidades.

Servicios de los equipamientosy características

Según el POT, los equipamientos destinados aeste sector son las Instituciones Prestadoras de

17 Los NAP son centros de servicios especializados que tendrán comofin el superar el déficit de ambientes pedagógicos que presentan lasactuales instituciones educativas. Atenderán los requerimientos devarios establecimientos escolares y estarán ubicados en zonas demayor déficit.

18 Secretaría de Hacienda Distrital (SHD)-Dirección Distrital de Pre-supuesto (DDP). Financiación indicativa de los planes maestros.



Servicios de Salud (IPS) privadas, de todos losniveles de complejidad y categorías, así comolas Empresas Sociales del Estado (ESE) del or-den distrital, departamental o nacional, con susrespectivos puntos de atención: unidades bási-cas de atención (UBAS), unidades primarias deatención (UPAS), los centros de atención mé-dica inmediata (CAMI), clínicas y hospitales deniveles I, II y III de atención. Así mismo, seincluyen las centrales de afiliación y/o autoriza-ción de las administradoras de planes de bene-ficios (empresas promotoras de salud (EPS) yadministradoras del régimen subsidiado (ARS)).

Problemas asociados

El PMES presenta dos diagnósticos claves parala planificación de sus inversiones, estrategias yacciones intersectoriales. El primero correspondeal sectorial, que define las necesidades socialesde la población de la ciudad; el segundo es elterritorial, que toma elementos propios del te-rritorio como población por Unidad de Planea-ción Zonal (UPZ), densidad poblacional; acce-sibilidad metropolitana, urbana y zonal local,estratificación, riesgo de remoción en masa, IPSpor UPZ, hospitalización adulto, servicios deurgencias y sus condiciones de vida y salud.

En el diagnóstico sectorial se encontró que laslocalidades de las redes Sur y Sur-Occidente sonlas que presentan mayores problemas de accesi-bilidad19 y déficit en su capacidad de oferta deservicios. En consecuencia, el PMES es enfáticoen la importancia de priorizar el mejoramientode la capacidad instalada de estas redes, debido aque localidades que cubre reúnen la mayoría dela población más pobre y vulnerable de la ciu-dad, además de presentar las mayores tasas de

mortalidad evitable (materno perinatal y neumo-nía en menores de 5 años), las cuales son facti-bles de controlar con una adecuada capacidad derespuesta de la red de primer nivel de atención.

En el segundo y tercer nivel de atención se evi-dencia un notable déficit de camas hospitala-rias en las redes Sur, Sur–Occidente y CentroOriente. El PMES considera que estos déficitson de carácter prioritario, ya que esta red deservicios de mediana y alta complejidad es fun-damental para atender las necesidades en saludde la población en un futuro, pues debido a latransición epidemiológica que el Distrito expe-rimentará, prevalecerán las enfermedades cró-nicas, como hipertensión, diabetes y cáncer, querequieren atención en estos servicios.

Principales políticas

La política distrital de salud tiene como objetivogeneral asumir el reto que implica el enfoquede los derechos humanos, con una perspectivaamplia de salud que permita promover la cali-dad de vida de las personas y resolver con ellolos problemas de salud en Bogotá.

Dentro de los principales objetivos específicosse tiene:

• Afectar de manera significativa los deter-minantes del proceso salud-enfermedad, através de la transectoriedad y la articulaciónde salud a la gestión social del territorio.

• Fortalecer el ejercicio de ciudadanía en salud.• Orientar la atención a la salud hacia un sis-

tema integral que promueva la calidad devida y la autonomía de las personas.

• Garantizar el acceso a los servicios de ur-gencias y a la APS, con enfoque familiar ycomunitario.

• Consolidar la red hospitalaria pública y lasredes de atención de todo el sistema, segúnlas necesidades de atención de la población.

19 La accesibilidad espacial es un concepto que tiene en cuenta la sufi-ciencia del transporte público, la distancia, la fricción en el despla-zamiento, la capacidad de la oferta disponible y la magnitud de lademanda de atención.

21



• Desarrollar un sistema integrado de infor-mación en salud que permita hacer el se-guimiento a metas de salud, equidad y ca-lidad de vida.

• Mejorar el acceso de los habitantes de laciudad a los servicios de salud.

En relación con los equipamientos, el PMESpropone:

• Superar la vulnerabilidad sísmica de las ins-talaciones existentes.

• Superar las deficiencias en la atención bási-ca primaria en las diversas localidades, conprioridad en las zonas con mayores nivelesde vulnerabilidad.

• Apoyar la especialización por niveles decomplejidad y mejorar los sistemas de refe-rencia y contrarreferencia.

• Apoyar la reposición tecnológica o de in-fraestructura de las instituciones.

• Mejorar los sistemas de información yconectividad de la red pública.

El plan se desarrollará entre 2006 y 2019, divi-dido en tres períodos. En el corto plazo (2006-2007) se realizarán obras relacionadas con elreforzamiento estructural de la red existente (in-cluida la reubicación cuando sea necesario) y laconstrucción de unidades de atención primariay de atención básica en las localidades más vul-nerables y deficitarias. En el mediano plazo(2008-2012) tendrán lugar otras ampliacionesy construcciones, también necesarias, pero demenor nivel de urgencia. En el largo plazo(2013-2015) se realizarán aquellas obras que,dada la dinámica demográfica de la ciudad, seprevén necesarias para dicho período.

Financiación y estrategia

El Fondo Financiero Distrital de Salud (FFDS)es la entidad que concentra las rentas naciona-les cedidas o transferidas con destinación espe-

cífica para la salud, así como los recursosdistritales asignados para el mismo propósito.Los recursos del Fondo presentaron un creci-miento del 3% en términos reales para el perío-do 1998-2005. En 2005 el Distrito financió un32% de los recursos del Fondo frente al 22% de1998.

La prestación de servicios a vinculados y el ase-guramiento (subsidio a la demanda del régimensubsidiado20) constituyen el 80% de los gastosdel FFDS. Los recursos destinados al asegura-miento y a promoción y prevención de la saludhan crecido desde 1998, a tasas reales anualesdel 15%, lo que ha determinado que su pesodentro del total de gastos del Fondo haya pasa-do en el período analizado de 20% a 36%, mien-tras que los relacionados con la prestación deservicios han disminuido, de 61% a 44%. Estoindica que se ha presentado una sustitución delos subsidios de la oferta por subsidios a la de-manda. Los gastos relacionados con infraestruc-tura y dotación en salud han representado, porlo general, un 4,6% de los egresos totales.

La mayor cantidad de recursos para financiar elplan provendría del sistema general de partici-paciones (38%) y transferencias de la Adminis-tración Central Distrital (28%). Del total de lainversión, la mayor proporción corresponderíaa gastos recurrentes, los cuales representaríanaproximadamente el 83%21.

20 El subsidio a la demanda contempla, además de los gastos ligados alaseguramiento como tal (Unidad de Pago por CapitaciónSubsidiada), los relacionados con la interventoría de los contratosde aseguramiento, la asistencia técnica y logística a los mismos, lapromoción de la cultura de afiliación y la realización de las encues-tas prioritarias en salud del SISBEN. A su vez, el subsidio a la ofertacontempla la atención a afiliados del régimen subsidiado por activi-dades no contempladas en el Plan Obligatorio de Salud y la aten-ción a la población no asegurada, sea de manera directa o mediantecontratos con la red pública o privada.

21 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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1.3. PLAN MAESTRO DE BIENESTAR

SOCIAL (PMBS)


La oferta de equipamientos está constituida porel conjunto de edificios e instalaciones, habili-tadas para la atención de la población que esobjeto de políticas, programas y proyectos orien-tados desde las entidades que conforman el sis-tema de bienestar social. Con la disponibilidadde equipamientos, las entidades distritales en-cargadas del bienestar atienden una demandaheterogénea de servicios para diferentes núcleosde la población.

El Departamento Administrativo de BienestarSocial (Dabs) e Idipron prestan sus servicios en377 equipamientos. La mayor parte de ellos, el56%, son de escala vecinal, es decir, se encuen-tran en lugares muy cercanos a la demanda, lo-grando así minimizar los desplazamientos de lapoblación, mucha de ella infantil. Un 27,5% esde carácter zonal. En menor porcentaje se en-cuentran la escala urbana y la metropolitana.

Una buena proporción, alrededor del 64% detodos los equipamientos públicos de carácterdistrital en bienestar social, se dedican a atenderla población infantil. Las localidades en mayor

Tabla 1.1.Equipamientos de salud: función y escala

Fuentes: Acuerdo 19 de 1991 y Decreto 190 de 2004.

Nivel de Equipamiento Función Escala

atención

Unidades Básicas de Atención (UBA) Prestan servicios básicos de salud, en sitios pre- Zonalestablecidos por la dirección del centro de saluddel cual dependen. Estos servicios básicos seránpor equipos de salud, conformados por médico,odontólogo, trabajadora social, auxiliar de enferme-mería, promotor de saneamiento y promotores desalud.

I Unidad Primaria de Atención (UPA) En conjunto con las UBA del área de influencia, Zonalconstituyen el centro de salud.

Centro de Atención Médica Inmediata I. Capacitado para atención de partos de bajo riesgo, Zonal(CAMI I) consulta médica externa, odontológica y atención

de urgencias durante las 24 horas del día.

Hospital de nivel 1 Cuenta con los servicios de consulta externa mé- Zonaldica y odontólogica, atención de urgencias y hospi-talización para patologías de baja complejidad y-atención al medio ambiente.

Hospitales de nivel 2 Caracterizados por presencia de médicos generales Urbanay los especialistas básicos. Están capacitados para

II ejecutar labores de atención de urgencias o CAMIS II.Desarrollará programas de cirugía ambulatoria yatención al medio ambiente.

Hospitales de nivel 3 Caracterizados por presencia de médicos generales Metropolitanaespecialistas básicos y subespecialistas (cardiólo-

III gos, neurólogos, con nefrólogos, gastroenterólogos, yotros de acuerdo con la disponibilidad de recursos).

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pobreza tienen el mayor porcentaje del total deeste tipo de servicios. De esta manera, en Ciu-dad Bolívar, la localidad más pobre de Bogotá,se localiza el 11,9% de ellos, seguido por Usme,con 11,3%. En lugares no menos importantesse encuentra Kennedy, con 9%, San Cristóbal,con 7,9%, y Bosa, con 7,4%. Suba, otra locali-dad con alto nivel de pobreza, y declarada enemergencia social, ocupa un lugar intermedioen el ranking, de 4,8%, lo cual puede explicarsepor ser ésta una localidad con alta heterogenei-dad en los ingresos.

El crecimiento de la demanda por servicios debienestar social estará en función del crecimientoespontáneo de la población bogotana, de la agu-dización del conflicto en el país, de las variacio-nes en el crecimiento económico de la ciudad yde la política pública conducente a la supera-ción de la pobreza y la indigencia, entre otros.Con los datos actuales, la demanda crecerá alre-dedor de 3% para casi todos los grupos de po-blación entre 2004 y 2008, para disminuir demanera sustancial en los siguientes subperiodos,acorde con el menor crecimiento poblacionalque registra el país durante los últimos años,según el censo de 2005.

Problemas

No existe una articulación completa entre laspolíticas sociales y la operación de los equipa-mientos del sector. Se produce un bajo impactoy escasa rentabilidad social de su funcionamien-to. La capacidad instalada del sector no ha sidoaprovechada en algunos casos y en otros existehacinamiento y déficit de espacios en las insta-laciones, afectándose las coberturas y la calidaddel servicio. Existe un bajo nivel de seguimien-to y control social y un proceso de descentrali-zación incipiente.

En términos físico-espaciales existen problemasrelacionados con el crecimiento poblacional de

algunas localidades, principalmente de las máspobres, receptoras de personas desplazadas. Es-tas localidades requieren una mayor y mejordotación de equipamientos o que éstos sean uti-lizados a su plena capacidad, para reducir lamovilización de personas dentro de la ciudaden la búsqueda de servicios.

La oferta presenta distintos estándares y calida-des arquitectónicas, y existe un desequilibrioentre la oferta y la demanda, pues en las locali-dades de mayor población la oferta resulta in-suficiente para atender una demanda creciente.A esto se agrega el problema de la escasez desuelos disponibles dentro de la ciudad para in-crementar la oferta. Una alternativa es mejorarla utilización del equipamiento existente, paraaumentar las coberturas, y volverlos espaciosflexibles, con capacidad de adaptación a dife-rentes usos. Adicionalmente, el Plan contemplaacciones para erradicar el riesgo mitigable enaquellos equipamientos que se encuentran enzonas de alto riesgo ambiental, por atender po-blaciones marginadas social y económicamen-te. Las medidas contemplan desde la mitigación,hasta la prevención y la relocalización de losequipamientos que se encuentren en estas con-diciones.


De acuerdo con el diagnóstico, y el consensoacerca de las principales problemáticas actualesdel sector, se han propuesto políticas como lassiguientes:

• Dotar y complementar el sistema de equipa-mientos de bienestar social en la región,cuyo fundamento es la construcción de unmodelo de ciudad-región, con el propósitode construir una región más equilibradasobre un modelo desconcentrado de red deciudades compactas. Para cumplir estospropósitos, se requiere: i) establecer las je-



rarquías y la focalización del equipamien-to; ii) racionalizar el uso de los servicios; iii)promover el concepto de bienestar social enun sentido integral con otros sectores. Se es-pera que con el modelo desconcentrado deciudades, cada una pueda ofrecer los equipa-mientos de bienestar social necesarios parafacilitar el acceso de la población a ellos,principalmente a los de menor complejidad.Sólo aquellos muy especializados podríanestar localizados en otras áreas urbanas orurales de la región.

• Armonizar e integrar territorialmente laspolíticas sectoriales de bienestar social delos distintos gestores y de los diversos entesterritoriales, mediante: i) una estrategia dedistribución poblacional, acorde con elequipamiento de bienestar social; y ii) unincremento de las coberturas en el nivel re-gional.

• Mejorar la calidad de los servicios sociales,en relación con la ofrecida por los equipa-mientos actuales. Implica la racionalizaciónde la capacidad y calidad de los equipa-mientos existentes, antes que determinar lasnecesidades de construcción de nuevosequipamientos.

• Centrar las acciones prioritarias en territo-rios críticos22, para avanzar después haciala universalización: Se busca dotar de ma-nera equitativa a los territorios y pobladoresque se encuentran en condiciones de preca-riedad socioeconómica y de habitabilidad.

• Localizar nuevos equipamientos, fortale-ciendo las centralidades propuestas en el

POT. Localizar nuevos equipamientos deescala urbana y consolidar y conformarcentralidades de escala zonal o vecinal, conla implementación de equipamientos debienestar social de estas escalas.

• Localizar y organizar sistémicamente elequipamiento de bienestar social, confor-mado por todas las instituciones que pres-tan estos servicios, sean públicas, privadaso mixtas, con el objetivo de aunar esfuer-zos y mejorar la eficiencia y la eficacia, yoperar de manera más cercana a los usua-rios vulnerables y a los territorios críticos.

• Hacer que lo estatal y lo privado concu-rran y se fomente la corresponsabilidad yla solidaridad para enfrentar los problemassociales. Esta concurrencia deberá ser pro-movida desde lo estatal y concertada de ma-nera flexible con el sector privado, mediantealianzas, convenios y acuerdos de actuacio-nes sociales que permitan la inclusión depoblaciones vulnerables o vulneradas.

Escenarios futuros. El Plan Maestro de BienestarSocial propuso una nueva clasificación de losequipamientos en este sector. Existen ahora dosgrandes ramas: equipamiento y servicios. Laprimera categoría, equipamiento, incluye tressubcategorías:

• Unidades de Protección Integral, UPI. In-cluye “niñez en medida de protección le-gal”, “niñez habitante de la calle”, “jóvenesen alto riesgo (trapecistas)”, “adulto habitantede la calle”, y “discapacidad profunda”.

• Centros de Desarrollo Comunitario, CDC.Incluyen la escala urbana y unidades móvi-les (población general de la ciudad y servi-cios especiales); y los CDC de escala zonal(población general estrato 1 y 2, familia ycomunidad).

22 La segregación espacial de la ciudad se ve reflejada en el cubrimien-to de los equipamientos comunitarios, la accesibilidad y la calidadhabitacional, con situaciones notablemente deficitarias en las zonassur y occidental del área urbana.

27



• Unidades de Aprestamiento y Socialización,UAS. Incluye: “primera infancia”, “niñezcon discapacidad leve”, y “niñez en riesgode explotación laboral”.

La segunda categoría, servicio, define dos sub-categorías:

• Centros de Servicios de Bienestar, CSB. In-cluye: “Comedor Comunitario y Clubes Ju-veniles-Ancianos”; “atención sicosocial:madre gestante, gestación temprana, con-sumo de sustancias sicoactivas”; “atenciónde paso habitante de la calle”, “protecciónintegral”, y “adulto mayor en abandono”.

• Operativos administrativos. Incluye losCentros Operativos Locales (COL), los

Centros de Orientación y Referenciación(OIR) y el Observatorio Social en los CDC,y el centro zonal.

Financiación

La inversión en el sector de bienestar social hatenido un crecimiento significativo en términosreales, principalmente a partir de 2002, segúnse observa en los gráficos 1.6 y 1.7.

Para la financiación del plan, los recursos pro-vendrían en un 83% del Distrito, de los cualesel 75% sería transferencias de la AdministraciónCentral. El restante 17%, de transferencias dela nación. Del total de gasto, el 68% correspon-dería a gasto recurrente23.




Gráfico 1.7.Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004

Fuente: SHD-DEE. Estadísticas Fiscales 2004.

Gráfico 1.6.Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004

Fuente: SHD-Dirección de Estudios Económicos (DEE). Estadísticas Fiscales 2004.

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Denominación propuesta enPMEBS

UPI-NPL (Unidades de ProtecciónIntegal para niñez en medida deprotección legal)

UPI-NHC (Unidades de ProtecciónIntegal para niñez habitante de calle)

UPI-JR (Unidades de ProtecciónIntegal) para jóvenes con riesgo deser habitantes de calle)

UPI-AHC (Unidades de ProtecciónIntegal para adultos habitantes decalle)

UPI-AA (Unidades de ProtecciónIntegal para adultos mayores enabandono)

UPI-DP (Unidades de ProtecciónIntegal para discapacitadosprofundos en abandono)

UAS-JI (Unidades de Aprestamientoy Socialización Jardines para laprimera infancia)

UAS-CRECER (Unidades deAprestamiento y Socialización paraniñez con discapacidad leve)

UAS- AMAR (Unidades deAprestamiento y Socialización paraniñez en alto riesgo de explotaciónlaboral)

CSB Centros de Servicio deBienestar (en protección)

CSB Centros de Servicio deBienestar (en gestión comunitaria)

CSB Centros de Servicio deBienestar (en atención sicosocial)

CSB Centros de Servicio deBienestar (en consumo desustancias sicoactivas, madresgestantes y gestación temprana)

CSB Centros de Servicio deBienestar (en atención transitoria alhabitante de la calle)

CDC, Centros de DesarrolloComunitario

Actual denominación

Centro Único de Recepción de Niños - CURN

Centro de Desarrollo de Integración Familiar-CEDIF

Unidades educativas para niños habitantes decalle

Unidades Educativas para JóvenesTrapecistas

Hogar de paso noche modalidad externa

Hogar de paso día modalidad externa

Albergues para Ancianos

Centro de Desarrollo Social Hogar LosÁngeles

Casa vecinal

Jardín infantil

Jardín social

Centros Crecer

Centros Amar

Casa refugio para víctimas de la violenciaintrafamiliar

Residencia de ancianos

Proyectos especiales

Hogares comunitarios

Comedores comunitarios, clubes de jóvenes yancianos, Cacma

Comunidad Terapéutica El Camino

Centro de Atención Transitoria

Brigadas de Atención en Calle

CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (deescala urbana)

CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (deescala zonal)

Características de la atención

Atención a niños en estimulación temprana,lactario, dormitorios, niñera, consultorio médico,consultorio odontológico.

Atención en psicología, trabajo social,habitaciones

Atención para jóvenes habitantes de calle ypandilleros. Desintoxicación, mejoraramiento desu condición física y mental.

Atención a los jóvenes en situación de altavulnerabilidad social que hacen parte de grupospandilleros, generadores de violencia y conflicto,hasta persuadirlos de hacer parte de un procesoformativo integral

Atención a adultos, ofreciéndoles condiciones dehabitabilidad en un lugar digno

Atención para ancianos en situación deabandono, en cuyos albergues se les ofrece lacomida y la habitación

Atención para personas con discapacidadprofunda y en situación de abandono, mediantela provisión de habitaciones para el descanso,servicio de salud, audiologia y odontología,psicología, fisioterapia, hidroterapia.

Atención a población infantil de 0-5 años deescasos recursos, en educación inicial; de5-17años en condiciones de riesgo deexplotación laboral y niños de 0-17discapacitados cognitivamente, de escasosrecursos.

Atención para la niñez con discapacidad enestratos 1 y 2, sin SISBEN

Atención a niños en condiciones de riesgoderivado de la actividad económica que realizanlos padres, como vendedores ambulantes,recicladores, y personas que ejercen laprostitución

Atención a poblaciones con necesidadesalimentarias, jóvenes, ancianos y habitantes decalle, con criterios de focalización ligados a lascondiciones de localización por problemáticasespecíficas.

Localizados en zonas de alta densidad depoblación, son equipamientos de uso múltipleque congregan muchos usuarios, principalmenteen condición de vulnerabilidad y pobreza.Servicios de orientación y asesoría, formación enoficios o calificación de destrezas.

Futuros desarrollos del Plan Maestro

Usme (2); Ciudad Bolívar (2); Tunjuelito (1);Rafael Uribe (1); Antonio Nariño (1); San Cristóbal(3); Puente Aranda (2); Los Mártires (3); Santa Fe(3); Barrios Unidos (2); Kennedy (2); Fontibón (1);Engativá (1); Suba (2); Bosa (1). Total: 27

Santa Fé (1); Los Mártires (1); Kennedy (1);Barrios Unidos (1); Chapinero (4). Total: 8

Santa Fe (2); San Cristóbal (9); Usme (11);Rafael Uribe (5); Tunjuelito (2); Ciudad Bolívar(12); Bosa (8); Kennedy (2); Engativá (1); Suba(7); Usaquen (2): Total: 61

San Cristóbal (3); Usme (3); Rafael Uribe (1);Tunjueltio (1); Ciudad Bolívar (5); Bosa (2);Kennedy (2); Fontibón (1); Engativá (1); Suba(1). Total: 20

Chapinero (2); Santa Fe (4); Los Mártires (1);San Cristóbal (1); Suba (1); Usme (1); CiudadBolívar (1); Puente Aranda (1); Kennedy (1);Bosa (1); Teusaquillo (1); Fontibón (1); Engativá(2); Barrios Unidos (1); Usaquen (2). Total: 21

Santa Fe (1); San Cristóbal (1) y Usaquen (1).Total: 3

Usme (1); Tunjuelito (1), Kennedy (1); Fontibón(1); Engativá (1); Suba (1). Total: 6

Diferentes barrios de áreas consolidadas: 11

Diferentes barrios de áreas en expansión: 4

Tabla 1.2.Denominaciones de los servicios de Bienestar Social. Actuales y futuras

Fuente: Formulación del PMBS.

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1.4. PLAN MAESTRO

DE EQUIPAMIENTOS DE CULTURA

(PMEC)

Descripción sectorial

El soporte del sector cultura en el Distrito es sured de industrias culturales24. Así, el PMEC,mediante su propuesta urbanística y arquitec-tónica de construcción y/o ampliación deequipamientos públicos y ordenamiento terri-torial de equipamientos privados, tiene influen-cia directa en determinadas industrias de estared y es complemento a la visión de equipa-mientos culturales que establece el POT.

En 2000 y 2001 las actividades culturales di-rectas y conexas de Colombia participaban conel 2% del Producto Interno Bruto (PIB) de lanación. Las primeras actividades han represen-tado una mayor generación de valor agregado yse concentran en radio, televisión, publicacio-nes periódicas, industria de libros y publicidad.En las conexas se destacan las relacionadas conla impresión, otros servicios de telecomunica-ciones, la fabricación de productos de cerámicano refractaria, el comercio al por menor de li-bros, periódicos y revistas y servicios de trans-misión por cable.

Servicios de equipamientosy características

Los equipamientos de cultura se definen comoespacios y edificaciones especializados en pro-veer los servicios de arte, cultura y patrimonio,en sus dimensiones de creación, formación, in-vestigación y circulación (difusión). Existen cua-tros campos de equipamientos de cultura con

sus respectivas áreas: el campo del arte, con susáreas de audiovisuales, danza, literatura, arte dra-mático, artes plásticas, y música; el campo de lacultura, con las áreas de encuentros de pueblos yencuentros sectoriales; el campo del patrimonio,con sus áreas de intangible y tangible; y el cam-po de la ciencia y tecnología, con las áreas deciencias aplicadas, ciencias de la salud, cienciashumanas, ciencias puras y ciencias sociales.

Las tipologías de equipamiento cultural se defi-nen por la naturaleza de la actividad, en funciónde la dimensión, campo y área que se desarrollaen el espacio. El PMEC establece cuatro tipos deespacios para las correspondientes dimensionesy áreas:

1. Auditorios para la circulación de audiovi-suales, arte dramático, música y danza, y lacreación y formación de arte dramático,música y danza.

2. Cines para la circulación de audiovisuales;3. Salas de exposición para la circulación de

artes plásticas.4. Bibliotecas para la circulación de lectura y

la investigación en todos los campos y áreas.

También existen dos categorías de equipamientosculturales: a la primera corresponden los equipa-mientos que regulará el PMEC, cuya funciónprincipal es la oferta de servicios culturales, loscuales se prestan en la Cinemateca Distrital, elTeatro Jorge Eliécer Gaitán, el Planetario deBogotá, la Galería Santafé y el Teatro al AireLibre La Media Torta. En la segunda categoríase encuentran clasificados los equipamientos deotros sectores sociales aptos para las actividadesculturales, que por sus características puedenapoyar el desarrollo de una o más dimensionesculturales. Estos equipamientos son los centrosde desarrollo comunitario (CDC), los salonescomunales, los parques del sistema distrital deparques y los colegios oficiales.

24 También llamadas industrias creativas, definidas como “aquellas in-dustrias que tienen su origen en la creatividad individual, las habili-dades y el talento, y que buscan el bienestar y la creación de trabajosa través de la generación y explotación de la propiedad intelectual”.British Council (2002). “Industrias Creativas”. Bogotá.

33



Problemas asociados al sector

El principal problema de los equipamientos decultura de la ciudad es que su oferta está orien-tada a la población de mayores ingresos; el ma-yor número de equipamientos se encuentra enlas localidades con predominio de los estratosaltos, por lo que los habitantes de bajos ingre-sos deben desplazarse para acceder a estos servi-cios, debiendo asumir costos de transporte ytiempo de desplazamiento.

El desequilibrio en la distribución territorial deestos equipamientos es evidente, las salas de ex-posición prefieren una localización central –porlo general asociadas a los museos–; por ello, másdel 80% del territorio de la ciudad carece de lasmismas, razón por la cual el 81,2% de los asis-tentes proviene de localidades distintas a la quese encuentran los equipamientos. Sin embargo,existen otros espacios que no tienen los mismosniveles de concentración, como las bibliotecas,que aunque predominan en el centro de la ciu-dad, también se encuentran localizadas en lasperiferias norte, sur y suroriental.

De otro lado, la oferta actual de cupos en losequipamientos del sector presenta una especia-lización notable. El campo predominante enBogotá es el arte, y en posiciones menores lacultura y el patrimonio; el campo de ciencia ytecnología es casi invisible. En el campo del arte,la mayor oferta corresponde al área de audio-visuales, representada por las salas de cine; ensegundo lugar se encuentra la literatura. Las áreasque menor incidencia tienen son la danza y lamúsica. En el campo de la cultura sobresalenlos encuentros sectoriales y en el de patrimonioexiste un equilibrio entre las áreas de patrimo-nio tangible e intangible.

Las salas de cine son el equipamiento con elmayor número de cupos para realizar activida-

des culturales, pero con espacios monofun-cionales, que no ofrecen posibilidades de usoalternativo. Con respecto a las dimensiones, lamayor oferta de cupos anuales es de circulaciónen todos los campos y áreas. En los casos deáreas como el arte dramático, las artes plásticasy audiovisuales, el predominio es casi absoluto,con el 92%, 98,1% y 99,8% del total de cupos,respectivamente. La excepción la constituye elárea del patrimonio intangible, para lo cual ladimensión de circulación tiene una oferta del35,3%, mientras que la dimensión de investi-gación alcanza el 64,7%.

Los equipamientos de otros sectores sociales ap-tos para las actividades culturales podrían contri-buir con un 28,4% del total de cupos que en laactualidad ofrecen los equipamientos del sector.En el campo del arte la mayor oferta potencial lapodrían hacer los parques, seguida de los cole-gios, los CDC y los salones comunales. En el cam-po de cultura, la mayor oferta potencial la po-drían hacer los colegios, seguidos por los salonescomunales, los CDC y los parques.

Otro problema generado por los equipamientosculturales son las externalidades negativas, enparticular, la contaminación visual de los tea-tros y auditorios, y la contaminación auditiva,cuya incidencia se concentra en las salas de ciney los centros de formación artística.


El objetivo principal del PMEC es promover elderecho al acceso cultural de la ciudadanía deBogotá, conformando una red de equipamientosque faciliten las actividades de creación, inves-tigación, formación y circulación de bienes yservicios culturales, en la escala adecuada paralos actores y públicos culturales.

Los objetivos específicos son:



1. Constituir una red de equipamientos quepermita a los actores fluir sus bienes cultu-rales, desde la creación hasta la circulaciónal público final.

2. Acercar la oferta de equipamientos a los ac-tores culturales y a los públicos receptores, deacuerdo con sus características de entorno.

3. Atender la totalidad de la demanda culturalen un escenario de incremento de consumode bienes y servicios en el periodo del PMEC.

4. Propiciar alianzas para la utilización inten-siva de espacios y equipamientos existentesy proveer nuevos equipamientos en zonasdeficitarias.

5. Orientar la inversión pública distrital enequipamiento cultural y regular la localiza-ción y características de los proyectos de ini-ciativa privada.

6. Fortalecer la descentralización en cabeza delas localidades, en la planeación y administra-ción de los programas y espacios culturales.

Las políticas son:

1. Territorial: conformar una red jerarquizadade equipamientos culturales para facilitarla expresión de las diferentes dimensionesen las escalas requeridas.

2. De gestión: construir el conjunto de instru-mentos de planeación, administración y fi-nanciación del PMEC, que haga viables laproducción y la sostenibilidad del equipa-miento cultural.

El PMEC propone cuatro escenarios tempora-les para el logro de sus metas: inmediato (2007),corto plazo (2010), mediano plazo (2015) y lar-go plazo (2019). En el plazo inmediato, se va aincrementar la oferta de espacios de circulacióndesconcentrada para atender el 20% de las de-mandas totales, estimadas en la vigencia del plan,y construir y operar el 20% de los espacios re-queridos para los procesos de información, ges-tión y trámite culturales.

En el corto plazo, propone:

a. Incrementar la oferta de espacios de circu-lación desconcentrada para atender el 40%de la demanda.

b. Incrementar la oferta de espacios de crea-ción para lograr una atención del 20% dela demanda.

c. Incrementar la oferta de espacios de for-mación, investigación y acceso al conoci-miento en la escala vecinal, para lograr unaatención del 20% de la demanda.

d. Construir y operar espacios requeridos paralos procesos de información, gestión y trá-mite culturales, para lograr el 40% de lared requerida.

En el mediano plazo, se propone:

a. Incrementar la oferta de espacios de circu-lación desconcentrada para atender el 70%de la demanda,

b. Incrementar la oferta de espacios de crea-ción para lograr una atención del 60%,

c. Incrementar la oferta de espacios de forma-ción, investigación y acceso al conocimien-to en la escala vecinal, para lograr una aten-ción del 60% de la demanda, y

d. Construir y operar espacios requeridos paralos procesos de información, gestión y trá-mite culturales, para lograr el 70% de la redrequerida.

En el largo plazo propone incrementar la ofertade espacios de circulación desconcentrada, laoferta de espacios de creación, la oferta de espa-cios de formación, investigación y acceso al co-nocimiento en la escala vecinal, para atender el100% de las demandas totales y construir y ope-rar espacios requeridos para los procesos de in-formación, gestión y trámite culturales, paralograr el 100% de la red requerida.

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Financiación

El plan sería financiado en su mayor parte conrecursos del Distrito, que aportaría el 80%. El

Tabla 1.3.Equipamientos culturales por categoría y escala

Fuente: PMEC y POT.

Categoría

Equipamientosdel SectorCultura

Otros espaciospara la Cultura

Equipamiento

Museos, centros culturales y artísticos, centros de investigación e innovación, hemerotecas, cinematecas,auditorios, planetarios, archivos generales, científicos y artísticos, salas de exposición y teatros.

Bibliotecas (más de 250 puestos de lectura), galerías y salas de exposiciones, centros cívicos, culturales,científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 10.000 m2.

Bibliotecas (hasta 250 puestos de lectura), casas de la cultura, casas juveniles y galerías y salas deexposiciones, centros cívicos, culturales, científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 5.000 m2

y casas juveniles.

Salones comunales y casas de la cultura hasta 200 m2.

Parques de gran escala

Parques locales

Colegios distritales con bibliotecas

Colegios distritales con auditorios

CDC

Salones comunales

Escala

Metropolitana

Urbana

Zonal

Vecinal

Urbana y metropolitana

Vecinal y zonal

Vecinal, zonal y urbana

Vecinal, zonal y urbana

Vecinal

Vecinal


componente más importante es el gasto nuevo,el cual representaría el 74,4% del total de gastopara el período 2006-201925.

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1.5. PLAN MAESTRO DE CULTOS


El sector de cultos en Bogotá está conformadopor aproximadamente 1.233 equipamientos; delos cuales el 30,3% corresponden a la doctrinacatólica. En la ciudad se identifican cuatro ca-tegorías de culto religioso.

i) Iglesias cristianas modernas: son iglesias dis-persas, con contenidos disímiles y en generalde pequeña escala, que ganan continuamen-te adeptos. Tomados como conjunto, son deaparición relativamente reciente en la vida dela ciudad y tienen un proceso de crecimien-to poco regulado desde el punto de vista fí-sico, el cual se desarrolla de acuerdo con lasdiversas iniciativas que adopta cada pastor ocada iglesia. No tienen un concepto o tron-co original común que permita unificarlas26.

ii) Religiones no cristianas orientales: son aque-llas cuyos orígenes se encuentran en la tra-dición oriental que se remonta a más de3.000 años de antigüedad. Se reconocencomo tales aquellos cultos o prácticas reli-giosas originadas en Asia, que se definencomo religiones místicas. Por su propia na-turaleza no obedecen a los criterios tradi-cionales doctrinales o rituales de las reli-giones occidentales27.

iii) Religiones no cristianas occidentales: son reli-giones no cristianas de origen judaico. Tie-

nen un carácter monoteísta y reconocen unmismo origen profético en el patriarcaAbraham, pero no ven en Jesucristo al Mesíasanunciado por los profetas. Se identificanfuertemente con grupos étnico-culturalesparticulares, actúan como elementos de co-hesión social interna, y no tienen vocaciónproselitista, ni de proyección hacia otros gru-pos. Coinciden en muchos aspectos doctri-nales con las iglesias de origen cristiano28.

iv) Religiones históricas occidentales: son aque-llas religiones que se originan a partir de laaceptación de Cristo como el Mesías. Tie-nen como tronco común el judaísmo, y sediferencian esencialmente de éste en ese as-pecto. No se identifican con grupos étni-co-culturales particulares, y tienen carácterproselitista, universal y de proyección abier-ta hacia otros grupos. Coinciden esencial-mente con la mayoría de las religiones com-plejas. A partir de los cismas de la Iglesiaromana, desde el siglo XI y aun hasta nues-tros días, se han originado numerosos mo-vimientos religiosos modernos conocidoscomo protestantes. Entre las distintas igle-sias cristianas hay diferencias doctrinales ylitúrgicas fundamentales, de las que se di-ferencian en esencia la doctrina católica, laortodoxa y la protestante, de origen calvi-nista y luterano29.

En las iglesias cristianas modernas predominala escala zonal y la vecinal. Esta condición haceprever que es fácil el acceso para la población, y,en consecuencia, no genera mayores impactosurbanos, por ejemplo, en congestión vehicular.

La lógica de localización de los equipamientosde culto religioso en Bogotá se estudió median-

26 Algunas de ellas son: Centro de Alabanzas, Iglesia Nazareno, Mi-sión del Sol, Iglesia Panamericana, Iglesia de Colombia, Discípulosde Cristo, Iglesia Cruzada Cristiana, Iglesia de Dios en Colombia,Iglesia Misionera Bethesda Internacional, Alianza Cristiana y Mi-sionera, Iglesia Pentecostés de Colombia del Movimiento Misione-ro Mundial, Iglesia Pentecostés Unida Internacional, MisiónCarismática Internacional, Iglesia Cristiana Carismática Cuadran-gular, Iglesia Cristiana Confraterna, Iglesia Carismática PAI (Pro-yecto de Alcance Internacional), Casa de la Roca, Centro Misione-ro Bethesda, Iglesia Filadelfia, Asambleas de Dios, Iglesia Cuadran-gular, entre otras.

27 Incluye el hinduismo, el budismo, el taoísmo, el shintoismo, elconfucionismo y el mazdeísmo.

28 Incluye el judaísmo y el islamismo.29 Incluye el catolicismo apostólico romano y las iglesias históricas

protestantes.



te una muestra, que permitió identificar las zo-nas con mayor y menor oferta del servicio, perono la población atendida (o demanda total), yaque para esto se hacía necesario tener informa-ción sobre el universo de feligreses que asiste acada sede, y su procedencia. Se concluyó que laoferta de equipamientos tiene presencia e influen-cia en la mayor parte del área urbana del Distrito(92%). Es importante resaltar que en algunasáreas de la ciudad confluyen equipamientos delos cuatro sistemas religiosos. La tendencia pre-dominante de la oferta muestra que más de lamitad del área urbana tiene presencia de dos sis-temas religiosos (69,05%), especialmente deequipamientos de los cristianos modernos y delos históricos occidentales. Esta tendencia es se-guida por las áreas que registran la superposiciónde tres de ellos (11,63%), seguida por la presen-cia de un solo sistema religioso (9,39%). En re-sumen, más del 82% del territorio urbano de laciudad se encuentra servido por más de dos siste-mas religiosos.

No existe una proyección de la demanda de cul-tos en Bogotá, porque su comportamiento de-pende de factores no controlables ni regulables,como por ejemplo el carisma de un pastor, fe-nómenos internacionales de opinión religiosa,la aparición de una virgen, la ocurrencia de mi-lagros u otros aspectos que alteran los imagina-rios colectivos de tipo religioso.

En las edificaciones destinadas a culto se encuen-tran usos adicionales al mismo, como vivienda,comercio, oficinas, servicios educativos, forma-ción religiosa y otros, los cuales se reparten dela siguiente manera: un único uso acompañan-do al culto se presenta en un 36% de las edifica-ciones; dos en un 41,4%, siendo el porcentajemayoritario; tres se presentan en un 20,3%, ycuatro o más en un 2,3%. En general, predo-mina el uso para vivienda, que se encuentra enel 56,25% de los equipamientos, seguida por lade formación religiosa, en el 46,8% de ellos. Si-

guen en importancia los usos oficinas y bienes-tar, con 33,6% cada una. Usos como el educati-vo, y comercio, son minoritarios, pues se pre-sentan en sólo el 1,5% de los equipamientos.

Problemas de los equipamientosde cultos

El sector es muy vulnerable ante posibles situa-ciones de emergencia. Se evidencian enormesdeficiencias, pues los sistemas de alerta son casiinexistentes; los extintores existen, pero no enla proporción ni frecuencia deseable. Los siste-mas de evacuación y señalización no son claros.

Los equipamientos dedicados a formación y re-sidencia tienen grandes divergencias en relacióncon los equipamientos de rito. En losequipamientos de rito el usuario puede ser cual-quier ciudadano, el acceso a los mismos es librey carece casi totalmente de algún tipo de con-trol; en cambio, los equipamientos de forma-ción y residencia están enfocados a una pobla-ción muy particular, específica y minoritaria,constituida por personas que desempeñan pa-peles concretos y especiales dentro del culto. Poresto, entre otras razones, los impactos urbanosque pueden generar estos últimos equipamientosson menores que los que se identificaron en losequipamientos de rito.

Políticas del plan maestro de cultos

Política de seguridad humana. Una de las princi-pales preocupaciones del plan maestro de equipa-mientos de culto es asegurar la pervivencia desus usuarios y los ciudadanos en general, tantoen situaciones normales y cotidianas, como ensituaciones singulares, como emergencias, ca-tástrofes y calamidades. Es política del plan ase-gurar unas condiciones y un manejo de estasedificaciones que no atenten contra el bienestarde la ciudadanía. Siguiendo en esta línea, el planse orienta a la conformación de una red de es-

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pacios para la atención de emergencias, en lacual los equipamientos de culto no sólo sirvancomo albergues temporales, sino que ademáspuedan constituirse como lugares estratégicospara el encuentro y la reunión, colocación dealarmas, información y otros medios de divul-gación y apoyo a los planes de contingencia.

Política de convivencia ciudadana e integraciónsocial. Propende por la apertura y tolerancia ha-cia la diversidad, asegurando unas condicionesequitativas e igualitarias que favorezcan no sóloel ejercicio de la libertad de culto, sino la totali-dad de las actividades de la ciudad, en perfectoentendimiento y armonía de una con las otras.

Política de preservación ambiental. Dentro deuna visión holística, el plan toma como puntofundamental de sus actuaciones la preservacióndel medio ambiente, mediante el control en lalocalización de los equipamientos de culto le-jos de las áreas de protección ambiental y delas áreas de riesgo.

Política de equilibrio y estructuración territorial.Busca fortalecer la red de centralidades defini-das en el POT, mediante una localización de losequipamientos que contribuya a facilitar yoptimizar los desplazamientos de la población,y el desarrollo económico de la ciudad, a partirdel aumento en la intensidad de su uso y en elaprovechamiento de las economías que generala aglomeración. Esto se asocia con una distri-bución equilibrada de los equipamientos en elterritorio, tanto en la zona rural como en la ur-bana, con lo cual se asegura una óptima cober-tura y accesibilidad a sus servicios.

Política de cualificación de las edificaciones. Seorienta al mejoramiento de las condiciones ycaracterísticas del entorno construido, a partirde equipamientos con efecto dinamizador y quecumplen estándares de calidad, contribuyendo

a la consolidación de una ciudad con espaciosurbanos de mayor calidad. También propendepor la conservación del patrimonio arquitectó-nico, cultural y espacial presente en los equipa-mientos existentes, partiendo de la premisa deque estas edificaciones, como espacios singula-res dentro de la estructura urbana, pueden cons-tituir un importante testimonio de la historia yarquitectura de un momento y un lugar especí-fico.

Escenarios futuros

De carácter arquitectónico: la regularización será laprincipal actuación por adelantar. Su tema prio-ritario es la estabilidad estructural de las edifica-ciones. Las acciones incluyen asistencia técnica,gestión para el descuento en materiales y agili-zación de procedimientos. Una vez garantizada laestabilidad estructural, se dará paso a las adecua-ciones en accesibilidad, habitabilidad e impactosurbanos y ambientales, de acuerdo con las prio-ridades fijadas por el Plan. Para los nuevos equipa-mientos, el sometimiento a la norma se apoyaráen mecanismos de control y seguimiento.

De carácter territorial: se busca desconcentrar lasáreas centrales e incentivar la ubicación de equi-pamientos de las escalas urbanas y metropolita-nas en nuevas centralidades. Para los equipa-mientos de escala metropolitana por fuera delDistrito, el Plan se restringe a la formulación deindicaciones a otros entes territoriales, encami-nadas a reorientar la localización de estos equipa-mientos, de manera que se articulen con los sis-temas y ejes de movilidad regional, y aportenen la formación de centralidades.

Con respecto a la localización de las escalas ur-bana y metropolitana en áreas industriales, sepropone continuar con esta tendencia, comouna forma de desconcentrar las áreas centrales yrevitalizar sectores en desuso. En cuanto a las



escalas zonal y vecinal, se pretende establecerincentivos de carácter técnico, como mayoresíndices de ocupación y construcción, y volu-metrías, para promover la localización en tornoa espacios como ejes comerciales, parques o pla-zoletas, con el fin de lograr que los equi-pamientos actúen como elementos estruc-turantes del tejido urbano. Por otra parte,mediante asistencia técnica, se apoyará la reubi-cación de equipamientos localizados en zonasde riesgo no mitigable o en áreas de la estructu-ra ecológica principal.

El plan definió las características que deben te-ner los equipamientos según la escala. La decarácter vecinal puede tener centros de culto dehasta 145 metros cuadrados como área neta deculto, residencias y áreas de formación hasta para100 usuarios. En la escala zonal, el área netapara el culto puede tener entre 145 y 800 me-tros cuadrados, residencias para un rango entre101 y 300 personas y áreas de formación segúnescalas para educación no formal. La escala ur-bana se caracterizará por un área neta de cultoentre 801 y 1.500 metros cuadrados, residen-

cias para 301 a 600 personas y áreas de forma-ción según escalas para educación no formal.Finalmente, los de carácter metropolitano de-berán tener áreas netas de culto de más de 1.500metros cuadrados, residencias para más de 600personas y áreas de formación según escalas paraeducación no formal.

Financiación

La práctica de cultos es una actividad privada,que no demanda recursos del Distrito, y portanto no se cuenta con inversión en el sector nicon proyecciones de recursos financieros. Pesea ser una actividad privada, sobre ella debe exis-tir una vigilancia discreta y alguna regulación,principalmente por sus efectos en la congestióndel tránsito, en los sectores de mayores ingre-sos, y por las medidas de sismorresistencia quedeben adoptar sus construcciones, tratando deevitar que sucedan emergencias masivas quehagan entrar en colapso al sistema distrital desalud. Los proyectos de ampliación y mejora-miento de las edificaciones se financiarían consus propios recursos.

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PLAN MAESTRO DE PARQUES

Y EQUIPAMIENTOS DEPORTIVOS

Y RECREATIVOS (PMPED)


Los equipamientos deportivos y recreativos sonáreas, edificaciones y dotaciones destinadas a lapráctica del ejercicio físico, al deporte de alto ren-dimiento, la exhibición y la competencia de acti-vidades deportivas en los medios aficionados yprofesionales, así como los espectáculos con pro-pósito recreativo30. Comprende, entre otros, losestadios, coliseos polideportivos, clubes deporti-vos, clubes campestres, deportivos y recreativos,hipódromos, autódromos, piscinas, clubes pri-vados e instalaciones privadas que contemplen eldeporte como actividad central.

Los parques distritales, por su parte, correspon-den a aquellos espacios verdes de uso colectivoque actúan como reguladores del equilibrio am-biental, son elementos representativos del patri-monio natural y garantizan el espacio libre des-tinado a la recreación, contemplación y ocio paratodos los habitantes de la ciudad31.

El PMPED tiene como propósito asegurar elacceso de la población del Distrito a un sistemajerarquizado y sostenible de parques y equipa-mientos deportivos cuyos componentes seanacordes con las necesidades y preferencias re-creo-deportivas de los habitantes de Bogotá. En

tal sentido, se propone reglamentar la oferta pú-blica de equipamiento, tanto de parques comode establecimientos deportivos, así como orien-tar la localización de la oferta privada.

El PMPED tiene en cuenta aspectos constitu-cionales y legales relacionados con el deporte,en particular, lo señalado por la ConstituciónPolítica en cuanto a que todas las personas tie-nen derecho a la recreación, a la práctica del de-porte y al aprovechamiento del tiempo libre32.Utiliza también como marco de referencia la Ley181 de 1995 (Ley Nacional del Deporte), quecreó el Sistema Nacional del Deporte, lo mismoque el Plan Nacional del Deporte (PND), el cualdefine tres frentes u objetivos específicos: depor-te para todos, deporte en los establecimientos edu-cativos, instituciones de educación superior yfuerza pública, y deporte de altos logros.

Sistema distrital de parques. Los parques sonequipamientos cuyo propósito principal es con-tribuir a la recreación33 de los habitantes deBogotá. Sin embargo, en los parques puedenexistir equipamientos deportivos, orientados alfomento de la práctica del deporte.

El sistema distrital de parques lo integran dosredes: la red general y la red local. La red generalestá compuesta por los parques distritales de

2. Plan maestro de equipamientosrecreo-deportivos

30 Decreto Distrital 190 de 2004, artículo 11 (POT).31 Ibid., artículo 242.

32 Constitución Política, art. 52.33 Los parques pueden ser de recreación pasiva, es decir, que la mayo-

ría del área del parque es para la actividad contemplativa; de recrea-ción activa, cuando más del 30% del área del parque se destina paraeste propósito; y, con vocación mixta, con un área entre el 1% y el30% para la recreación activa.

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mayor escala34 (metropolitana y zonal) e invo-lucra los escenarios ambientales para la recrea-ción y el deporte en los niveles urbano, subur-bano, rural y natural. Cumple una funciónimportante en relación con la oferta recreativa.La red local, por su parte, está compuesta porlos parques vecinales y de bolsillo; tiene la fun-ción de ofrecer a toda la población espacios cua-lificados para las actividades recreativas de tipocotidiano.

Equipamientos deportivos. Están conformadospor la oferta de espacios de naturaleza pública ylos de naturaleza privada; están agrupados entres redes: básica, principal y especial.

La Red Básica cubre toda la ciudad y está com-puesta por los equipamientos deportivos queprestan servicio al deporte recreativo, social ycomunitario, en un ámbito de influencia veci-nal (UPZ). Son los espacios o locaciones de-portivas localizados en los parques de escala ve-cinal y de bolsillo (canchas de microfútbol,baloncesto, etc.).

La Red Principal presta servicio al deporte aso-ciado, competitivo, formativo y aficionado; estáformada por los espacios e instalaciones depor-tivas localizados en parques zonales, clubes pri-vados y centros recreo-deportivos de cajas decompensación familiar, gremios y universida-des. Se encuentran acompañados de duchas,camerinos y graderías pequeñas (hasta 3.000 es-pectadores). Su cobertura territorial se da en elámbito de la localidad.

La Red Especial tiene un ámbito de influenciametropolitano y regional; se orienta al deportecompetitivo, de alto rendimiento, profesional y

al deporte como espectáculo. Está formada porlos complejos y escenarios deportivos localiza-dos principalmente en parques de escala me-tropolitana, algunos zonales y en predios inde-pendientes de suelo destinado para parque.Tiene graderías para más de 3.000 espectadoresy poseen el servicio de duchas.

Diagnóstico

En el diagnóstico del Sistema de ParquesDistritales se relacionaron dos variables prove-nientes de la Encuesta de Usuario de Parques35

y de la medición de la cantidad de área de par-que por habitante (2,4 m2/habitante), la cual esconsiderada una medida estándar de acuerdo conparámetros internacionales. El resultado de laEncuesta arrojó un déficit de parques vecinales yde bolsillo en 57 de las 104 UPZ evaluadas, te-niendo en cuenta el nivel de insatisfacción de losusuarios con los parques existentes en su UPZ36.Además, en el análisis se encontró que las UPZcon déficit crítico en cuanto a áreas de parquespor habitante son aquellas de origen informal,situación que se agrava por la escasa disponibi-lidad de suelos y de recursos para construir nue-vos equipamientos.

Por otro lado, la Encuesta también muestra quelos parques son usados en una mayor propor-ción (52,2%) por los hombres, que por las mu-jeres (47,8%), mientras que los adultos, entrelos 18 y 59 años, son la población de mayorpeso en el disfrute de los parques, destacándoselos jóvenes. La población encuestada también

34 El POT define cada una de las escalas de terreno para los diferentestipos de parques: los parques de escala metropolitana son aquelloscon una superficie superior a 10 hectáreas; los de escala zonal debentener una dimensión entre 1 y 10 hectáreas, y los de escala vecinaltienen un área de menos de 1.000 m2.

35 La Encuesta de Usuario de Parques recogió información en 14 delas 19 localidades del Distrito Capital. En el Capítulo “Percepciónde Necesidades” se le preguntó a cada encuestado si considerabaque la cantidad de parques en su zona era: muy buena, buena, acep-table, deficiente o muy deficiente. Se estableció una escala de 1 a 5en el grado de respuesta, arrojando un pormedio de calificaciónpara todas las localidades de 3,47 puntos sobre 5.

36 Este nivel de insatisfacción también proviene del hecho de que elsuelo urbano destinado para parques ha sido ocupado progresiva-mente por equipamientos deportivos, dejando poco espacio a larecreación pasiva.



considera que las áreas más utilizadas en los par-que son las zonas verdes y las canchas y, en unaproporción menor, las zonas de juegos. Tam-bién, la Encuesta permite concluir que los ni-ños y los adultos mayores son los grupospoblacionales menos favorecidos con la progra-mación deportiva y recreativa de Bogotá.

Con respecto a las necesidades de suelo, una vezcalculadas las áreas requeridas según los están-dares de parques vecinales y de bolsillo, se estimaque para 2008 (corto plazo) se requerirán 297,27hectáreas, por un valor de $467,6 miles de mi-llones de 2005. Las UPZ que presentan mayornecesidad de suelo para parques son Bosa Cen-tral, con un 10,5% del total del área requerida,seguida por la UPZ Lucero (8,3%), UPZ GranYomasa (7,8%), Bosa Occidental (7,7%) y elRincón (7,2%).

Por otro lado, en los equipamientos deportivosse encontró que la ciudad no cuenta con un sis-tema de equipamientos deportivos que respon-da a los requerimientos de la práctica deportivaen los diferentes niveles definidos por el PlanNacional del Deporte. La dotación de espaciosdeportivos se concentra principalmente en elnivel del Deporte para todos, dejándose a unlado los otros niveles del deporte: aficionado,profesional, competitivo y de espectáculo.

Así mismo, la oferta de equipamientos tiene unadistribución desequilibrada, presentándose unaconcentración exagerada en equipamientos paradeportes comunes: canchas de baloncesto,microfútbol y canchas múltiples dirigidas a estosmismos deportes. También, se presenta una con-centración territorial de la oferta de equipa-mientos deportivos cualificados, principalmenteen la Zona Central de la ciudad (Parque SimónBolívar), y en la localidad de Kennedy (ParqueCayetano Cañizares).

En cuanto a las condiciones de accesibilidad,los diferentes equipamientos no tienen un buengrado de conexión con las ciclorrutas y con lastroncales de Transmilenio actuales, pero, hacia elmediano plazo, se presentará una buena conexióncon la malla vial arterial y con las troncales deTransmilenio propuestas, lo cual mejorará lascondiciones de accesibilidad de estos equipa-mientos.

El diagnóstico también arrojó que en los equipa-mientos deportivos edificados se presenta in-cumplimiento de normas superiores que rigeneste tipo de espacios de aglomeración masiva depersonas, como deficiencias frente a la disposi-ción y el número reglamentario de accesos y sa-lidas tanto del público como de la poblacióndeportista, y fallas en cuanto a la aplicación delas normas de sismorresistencia.

Políticas

El PMPED define dos políticas: i) política decalidad y cubrimiento para la inclusión, quecomprende el conjunto de acciones coordina-das por la Administración Distrital para que losparques y equipamientos deportivos garanticenla seguridad humana, eleven la calidad ambien-tal y espacial de la ciudad y propicien la inclu-sión social; y ii) política de gestión para lasostenibilidad de parques y equipamientos de-portivos, que comprende la implementación demedidas tendientes al logro y sincronización delequilibrio ambiental y económico y la gestiónsocial e institucional.

La política de calidad y cubrimiento para lainclusión social se desarrolla mediante las estra-tegias de distinción entre la función recreativa ydeportiva de los parques, la de preservaciónambiental y seguridad humana y la de atenciónprioritaria.

45



La estrategia de distinción entre la función re-creativa y deportiva de los parques procura quela recreación y el deporte se reconozcan comoservicios sociales asociados pero diferentes, detal manera que los equipamientos deportivos yrecreativos reflejen esta relación.

Por su parte, la estrategia de preservación am-biental busca contribuir con la recuperación,preservación y tutela de los valores ambientalesde la estructura ecológica principal y regional,además de articular estos equipamientos con elsistema distrital de atención y prevención deemergencias.

Finalmente, la estrategia de atención prioritariaprocura orientar acciones tendientes a atenderla población ubicada en las áreas urbanas conmayores deficiencias de espacios deportivos yrecreativos, y que, adicionalmente, tienen res-tringidas las posibilidades para acceder a la ofertaprivada de equipamientos. Además, esta estra-tegia busca desarrollar acciones para atender lapoblación ubicada en áreas rurales.

La política de gestión para la sostenibilidad sedesarrolla por medio de las estrategias de ges-tión social, de gestión económica y financiera yde gestión institucional.

La estrategia de gestión social procura que seanlas personas y comunidades involucradas e in-teresadas las que definan el tipo de espacios ydotaciones acordes con sus necesidades y prefe-

rencias recreodeportivas, de acuerdo con un con-junto de pautas y sugerencias territoriales, arqui-tectónicas y sociales. Por su parte, la estrategia degestión económica y financiera busca optimizarlos recursos a través del mejoramiento de proce-so de distribución de los componentes del Siste-ma de Parques y Equipamientos Deportivos y dearmonizar las necesidades de inversión con ladisponibilidad y equilibrio financierointertemporal. Finalmente, la estrategia de ges-tión institucional procura articular y sincronizarlas acciones desarrolladas por las entidades pú-blicas tanto del sector central y el descentraliza-do, como por las localidades, entidades territo-riales y otras entidades vinculadas con ladefinición de políticas, gestión y utilización deparques, equipamientos deportivos y otros es-cenarios en los que se puedan practicar la re-creación y el deporte.

Financiación

Los recursos que se invertirían en el PMPEDprovendrían en un 81% de transferencias quehace la Administración Central; el 19% a recur-sos administrados. Entre las transferencias másimportantes que realiza la Administración Cen-tral se encuentran los recursos provenientes delImpuesto al Deporte, los recursos del SistemaGeneral de Participación y el 1% del Impuestode Industria y Comercio. Las mayores inversio-nes serían realizadas en el largo plazo (2013-2019), en el que se espera invertir el 53,8% delos recursos estimados37.


47



3.1. PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO

Y ALCANTARILLADO (PMAA)


El servicio de acueducto y alcantarillado, deacuerdo con lo establecido en la Ley 142 de1994, está compuesto por las actividades deaducción, tratamiento, almacenamiento, con-ducción, transporte y distribución de agua po-table (en lo que se refiere a acueducto) y las acti-vidades de recolección, transporte y tratamientode los residuos líquidos (en lo que se refiere aalcantarillado). Esta Ley define los serviciospúblicos domiciliarios de acueducto y alcanta-rillado de la siguiente forma:

A. Servicio público domiciliario de acueducto.Llamado también servicio público domiciliariode agua potable. Es la distribución municipalde agua apta para el consumo humano, inclui-da su conexión y medición.

El sistema de acueducto38 o de abastecimientode agua potable consta de los siguientes com-ponentes:

a. Fuente de abastecimiento. Es el sitio de don-de se capta el agua, que es por lo generaluna cuenca hidrográfica o un acuífero. Laselección de la misma depende de factorescomo accesibilidad, localización, cantidady calidad.

b. Obras de captación. El tipo de estructura quese emplea depende del tipo de fuente utili-zada. Si la fuente es superficial, la captaciónse hace mediante una estructura de“bocatoma”, y si la fuente es subterránea, sehace mediante “pozos”.

c. Obras de conducción. Son las obras para eltransporte del agua desde el sitio de capta-ción hasta la planta de tratamiento. Gene-ralmente, la conducción se realiza por tu-bería a presión o por gravedad y/o porcanales abiertos o cerrados.

d. Tratamiento del agua. Es el proceso por me-dio del cual se transforma la calidad del aguapresente en la fuente de abastecimiento a unacalidad adecuada para su consumo huma-no, de acuerdo con la normatividad vigente.

e. Almacenamiento. Es la capacidad que debetener el sistema, de almacenar agua tratadapara poder suplir la demanda en las horaspico y proveer unas reservas para situacio-nes de emergencia, como es el caso de al-macenamiento de agua contra incendio, oen periodos de mantenimiento de redes.

f. Distribución. Es el proceso por medio delcual se conduce el agua desde los sitios dealmacenamiento hasta los predios de losusuarios del servicio. Los elementos princi-pales de la conducción son las redes matri-ces, las cuales tienen como función condu-cir grandes volúmenes de agua hacia todaslas zonas de la ciudad, y redes secundarias,

3. Planes maestros de servicios públicos

38 Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB,ESP.



que distribuyen el agua en cada calle y so-bre las cuales están instaladas las acometi-das.

B. Servicio público domiciliario de alcantarilla-do. Es la recolección municipal de residuos, prin-cipalmente líquidos, por medio de tuberías yconductos.

El sistema de alcantarillado39 está compuesto poruna serie de tuberías y obras complementarias,necesarias para recolectar y evacuar las aguasresiduales de una población y la escorrentía su-perficial producida por la lluvia. Existen dife-rentes tipos de alcantarillado, según el tipo deaguas que conducen, de la siguiente forma:

a. Alcantarillado sanitario. Es el sistema de re-colección diseñado para llevar las aguas do-mésticas e industriales.

b. Alcantarillado pluvial. Es el sistema com-puesto por todas las instalaciones e infraes-tructura destinada a la evacuación, recolec-ción, conducción de aguas lluvias, drenajede la escorrentía superficial, con el fin decontrolar las crecientes y mitigar el riesgopor inundación en época de invierno, deacuerdo con las condiciones topográficas,hidrológicas y socioeconómicas.

c. Alcantarillado combinado. Es un sistema queconduce, evacúa y permite el drenaje porcondiciones técnicas y condiciones topográ-ficas, simultáneamente, de aguas residualesy aguas lluvia.

El servicio de acueducto, alcantarillado sanita-rio y alcantarillado pluvial es la provisión a títu-lo oneroso de agua apta para consumo, junto

con la recolección y conducción de las aguas ser-vidas, drenaje y conducción de aguas lluvias.Además, está conformado por las actividades detipo técnico, operativo y comercial necesarias parala adecuada prestación de estos servicios. El ser-vicio se clasifica, según el usuario que se atien-de, en servicio comercial, residencial, especial,industrial y oficial.

La Empresa de Acueducto yAlcantarillado de Bogotá (EAAB)

La entidad pública encargada de la prestaciónde los servicios de acueducto, alcantarillado sa-nitario y alcantarillado pluvial en la ciudad es laEmpresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-gotá, que fue creada en 1956. Dado el aceleradocrecimiento de la ciudad, la Empresa ha recurri-do periódicamente a realizar proyectos de ex-pansión tanto del abastecimiento como de ladistribución.

La estructura organizacional actual de la EAABasegura una mayor funcionalidad y una mejorinterrelación entre las áreas estratégicas de laempresa, y, al mismo tiempo, establece clarasrelaciones con las áreas de apoyo. A su vez, elnuevo esquema administrativo en cada una delas cinco zonas en que se ha dividido la ciudadpara la prestación del servicio, se centra en laatención directa al cliente, con el apoyo de con-tratos de operadores externos en cada zona. Secrea una Gerencia del Sistema Maestro, encar-gada de la operación y mantenimiento de losdos grandes sistemas de infraestructura que so-portan el servicio de acueducto y alcantarilladoen la ciudad: la de abastecimiento y red matrizde agua potable de la ciudad, y la de recolec-ción de aguas servidas y lluvias de las grandescuencas de Bogotá.

En este nuevo modelo empresarial, ya reconoci-do nacional e internacionalmente, actúan, comosoporte de operación y servicio, las gerencias de

39 Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB,ESP.

49



gestión humana, planeación y control, finan-ciera, tecnología y jurídica, cada una como uni-dad de negocio con un rol definido dentro de lacompañía. Ello, promoviéndose la eficiencia yel control en cada actividad y facilitándose unmejor servicio a los ciudadanos.

Problemas asociados a la prestaciónde los servicios de acueductoy alcantarillado

El principal problema que afronta el sector deAcueducto y Alcantarillado en la ciudad está re-lacionado con la falta de cobertura total en al-cantarillado, tanto sanitario como pluvial. Es asícomo, a diciembre de 2005, la cobertura de al-cantarillado sanitario era de 96.9% y la delpluvial de 93%.

En cuanto al servicio de acueducto, la cobertu-ra residencial y legal en la ciudad de Bogotá esde 100%40. Sin embargo, la legalización de nue-vos barrios, el crecimiento del número de usua-rios, derivado del incremento poblacional,enfatizado por la disminución de la densidadde habitantes por suscriptor, establecen la nece-sidad de una importante expansión de redes enla ciudad para mantener estos altos niveles decobertura.

Política sectorial

Como respuesta a los problemas señalados, lapolítica sectorial propuesta en el PMAA tienecomo objetivos principales incrementar cober-turas de alcantarillado pluvial y sanitario, y, ade-más, mantener o incrementar la cobertura al-canzada en acueducto. Los principales proyectosconsiderados en la mencionada política son lossiguientes:

• Construcción del sistema troncal y secun-dario del alcantarillado de aguas lluvias yresiduales.

• Proyectos de rehabilitación de los sistemasde acueducto y alcantarillado.

• Plan de control de pérdidas y proyectosinstitucionales que se requieren para garan-tizar la continuidad, calidad y presión delservicio de acueducto.

• Reducción de la contaminación de ríos,quebradas, humedales y cuerpos de agua.

• Optimización de la operación de los siste-mas de acueducto y alcantarillado.

• Extensión de redes locales de acueducto enla ciudad para mantener los niveles de co-bertura residencial y legal en la ciudad.

• Extensión de redes locales de alcantarilla-do sanitario y pluvial en la ciudad.

• Mejoramiento de la calidad y cobertura delservicio en la ciudad.

• Mejoramiento de la atención y la gestiónde servicio al cliente.

En relación con la situación del río Bogotá, surecuperación se iniciará con la puesta en opera-ción de las 26 plantas de tratamiento de aguasresiduales de la CAR. Así mismo, en una pri-mera etapa se considera la ampliación yoptimización de la planta de tratamiento deaguas residuales El Salitre, y la construcción delos interceptores desde El Salitre hasta el ríoTunjuelo. La segunda etapa del proyecto, queconsiste en la construcción del interceptorTunjuelo-Canoas más la planta de tratamientode Canoas para el de tratamiento primario quí-micamente avanzado, dependerá de la obten-ción de los recursos financieros requeridos.

Financiación del plan de inversiones

El desarrollo y la ejecución de los proyectos con-siderados en el plan de inversiones del PMAAestá sujeto a la disponibilidad efectiva de recur-sos financieros. Además, este plan de inversiones40 Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.



se ha articulado estratégicamente con la estruc-tura de macroproyectos asociada al Plan de De-sarrollo Distrital “Bogotá Sin Indiferencia, Un com-promiso social contra la pobreza y la exclusión”.

El plan de inversiones del PMAA, para el perio-do 2006-2019, se financiaría, principalmente,con recursos propios, los cuales serían alrede-dor del 79%. El restante 21% correspondería atransferencias del Distrito41 .

Las tarifas continúan siendo la fuente principalde financiamiento de la prestación de los servi-cios y de la garantía de la viabilidad de la em-presa. Por otra parte, atendiendo orientacionesde la política distrital, la Junta Directiva de laEAAB-ESP ha capitalizado utilidades y las hatrasladado a la reserva patrimonial para expan-sión y reposición del sistema, hecho que ha con-tribuido al desarrollo y ejecución del plan deexpansión de la compañía.

Tabla 1.4.Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado

Fuente: Adaptado del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.

Equipamientos Definciones

Plantas de tratamiento Lugar donde se realiza el proceso por medio del cual se transforma la calidad delagua presente en la fuente de abastecimiento a una calidad adecuada para suconsumo humano, de acuerdo con la normatividad vigente.

Plantas de distribución Lugar que le sigue a la planta de tratamiento en el proceso de prestación del serviciode agua potable. El líquido es conducido desde estas plantas hasta los predios delos usuarios.

Edificios donde se presta atención al usuario para quejas, reclamos, facturación,conexión, distribución de agua potable, medición de consumo, cartera, etc. Estospueden ser propios de la EAAB o compartidos con otros, como en el SUPERCADEy los CADES.

Sedes de atención al usuario

Sedes operativas


51



53



3.2. PLAN MAESTRO PARA

EL MANEJO INTEGRAL

DE RESIDUOS SÓLIDOS (PMIRS)

Servicio de aseo

El servicio público de aseo incluye la recolec-ción de residuos frente a los domicilios de losusuarios, el barrido y la limpieza de vías, el cor-te de césped en espacios públicos, la poda deárboles y la limpieza de monumentos.

La prestación del servicio se puede dividir en:ordinario, para recolección, transporte, trans-ferencia, disposición final y tratamiento de re-siduos sólidos de origen residencial y no resi-dencial, y las actividades de barrido y limpiezade vías y áreas públicas; y especial, cuando lanaturaleza, composición, tamaño, volumen ypeso de los residuos no puedan ser recolectados,manejados, tratados o dispuestos normalmentepor la persona prestadora del servicio ordinario,como en el caso de los residuos hospitalarios ypeligrosos, los escombros y los lodos.

Corresponde a los municipios asumir la respon-sabilidad de asegurar la prestación del serviciode aseo, incluidos los componentes de recolec-ción, transferencia, transporte y disposición fi-nal de los residuos y patógenos peligrosos.

Para la prestación de este servicio en la ciudad, laadministración distrital mantiene, desde 200342,un esquema de prestación bajo contrato de con-cesión por áreas de servicio exclusivo (ASE). Elperímetro urbano del Distrito Capital se dividióen seis ASE, otorgadas mediante procesolicitatorio, a cuatro concesionarios: Lime S.A.,Aseo Técnico de la Sabana (Atesa), Aseo Capi-tal S.A. y Ciudad Limpia S.A.

Los usuarios residenciales y pequeños producto-res43 son atendidos por 30 macrorrutas44 y 684microrrutas45, y los grandes productores46, por25 microrrutas. La recolección de residuos resi-denciales se realiza en tres frecuencias semana-les. En cuanto al barrido de calles, limpieza deespacios públicos, corte de césped y poda deárboles, se tienen frecuencias semanales y men-suales, mientras que la poda de árboles se reali-za a solicitud del interesado, bajo la supervisióndel Jardín Botánico.

A finales de 2005 la ciudad contaba con1.880.027 usuarios del servicio ordinario de aseo,1.688.226 residenciales, 184.653 pequeños ge-neradores y 7.148 grandes generadores.

Servicio especial de aseo

Se refiere a la recolección y tratamiento de resi-duos hospitalarios, peligrosos, escombros ylodos. Con excepción del servicio de aseo deresiduos hospitalarios, los demás servicios seprestan en competencia libre en el mercado. Laconcesión para la prestación de la gestión exter-na del servicio de recolección, tratamiento ytransporte hasta el sitio de disposición final delos residuos hospitalarios y similares, infeccio-sos o de riesgo biológico se otorgó, medianteun proceso licitatorio, a Ecocapital Internacio-nal S.A. ESP, por un período de 7 años.

Los productores de patógenos, que correspon-den a hospitales, clínicas, laboratorios y consul-torios odontológicos sumaron 7.465 en julio de

42 Desde 1994, el Distrito Capital contrató la prestación del serviciocon empresas privadas.

43 Usuarios que producen menos de un metro cúbico mensual de re-siduos sólidos.

44 Es la división geográfica de una ciudad, población o zona para ladistribución de los recursos y equipos con el fin de optimizar elservicio.

45 Descripción detallada de las calles y manzanas del trayecto de unvehículo o cuadrilla, para la prestación del servicio de recolección odel barrido manual o mecánico.

46 Usuarios comerciales, industriales y oficiales que generan y presen-tan para la recolección más de un metro cúbico mensual de resi-duos sólidos.



2005. En 2004, la producción, transporte y tra-tamiento de residuos anatomopatológicos47 fuede 39.226 kg por mes. En el mismo año, se re-colectaron y transportaron en promedio380.652 kg mensuales de residuos biosani-tarios48.

Residuos peligrosos

Los residuos peligrosos se originan en procesosindustriales y de servicios. Es el caso de residuossólidos como baterías, filtros de aceites, lámparasfluorescentes, otros residuos de consistencia pas-tosa o líquida, como aceites, líquidos de frenos ydisolventes, o de naturaleza gaseosa, comodioxinas, propelentes y compuestos orgánicosvolátiles, que tienen efectos corrosivos, reactivos,explosivos, tóxicos o inflamables, con grave ries-go potencial para la salud y el ambiente.

Escombros

En el Distrito Capital se producen dos tipos deescombros:

(i) Los generados en obras públicas viales y es-pacios públicos y en la construcción de in-fraestructuras de acueducto y alcantarillado.

(ii) Los generados por el sector de la construc-ción privada. La generación con un volu-men inferior a 1 metro cúbico es recolecta-da por el servicio ordinario. Los volúmenesmayores son recolectados a petición delgenerador.

El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) dis-pone la totalidad de los escombros producidospor las obras ejecutadas en el Distrito Capitalen nueve escombreras, ubicadas en los munici-pios aledaños, tres se ubican dentro de los lími-tes del Distrito, las seis restantes, en Cota, Soachay Mosquera.

De las cifras aportadas por el IDU y la EAAB,se desprende que la producción anual de escom-bros de estas dos entidades es de 1,5 millonesde m3, de un total urbano cercano a 3,5 millo-nes de m3; el resto proviene de la construcciónprivada y otras empresas de servicios públicos.Con base en los registros de la Unidad Ejecuti-va de Servicios Públicos (UESP) sobre registrode pesaje de escombros, se concluye que, en pro-medio, anualmente cerca de 180.000 toneladasson dispuestas en el relleno sanitario.

Disposición final y tratamientode lixiviados

La disposición de basuras en el Relleno Sanita-rio Doña Juana (RSDJ) se inició el 1 de no-viembre de 1988. Durante el tiempo de opera-ción, se han ido conformando ocho zonas, parauna extensión total de 480 hectáreas. Algunasde estas zonas ya fueron clausuradas, otras estánen proceso de desarrollo, donde actualmente sedisponen residuos sólidos convencionales o re-siduos hospitalarios, y otras se encuentran enproceso de adecuación. La zona VIII se encuen-tra en operación, con una capacidad que se sa-turará en marzo de 2008, si se tiene en cuentaque en promedio mensualmente ingresan al re-lleno sanitario 154.334 toneladas de residuos,con una composición del 64% en residuos or-gánicos y 36% de inorgánicos.

Los estimativos de capacidad de disposición deresiduos actuales en el RSDJ están dados parauna vida útil de 5 a 7 años. En estas circunstan-cias, el POT previó un área de reserva aproxima-

47 Residuos provenientes de restos humanos, muestras para el análisis,incluyendo biopsias, tejidos orgánicos amputados, partes y fluidoscorporales, que se remueven durante las necropsias, cirugías u otrosprocedimientos, como placentas y restos de exhumaciones, entreotros.

48 Elementos o instrumentos utilizados durante la ejecución de losprocedimientos asistenciales que tienen contacto con materia orgá-nica, sangre o fluidos corporales del paciente humano o animal,como gasas, apósitos, aplicadores, algodones, drenes, vendajes, guan-tes, sondas, bolsas para transfusiones sanguíneas, catéteres, materialde laboratorio, etc.

55



da de 500 ha, en terrenos aledaños al sitio actualpara la disposición final de residuos sólidos.

Con el fin de implementar un sistema seguro yeficiente para tratamiento de lixiviados en elRSDJ, se opera la planta de tratamiento que estáfuncionando para recolección de gas y lixiviado.La planta, única en el país, trata el equivalente aun alcantarillado para 650.000 habitantes. Ladescomposición de los residuos dispuestos pro-dujo en 2005 un caudal de 13 litros por segundo(l/s) de lixiviados, y para 2007 se estima en 24 l/s.El sistema de drenaje y conducción de lixiviadosy gases tiene más de 25 kilómetros de tubería yalrededor de 20 kilómetros de chimeneas.

Ejes de análisis y políticas del PMIRS

El Plan agrupa los análisis y las decisiones entorno a tres ejes:

Eje territorial-ambiental. En torno a este eje deactuación se agrupan las políticas que fortalecenla estrategia de ordenamiento territorial del POT.Son políticas de este eje: planeamiento integralde corto, mediano y largo plazo para el manejode los residuos sólidos y el ordenamiento territo-rial para el equilibrio urbano y urbano regional.

Eje social y productivo. En torno a este eje se agru-pan las políticas que mejoran la productividady competitividad de los procesos de minimi-zación, reciclaje y aprovechamiento de residuos,con el fin de favorecer a los usuarios del serviciopúblico de aseo y a la población recicladora deoficio en condiciones de pobreza y vulnerabili-dad y reducir el impacto ambiental y los costosde disposición final y tratamiento de residuosen el relleno sanitario. Las políticas de este ejeson: minimización y separación en la fuente,mayor productividad del reciclaje y aprovecha-miento e inclusión social de la población reci-cladora de oficio en condiciones de pobreza yvulnerabilidad.

Eje económico-financiero. Alrededor de este ejese agrupan las políticas y sus respectivos pro-gramas y proyectos orientados a garantizar quelas tarifas reflejen costos de eficiencia en la re-colección, barrido y limpieza de residuos ordi-narios y especiales, y en su disposición final, tra-tamiento y aprovechamiento, para lograr tarifasacordes con la capacidad de pago de los usua-rios del servicio público de aseo. Son políticasde este eje: sostenibilidad financiera del serviciopúblico de aseo y subsidios y contribuciones.

Transversalmente a cada uno de los ejes, se es-tableció la política de desarrollo de la institucio-nalidad pública, privada y comunitaria para lagestión y el manejo de residuos sólidos. Estapolítica comprende el conjunto de estrategias,programas y acciones orientadas a articular losproyectos, procesos, relaciones y responsabili-dades de todos los agentes, públicos privadosy comunitarios que participan en la gestión ymanejo de residuos sólidos en relación con elSistema General de Residuos Sólidos, con elfin de lograr mayor eficiencia en su ejecución.Esta política articula al Sistema General deResiduos Sólidos y el Sistema Distrital Orga-nizado de Reciclaje-SOR señalado en el Acuer-do Distrital No. 79 de 2003 o Código Distritalde Policía.

Financiación e inversiones

El plan hace una proyección básica de costos ydefine las fuentes de financiación con recursosdistritales, tarifas y privados, así mismo mues-tra los gastos recurrentes anuales desde 2006hasta 2019 a precios de 2006. La mayor fuentede financiación de los programas y proyectosdel PMIRS la constituyen los recursos por in-gresos tarifarios de las concesiones anteriores ylas que se encuentran en ejecución (93%); lainversión privada (4,7%) se espera obtener porla rentabilidad de los proyectos que hacen atrac-tiva la inversión de recursos, y la inversión del



Distrito (1,8%) es la participación del presu-puesto distrital49.

Se hace una proyección de aumento de los in-gresos tarifarios y gastos de operación básicoscomo recolección, barrido y limpieza, hospita-larios, disposición final, poda de árboles, por elincremento de los usuarios y otros factores, paraun total del 4,5% anual, sin incluir el valor deldinero en el tiempo50.

Infraestructura y equipamientosdel sistema general de residuos sólidos

En cumplimiento del reglamento técnico parael servicio de aseo, RAS 2000, se entiende porinfraestructura afectada al servicio público deaseo la requerida para su prestación, que tienecomo característica no prestar servicios al pú-blico, por ser soporte exclusivamente de los pro-cesos propios del servicio.

Son infraestructuras del servicio de aseo, entreotros, los rellenos sanitarios, las plantas de inci-neración para residuos hospitalarios y similares,las plantas de tratamiento de residuos peligro-sos, las plantas de tratamiento de lixiviados, lasplantas de trituración y/o tratamiento de escom-bros, los centros de reciclaje y aprovechamientode residuos recolectados por las entidadesprestadoras del servicio público de aseo y queforman parte del Sistema Organizado deReciclaje (SOR), las estaciones de transferen-cia, los centros de operación de las entidadesprestadoras y los cuartelillos.

En el artículo 212 del Decreto 190 de 2004(POT), se establecieron los equipamientos que re-quiere el sistema integral de residuos sólidos parasu operación. En la tabla 1.5 se presentan estosequipamientos por tipo de proceso y residuo.

Son equipamientos afectos al servicio de aseo, losinmuebles necesarios para su prestación. Se ca-racterizan porque se usan para prestar atención alos suscriptores y usuarios y dar soporte a las ac-tividades administrativas de las entidades queprestan el servicio de aseo. Son equipamientosdel servicio de aseo los centros para la atenciónde peticiones, quejas y reclamos de los suscriptoresy usuarios y las sedes administrativas de las enti-dades prestadoras del servicio.

Bases de operación. Esta infraestructura es fun-damental para la prestación del servicio de aseo,pues constituye el centro de operaciones de losprocesos de recolección, barrido y limpieza.

Centros de acopio. Son inmuebles cerrados deescala vecinal, destinados a la recepción, selec-ción y acopio de material reciclable de residuosordinarios inorgánicos que ocupan un área in-ferior a 80 m², que deben cumplir las normasurbanísticas y demás normas ambientales y sa-nitarias concordantes.

Estaciones de transferencia. Son instalaciones de-dicadas al manejo y traslado de residuos sólidosde un vehículo recolector a otro con mayor ca-pacidad de carga, que los transporta hasta susitio de aprovechamiento o disposición final.

Planta de incineración. Es el inmueble destinadoal tratamiento térmico de residuos hospitalarios,infecciosos y peligrosos, mediante la oxidaciónde los residuos. Deberá contar con los equipos ylaboratorios necesarios para el tratamiento y elcontrol de emisiones contaminantes.

Centros de Atención al Usuario (CAU). Cada unade las seis áreas exclusivas cuenta con un CAU,ubicado dentro de sus límites geográficos, enlas centralidades urbanas, en los SuperCades yen las vecindades de las sedes de las alcaldíaslocales.49 PMIRS.

50 Op. cit.

57



Tabla 1.5.Equipamientos requeridos para la operación adecuada del sistema general de residuos sólidos

Fuente: Decreto 190 de 2004.

Equipamientos

Centros de reciclaje

Bodegas especializadas

Centros de acopio

Bases de operación

Bases de operación

Bases de operación

Bases de operación

Estaciones de transferencia

Plantas de incineración y plantas de desactivación

Unidad de estabilización fisicoquimica

Planta de trituración o centros de aprovechamiento

Planta de compostaje

Planta

Ampliación relleno

Construcción nuevo relleno

Escombreras

Rellenos controlados

Celda de seguridad

Tipo de residuos

Ordinarios

Hospitalarios

Peligrosos

Escombros

Ordinarios

Ordinarios

Hospitalarios

Peligrosos

Escombros

Orgánicos

Lixiviados

Ordinarios

Escombros

Biosólidos

Peligrosos

Tipo de proceso

Prevención, reciclajey aprovechamiento

Recolección ytransporte

Transferencia

Tratamiento

Disposición final

59



3.3. PLAN MAESTRO DE ENERGÍA

(PME)


El Gobierno Nacional, mediante la Ley de Ser-vicios Públicos (Ley 142 de 1994) y la Ley deEnergía (Ley 143 de 1994), introdujo profun-dos cambios en la organización del sector eléc-trico colombiano. Entre ellos se destaca la libe-ración del mercado energético (entrada del capitalprivado al sector); la división de la cadena de pro-ducción y suministro del servicio en cuatro seg-mentos: generación, transmisión, distribución ycomercialización; la disposición de una estructu-ra de planeación y administración del sistema, através de la Unidad de Planeación Minero Ener-gética (Upme)51, el Concejo Nacional de Opera-ción (CON)52 y otras instancias adscritas a Inter-conexión Eléctrica S.A.53; y la creación yplanificación del Mercado de Energía Mayorista(MEM) y sus correspondientes efectos en lasactividades conexas de todos los agentes que in-tervienen.

Hasta 1996, el suministro de energía en Bogotáestuvo a cargo de la Empresa de Energía de Bo-

gotá (EEB). En 1997, la Administración Distritalllevó a cabo una reestructuración y capitalizaciónde la compañía, con inversionistas extranjeros,lo cual dio origen a tres compañías, cada una delas cuales desarrolla una parte del negocio: EEBS.A. ESP, casa matriz, tiene a cargo el negociode transmisión; Emgesa S.A. ESP se encargade la generación (también es comercializador),y Codensa S.A. ESP, dedicada a la distribución ycomercialización. El Distrito Capital tiene la pro-piedad del 81,64% de la EEB, quien a su vez espropietaria del 51,50% de Emgesa y del 51,50%de Codensa. Los porcentajes restantes son depropiedad de inversionistas extranjeros.

En la planeación del suministro de energía enBogotá intervienen tanto los agentes del sectorcomo las entidades distritales con funciones deplaneación territorial y supervisión de los servi-cios públicos, como son el Departamento Ad-ministrativo de Planeación Distrital (DAPD) yla Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (Uesp).

La apertura del sector energético ha llevado a laentrada de varios comercializadores de energíaeléctrica al mercado bogotano, 15 empresas adiciembre de 2005. Sin embargo, Codensa aúnprovee, prácticamente, el 100% del consumo re-sidencial y a cerca del 50% del consumo indus-trial y comercial. Adicionalmente, suministra elservicio a 96 municipios de Cundinamarca. Laciudad cuenta con una cobertura de 100% en laprestación del servicio, no existe un solo hogaren Bogotá que no pueda ser conectado a la redde energía eléctrica.

A diciembre de 2005, en Bogotá había 1.777.432suscriptores de energía, de los cuales el 88,1%correspondía al sector residencial y dentro de és-tos el 71,6% a estratos 2 y 3. En cuanto al consu-mo, la mitad de éste es realizada por los sectoresindustrial y comercial, en tanto que el residen-cial consume el 41% del total. El consumo pro-medio por suscriptores residenciales muestra que

51 Adscrita al Ministerio de Minas y Energía, tiene entre sus funcionesrealizar el planeamiento energético integral, asesorar y servir de so-porte al Ministerio de Minas y Energía en la promulgación de polí-ticas del sector, elaborar y actualizar el Plan de Expansión de Refe-rencia del sector eléctrico y dar concepto de elegibilidad técnica yeconómica a los proyectos de electrificación.

52 Organismo creado por la Ley 143 de 1994, tiene como funciónprincipal acordar los aspectos técnicos para garantizar que la opera-ción integrada del Sistema Interconectado Nacional sea segura,confiable y económica. Además, es el órgano ejecutor del regla-mento de operación.

53 Empresa industrial y comercial del Estado, constituida, en 1967,como sociedad anónima con los accionistas: Empresa de Energía deBogotá (EEB), Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Corpora-ción Autónoma Regional del Cauca (CVC), La Corporación Eléc-trica de la Costa Atlántica (CORELCA), el Instituto Colombianode Energía Eléctrica (ICEL), la Central Hidroeléctrica del RíoAnchicayá (CHIDRAL) y la Central Hidroeléctrica de Caldas(CHEC). ISA surgió ante la necesidad de interconectar los sistemaseléctricos del país y para realizar la construcción y operación de lasplantas de generación requeridas por el sistema nacionalinterconectado. Para la EEEB, como para las demás empresas, laparticipación en ISA implicó grandes beneficios, pero también lapérdida de su autonomía en lo referente al plan de expansión y losintercambios de energía, cuyas decisiones debían tomarse junto conlos otros socios.



en la medida en que aumenta el estrato, el con-sumo por suscriptor también aumenta: lossuscriptores de estrato 6 consumen en prome-dio dos veces más que lo que consumen lossuscriptores de estrato 1.

En lo que se refiere a tarifas, existe una formulatarifaria general que aplica para el mercado re-gulado; el no regulado tiene libertad de negocia-ción. La fórmula, de Costo Unitario de Presta-ción del Servicio (CU), traslada la estructura totalde costos, de la cadena de producción y presta-ción del servicio, al consumidor final. En el sec-tor residencial, el CU es el valor del kWh para elestrato 4. Los estratos 1, 2 y 3 son subsidiados54

en el consumo de subsistencia (147 kWh/mespara Bogotá en 200655 ), y los estratos 5 y 6 pa-gan el CU más una contribución equivalente al20% de éste, para financiar los subsidios. Lacontribución del 20% también debe ser pagadapor los sectores industrial y comercial, y por losusuarios no regulados.

Política sectorial

Con el propósito de establecer una estructura dedesarrollo de largo plazo, Bogotá y Cundinamarcahan emprendido acciones conjuntas en busca deuna ciudad integrada local y regionalmente, porlo cual el sistema de planeación distrital, en laprovisión de servicios y sus equipamientos, en-

tre otros aspectos, parte del concepto de ciu-dad-región. En consecuencia, en las acciones queafectan la generación, transmisión, distribucióny comercialización de energía en Bogotá, tam-bién se involucran la Mesa de Planificación Re-gional y el Departamento Administrativo dePlaneación de Cundinamarca (DAPC).

El proyecto del Plan Maestro de Energía (PME)contempla la estructura requerida para la presta-ción del servicio, desde la fuente de generaciónhasta el usuario final, garantizándose la provisióndel servicio mediante un aprovechamiento ópti-mo de la infraestructura, la extensión ordenadade las redes de distribución y su subterranización,la regularización del equipamiento ubicado en laparte superficial del espacio público y el controla la colocación de postes56.

De otra parte, el PME garantiza la equidad enal acceso del servicio y la atención a las necesi-dades energéticas de las comunidades, promue-ve la integración de la actividad en el entornoBogotá-Región y la ampliación de la coberturaen las zonas donde se requiera, y propende por-que, en los procesos de la cadena de producciónde energía, se haga una utilización racional delos recursos naturales y el adecuado control delos factores de impacto ambiental.

La política del PME está sustentada en la pres-tación de un servicio con tarifas competitivas,estándares de calidad, confiabilidad y seguridad,respetando el medio ambiente y la normatividadurbana, asumiendo responsabilidad social y pro-moviendo el desarrollo de Bogotá-Región.

54 La Ley 142 de 1994 estableció que los subsidios de energía para losestratos 1, 2 y 3 son 50%, 40% y 15%, respectivamente. Sin em-bargo, la Ley 812 de 2003 “Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, dispuso, en su Artículo 116,que la aplicación de subsidios a estratos 1 y 2, para los años 2004 a2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario, enrelación con el Consumo de Subsistencia (CS), corresponda, encada mes, a la variación del índice de precios al consumidor (regla-mentado por la Creg, Resolución 108 de 2003).

55 La Resolución 0355 de 2004, expedida por la Upme, estableció elCS en 173 kWh/mes para el piso térmico cálido (menos de milm.s.n.m), y en 130 kWh/mes para el piso térmico templado-frío(mil o más m.s.n.m). Al respecto, dispuso un período de transición:piso cálido 193 kWh/mes en 2004, 186 kWh/mes en 2005, 179kWh/mes en 2006 y 173 kWh/mes de 2007 en adelante; piso tem-plado-frío: 182 kWh/mes en 2004, 165 kWh/mes en 2005, 147kWh/mes en 2006, y 130 kWh/mes a partir de 2007.

56 Mediante la Resolución 17 de 2004 (Uesp), en concordancia con elPOT y con el Decreto 500 de 2003 de la Alcaldía Mayor, se esta-bleció el Manual Único de Alumbrado Público, que deberá ser aca-tado por todas las entidades, autoridades y personas en la planea-ción, construcción, mantenimiento y expansión de la infraestruc-tura de alumbrado público.

61



Dentro de los objetivos del PME, se destacan elmantenimiento y desarrollo de la institucio-nalidad pública, la necesidad de establecerindicadores que midan los alcances del PME, laintensificación de acciones de mitigación am-biental que reduzcan la vulnerabilidad por la even-tual salida de operación del Embalse del Muña,lo cual disminuiría la generación regional en unatercera parte (el riesgo de cierre está dado por laproblemática ambiental generada por el bombeode aguas del río Bogotá), la subterranización deredes, la legalización de servidumbres y el pro-pósito de acercamiento a la comunidad en con-diciones de responsabilidad social.

En los planes de expansión de la infraestructurade Codensa, se incluyen cuatro nuevas subesta-ciones de conexión al STN57, que entrarán enoperación entre 2006 y 2009, y dos nuevassubestaciones de distribución, una en 2005, paramejorar la continuidad, calidad y confiabilidaddel sistema de distribución en los municipiosde La Calera y Sopó, y otra en 2008, con elpropósito de atender la demanda esperada en laUPZ Guaymaral.

De igual manera, el plan de inversiones deCodensa incluye la ampliación de la capacidadinstalada de nueve subestaciones, para atenderaumentos potenciales de la demanda en la Zonaindustrial de Tocancipá, Zona industrial dePuente Aranda, y mejorar los índices de carga-bilidad en otros sectores de la ciudad yCundinamarca. En cuanto a líneas de alta ten-sión que conectan al STN, Codensa tiene pre-visto, para 2006, la línea Noroeste-Techo, para2007, la línea Fontibón-Terminal, Terminal-

Salitre, y para 2008, la línea El Sol-Guaymaral,Guaymaral-Salitre.

Las inversiones plurianuales de Codensa en elsistema de distribución involucran proyectos paramejorar la continuidad y calidad del servicio entoda el área de influencia, para automatizaciónde la red, la optimización de la infraestructura, laatención de nuevos clientes (proyectos urbanísti-cos), la subterranización de redes (cumplir con lanorma), reposición y reacondicionamiento deactivos para atender la demanda en condicionesseguras y confiables, y la sustitución, en el alum-brado público, de las luminarias de mercurio porluminarias de sodio (cumpliéndose con el ma-nual de alumbrado público).

Financiación

El plan de inversiones previsto para la consecu-ción de los objetivos trazados asciende a $985mil millones de 2004, de los cuales $176 milmillones corresponden a 2005, y $809 mil mi-llones al período comprendido entre 2006 y2009. Estos recursos están debidamente garan-tizados y no dependen del presupuesto distrital,ni afectan la transferencia de utilidades de la EEBa la Administración Central. Dichos recursosestán a cargo de Codensa, Emgesa y EEB. Nose incluyen en ellos los costos vinculados a lasacciones de gestión, que, dentro de la ejecucióndel plan maestro, están a cargo de entidadesdistritales, como el DAPD y la Uesp. Estos úl-timos, en la mayoría de los casos, hacen partede la operación normal de dichas entidades ypor tanto no implican asignaciones adicionalesde gran importancia.

57 La Upme, en el Plan de Expansión del STN (versión preliminar delPlan 2003-2011), incluye la construcción de la línea de 500 kVBolívar-Copey-Ocaña-Primavera-Bacatá. Esta última, localizada alnorte de Bogotá, entre Cajicá y Zipaquirá. Con esta línea, se espe-ran solucionar algunos problemas de violación de índices deconfiabilidad que se tendrían en Balsillas, Tunal, Sur y Chía.

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3.4. PLAN MAESTRO DE GAS (PMG)

El uso de la energía es un asunto sobre el cualdeben actuar los gobiernos, dada su importanteparticipación en el consumo nacional de bienesy servicios de cada país. Por ello, se requiere es-tablecer un balance entre la producción, las re-servas y el consumo de las diferentes fuentes deenergía.

En 1987, se diseñó el “Programa Gas para elCambio”58, uno de los componentes de la polí-tica del Gobierno de Virgilio Barco Vargas, conel propósito de dar inicio a la masificación delgas en Colombia. Es así como este programamarcó el comienzo real de la voluntad conscientedel Estado de considerar al gas natural comouna alternativa energética.


Desde inicios de los 90, la política energéticatuvo como objetivo la masificación del gas en elinterior del país. En 1991, el CONPES, me-diante el documento No. 2571, aprobó el “Pro-grama para la Masificación del Consumo de Gas”,orientado a impulsar el uso del gas en el inte-rior del país, como sustituto de recursos ener-géticos de alto costo. Dentro de los objetivosgenerales se planteó: i) promover el consumomasivo de gas natural, ii) inducir el ahorro deenergía (adportas de la crisis energética por bajageneración de energía), en términos de costos yconsumos, iii) garantizar una oferta de energé-ticos flexible, suficiente y diversificada, y iv) es-timular la inversión privada.

En la actualidad, el gas natural está desplazan-do al gas licuado de petróleo (gas propano), laelectricidad y el cocinol en diferentes usos, comococción y calentamiento de agua para usos do-mésticos, debido principalmente a su bajo cos-to. En el sector automotor, se está implemen-tando el uso del gas natural vehicular [GNV]como sustituto de la gasolina y del diesel, lo queproduce las siguientes ventajas: i) hacer la com-bustión más limpia y, por consiguiente, origi-nar menor contaminación del ambiente; ii) te-ner más rendimiento del motor (especialmente,en comparación con los motores diesel–gas), yiii) tener menos desgaste en las partes calientes.Dentro de esta gama de posibilidades, apareceel gas natural como el combustible ideal, debi-do primordialmente a su bajo costo e impactoambiental.

Para analizar el servicio de gas en el Distrito Ca-pital, es necesario iniciar precisando que los ga-ses combustibles están clasificados en tres cate-gorías: gases manufacturados, gas natural y gaslicuado de petróleo (gas propano). En particular,el gas natural es una mezcla de hidrocarburos li-vianos, principalmente constituida por metano,que se encuentra en los yacimientos, en formalibre o en forma asociada al petróleo.

La cadena del gas natural

Exploración. El primer eslabón de la cadena estáconstituido por las actividades ligadas a la ex-ploración de hidrocarburos. Éstas son desarro-lladas en forma conjunta con la exploración delpetróleo y son normalmente adelantadas por lasmismas compañías petroleras. La etapa de ex-ploración incluye: i) estudio de suelos, que pue-de ser sísmica (movimientos de tierra provoca-dos con explosivos, para determinar zonas deacumulación de fluidos en el subsuelo) o congeorradar satelital (grandes profundidades) queelaboran radiografías del subsuelo, y ii) perfo-ración directa con toma de muestras.

58 Como aporte a la erradicación de la pobreza absoluta y al mejora-miento de la calidad de vida de los colombianos, el Gobierno Na-cional aprueba en 1987 el programa “Gas para el cambio”, que dainicio al proceso de masificación del gas natural en el interior delpaís, con énfasis en Bogotá, D.C., buscando atender las necesidadesenergéticas de los colombianos con recursos más apropiados y máseconómicos para cada uno de los fines específicos en los cuales seconsume energía.



Producción. En casi todos los casos, la actividadde explotación es también desarrollada por laspropias empresas petroleras. Lo anterior es váli-do y aplica en todos los casos excepto en losyacimientos de gas natural libre, que pueden serexplotados en forma totalmente independien-te. Para el máximo aprovechamiento del gasnatural explotado en boca de pozo, se han desa-rrollado una serie de tecnologías químicas y fí-sicas que buscan mejorar la calidad del gas ex-traído, al igual que se mejora la eficiencia alproducir otros subproductos de especial valorcomercial.

El gas natural de producción local normalmenterequiere de un proceso de tratamiento previo altransporte, ya sea por razones físicas (impurezas)o económicas (extracción de líquidos: propano,butano, gasolina natural). Esta actividad, en ge-neral, la realiza la empresa productora de hidro-carburos, pero también puede ejecutarla la em-presa responsable del transporte del gas natural.

El gas que se distribuye en Bogotá y el altilplanoCundiboyacense proviene de los campos de ex-plotación de Apiay (Meta) y Cusiana (Casanare)59.Es conducido a las estaciones reguladoras de puer-ta de ciudad (ERPC), construidas en Cogua yUsme, a través del gasoducto troncal propiedadde Ecogás. En promedio, el sistema recibe 61.5mmpcd (millones de pies cúbicos día), equiva-lentes a 1.742.000 m3/día, corregidos por el po-der calorífico60, de los cuales el 76% entra porCogua y el 24% restante por Usme. Sin embar-go, este porcentaje varía de acuerdo con la com-pra de gas en boca de pozo, según la demandadiaria estimada por la empresa.

Transporte. El Sistema Nacional de Transportede gas está constituido por ocho empresas, de lascuales Transcogás S.A. E.S.P. es propiedad de laEmpresa Gas Natural y opera en el subsistemade transporte de gas de la Sabana. En la actuali-dad, se cuenta con tres ERPC, de las cuales unaestá ubicada en la zona rural de Cogua, otra en lalocalidad de Usme y la tercera, en Guaymaral,perímetro distrital. Estas Estaciones fueron cons-truidas por Ecopetrol, Ecogás y Transcogás S.A.,respectivamente. En las estaciones de Usme yGuaymaral se recibe el gas de las empresas trans-portadoras para suministro a la ciudad y la re-gión. Ambas disponen de una capacidad de di-seño entre 5 a 120 mmpcd. Adicionalmente, ala estación de Guaymaral llega también el gasde la de Cogua, con paso previo por Chía.

Distribución. El sistema de distribución de gasnatural domiciliario está conformado por: re-des primarias, estaciones reguladoras de presión(ERP), redes secundarias y válvulas o polivál-vulas de seccionamiento.

a. Redes primarias. Su función principal es laconducción de gas natural a presión alta,generalmente de 250 psig (libras por pulga-da cuadrada), desde las ERPC hasta las ERPlocalizadas en el casco urbano. La red inclu-ye tuberías, válvulas y otros accesorios. Lastuberías de la red que salen desde las ERPCson de acero al carbón y tienen un diámetroque oscila entre 4 y 14 pulgadas. Desde és-tas, se desprenden tuberías ramales de acerode diámetros de 4 y 2 pulgadas.

b. Estaciones reguladoras de presión. Su funciónes regular la presión, disminuyéndola, de250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos.De las 84 ERP que posee Gas Natural S.A.a junio de 2005, 75 están construidas enespacio público, como zonas verdes de par-ques, andenes o alamedas y separadores, y9 están ubicadas en predios privados, en

59 Sin embargo, el gas proveniente de los pozos de explotación de laGuajira es más eficiente, por cuanto presenta mayor contenido demetano que los otros. Pero por razones económicas (por distanciasy mayor costo de transporte) no se distribuye en el Distrito Capitalni en la región Cundiboyacense.

60 Volumen recibido multiplicado por el poder calorífico.

65



lugares como antejardines o zonas verdesdel predio. Su distribución en la ciudadindica que, en general, no corresponde aun estudio de diseño urbano para que esteelemento se articule al entorno.

c. Redes secundarias. Están conformadas por tu-berías de polietileno de mediana densidad,con diámetros de 2 a 6 pulgadas, debido aque operan a una presión de 60 psig, puessu función consiste en conducir el energéti-co desde las ERP hasta el cliente final.

d. Válvulas o poliválvulas de seccionamiento.Son dispositivos que permiten el bloqueototal del flujo en el instante que se requie-ra. Estas válvulas controlan el paso de gasnatural a determinada zona de la ciudad encaso de emergencia.

Problemas asociados a la prestacióndel servicio de gas natural

El principal problema que afronta el sector es lafalta de cobertura total de los suscriptores po-tenciales al servicio. A finales de junio de 2005,Gas Natural S.A. contaba con un total de1.190.321 usuarios en Bogotá, distribuidos así:1.169.528 residenciales, 20.122 comerciales,648 industriales y 23 estaciones de gas naturalvehicular (GNV). Teniendo en cuenta el totalde suscriptores potenciales (1.360.536, 25.136,875 y 191, respectivamente) la cobertura totalalcanzaba un cubrimiento de 86%, el mismoporcentaje en el uso residencial, 80% en el co-mercial, 74% en industrial y 12% en GNV.

Lo anterior, sumado a la legalización de nuevosbarrios, el crecimiento del número de usuarios,derivado del incremento poblacional, evidenciala necesidad de adelantar una política de expan-sión del servicio en la ciudad. Ante esta situa-ción, Gas Natural S.A. considera una demandapotencial de 1.527.111 usuarios en la zona resi-

dencial para el año 2010, es decir, un incremen-to de 166.575 usuarios con respecto al mercadopotencial propuesto por la empresa para 2005.El objetivo es alcanzar una cobertura de 89% enel año 2007 y mantenerla en ese nivel hasta 2015.

Política sectorial

La política sectorial relacionada con el serviciode gas en Bogotá se desagrega en los siguientescomponentes: política de expansión, gestiónmedio ambiental, responsabilidad social y pla-neación. En términos generales, la política sec-torial está orientada a alcanzar los objetivosplanteados en el artículo 227 del Plan deOrdenamiento Territorial (POT), entre los cua-les se destacan: i) garantizar la provisión futuradel servicio para la ciudad, mediante el aprove-chamiento óptimo de las fuentes generadoras yde la infraestructura de conducción y distribu-ción, y ii) garantizar la expansión ordenada delsistema de distribución a todos los lugares don-de se requiera.

Financiación del plan de inversiones

Para lograr los objetivos de expansión del servi-cio, la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. incluyeun plan de inversiones para el periodo 2003-201561 desagregado por proyectos, el cual as-ciende a $368.174 millones de 2005. Ademásde este frente de acción, la empresa ha formula-do políticas referentes a Gestión Medio Ambien-tal y Responsabilidad Social; cuyo costo ascien-de a $15.488 y $6.052 millones de 2005,respectivamente.

Las inversiones correspondientes a las políticasde expansión ascienden a cerca del 95% del to-

61 El horizonte de tiempo es de mediano plazo, 10 años, acorde con elmarco regulatorio establecido por la Comisión de Regulación deEnergía y Gas (Creg), que contempla una metodología de costomedio de mediano plazo.



tal. En cuanto a los diferentes proyectos inclui-dos en estas políticas, los de redes de distribu-ción tienen asignado aproximadamente el 69%de los recursos, mientras que cerca del 18% sedestinarán a las estaciones propias de GNV. Es-tos proyectos comprenden la construcción de6.715 metros lineales de redes primarias (enacero) y 2,54 millones de metros lineales de re-des secundarias (en polietileno), durante el pe-riodo 2005-2015, y la instalación de 65 esta-ciones propias de GNV.

Los recursos necesarios para llevar a cabo losproyectos del PMG se obtendrán a partir defondos originados por la operación de la em-presa. Es decir, Gas Natural S.A., basada en laproyección de su flujo de caja, proporcionarálos fondos para ejecutar todo el plan de inver-siones, vía recursos propios. Lo anterior garan-tiza la viabilidad financiera de la empresa en ellargo plazo, y, además, que no se compromete-rán en manera alguna las finanzas de la ciudad.

Cuadro 1.6.Consolidado inversiones totales plan maestro de gas, 2003 – 2015

Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural S.A., ESP.

Políticas

Expansión Gestión Medio Ambiental Responsabilidad Social

Proyectos Mill. $ Proyectos Mill. $ Proyectos Mill. $de 2005 de 2005 de 2005

Redes de acero 12.468 Estaciones reguladoras existentes 400 Formación docentes 1.625Redes de distribución 253.408 Estaciones reguladoras nuevas 5.630 Gas natuural en escuela 1.294Unidades especiales 8.233 Control emisiones por riesgo sísmico 7.962 Fondo de becas 479Unidades calidad 9.608 Indicadores 1.496 Agora gas natural 823Otros activos 19.458 Museos vivos 183Estaciones propias GNV 65.000 Plan navidad 1.650Total 368.174 15.488 6.052

Tabla 1.6.Equipamientos del sistema de gas natural

Definiciones

Edificios de oficinas donde los empleados de Gas Natural S.A.realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación,financiero y demás para el normal desempeño.

Instalaciones dedicadas a la atención al usuario para quejas,reclamos, pagos de factura, etc. Estos pueden ser propios de laempresa Gas Natural S.A. o compartidos con otros, como en losCADES y RAPICADES.

Estaciones encargadas de regular la presión del gas natural,disminuyéndola de 250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos.

Estaciones en las que se distribuye el GNV a los usuarios. Estánlocalizadas en estaciones distribuidoras de gasolina, conexcepción de las dos de propiedad de la firma Coca Cola,ubicadas en Fontibón y Bosa.

Cantidad

4

1

6

18

3

84

23

Equipamientos

Sedes administrativas

Sede técnica

Centros de gas

CADES

RAPICADES

Estaciones reguladoras de presión

Estaciones de distribución de gas natural vehicular

Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural, ESP.

Sed

es d

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67





3.5. PLAN MAESTRO

DE TELECOMUNICACIONES (PMT)

El servicio de telecomunicacionesen Bogotá

En los últimos años se registra en el país un altocrecimiento de la telefonía móvil y de los servi-cios de valor agregado, lo que aceleró el procesode sustitución de tráficos de la telefonía fija lo-cal y de larga distancia. En 2004, los abonadosmóviles superaron a los fijos en más de tres mi-llones de usuarios activados, se consolidaronnuevas aplicaciones de datos y se perfiló la tele-fonía móvil como el servicio líder del sector,desplazando a la telefonía local y a la de largadistancia.

Para la prestación de los servicios de telecomuni-caciones, específicamente el de telefonía públicabásica conmutada (TPBC), Bogotá cuenta contres operadores: la Empresa de Telecomu-nicaciones de Bogotá (ETB); Colombia Tele-comunicaciones62, que ingresó al mercado bo-gotano en 1997, y Empresas Públicas deMedellín-Bogotá (EPM-Bogotá), que inició la-bores a finales de 1998. Estos operadores hancreado en la ciudad una infraestructura de tele-comunicaciones que satisface los requerimien-tos en esta materia de la ciudad y la región. Es-tos tres operadores son además los principalesproveedores de acceso a Internet en la capital.

A finales de 2005, los tres operadores teníaninstaladas en Bogotá 3.288.270 líneas en equi-po y 2.474.036 líneas en servicio63. La ETBmantiene la mayor participación en el serviciotelefónico de la ciudad, con el 81,2% de las lí-neas; en segundo lugar se ubica Colombia Tele-comunicaciones, con una participación de

11,1%, mientras que EPM-Bogotá continúaaumentando su participación y alcanza el 7,7%.

En cuanto a la cobertura, ésta presenta una levetendencia a la baja; en el último año se calculóuna densidad telefónica64 de 34,4 líneas por cada100 habitantes. Por el contrario, la densidad deteléfonos públicos65, uno de los servicios másimportantes prestados por los operadores, regis-tra un gran avance, al pasar de 1,8 en 2002 a 4,7a finales del año anterior.

Por su parte, la penetración de Internet todavíaes muy baja en el país. Se estima que Colombiacuenta actualmente con 3,8 millones de usua-rios de Internet, equivalente a una penetraciónde 8,4% de la población nacional. Bogotá con-centra la mayor cantidad de clientes de los servi-cios de Internet en el país. En julio de 2005, deltotal de suscriptores con acceso conmutado en elpaís, 39,7% se ubicaban en Bogotá. En lo refe-rente al acceso a Internet a través de enlaces dedi-cados, Bogotá concentra 71,2% (60.511) de losclientes de acceso de banda ancha y 82,4%(29.226) de los suscriptores con acceso vía xDSL.

Diagnóstico del servicio en la ciudad

En el modelo tradicional, una densidad de 34líneas por cada 100 habitantes, como la exis-tente en Bogotá, se puede considerar como unbuen indicador de desarrollo, pero si este indica-dor se analiza desde el punto de vista de los estra-tos socioeconómicos y de las diferentes zonas exis-tentes, se descubren grandes desbalances. Segúnel análisis realizado en el PMT, la penetración delos servicios de telefonía básica conmutada esinversamente proporcional a la concentración depoblación en Bogotá (cuadro 1.7).

62 Anterior Capitel.63 La relación entre capacidad instalada y líneas en servicio es de 77%,

lo cual indica una capacidad ociosa de 23%.

64 La medición de la cobertura en el servicio de telecomunicaciones sehace por medio de la densidad telefónica (número de líneas en ser-vicio por 100 habitantes).

65 Número de teléfonos públicos instalados por cada 1.000 habitantes.

69



Del análisis de la desagregación de la teledensidad,desde el punto de vista geográfico, se encontróque 40 UPZ, en su gran mayoría con estrato do-minante 1 y 2, presentan un déficit en la penetra-ción de líneas, es decir, teledensidad inferior a 17líneas por 100 habitantes, establecido en el PMTcomo el límite para considerar las zonas y estra-tos como de baja teledensidad. Este límite equi-vale al promedio nacional y se considera apropia-do para la ciudad, dada la existencia de otrosservicios de telecomunicaciones, como la telefo-nía móvil y los teléfonos públicos, entre otros.

De igual forma, en la georreferenciación del planmaestro se encontró una cobertura de 70% dela ciudad con teléfonos públicos. En el restante30% están incluidas algunas zonas de la ciudadque registran baja teledensidad, por lo cual és-tas serían las zonas de mayor atención para losoperadores y las autoridades distritales.

Globalmente, la ciudad tiene una penetracióna Internet de 22 usuarios por cada 100 habitan-tes, lo que la ubica como la primera en el nivelnacional. Como la gran mayoría de usuariosestán soportados en la red de TPBC, el diag-nóstico realizado para TPBC es válido para lasconexiones de Internet conmutado, que son lagran mayoría en Bogotá. Esto quiere decir quelas zonas con menor densidad telefónica tienentambién la penetración más baja a Internet.

La baja penetración de Internet en estratos 1 y2 se explica, entre otros, por la limitada capaci-dad de pago de esta población, carencia de com-putador, falta de educación para el uso de he-rramientas teleinformáticas, falta de contenidoslocales, baja teledensidad en cuanto a accesoconmutado, inexistencia de otras redes y faltade centros de servicio comunitario.

Políticas del plan maestrode telecomunicaciones

1. Incorporación de la agenda de conectividaddistrital al territorio urbano, rural y regio-nal en los sectores de mayor vulnerabilidadsocial. El objetivo básico de la Agenda deConectividad Distrital es coadyuvar en lainserción de la Ciudad y la Región en laactual sociedad globalizada de la informa-ción, garantizándose el acceso a ésta a to-dos los habitantes de la ciudad, sin impor-tar su estrato socioeconómico, etnia oubicación geográfica, lo cual se constituyeen un factor de igualdad para el desarrollosocial, cultural y económico e influye di-rectamente en las condiciones básicas parala disminución de la brecha existente entrelos diferentes estratos socioeconómicos dela población de la ciudad, así como en suproductividad y competitividad.

Cuadro 1.7.Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL

Estrato Población (hab.) TBCL (Teledensidad) Internet

1 832.610 12 líneas/100 hab. 0,5 líneas por hogar 14.987 ususarios 1,80% penetración2 2.459.642 23 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 98.386 ususarios 4,00% penetración3 2.804.187 27 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 459.887 ususarios 16,4% penetración4 565.417 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar 219.947 ususarios 38,9% penetración5 168.562 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar 81.078 ususarios 48,1% penetración6 185.136 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar 106.453 ususarios 57,4% penetración

Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.



2. La ampliación de la cobertura, del uso delas tecnologías de la información y comu-nicación (TIC) en los sectores educativo yproductivo. En desarrollo de esta política,se deberá fortalecer la calidad y equidad dela educación tanto pública como privada,sumando esfuerzos con el sector privado,garantizando la cobertura y migrando alconcepto de que la educación no es sólocobertura sino calidad y utilizando instru-mentos tecnológicos adecuados para acce-der al conocimiento.

Así mismo, esta política pretende que lasmicro, pequeñas, medianas y grandes empre-sas puedan hacer uso intensivo de todas lasfacilidades generadas a través del uso de lasTIC, disponiendo de la infraestructura nece-saria en informática y telecomunicaciones,con la capacitación en su uso, de tal formaque se incremente su productividad ycompetitividad, y se incube una nueva gene-ración de empresas en Bogotá y en la regióncaracterizada por el uso intensivo de las TIC.

3. La generación de contenido y fomento a laindustria de las tecnologías de la informa-ción. Se busca crear un ambiente favorablepara el desarrollo de la industria de tecno-logías de la información en Bogotá y la re-gión, para pasar de ser usuarios de estas tec-

nologías a ser generadores de tecnologíasde la información.

4. El uso y aprovechamiento de tecnologíasque coadyuven a la eficacia, la transparen-cia y el control social del gobierno distritaly de éste en su relación con entidades des-centralizadas y del sector público nacional.Esta política busca adelantar procesos dedesconcentración y descentralización deservicios y atención directa al ciudadanodesde lo local, que agilizará, simplificará yfacilitará los trámites en los niveles local,distrital y regional.

5. Prevenir y mitigar los riesgos que puedancausar afectación al medio ambiente, al es-pacio público y a la salud humana, la loca-lización de las infraestructuras y operacio-nes de las tecnologías de la información ylas telecomunicaciones.

Compromisos específicos del PMT

• Agenda de conectividad distrital.• Centros de servicios múltiples de telecomu-

nicaciones.• Masificación del acceso a Internet.• Líneas nuevas para estratos 1 y 2.• Red de abastecimientos.• Banda ancha XDSL.

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Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.

Tabla 1.7.Infraestructura y equipamientos del sistema de telecomunicaciones

Definiciones

Contenedor para instalaciones técnicas que permiten la interconexión de la red primaria y lared secundaria, en el caso de los armarios, y entre las centrales de conmutación y la reddirecta, en el caso de los concentradores. Se ubican dentro del área de cobertura de laCentral a la cual están conectados.

Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios,como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, quepermiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es unainstalación técnica, por sus características técnicas y tecnológicas. Permiten acceder a la red,transitar, originar o terminar tráfico de llamadas. Pueden incluir: Sedes administrativas,oficinas de atención al cliente y sedes de centros operativos.

Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios,como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, quepermiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es unainstalación técnica, por sus características tecnológicas. Permiten acceder a la red, transitar,originar o terminar tráfico de llamadas. Algunas veces son atendidas remotamente y algunaspueden ser móviles o transportables.

Definiciones

Edificio de oficinas donde se realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación yfinanciero de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones

Edificación donde se planifica la ejecución de mantenimiento de redes y se coordina elmantenimiento de las mismas

Edificios donde se realiza la atención al usuario para quejas, reclamos, pagos de factura,solicitud de nuevas líneas, etc. Estos pueden ser propios de cada operador de serviciospúblicos de telecomunicaciones o compartidos con otros, como en los CADES.

Edificios donde se reciben, almacenan y despachan los diferentes materiales y equipos parala ampliación de redes y reparación de las existentes.

Infraestructura instalaciones técnicas

Armarios y concentradores

Central de conmutación telefónica

Subcentral de conmutación

Equipamientos

Sedes administrativas

Centros de operación y mantenimiento

Oficinas de atención al cliente

Bodegas

73



4.1. PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD

(PMM)

Aspectos generales

De acuerdo con el Decreto 190 de 2004, artícu-los 18 y 19, el Sistema de Movilidad es un com-ponente de la estructura funcional y de servicios,e integra de manera jerarquizada e interdepen-diente los modos de transporte de personas y cargacon los diferentes tipos de vías y espacios públi-cos de la ciudad y el territorio rural. El sistemade movilidad actúa de manera interdependientecon la estructura socioeconómica y espacial,conformada por la red de centralidades, y ga-rantiza la conectividad entre las mismas y de és-tas con la región, el país y el mundo. En el nivelurbano garantiza la movilidad y conexión entrelas centralidades y los tejidos residenciales quegravitan a su alrededor. En el nivel rural conectalos poblados rurales y las áreas de actividad exis-tentes en su interior y con la ciudad. Dentro delordenamiento del Distrito, establecido en elPOT, el PMM se encuentra en la estructura fun-cional de servicios.

El horizonte de proyección del Plan Maestro deMovilidad PMM es el año 2019 y tiene un enfo-que sistémico basado en el sistema de gestión decalidad. A su vez, las políticas del PMM están enconcordancia con el POT, el Plan de Desarrollode la Administración Distrital, el diagnóstico, la

visión del sistema de movilidad y los lineamientosde política establecidos en los documentosConpes 3305, 3256, 3167 y 3260.

En el documento del PMM se puede identifi-car acciones concretas orientadas a generar, enla ciudad y la región, un beneficio económico ysocial. En este sentido, el plan establece en susobjetivos que el sistema de movilidad debe con-tribuir a elevar la calidad de vida de los habitan-tes de la región Bogotá-Cundinamarca, sin com-prometer los recursos de las futuras generaciones.Para ello, el modelo futuro de movilidad debeorientarse a lograr un transporte urbano-regio-nal integrado, eficiente y competitivo, en opera-ción sobre una red vial jerarquizada y a regular eltráfico en función de los modos de transporteque la utilicen.

La base institucional del PMM será la creaciónde la Secretaría de la Movilidad, la cual tendrá laestructura que se presenta en el gráfico 1.8. Lareestructuración del sector y la creación de la Se-cretaría de Movilidad aparecen como aspectosfundamentales para lograr los productos y resul-tados que se deduc7en de las políticas, estrate-gias y proyectos del PMM. Esto implica que laimplementación del PMM tendrá un reto muyimportante en cuanto a la creación de su nuevaestructura administrativa, pues deberá pasar porel Concejo Distrital para su aprobación.

4. Planes estructurantes



Por su parte, los principales objetivos son 11 y acada uno de ellos se encuentran asociadas dife-

Gráfico 1.8.Estructura y organización distrital del sector administrativo de movilidad

Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Mo-vilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamien-tos.

Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Mo-vilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamien-tos.

rentes estrategias, como se observa en la tabla1.8.

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Tabla 1.8.Objetivos del PMM y estrategias asociadas

Fuente: PMM.

Objetivos

1. Contribuir al aumento de la productividad y competitividad de laregión Bogotá-Cundinamarca de tal forma que se mejore laconectividad y accesibilidad a Bogotá y de ésta con la región y elresto del país, para acceder a los mercados nacionales einternacionales y generar mayor actividad económica en el Distrito,incluidas las áreas rurales. Lo anterior, dentro del concepto demodelo abierto de ordenamiento regional.

2. Mejorar la accesibilidad y conectividad de los sectores periféricos yrurales de la ciudad, con las distintas centralidades y el centro de laciudad.

3. Contribuir al crecimiento inteligente considerando la interacción entrelos usos del suelo y los modos de transporte, de tal forma que semejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización delas grandes unidades de servicios y equipamientos.

4. Priorizar los subsistemas de transporte más sostenibles, como eltransporte público o ir a pie o en bicicleta, sin renunciar a lacomplementariedad del transporte privado.

5. Articular, en forma eficiente y competitiva, los subsistemas vial, detransporte y de regulación y control del tráfico, con laimplementación de tecnologías apropiadas.

6. Garantizar la seguridad vial a los diferentes grupos poblacionales.

7. Articular los diversos modos de transporte urbano e interurbano depasajeros, con el fin de optimizar los flujos de tráfico y de privilegiaraquellos modos amigables con el medio ambiente.

8. Promover el funcionamiento logístico de la Ciudad-Región, medianteacciones coordinadas entre actores públicos y privados para eldesarrollo de centros logísticos, y soluciones viales, así comoestrategias para el reordenamiento del suelo de uso industrial.

9. Reducir los niveles de contaminación ambiental por fuentes móvilese incorporar criterios ambientales para producir un sistema demovilidad ecoeficiente y sostenible.

10. Garantizar niveles de coordinación institucional entre las entidadesresponsables de la planeación, operación y control que respondan alos objetivos de un sistema regional de movilidad competitivo yarticulado.

11. Garantizar la sostenibilidad financiera y de recursos del PlanMaestro de Movilidad.

Estrategias asociadas

- Transporte Público- Intercambiadores Modales- Plan Ordenamiento Logístico de Carga- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la

movilidad- Crecimiento Inteligente- Infraestructura- Seguridad Vial- Sostenibilidad Financiera

- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de lamovilidad

- Transporte Público- Intercambiadores Modales- Infraestructura- Transporte No Motorizado- Plan Ordenamiento Logístico de Carga- Crecimiento Inteligente

- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de lamovilidad

- Estrategias de crecimiento Inteligente- Ambiental- Transporte Público- Intercambiadores Modales- Infraestructura

- Transporte No Motorizado- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la

movilidad- Crecimiento Inteligente- Transporte Público- Intercambiadores Modales- Ambientales

- Intercambiadores Modales- SIMUR- Sistema Inteligente de Transporte- Institucional

- Seguridad Vial- Infraestructura- Subsistema de Transporte

- Intercambiadores Modales- Transporte No Motorizado- Transporte Público

Plan Ordenamiento Logístico de Carga

Todos los componentes

Componente Institucional

Todos los componentes



Aspectos financieros del PMM

Las inversiones se realizarían en tres períodos.En el corto plazo (2006-2008), representaríanalrededor del 48,6%. En el mediano plazo(2009-2012), el 31,6%, y en el largo plazo(2013-2019), el 19,8%.

En términos generales, los proyectos (56) seagrupan en 10 grandes componentes: logísticade la movilidad, seguridad vial, ambiental,intercambiadores modales, estacionamientos,transporte no motorizado, transporte público,ordenamiento de la logística de la carga, infra-estructura vial e institucional. Los tres primerosgrupos son transversales a todos los proyectos,al igual que el componente institucional. Elcomponente de transporte no motorizado in-cluye las redes peatonales y ciclorrutas. Losintercambiadores modales y los estacionamien-tos permiten la integración del transporte mo-torizado (público y privado) y no motorizado.

Los proyectos de infraestructura son parte inte-gral de los componentes de transporte público yordenamiento de la logística de carga; de estecomponente hacen parte la Fase III de TransMi-lenio en el corto plazo, vías (entre ellas la avenidalongitudinal de occidente ALO), carriles exclusi-vos para el transporte público, intersecciones,ampliaciones, mantenimiento y rehabilitaciónvial, la integración del transporte público colec-tivo y masivo, la reorganización de rutas, la cons-trucción de patios, terminales, estaciones de in-tercambio, etc. La inversión en infraestructuravial e intercambiadores modales absorbe el 59,3%de los recursos necesarios para financiar el plan.Si a esto se le suman los proyectos de transportepúblico y logística de carga, la inversión para elperíodo asciende al 86,8% de la inversión total.

Las principales fuentes de financiación ciertasdel PMM son: sobretasa a la gasolina y Acpm,multas, comparendos y derechos de tránsito,

valorización (general y local) para obras de in-fraestructura y el rubro de participación enplusvalías.

Existen otros rubros de ingresos que se planteanen el PMM, que, aunque son una fuente impor-tante de financiación, son recursos inciertos ymuchos de ellos de difícil trámite. Tales recursosson: peajes y pagos por contaminación acústica yde fuentes móviles; cobro por estacionamientoen la vía pública; compensaciones al Distrito porimpactos sobre la movilidad de vehículos asocia-dos con el desarrollo de predios localizados sobrela malla vial arterial; compensaciones al Distritopor desarrollos multifamiliares en zonas sin cu-brimiento de transporte público, o en zonas si-tuadas en la proximidad del área suburbana;gravámenes diferenciales para desestimular acti-vidades con altas externalidades; incremento enla tarifa del registro inicial de vehículos de trans-porte público, e incremento en el valor del pagopor semaforización en el impuesto anual de ve-hículos automotores.

Adicionalmente, en el PMM se pretende que elsector privado participe activamente en la finan-ciación, ejecución y operación de aquellos pro-yectos con vocación para ser delegados median-te esquemas de concesión o mediante lapromoción e inversión directa. Los estaciona-mientos en vía son el caso más representativo delesquema de concesión, mientras que los comple-jos de integración o intercambio modal son unclaro ejemplo de proyectos para ser desarrolladosdirectamente por agentes privados. Adicional-mente, se considera la participación del Fondode Prevención Vial para la financiación de pro-yectos relacionados con seguridad vial.

También se menciona que deben cofinanciarseproyectos por parte de la Nación y el Departa-mento; por ejemplo, en infraestructura vial eintercambiadores viales y consolidación del Sis-tema Masivo de Transporte Público.

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El 50,8% de la inversión del PMM correspon-de al IDU, de la cual un 34,8% sería recurrentey 65,2%, nueva. Por otra parte, de la inversióntotal, el 38,8% se destinaría a la construcciónde la fase III de TransMilenio y el 10,4% alFondatt (54% inversión recurrente y 46% nue-va). Según la información de la SHD, la princi-pal fuente de financiación del sector de movili-dad sería la sobretasa a la gasolina (35,2% deltotal), con lo cual se financiarían tanto obras delIDU como la tercera fase de TransMilenio. Otrafuente de financiación muy importante es la va-lorización, con una participación aproximada del19% en el total66.

4.2. PLAN MAESTRO DEL ESPACIO

PÚBLICO (PMEP)

El PMEP, aprobado mediante el Decreto 215del 7 de julio de 2005, es el instrumento de pla-neación definido por el POT para coordinar lasacciones públicas y privadas en el manejo y ges-tión de los elementos del sistema de espaciopúblico. En este sentido, el PMEP deberá enca-minarse en el mejoramiento del nivel de vidade los bogotanos, el incremento de los índicesde competitividad económica, la promoción delsentido de pertenencia y apropiación sobre laciudad y la construcción de redes y relacionessociales, propósitos que se conseguirán com-prendiendo el espacio urbanístico en todas susdimensiones y en su construcción histórica.

El horizonte de proyección del PMEP es el año201967 y tiene un enfoque sistémico basado en

el sistema de gestión de calidad. A su vez, laspolíticas del PMEP están en concordancia conlas mediadas del POT, en especial las relaciona-das con la estructura ecológica principal, la es-tructura funcional y de servicios incluidos siste-mas generales de servicios públicos, de movilidady equipamientos, los sistemas de espacios públi-cos construidos y la estructura socioeconómicaespacial.

El PMEP68 establece las políticas y estrategiasrelacionadas con el espacio público del DistritoCapital, las normas generales que permitan al-canzar una regulación sistemática en cuanto asu generación, su mantenimiento, la recupera-ción y su aprovechamiento económico, todo elloen desarrollo de las políticas de gestión, de cu-brimiento, y de accesibilidad y calidad del es-pacio público.


Es necesario tener presente que el espacio pú-blico, como se plantea en el plan maestro, seconcibe a partir de tres aspectos urbanos: la de-finición sociocultural ciudadana, la materiali-zación física que lo integra, y maneras de ocu-pación y apropiación de este espacio público.Tales formas de ocupación y uso han sido resul-tado de muchos años de evolución en la cons-

66 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.67 El PMEP establece periodos de corto, mediano y largo plazo de

ejecución, así como los programas, proyectos y metas. El PMEPentiende como corto plazo el período comprendido entre la fechade publicación del Decreto 215 del 7 de julio de 2005 y el año2010; como mediano plazo, el período comprendido entre los años2011 y 2015; y como largo plazo, el período comprendido entrelos años 2016 y 2019

68 Hacen parte del PMEP el Decreto No 215 del 7 de julio de 2005,el documento técnico de soporte y los siguientes documentos téc-nicos: 1) La cartografía, de la cual forman parte los siguientes pla-nos: a) En relación con la Política de Cubrimiento y Accesibilidad;Estructura Ecológica Principal, Espacio Público del Sistema VialArterial, Espacio Público del Sistema Transmilenio, Sistema Trans-versal de Espacio Público, Espacio Público-construido y proyecta-do. b) En relación con la Política de Calidad e Identidad; Consoli-dación de Trazados Locales, Redes Análogas de Comercio, Conjun-tos Monumentales de Espacio Público. c), Planos de Localización,Cubrimiento y Alcance Espacial, Referente Natural del EspacioPúblico del Distrito Capital. 2) El inventario general de los compo-nentes del espacio público. 3) Las Fichas de Conjuntos Monumen-tales de Espacio Público así: Áreas Administrativas, Centros urba-nos, Nodos de transporte y Monumentos Urbanos. 4) Anexos: AnexoNo.1: Apartes del Documento Técnico de Soporte, Anexo No. 2:Población y Espacio Público, Indicadores, Proyectos, ConstrucciónCartográfica, Anexo No. 3: Glosario y Anexo No. 4: Plan de Inver-siones.

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trucción del espacio urbano y sus sucesivas éti-cas de apropiación.

Como lo define el PMEP, el espacio público “esel lugar por excelencia de expresión, comunicacióny soporte de la función urbana”69. Como lugar deexpresión, el espacio público logra e incentivael desarrollo de las diversas manifestaciones cul-turales, políticas, sociales y comunitarias en laciudad. Como lugar de comunicación, el espa-cio público implica la construcción y desarrollode las redes de movilidad de la ciudad, no sólofísica, sino también la que permite las teleco-municaciones. Como soporte de la función ur-bana, en el espacio público se construye toda lainfraestructura que permite la existencia de laciudad, incluyendo la infraestructura ambien-tal; ejemplo: las redes viales, servicios domici-liarios, transporte y los sistemas que se relacio-nan con la estructura ecológica principal.

Problemas del sector

La situación actual del espacio público en la ciu-dad es diversa y compleja. La solución de los prin-cipales problemas pasa desde el aprovechamien-to del espacio público hasta la remodelación,construcción y reparación de la infraestructuraexistente.

Según el PMEP, las 19 localidades de la ciudad,excluyendo Sumapáz, tienen una extensión de85,8 miles de hectáreas. Las localidades de ma-yor tamaño son Ciudad Bolívar, Usme y Suba.En términos generales, en la ciudad por cadahectárea de área privada existen 0,39 ha de es-pacio público local, y 0,05 ha de espacio públi-

co construido (parques locales, áreas de plazas yplazoletas y zonas verdes) y 0,35 has de mallavial local e intermedia.

Por localidades la situación es bien diversa:mientras Bosa, Rafael Uribe, Usme y CiudadBolívar son las localidades donde existe menosárea privada por espacio público local, enChapinero, Usaquén, Fontibón y La Candela-ria existe más área privada por espacio públicolocal, es decir, en estas últimas localidades exis-te menos disponibilidad de espacio público porárea privada. Sin embargo, si se utiliza el indi-cador de espacio público por habitante, sobre-salen Suba, con 29 m2/hab.; Chapinero, con20,7 m2/hab.; seguido por Usme, Teusaquillo yMártires, con un poco más de 19 m2/hab. Laslocalidades con mayor espacio público construi-do por habitante son: Chapinero, Teusaquillo,Usaquen y Fontibón, con más de 3 m2/hab.(cuadro 1.8). Esta divergencia en la disponibi-lidad de espacio público hace necesario diversasacciones para equilibrar y a su vez elevar la dis-ponibilidad de áreas en la ciudad.

Por otra parte, cuando se trata de ocupación delespacio público, la ciudad presenta una situa-ción verdaderamente preocupante, que en elPMEP se trata de solucionar a través de medi-das regulatorias y acciones particulares. Es claroque la ocupación o apropiación del espacio pú-blico en la ciudad, aunque muchas veces se rea-liza de conformidad a las normas existentes, enocasiones su aprovechamiento se realiza por lasvías ilegales, que benefician en forma excluyen-te a ciertas empresas o individuos y de las cualesse derivan beneficios económicos, unas vecescompartidos por el Estado y los particulares y,en varios casos, solamente por el particular. Unejemplo de esta última situación son las ventascallejeras, ambulantes o estacionarias, que ha-cen uso del espacio público de manera ilegal,contribuyendo a la congestión peatonal, y ge-nerando externalidades negativas, como la pér-

69 Según la Defensoría del Espacio público, se considera espacio pú-blico a: a) zonas viales: calzada, separador, andén, antejardín, franjade control ambiental, alameda, bahía de estacionamiento, paso adesnivel y vía peatonal; b) zonas recreativas de uso público: zonaverde, plaza, plazoleta, parque y campo deportivo; c) zonas de equi-pamiento comunal: zona verde y comunal; d) Zonas de serviciospúblicos: franjas de aislamiento, rondas de río, quebradas, canales,lagunas y sus respectivas zonas de preservación ambiental.



dida de estética en zonas de la ciudad y el nopago de impuestos. Es necesario tener presenteque a este uso del espacio público se agrega otrolegalmente autorizado, como es el aprovecha-miento de vías exclusivas para el transporte pú-blico masivo, las licencias para ocupar con ser-vicios de transporte calles y vías arterias por partedel transporte colectivo y parques mecánicos dediversiones, entre otros.

Esta difícil tarea de contribuir a la solución delos problemas del espacio público se aborda enel plan maestro, el cual busca, entre otros, dotara la ciudad de elementos regulatorios claros quepermitan coadyuvar al abordaje de problemasque en el pasado han sido mal tipificados, con-tribuyendo a evitar conflictos de intereses fre-cuentemente sin solución o mal resueltos.

Políticas

El PMEP constituye un avance importante enrelación con la organización e implementaciónde políticas que regulen, articulen y mejorentanto la disponibilidad como el acceso al espa-cio publico en la capital. El PMEP está estruc-turado en tres políticas: política de gestión, po-lítica de cubrimiento y accesibilidad y políticade calidad.

La política de gestión incluye: estrategia de ges-tión social, estrategia de gestión económica (aquíaparece el programa de creación del marcoregulatorio del aprovechamiento económico,mediante el cual se reglamentará de manerasistemática y armónica el aprovechamiento eco-nómico del espacio público, que además podría

Cuadro 1.8.Información general de espacio público por localidades

Fuente: PMEP y anexos.

Información general de Unidades Morfológicas (UM) Vías

LOCALIDAD Área Área neta Área privada EPL Área EPCL Área Malla vial Área de Área delocalidad (Se excluyen amanzanada de Espacio de Espacio local e tránsito tránsito

(ha) los parques (ha) Público Público Intermedia vehicular peatonalzonales y Local Construido (ha) (ha) (ha)

metropolitanos) (ha) Local(ha) (ha)

USAQUÉN 6.531,32 3.217,14 2.607,06 610,08 136,56 506,74 231,76 170,50CHAPINERO 3.898,96 1.131,45 877,64 253,81 44,00 222,98 122,43 93,10SANTA FE 4.487,74 636,27 439,66 196,61 28,10 171,84 91,93 63,38SAN CRISTÓBAL 4.841,78 1.467,28 1.034,76 432,52 69,84 381,65 220,34 149,25USME 11.905,28 1.500,57 976,01 524,56 70,83 485,64 225,08 149,07TUNJUELITO 1.054,31 699,40 509,29 190,11 14,34 176,76 87,57 59,61BOSA 2.393,12 1.685,63 1.074,95 610,68 48,13 578,40 231,75 158,67KENNEDY 3.858,96 2.922,43 2.057,72 864,72 195,93 702,52 385,46 274,54FONTIBÓN 3.327,19 2.717,79 2.298,04 419,75 80,21 363,92 163,82 109,92ENGATIVÁ 3.588,12 2.837,83 2.097,73 740,10 191,83 583,62 322,14 231,30SUBA 10.054,98 7.563,13 5.200,04 2.363,09 178,47 2.200,74 418,80 298,26BARRIOS UNIDOS 1.190,35 901,75 641,50 260,25 25,05 237,33 137,81 96,94TEUSAQUILLO 1.419,32 1.120,49 817,82 302,67 50,33 263,01 141,20 103,99LOS MÁRTIRES 651,23 600,40 420,84 179,57 11,43 170,45 95,17 69,34ANTONIO NARINO 493,05 417,66 296,71 120,95 12,37 108,58 61,79 45,22PUENTE ARANDA 1.724,28 1.487,60 1.054,78 432,82 73,13 359,69 198,44 145,63CANDELARIA 181,40 180,80 147,95 32,85 4,42 31,23 24,04 6,35RAFAEL URIBE 1.344,12 1.127,06 751,75 375,32 46,26 329,36 176,34 123,09CIUDAD BOLÍVAR 22.909,63 1.883,50 1.239,94 643,56 59,82 584,15 306,10 203,33

TOTAL 85.855,14 34.098,19 24.544,17 9.554,02 1.341,06 8.458,59 3.641,96 2.551,50

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convertirse en uno de los programas más im-portantes del PMEP. También incluye el pro-grama de recuperación, renovación y revalori-zación de espacios públicos, que, mediante laintervención pública, permitirá el mejoramien-to, mantenimiento y recuperación del espaciopúblico mediante dos componentes vitales: losDistritos de Mejoramiento y Organización Sec-torial, DEMOS, de acuerdo con los términoscontemplados en el artículo 461 del Decreto 190de 2004, y la construcción y puesta en marchade la Red Pública para la Prestación de Servi-cios al Usuario del Espacio Público), y estrate-gia de coordinación institucional, que permiti-rá redefinir y articular la competencia de lasdiversas instituciones y poner en marcha el Sis-tema Distrital de Gestión del Espacio Público.

Política de Cubrimiento y Accesibilidad: se con-cretará a través de las siguientes estrategias:

a) Recuperar y proteger la estructura ecológicaprincipal.

b) Crear las redes análogas, como componen-tes del proceso de transformación de lascentralidades.

c) Aumentar y equilibrar el espacio peatonal;d) Consolidar y articular las unidades morfo-

lógicas.e) Construir un sistema transversal de espa-

cio público.

Política de Calidad del Espacio Público: se desa-rrollará a través de las siguientes estrategias:

a) Actuar sobre el diseño y el ámbito espacialde los conjuntos monumentales.

b) Consolidar urbanísticamente el espacio pú-blico de los subsistemas viales y de trans-porte, por medio de acciones integrales dediseño urbano.

c) Ampliar el ámbito de aplicación y comple-mentar las directrices de las cartillas de an-denes y de mobiliario del espacio público.

En el tema ambiental, el PMEP es muy impor-tante, pues incorpora programas de protecciónde recursos naturales, de recuperación y protec-ción de la estructura ecológica principal, de pro-visión, recuperación y mantenimiento del siste-ma de parques metropolitanos y zonales, decreación de un sistema de parques regionales, deconsolidación y mejoramiento de los trazados lo-cales, de construcción de un sistema transversalde espacio público, de consolidación y de mejo-ramiento de las unidades morfológicas en lasUPZ, a través de Proyectos Urbanos Locales.

El PMEP incluye lineamientos para la articula-ción del plan con el sistema de movilidad, puesinvolucra programas como el de consolidaciónurbanística del sistema vial arterial y de trans-porte, y el de consolidación de los conjuntosmonumentales de espacio público. Esta articu-lación, como en cualquier planeación, implicariesgos importantes, sobre todo porque los de-más planes que tocan elementos sensibles delespacio público están en marcha y aunque re-cojan elementos del PMEP también tienen susparticularidades.

Financiación

La financiación del PMEP estará sustentada endiversas acciones, como son70:

a) Las regalías y participaciones por concesio-nes de elementos del espacio público.

b) Los ingresos por tarifas de usos temporalesdel espacio público.

c) Los ingresos por plusvalías generadas enoperaciones en espacio público.

70 La estrategia financiera del PMEP se orienta según los siguientesaspectos: a) la ejecución y adopción del marco regulatorio del apro-vechamiento económico del espacio público; b) la organización ycentralización de las fuentes de financiación; c) el desarrollo y apli-cación de los diferentes instrumentos descritos en la política de ges-tión del plan; d) la priorización de la inversión en la generación ymantenimiento de áreas deficitarias de espacio público; y e) demásaspectos contenidos en la “Estrategia de Gestión Económica delPlan Maestro de Espacio Público”.



d) Ingresos por valorización en operaciones deespacio público.

e) Ingresos por operación de inmuebles co-merciales del Distrito Capital.

f ) Ingresos por compensación de zonas ver-des y estacionamientos.

g) Ingresos por sustitución de zonas de espa-cio público.

h) Transferencias del presupuesto general delDistrito Capital.

i) Recursos por valorización para la ejecuciónde obras de espacio público (puentes pea-tonales, parques del sistema distrital, ande-nes de la malla vial arterial o de las centra-lidades). Adicional a la organización de losrecursos existentes, la estrategia financieradel PMEP propone la construcción de unmarco regulatorio del aprovechamientoeconómico del espacio público.

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87



5.1. PLAN MAESTRO

DE EQUIPAMIENTOS

DE SEGURIDAD CIUDADANA,

JUSTICIA Y DEFENSA (PMSJD)


El sector está dividido en tres áreas: el de áreade seguridad ciudadana, encargada de los pro-blemas de delincuencia organizada y callejera,de los conflictos intrafamiliares y de la protec-ción ante desastres naturales. El área de defen-sa, que se ocupa de la seguridad alimentaria, vial,de comunicaciones y de servicios públicos. Elárea de justicia, encargada de los procesos deresolución de conflictos, enjuiciamiento, con-dena y penalización. Desde el punto de vistageográfico, comprende los ámbitos nacional,regional, distrital y zonal, cada uno con dife-rentes niveles de competencia.

El PMSJD clasificó los equipamientos del sec-tor, teniendo en cuenta su función, de la siguien-te manera:

Equipamientos para la resolución de conflictos. Losque brindan apoyo a los jueces de paz, concilia-dores sociales, unidades de mediación, comisa-rías de familia, inspecciones de policía y salasde atención al usuario de la Fiscalía General dela Nación.

Equipamientos para la policía y defensa urbana.Comprenden las estaciones y subestaciones depolicía, unidades permanentes de justicia (UPJ),las sedes de la Cruz Roja, bomberos, Defensa

Civil y el Departamento para la Prevención yAtención de Emergencias (DEPAE).

Equipamientos para la investigación, instruccióny judicialización. Corresponde a las entidadesde investigación y los juzgados. Sus funciones ycobertura están determinadas desde el ámbitonacional.

Equipamientos para el sistema carcelario y peni-tenciario e instalaciones de defensa nacional. Com-prenden los equipamientos de mayor magnitud,complejidad e impacto, como las cárceles, pe-nitenciarías y los batallones.

Problemas relacionados conlos equipamientos de seguridad, justiciay defensa

El diagnóstico del PMSJD estableció que laubicación de los equipamientos existentes obe-deció a decisiones de coyuntura y no a criteriosde cobertura y distribución espacial determina-dos por sus funciones.

Por otra parte, se encontró que las unidades deplaneación zonal (UPZ) con los más altos índi-ces de inseguridad se caracterizan, en general, porla existencia de una elevada mezcla de usos (co-mercial, industrial, etc.) y de estratos socioeco-nómicos, alta densidad y concentración pobla-cional, bajos niveles de consolidación territorialy elevados niveles de deterioro urbano.

Las localidades y UPZ periféricas presentan al-tos índices de inseguridad, resultado de la

5. Planes maestros urbanos básicos



conflictividad intrafamiliar y de fenómenos deurbanización del conflicto. No obstante, se cons-tituyen en áreas con gran potencial para la con-solidación de centralidades y ubicación deequipamientos, por tener áreas sin desarrollar yservir de enlace con la región.

De otro lado, en los juzgados civiles municipa-les, el índice de congestión en Bogotá es de26,6%; en Cundinamarca, de 13,2%; y en lanación, de 16,9%. En la justicia contencioso ad-ministrativa, el índice de congestión en Bogotáy Cundinamarca es de 37,1%, y en la nación,de 24%.

En el caso de las casas de justicia, el problemamás grave es la falta de unidad orgánica y fun-cional, dado que cada una de las institucionesque la conforman71 actúa en forma autónoma.

El sistema carcelario se caracteriza por el altogrado de hacinamiento, la larga distancia a losdespachos judiciales, la inseguridad que gene-ran al estar construido en áreas densamente po-bladas, el cumplir la doble función de cárceles ypenitenciarías72 y la antigüedad de sus instala-ciones73 .

La situación general encontrada en el sistemade seguridad y defensa es hacinamiento carcela-rio, congestión en los despachos judiciales,represamiento de los procesos, desarticulaciónde las funciones de policía y defensa, superposi-ción de competencias de las entidades encarga-

das de la solución pacífica de conflictos y escasodesarrollo de los instrumentos de disuasión einteligencia.

En relación con el equipamiento, se encontródéficit de construcciones y áreas, incoherenciaentre las características físicas de las edificacio-nes y las funciones que se deben desarrollar enellas, deterioro físico, problemas estructurales,inadecuada ubicación en relación con sus fun-ciones, usuarios y con el entorno urbano, lo quegenera deterioro del sector.

Adicionalmente, la ciudad se encuentra expues-ta a amenazas naturales como deslizamientos,inundaciones, sismos, incendios forestales, explo-siones, fugas y derrames por la acción industrial.

Políticas

El objetivo del plan es proponer un modelo quesupere el déficit de prestación de los serviciosde seguridad y justicia en la Ciudad-Región,permita reducir los riesgos contra los interesespersonales y patrimoniales de los ciudadanos yla seguridad del Estado, garantice las condicio-nes de desarrollo y convivencia a través del forta-lecimiento de los procesos de cultura ciudadana,resistencia civil no violenta y atención de emer-gencias, apoye la consolidación de centralidadesy se convierta en un instrumento ordenador dela estructura urbana, consolide una red de ser-vicios a nivel regional y contribuya al equilibrioterritorial.

El plan privilegia el fortalecimiento de los ins-trumentos de prevención y resocialización, conla intención de reducir las inversiones en equipa-mientos destinados a coerción, investigación,judicialización y penalización.

La ubicación de los equipamientos se definióatendiendo a consideraciones de funcionalidad,cobertura, relación con la comunidad, dimen-

71 Una casa de justicia comprende una unidad de apoyo a la justiciacomunitaria, una comisaría de familia, una inspección de policía yuna sala de atención al usuario de la Fiscalía General de la Nación.La propuesta del Plan Maestro de equipamientos para la seguridadciudadana, justicia y defensa es transformar las casas de justicia encentros de convivencia.

72 Las cárceles tienen como función albergar provisionalmente a losprocesados mientras se les define su situación jurídica; en tanto quelas penitenciarías son establecimientos destinados al pago de con-denas.

73 Con excepción de un pabellón que fue construido recientemente, lasinstalaciones de La Picota tienen más de 100 años de antigüedad.

89



sión y contribución a la consolidación del terri-torio.

La propuesta en prevención, disuasión e inteli-gencia es divulgar las normas de convivenciaciudadana, disponer de un promotor, un me-diador y un conciliador en equidad en cada ba-rrio (845 barrios catastrales) y un juez de pazpor cada circuito de paz (10 barrios), aumentarel número de frentes de seguridad, garantizar elfuncionamiento del sistema integrado de segu-ridad y emergencias número único 123 y pro-mover la coordinación interinstitucional parala inteligencia. Para los municipios de Cundina-marca con más de 50.000 habitantes se sugierecrear frentes locales de seguridad y escuelas deseguridad.

Para la resolución pacífica de conflictos se pro-pone fomentar el acceso a la justicia comunita-ria, mediante la ampliación de la cobertura terri-torial. Se busca crear 35 centros de convivencia,a través de la adecuación de las casas de justicia yla construcción de otros centros74.

Para investigación e instrucción se recomiendacrear grupos interinstitucionales para la investi-gación criminal (Departamento Administrati-vo de Seguridad-DAS, Policía, Fiscalía, Ejérci-to) y promover la asignación de dotación básicapermanente para las autoridades de policía ju-dicial.

En atención de emergencias se propone paraBogotá crear 6 nuevas estaciones de bomberos,con dotación especializada y 4 centros localesde emergencia (CLE), construcción de 3 cen-tros de capacitación y una unidad operativa dela Cruz Roja. Para Cundinamarca, promover lacreación de 4 centros municipales de emergen-

cia y 8 estaciones de bomberos. Así mismo, serecomienda coordinar con la nación la creacióny construcción de un centro operativo de emer-gencias (COE) para la Ciudad–Región.

En coerción se propone construir 3 UPJ y 21centros de atención inmediata (CAI), crear elnúmero único de emergencia y seguridad 123,instalar 488 cámaras de seguridad, crear 2 bata-llones de policía militar (ubicados en Suba yCiudad Bolívar), localizar el batallón MiguelAntonio Caro en Villeta, Grupo MecanizadoRincón Quiñones en Cogua, Grupo Mecaniza-do Tequendama en la Calera y Batallón de altamontaña en San Juanito; construir estacionesde policía, CAI y frentes de seguridad en todoslos municipios y crear UPJ en Soacha, Girardot,Fusagasugá y Zipaquirá.

En penalización y resocialización se sugiere lareubicación de las cárceles La Modelo y el BuenPastor en los predios de La Picota, en donde seconstruiría un complejo carcelario con pabello-nes para hombres y para mujeres e instalacionespara los juzgados penales, y construir una peni-tenciaría en Cundinamarca.

Aunque el componente de judicialización es delámbito nacional, con el Consejo Superior de laJudicatura se exploraron posibles soluciones a losproblemas que presentan estos equipamientos.Se proponen cuatro alternativas: la primera, ubi-car los juzgados penales en las vecindades de lascárceles, con el fin de evitar el traslado de pre-sos para los interrogatorios, y trasladar los juz-gados civiles, laborales, administrativos y de fa-milia a Paloquemao. La segunda, crear circuitosjudiciales a partir de agrupaciones de localida-des y ubicar los juzgados en las localidades. Latercera, asignar competencias municipales a laslocalidades de Bogotá y ubicar los juzgados enlos municipios vecinos. La cuarta, construir unaciudadela judicial, donde se concentre la totali-dad de los juzgados y oficinas de la rama judicial.

74 La propuesta es transformar las actuales casas de justicia en centrosde convivencia.



Financiación

La principal fuente de financiación del plan esel Fondo de Vigilancia y Seguridad, el cual par-ticiparía con el 57% del valor total de la inver-sión. La Secretaría de Gobierno aportaría un

25%, y los demás recursos provendrían del Fon-do de Prevención y Atención de Emergencias.El gasto se distribuiría aproximadamente en for-ma proporcional entre recurrente y nuevo75 .


Tabla 1.9.Categorización de los equipamientos de seguridad ciudadana, justicia y defensa

Línea de intervención

Solución pacífica deconflictos

Atención deemergencias

Coerción

Prevención

Investigación

Judicialización

Penalización yresocialización

Fuente: Secretaría de Gobierno, Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Justicia y Defensa.

Equipamiento

Centros de convivencia

Centros locales deemergencia (CLE)

Estaciones de policía,unidades permanentes dejusticia (UPJ), centros deatención inmediata (CAI),oficina de la Secretaría deGobierno, medicina legal,centros del número único deseguridad y atención deemergencias 123

Instalaciones militares,guarniciones y cuarteles

Instalaciones delDepartamento Administrativode Seguridad (DAS), CuerpoTécnico de Investigaciones(CTI) de la Fiscalía Generalde la Nación

Palacio de Justcia

Juzgados

Cárceles

Penitenciarías

Función

Unidades de apoyo a la justicia comunitaria: Tiene por objeto dar a conocer a losciudadanos sus derechos, las reglas y los hábitos de convivencia cidadana, con elfin de que los conflictos sean sean resueltos por ellos mismos mediante acuerdos.

Comisarías de familia e inspecciones de policía: ejercer la acción coercitiva cuandolas partes no llegan a una solución de sus conflictos, incumplan acuerdosrealizados o transgredan las normas de convivencia ciudadana.

Sala de atención al usuario de la Fiscalía. Apoyar a la justicia comunitaria y actuarsólo cuando los conflictos no pueden ser superados mediante mecanismosvoluntarios.

Reune las entidades del Sistema Distrital de Prevención y Atención deEmergencias (SDPAE) como el cuerpo de bomberos, Cruz Roja y Defensa Civil.

Estación de policía no operativa, encargada de la seguridad del equipamiento y deapoyar administrativa y gerencialmente a la policía.

Unidades permanentes de justicia. Dar apoyo técnico y logístico a los actores deconvivencia (promotores de convivencia, mediadores, conciliadores en equidad yjueces de paz).

CAI: Unidad policial cuyo objetivo es la solución de problemas de seguridad, yfraternizar y unir la policía con la comunidad.

Unidad de reacción inmediata de la Fiscalía General de la Nación (URI)

Oficina de la Secretaría de Gobierno, encargada de la administración de la UPJ.

Sede de medicina legal, realiza todos los examenes y profiere todos losdictámenes de medicina legal que se requieren según los casos.Inspección de policía.

Pabellones de reclusión transitoria para contraventores y delincuentes.

Sirven de albergue a las fuerzas militares que están encargadas de la protecciónde los intereses vitales de la nación, mediante la constante previsión y resistenciafrente a amenazas o ataques.

Estos organismos se encargan de reunir información de inteligencia y judicial,necesaria para enfrentar delitos.

Instalaciones donde funcionan las Cortes y los juzgados, encargados de impartirjusticia.

Tienen como objeto albergar temporalmente a los procesados, mientras se lesdefine su situación jurídica.

Establecimientos destinados a la reclusión y resocialización de condenados.

Escala

Zonal/vecinal

Urbana

Metropolitana/urbana

Metropolitana

Metropolitana

Metropolitana

Urbana

Urbana

Metropolitana

91



93



5.2. PLAN MAESTRO

DE ABASTECIMIENTO

Y SEGURIDAD ALIMENTARIA

DE BOGOTÁ (PMASAB)


Colombia es un país con enormes fortalezas enla producción agrícola, dadas las condicionesclimáticas propias de su ubicación en la zonatórrida76, la existencia de diversos pisos térmi-cos, la particularidad de su relieve, lo cual lepermite cultivar en cualquier época del año. Ven-tajas que para el caso de Bogotá se ven comple-mentadas con el hecho de que el 70% de suconsumo corresponde a bienes primarios quese producen en un radio de 300 km. Paradóji-camente, estas ventajas no se reflejan en la ali-mentación de su población, en donde se obser-van alarmantes niveles de desnutrición77, enmedio de un escenario de abastecimiento des-ordenado e ineficiente, que conduce a elevadoscostos, baja calidad de los alimentos y maloshábitos de consumo.

Problemas relacionadoscon el abastecimiento y seguridadalimentaria de Bogotá

La población de la ciudad, en todos los estratossocioeconómicos, presenta deficiencia alimen-taria, explicada, en términos generales, por as-pectos económicos en los estratos bajos y porrazones culturales en los estratos altos78. Aun-que todos los casos deben ser objeto de correc-

ción, preocupan, en particular, las deficienciasen estratos bajos, por su impacto directo en ladesnutrición infantil.

El consumo ideal promedio de alimentos porpersona (promedio de las diferentes fases dedesarrollo del individuo) debe ser del orden de1.921 gramos-día, que, comparado con el con-sumo actual de 884 gramos, arroja un déficit de1.036 gramos, y, lo que es peor, con deficien-cias calóricas en el consumo promedio de todoslos estratos socioeconómicos, entre el 38,62%y el 47,86%. El valor de la canasta básica actualalcanza el 16% del valor de un salario mínimolegal diario, en tanto que el valor de la canastaideal llegaría al 31%. Es decir, para que el bo-gotano promedio pueda alimentarse adecuada-mente, requiere destinar casi el doble del dine-ro que hoy gasta.

Las regiones proveedoras de los alimentos queconsumen los bogotanos, se estructuran en tresanillos de abastecimiento. El primero compren-de los 19 municipios de la Sabana de Bogotá,responsable del 33% de los alimentos que in-gresan. El segundo lo integran el resto de losmunicipios de Cundinamarca, y los departa-mentos de Meta, Boyacá y Tolima, que proveenel 44% del total, y el tercer anillo, el resto delterritorio nacional y las importaciones.

Así pues, la fase de producción se realiza fueradel territorio distrital, y la transformación, tan-to dentro como fuera de la ciudad. La transfor-mación de los alimentos para el abastecimientode Bogotá es importante en las cadenas de le-che, carne de res, pollo, arroz, panela, abarrotesy papa. La industria del arroz y la panela estánlocalizadas fuera del marco geográfico de Bo-gotá-Región, y el producto llega procesado a loscentros mayoristas de distribución. La transfor-mación en abarrotes se realiza en un 83% enindustrias de Bogotá y el 17% restante en el te-rritorio de Bogotá-Región. Los demás produc-

76 La línea del Ecuador atraviesa el país por el sur, y prácticamentetoda Colombia queda en la zona tórrida o intertropical, región debajas latitudes. Debido a esta situación, la iluminación solar es lamisma en todo el año y los días y las noches se suceden con igualduración. Los rayos del Sol caen siempre con la misma verticalidad,de modo que no hay estaciones. Sólo se distinguen un inviernolluvioso y un verano seco. Las temperaturas no cambian en las dife-rentes épocas anuales, su variación está en función de las alturas delrelieve montañoso del país.

77 Lucho Garzón, Alcalde Mayor de Bogotá. Por un compromiso so-cial contra la pobreza en Bogotá. 2004.

78 Dietas mal dirigidas y exceso de las mismas.



tos mencionados llevan a cabo su proceso detransformación en la ciudad.

En cuanto al proceso de distribución, común-mente en los centros urbanos del país la comer-cialización de alimentos se realiza a través dedos canales plenamente diferenciados. El pri-mero está integrado por las tiendas de barrio,plazas de mercado, ventas callejeras ambulan-tes, mercados móviles, famas, depósitos de papay expendios de leche cruda (estacionarios y am-bulantes). El segundo está conformado por lascadenas de hipermercados y supermercados, ylas tiendas especializadas (frutas, carne de res,carne de pollo, huevos y lácteos). Este canal secaracteriza por tener un manejo especializadode los diferentes tipos de alimento, aplicandonormas ambientales y de salubridad, y agregan-do valor, en algunos casos, a través de procesosde selección del producto y empaque.

Si bien es cierto que el número de operadores enel sistema es elevado, es normal que el mayornúmero se concentre al final de la cadena, pe-queños comerciantes de venta al detal, en tantoque el sistema de acopio en la ciudad está insti-tucional y físicamente concentrado (Corabastos79

y las cadenas integradas de las grandes superfi-cies), por lo que si se presentara alguna dificultaden su operación, podría colocar en crisis el abas-tecimiento de alimentos en la ciudad80. De igualmanera, la debilidad organizativa de los peque-ños y medianos productores, industriales y co-merciantes se convierte en un factor de vulnera-bilidad para el sistema. Éstos dependen de otrosagentes, también pequeños, informales y, en al-

gunos casos, esporádicos, para movilizar sus pro-ductos y para comercializar entre ellos, lo quegenera rupturas regulares de la cadena.

El sistema carece de una planeación integral queinvolucre todas las partes y que considere accio-nes de contingencia. La mayoría del flujo esoperativamente informal y sus actividades es-tán caracterizadas por el devenir diario y la opor-tunidad, es decir, sin una perspectiva de futuro.Con excepción de los grandes supermercados,no existe una programación de mercado: quiénrequiere el producto al momento de ofertarlo,quién lo puede proveer de manera regular, cuáles la capacidad de oferta por región, cuáles sonsus condiciones de calidad y con qué grado detransformación llega, entre otras cosas.

La consecuencia de esta operatividad desorde-nada se manifiesta en sobrecostos por interme-diación, productos deteriorados en el procesopor mala manipulación o por su no colocaciónoportuna en el mercado, pérdidas de cosecha oreducción del precio por debajo de su costo deproducción por falta de planeación de cultivos,sobrecostos de transporte por baja ocupaciónde los vehículos, etc. En términos generales, laoperación actual de abastecimiento se caracte-riza por una serie de ineficiencias a lo largo delflujo, desde la producción hasta el consumidor.

Políticas del Pmasab

El Pmasab es un instrumento que planifica conel propósito de lograr economías de escala, pro-ductos de calidad, manipulación adecuada de losalimentos y utilización eficiente de los recursos.Es un sistema en el que deben participar de ma-nera protagónica (activa) los agentes que inter-vienen en la cadena de abastecimiento, desde elproductor hasta el consumidor, en el que los pe-queños productores campesinos, al igual que lostenderos de la ciudad, deben, necesariamente,asociarse para potencializar sus fortalezas, acce-

79 Aunque en Corabastos participan 338 mayoristas, 1.339 minoris-tas y 110 puestos campesinos, éstos están agrupado bajo la mismainstitucionalidad.

80 Al respecto, existen tres equipamientos que fueron construidos paradescentralizar la comercialización mayorista, pero fracasaron comotales, a raíz de lo cual se transformaron, una como plaza minorista(Codabas) y las otras dos, localizadas en los municipios de Cota yMosquera, en centros agroindustriales (Uniabastos y Maxiabastos).

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der a los sistemas de información, reducir costosy aumentar beneficios, tanto para ellos como parael consumidor final. Los transformadores regio-nales y urbanos deben unirse en redes de gestiónpara la normalización de productos, uso de lainformación y formalización de la actividad, ylos consumidores deben apropiarse de una cul-tura de buenos hábitos alimenticios.

El Pmasab tiene tres elementos, que constitu-yen la columna vertebral del sistema: Agrorredes,Nutrirredes y Nodos Logísticos. La integraciónde los tres elementos produce una comunicaciónfuncional en doble vía y permite la integraciónde las cadenas de alimentos y las industriascomplementarias, como las empresas de empa-ques, envases, agroquímicos, equipos y herra-mientas para la producción, etc.

La Agrored comprende la unión de la ofertaalimentaria, en los anillos de producción agrope-cuaria, asocia a los productores campesinos, prin-cipalmente, en aspectos logísticos y de comer-cialización; su componente institucional estádado por los centros de integración de la pro-ducción agrícola (Cipa).

La Nutrired comprende la integración de losoperadores de abastecimiento localizados en larespectiva vecindad (localidad, UPZ, conjuntode localidades, conjunto de UPZ), como ten-deros, comerciantes de plaza, pequeños super-mercados, famas, panaderías, depósitos, peque-ñas industrias alimentarias y agroindustrias,restaurantes, comedores comunitarios, restau-rantes escolares, hospitales, jardines infantiles yhogares de bienestar. Las Nutrirredes se apoyanen equipamientos de escala local, comúnmen-te, plazas de mercado, logísticas y comerciales;las logísticas asumen funciones de despacho ydistribución física de los productos requeridospor los agentes económicos de la Nutrired, entanto que las comerciales adelantan, especial-mente, actividades de venta detallista.

Por su parte, Los Nodos Logísticos son equipa-mientos de escala regional, construidos con capi-tal privado81, en los que se efectúa la distribución,el almacenamiento, el procesamiento y la adecua-ción de insumos y productos procedentes de lasCipas, o generados en Bogotá. Sirven de conectoresentre Agroredes y Nutriredes. Son la base delsubsistema de distribución mayorista con la fun-ción de proveer los servicios de transferencia físi-ca, procesamiento y almacenamiento. Se espera quesean polos de desarrollo agroindustrial y de servi-cios logísticos. Se desarrollarán en el momento enque los volúmenes de carga así lo requieran.

La política esencial del Pmasab se centra en faci-litar el acceso de toda la población a una canastaalimenticia ideal, bajo lineamientos financieros(precio justo), ambientales y de calidad, de ma-nera oportuna y permanente, propiciando trans-formaciones humanas, operativas y territoriales.La virtud de este Plan Maestro estará en su facul-tad para lograr beneficios de doble vía, es decir,que el buen resultado de una acción o negociodependa de la satisfacción que se logre tanto enla acción que le precede como en la que le sigue.

El sistema debe lograr un beneficio general,como producto de la sumatoria de beneficiosparticulares, lo que lleva implícita la necesidadde minimizar el costo de oportunidad social delos recursos involucrados, a través de las deci-siones de utilización del capital privado, en don-de el costo de oportunidad tiene parámetrosdistintos de medición. Pues lo que es útil o ren-table, por ejemplo, para un cultivador, no nece-sariamente es útil o rentable para el sistema deabastecimiento. Más cuando, actualmente, granparte de los beneficios de determinados agentesse obtienen como producto de asimetrías de

81 Se propone una participación democrática en estas infraestructuras,en las que tengan cabida los diversos agentes que participan en losprocesos de distribución y transformación y servicios logísticosconexos, así como las Agroredes y Nutriredes.



información, lo cual constituye un costo socialque el sistema debe eliminar. La retribución delos agentes, de la cadena de producción y abas-tecimiento, debe originarse, en todo momento,en acciones de valor agregado.

Financiación

Es indudable que un plan de las dimensionesque se han planteado requiere de grandes inver-siones tanto públicas como privadas, diferidashasta el año 2019. El sistema debe ser operadopor una extensa red de agentes privados, quie-nes aportarán parte de la inversión. En tanto, lagestión pública está dirigida básicamente al or-denamiento y regulación para que la operaciónse desarrolle convenientemente; en ese contex-to, las inversiones distritales no serán menos im-portantes que las privadas.

5.3. PLAN MAESTRO DE

CEMENTERIOS Y SERVICIOS

FUNERARIOS (PMCSF)


El servicio funerario tiene cuatro componentesbásicos:

Generación: corresponde al sitio físico donde seproduce la defunción y el punto de inicio delflujo operativo de la prestación del servicio. Lageneración puede darse en morgues, equipa-mientos de salud o residencias.

Atención funeraria: corresponde a los serviciosprestados por un conjunto de agentes funera-rios en la etapa previa al transporte del cadáveral sitio de destino final. Este componente in-cluye el procedimiento de tanatopraxia82 , la

velación, la ceremonia religiosa y el cortejo fú-nebre.

Destino final: los cementerios fundacionales es-tán localizados en los antiguos municipiosanexados a Bogotá, hoy localidades del Distri-to, y son propiedad de la Arquidiócesis de Bo-gotá. Los especiales son cementerios privadosdenominados así por prestar su servicio sola-mente a un grupo religioso o de alguna nacio-nalidad específica. De los 19 cementerios enoperación, 4 son de propiedad del Distrito, yjunto con los cuatro jardines cementerio, atien-den el 95,8% de la demanda.

Culto Post Mortem: consiste en las visitas querealizan los familiares al sitio de destino finaldel cadáver.

Problemas relacionados con loscementerios y los servicios funerarios

Los servicios de atención funeraria ofrecidos poragencias y oficinas comerciales de venta de servi-cios funerarios se realizan en diferentes equipa-mientos, no siempre cercanos ni agrupados, porlo que generan diversos flujos con niveles de im-pacto diferenciales en la movilidad y el espaciopúblico. La movilidad vehicular entre los equipa-mientos del servicio funerario genera el mayorimpacto urbano y ambiental en su última fase,el desplazamiento desde el lugar de la ceremo-nia hasta el destino final, pues en general con-

82 Es el conjunto de técnicas practicadas en un cadáver para conseguirdetener temporal o definitivamente el proceso de descomposición.Así como las operaciones de tanatoplástica, que tienen la finalidadde dar un aspecto vital y no traumático de la muerte.

Cuadro 1.9.Clasificación y cantidad de establecimientos

funerarios al 2005

Fuente: Indagación operadores del servicio funerario.

Clasificación Cantidad Porcentaje

Locales funerarios -LF 89 70%Agencias funerarias - AF 39 30%Total 128Equipamientos con sala de

tanatopraxia 21 16%

99



siste en una caravana de vehículos que se dirigelentamente por la malla vial hacia los lugares dedestino final del cadáver, generando congestiónvehicular y niveles de contaminación atmosfé-rica directa e indirecta.

Por otra parte, existe una sobreoferta de 88%en la atención funeraria, debido a la diversidadde ofertas comerciales que tienen las agenciasfunerarias. Así, la rentabilidad del negocio noestá dada únicamente por la venta de serviciosfunerarios, sino por la combinación de ofertascomerciales. A pesar de dicha sobreoferta, esnotorio el déficit cualitativo, estimándose quesólo cerca del 40% de las salas actuales presen-tan condiciones para ofrecer un servicio de cali-dad y de bajo impacto urbano.

La ausencia de políticas y mecanismos de regu-lación para la prestación de los servicios funera-rios ha originado la proliferación de equipa-mientos y servicios, con efectos negativos sobrela estructura urbana y ambiental de la ciudad, yausencia de entes gremiales que verifiquen ni-veles de calidad, coherencia y consistencia delas tarifas de los servicios, que se aplican entrelos prestadores del servicio y entre los usuarios.

Las cifras presentadas en el cuadro 1.10, indi-can que la mayor concentración de oferta paralos tres tipos de destino final se encuentran enlos jardines cementerios localizados en el bordenorte de la ciudad y a los cuales tienen accesoprincipalmente los estratos altos, por el costo desus servicios. De esta manera, se presenta un dé-ficit territorial de oferta de destino final para losestratos bajos. De otro lado, se evidencia ausen-cia de servicios y equipamientos de cenizarios83,como resultado final de la cremación.

Si bien las tarifas de la oferta distrital son bajas,las tarifas de la oferta integral del servicio vin-culado a las infraestructuras distritales son al-tas. Por la intermediación, el precio de la ofertadistrital se incrementa entre un 50% y un 200%.

De acuerdo con los cálculos realizados por laUESP, la tasa bruta de mortalidad de la ciudadbajará considerablemente en los próximos años,pasando de 5,26 por mil en 2001 a 4,50 pormil en 2019. Cubrir esta demanda no presentamayores inconvenientes, considerando la dispo-nibilidad en los equipamientos. Sin embargo,existen barreras en cuanto al acceso económicoy espacial a estos servicios para un gran segmento

Cuadro 1.10.Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo de cementerio al 2005

Fuente: Indagación operadores del servicio funerario.ND: No disponible.

Cementerios Lotes Bóvedas Cremación

Dotación Disponibles Dotación Disponibles Cantidad de hornos Cantidad de

cenizarios

Jardines 465.000 217.700 11.460 5.350 4 NDDistritales 0 0 30.803 5.218 6 2.808Especiales 630 435 ND ND NDMunicipales 250 0 12.500 4.767 NDTotal 465.880 218.135 54.763 15.335 10 2.808

83 Los cenizarios son una alternativa de destino final que no tiene im-pacto ambiental ni urbanístico.



de la población. Estos servicios son costosos parala población de bajos ingresos, y por la localiza-ción de los equipamientos se aumentan los cos-tos de desplazamiento y transporte del difuntoen algunas zonas de la ciudad.

La demanda por estratos tiene aproximadamentela siguiente distribución: estratos 1, 2 y 3 de-mandan el 83,4%, el estrato 4 demanda el 8,1%,y los estratos 5 y 6 demandan el 8,5%.

Es notoria la tendencia del sector funerario aextender servicios y hacer inversiones en zonasde estratos altos; lo cual busca captar las altastarifas del sector, descuidando tanto en calidadcomo en cobertura la prestación de serviciosfunerarios en zonas de estratos medios y bajos.Basados en las cifras de oferta y demanda, losrequerimientos adicionales de equipamientos detipo funerario para el año 2019 se presentan acontinuación.

Cuadro 1.11.Composición probable de demanda por tipo de servicio 2007, 2011, 2015 y 2019

Año Total Cremación % Cremación Inhumación Bóveda/Total Inhumación % lote/Total

servicios /Total servicios en bóveda % servicios en lote servicios

2007 29.576 11.535 39,0 7.986 27,0 10.056 34,02011 31.734 13.646 43,0 8.568 27,0 9.520 30,02015 33.932 15.948 47,0 9.162 27,0 8.822 26,02019 36.367 18.547 51,0 8.364 22,0 9.455 26,0

Proyección: UESP – Anexo 2.1. Escenario sector.

Tabla 1.10.Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019

Fuente: PMCSF.N/D: No disponible.

Equipamiento

Cementerios

Bóvedas

Crematorios

Cenizarios

Osarios

Cantidad

Dos de propiedad distrital, con servicio de salas develación, de tanatopraxia, crematorio, bóvedas, osarios ycenizarios, en el nororiente y noroccidente de la ciudad.

ND

Se requieren siete (7) nuevas cámaras de cremación, así:

1-Cementerio Parque Serafín.1-Cementerio del Sur.1-Cementerio Central.2-Nuevo cementerio en el Nororiente.2- Nuevo cementerio en el Noroccidente.

Se estima una necesidad para el período de cerca de270.000 unidades.

Se estima una necesidad para el período de cerca de75.000 unidades.

Observaciones

Su justificación se fundamenta en la necesidad de coberturageográfica, a los estratos 1, 2 y 3 de las áreas de influenciapropuestas y minimización de impactos.

Su justificación es por aumento de la cobertura geográfica,a los estratos 1, 2 y 3 y eliminación de flujos.

Su ubicación debe ser en equipamientos de cementerios depropiedad distrital.

Los nuevos deben estar localizados en los equipamientosde destino final, en los templos de culto y en equipamientosdiseñados para este fin, ubicados en los nodos del sectorfunerario establecidos por este Plan Maestro.

Los nuevos deben estar localizados en los equipamientosde destino final, y en los templos de culto y enequipamientos diseñados para este fin, ubicados en losnodos del sector funerario establecidos por este PlanMaestro.

101



El diagnóstico de este sector fue realizado sepa-rándolo en dos grandes ramas: atención funera-ria (red privada) y cementerios (red mixta). Enel primer caso se detectaron problemas desobreoferta de equipamientos, concentración engrandes empresas, elevadas tarifas, cubrimientogeográfico insuficiente y localización en áreasde conservación. En el caso de los cementerios,también existe sobreoferta de lotes-tumba, pro-blemas en la focalización de la inversión distrital,falta de regulación y control de las tarifas priva-das y predominio en la escala urbana.

Políticas del PMCSF

El acceso al servicio funerario es un derecho decarácter universal, por lo que el PMCSF es uninstrumento de planificación social, económicay territorial de largo plazo que se estructura enprincipios, políticas, estrategias y proyectos consu respectivo Plan Plurianual de Inversiones2006-2019. El plan está encaminado a mejorarlas condiciones de oferta, de acuerdo con lascreencias religiosas y características culturales dela población.

Su principal objetivo es mejorar la atención fu-neraria y la disposición final de las personas di-funtas en función de su condición socioeco-nómica y ubicación en el territorio.

Para garantizar los derechos de los ciudadanos alos servicios funerarios, la AdministraciónDistrital adecua su intervención a las caracterís-ticas de la demanda y mejora sus funciones dedirección, regulación, prestación y seguimiento.

El plan define cuatro políticas para el sector:

Política social: propone conseguir el acceso a laatención funeraria y al destino final de todoslos seres humanos fallecidos en el territoriodistrital. Busca focalizar la oferta pública distrital

en los sectores más pobres y vulnerables y me-jorar la calidad y productividad de losequipamientos distritales.

Política territorial urbana y rural: diseñada parareducir y potencializar los impactos urbanos,sociales y ambientales generados por los servi-cios y por los equipamientos de cementerios yservicios funerarios en la ciudad, estructurar laintegración de los territorios urbano y rural, re-ducir costos de transporte entre la ubicación delser humano fallecido y la oferta comercial deservicios funerarios y brindar asistencia técnicaa la gestión de servicios funerarios en las zonasrurales del Distrito.

Política territorial urbano-regional: orientada acontribuir al ordenamiento territorial, propi-ciando la integración de Bogotá con la región yapoyando las operaciones estratégicas de arti-culación de servicios de cobertura regional.

Política económico-financiera: propone lograr laestructuración legal, institucional, económica yfinanciera de los esquemas de coparticipaciónpúblico-privada en la prestación de los serviciosfunerarios, con la vinculación de los equipa-mientos de propiedad del Distrito Capital, paramejorar las condiciones de la sostenibilidad eco-nómica y financiera del servicio, valorando lossubsidios otorgados y focalizando la inversiónpública.

Como respuesta a las fallas detectadas, el PMCSFbusca ampliar la accesibilidad de la oferta a losestratos 1, 2 y 3, mediante la regulación de tari-fas y con la expansión de equipamientos a zonasdeficitarias. Otro de los objetivos es articular laoferta con la demanda, mediante el establecimien-to de mecanismos de coordinación, concertacióny articulación entre el sector público y privado,y con la creación de una red integrada de equipa-mientos urbano-regionales.

103





Financiación

La financiación del plan maestro de cementeriosy servicios funerarios sería asumida en su totali-dad en la UESP. No se especifican gasto recu-rrente ni gasto nuevo84.

5.4. PLAN MAESTRO DE RECINTOS

FERIALES (PMRF)


Los recintos feriales son “instalaciones especia-lizadas para la exhibición y difusión transitoriade productos”85. La actividad ferial se caracteri-za por la capacidad de convocatoria de distintosagentes sociales involucrados con la actividadeconómica (productores, comercializadores yconsumidores). Corferias, la Plaza de Artesanosy el Centro de Convenciones Gonzalo Jiménezde Quesada son los principales recintos ferialesdonde se realiza este tipo de actividad, la cual esimpulsada principalmente por instituciones pri-vadas. También, se realizan actividades ferialesen centros comerciales, centros de convencio-nes y en el espacio público (parques y plazole-tas), lo cual debe conducir a una articulacióndel PMRF con los de Deporte, Espacio Públicoy Cultura.

El PMRF tiene como propósito garantizar quelos recintos feriales presten sus servicios de for-ma adecuada y armónica con el territorio, a tra-vés del ordenamiento espacial y la definición delineamientos urbanísticos y arquitectónicos,para contribuir con la promoción y crecimien-to de la actividad ferial en Bogotá y la región.Este Plan está en concordancia con lo señaladoen el POT, en cuanto a desarrollo del territoriodistrital, y con el Plan de Desarrollo Bogotá SinIndiferencia, en cuanto a su dimensión econó-mica y social.

Los recintos feriales se clasifican según la esca-la o cobertura y área neta de exhibición. Losde escala metropolitana tienen un área de ex-hibición mayor a 8.000 m2; los de escala urba-na tienen un área mayor a 2.000 m2 y hasta8.000 m2; y los de escala zonal tienen un áreaneta de exhibición hasta los 2.000 m2.

Por otro lado, según el tipo de productos ofre-cidos en las ferias, éstas se clasifican en: feriastecnológicas, que se caracterizan por la exhibi-ción de productos industriales que suponen in-novaciones en la producción de bienes y servi-cios; científicas, que permiten la exposición denuevos conocimientos generados por centrosacadémicos o de investigación; culturales, quemuestran la producción artística, artesanal ocultural en general.

Diagnóstico

En el diagnóstico de los recintos feriales se en-contraron una serie de limitantes, entre las cua-les se destacan:

– Incoherencia de usos urbanos adyacentes,pobre imagen, inseguridad y deterioro enáreas contiguas a Corferias, dado que éstees un recinto ubicado en una de alta con-centración de barrios residenciales, que hanevolucionado hacia diferentes usos (comer-ciales, industriales, residenciales), lo cual ge-nera impactos urbanos negativos, inseguri-dad y deterioro de la calidad del entornourbano.

– En el caso del Centro de Convenciones, seencuentra en una zona adyacente tambiéna sectores con problemas de inseguridad,pero también rodeada de edificaciones degran desarrollo urbanístico y piezas arqui-tectónicas de gran valor histórico (MuseoNacional, Iglesia de San Diego, entre otros).

– Subutilización de las instalaciones.84 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.85 Decreto Distrital 190 de 2004 (POT), artículo 233, numeral 3.

105



– Limitaciones en el acceso y disfrute de lapoblación visitante, particularmente por ra-zones de accesibilidad y conectividad. Enel caso de Corferias, se encuentra alejadade las principales troncales de Transmilenio,pero hacia el futuro es una situación quepuede mejorar.

– Dificultades de gestión del espacio públicoadyacente. Se presenta, en el caso de Corfe-rias, invasión del espacio público, dificul-tad de circulación peatonal, mientras queen la Plaza de Artesanos también se pre-sentan problemas de movilidad, por la cer-canía de establecimientos de comida conpocas posibilidades de estacionamiento parasus clientes.

Por otro lado, se realizó un sondeo de opinión86

para conocer las inquietudes de los usuarios so-bre la actividad ferial en Corferias y la Plaza deArtesanos, y se encontró lo siguiente:

– Las personas de estratos 1 y 2, y las de bajosniveles educativos, tienen pocas oportuni-dades de asistir a Corferias.

– En general, se considera que no hay adecua-da señalización para llegar al Recinto Ferial,ni facilidad para conseguir parqueaderos.

– Se percibe que no hay sitios de descansocubiertos y confortables ni adecuada pro-tección para la lluvia.

– Los dos factores que más limitan el uso dela feria por parte de los ciudadanos son elalto costo de la entrada (Corferias) y la fal-ta de información de los eventos (Plaza deArtesanos).

Un aspecto para destacar en este sondeo de opi-nión es que los habitantes que viven cerca de

Corferias utilizan más este recinto, que los quehabitan en predios cercanos al de la Plaza deArtesanos. El 47,9% de los jefes de hogar queviven cerca de la Plaza de Artesano fue al menosuna vez al año, mientras que en Corferias estaproporción fue de 66,4%.

El sondeo también arrojó que los vecinos deCorferias tienen mayores problemas con los im-pactos negativos que se generan en el sector (cir-culación peatonal, circulación vehicular, manejode basuras, entre otros), que los que habitan enviviendas cercanas a la Plaza de Artesanos.

Por otro lado, en el Documento Técnico deSoporte de este plan maestro, se señalan las opor-tunidades para el desarrollo de la actividad ferial,entre las cuales se encuentran:

– La demanda de superficie ferial se encuen-tra cubierta.

– La actividad ferial ha recibido el respaldo yla promoción de múltiples ciudades comoestrategia para su inserción a la economíaglobal.

– Se vislumbran prospectos de articulación aotros planes, como espacio público, equipa-mientos deportivos y parques.

– Su promoción y apoyo institucional redun-da en la construcción de capital social y ge-neración de empleo, incremento de lacompetitividad y la productividad urbanas.

Políticas

El PMRF contempla dos políticas: i) políticade localización e implantación, que comprendela definición de criterios de ubicación de los re-cintos feriales nuevos, coherente con el contex-to regional, metropolitano, urbano y zonal; yii) política de armonización con el entorno yseguridad humana, que comprende el mejora-miento de las condiciones físicas y espaciales de

86 Este sondeo fue realizado básicamente a las personas que asisten a laFeria del Libro.

107



los recintos feriales existentes y sus relacionescon el entorno, de tal forma que contribuyan aproyectar una imagen de la ciudad moderna yatractiva.

La política de localización e implantación sedesarrolla por medio de la estrategia físico-espa-cial, que busca mejorar el entorno urbano, la se-guridad humana y las condiciones ambientalesde funcionamiento de los recintos feriales, a par-tir de la definición de lineamientos y condicio-nes de localización, desarrollo edificatorio o mi-tigación de impactos generados, que deberán serexigidos en el momento de la formulación y adop-ción de los planes de implantación o de regulari-zación y manejo, según sea el caso. En tal senti-do, el PMRF precisa aspectos relacionados conla localización, accesos vehiculares, cupos de es-tacionamiento, accesos peatonales, accesibilidadde personas con discapacidad, cerramientos,manejo de residuos sólidos, entre otros, y propo-ne aspectos relacionados con la edificabilidad deestos recintos, señalando un índice de ocupaciónde 0,45 y un índice de construcción de 0,90.

La política de armonización con el entorno yseguridad humana se desarrolla mediante la es-trategia de gestión participativa e interinsti-tucional de los planes de regularización, quebusca generar, en los procesos de formulación yadopción de los planes de regularización y ma-nejo, un escenario interinstitucional y de parti-cipación. Se propone que estos planes estén lis-tos a más tardar en 2008.

Entre las metas de corto, mediano y largo sedestacan:

De corto plazo: que, a 31 de diciembre de 2008,todo los recintos feriales hayan formulado losplanes de regularización y manejo de acuerdocon los lineamientos establecidos en el POT, yque, a 31 de diciembre de 2011, todos los recin-tos feriales cumplan con las normas ambientales.

De mediano plazo: en 2015 los recintos ferialesdeberán tener actualizados sus estructuras deacuerdo con el Código sismorresistente de 1998.

De largo plazo: los nuevos recintos feriales que secreen al 2019 deberán ser construidos de acuer-do con los lineamientos de localización e im-plantación que propone el PMRF.

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113

ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.


EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INFORMAL

EN BOGOTÁ

El sector informal es el conjunto de unidadesproductivas en forma de empresas familiares, noconstituidas en sociedad, que funcionan en pe-queña escala con una organización rudimentariaen la que hay poca o ninguna distinción entre elcapital y el trabajo. Su objetivo principal es másla autogeneración de empleo e ingresos de sub-sistencia que la maximización de utilidades. Secaracteriza por bajos niveles de capital, producti-vidad, organización e ingresos; acceso limitado onulo a mercados organizados, institucionescrediticias, tecnología, educación formal, ubica-ción no fija o en lugares de poca visibilidad para

Condiciones laborales de las personas ocupadasen el sector informal

las autoridades (tiendas, talleres, hogar) y rela-ciones laborales basadas en empleo ocasional yparentesco, y no en acuerdos contractuales.

De acuerdo con la CEPAL, la informalidad tie-ne su origen en la incapacidad de sectores mo-dernos (agricultura, industria, servicios) de su-ministrar ingresos adecuados o empleo, el deseode independencia, la excesiva regulación en elmercado laboral, la continuación de activida-des tradicionales y los bajos niveles de califica-ción de la oferta laboral.

La informalidad tiene consecuencias sociales,fiscales y ocupacionales adversas. En lo socialaumenta los niveles de pobreza, la deserción es-

El sector informal constituye un segmento de intervención prioritaria tanto en el ámbito socialcomo en el económico. En lo social es prioritario para las intervenciones de ampliación de la

protección y seguridad social y de mejoramiento de las condiciones laborales. En lo económicoes prioritario para las políticas que pretenden elevar los niveles de productividad y

competitividad de la economía.

Con el fin de contribuir a la formulación de dichas intervenciones, la Secretaría de Haciendapresenta en este documento un análisis sobre el tipo de empleo que genera el sector informal, las

características de los trabajadores, sus condiciones laborales y formas de vinculación. Asímismo, analiza el tipo de intervenciones que pueden contribuir a la transición hacia la

formalidad, en particular, aquellas que derivarán en empleos de mejor calidad.

El documento tiene cuatro secciones. La primera presenta la evolución del empleo informal enBogotá. En la segunda se analizan las características económicas de las pequeñas unidades y los

ciclos de producción del sector. La tercera examina las características de los ocupados y de suvinculación laboral. Y en la cuarta se presentan algunas reflexiones y recomendaciones de

política pública que pueden contribuir al mejoramiento de las condiciones laborales de laspersonas ocupadas en el sector informal.



colar y afecta la cobertura de los sistemas de pro-tección social (salud, pensiones, riesgos profe-sionales, protección frente al desempleo). En lofiscal, disminuye los ingresos del Estado y losentes territoriales vía evasión y elusión de im-puestos y aportes a la seguridad social. Y en loocupacional, como consecuencia del rezago tec-nológico y la baja productividad que lo caracte-rizan, ocasiona la pérdida de habilidades y eldesaprovechamiento del capital humano de lapoblación ocupada.

La aproximación estadística de la informalidaden Colombia comprende dos tipos de investi-gaciones. Unas, cuya unidad de análisis son loshogares, y otras, cuya unidad de análisis son lasunidades productivas. Dentro de las primerasse encuentran las encuestas a hogares de em-pleo y calidad de vida, que tienen la ventaja dela continuidad en su aplicación, pero la des-ventaja de que no permiten captar las caracte-rísticas específicas de las unidades económicas,como el cumplimiento de las obligaciones mer-cantiles, laborales, tributarias y contables, varia-bles fundamentales para precisar la existencia deinformalidad. Las aproximaciones estadísticas al

sector informal a través de las unidades produc-tivas son muy escasas, no son periódicas y revis-ten especial dificultad en lo que toca con la iden-tificación, pues una de las características de buenaparte de la economía informal es la no visibili-dad y la inexistencia en registros administrativos.

En las encuestas a hogares, el sector informalcomprende a los trabajadores por cuenta pro-pia que no son profesionales ni técnicos, a lospatronos y asalariados de las empresas de me-nos de diez trabajadores permanentes, a los tra-bajadores del servicio doméstico y a los trabaja-dores familiares sin remuneración.

Entre 1992 y 2005, el número de informales enBogotá creció en 487 mil, y el número de ocupa-dos, en 820 mil, de forma que el 60,4% de losempleos generados correspondió al sector infor-mal de la economía. En 2000, la ciudad registróel mayor porcentaje de empleo informal (57 decada 100 empleos). Y aunque hasta 2004 la tasade informalidad* presentó una leve tendencia de-creciente, todavía más de la mitad del empleo dela capital está asociado con el sector informal (cua-dro 2.1).

Año Informal Tasa de informalidad

Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer

1992 1.172.404 666.696 505.708 50,6 49,7 51,91994 1.211.071 702.421 508.650 50,2 49,8 50,81996 1.223.936 722.122 501.814 48,9 49,4 48,21998 1.279.100 680.772 598.328 49,7 48,7 50,92000 1.484.055 798.430 685.625 57,3 56,0 58,92003 1.593.594 825.908 767.686 54,9 53,6 56,32004 1.516.104 744.200 771.904 51,5 49,3 53,72005 1.659.237 834.974 824.263 52,9 51,0 55,0

Cuadro 2.1Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género. Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000.

Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta Nacional y Continua de Hogares.

* Para fines de este estudio, la tasa de informalidad hace referencia ala relación entre los ocupados del sector informal y el empleo total.

115



La informalidad afecta más a las mujeres, a losjóvenes1 y a los menos educados2, pues estos seg-mentos de población son los que ostentan lasmayores tasas de informalidad.

La magnitud e importancia relativa del fenó-meno, así como sus efectos perversos sociales yeconómicos confirman la necesidad de políti-cas públicas enfocadas en este sector y la poten-cialidad que tienen dichas intervenciones.

Características económicasde las pequeñas unidades

A partir de la Encuesta de Calidad de Vida 2003y las cuentas económicas distritales3, la SHDconstruyó una matriz de empleo que permiteobservar el empleo y la producción según el ta-maño de la empresa. Este ejercicio refleja el reza-go significativo de las pequeñas unidades econó-micas4. En 2003, en Bogotá, este segmentoconcentraba el 65,3% de los ocupados, pero sólogeneraba el 37,5% de valor agregado de la ciu-dad, lo que implica el desaprovechamiento de losfactores de producción y deriva en bajos ingresosy condiciones precarias de trabajo (gráfico 2.1).

La más reciente fuente estadística que ha exami-nado el sector informal a profundidad fue la En-cuesta 1-2-3, aplicada por el Dane en 2001, quetuvo como objeto investigar las característicaseconómicas de los establecimientos, negocios oactividades de comercio, servicios e industria quetenían hasta 10 personas ocupadas, incluyendolos establecimientos visibles y no visibles, y lasactividades que se realizan en puestos móviles yambulantes. La cobertura y representatividad espara el conjunto de las trece principales áreasmetropolitanas: Bucaramanga, Barranquilla, Bo-gotá-Soacha, Cartagena, Cali, Cúcuta, Ibagué,Manizales, Medellín, Montería, Pasto, Pereira yVillavicencio.

Con base en los resultados de esta Encuesta, laSecretaría de Hacienda (2005) ha sostenido quelas intervenciones para cerrar la brecha entre lapequeña y gran empresa deben partir de los pro-blemas que enfrentan las primeras: alto rezagotecnológico5 , dificultades para acceder a capital6 ,dificultades en la comercialización y mercadeo7 ,

1 La tasa de informalidad para los jóvenes de 12 a 15 años era de94,4%, y para los jóvenes entre 16 y 18 años, de 81.1% (dato de2005 para las trece principales ciudades).

2 La tasa de informalidad para los ocupados con educación primariaes de 84.2%, para los ocupados con educación secundaria es de64.4%, y para los ocupados con educación superior, de 28.7% (datode 2005 para las trece principales ciudades).

3 Las cuentas económicas distritales son el resultado de la medicióndel conjunto de transacciones económicas que realizan las unidadesresidentes en el territorio geográfico distrital conformado por las 20localidades. Para medir la actividad económica se elaboran dos ti-pos de cuentas: la de producción, cuya finalidad es registrar el valoragregado en los procesos de producción de una actividad, sector ode la economía total, y la de generación de ingresos sectorial, cuyafinalidad es registrar el origen factorial de los ingresos generados enla producción por cada uno de los factores participantes (capital,trabajo y capacidad instalada) y los cargos impositivos del gobierno.La síntesis de las cuentas económicas se presenta en la matriz insumoproducto, la cual se constituye en un instrumento analítico utiliza-do en la previsión, planificación y análisis económico. La matrizinsumo producto está conformada por cuatro submatrices, con in-formación sobre la oferta de bienes y servicios, utilización final debienes y servicios, consumos intermedios y cuentas de produccióny de generación del ingreso sectorial.

4 La pequeña empresa agrupa las unidades productivas que ocupanmenos de 10 trabajadores y los trabajadores por cuenta propia. Esteparámetro es similar al utilizado para la definición del sector infor-mal en el país, por tanto, aquí se utilizan indistintamente las deno-minaciones informalidad y pequeña empresa.

5 Así lo evidencian sus coeficientes técnicos (peso del consumo inter-medio en la producción bruta). En 2001, el consumo intermediorepresentaba el 72% de la producción en el sector informal, frentea 42% del sector formal, lo que refleja que las primeras “son másintensivas en el consumo de materiales y materias primas y tienenbaja capacidad de ahorro, debido al uso de tecnologías mucho me-nos avanzadas” (Dane, 2004).

6 El problema más frecuente que reportan las pequeñas unidades esde orden financiero, como falta de capital, de crédito y/o altas tasasde interés. El 44% de las pequeñas unidades, a pesar de que necesitacapital adicional no lo solicita, pues encuentra barreras para radicaruna solicitud, como altas tasas de interés (37%), trámites engorro-sos (34%), necesidad de amistades, intermediarios o recomenda-ciones (14%) y el desconocimiento de los mecanismos o mediospara solicitar un crédito (12%). Y de los que lo solicitan, al 14% leses negado, 37% lo obtiene de particulares, y sólo el 49% de unaentidad financiera. La alta participación de los préstamos de parti-culares, caracterizada por abusos en términos de tasa de interés yplazos, y por tanto altos costos para acceder a capital, puede tenerefectos perversos en su sostenibilidad y sobrevivencia.

7 El 31% de las pequeñas unidades económicas reporta dificultadesde comercialización y mercadeo.



escaso acceso a capacitación y asesoría8, y escasainterrelación con el sector formal y moderno dela economía9.

En este sentido, se ha enunciado la necesidadde dos estrategias, una para mejorar su desem-peño económico y otra para avanzar en la forma-lización. La primera incluye intervenciones paraelevar los niveles de competitividad y producti-vidad, como son la modernización y reconversióntecnológica y organizacional, mediante el forta-lecimiento de programas de capacitación e in-novación, acciones para eliminar barreras comola falta de garantías y las altas tasas de interés

que impiden el acceso al crédito y para favore-cer la inserción en cadenas productivas. Y den-tro de la estrategia de formalización se han men-cionado intervenciones de simplificación detrámites, la realización de campañas de infor-mación, la creación de regímenes especiales paralas pequeñas unidades económicas que relajenlas exigencias y costos que conlleva la formali-zación.

Los ciclos de producción de laspequeñas unidades económicas comoaproximación a la estabilidad del empleoque proveen

La producción de las pequeñas unidades eco-nómicas presenta alta variabilidad a lo largo delaño. En efecto, en promedio, un microesta-blecimiento tiene 1,4 meses del año de activi-dad alta; 7,6 meses de actividad normal; 1,9

Gráfico 2.1.Participación de la gran y pequeña empresa en el valor agregado y en la ocupación

Bogotá 2003

Fuente: Cálculos de los autores con base en Matriz de empleo - SHD.

8 Sólo el 9% de las pequeñas unidades económicas recibió capacita-ción y/o asesoría en los últimos 12 meses, a pesar de que el 58%considera que la requiere.

9 Sólo el 9% tiene entre sus clientes a empresas o entidades del go-bierno, y el 18% a empresas, fábricas o cadenas de almacenes.

117



actividad baja y no funciona durante 1,1 meses.Lo que indica que en promedio la cuarta partedel año (3 meses) enfrenta ingresos bajos oinexistentes. La industria registra la mayor varia-bilidad. En efecto, tiene el menor número demeses con actividad normal y el mayor con ac-tividad alta y baja, al punto que suma la terceraparte del año con actividad baja o inexistente(cuadro 2.2).

dad baja equivale en promedio al 54,7% de laproducción de un mes normal, mientras que lade un mes alto equivale al 133% de la misma.

Suponiendo una relación directa entre los nive-les de producción y los factores que en ella inter-vienen, la alta variabilidad de la producción setraduciría en una alta rotación de mano de obra(salida y entrada de trabajadores) o una variaciónconsiderable de las horas de trabajo. Esto deriva-ría, en el primer caso, en la corta duración einestabilidad de las vinculaciones laborales. Enel segundo, en alta inestabilidad de los ingresosde los trabajadores.

Si las pequeñas empresas ajustan la cantidad defactor trabajo a las variaciones de la producción,bien sea enganchando o despidiendo trabajado-res, se obtienen los siguientes resultados. Existendos períodos de expansión. El primero en losmeses de marzo, abril y mayo, y el segundo,mucho más pronunciado, durante los dos últi-mos meses del año (gráfico 2.2).

Por sectores se observan dinámicas diferentes.Si bien durante los primeros diez meses del añoel resultado neto del empleo es positivo, existen

Actividad Total Comercio Industria Servicios

Alto 1,4 1,3 1,8 1,2Normal 7,6 7,4 7 8,1Bajo 1,9 2 2,3 1,7No funcionó 1,1 1,3 0,9 1Total 12 12 12 12

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Cuadro 2.2.Meses promedio al año con alta, baja y media

actividad en las pequeñas unidadeseconómicas. Trece principales ciudades, 2001

En términos del nivel de producción, ventas oingresos del negocio, los meses de actividad alta,media y baja se distribuyen en las siguientes pro-porciones: la producción de un mes de activi-

Gráfico 2.2.Variación porcentual de la ocupación suponiendo que el empleo se ajusta a las variaciones en la

producción. Trece ciudades principales. 2001.

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.



sectores que están expulsando mano de obra yotros que están enganchando. Los meses conmayor heterogeneidad entre sectores son febre-ro y junio.

En febrero, por ejemplo, seis de las diez ramas10

analizadas redujeron la ocupación, mientras quelas otras cuatro la aumentaron. Se tiene, en tér-minos absolutos, la expulsión, despido o reduc-ción de horas de trabajo equivalente a 25.700empleos y el enganche equivalente a 34.200, loque arroja el leve incremento observado en elgráfico anterior. El mayor enganchador en fe-brero es el sector de transporte, comunicacio-nes y servicios financieros, que crece 16% y ex-plica el 70% de los enganches que hacen las

pequeñas unidades económicas. Mientras quelos sectores con mayor tasa de decrecimiento sonla industria de alta complejidad y los hoteles,restaurantes y bares. Sin embargo, el mayorexpulsor es el comercio al por menor, donde seconcentra la mitad de los empleos que se pier-den en este mes (gráfico 2.3).

En junio, tres de los siete sectores decrecen. Sedestruyen cerca de 11.300 empleos en las pe-queñas unidades económicas, pero se crean21.000. El mayor deterioro se observa en la in-dustria de alimentos, bebidas, tabaco, textiles,vestuario y cuero (-5.7%), que explica el 68%de los empleos que se pierden en ese mes (gráfi-co 2.4).

Gráfico 2.3.Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad.

Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001

10 En este documento, el sector industrial ha sido clasificado en tresramas, denominadas industria de complejidad baja, industria decomplejidad media y otras industrias. La industria de complejidadbaja comprende la elaboración de productos alimenticios y bebi-das, la fabricación de productos de tabaco, la fabricación de pro-ductos de textiles, la fabricación de prendas de vestir y la fabrica-ción de calzado. Por su parte, la industria de complejidad mediacomprende la transformación de la madera y los productos de ma-dera, la fabricación de papel, cartón y productos de papel y cartón,actividades de edición e impresión, coquización, fabricación de pro-ductos de la refinación del petróleo, la fabricación de sustancias yproductos químicos, la fabricación de productos de caucho y deplástico, fabricación de otros productos minerales no metálicos,metalúrgicos básicos y productos elaborados de metal, excepto ma-quinaria y equipo. En el grupo de otras industrias se encuentran la

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática, lafabricación de maquinaria y aparatos eléctricos, fabricación de equi-pos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones, fabricación deinstrumentos médicos y relojes, fabricación de vehículos automo-tores, fabricación de muebles y el reciclaje. Las otras siete ramasconsideradas en el gráfico 3 son el comercio, mantenimiento y re-paración de vehículos automotores y motocicletas, sus partes, pie-zas y accesorios, comercio al por menor de combustibles y lubricantespara vehículos automotores; el comercio al por menor, excepto elcomercio de vehículos automotores y motocicletas; los hoteles, res-taurantes, bares y similares; transporte, almacenamiento y comuni-caciones, e intermediación financiera; actividades inmobiliarias,empresariales y de alquiler; educación y servicios sociales y de salud;y otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales.

119



Características de las personasocupadas en las pequeñas unidadeseconómicas

Una característica reconocida del sector infor-mal es su heterogeneidad; en él se agrupan em-presas con diversos grados de organización yseguimiento de la normatividad laboral, tributa-ria, mercantil y contable, y toda la gama de tra-bajadores independientes (excepto los profesio-nales independientes).

Para este análisis, la población ocupada en losmicroestablecimientos se clasificó en dos seg-mentos, de acuerdo con el tipo de vinculación ala unidad económica:

1. Propietarios: los ocupados que son dueñoso socios de pequeñas unidades económicas

2. Empleados: los ocupados que trabajan en laspequeñas unidades económicas, y que reci-ben un pago por ello, bien sea en la modali-dad de salario, a destajo, por obra, por servi-cio o por comisiones, o son trabajadoresfamiliares sin remuneración, y cuya vincu-lación puede ser permanente o temporal.

En el primer grupo se encuentran 1.112.925personas en las trece principales ciudades; en elsegundo, 535.174, lo que refleja el importantenúmero de actividades económicas que se reali-zan en calidad de trabajadores independientes11.En efecto, de los 1.112.925 propietarios sólo el30% son patrones o empleadores12. El númerode empleados promedio de estos establecimien-tos es inferior a 2 (1,7).

Dentro de los trabajadores asalariados13 se handistinguido dos grupos, según la forma en queson remunerados:

1. Trabajadores por salario: los trabajadoresque devengan un salario, pueden tener vin-culación permanente o temporal. En 2001,había 305.709 personas en esta condición,es decir, el 57,1% de los empleados de laspequeñas unidades económicas.

Gráfico 2.4.Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad.

Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001


11 Personas que explotan su propia empresa económica o que ejercenpor su cuenta un oficio sin utilizar trabajadores remunerados.

12 Personas que dirigen su propia empresa económica o ejercen por sucuenta un oficio, utilizando uno o más trabajadores remunerados.

13 Personas que trabajan para una empresa o empleador y reciben porsu trabajo una remuneración que puede ser salario o sueldo en di-nero, a destajo, por comisión, propina o pago en especie.



2. Otros trabajadores: empleados u obreroscuya forma de pago es a destajo, por obra,por servicio o por comisiones. Son el restan-te 42,9% de los trabajadores de las peque-ñas unidades económicas, es decir, 229.465.La distribución según la forma de pago es:17,7% a destajo, otro porcentaje igual porcomisión y un 65% por obra o servicio.

Características demográficasy educativas

Existen diferencias importantes en la edad. Lospropietarios tienen en promedio 41,8 años, fren-

te a 31,2 de los trabajadores por salario y 36,4de los otros trabajadores. La mayor escolaridadla tienen los asalariados (10,3 años en prome-dio), frente a 9 de los propietarios y de los otrostrabajadores. Más de la mitad de los ocupadosen las pequeñas unidades económicas (57.5%)no ha alcanzado el título de bachiller y menosdel 8% cuenta con formación profesional com-pleta (cuadro 2.3).

Las personas con alta calificación se encuentranconcentradas en el sector servicios y operan prin-cipalmente como personas naturales o empre-sas de propiedad individual (cuadros 2.4 y 2.5).

Cuadro 2.3.Ocupados en las pequeñas unidades económicas según escolaridad.

Trece principales ciudades, 2001


Nivel educativo Total ocupados Propietarios Empleados

Numero % vertical Numero % vertical Numero % vertical

Total 1.648.099 100,0 1.112.925 100,0 535.174 100,0Ninguno o primaria 572.046 34,7 413.759 37,2 158.287 29,6Bachillerato incompleto 376.242 22,8 263.783 23,7 112.459 21,0Bachillerato completo 432.940 26,3 256.021 23,0 176.919 33,1Técnico, tecnólogo o universitaria incompleta 138.648 8,4 91.483 8,2 47.165 8,8Universitaria completa 128.222 7,8 87.879 7,9 40.343 7,5

Cuadro 2.4.Ocupados de las pequeñas unidades económicas por rama de actividad.



Ramas de actividad Total Ninguno o primaria Universitaria completa


Total 1.648.099 100,0 572.046 100,0 128.222 100,0Servicios 573.541 34,8 194.220 34,0 70.653 55,1Comercio 728.253 44,2 257.022 44,9 40.432 31,5Industria 346.072 21,0 120.718 21,1 17.135 13,4

121



La experiencia (tiempo que los trabajadores lle-van trabajando en el establecimiento, negocio oactividad) es mayor en los asalariados (en pro-medio han trabajado por más de 5 años), mien-tras que los otros trabajadores tienen en prome-dio una experiencia inferior a 3 años (34,4meses).

La experiencia de los trabajadores da cuenta dealta estabilidad o permanencia laboral en el esta-blecimiento, especialmente en el caso de las per-sonas que son contratadas a destajo, por obra,por servicio o por comisiones. En efecto, este gru-po en promedio ha estado vinculado en el esta-blecimiento el tiempo equivalente al 90% deltiempo de funcionamiento del negocio. Para lostrabajadores contratados por un sueldo o salario,el porcentaje corresponde al 50% (cuadro 2.6).

La vinculación laboral en las pequeñasunidades económicas

i. Tipo de contrato

Sólo el 26,2% de los trabajadores (no se incluyea los propietarios, dueños ni socios) de las pe-queñas unidades tiene contrato escrito de tra-bajo. De quienes reciben salario el porcentaje esde 42.8%, mientras que en los trabajadores adestajo, por obra, servicio o comisiones es prác-ticamente inexistente, sólo el 4,1% labora bajolas condiciones de un contrato escrito.

La antigüedad de la empresa muestra una rela-ción directa con la contratación escrita. Paraquienes reciben salario el porcentaje oscila en-tre 23.6% de los asalariados en las empresas contiempo de funcionamiento inferior a un año y

Cuadro 2.5.Ocupados de las pequeñas unidades económicas por tipo de sociedad.


Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-23.

Tipo de sociedad Total Ninguno o primaria Universitaria completa


Total 1.648.039 100,0 572.047 100,0 128.222 100,0Sociedad comercial 75.546 4,6 8.671 1,5 17.934 14,0Cooperativa 6.735 0,4 1.056 0,2 1.744 1,4Sociedad de hecho 63.372 3,8 17.700 3,1 10.002 7,8Persona natural o empresa depropiedad individual 1.502.386 91,2 544.620 95,2 98.542 76,9

Tiempo de funcionamiento Propietarios Asalariados Otros

Total 5,9 2,9 5,3Menos de 1 año 1,3 0,8 1,0De 1 a menos de 3 años 2,4 1,7 2,5De 3 a menos de 5 años 4,4 2,2 3,0De 5 a menos de 10 años 6,4 3,2 5,8De 10 años y más 13,5 5,1 10,8

Cuadro 2.6.Años de experiencia en el establecimiento de las personas ocupadas en las pequeñas unidades

económicas según posición ocupacional.




52.6% de los asalariados vinculados a empresascon funcionamiento de 10 años o más.

Se observan diferencias importantes de acuerdocon el lugar de funcionamiento de la pequeñaunidad económica. Aquellas que funcionan enlocal, oficina o fábrica tienen mayor grado decontratación escrita (47,1% de los asalariados)que las unidades económicas que funcionan enuna vivienda (20,6%).

También se observa mayor grado de contrata-ción escrita en los asalariados de las empresasque desean continuar con el negocio (43,4%),mientras que en aquellas donde el propietariomanifestó que no pensaba continuar el próxi-mo año con el establecimiento, negocio o acti-vidad, el porcentaje de asalariados con contratoescrito era de 28,6%.

El cumplimiento de la normatividad contable seencuentra asociado con la contratación escrita.En efecto, quienes llevan estado de pérdidas oganancias (P o G) o balance general tienen pre-dominantemente contrato escrito con sus traba-jadores (68,3%), mientras que en los estableci-mientos que no se lleva contabilidad el porcentajees apenas de 4,3%. De igual manera, las socieda-des legalmente constituidas presentan un mayorporcentaje de contratación escrita (cuadro 2.7).

ii. Afiliación al sistema de seguridad social

La afiliación al sistema de seguridad social esbaja. En 2001, el 69.9% de los ocupados de lastrece ciudades estaba afiliado por su trabajo asalud14, mientras que en las pequeñas unidadeseconómicas apenas alcanzaba el 25,1%. En pen-siones, los porcentajes son 34,5% para el total y11,5% en las pequeñas unidades económicas15.Para los empleados con quienes existe la obliga-ción de afiliación a salud y pensiones, los por-centajes son de 47,0% y 25,8%, con diferen-cias significativas entre sectores (cuadro 2.8).


Cuadro 2.7.Porcentaje de trabajadores con contrato escrito

de trabajo según el tipo de sociedad.Trece principales ciudades, 2001

Tipo de sociedad Contrato escritode trabajo (%)

Total 26,2Sociedad comercial 73,6Cooperativa 43,1Sociedad de hecho 35,1Persona natural o empresa de propiedadindividual 19,8

14 Fuente: Dane, Encuesta Continua de Hogares.15 En ambos casos la cobertura incluye tanto a los patrones como a los

empleados.16 En éstos el porcentaje de trabajadores afiliados a salud es de 47.8%

y de afiliados a pensiones es 26.5%, mientras que en los estableci-mientos que no funcionarán el año siguiente es de 33.9% y 14.1%,respectivamente.

Cuadro 2.8.Porcentaje de empleados en las pequeñas

unidades económicas afiliados al sistema desalud y pensiones, según rama de actividad.


Rama de actividad EPS Pensiones(%) (%)

Total 47,0 25,8Servicios 33,3 16,4Comercio 74,1 49,1Industria 46,0 20,1

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 123.

La afiliación a la seguridad social es más alta enlos establecimientos que continuarán funcionan-do durante el siguiente año16, lo que puede serindicio de que los salarios y las prestaciones se-rían variables de ajuste en las etapas críticas o deca-dentes de las pequeñas unidades económicas.

La afiliación tiene una relación directa con eltiempo de funcionamiento. En salud varía en-tre 32,9% para las pequeñas unidades econó-micas con menos de un año de funcionamiento

123



y 55,9% para las que llevan 10 o más años fun-cionando. En pensiones, los porcentajes son de16,0% y 31,3%, respectivamente (cuadro 2.9).La tendencia positiva de la afiliación asociada altiempo de funcionamiento indica que buena par-te de las pequeñas unidades económicas, a medi-da que se consolidan, inician un proceso deformalización. Así, para una parte de las peque-ñas unidades económicas la informalidad no esuna decisión voluntaria de evadir las obligacio-nes de la empresa, sino una estrategia durante laetapa de consolidación. En este sentido, resul-tan pertinentes políticas para favorecer el trán-sito a la formalidad que no pongan en riesgo lasupervivencia de las empresas.

formalización de la vinculación laboral (el59,1% de los empleados se encuentra afiliadoal sistema de salud) que las unidades económi-cas no visibles, como aquellas que funcionan enuna vivienda (28.5%).

Cuadro 2.9.Porcentaje de empleados en las pequeñasunidades económicas afiliados al sistema

de salud y pensiones, según tiempode funcionamiento de la actividad.Trece principales ciudades, 2001


Tiempo de funcionamiento EPS Pensiones(%) (%)

Total 47,0 25,8Menos de 1 año 32,9 16,0De 1 a menos de 3 años 43,1 25,5De 3 a menos de 5 años 47,3 23,0De 5 a menos de 10 años 50,4 28,4De 10 años y más 55,9 31,3

El cumplimiento de la afiliación al sistema deseguridad social varía considerablemente segúnel tipo de sociedad. Los mayores porcentajes deafiliación los tienen los trabajadores de socieda-des comerciales, con 78,1% en salud y 64,9%en pensiones, los más bajos porcentajes los tie-nen los trabajadores de personas naturales oempresas de propiedad individual, con 42,8%y 20,6%, respectivamente (cuadro 2.10).

Como es previsible, aquellas que funcionan enlocal, oficina o fábrica tienen mayor grado de

Cuadro 2.10.Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistemade Seguridad Social, según el tipo de sociedad

de la unidad económica en que trabajan.Trece principales ciudades, 2001

Tipo de sociedad Salud Pensiones(%) (%)

Total 47,0 25,8Sociedad comercial 78,1 64,9Cooperativa 49,4 39,6Sociedad de hecho 55,2 31,8Persona natural o empresade propiedad individual 42,8 20,6


Cuadro 2.11.Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema

de Seguridad Social, según el tipo decontabilidad de la empresa en que laboran.



Tipo de contabilidad Salud Pensiones(%) (%)

Total 47,0 25,8P o G o Balance general 73,9 60,6Libro de registro diario de operaciones 60,0 29,6Otro tipo de cuentas 58,1 34,2No lleva contabilidad 21,3 4,7

El cumplimiento de las obligaciones laborales seencuentra asociado con el cumplimiento de lasobligaciones mercantiles, en particular, con lascontables. Quienes laboran en unidades econó-micas que llevan estado de P o G o balance gene-ral alcanzan afiliación a salud de 73,9%, y a pen-siones, de 60,6%, y que sólo el 21,3% de quieneslaboran en empresas donde no se lleva contabili-dad se encuentran afiliados a salud y el 4,7% apensiones (cuadro 2.11).



iii. Prestaciones sociales

Solo 4 de cada 10 trabajadores de las pequeñasunidades económicas reciben la prima legal,cesantías y vacaciones. Para quienes la forma depago es a destajo, por comisiones, obra o servi-cios, el porcentaje es inferior al 1%. Mientrasque para quienes reciben salario son cercanos al70%. Esto indicaría que la contratación conmodalidad de pago a destajo, por comisiones,por obra o por servicios está asociada con ladesprotección de los trabajadores, pues estáncarentes de prestaciones sociales. Nuevamente,el comercio presenta los mayores niveles de aca-tamiento de la normatividad, lo que podría es-tar asociado con la visibilidad implícita de estaactividad. Las diferencias entre este sector y laindustria y los servicios son considerables, comose constata en el cuadro 2.12.

matividad. Los empleados de las pequeñas uni-dades económicas de mayor antigüedad cuen-tan en mayor proporción con prestaciones so-ciales. La prima legal, por ejemplo, oscila entre33,6% para los empleados de las empresas quellevan funcionando menos de un año y 43,6%para los empleados de las empresas con antigüe-dad de 10 años o más (cuadro 2.14). Como semencionó, este comportamiento ofrece indiciossobre las causas de por lo menos un segmento dela informalidad: el no cumplimiento de la norma-tividad no parece una decisión de los empresa-rios motivada por la evasión, sino un mecanismode reducción de costos, mientras la empresa en-tra en la fase de consolidación.

Cuadro 2.12.Porcentaje de trabajadores que reciben

prestaciones sociales.Trece principales ciudades, 2001

Rama de actividad Prima legal Cesantías Vacaciones(%) (%) (%)

Total 40,6 38,8 39,2Servicios 36,0 35,0 34,8Comercio 49,3 47,5 48,0Industria 35,2 32,3 33,5



prestaciones sociales.Trece principales ciudades, 2001

Tipo de sociedad Prima legal Cesantías Vacaciones

(%) (%) (%)

Total 40,6 38,8 39,2

Sociedad comercial 77,3 75,3 75,0

Cooperativa 38,3 38,3 38,3

Sociedad de hecho 48,2 42,6 42,6

Persona natural/empresa

de propiedad individual 35,8 34,2 34,7


Por tipo de sociedad se observa la relación pre-visible: mayor presencia de contratación conprestaciones sociales para las unidades consti-tuidas como sociedad comercial y valores másbajos para el resto de organizaciones jurídicas(cuadro 2.13).

La antigüedad o tiempo de funcionamiento delos establecimientos nuevamente muestra unarelación directa con el cumplimiento de la nor-


prestaciones sociales, por tiempo defuncionamiento de la unidad económica.


Tiempo de Prima legal Cesantías Vacaciones

funcionamiento (%) (%) (%)

Total 40,6 38,8 39,2Menos de un año 33,6 32,4 32,7De 1 a 3 años 38,3 36,9 37,9De 3 a menos de 5 años 42,2 37,7 40,4De 5 a menos de 10 años 43,7 42,5 41,4De 10 años y más 43,6 42,3 41,9


125



Las expectativas de continuidad del negocio oactividad tienen una relación directa con el cum-plimiento de las obligaciones prestacionales. Lasdiferencias alcanzan los diez puntos porcentua-les en los tres casos (cuadro 2.15).

En esta sección se ha demostrado que la preca-riedad de la vinculación en las pequeñas unida-des económicas es extendida. Sólo el 47,0% delos trabajadores se encuentra afiliado por su tra-bajo al sistema de seguridad social en salud; el25,8% se encuentra afiliados a pensiones; el40,6% recibe prima legal; el 38,8%, cesantías,y el 39,2%, vacaciones. Esto confirma la nece-sidad de emprender acciones de diversa índoleque deriven en condiciones decentes de incor-poración laboral para un sector que cobija cer-ca del 65% de la población ocupada.

Recomendaciones de política pública

Una política para hacer frente al fenómeno dela informalidad debe dar cuenta de la heteroge-neidad de actividades que cobija. Existen por lomenos dos segmentos que requieren interven-ciones diferentes. Uno es el grupo de pequeñasunidades económicas con potencialidad de éxi-to; y otro, el grupo de actividades de baja pro-ductividad y bajos ingresos, que desarrollan engeneral trabajadores independientes con bajosniveles educativos y con altos niveles de riesgoen términos de seguridad y salud. En concor-dancia con la complejidad del fenómeno, lapolítica pública para el segmento de pequeñasunidades económicas con potencialidad de éxito,debe ser integral. Esto implica la combinaciónde programas de apoyo productivo, de bienes-tar social y de adecuación del marco regulatorio(Tokman, 1994).

Las medidas de apoyo productivo buscan me-jorar la competitividad y fortalecer la insercióndel sector informal al sector moderno de la eco-nomía. Algunos de los instrumentos y sus limi-taciones se presentan en el cuadro 2.17.

Estos objetivos constituyen precisamente el nú-cleo de intervenciones como la de la Corpora-ción para el desarrollo regional “Bogotá Región”,


prestaciones sociales, según expectativasde continuidad de la unidad económica.


Continuidad del Prima legal Cesantías Vacaciones

establecimiento (%) (%) (%)

Total 40,6 38,8 39,2Si 41,2 39,3 39,5No 30,6 29,3 29,6


De manera similar a lo que ocurre con la afilia-ción a la seguridad social, la existencia de pres-taciones sociales se encuentra asociada con elcumplimiento de las obligaciones contables. Lasdiferencias son significativas: en el caso de laprima legal el porcentaje oscila entre 71,5% paralos empleados de empresas que lleva estado deP o G o balance general y 10,2% para las em-presas que no llevan contabilidad (cuadro 2.16).


prestaciones sociales, según tipo decontabilidad de la unidad económica.


Tipo de contabilidad Prima legal Cesantías Vacaciones

(%) (%) (%)

Total 40,6 38,8 39,2Balance general 71,5 69,8 69,6Libro de registro diariode operaciones 55,3 53,1% 52,9Otro tipo de cuentas 54,3 52,3 52,9No lleva contabilidad 10,2 8,8 9,5




Empresarios sin Indiferencia y las líneas financie-ras del Distrito. La primera fue creada con elAcuerdo 210 de 2006. Su objeto es coordinar ydesarrollar planes, programas y proyectos quecontribuyan a la productividad, la competiti-vidad, el desarrollo económico sostenible, lapromoción de la inversión e intercambio comer-cial nacional e internacional y la exportación debienes y servicios. En su creación confluyen ac-tualmente esfuerzos del Departamento Admi-nistrativo de Planeación Distrital, DAPD; laCámara de Comercio de Bogotá y la Secretaríade Hacienda del Distrito, quienes han contadocon la cooperación del Banco Mundial, la Agen-cia Multilateral de Garantía de Inversiones -MIGA- y de Barcelona Activa17 (empresa mu-nicipal de la ciudad de Barcelona - España), unaexperiencia de reconocimiento internacional queopera como Agencia de Desarrollo Local me-diante instrumentos como promoción de la ini-ciativa emprendedora; la creación de entornosde innovación, la atracción de la inversión na-cional y extranjera.

El proyecto Empresarios sin Indiferencia, lideradopor la Secretaría de Gobierno; la Cámara deComercio de Bogotá; el Servicio Nacional deAprendizaje-Sena y la Red Distrital de Coope-ración tienen como uno de sus objetivos favo-recer el vínculo de empresas asociativas confor-madas por población vulnerable (desplazados,reincorporados, vendedores informales, jóvenesen riesgo de violencia y recicladotes de oficio)con el sector empresarial privado mediante laterciarización de algunos de sus procesos.

Finalmente, están las líneas financieras del Dis-trito, a cargo de la Secretaría de HaciendaDistrital, cuyo objeto es facilitar el acceso al cré-dito a los micros y pequeños empresarios, me-jorar los niveles de ingreso y de empleo de laciudad y la calidad de vida de los micros y pe-queños empresarios de Bogotá.

Las medidas de adecuación del marco regula-torio buscan generar un ambiente regulatorioque facilite el desarrollo productivo. Incluye lasimplificación de trámites y la derogación o re-emplazo de algunas leyes o reglamentos.

Resulta pertinente analizar por separado las obli-gaciones de carácter mercantil, laboral y tribu-

Cuadro 2.17.Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidas de apoyo productivo para el sector informal

Objetivos

Estrechar la inserción de lasmicroempresas a los sectores másmodernos

Mejorar la capacidad de competir delas microempresas mediante accesoa recursos productivos (crédito,capacitación y tecnología)

Instrumentos

Promoción de subcontratación entre empresas

Establecimiento de canales de comercialización

Descentralización de las compras del sectorpúblico

Facilitar garantías reales para conseguir crédito

Suplir carencias de calificaciones organizacionalesy gerenciales

Promover la capacidad de innovar en tipo deproductos, calidad, técnicas y diseño de producción

Limitación

Solo puede proporcionarse a lossegmentos más organizados del sectorinformal

Su impacto social es restringido y demediano plazo.

17 Ver Revista Desarrollo Social de Bogotá, D.C. No. 2 de 2005, Se-cretaría de Hacienda Distrital, páginas 163 a 180.

127



tario. Mientras que la regulación de las obliga-ciones mercantiles y tributarias puede relajarse,por lo menos temporalmente, mientras el ne-gocio tiene la capacidad real de acatarlas, las la-borales, referidas a los salarios, prestaciones so-ciales y contratación, no resultarían susceptiblesde relajamiento, en virtud del creciente deterio-ro de las condiciones de la población ocupada.

En cuanto al marco regulatorio y legal que rigela creación de una empresa en Colombia, pare-

cen pertinentes varios ajustes. En el ámbitomundial, Latinoamérica es la región con mayornúmero de procedimientos promedio para ini-ciar una empresa y la segunda en cuanto al tiem-po que se requiere para efectuarlos. Colombia,en el contexto latinoamericano, se ubica con ElSalvador y Haití, en el puesto 8 (entre 21 paí-ses) con mayor número de pasos para registraruna empresa, aunque en el número de días quelos trámites demandan salta al puesto 13 (cua-dro 2.18). Esto indica la necesidad de simplifi-

Cuadro 2.18.Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimo para iniciar una empresa, 2005

Región o economía Procedimientos Duración Costo Capital mínimo(número) (días) (% PIB per capita) (% PIB per capita)

Sureste asiático 8,2 52,6 42,9 109,2

Europa y Asia Central 9,7 36,5 13,5 49,1

América Latina y el Caribe 11,4 63 56,2 24,1

Medio Oriente y Norte de África 10,1 45,5 64,2 859,3

OCDE: Ingreso alto 6,5 19,5 6,8 41

Sur de Asia 7,9 35,3 39,7 0,8

África Subsahariana 11 63,8 215,3 297,2

Argentina 15 32 13,4 6,6

Bolivia 15 50 154,8 4,1

Chile 9 27 10,3 0

Colombia 12 43 25,3 0

Costa Rica 11 77 23,8 0

República Dominicana 10 75 30,9 1,2

Ecuador 14 69 38,1 9,2

El Salvador 12 40 118 124,4

Guatemala 15 39 58,4 29,3

Guyana 8 46 101,4 0

Haití 12 203 153,1 155

Honduras 13 62 64,1 34,1

Jamaica 6 9 8,3 0

México 9 58 15,6 13,9

Nicaragua 8 42 139,1 0

Panamá 7 19 24,8 0

Paraguay 17 74 147,8 0

Perú 10 102 38 0

Puerto Rico 7 7 1 0

Uruguay 11 45 43,9 151,7

Venezuela 13 116 15,7 0

Fuente: http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/StartingBusiness/



car y mejorar la eficacia del marco regulatoriopara el conjunto de las empresas, contemplando,no obstante, una reglamentación preferencial paramicroempresas y microestablecimientos.

Este tipo de políticas promueve el reconocimien-to y protección jurídica de las unidades econó-micas, lo que reduce su vulnerabilidad, al per-mitirle el acceso a protección legal, establecercontratos, asegurar sus derechos de propiedad,acceder al mercado y a las fuentes de financia-miento formales (OIT, 2002).

La discrecionalidad de los municipios en el cam-po regulatorio, y en particular en las medidasque facilitan y agilizan los trámites de registro yfuncionamiento de la actividad informal y otrasque fortalecen controles para evitar la expan-sión de las actividades informales que invadenel espacio público y reubican a los ya existentes,es alta. El cuadro 2.19 ilustra este tipo de medi-das y la población que sería beneficiada.

Las medidas de bienestar social tienen el ma-yor alcance en términos de cobertura. Son fun-

damentales en el corto plazo, dado que el im-pacto social de las medidas de apoyo producti-vo es restringido y de mediano plazo18 . En estecampo deben implementarse medidas para am-pliar la cobertura en salud y pensiones.

La ausencia de protección social es una de lascaracterísticas determinantes de la economíainformal. Esto, a pesar de que es uno de los seg-mentos más necesitados de protección social,no sólo por su inestabilidad laboral, sino tam-bién, y, primordialmente, porque en el ejerci-cio de su actividad están más expuestos a corrergraves riesgos para su seguridad y su salud (OIT,2002).

El tipo de políticas para avanzar en la protec-ción social del empleo asociado a la economíainformal depende de los motivos que explicanel no cumplimiento de las obligaciones (cotiza-ciones, en general). Cuando se trata de un com-portamiento voluntario que pretende la evasiónde los aportes, la política debe ser el fortaleci-miento de la regulación y control, así como lafijación de multas o sanciones y el desarrollo de

Cuadro 2.19.Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienen discrecionalidad los municipios

Medida

Agilización de trámites y eliminación de costos asociados a laformación de una empresa.

Expedición de licencias o permisos temporales de funcionamiento uoperación.

Prohibición de expedir permisos o licencias para la ocupación delespacio público con actividades de producción, comercio o de servicios.

Reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios.

Multas a empresas que propicien la ocupación del espacio público.

Población objetivo (segmento del sector informal)

Micronegocios

Micronegocios

Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.

Vendedores ambulantes y estacionarios.

Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.

18 El apoyo productivo beneficia en primera instancia a los patronesmás que a los trabajadores; ya que dada la fuerte competencia con laque operan, los salarios no pueden aumentar rápidamente y el efectoredistributivo se produce mediante el aumento en las horas trabaja-das, en el número de empleos y en la productividad. Tokman, 1994

129



campañas informativas para empleadores y em-pleados sobre sus deberes, derechos y los meca-nismos para acceder a la intervención y protec-ción del Estado. Cuando las razones se relacionancon la imposibilidad económica de efectuar lascotizaciones, porque implicaría a los trabajado-res renunciar a sus gastos de subsistencia, la po-lítica debe enfocarse en flexibilizar el sistema deafiliación a la seguridad social, estableciendo,por ejemplo, tarifas diferenciales, acordes no sólocon sus posibilidades económicas, sino con elhecho de que los trabajadores independientes,por carecer de la figura de patrón o empleador,asumen la totalidad de la cotización.

Un caso exitoso de ampliación de la coberturade seguridad social para los ocupados de la eco-nomía informal es el de Japón, cuyo sistema tie-ne una estructura de prestaciones y cotizacionesdiferenciada que toma en cuenta la ocupación yel tamaño de la empresa al que están vinculadoslos trabajadores. Este tipo de medidas puede sertemporal y gradual, por ejemplo subvencionan-do proporciones decrecientes en el tiempo delos aportes o cotizaciones.

También, se han implementado con éxito siste-mas de microseguro para grupos de trabajadoresinformales que tienen cierta capacidad de asocia-ción y autogestión. Su principal desventaja es quesólo cubren una proporción pequeña de la fuerzade trabajo informal y que pueden ser utilizadosindebidamente por empleadores del sector for-mal, por lo que se recomienda una fuerte regula-ción y utilizarlo únicamente en las etapas inter-medias hacia la protección social obligatoria.

Y, en particular, para el segundo segmento, in-formales independientes que desarrollan activida-des poco productivas y con baja probabilidad deéxito, se deben implantar procesos de capacita-ción acordes con sus características (Gallart,1999), de la siguiente manera:

• Con énfasis en habilidades básicas de lecto-escritura y matemática aplicada, pues unaalta proporción ha abandonado temprana-mente la educación formal o cuenta condeficientes competencias básicas.

• Que propicien la vinculación con los de-mandantes de empleo.

• Acompañados de un subsidio de asistenciapara reducir la deserción y la vinculaciónen trabajos precarios por la necesidad deconseguir ingresos.

• Con metodología modular, pues el grupoenfrenta dificultades para mantener unaparticipación prolongada en los procesos decapacitación.

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133

TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA


POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

Definición

Las políticas activas surgen como una respuestade diferentes concepciones teóricas (incluida laneoclásica) a la lucha contra el desempleo, alreconocer la existencia de: ineficiencias en elproceso de búsqueda de empleo, rigidez salarial(impidiendo que se ajuste el mercado de traba-jo), insuficiente dotación de capital humano yun trade off entre inflación y desempleo.

Las políticas activas intentan suplir las desigual-dades presentes en el mercado de trabajo a par-tir de la consideración de la heterogeneidad delos diferentes colectivos que participan en elmercado (Sacristán, 2003). Esto es, tienen comoprincipal objetivo la mejora del funcionamien-to del mercado laboral, permitiendo a los tra-bajadores aprovechar las oportunidades que sepresentan, y mejorar las perspectivas de empleode los demandantes menos cualificados y de losdesempleados de larga duración.

Existen diversas definiciones sobre las políticasactivas de empleo. Una las asocia con una serie

Una nota sobre las políticas activas de empleoA propósito de la experiencia de la Unión Europea

de medidas que tratan de mejorar la empleabi-lidad del desempleado. Otra hace referencia alconjunto de programas que fomentan la crea-ción de puestos de trabajo donde la demandade trabajo resulta insuficiente para asegurar elpleno empleo. Una tercera las asocia con las ac-ciones requeridas para conseguir el ajuste entreoferta y demanda de trabajo, a través de unamejor información y unas oficinas de empleoeficaces (Alujas, 2002).

De acuerdo con la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económicos (OCDE)1, unapolítica activa de empleo es toda medida cuyoobjetivo sea la inserción o reinserción laboral, yno se traduzca en un gasto de garantía de rentas,suponga o no gasto presupuestario. En este sen-tido, es una definición de carácter presupuesta-rio, por lo cual adolece de falta de flexibilidad, detal forma que aquellas políticas activas que nogeneren gasto presupuestario no estarían inclui-

El propósito de este artículo es presentar una visión panorámica de las políticas activas delmercado de trabajo y su aplicación en el caso de países de la Unión Europea. En la primera

parte se hace una caracterización analítica de tales políticas activas en términos de sustipologías, ejes de intervención, niveles de gestión, impactos típicos y eficiencia. En la segundaparte se incluye una síntesis sobre la evolución de la estrategia de empleo en la Unión Europea

desde los noventa, los patrones de políticas de mercado de trabajo implantadas en los paísesmiembros y las experiencias observadas y reflexiones suscitadas alrededor de la aplicación de

tales políticas en contextos de países desarrollados.

1 La OCDE divide las políticas activas en cinco categorías: adminis-tración y servicios públicos de empleo; formación profesional; me-didas a favor de los jóvenes; medidas de ayuda al empleo; y medidasa favor de minusválidos.



das en la misma (Tobes, 2002). A diferencia, laspolíticas laborales pasivas tienen como objetivoresponder a las situaciones de carencia de losdesempleados, buscándose asegurarles un ciertonivel de ingresos. En consecuencia, necesariamen-te implican gasto presupuestario.

Tipologías

Las políticas activas se pueden clasificar en tresgrandes grupos:

1. Las que persiguen el desarrollo de un buensistema de intermediación entre la oferta yla demanda.

2. Las orientadas a la mejora de los mecanis-mos de educación y formación para facili-tar a los jóvenes desempeñar una profesióny avanzar en la cualificación profesional delos adultos.

3. Las relacionadas con la promoción del em-pleo (Sacristán, 2003). En este contexto, sepueden identificar diferentes medidas depolítica activas de mercado de trabajo se-gún afecten la demanda, la oferta o ambas:

a. Medidas que inciden sobre la oferta de tra-bajo: además de la formación laboral, seincluyen aquellas medidas que formanparte de la normativa laboral y no im-plican gasto presupuestal, como medi-das relacionadas con: la edad de escola-rización y con la edad de jubilacióncomo forma de modificar la oferta detrabajo, la formación para mejorar lacalidad de la oferta de trabajo, las pres-taciones por desempleo, la reordenacióny reducción del tiempo de trabajo(Casey y Bruche, 1985).

b. Medidas que inciden sobre la demandade trabajo: aquellas que incentivan lacreación de empleo a favor de gruposespecialmente afectados por el desem-pleo (p. ej., desempleados de larga du-

ración, mayores de 50 años, jóvenes), ladisminución de costes empresariales (p.ej., cuotas a la seguridad social, incenti-vos fiscales para la formación continua),y la flexibilización del mercado de tra-bajo (p. ej., sistemas de contratación,costes de despido, salario mínimo).

c. Medidas que impactan tanto la ofertacomo la demanda de trabajo: aquellas quepropician la creación y mejora del fun-cionamiento de las agencias públicas deempleo, la autorización de agencias pri-vadas de colocación, la financiación(parcial) de prácticas formativas para losdesempleados, y el fomento de la con-tratación en régimen de aprendizaje yformación (Alujas, 2002).

Complementariamente, las políticas activas pue-den ser agrupadas en diferentes tipos según sufinalidad (Wilensky 1990), así:

a. Políticas gubernamentales para crear o con-servar puestos de trabajo:

1. Vía provisión directa de trabajo: traba-jadores minúsvalidos, empleo públicoregular, proyectos de obras públicas.

2. Subsidios al sector privado para: emplearnuevos trabajadores, extender el trabajoestacional a todo el año, instalar o reloca-lizar empresas en zonas de alta densi-dad de desempleo.

3. Subvenciones para la conservación depuestos de trabajo a través de: trabajosde tiempo parcial y sobrecostos para elempleador por la reducción de puestosde trabajo.

b. Políticas de gobierno para aumentar la ofertade trabajo y/o mejorar su calidad mediante:

1. Capacitación a los aprendices.2. Entrenamiento y reentrenamiento en el

sitio de trabajo.

135



3. Programas de trabajo en bachilleratopara facilitar el tránsito del colegio al tra-bajo.

4. Entrenamiento en el trabajo para los em-pleados con riesgo de supresión de suspuestos de trabajo.

5. Programas para mejorar la empleabi-lidad de los trabajadores.

c. Medidas gubernamentales para disminuir laoferta de trabajo por medio de:

1. Reducción de la edad de retiro.2. Aumento de la edad límite de escolari-

dad obligatoria.3. Reducción de la semana laboral (en nú-

mero de horas) o de tiempos extras.4. Disminución de la inmigración de tra-

bajadores con contrato laboral o fomen-to de su retorno a los países de origen(mediante subsidios o medidas coerci-tivas).

d. Políticas de gobierno para promover la movi-lidad laboral vía:

1. Información de oferta puestos de traba-jo y sus requerimientos laborales,

2. Consejería laboral en la escuela y a tra-vés de la vida laboral,

3. Asistencia para la relocalización.

Los programas activos pueden clasificarse tam-bién con base en sus objetivos genéricos de ac-ción. La mayoría de los programas activos in-tentan facilitar el acceso a los puestos de trabajofijos y mejorar el ajuste del mercado de trabajo.Pero también existen programas activos que res-ponden a objetivos no económicos, sino másbien sociales (OCDE, 1990). Los programasactivos son dos:

a. Programas que responden a objetivos econó-micos: formación ocupacional de desem-pleados adultos y de personas amenazadas

de desempleo, medidas de apoyo social des-tinadas a los jóvenes desfavorecidos o ensituación de desempleo, ayudas al empleopermanente en el sector privado, apoyos encarácter de prestaciones a los desempleadosque crean empresas, apoyos a la readapta-ción profesional de minusválidos; ayudas ala contratación de personas con minusva-lías, etc.

b. Programas que responden a objetivos sociales:creación directa de empleo temporal en elsector público o en el tercer sector, alrede-dor de actividades de interés social y traba-jo protegido para minusválidos.

Por último, existen varios modelos de políticasactivas de mercado de trabajo de acuerdo con lavariedad de programas y la intensidad de gastopúblico. Entre ellos, se destacan:

a. De orientación liberal: caracterizado por unmínimo grado de intervención y por ungasto altamente concentrado en medidas deinformación y orientación a los desem-pleados –que pueden utilizarse, al mismotiempo, como medidas de control de losbeneficiarios de las políticas pasivas–.

b. De orientación intervencionista: definido porgran diversidad de programas y por elevadaintensidad en gasto público (Gautié, 1997).

Ejes de intervención

a. Preparación para la búsqueda de empleo. Sebusca acercar a los demandantes y oferentesde trabajo para evitar desempleo duradero,especialmente en el caso de grupos pobla-cionales vulnerables y susceptibles de mante-nerse al margen del mercado de trabajo (p. ej.,jóvenes y mujeres), promoviéndose así la me-jora de la eficiencia del mercado de trabajo yde la igualdad de oportunidades de empleo.



b. Formación laboral.

1. Formación ocupacional destinada a losdesempleados adultos con dificultadespara encontrar un puesto de trabajoapropiado a sus aptitudes, e incluso alas personas amenazadas de caer en des-empleo.

2. Formación continua para la formaciónde personal sin calificación o semicali-ficados en general, mediante subsidiosotorgados a empresas o directamente através de instituciones públicas.

3. Formación profesional para facilitar el co-mienzo de la vida laboral de los jóvenesen últimos años de la enseñanza secun-daria, suministrada tanto en centros es-colares como en empresas.

4. Programas de garantía social para disua-dir el abandono escolar y fomentar elaprendizaje en la enseñanza secundariay en la formación de jóvenes para su ini-cio laboral.

5. Programas de readaptación profesionalpara el desarrollo de habilidades de tra-bajo en el caso de grupos poblacionalesdesaventajados, como los minusválidos.

c. Ayudas al empleo. Estos programas favore-cen de manera selectiva el empleo dedesempleados y de colectivos con dificul-tades de inserción en el mercado de traba-jo. Existen al menos cuatro programas deayudas al empleo:

1. Ayudas al empleo permanente en el sectorprivado. La gran mayoría de los progra-mas adopta la forma de subvencionesde carácter temporal en favor de gruposobjetivo, tanto a la contratación, en lamedida en que se genere empleo o semantenga un empleo en peligro de des-aparecer y no se produzca una sustitu-ción de empleados a nivel de la empre-sa. No se incluyen subvenciones de

carácter general en favor del empleo, nilas que se orientan a todos los trabaja-dores de ciertas regiones.

2. Apoyos a los desempleados que inician supropio negocio y ejerzan una actividadindependiente. Los apoyos se asociancomo prestaciones de desempleo, queson complementadas con créditossubsidiados, asesoría y orientación pro-fesional.

3. La creación directa de empleo en el sectorpúblico. Este programa es de caráctertemporal y se concentra alrededor deactividades de interés local.

4. Empleos destinados a los minusválidos.Este programa incluye tanto las ayudasa la contratación para puestos de traba-jo normales como para la creación di-recta de empleos.

Poblaciones objetivo

Entre los grupos poblacionales a los que se tien-den a dirigir las políticas laborales activas so-bresalen, entre otros: el de desempleados de lar-ga duración (superior a un año) y que superancierta edad, el de personas cuya experiencia la-boral es muy pobre o incluso inexistente (mar-ginados, inmigrantes y trabajadores con bajacualificación), el de jóvenes recientemente in-corporados al mercado de trabajo, el de perso-nas desaventajadas, como minusválidos, el deinactivos (especialmente se refieren a las muje-res) y receptores de rentas sociales, para los queel empleo les puede servir como mecanismo deintegración social (Sáez, 1997).

Impactos básicos y eficiencia

Políticas activas

Existen dos tipos de efectos de las políticas labo-rales activas: directos e indirectos. El efecto di-recto de políticas activas de empleo es el que in-

137



cide directamente sobre aquellas personas quereciben apoyo o asistencia, en tanto que el indi-recto es el que afecta a otras personas (Maré 2005).

Como lo han señalado diversos autores, el im-pacto directo y de corto plazo más reconocidode las políticas activas –en particular de los pro-gramas de entrenamiento, de apoyo a la crea-ción directa de puestos de trabajo o subsidios alempleo– es la tendencia a la reducción del des-empleo. Sin embargo, existen otros impactos(directos e indirectos) de mediano plazo y bajoun contexto de equilibrio general que afectan elnivel de empleo, como:

a. Una mejora en la eficiencia en el proceso deajuste del mercado laboral, en el sentido deque, por ejemplo: las cualificaciones de losdesempleados buscando trabajo correspon-dan adecuadamente a la estructura de de-manda de trabajo, los desempleados pue-dan mantener algún nivel de actividad y quela incertidumbre de los empleadores se re-duzca con la previa participación de losaplicantes al trabajo en un programa deentrenamiento o similares.

b. El aumento en la productividad de la fuerzade trabajo asociado no solamente con pro-gramas de entrenamiento y actividades enprogramas de creación de trabajo, sino tam-bién con externalidades favorables a la pro-ductividad de otros trabajadores diferentesa los participantes en programas activos.

c. Una contribución al mantenimiento de unaoferta efectiva de trabajo, al reducirse el ries-go no sólo de desempleo de largo plazo paraun grupo de trabajadores, sino además deque otro grupo marginado de trabajadoresdel mercado laboral deje de pertenecer a lafuerza de trabajo.

En contrapartida, se observan efectos negativos,como la reducción del empleo regular y unos

menores incentivos para la moderación salarial,ante la caída en la pérdida de ingresos debida aldesempleo en presencia de compensación deldesempleo. Este efecto es conocido como des-plazamiento (crowding out) en la dirección dereducir el empleo regular.

El efecto resultante entre los positivos y negati-vos, directos e indirectos, es conocido como elefecto neto. Por ejemplo, en el caso de políticaspúblicas de subsidio al sector privado para la crea-ción de puestos de trabajo, sobresale cómo el efec-to neto puede resultar muy inferior al efecto bru-to positivo en términos de generación de empleos.Ello debido a que muchas nuevas contratacionesque irían a realizarse de cualquier manera, to-man provecho de los subsidios, lo que constitu-ye una “carga muerta” a la política (deadweightloss), o que nuevas contrataciones vengan a sus-tituir otras (“efecto sustitución”), o que el apro-vechamiento de subsidios por parte de algunasempresas implique el desplazamiento de algu-nos de sus competidores en el mercado y, porende, la pérdida de puestos de trabajo (“efectodesplazamiento”). Estos tres efectos pueden sermuy importantes e incluso, al menos en ciertoscasos, hacer que dichas políticas activas puedanresultar de insuficiente rentabilidad social.

Como es de esperar, en general la magnitud decada uno de los efectos dependerá de la intensi-dad y tipo de programas activos utilizados anteuna determinada situación de la economía y lasfinanzas públicas en general, y del mercado detrabajo en particular. En efecto, una de las ca-racterísticas importantes de las políticas activasde empleo es que funcionan cuando los proble-mas de mercado de trabajo que enfrentan sonde alcance limitado, por el hecho de ser políti-cas complementarias que pueden contribuir apotenciar los efectos de otras políticas, pero queno son suficientes por sí mismas para resolverproblemas crónicos del mercado de trabajo o



problemas de una situación de desempleo ma-sivo. Generalmente, son diseñadas y aplicadaspara enfrentar ciertos factores determinantes deparo estructural, como la falta de corresponden-cia o desajuste entre la formación y capacitaciónde los desempleados y los requerimientos labo-rales de la demanda de trabajo, mediante pro-gramas de formación, capacitación y movilidadlaboral orientados a subsanar este tipo de des-ajustes en el mercado de trabajo. De otra parte,cuando la intensidad del desempleo es reduci-da, pueden bastar políticas pasivas como pro-tección por desempleo sin que se tenga que re-currir a políticas activas.

Por último, como se desprende de investigacio-nes recientes, la efectividad de políticas activasdepende en buena medida de las interaccionesentre políticas activas y pasivas, por lo que nodeben ser compartimentos estancos dentro dela política laboral marco. Las políticas activas,al apoyar y capacitar a los desempleados paraemplearse, traen como consecuencia una mejo-ra en sus ingresos previsibles en el futuro –ade-más de los derechos a beneficios de desempleoesperados por participar en un programa acti-vo–, por lo que también influyen sobre el com-portamiento del mercado de trabajo (Martin,2000). Por ello, resulta conveniente que las po-líticas activas se vinculen a las pasivas, de tal for-ma que, por ejemplo, los beneficiarios de lasprestaciones por desempleo puedan acogerse aprogramas temporales de empleo público o be-neficiarse de acciones de formación profesional.

Políticas pasivas

Las políticas pasivas han sido criticadas en tér-minos de sus costos fiscales y consecuente pre-sión desestabilizadora sobre las finanzas públi-cas, su desestímulo a la búsqueda activa deempleo por parte de los desempleados y su con-tribución a la prolongación del desempleo.

En contraposición, de una parte, también hayefectos positivos de estas políticas que, en mu-chos casos, pueden llegar a superar a los citadosefectos negativos. Así, por ejemplo, el manteni-miento parcial de la renta de los trabajadoresdesempleados puede convertirse en un “estabi-lizador automático” de la demanda efectiva y delnivel de producción de la economía, que, a tra-vés del efecto multiplicador, atenúa los efectosnegativos de una recesión económica. Estos efec-tos positivos de las políticas pasivas dependen,entre otros factores, de que la regulación del sis-tema de protección por desempleo debe garanti-zar un cierto equilibrio tanto entre el monto delas prestaciones y el nivel de los salarios del mer-cado (la llamada “tasa de sustitución”), comoentre las condiciones de acceso y la duración delas prestaciones y las características del colecti-vo beneficiario y sus posibilidades de inserciónlaboral.

De otra parte, debe mencionarse que a propósi-to de esta supuesta relación negativa entre pres-taciones por desempleo y búsqueda activa, porejemplo Cebrián, Toharia et al. (1996) y García-Mainar y Toharia (2000) la cuestionan debida-mente en el caso de España, con base en la en-cuesta realizada por el INEM a desempleadosregistrados y mediante un adecuado análisis dela evolución conjunta de esas dos variables.

Evaluación de impactos

Existen diversos tipos de evaluación: macroeco-nómica: equilibrio parcial o equilibrio general,y microeconómica.

La evaluación macroeconómica pretende anali-zar cuáles son los efectos de las políticas activassobre determinadas variables del mercado detrabajo, como el nivel de empleo, la tasa de des-empleo, la formación de salarios y el proceso deajuste entre trabajadores desempleados y pues-

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tos de trabajo vacantes. Dicha evaluación se apo-ya en diferentes modelos: búsqueda (curva deBeveridge), al analizar el efecto de las políticasactivas en la mejora de la efectividad del ajusteen el mercado de trabajo, racionamiento de em-pleos (modelo Layard-Nickell), al estudiar la in-fluencia de la aplicación de políticas activas enlos resultados del mercado de trabajo, y estructu-rales, al centrarse en el análisis del impacto delas políticas activas en la movilidad laboral yrecolocación de la mano de obra.

Esta evaluación busca responder a preguntascomo las siguientes: ¿están los programas focali-zados hacia los grupos identificados como losque mayor dificultad enfrentan para emplearseen el mercado?, ¿la participación de trabajado-res en programas activos les permite mejorar sussalarios reales?, ¿los programas activos le mejo-ran a los participantes la probabilidad dereemplearse? (Lehmann, 1995).

Por su parte, la evaluación de carácter microeco-nómico busca especificar los efectos de diferen-tes medidas de política sobre el salario o la si-tuación en el empleo, diferenciándolos en: creaciónneta y pérdida neta de empleo, según se creennuevos empleos, o no, como resultado de laaplicación de medidas; sustitución de trabajado-res no favorecidos hacia los favorecidos con lasmedidas de política activa; desplazamiento detrabajadores por pérdidas de empleo en sectores nofavorecidos con las medidas como consecuenciade su menor competitividad en el mercado(Alujas, 2002). Una de las preguntas que buscaabordarse con la evaluación micro es ¿los pro-gramas aplicados han logrado minimizar losefectos distorsionantes (p. ej., sustitución,deadweight, desplazamiento)?

Una evaluación comprensiva de políticas públi-cas, como las activas de empleo, debe realizarsemediante modelos de equilibrio general o, en

su defecto, a través de modelos de equilibrioparcial. Ante las limitaciones de índole teóricay técnica para la estricta especificación de mo-delos de comportamiento y la falencia de datosobservables suficientes, en general se tiene querecurrir a análisis empíricos de equilibrio par-cial de diversa naturaleza o estudios economé-tricos de diversa complejidad.

Entre los enfoques de equilibrio parcial se des-tacan el experimental, a través de la observacióndel comportamiento de determinadas variablesentre “grupos de control” (p. ej., el nivel de sa-larios y/o probabilidad de reempleo entre tra-bajadores participantes en programas activos yotros trabajadores considerados como “grupo decontrol”), y el de metodología de transición, quesirve para analizar transiciones entre diferentesestados del mercado laboral con base en datosmacro o micro, frecuentemente mediante mo-delos econométricos (p. ej., la salida del estadode desempleo en función no sólo de variables delmercado laboral, como el nivel de desempleo ysu tendencia intertemporal, sino también deotras, como la intensidad de políticas activas queafectan el mercado laboral).

De cualquier forma, dado que el propósito últi-mo de las políticas activas es reducir el desem-pleo y/o aumentar los ingresos, en la práctica seha tendido a recurrir a algún método estadísticocon miras a inferir la efectividad de las mismas,mediante el establecimiento de unas relacionesestadísticamente robustas entre variables macroclave, como el nivel de desempleo y/o salariosreales, con indicadores sobre la intensidad deaplicación políticas activas como, por ejemplo,nivel relativo de gasto presupuestal. Existe unaescasa aunque creciente literatura empírica coneste tipo de aproximación metodológica. Unosde los primeros trabajos fueron los realizados porCalmfors (1994, 1995), seguidos por los de otrosautores e instituciones, como la OCDE.



Sin embargo, como lo señala Martin (2000),“los resultados de diversos análisis econométricosno son concluyentes, algunos muestran efectos ro-bustos en términos de una reducción en la tasanatural o tasa de equilibrio de desempleo o en laspresiones sobre los salarios reales, otros no mues-tran una correlación significativa. Esta literaturaestá plagada de numerosas dificultades técnicas yde datos, especialmente sesgos de simultaneidad yaque las comparaciones entre países revelan que elgasto en programas activos está positivamente re-lacionado con la tasa de desempleo”.

Aún más, en principio, las evaluaciones de po-líticas activas carecen de precisión y no puedenser base de generalizaciones, por otras razonesadicionales, cómo la relativa inestabilidad y fal-ta de continuidad de políticas activas, como parapoder observar sus impactos más allá del cortoplazo, la ausencia de análisis sobre los benefi-cios sociales potenciales de la participación enprogramas activos (p. ej., menores niveles dedelincuencia y drogadicción juveniles), una ex-cesiva concentración en programas de pequeñaescala y considerados, al menos, ex ante comorelativamente exitosos.

Pero incluso más importante, es el hecho de quela política activa es en la práctica de naturalezaendógena; esto es, en la medida en que los pro-blemas del mercado de trabajo se exacerban, lasautoridades gubernamentales tienden a reaccio-nar intensificando las políticas activas, por loque resulta difícil identificar el verdadero im-pacto de estas políticas. En efecto, cambios engastos presupuestales pueden responder a varia-ciones en el mercado de trabajo, pero al mismotiempo afectan el comportamiento de la ofertay demanda de trabajo.

Por último, debe tenerse presente, a la hora deevaluar políticas activas orientadas más a la ofertade trabajo que a la misma demanda (la cual de-pende de manera determinante de la evolución

de la economía y de otras políticas económicasy sectoriales, entre otros factores), que por máseficientes que ellas sean para la capacitación yadecuación de grupos de trabajadores desaven-tajados ante su marginalidad o dificultad paraacceder al mercado de trabajo, no podrán al-canzar eficiencia social si simultáneamente nose genera una oferta suficiente de puestos de tra-bajo.

Gestión de políticas públicas de empleoen el nivel local

Existe un reconocimiento relativamente gene-ralizado en el sentido que desarrollos recientesde las teorías de crecimiento económico y de lanueva geografía económica han brindado sus-tento a la pertinencia de lo local como objetode estudio y, a la vez, fundamentado elementosguía de política pública en el nivel de lo local.El caso de la acción pública en mercados de tra-bajo locales no resulta ajeno, especialmente antela pertinencia de los problemas de desempleo ydesajustes del mercado de trabajo en el nivel delo local. Así, por ejemplo, ante la importanciade economías externas en conglomerados comolos urbanos, la confluencia de intereses en capaspoblacionales urbanas alrededor de la proble-mática de la producción y el empleo y el agra-vamiento de problemas muy localizados geo-gráficamente en relación no sólo con la caídadel empleo sino con la pérdida de un tipo espe-cífico de puestos de trabajo, entre otros, resultaevidente la pertinencia de lo local como instan-cia de acción determinante de las políticas acti-vas de empleo.

No obstante ello, es de resaltar que, en el nivelanalítico, hay que tener en consideración quelos cambios locales no son únicamente el resul-tado de factores de esa índole, sino que depen-den de un amplio conjunto de factores econó-micos, tecnológicos y sociales mucho másamplios. Además, que los “mercados de trabajo

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locales” se definen frecuentemente con base endivisiones de tipo administrativo, lo que resultainsatisfactorio, porque no corresponden a undeterminado tipo de rasgos y condiciones eco-nómicas (cambiantes) características, diferencia-les según zonas o áreas territoriales.

Un mercado de trabajo es una institución socialen la que empleadores y trabajadores no solointercambian información: por una parte, de lacalificación, caracterización (p. ej., edad, géne-ro) y disponibilidad de fuerza de trabajo, y, porotra, de la calidad, oferta y salarios de puestosde trabajo; sino que además indagan alternati-vas actuales y previsibles, y realizan acuerdos ycelebran contratos de empleo. Como tal, la re-colección de información será menos costosa ymás eficiente en un área relativamente delimi-tada según los medios disponibles para recabarlapara un espectro amplio y suficientemente re-presentativo de trabajadores y empleadores po-tenciales. Además, por ejemplo, el área limítro-fe del mercado local dependerá del costo yposibilidad del oportuno desplazamiento de lostrabajadores a su lugar de trabajo y, en conse-cuencia, de la disponibilidad de medios de trans-porte y la localización de viviendas adecuadasen el entorno. La definición de un mercado detrabajo local es todavía más compleja, en lamedida en que se toman en cuenta las variablescondiciones competitivas con el cambio tecno-lógico y la profundización de la globalización,que conlleva incesantes desplazamientos terri-toriales de sectores, subsectores y actividadesproductivas y, en consecuencia, de empresas yfactores productivos. En consideración a estetipo de factores condicionantes, resultaría posi-ble aproximarse a la conceptualización de un“área territorial deseable” para que un determi-nado mercado de trabajo pueda ser considera-do como local, de manera semejante a la defini-ción de “unión monetaria óptima” en la teoríade finanzas internacionales.

Con la identificación de un “mercado de traba-jo local” resultaría viable especificar un conjun-to de políticas laborales susceptible de alcanzarespecial eficiencia en ese espacio de acción, alconsiderar debidamente las condiciones carac-terísticas del entorno económico, social y labo-ral. Sin embargo, uno de los problemas que en-frenta la aplicación de aquellas políticas localesdeseables, en términos de eficiencia y bienestarsociales, reside en la definición político-admi-nistrativa de la instancia responsable (p. ej., lo-cal, regional, nacional) del diseño e implanta-ción de cada una de las diferentes políticaspúblicas. Así, es frecuente constatar muy diver-sos límites a la autonomía local para la defini-ción de sus políticas de carácter público. Pero,también, es necesario reconocer los problemasde descoordinación e ineficiencias que se suce-den con la descentralización de ciertas políticasy la centralización de otras, por lo que se re-quiere guardar una muy estrecha cooperación eintercambio entre las diversas instancias en laaplicación de políticas públicas constitutivas deuna estrategia general. Éste es el caso de la des-centralización de ciertas medidas de políticaactiva de empleo en el marco de una políticalaboral en el nivel macroeconómico.

LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

EN LA EUROPA COMUNITARIA

Evolución hacia una estrategiade empleo en la Unión

Antes de los ochenta la política de empleo enEuropa no se planteaba como una política inte-gral, sino como un componente más de la polí-tica económica, por lo que no se recurría a polí-ticas de tipo activo para promover la creaciónde puestos de trabajo, la inserción al mercadode trabajo de grupos poblacionales desaventaja-dos y el entrenamiento y formación con miras acontribuir al ajuste entre los requerimientos delos puestos de trabajo y las habilidades de la fuer-



za de trabajo disponible. Sin embargo, el au-mento del desempleo motivó un interés de laComunidad en las cuestiones sobre empleo. Laelaboración del Libro Blanco de la Comisión,“Crecimiento, competitividad y empleo. Retos paraentrar en el siglo XXI”, constituyó un importan-te paso en la transición, hacia nuevas estrategiascomunitarias de lucha contra el desempleo(Cristóbal, 2001).

El Libro Blanco considera que reformas adicio-nales en la regulación del mercado de trabajodeberían ser acompañadas con otras medidascomo: mayor énfasis en aumentar los niveles deempleo y no sólo en reducir los de desempleo,atención especial al ambiente que incide en elempleo y no solamente en el mismo funciona-miento del mercado de trabajo (p. ej., impactosfiscales negativos para la generación de empleo)y aumento sostenido de la inversión de la Co-munidad en capital humano como factor de-terminante en la competitividad de largo plazo.En este contexto, el Libro plantea cuatro obje-tivos interdependientes, a saber:

1. Identificar los cambios ocurridos en el mer-cado de trabajo especialmente los concer-nientes all trabajo temporal y flexible y, enconsecuencia, transformar los patrones ytiempos de trabajo para responder más ade-cuadamente a la nueva organización del tra-bajo, adaptar los impactos fiscales en unsentido que contribuyan a estimular elempleo y mejorar la adaptabilidad del mer-cado de trabajo mediante el ajuste del es-quema regulatorio.

2. Facilitar el acceso al mercado de trabajo,especialmente en las regiones menos desa-rrolladas y para los grupos sociales desaven-tajados, resolviendo problemas y obstácu-los al empleo juvenil, combatiendo laexclusión del mercado de trabajo, promo-viendo igualdad de oportunidades entrehombres y mujeres.

3. Mejorar el capital humano como mediopara garantizar la competitividad de la Co-munidad, con énfasis en el entrenamiento,la calificación y la adquisición de nuevashabilidades.

4. Acelerar el desarrollo de nuevas activida-des, especialmente intensivas en mano deobra calificada.

En síntesis, el Libro parte de la convicción deque la reducción del desempleo necesariamenterequiere la ampliación de oportunidades deempleo a un ritmo e intensidad sin preceden-tes. Para este propósito, defiende que las políti-cas proactivas del mercado de trabajo debendesempeñar un papel central e irremplazable yque se requiere una nueva visión del acerbo deinstrumentos disponibles que pueden influir enel ambiente del empleo a muy diversos niveles:regulatorio, fiscal o de seguridad social. El ob-jetivo último es promover el desarrollo de mer-cados nacionales de trabajo hacia un único mer-cado comunitario de trabajo.

Así, entonces, el Libro Blanco de la Comisiónsirve de punto de partida de la política de fo-mento del empleo de la Unión Europea (en1993). En diciembre de 1994 se propone unaserie de orientaciones comunitarias con el obje-tivo de crear empleo: intensificación de la for-mación profesional y continua, flexibilizaciónen el tiempo de trabajo compatible con la mo-deración salarial, reducción de costes laboralesno salariales, aumento de los recursos dirigidoshacia las políticas activas y de incentivos al em-pleo de aquellos colectivos con mayores dificul-tades para acceder al mercado laboral.

La aprobación del Tratado de Amsterdam, en1997, constituye un claro avance en el desarro-llo hacia una política de empleo comunitaria, alincorporar al Tratado el Título de Política So-cial, con el objetivo de conseguir un alto nivelde empleo mediante una reestructuración del

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gasto público (modificando los regímenesprestacionales y fiscales) y la sustitución progre-siva de políticas pasivas predominantes por po-líticas activas de empleo. Las grandes áreas deacción acordadas se centran alrededor de:

• Empleabillidad• Espíritu empresarial• Adaptabilidad• Igualdad de oportunidades.

Sólo hasta 1997 se establecen unas directricescomunitarias en materia de empleo, basadas enlos cuatro pilares acordados en el Tratado deÁmsterdam, que sirven de guía para los PlanesNacionales de Empleo de los Estados Miem-bros. Estas directrices deben respetar el princi-pio de subsidiariedad, las competencias de losEstados miembros y han de estar integradas enlas orientaciones de política económica (Tobes,2002). El Tratado de Amsterdam confirma laimportancia de los objetivos de empleo en lapolítica económica comunitaria, consolidandolos mecanismos e instituciones encargados dela supervisión y la evaluación de la estrategia deempleo. La dimensión comunitaria se limita ala financiación a través de los Fondos Estructu-rales y a acordar un marco de referencia comúny una evaluación continua de las estrategias na-cionales de empleo.

Posteriormente, el Consejo Europeo de Viena,celebrado en diciembre de 1998, da nuevas orien-taciones a la política comunitaria de empleo bajoun enfoque macroeconómico consecuente conel crecimiento económico y la estabilidad, a sa-ber: fomentar la igualdad de oportunidades en-tre hombres y mujeres, intensificar la formaciónpermanente, aprovechar el potencial del sectorservicios como marco de creación de empleo,crear el clima adecuado para el progreso de laspequeñas y medianas empresas, revisar el siste-ma fiscal y de prestaciones con el fin deincentivar la creación de nuevos puestos de tra-

bajo y la incorporación de desempleados almercado laboral, favorecer la permanencia delos trabajadores de mayor edad dentro de lapoblación activa, promover la inserción laboraly la igualdad de oportunidades de los gruposmenos favorecidos.

El Consejo Europeo de Colonia sobre el PactoEuropeo para el Empleo (en junio de 1999) re-fuerza las conclusiones del Consejo de Viena yestablece como prioridad absoluta garantizar unelevado nivel de empleo.

En marzo de 2000 se celebra el Consejo Euro-peo de Lisboa, adoptándose la definición de unaestrategia global para el crecimiento económi-co a largo plazo, el pleno empleo, la cohesiónsocial y el desarrollo sostenible en una sociedadbasada en el conocimiento, que se conoce comola Estrategia de Lisboa. Esta estrategia sirve demarco de la denominada Estrategia Europea deEmpleo (Sacristán, 2003).

Mediante esta estrategia se busca la consecuciónde tres objetivos para hacerle frente a los retoseuropeos de cara a la globalización económica aescala cada vez más global. El primero es pro-pender por la competitividad de la Comunidadmediante la liberalización de los servicios, el de-sarrollo de la “nueva economía” y el mejoramientodel capital humano. El segundo objetivo es mo-dernizar los sistemas de protección social y pro-moción del empleo, en consulta con la búsquedade la cohesión social y la competitividad. El ter-cer objetivo es adecuar las políticas macroeco-nómicas con el fin de reducir el desempleo, demanera sostenida y perdurable.

En este marco se propone la aplicación de polí-ticas activas de empleo, con énfasis en la mo-dernización de la organización del trabajo, laeducación permanente y el aumento del índicede empleo, especialmente del femenino. Se brin-da especial importancia a las políticas de rees-



tructuración del mercado de trabajo, salvaguar-dando y profundizando la cohesión social comouna de las bases centrales del denominado “mo-delo social europeo”.

Como lo afirma Cristóbal (2001): “En suma,desde la Unión Europea se trata de dar respuesta ala problemática del mercado de trabajo articulan-do medidas de políticas activas sobre el mercado detrabajo, medidas de orden fiscal y nuevas estrategiasde política industrial. Todo ello mediante el juegocombinado de los mecanismos de mercado, la ne-gociación colectiva y la intervención pública”.

Patrones de políticas de mercadode trabajo en la Unión

En la Unión Europea se ha destinado cerca del3% del PIB a las políticas activas y pasivas demercado de trabajo: casi dos puntos del PIBcorresponden a políticas pasivas y algo más deun punto a políticas activas. A excepción deSuecia e Italia, países en los que excepcional-mente los recursos presupuestales dedicados alas políticas activas superan a los de las pasivas,y de Portugal, que dedica montos similares alos dos tipos de políticas, en el resto de los esta-dos miembros no sólo se dedican más recursosa las políticas pasivas, sino que también son losque más recursos dedican proporcionalmente apolíticas activas.

A pesar de que se tenía como propósito aumen-tar el gasto en políticas activas a costa de su re-ducción en políticas pasivas, en los noventa nose había logrado avanzar en ese sentido, ante elaumento en el número de beneficiarios del sis-tema de subsidio al desempleo por causa de unaevolución económica deficiente, con marcadosciclos recesivos, aparte de que se iba reconocien-do que la diferencia entre políticas activas y pasi-vas no era tan marcada y que no eran excluyentes,sino más bien complementarias.

En este sentido, en 1994 se aprobó la estrategiade empleo para países de la OCDE, en la que seenfatizaba la reforma del sistema de beneficiosal desempleo y el reforzamiento de programasde entrenamiento y capacitación, además de unamejor interacción entre políticas activas y pasi-vas y una adecuación del sistema impositivo, conmiras a mejorar el funcionamiento del merca-do de trabajo.

Es así como en los últimos años las políticassociales europeas han estado orientadas bajo eldenominado paradigma del “Estado de bienes-tar activo”, que brinda prioridad a la oferta detrabajo y a las medidas tendientes a la integra-ción en el mercado de trabajo, y a una menordependencia de los apoyos por concepto deldesempleo. Ello se refleja en la estrategia deempleo comunitaria con sustento en la implan-tación de políticas activas en el mercado de tra-bajo (como programas de formación y capaci-tación para el trabajo), reformas de carácterestructural (como al sistema de seguridad socialy fiscalidad) y flexibilización del mercado de tra-bajo (tanto a la entrada y salida del mercadolaboral como a la flexibilidad en la estructurasalarial y en las reglas que rigen la movilidadfuncional y geográfica).

Políticas pasivas

Entre las políticas pasivas de trabajo aplicadasen países de la Unión son de resaltar:

Beneficios al desempleo

Solamente Irlanda y Reino Unido tiene benefi-cios al desempleo a una tasa fija; en el resto delos países miembros de la Unión tales benefi-cios son otorgados en función de los salariosprevios, con una tasa de reemplazo media supe-rior al 60% de los salarios nacionales prome-dio. En Holanda, Portugal y España el benefi-

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cio se fija en relación con el salario mínimo. Entodos los casos el otorgamiento de beneficiosprevé la imposición de sanciones al beneficiadosi no permanece activo en la búsqueda de opor-tunidades de trabajo en el mercado.

Asistencia social al desempleo

El principio básico de la asistencia social es ase-gurar un ingreso mínimo a las personas que noposeen suficientes recursos, y tiene un alcancemás amplio en países como Dinamarca, Fran-cia y Alemania, como es la prevención de la ex-clusión social.

En la mayoría de los países la duración de estetipo de beneficios es indefinida, en la medidaen que el individuo satisfaga los requerimientosde elegibilidad y que, esté dispuesto a trabajar yrealizar actividades para mejorar su situacióneconómica.

Adicionalmente, aunque con grandes diferen-cias entre los Estados miembros, se evidencia latendencia a que los beneficiarios de ayudas so-ciales estén cada vez más sujetos a la condiciónde participar en programas activos de trabajoorientados a promover el (re)ingreso en el mer-cado de trabajo. “Estas medidas buscan una me-jor capacitación y motivación de la persona y de-ben guardar un equilibrio entre el carácterimpositivo (obligatorio para percibir las ayudassociales, pero con aprovechamiento menor) y elcarácter voluntario (mayor aprovechamiento porparte de lo beneficiarios auque con menor asisten-cia y continuidad)” (Consejería de innovación,ciencia y empresa, 2004).

Impacto de los beneficios en la decisiónde buscar oportunidades de empleo

De acuerdo con las investigaciones existentes,es de argumentar que los beneficiarios tienden

a realizar actividades de búsqueda con mayorperseverancia que los no-beneficiarios, y quemientras más corta la duración de los benefi-cios, ceteris paribus, mayor sería la intensidadde búsqueda. Relación que no pareciera ser ciertapara el caso de la tasa de reemplazo. De cual-quier forma, una de las razones para dicho com-portamiento reside en la complementariedadexistente entre los beneficios de desempleo yciertos programas activos como el entrenamien-to, que al ser aprovechadas pueden mejorar laeficiencia de políticas de trabajo.

Políticas activas de empleo2

El ordenamiento de países a comienzos de lapresente década, según el monto relativo de re-cursos presupuestales dedicados a políticas acti-vas de mercado de trabajo, era: Dinamarca yluego Suecia, seguidos de Bélgica y Holanda,Alemania y Francia y, finalmente, Grecia, Por-tugal, España y Reino Unido. La diferencia enintensidad de gasto es tal que, como lo mencio-nan Peters et al. (2004), Dinamarca y Sueciagastan hasta 20 veces más (en términos del PIB)que el Reino Unido.

Al menos en principio no parece existir una re-lación nítida entre la importancia de los recur-sos dedicados a estas políticas y la gravedad delos problemas del mercado de trabajo, tanto entérminos de la tasa de desempleo como de tasade “desocupación” (desempleados más inacti-vos). En Dinamarca y Holanda, que tienen unosniveles de desempleo y subocupación relativa-mente reducidos, las políticas de mercado detrabajo son mucho más importantes que enotros, como Italia y España, que tienen nivelesrelativamente elevados de desocupación.

2 Los datos mencionados en esta sección se basan en Peters et al. (2004)y Martin (1998).



En este punto es de mencionar las diferentestasas de cobertura de las políticas activas entrepaíses de la Unión. Cerca de un 40% de losdesempleados europeos recibe algún beneficiopor desempleo. Las tasas de cobertura más eleva-das se observan en países escandinavos y centroeu-ropeos, como Bélgica, Suecia, Dinamarca, Ale-mania, Austria y Finlandia, en marcado contrastecon países del sur de Europa (Italia y Grecia y, enuna situación algo mejor, España y Portugal).

Complementariamente, el “gasto relativo enpolíticas activas por parado” (gasto en políticasactivas por parado con respecto al PIB por per-sona activa) alcanza valores cercanos al 30% endos países nórdicos y del orden del 15% en Ale-mania y en dos de los países “menos ricos” de laUnión Europea (Irlanda y Portugal), menoresaún al 3% en los casos de España y Grecia, ycon uno cercano al 5% para el caso del ReinoUnido, lo que resulta coherente con el modeloliberal en materia laboral característico en estepaís (Martin, 1998).

Además, la composición del gasto entre progra-mas activos varía sustancialmente entre paísesde la Unión. Los programas de entrenamientoson los más importantes dentro de las políticasactivas en países como Austria, Alemania y Sue-cia, al punto que absorben más del 45% de losrecursos dedicados a este tipo de políticas, Di-namarca (40%) y Reino Unido (32%), en tan-to que los programas de incentivos al empleoson los más importantes para los casos de Gre-cia, al dedicarse cerca del 71% de los recursosdestinados a políticas activas, Italia (61%), se-guidos de España (39%) y Dinamarca (33%).En el caso de programas para la integración almercado laboral de grupos desaventajados so-bresale la prioridad que se le brinda en Holan-da (con más de la mitad de los recursos dedi-cados a políticas activas), seguida por Suecia(35%) y Reino Unido (30%) (Peters et al.,2004).

Existe una diversidad de razones explicativas delas diversas orientaciones de las políticas activasentre países de la Unión, que van más allá de lasmeramente coyunturales. Una muy destacadase relaciona con la orientación general y el gra-do de desarrollo del Estado del Bienestar en losdiferentes países. Otra reside en el tipo de enfo-que de política económica adoptado como mar-co de referencia para la aplicación de políticasactivas de empleo. Sin dejar de mencionar lainfluencia que tiene la diferente tradición y es-tructura institucional de los países para el dise-ño e implantación de políticas sociales.

Como es sabido, los países nórdicos se caracteri-zan por haber logrado los más avanzados Esta-dos de Bienestar en el mundo, en tanto que lospaíses del centro de Europa Occidental, comoAlemania y Francia, se distinguen por tener unosEstados Benefactores, si bien muy desarrollados,no tan perfeccionados como los nórdicos, y, fi-nalmente, con mucho menor grado de desarro-llo los Estados de los países Mediterráneos, enespecial Grecia, España y Portugal. Conviene re-saltar cómo resulta coherente este ordenamientocon el esfuerzo relativo dentro de la Unión dedi-cado por los diferentes países miembros a la apli-cación de políticas activas de empleo.

En cuanto al enfoque de política pública, es dedestacar el enfoque social de países con avanza-do Estado Benefactor, como Holanda, Suecia yDinamarca, al dedicarle una elevada proporcióndel gasto (50%, 35% y 30%, respectivamente)en ciertos programas como, por ejemplo, la in-tegración al mercado de trabajo de grupos des-aventajados, como los minusválidos.

A diferencia, otros países han adoptado un en-foque más bien liberal, al centrarse en medidasdirectas y con un bajo nivel de importancia delas políticas activas, como Reino Unido, con unEstado de Bienestar menos avanzado que el delos países nórdicos.

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Un enfoque tradicional es seguido por paísescomo Francia y España, que brindan especialimportancia a programas de formación y ayudaal empleo.

Con respecto a los aspectos institucionales rela-cionados con la implantación de políticas acti-vas, resulta ilustrativo mencionar el caso com-parativo entre España, Francia y Reino Unido.Siguiendo a Alujas (2002): “A pesar de tener es-tructuras institucionales distintas en cuanto a laaplicación de las políticas activas y de otorgarlesun nivel de importancia y una distribución dife-rentes, consideramos interesante destacar una si-militud entre España, Francia y el Reino Unido.Los tres países comparten una vertiente de“flexibilización” en sus políticas de mercado de tra-bajo que ha ido imponiéndose a lo largo del perío-do analizado, aunque con manifestaciones distin-tas. En España destaca el énfasis en la flexibilidadexterna a partir de 1984 y que tiene un fiel reflejoen la política de fomento del empleo aplicada du-rante la mayor parte del período 1985-2000. EnFrancia, la “flexibilización” se traduce por ejem-plo en la apuesta por la reducción de los costes la-borales no salariales, especialmente en el caso delos trabajadores menos cualificados. En el ReinoUnido, la necesidad de conseguir un mercado detrabajo flexible impregna la política de empleo yadesde los años 80 (sindicatos, negociación colecti-va, salarios…) acometiendo una progresiva desre-gulación del mercado de trabajo”.

A MANERA DE REFLEXIÓN

Balance de la aplicación de políticasactivas en países desarrollados

Si bien de los muy diversos análisis sobre la efec-tividad de las políticas activas en términos dedisminución del desempleo y /o la mejora enniveles salariales se pueden extraer conclusionesmixtas, aunque en algunos contextos naciona-

les sus impactos netos tienden a ser mejores queen otros, no deben olvidarse, como se mencio-nó en la sección “Gestión de políticas públicasde empleo en el nivel local”, las severas limita-ciones y deficiencias que los caracterizan ante lainestabilidad y corta duración de muchos de losprogramas analizados, a las diversas y cambian-tes situaciones del entorno del mercado de tra-bajo y a la endogeneidad de las políticas activas,entre otras razones. Otros de los impactos quetambién deben ser tenidos en cuenta para laevaluación de estas políticas son los reproduci-dos en el nivel microeconómico, los relaciona-dos con la equidad tanto en términos de opor-tunidades y acceso efectivo como de condicioneslaborales entre grupos de la población (con par-ticular referencia a grupos vulnerables comomujeres, jóvenes, desempleados de larga dura-ción), y los de índole social, extraeconómicos.

De cualquier manera, lo que sí resulta claro esel importante espacio existente para el mejora-miento del diseño e implantación de este tipode políticas públicas y los innegables impactospotenciales positivos en términos de eficienciay equidad que ello podría traer consigo.

Ahora bien, como ya lo ha advertido Calmfords,unas políticas activas más poderosas tampocopueden resolver por sí solas el problema del des-empleo, ya que éste también depende, y demanera fundamental, de la oferta de puestos detrabajo en el mercado. Además, la experienciaparece demostrar que las políticas activas fun-cionan sólo cuando los problemas de desem-pleo y desajuste del mercado laboral tienen unalcance limitado; en todo caso son más biencomplementarias, pero en absoluto suficientespor sí mismas. Es decir, unas políticas activasmás eficientes son solamente un componentede una estrategia comprensiva e integral de po-líticas macro y microeconómicas para reducirsustancialmente el desempleo.



Algunas guías para el diseño de políticasactivas de empleo

Con base en las diferentes evaluaciones sobrepolíticas activas de empleo y en una relativa con-fluencia de opiniones entre especialistas en eltema, es posible plantear algunas guías básicas dereferencia a la hora de diseñar políticas con mirasa propender por su mayor eficiencia posible, par-tiendo del principio que debe buscarse la mayorestabilidad y complementación posibles entre laspolíticas activas y pasivas como componentes deuna estrategia integral de empleo y del marcoregulatorio del mercado de trabajo.

a. Brindar debida importancia a la provisiónde incentivos para la búsqueda y consecu-ción de trabajo, con tal de que se cuente conun adecuado sistema de monitoreo de lasactividades de exploración de oportunida-des de trabajo por parte del desempleado.

b. Aprovechar las mayores sinergias entre los“ciclos de vida” de los beneficios por des-empleo y los programas activos en la bús-queda por los mayores impactos posiblesde las políticas de trabajo.

c. Proveer programas públicos de entrena-miento laboral ajustados en términos de ta-maño y bien orientado a la luz de las nece-sidades de los empleadores y de lostrabajadores en búsqueda de empleo.

d. Aplicar medidas para prevenir una deser-ción escolar temprana por parte de jóvenesen alto riesgo, acompasadas con otras queles brinden habilidades y competencias pre-ciadas por los empleadores, como requisi-to para mejorar las posibilidades de su ac-ceso al mercado de trabajo.

e. Implantar subsidios o incentivos al empleo,siempre que sean de limitada duración, bienenfocados a la población objetivo de la po-lítica y sujetos a estricto monitoreo y eva-luación permanente.

f. Recurrir a subsidios para la promoción comopequeños empresarios de aquellos desem-pleados que demuestren especiales habili-dades y competencias empresariales.

g. A partir del mismo diseño de las políticasactivas, instituir un riguroso sistema demonitoreo y evaluación de los programas,con el fin de disponer a través del tiempode indicativos sobre la efectividad de laspolíticas en términos de sus impactos enempleo y ajuste en el mercado de trabajo y,por ende, sobre sus beneficios privados ysociales (Martin, 2000).

h. Dar debido énfasis a la coordinación e in-tegración de propósitos, funciones y eva-luación de la gestión de políticas del mer-cado de trabajo entre los diversos nivelesde la administración pública.

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153



ANTECEDENTES

El eje urbano regional del Plan de Desarrollo2004-2008 busca Avanzar en la conformaciónde una ciudad de las personas y para las personas,con un entorno humano que promueva el ejerciciode los derechos colectivos, la equidad y la inclusiónsocial. Una ciudad moderna, ambiental y social-mente sostenible, equilibrada en sus infraestruc-turas, integrada en el territorio, competitiva en sueconomía y participativa en su desarrollo1. Den-tro de este eje, el programa Bogotá productivacontempla la meta: crear e implementar losobservatorios de impacto social y económico loca-

Observatorio de ImpactoSocial y Económico Local-Oisel

les Oisel, con la participación del Distrito, las lo-calidades, las entidades no gubernamentales y losgremios2. Esta meta, en los talleres realizados parala definición de responsabilidades, fue asignadaa la Secretaría de Hacienda y específicamente ala Dirección de Estudios Económicos.

OISEL PARA RED BOGOTÁ

Red Bogotá hizo un análisis sobre el origen de lameta en el plan de desarrollo y la pertinencia decrear un observatorio de esta naturaleza por cadalocalidad. Finalmente, presentó una serie de re-comendaciones sobre cómo estructurar el Oisel.

El presente artículo muestra el proceso de elaboración teórica y conceptual que se le ha dado auna de las metas del eje urbano regional del plan de desarrollo de la actual administración,que se refiere a la implementación del Observatorio de Impacto Social y Económico Local-Oisel. Este observatorio se estructura a manera de pirámide en tres niveles: el primero, un

sistema de información y estadísticas basado en el Sistema de Estadísticas Comparadas-Siec yel Presupuesto Orientado a Resultados-POR, el segundo, un observatorio urbano adscrito a la

Red de Observatorios del Observatorio Urbano Global-OUG del Programa de las NacionesUnidas para los asentamientos Humanos (UN Habitat), que mida el impacto global de laejecución del presupuesto distrital en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudad; y,finalmente, un observatorio de impactos locales que analice los efectos de algunos programas

estratégicos de la administración en las poblaciones objetivo. La estructura del artículo constade siete partes: la primera hace relación a los antecedentes y origen de la meta en el Plan de

Desarrollo; la segunda presenta las principales conclusiones de una consultoría realizada por elprograma Red Bogotá de la Universidad Nacional para la creación del observatorio, de la

tercera a la sexta sección se presenta la estructura del proyecto, y en la séptima se exponen lasconclusiones.

1 Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, capítulo 2.

2 Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, pág. 57.



Los Oisel

Según la revisión hecha por Red Bogotá, el pro-yecto de acuerdo del Plan de Desarrollo presen-tado por la administración al Concejo de la ciu-dad no incluía referencia a Oisel, ya que estossólo aparecen en el Plan aprobado como unameta del eje Urbano Regional; ello explica laausencia de documentos técnicos previos de sus-tento de la propuesta3, lo que dio origen a di-versas interpretaciones sobre sus características.Por ejemplo, la localidad de Chapinero enten-dió esta propuesta como la creación de una de-pendencia local que promoviera una eficaz ges-tión pública en la localidad4. Por otra parte, elproyecto de acuerdo 013 de 2005, no aproba-do, establecía lo siguiente: “Créanse los Obser-vatorios de Impacto Social y Económico LocalesOisel como órganos veedores de la inversión públi-ca y social de las Localidades, en aspectos relacio-nados con el crecimiento social y económico de lasmismas.”5

Se tiene entonces que los Oisel se llegaron aconsiderar como oficinas situadas en las locali-dades, que de alguna manera supervisaban elambiente social, económico y de inversión pú-blica de éstas.

Lo local

Las interpretaciones iniciales dadas al Oisel po-nen de relevancia el tema de lo local y su signi-ficado en el monitoreo de la situación socioeco-nómica de la ciudad. Red Bogotá, en su análisis,presenta las dos visiones, que, a su juicio, pue-

den existir de lo local, específicamente para laagregación de información socioeconómica:

a. “Local”, significa simplemente “georreferen-ciado”. Eso quiere decir que, por ejemplo,además de la morbilidad general de la pobla-ción, nos interesa saber cómo se localiza lamorbilidad en la ciudad. Preguntas como ¿hayun patrón espacial de enfermedades en la ciu-dad? ¿Cómo se explica? ¿De qué parámetrosdepende? ¿Cómo debe distribuirse la atencióna partir de ese patrón? ¿Qué es modificable, sise desea, de ese patrón? Información de estanaturaleza se llama información local6.

b. Local puede también entenderse como referi-do a una de las veinte jurisdicciones territo-riales de la ciudad. Información local en estesentido señala un nivel de agregación de lainformación7.

Para Red Bogotá la subdivisión por localidadesno es un buen ámbito de planeación, ni de diag-nóstico, pues algunos datos y eventos sólo sepueden trabajar en el nivel metropolitano y otrosen el nivel de barrio, por lo que su justificaciónviene dada por la necesidad de establecer un nivelintermedio de administración de temas vecina-les, y su interacción con temas de orden metro-politano; sin embargo, la subdivisión por loca-lidades puede servir, hablando en términosoperativos, para recolectar información y sub-dividir análisis más eficientes y orientados alprimer significado de lo local descrito.

Lo social

Para Red Bogotá, el objetivo de una políticasocial en el ámbito urbano debe ser “Desligar lavariable ingreso del hogar de la calidad de bienesy servicios típicamente urbanos”8, lo que significa

3 “Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: obser-vatorios de impacto social y económico local”, Documento final dela consultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bo-gotá.

4 El documento de la consultoría 030000-1058-0-2004 de Red Bo-gotá hace referencia al artículo 10, página 26 del Plan de Desarrollode la localidad de Chapinero.

5 “Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: observa-torios de impacto social y económico local”, Documento final de laconsultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bogotá.

6 Ibid.7 Ibid, pág, 16.8 Ibid, pag, 18,

155



que sin importar los ingresos que tenga una fa-milia, el acceso a la infraestructura y serviciosurbanos debe estar garantizado, esto quiere de-cir, por ejemplo, que, independientemente dellugar donde esté ubicada la vivienda de una fa-milia, la calidad de agua recibida debe ser lamisma en todos los sectores de la ciudad o quelas vías de acceso y el transporte deben tener lasmismas características tanto para los barrios dealtos ingresos como para los de menos. Estaigualdad en el acceso a los servicios urbanos debe

contribuir a disminuir las diferencias y en con-secuencia hacer la ciudad más equitativa en tér-minos sociales. En este sentido, el observatoriodebe establecer índices que permitan medir silas condiciones urbanas avanzan hacia la equi-dad, o no, y dar aviso para que, a través de polí-ticas públicas, se puedan corregir los rumbosequivocados. Red Bogotá sugiere el siguienteesbozo de indicadores sociales que debería me-dir el observatorio urbano:

Tema Social

Calidad del entorno habitacional

Disponibilidad de servicios públicosdomiciliarios y calidad del servicio

Seguridad

Acceso (cupos) y calidad de la educación

Acceso a oferta cultural y espacios para la recreación y el deporte

Accesibilidad y movilidad

Acceso a servicios de salud

Indicadores

• Espacio público por hogar• Alumbrado público• Índices de contaminación ambiental• Riesgos a la salubridad• Riesgos naturales• Deslizamientos• Inundaciones• Evacuación de aguas lluvias

• Agua para consumo• Disposición de aguas servidas• Evacuación de aguas lluvias• Energía eléctrica• Telefonía• Gas

Delitos de gran impacto

• Tiempo de desplazamiento a centros educativos• Tiempo de desplazamiento al trabajo• Tiempo de desplazamiento a sitios de recreación

• Mortalidad• Morbilidad• Inmunización

Cuadro 4.1.Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá

Fuente: Red Bogotá.



Lo económico

En cuanto a lo económico, el análisis de RedBogotá se orienta hacia el desarrollo de la compe-titividad en la ciudad y sugiere la búsqueda deindicadores que muestren el avance de las con-diciones de competitividad que hagan que laciudad atraiga mayor inversión. En este senti-do, las políticas redistributivas, medidas por losindicadores sociales relacionados en el apartadoanterior, que contribuyen a aumentar la calidadde vida de los ciudadanos, elevan a su vez el ni-vel de competitividad de la ciudad.

En el seguimiento de la actividad económica dela ciudad, en términos de producción, precios,sector externo, etc., Red Bogotá sostiene que elespíritu del observatorio es analizar desequili-brios espaciales, incluyendo los económicos,para posteriormente actuar sobre éstos, y es eneste punto donde Red Bogotá precisa la dimen-sión del Oisel: “Local” en la sigla Oisel debe evo-car el problema de los desequilibrios en la distri-bución espacial de la ciudad de niveles de ingreso,por una parte, y de bienes, servicios y oferta deempleo, por la otra, en lugar de atender la inten-ción de tener en cada localidad una entidad quese denomine Oisel, como se entendió en algunosplanes locales de desarrollo y proyectos de acuerdo.Esa distribución desigual es lo que atiende unapolítica urbana9. Esta idea se ha tomado comopunto de partida en el desarrollo del proyecto:el análisis de lo espacial es independiente delnúmero de observatorios; por tanto, un soloOisel debe abordar el análisis de los desequili-brios en la ciudad.

Impacto

La consultoría afirma que la observación delimpacto “se cumple cuando una serie de índices

de segmentación espacial en variables sociales yeconómicas permite medir de qué manera diferentesacciones públicas y privadas, y hechos internos yexternos, afectan la segmentación espacial de laciudad”10.

Conclusiones de Red Bogotá

Finalmente, el documento de Red Bogotá haceuna serie de sugerencias a las que denominaconsideraciones operativas, de las cuales se des-tacan11:

• Lo que justifica el nombre de Observato-rio es precisamente seleccionar un conjun-to de variables relativas a ciertos fenóme-nos y hacer seguimiento sistemático de losvalores que estas variables asumen.

• El Oisel se distinguirá de otras formas deobservación e investigación de la ciudad porel hecho que las mediciones sociales y eco-nómicas que realice y a las cuales haga se-guimiento, y los índices sintéticos que apartir de esas mediciones diseñe, no consi-deren la ciudad como un punto, sino quela asocien a zonas que no necesariamentesean localidades.

• Se trata de construir información y análi-sis, tomando como marco de referencia laciudad en su conjunto, presentada comoagregado de la ciudad y luego pasando alcontexto zonal. La información se construyede manera que, pulsando un botón, el ni-vel zonal se asocia a una localidad. Una in-formación así consolidada es útil para lagestión administrativa de esa realidadgeopolítica que se llama “localidad”, perono parte de la suposición de que las locali-dades bogotanas son pequeñas sociedades,

9 Ibid, pág. 23.

10 Ibid, pág. 24.11 Ibid, pág. 31.

157



forzando la realidad socioeconómica y ur-banística de la ciudad a un hecho políticoadministrativo (cuando en general las ins-tituciones se construyen al revés). El Oiseles un observatorio metropolitano, con po-sibilidad de agregación y desagregación porlocalidad. En otras palabras, se toma comorealidad la ciudad en su conjunto y las rela-ciones zonales. Hacer el esfuerzo artificialde suponer que la realidad socioeconómicade la ciudad se agrega por localidad puedehacer perder relaciones relevantes y puedecrear correlaciones irrelevantes o responsa-bilidades imposibles de cumplir.

• La recolección de información significati-va en el nivel zonal es costosa. En la mayo-ría de la información que venía producien-do el DANE la ciudad era un punto. Laencuesta de calidad de vida realizada a me-diados de 2003, en una alianza entre elDistrito y el Dane es un ejemplo de que sepuede conseguir información georreferen-ciada sobre la ciudad, pero que es costosa.La de 2003 se hizo encuestando más de24.000 hogares. La ciudad debería estable-cer, incluso por Acuerdo del Concejo, laobligación de hacer una encuesta de estanaturaleza y alcance cada cierto tiempo, porejemplo, tres años.

• El Siec (Sistema Integrado de EstadísticasComparadas) de la Dirección de EstudiosEconómicos de la Secretaría de HaciendaDistrital puede ser un mecanismo de sopor-te para poner la información a disposiciónde investigadores y ciudadanía en general.

• Mientras no haya una reestructuración del“sector de las localidades”, como se refiereal sistema de gestión territorial descentrali-zada el Decreto Ley 1421, no hay cómoapoyarse en la cercanía del gobierno localal territorio para mejorar el sistema de aco-pio de datos.

• Sin datos de algunos municipios cercanosa Bogotá (Soacha, Funza, Chía y Cota) nose entenderá lo que está sucediendo en Bo-gotá. Mediante acuerdos con estos munici-pios, y posiblemente sin su aporte económi-co, debe emprenderse la recolección de datos.

Dos aportes son relevantes para el cumplimien-to de la meta del Plan de Desarrollo: un soloOisel puede cumplir la función a menor costoy mayor eficiencia. La base de todo observato-rio es la información estadística organizada, porlo cual, es necesario un soporte sistematizado,como lo es el Sistema Integrado de EstadísticasComparadas Siec, que sirva de base estadísticapara la generación de indicadores.

Finalmente, Red Bogotá precisa el objetivo delOisel como:

“La intención del Oisel es poner de presente la dis-tribución espacial de la realidad económica y so-cial de la ciudad. Así puede convocar a estudiososy políticos al diseño de políticas que atiendan losaspectos urbanos que retroalimentan las desigual-dades y crean circuitos de pobreza de los cuales sevuelve casi imposible salir. El objetivo del Oisel esprevenir la concentración de factores de pobreza”12.

EL SISTEMA INTEGRADO DE ESTADÍSTICAS

COMPARADAS-SIEC, COMO PUNTO DE PARTIDA

DEL OISEL

Un observatorio urbano requiere estadísticasorganizadas y validadas sobre las variables bási-cas que describen objetivamente la ciudad. ElSistema de Estadísticas Comparadas-Siec, es labase estadística y de información del Oisel, ysobre el que se han de soportar sus componen-tes, como se específica en el gráfico 4.1.

12 Ibid, pág. 1.



Concepto y objetivos

En 2002, la Dirección de Estudios Económicosde la Secretaría de Hacienda (DEE) continuó elfortalecimiento de la información socioeco-nómica que requiere el Distrito, por medio dela implementación del Sistema Integrado deInformación y Estadísticas Comparadas-Siec, encoordinación con la Dirección de Sistemas eInformática, con el fin de facilitar la elabora-ción de investigaciones sobre temas de desarro-llo económico, social y local de Bogotá.

Los objetivos planteados para el Siec son los derecopilar, organizar, validar, sistematizar y pro-veer series estadísticas, sociales y económicas paralos análisis y publicaciones de la dirección, ofre-cer a las demás direcciones de la Secretaría deHacienda y al público en general información

estadística confiable, veraz, integrada y oportunapor medio de la web, y hacer los desarrollos téc-nicos necesarios para evolucionar en el aspectoinformático del sistema.

Entre las publicaciones de la DEE que el Siecsoporta, con su base estadística, se encuentranActualidad Económica de Bogotá, DesarrolloSocial de Bogotá, Recorriendo Bogotá y Cua-dernos de la Ciudad.

Aspectos funcionales

Para cumplir sus objetivos, el Siec desarrollacuatro procesos básicos:

Recolección y validación de datos: se refiere a lasactividades relacionadas con la búsqueda, reco-pilación y almacenamiento de datos, que se to-

Gráfico 4.1.Estructura Oisel

159



man de fuentes internas y externas. Existen ac-tividades relacionadas con revisión y validación,dado que las fuentes pueden enviar informaciónque es incompleta o inconsistente.

Transformación: extraer, filtrar y convertir los da-tos obtenidos de las fuentes para que estén dis-ponibles para su análisis o presentación respec-tiva.

Almacenamiento: después de transformar losdatos a un modelo de registro predeterminado,se almacenan en tablas de Excel clasificadas te-máticamente.

Publicación: se pone la información disponibleen Internet, una consulta fácil y rápida.

Series estadísticas y biblioteca virtualdel Siec

Los análisis que lleva a cabo la Dirección deEstudios Económicos, tanto en el campo eco-nómico como en el social, han permitido, a tra-vés de las necesidades de información genera-das, dar una estructura temática a las series queel Siec compendia, describir en buena medidalos aspectos principales del ambiente social yeconómico de la ciudad y a su vez desagregarcada sector en grupos de variables con caracte-rísticas comunes. Por otra parte, para algunasvariables también se desagrega geográficamentehasta el nivel de localidades, lo que permite ha-cer un análisis más amplio de algunos temas,principalmente sociales.

Bogotá en Datos es una herramienta que busca llegar alciudadano, por medio de la página web de la Secretaríade Hacienda, con información clara y oportuna de la ciu-dad en múltiples aspectos; para esto, la presentación dela información se apoya en herramientas de visualizaciónde datos como gráficas y mapas, que garantizan que ladisposición de la información para consulta sea amigabley sistemática.

Bogota en Datos está dividido en cuatro grandes temasde ciudad:

1. Descripción de la ciudad2. Infraestructura y competitividad3. Indicadores económicos4. Indicadores sociales

Estos cuatro temas, a su vez, se subdividen para abarcaren detalle todos los aspectos de la ciudad.

En general, la información de Bogotá en Datos tiene lasiguiente estructura:

Titulo: nombre de la variable que se va a referir.

Recuadro 4.1.Bogotá en Datos

Texto de explicación: Texto que explica la situación ac-tual del indicador.

Gráfico: en donde se muestra el estado de la variablepara la ciudad.

Fuente: señala la entidad responsable de obtener o pro-ducir la información referida.

Acerca de este indicador: es la sección en la que seseñalan temas adicionales de la variable, tales como lainformación estadística o la georreferenciación de la in-formación.

Información estadística: enlaza a la página de Siec, endonde se presenta la información estadística e históricade la variable, en formato de Excel.

Mapas: presenta visualmente el estado de las variablesubicadas geográficamente dentro de la ciudad.

Bogotá en Datos complementa la capa básica de infor-mación compuesta por el Siec y el POR.



Entre las fuentes que proveen la informaciónpara la creación y actualización de las variablesde Siec, se encuentran la Encuesta Continua deHogares, Encuesta de Calidad de Vida y laMuestra Mensual Manufacturera. Se procesanregistros de comercio exterior de la DIAN y entemas particulares como finanzas públicas seobtiene información del Sistema de Presupues-to Distrital-Predis. También, se obtiene infor-mación directa de las entidades sectoriales delos niveles distrital y nacional.

Los temas estadísticos son presentados al públi-co en general por medio de la página web de laSecretaría de Hacienda. Cada variable se pre-senta en un formato con una caracterización enla cual se incluye la fuente original, unidad demedida, definición de la variable, periodicidady periodo, geografía y caracterización de la va-riable. El cuadro 4.2 muestra los subtemas y va-riables en que se subdividen:

El Siec desarrolló, como complemento de lainformación presentada en las series estadísticas,una biblioteca virtual con documentos de diver-sos temas de Bogotá. Estos documentos se rela-cionan por medio de hipervínculos a sus ubica-

ciones originales en la web. En la caracterizaciónen pantalla de los documentos se presenta la en-tidad o institución que produce el documento,autor, fecha en que fue producido, ubicación yun breve resumen de los temas que contiene.

Hay que agregar que el Siec va a ser comple-mentado por indicadores del Presupuesto Orien-tado a Resultados-POR, rediseñados para cum-plir con la finalidad de evaluar impacto en losproyectos particulares del Distrito.

EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

(POR)

El POR es una herramienta desarrollada por laDirección de Presupuesto de la Secretaría deHacienda que permite relacionar, de acuerdo conlas políticas de la administración distrital, los re-cursos de inversión y de funcionamiento con losproductos específicos entregados por cada unade las entidades distritales a la ciudadanía, es de-cir, establece un lenguaje presupuestal orienta-do al ciudadano, que permite identificar los pro-ductos que entrega la Administración con losdineros que recibe y los beneficios (efectos y/oimpactos) sociales a los cuales apunta13.

Subtemas sociales Variables Subtemas económicos Variables

Educación 17 PIB-IPC 3Servicios públicos 40 Matriz Insumo Producto 2Violencia y delincuencia 11 Finanzas públicas 10Bienestar 6 Sector financiero 7Demografía 3 Impuestos 1Vivienda 7 Sector externo 7Pobreza 3 Mercado laboral 13Salud 10Total variables 97 Total variables 43

Fuente: Dirección de Estudios Económicos, SHD.

Cuadro 4.2.Variables estadísticas contempladas en Siec

13 Presupuesto Orientado a Resultados-POR, bajo un marco de gastode mediano plazo, Guía metodológica del componente Productos,Metas y Resultados- PMR, sistema de costos, Secretaría de Hacien-da Distrital, Dirección de Presupuesto, 2005.

161



El POR, como herramienta de gestión pública,permite alcanzar tres grandes objetivos:

• Identificar los productos que se entregan ylos beneficios que logra la ciudadanía conestos.

• Facilitar la asignación de recursos, tanto deinversión como de funcionamiento, deacuerdo con las políticas previamente esta-blecidas por la administración distrital y laevaluación de los resultados logrados.

• Integrar el proceso presupuestal al procesode planeación, como herramienta que hacemás técnica la asignación de recursos.

Los componentes del POR

Como se muestra en el gráfico 4.2, la estructu-ra del POR está conformada por tres compo-nentes principales:

Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP):es una herramienta presupuestal que permitedeterminar, en un horizonte de 10 años, el mon-to de los recursos totales disponibles y su asig-nación estratégica entre sectores, de acuerdo conlas prioridades de la administración. El MGMPapoya el proceso de toma de decisiones sobreasignación de recursos escasos de cada sector14.

Sistema de costeo: es una herramienta que posi-bilita la medición del costo real de las activida-des, bienes y/o servicios generados por los dife-rentes centros de responsabilidad y las entidadespúblicas distritales. El costeo facilita la identifi-cación de actividades estratégicas, misionales yde apoyo, así como la duplicidad e ineficienciade algunas de estas15.

Productos, Metas y Resultados: esta herramien-ta establece compromisos exigibles de resultadoscon la ciudad, planteando para cada entidad, de

14 Ibid.15 Ibid.

Gráfico 4.2.Los componentes del POR

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto, SHD.



acuerdo con su misión, visión y estrategias, pro-ductos que deben ser entregados con metasmedidas periódicamente.

Indicadores en el componenteProductos, Metas y Resultados

El componente Productos, Metas y Resultadosestá compuesto por cuatro elementos principa-les: la planeación estratégica, los objetivos, losproductos y la asignación de recursos. Los obje-tivos y productos están relacionados con la pro-ducción de información base para el Oisel.

• Objetivos, sus indicadores y metas: son laspolíticas públicas que buscan generar uncambio social frente a una necesidad mani-fiesta. Expresan un efecto o impacto, y comotal tienen múltiples causas, pues dicho efec-to depende de la conjunción de varios facto-res y por tanto no puede ser responsabilidadexclusiva de una sola entidad. Para cada ob-jetivo son definidas una serie de metas queson evaluadas por medio de indicadores par-ticulares para cada una de ellas.

• Productos, sus indicadores y metas: son losbienes y/o servicios que la entidad entregaa un tercero (ciudadanía u otra entidad).La entidad puede responsabilizarse en un100% por su entrega. Los productos son lacategoría básica para la asignación de re-cursos en el componente Productos, Metasy Resultados-PMR, por tanto, son los ele-mentos en los que se materializa la evalua-ción de la gestión de las entidades. De lamisma forma que con los objetivos, paralos productos también son definidosindicadores que evalúan su cumplimiento.

En la actualidad, el POR, en su componentePMR, está implementado en las entidades de laadministración central, los establecimientospúblicos, el organismo de control y el ente au-tónomo universitario, y se avanza su implemen-

tación en las empresas industriales y comercia-les y las localidades. Por medio del Sistema dePresupuesto Distrital-Predis, en su móduloPOR, cada una de estas entidades reporta elavance en el cumplimiento de cada una de lasmetas, tanto de objetivos como de productosen los indicadores definidos previamente. Estainformación es el complemento planteado paralas series estadísticas de Siec en la conformaciónde la base de información del Oisel

UN OBSERVATORIO URBANO CERTIFICADO

POR NACIONES UNIDAS

El siguiente componente que dinamiza el desa-rrollo del Oisel es la incorporación de variablesestándar comparables con otras ciudades, razónpor la cual es necesario tener criterios universalesde progreso social, específicamente en ámbitosurbanos. Estos criterios se encuentran en la De-claración del Milenio, aprobada por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en septiembrede 2000.

La declaración del milenio

En septiembre de 2000, en la Cumbre delMilenio de las Naciones Unidas, los líderes delmundo convinieron establecer objetivos y me-tas mensurables, con plazos definidos, para com-batir la pobreza, el hambre, las enfermedades,el analfabetismo, la degradación del ambiente yla discriminación contra la mujer. El productode esta cumbre fue la Declaración del Milenio,que estableció, como primordiales para el desa-rrollo global, entre otros aspectos, los siguien-tes: los valores fundamentales esenciales para lasrelaciones internacionales del siglo XXI; la bús-queda de la paz, la seguridad y el desarme; eldesarrollo y la erradicación de la pobreza; la pro-tección del entorno común buscando el desa-rrollo sostenible; la promoción de la democra-cia, los derechos humanos y el buen gobierno;la protección de las personas vulnerables, el apo-

163



yo al desarrollo del África y el fortalecimientode las Naciones Unidas como instrumento deldesarrollo global.

Los objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM)

Con base en la declaración del Milenio se esta-blecieron los siguientes objetivos de desarrollopara el año 2015:

1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y elhambre.

2. Reducir en tres cuartas partes la mortali-dad materna.

3. Lograr la enseñanza primaria universal.4. Reducir la propagación de enfermedades,

especialmente el VIH/SIDA y el paludismo.5. Potenciar el papel de la mujer y promover

la igualdad entre el hombre y la mujer.6. Garantizar la sostenibilidad del medio am-

biente.7. Reducir en dos terceras partes la mortali-

dad de los niños menores de cinco años.8. Crear una asociación mundial para el desa-

rrollo, con objetivos en materia de asisten-cia, comercio y alivio de la deuda.

Con base en estos ocho objetivos se establecie-ron 18 metas que los especifican y 48 indicadoresque miden el avance de las naciones para estasmetas, se tomó como línea de base el año 1990y como año objetivo el 201516.

UN-Hábitat

Es la agencia de Naciones Unidas responsablepor la implementación de las actividades de laONU en el área de los asentamientos huma-nos. Sus acciones se rigen por mandato de la

Asamblea General de la ONU para promoverpueblos y ciudades social y ambientalmentesostenibles y asegurar el derecho a una viviendaadecuada para todos.

A UN-Hábitat le fue asignada la responsabili-dad de asistir a los Estados Miembros de lasNaciones Unidas en el monitoreo de la meta11, correspondiente al objetivo 7: “para el año2020 haber mejorado sustancialmente la vida depor lo menos 100 millones de habitantes de asenta-mientos humanos precarios” y adicionalmenteayudar a cumplir los restantes 7 objetivos.

El Observatorio Urbano Global de UN-Hábitat

Como contribución para el cumplimiento delas Metas del Milenio en las ciudades y el desa-rrollo urbano sostenible, UN-Habitat creó laRed de Observatorios Urbanos para ayudar alos gobiernos, las autoridades locales y a la so-ciedad civil a mejorar la recolección, manejo,análisis y uso de la información. Particularmenteen la formulación de políticas urbanas más efi-caces, a entender cómo las ciudades funcionancomo sistemas sociales y económicos, y a usarese conocimiento para una planificación nacio-nal y local más efectiva17. La Red de Observato-rios es coordinada por el Observatorio UrbanoGlobal (OUG) y está compuesta por observa-torios urbanos, regionales, nacionales y locales(OUR, OUN y OUL). Entre sus objetivos es-tán los de estimular procesos de consulta de baseamplia para ayudar a identificar e integrar lasnecesidades urbanas de información; ayudar adesarrollar capacidades para la recolección, ma-nejo y aplicaciones de política de informaciónurbana, centrada en indicadores y mejores prác-ticas; proveer información y análisis a todos los

16 Para ver lista completa de indicadores consulte http://millenniumindicators.un.org/unsd/mispa/mi_goals.aspx

17 Instalación de un observatorio urbano-UN Hábitat, Versión elec-trónica.



interesados para lograr una participación másefectiva en la toma de decisiones urbanas y com-partir información y conocimientos especiali-zados usando tecnología e infraestructura infor-mática modernas18.

El OUG alienta la designación de ObservatoriosUrbanos Locales (OUL) como instituciones de ca-rácter urbano para involucrar en el diálogo a loshacedores de políticas locales y organizaciones dela sociedad civil, generar información sobre temasy problemas locales y para alentar respuestas depolítica a las necesidades y prioridades experimen-tadas localmente. Como plataforma local parabrindar información sobre políticas, un OUL:

• Trabajará con grupos asociados para desarro-llar y aplicar indicadores, índices y mecanis-mos de evaluación adecuados para el áreaurbana y sus comunidades.

• Mantendrá sistemas de manejo de informa-ción y realizará evaluaciones y análisis de im-pacto a petición de las autoridades locales ylos grupos de socios.

• Desarrollará capacidades para la generación,manejo, análisis y difusión de informaciónurbana, incluyendo información empírica, demanera regular y consistente, y aplicará la in-formación en la toma de decisiones.

• Identificará condiciones, tendencias y temasprioritarios por medio de la investigación ylos procesos consultivos en los que participanfuncionarios locales y organizaciones de la so-ciedad civil.

• Propondrá opciones para armonizar las polí-ticas y estrategias sectoriales en el contexto delplan de acción local.

• Cooperará con otros Observatorios UrbanosLocales para compartir recursos, intercambiar

conocimientos substantivos y metodológicosy difundir información en los ámbitos na-cional, regional y global.

• Ayudará a otros observatorios urbanos loca-les a aumentar su capacidad de recolectar yusar indicadores urbanos.

• Analizará y compartirá lecciones aprendidasde experiencias en marcha y buenas prácticascon otros Observatorios Urbanos Locales.

• Mantendrá una página local de inicio enInternet y un boletín de noticias para brin-dar a la sociedad civil información sobre laciudad y para reportar sobre las actividadesdel OUL y sus grupos de socios.

• Producirá un informe bienal sobre el Estadode la Ciudad, que incluirá análisis compara-tivos de indicadores y una presentación de me-jores prácticas19.

El Observatorio Urbano Global consolida in-formación de todos los observatorios de la red yproduce un análisis general de las tendenciasglobales urbanas, presentado en un informe bie-nal denominado “El estado de las ciudades delmundo”20. Adicionalmente, ayuda a los paísesmenos desarrollados, con créditos para adquisi-ción de equipos y herramientas para el desarrolloweb, capacitación para el uso e interpretación delos indicadores urbanos desarrollados por el OUGe información acerca de tendencias y activida-des de desarrollo urbano, por medio de su bole-tín “El Observador Urbano”.

Para monitorear, de una forma estandarizada losniveles de vida de las ciudades y su avance en elcumplimiento de la meta 11, el Observatorio Glo-bal Urbano desarrolló una metodología basada enindicadores que tratan temas como vivienda, ser-vicios, medio ambiente, aspectos socioeco-

18 Ibid, pág. 3.

19 Ibid.20 Ibid, pág. 10.

165



nómicos, gestión local, transporte y aspectos ge-nerales de la ciudad.

La metodología de indicadores del OUG estácompuesta por las siguientes categorías deindicadores21:

Veinte (20) Indicadores claves o principales:indicadores importantes para la formulación depolíticas urbanas públicas, fáciles de recolectar.Son números, porcentajes e índices.

Nueve (9) listas de datos cualitativos: aportan unaevaluación de las áreas que no se pueden medirfácilmente en términos cuantitativos.

Trece (13) indicadores extensivos: con el objetivode complementar los indicadores claves y las lis-tas de datos cualitativos

Cada uno de los indicadores pertenecientes aestos grupos puede ser clasificado en los siguien-tes dos tipos22:

Grupo A: Indicadores que pueden provenir deCensos y encuestas nacionales de hogares, in-cluso Encuestas Demográficas y de Salud.

Grupo B: Indicadores de otras fuentes: registrosoficiales y estudios de instituciones gubernamen-tales, comités de vivienda y agencias, serviciosparaestatales, instituciones financieras, policía,ONG y también el uso de estimaciones de gru-pos pequeños de expertos.

El Anexo 1 presenta el listado de los indicadoresdel Observatorio Urbano Global.

El análisis comparativo de los indicadores delOUG y la propuesta conceptual de indicadoresrealizada por Red Bogotá muestra una gran si-militud en su definición. Este hecho conviertelos indicadores del OUG en una alternativa paramedir el avance social de Bogotá en general yde las localidades en particular.

Entonces, para consolidar las bases del Oisel, laDirección de Estudios Económicos ha comen-zado el proceso de solicitud de certificación deun Observatorio Urbano Local OUL por partedel OUG. Este proceso va ser alimentado porinformación, del Siec y el Presupuesto Orienta-do a Resultados (POR), el cual es un sistema depresupuesto que mide el desempeño de la in-versión distrital de acuerdo con metas y objeti-vos planteados antes de que los programas deinversión sean desarrollados por parte de cadauna de las entidades distritales.

EL ANÁLISIS DE IMPACTO LOCAL

Si bien los indicadores del Observatorio Urba-no Global darían un panorama general del im-pacto socioeconómico de las políticas distritalesen la ciudad y eventualmente en sus localidades,no tienen la capacidad para medir los efectos oimpactos de programas específicos de la admi-nistración en las poblaciones. Esta sección com-pleta la estructura del Oisel, presentando unadescripción técnica de lo que significa el análisisde impacto y su metodología de aplicación, parapropiciar el análisis de impactos locales.

Por qué medir el impacto

En el contexto de la administración pública, eldesarrollo de políticas sociales está sujeto a unarestricción presupuestaria proveniente de unnivel limitado de recursos; por tanto, es necesa-rio tener elementos de juicio para la toma dedecisiones sobre cambios, reformulaciones,ampliaciones, renovaciones o finalización de los

21 Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat) 2004,Observatorio Urbano Global-GUO, programa de las Naciones Uni-das para los asentamientos humanos UN-Hábitat.

22 Ibid.



proyectos y programas sociales. En este sentido,la evaluación de impacto juega un papel funda-mental, pues mide los cambios en las condicio-nes de vida de las poblaciones intervenidas yexplica en qué medida estos cambios puedenser atribuidos al programa o proyecto. Algunosde los resultados de la evaluación de impactotienen que ver con la clarificación de los siguien-tes aspectos:

• En qué medida se ha resuelto el problemaque dio origen a la aplicación del progra-ma.

• Los beneficios percibidos por las personasintervenidas, ¿fueron realmente los que bus-caba lograr el programa con su implemen-tación?

• Las personas que se beneficiaron del pro-grama, ¿son las que se buscaba atender ensu planteamiento inicial?

• La calidad de vida de los beneficiarios, ¿me-joró como consecuencia de su participaciónen el programa?

De otro lado, la evaluación de impacto ayuda amedir la eficiencia del uso de los recursos, alestablecer los costos reales de los proyectos y asu vez si la valoración social de los beneficiosgenerados por el programa es mayor, o no, quedichos costos.

Dado que la mayor parte de los programas so-ciales tienen efectos a corto, mediano y largoplazo, la medición de impacto debe incluir es-tos distintos tipos de resultados, identificándo-se el momento adecuado en que deben ser me-didos y analizados.

Según el momento en que se produzcan los re-sultados, se pueden clasificar en resultados porproductos, resultados intermedios y resultadosfinales.

• Resultados por producto: se refiere a los pro-ductos físicos u observables derivados de laejecución del programa, por ejemplo, es-cuelas construidas, número de familiasatendidas, número de personas capacitadas.Adicionalmente, se tiene en cuenta en es-tos resultados la calidad de los productosdel programa.

• Resultados Intermedios: señalan los prime-ros cambios que genera en los beneficiariosla participación en el proyecto; se denomi-nan también impactos tempranos, que sonimportantes y dan información sobre lamarcha del proyecto.

• Resultados Finales o impacto del programa:descubren el mejoramiento y la trascenden-cia en la vida de los beneficiarios, atribui-ble a la participación en el programa. Losprogramas suelen tener sus objetivos másimportantes en los resultados a futuro, porlo que el planteamiento de la evaluación deimpacto en la etapa inicial del proyecto esvital y obliga a definir con mayor precisiónlos objetivos.

La medición de impacto dentro del ciclode las finanzas distritales

Los proyectos contemplados en el Programa deGobierno constituyen la carta de navegaciónhacia el cumplimiento de las metas y objetivosque se propone alcanzar el Alcalde durante superiodo de administración. Para dar curso a losproyectos, se deben cumplir una serie de etapasque constituyen la actividad financiera propiade la administración pública.

El gráfico 4.3 hace referencia a las etapas por lasque pasan los programas y proyectos del Distri-to, y ubica el espacio del Oisel que se constitui-ría en una fase que complementa la termina-ción del proyecto.

167



El monitoreo y la evaluación de un programaque contempla el impacto y no se limita sólo asu gestión, compromete a los actoresinvolucrados a reflexionar sobre el porqué de laintervención y cuáles son los cambios espera-dos y alcanzados, dando orientación estratégicay permitiendo la cuantificación y posterior cie-rre de las brechas entre lo deseado y lo efectiva-mente logrado en la implementación de pro-gramas y políticas públicas.

CONCLUSIONES

El Oisel es un proyecto que complementa el ci-clo de los proyectos y el análisis de la inversiónpública. Los elementos de su estructura ya sehan desarrollado y su reto es la integración decada componente.

La base de un observatorio es la informaciónestadística. El Oisel se apoya en el Sistema deInformación de Estadísticas Comparadas-Siecde la DEE, con más de cuatro años recopilandoinformación sobre Bogotá y sus localidades, y

en el Presupuesto Orientado a Resultados, queofrece en forma expedita indicadores de avanceen los diferentes proyectos de inversión de lasentidades del Distrito.

La estructura del Oisel está conformada por unabase estadística de la ciudad (Siec), un observa-torio urbano certificado por Naciones Unidas(OUL), que mide el impacto general de las po-líticas públicas en la ciudad, y un observatoriode impacto local de programas estratégicos dedesarrollo social.

La difusión de los análisis del Oisel se realiza através de las publicaciones de la DEE y la pági-na Web de la Secretaría de Hacienda Distrital(ver gráfico 4.1).

El observatorio de impactos adelantará conve-nios con las entidades distritales ejecutoras delas políticas sociales y económicas, mediante loscuales se definirán esquemas metodológicos,recursos y cronogramas de evaluación.

Gráfico 4.3.Ciclo de las finanzas distritales



Anexo 4.1.Observatorio Urbano Global (Guo)

Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat)200423

Capítulo de la agenda Hábitat

Promover el derecho a viviendaadecuada

Posibilitar la seguridad de latenencia

Promover igualdad de acceso acréditos.

Proporcionar igualdad de acceso a latierra

Promover el acceso a los serviciosbásicos

Promover la igualdad de oportunida-des para una vida sana y segura

Indicadores

Indicador Clave 1: estructuras durables, proporción de hogares que viven en una casaconsiderada “durable”, es decir, construida en un área sin riesgos y con una estructurapermanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemen-cias del tiempo, como la lluvia, el calor, el frío y la humedad.Indicador Clave 2: área suficiente para vivir, proporción de hogares con por lo menos trespersonas por habitación.

Check-list 1: derecho a vivienda adecuada, logros del derecho a vivienda adecuada en laConstitución o Legislación Nacional para todos los ciudadanos.

Indicador Extensivo 1: precio de vivienda y coeficiente arriendo-ingreso, 1) La razón entreel precio medio del mercado libre de una unidad de vivienda y el ingreso anual medio del hogar,y 2) la razón entre el canon de arrendamiento anual medio de una unidad de vivienda y elingreso anual medio del hogar de los arrendatarios.

Indicador Clave 3: Tenencia segura, nivel a que la tenencia segura está garantizada parahogares e individuos en el marco legal relacionado con el desalojo.

Indicador Extensivo 2: vivienda autorizada, proporción de viviendas regularizadas/legalizadas(vivienda que atienda a todos los reglamentos de construcciones y urbanizaciones).

Indicador Extensivo 3: desalojos, cifra promedio anual de unidades familiares dirigidas por elhombre y dirigidas por la mujer que han sido desalojadas de sus viviendas durante los últimoscinco años (1998-2003).

Check-list 2: financiamiento de vivienda, nivel de desarrollo del sistema de financiamiento devivienda

Indicador Extensivo 4: relación precio de tierra e ingreso. Relaciones entre el precio mediode 1 m2 de tierra altamente urbanizada, urbanizada, y sin urbanizar y el ingreso medio del hogarpor mes. Tierra altamente urbanizada se refiere a los lotes que cuentan por lo menos con vías,agua y electricidad y posiblemente con drenaje y alcantarillado. Tierra urbanizada se refiere a loslotes que sólo cuentan con vías. Tierra sin urbanizar se refiere a los lotes que no cuentan conservicios o carecen de permiso de planificación.

Indicador Clave 4: acceso a agua potable, proporción de hogares con acceso a un suministromejorado de agua.

Indicador Clave 5: acceso a saneamiento mejorado, proporción de hogares con acceso ainstalaciones sanitarias adecuadas.

Indicador Clave 6: conexiones domiciliarias, porcentaje de hogares que están conectadas alos siguientes servicios dentro de su unidad habitacional: a) agua transportada en tuberías, b)alcantarillado, c) electricidad, y d) teléfono

Indicador Clave 7: mortalidad infantil, porcentaje de niñas y niños que mueren antes de llegaral quinto año de vida. Número de muertes de niños/as menores de cinco años por cada 1.000nacidos/as vivos/as durante un año especificado.

Indicador Clave 8: homicidio, número de homicidios comunicados por año (víctimas de sexomasculino y femenino) por 1000 habitantes

23 Revisión 2004. (Continúa en la página siguiente)

169



Indicadores

Check-list 3: violencia urbana, políticas existentes y nivel de implementación adecuada paracombatir la violencia urbana.

Indicador Extensivo 5: VIH incidencia, proporción de mujeres entre los 15-49 años cuyamuestra de sangre es positiva para VIH

Indicador Clave 9: hogares pobres, porcentaje de hogares dirigidos por mujeres y porhombres, situadas bajo la línea de la pobreza (línea de la pobreza definida en el nivel nacional oel local).

Indicador Clave 10: tasa de alfabetización, proporción de la población, según género, de 15 omás años de edad y que puede leer y escribir, con la comprensión de un texto corto en lenguajecotidiano.

Check-list 4: inclusión de género, proporción de mujeres que tienen una posición de liderazgoen las autoridades locales.

Indicador Extensivo 6: tasa de escolaridad, cantidad de matriculas en la escuela primaria,secundaria y superior (pública y privada).

Indicador Extensivo 7: concejalas féminas, proporción de mujeres quienes son electas ynominadas concejalas en el nivel local.

Indicador Clave 11: crecimiento población urbana, crecimiento anual de la población en laaglomeración urbana o en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años (1998-2003).

Indicador Clave 12: asentamientos planificados, nivel de planificación de la tierra urbana conel objetivo de responder a las necesidades de la población

Indicador Clave 13: precio del agua, precio medio pagado por cien litros de agua en dólaresestadounidenses, en la época del año en que el agua es más cara.

Indicador Extensivo 8: consumo de agua, consumo de agua en litros, por día, por persona,para todos los usos domésticos (excluye el uso industrial).

Indicador Clave 14: aguas residuales tratadas, porcentaje de todas las aguas residuales queestán siendo sometidas a alguna forma de tratamiento.

Indicador Clave 15: eliminación de desechos sólidos, porcentaje de desechos sólidos: a)rellenos sanitarios, b) incinerados, c) vertedero, d) abierto, e) reciclados, f) quemados (airelibre), g) otros.

Indicador Extensivo 9: recolección regular de desechos sólidos, proporción de hogares conatención regular de recolección de residuos sólidos (semanal).

Check-list 5: prevención de desastres e instrumentos de mitigación, nivel garantizado einstrumentos de mitigación operativos.

Indicador Extensivo 10: viviendas en ubicación sujeta a riesgos, proporción viviendasconstruidas en ubicación sujeta a riesgo (por cada 100.000 viviendas).

Indicador Clave 16: tiempo de traslado, tiempo promedio en minutos para un viaje de idahacia el trabajo. Este dato constituye un promedio para todos los medios de transporte


Promover la integración social yapoyar a los grupos desfavorecidos

Promover la igualdad de género enel desarrollo de asentamientoshumanos

Promover una estructura geográfica-mente equilibrada de losasentamientos humanos

Administrar el suministro y demandade agua de forma eficaz

Reducir la contaminación en zonasurbanas

Prevenir los desastres y reconstruirlos asentamientos

Promover sistemas de transporteeficaces y ambientalmenteracionales

(Continúa en la página siguiente)



Indicadores

Indicadores Extensivos 11: medios de transporte, porcentaje de viajes al trabajo realizadosen: a) automóvil privado, b) tren, tranvía, c) bus o minibús, d) motocicleta, e) bicicleta, f) a pie, g)otros modos.

Planes ambientales locales, nivel de implementación de planes ambientales locales

Indicador Clave 17: empleo informal, porcentaje de la población empleada, con respecto ahombres y mujeres, cuya actividad es parte del sector informal.

Indicador Clave 18: producto urbano, producto total de la ciudad, según se define en losprocedimientos contables nacionales. Se lo puede entender ya sea como el ingreso total o elvalor agregado (sueldos más el excedente comercial, más los impuestos, más las importacio-nes), o como la demanda final total (consumo más las inversiones, más las exportaciones).

Indicador Clave 19: desempleo, proporción de desempleo promedio (hombres y mujeres)durante el año, como una fracción de la fuerza laboral (formal).

Indicador Clave 20: ingresos de gobiernos locales, total de ingresos anuales del gobiernolocal proveniente de todas las fuentes en dólares estadounidenses, tanto de capital comorecurrentes, para todos los gobiernos locales en la área metropolitana, como promedio de losúltimos 3 años (2000,2001,2003), dividido por el tamaño de la población.

Check-list 7: descentralización, nivel del proceso de descentralización.

Check-list 8: participación ciudadana, nivel de participación ciudadana en las decisionesimportantes sobre planificación.

Indicador Extensivo 12: participación electores, proporción de la población adulta (segúngenero y con edad para votar) que ha votada en las ultimas elecciones municipales.

Indicador Extensivo 13: asociaciones civiles, número de organizaciones sin fines lucrativos,incluyendo ONG, organizaciones políticas o sociales, registrados o establecidos en la ciudad,por 10.000 habitantes.

Check-list 9: transparencia y responsabilidad, nivel de transparencia y responsabilidad.


Fortalecer las microempresas ypequeñas empresas, particularmentelas establecidas por mujeres

Fomentar las asociaciones de lossectores público y privado yestimular las oportunidades deempleo productivo

Promover la descentralización yfortalecer las autoridades locales

Fomentar y apoyar la participación yel compromiso cívico

Garantizar la administracióntransparente, responsable y eficazde pueblos, ciudades y zonasmetropolitanas

Finanzas públicas y planes maestros

Empleo informal en Bogotá, D.C.

Políticas activas de empleo en la Unión Europea

Observatorio de Impacto Social y Económico Local (OISEL)

El deber de dar, el derecho a recibir

No. 1 de 2006 Desarrollosocial

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