NTécnica_003

NOTA TÉCNICA

Junio 2010

LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO

HACIA EL DESARROLLO

Instituto Peruano de Acción Empresarial Centro de Estudios Estratégicos de IPAE

Av. La Marina Cuadra 16 s/n - Lima 21. Telf: (511) 566 2290. Fax: (511) 566 3246 Email: [email protected]

LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL HACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOS

ESTRATÉGICOS

2

LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO HACIA EL DESARROLLO

Resumen

De acuerdo al INEI, aproximadamente el 83% de la población opina que la corrupción

ha empeorado o se ha mantenido igual entre los años 2008 y 2009. Sólo 7% piensa que

ha disminuido. Por otro lado, la última medición realizada por Transparencia

Internacional en el continente americano en el año 2009, sitúa al Perú por debajo de

otros 13 países con menor corrupción de un total de 31, mejorando en dos posiciones

con respecto al 2008. Esto indica que hemos avanzado positivamente en relación a

otros países, pero el problema es todavía serio.

La corrupción en el Estado puede definirse como el empleo de los recursos públicos

para obtener un beneficio personal de manera indebida. Pero a pesar que la definición

parece sencilla, se trata de un fenómeno muy complejo, que trae serias consecuencias.

El pago de sobornos incrementa los costos de transacción y la incertidumbre en la

economía, lo que conduce a resultados poco eficientes. La corrupción por lo general

está asociada a un menor desarrollo, lo que a su vez menoscaba la capacidad del

Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar la calidad de vida.

El Perú cuenta con un marco legal e institucional dedicado a prevenir, detectar,

investigar y castigar los actos de corrupción, no obstante tenemos los resultados

mencionados. El combate de la corrupción es un proceso de largo plazo, que incluye

aspectos como la reforma del poder judicial, la mejora de la transparencia, el

fortalecimiento de la participación ciudadana y la descentralización, pero quizás uno de

los aspectos menos mencionados es el de la educación. La enseñanza de valores y

actitudes como la honestidad y la responsabilidad, junto con la mejora de los ingresos y

la reducción de las desigualdades, permitirán en el largo plazo formar personas que,

más allá de los mecanismos disuasivos, decidan rechazar los actos de corrupción y

contribuyan al desarrollo del país.

Los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares 2009 llevada a cabo por el INEI, muestran

que muchas personas perciben que el fenómeno de la corrupción recrudeció con respecto al

año anterior. Como se aprecia en el gráfico siguiente, la situación es preocupante, pues

durante el año 2009, el 83% de los encuestados pensaba que la corrupción se incrementó o

seguía igual que el en el 2009, y sólo 7% pensaba que se había reducido.


ESTRATÉGICOS

3

GRÁFICO 1

La corrupción en el país, en relación al año anterior (total de regiones del país)

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2009, INEI.

Elaboración propia

Lo que evidencia esta encuesta, es que la mayoría de nosotros hemos conocido a través de los

medios de comunicación o personalmente, que los reclamos y denuncias por actos de

corrupción son comunes en nuestro país. Recientemente se han levantado denuncias por

influencias en el otorgamiento de concesiones petroleras, tráfico de tierras, al ser vendidas sin

un concurso abierto, etc. Las denuncias más notorias son investigadas, aunque no siempre se

llega a un juicio condenatorio.

La lucha anticorrupción por otro lado, ha tenido un comportamiento cíclico, con épocas en que

se lanzaron campañas para combatir y sancionar la corrupción, nombrando por ejemplo zares

o zarinas anticorrupción o dando fuerza a procuradores especializados e investigando casos

importantes, mientras que en otros momentos pareciera que el tema se ha descuidado.

Recientemente, la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial (OCMA), que

supervisa, investiga y sanciona el comportamiento inadecuado de magistrados y servidores del

Poder Judicial, ha puesto a disposición del público una línea gratuita para facilitar la recepción

de denuncias por parte del público. Esta acción es positiva, sobre todo por estar referida a un

sector que ha recibido durante mucho tiempo una opinión muy negativa en lo que a

corrupción se refiere, y va de la mano con el impulso que se está dando al combate de la

corrupción en estos días, en que nos encontramos en plena campaña electoral.

¿QUÉ TAN GRAVE ES LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ?

Medir el nivel de corrupción de una sociedad o de la economía resulta una tarea difícil y

complicada debido a la naturaleza multifacética y compleja de éste fenómeno. A ello se suma

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Ha aumentado Sigue igual Ha disminuido No sabe

46%

37%

7%10%


ESTRATÉGICOS

4

la dificultad de medir un acto ilícito que tenderá a ser ocultado, y su impacto no es fácilmente

cuantificable. Por este motivo, la corrupción se suele medir indirectamente mediante

encuestas. Es decir, se mide la percepción de la corrupción que tienen las personas o empresas

y no la corrupción en sí misma1, o se pregunta por los costos y ganancias obtenidas por pagar

sobornos, obtener privilegios y contratos con el Gobierno. Los directamente involucrados en

los actos de corrupción pueden no responder de manera totalmente franca y completa, pero

aún así se tendrá un límite inferior en la estimación de la extensión, costos y beneficios de la

corrupción.

La introducción de reformas y políticas orientadas a reducir la corrupción puede sufrir la

oposición de políticos y funcionarios públicos de alto rango, que obtienen no sólo rentas sino

también poder y prerrogativas de la situación imperante. Contar con mediciones del nivel de

corrupción en servicios específicos que presta el Estado y en determinadas instituciones,

ofrece la posibilidad de obtener evidencias que permiten despolitizar las medidas de reforma,

establecer prioridades e ingresar cambios sustanciales en el sistema. Hacer de conocimiento

público la magnitud de los costos sociales y económicos de la corrupción también contribuye a

lograr este fin.

Por otro lado, según el BID, los indicadores basados en la percepción de la sociedad para medir

la corrupción plantean problemas particulares debido a que la percepción depende de la

transparencia de los hechos corruptos a la opinión pública. La paradoja, señalan, es que un

aumento de la transparencia en la lucha anticorrupción, puede generar un incremento en la

percepción social de la corrupción, y no en la corrupción en sí misma2.

Asimismo, las encuestas de percepción no sirven para medir la corrupción de alto nivel, es

decir, aquella que ocurre entre funcionarios de alto rango y por grandes montos, debido a que

generalmente estos actos no son de conocimiento público.

Entonces, ¿cómo hacer una medición que de una idea por lo menos aproximada del nivel de

corrupción del país? Una forma es solicitar el apoyo de un organismo internacional

independiente para realizar una encuesta que pueda ser comparada con otros países. Así por

ejemplo, el Banco Mundial ofrece este tipo de ayuda y ha tenido algunas experiencias exitosas

en Albania, Georgia y Latvia en 1998. Además se cuenta con estudios parciales, como es el

caso del Global Competitiveness Index del World Economic Forum3, que incluye entre sus

componentes el grado de independencia judicial, y el favoritismo en las decisiones de los

funcionarios públicos; asimismo, el Global Enabling Trade Index, también del World Economic

1 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.

Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006. 2 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores de

gobernabilidad. 3 Global Competitiveness Report, World Economic Forum.

LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN

HACIA EL DESARROLLO ESTRATÉGICOS

Forum4, mide la percepción sobre pagos irregulares en importacione

incluye un índice de percepción de corrupción en comercio internacional para cada país.

Una encuesta importante que es realizada y difundida periódicamente a nivel internacional, es

la de Transparencia Internacional. A continuación se

entidad en los últimos años para nuestro continente.

Índice de Percepción de Corrupción

Leyenda: s.i. = Sin información

Fuente: Barómetro de Corrupción Global, Transparencia Internacional

Elaboración propia

Como puede apreciarse el Perú se encuentra aproximadamente a la mitad de la tabla de los

países del continente, aunque con una pequeña mejoría en el último año y compartiendo el

puesto con Brasil, Colombia y Surinam. Esta comparación parece indicar

logrando reducir, por lo menos en comparación con otros países, el nivel de corrupción

4 Global Enabling Trade Report, World Economic Forum.

Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL

CENTRO DE ESTUDIOS

, mide la percepción sobre pagos irregulares en importaciones y exportaciones, e



la de Transparencia Internacional. A continuación se presenta el resultado obtenido por esta

entidad en los últimos años para nuestro continente.

TABLA 1

Índice de Percepción de Corrupción

Leyenda: s.i. = Sin información

Fuente: Barómetro de Corrupción Global, Transparencia Internacional

propia



puesto con Brasil, Colombia y Surinam. Esta comparación parece indicar que el Perú está


Global Enabling Trade Report, World Economic Forum.

MPRESARIAL

5

s y exportaciones, e



presenta el resultado obtenido por esta



que el Perú está



ESTRATÉGICOS

6

general. Sin embargo, como se vio en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares,

todavía nos encontramos lejos de lograr un nivel aceptable, por lo que se requiere redoblar

esfuerzos para combatir la corrupción. Una carencia quizás notoria es la falta de medidas para

utilizar la educación y modificar la cultura y valores de la población hacia una sociedad con

menos corrupción en los próximos años.

¿EN QUÉ CONSISTE LA CORRUPCIÓN?

La corrupción es un fenómeno complejo y multifacético que posee diversas y profundas

características. Por su naturaleza, no es posible definir a la corrupción mediante un solo

concepto que abarque todas aquellas formas en las que ésta puede darse, no obstante, existe

una definición básica adoptada por la mayoría de investigaciones en el área. Así por ejemplo,

PROÉTICA5 define como corrupción a todo acto que conlleva el beneficio personal a cambio de

un acto ilícito que no debería estar sujeto a un costo. Para el BCR6, es la acción y efecto de

sobornar a alguien por medio de algún tipo de pago ilegal. Mientras tanto, para el Banco

Mundial7, la corrupción viene a ser el abuso del poder para el beneficio económico privado, en

donde dicho beneficio no necesariamente es personal, sino que también puede responder

intereses partidarios, familiares, o de clase. Asimismo, la corrupción puede presentarse en el

ámbito exclusivamente privado, pero con frecuencia ocurre cuando un privado influye en un

servidor público.

El presente documento se centrará en el caso de la corrupción de funcionarios públicos, que es

en lo que el Estado puede influir directamente y muy probablemente abarca los mayores

montos y consecuencias para el país. Por lo anterior, podemos definir de manera sencilla a la

corrupción como el empleo de los recursos públicos para obtener un beneficio personal de

manera indebida.

La incidencia de la corrupción varía de una sociedad a otra. Esta puede ser poco frecuente,

intermedia o sistémica. Si es poco frecuente, los actos de corrupción pueden ser relativamente

fáciles de detectar, castigar y aislar. Cuando se habla de corrupción sistémica, sin embargo, la

posibilidad de detección y sanción disminuye, y se crean incentivos para que la corrupción siga

aumentando.8

En general, se sabe que el pago de sobornos incrementa los costos de transacción y la

incertidumbre en la economía lo que conduce a resultados poco eficientes. En presencia de

corrupción por lo general el desarrollo es menor y la capacidad para remontarlo también. Esto

5 INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA. Estudio cualitativo sobre la empresa

privada y la corrupción. Lima. 2008. 6 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.

Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006. 7 WORLD BANK, World Development Indicators. Washington, DC: The World Bank. 2004

8 KLITGAARD, Robert. Corrupción normal y corrupción sistémica.


ESTRATÉGICOS

7

a su vez menoscaba la capacidad del Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar la

calidad de vida. Finalmente, la corrupción sistémica ocasiona la desmoralización generalizada

de los ciudadanos y empresarios, e inestabilidad política. Todo ello conlleva a un círculo vicioso

en donde los mayores niveles de corrupción incentivan y permiten una mayor corrupción.9

CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN

La experiencia nacional e internacional ha demostrado que la corrupción se encuentra

presente en todos los países y puede darse en cualquier institución que cuente con activos

susceptibles de ser explotados por sus funcionarios para propósitos personales.

En el caso de los países en vías de desarrollo y las economías en transición por ejemplo, el

contexto suele ofrecer condiciones propicias para la proliferación de actos de corrupción10 :

i) La pobreza, la desigualdad y la deficiencia de los mecanismos de distribución de

riesgos –como la falta de seguros y un mercado laboral poco desarrollado- exacerban

el deseo de los individuos por obtener mayores ingresos de una manera fácil y rápida.

ii) Las posibilidades de participar en actos de corrupción suelen ser numerosas debido a

las deficiencias en los mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas, a la presencia

de un sistema legal con vacíos o ambigüedades, cambiante y mal difundido, y a la

debilidad de los principios de comportamiento ético entre los funcionarios de las

empresas o del gobierno.

Asimismo, según PROETICA, existen 3 factores que posibilitan la proliferación de los actos de

corrupción en general:

i) Debilidades de los mecanismos de transparencia y los límites al acceso a la

información.

ii) La ineficiencia de los mecanismos de control y sanción, lo que abarca el sistema

nacional de control y la administración de justicia, pasando por los procesos de

sanción administrativa.

iii) La precariedad de la vigilancia ciudadana y las limitaciones impuestas a ésta por

parte del Estado, en lo que respecta al poco desarrollo de las herramientas

técnicas para vigilar, así como con la incipiente noción de vigilancia ciudadana, que

es entendida más como una fuente de conflictos que como una forma positiva de

relación entre Estado y sociedad.

Dos aspectos a destacar son la poca disponibilidad de recursos y la posibilidad de captura de

las instituciones responsables de vigilar y detectar actos de corrupción. La labor de los

investigadores, contadores y de la prensa resultan vitales en la tarea de identificar actos de

9 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores de

gobernabilidad. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Con corrupción no hay educación. Serie Documentos

Defensoriales – Documento Nº 001. 2006. 10

GREY, C. y D. KAUFMANN. “Corrupción y desarrollo” EN: Finanzas & Desarrollo. FMI. MARZO, 1998.


ESTRATÉGICOS

8

soborno o extorsión que pueden ser difícilmente detectados debido a los beneficios ilícitos que

estos reportan a tantas personas, con frecuencia, incluso a quienes están encargados de hacer

cumplir la ley.

EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN PARA EL PAÍS

La corrupción posee un efecto negativo sobre el desarrollo económico al distorsionar el

objetivo o limitar el alcance y la eficiencia de los instrumentos de política. El BCR señala como

los principales impactos de la corrupción el desvío de recursos hacia tareas de escasa

incidencia social, reduciendo el gasto en educación y salud, y el fomento de la inestabilidad

económica y política, lo que a su vez trae como consecuencia el menor desarrollo, el

incremento de la desigualdad y el desincentivo a la inversión.11

Por otro lado, allí donde existe corrupción se reduce la transparencia, pues ésta última permite

combatir a la primera. Cuando los gobiernos carecen de transparencia, desaparecen los

incentivos de los gobernantes para hacer la mejor gestión posible, se reduce la credibilidad en

los sistemas democráticos y repercute en inestabilidad política e inestabilidad económica. Para

compensar estas inestabilidades los gobiernos pueden optar por el populismo, que les permite

ganar respaldo.

Asimismo, la realidad suele demostrar que aquellas sociedades que poseen elevados índices

de corrupción destinan una menor proporción del presupuesto nacional al gasto en educación

y salud. Una posible explicación es que el desarrollo de la educación y la salud es más

demandada por los padres de familia con niños y las personas mayores, mientras que las obras

de infraestructura productiva son más demandadas por grupos económicos, que pueden

ejercer más influencia, especialmente en un gobierno poco transparente. Por otro lado, la

inversión pública en educación y salud en zonas poco pobladas y más pobres, no involucra

grandes proyectos por lo que no es una fuente atractiva de extracción de rentas.

El gasto militar es un caso especial a analizar, pues cuenta con características que, mal

utilizadas, se prestan para encubrir actos de corrupción debido a la complejidad, dificultad de

monitoreo y secreto, necesario por cierto, de las partidas involucradas.

La evasión tributaria es otra consecuencia distintiva de una sociedad donde impera la

corrupción, pues los beneficios logrados por el evasor de impuestos superan el valor de los

sobornos que debe pagar. Pero también permite la existencia de chantajes por parte de los

funcionarios públicos que tuvieran la posibilidad de imponer cobros de impuestos excesivos,

ocasionando gastos adicionales a los contribuyentes. Al perder credibilidad el sistema, la

cantidad de contribuyentes disminuye motivando a su vez una mayor evasión tributaria.

11

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión

empírica. Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.


ESTRATÉGICOS

9

El clientelismo y el desvío de recursos a destinos no productivos, obstaculiza la inversión en

capital físico y humano. Con ello, se reducen las posibilidades de los sectores menos

favorecidos de salir de la pobreza mediante la generación de pequeñas y micro empresas. En

este sentido, la corrupción obstaculiza el desarrollo del país y exacerba las desigualdades socio

económicas.

Finalmente, diversos estudios han establecido que la mayor incertidumbre respecto a la

protección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos producto de la

corrupción, posee el mismo efecto desalentador que un incremento en la carga impositiva a

los inversionistas.

LOS COSTOS DE LA CORRUPCIÓN EN LA EMPRESA

La corrupción puede tener otros efectos importantes sobre el crecimiento económico a través

de canales menos evidentes. Un caso a destacar es el de los sobrecostos que se generan para

el sector privado a partir de los recursos que deben ser destinados para agilizar trámites,

obtener licencias y mantener un soporte de contactos al interior del sector público. Estos

recursos incluyen el dinero pagado y el tiempo de sus funcionarios.

Según señalan IPAE y PROÉTICA, una gran proporción del empresariado peruano percibe al

Estado como una de las principales trabas al desempeño eficiente de sus actividades, porque

éste no responde a sus necesidades. Parte del reclamo se centra en los múltiples obstáculos

impuestos por la burocracia y la complejidad de la normatividad, que terminan “induciendo” a

actos de corrupción por parte de las empresas con la intención de evitar perjuicios y lograr los

resultados deseados en el tiempo requerido. En otras palabras, el mercado plantea a la

empresa un tiempo y una exigencia que deben cumplir para competir, pero al percibir trabas o

falta de facilidades por parte del sector público, el empresariado opta por opciones que

incluyen actos de corrupción. En ese sentido, el estudio encuentra que el 40% de las empresas

grandes, el 60% de las empresas medianas y el 88% de las pequeñas y micro empresas en el

sector privado nacional justifican los actos de corrupción como un curso de acción “necesario”,

en particular cuando se trabaja con el Estado12.

El sobrecosto asociado a la corrupción posee mayor importancia para las empresas pequeñas,

debido, entre otros factores, a que el monto de los sobornos representa una mayor proporción

de su utilidad, y a que la mayor parte de sus ingresos generalmente depende de un número

menor de transacciones importantes, por lo que tienen menos alternativas y menor poder de

negociación frente a un pedido de pago. Asimismo, comúnmente no emplean abogados o

negociadores especializados para sus operaciones, por lo que son una presa más fácil para los

funcionarios corruptos.

12

INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA, Op. Cit.


ESTRATÉGICOS

10

En términos de las condiciones de competencia, la corrupción conlleva tanto pagos

extraordinarios como arreglos de exclusividad o preferencia entre funcionarios públicos y

empresas, lo cual se traduce en una barrera a la entrada al mercado de un mayor número de

compañías, y no incentiva la eficiencia y la innovación.

LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ Y LOS MECANISMOS EXISTENTES PARA COMBATIRLA

Un estudio publicado en junio de 2010 por la Defensoría del Pueblo muestra las quejas por

corrupción recibidas entre los años 2005 y 2008 en las regiones de Apurímac, Arequipa,

Ayacucho, Cusco y Lambayeque, lo cual permite trazar un esbozo acerca de la realidad de la

corrupción en el Perú 13. Dicho estudio abordó siete sectores de la actividad pública en estas

regiones -Educación Escolar, Educación Superior, Gobiernos Locales, Policía Nacional, Salud,

Sistema Judicial y Sistema Penitenciario, de los cuales los 4 más quejados son14:

• Educación Escolar

Representa aproximadamente el 38% de las quejas, ocupando la primera posición entre los

sectores más quejados por corrupción. Las quejas son más frecuentes al inicio de cada año,

pues se refieren a matrículas escolares, concursos públicos de licitación y contratación de

servicios, contrataciones de personal, compra de útiles escolares y conformación de las

asociaciones de padres de familia.

• Gobiernos Locales

Corresponden al 27% de las quejas presentadas, las cuales se centran en el otorgamiento

de licencias, permisos y autorizaciones, y el cobro por la entrega de información pública.

• Salud

Comprende el 13% de las quejas estudiadas. Los reclamos se concentran en el cobro

arbitrario de servicios gratuitos, como el uso de los servicios higiénicos, la apertura de una

historia clínica, la realización de exámenes de laboratorio, o el uso de camas o habitaciones

para el internamiento de pacientes. Así mismo, gran cantidad de quejas se debe al cobro

de trámites administrativos y a la exigencia de que los pacientes se practiquen análisis en

laboratorios privados.

13

DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Defensoría del Pueblo, ética pública y prevención de la corrupción.

Documento Defensorial N° 12, junio 2010. 14

El poder judicial usualmente es calificado por el público entre los sectores de mayor corrupción, lo cual

no concuerda con el número de quejas reportadas por la Defensoría del Pueblo. Esto puede deberse a

que, en el caso del Poder Judicial existen instancias especializadas en recibir este tipo de denuncias, y que

cuentan con poder para sancionar, como es el caso de la OCMA, que estarían recibiendo la mayor

cantidad de denuncias en vez de la Defensoría del Pueblo.


ESTRATÉGICOS

11

• Policía Nacional

Involucra el 11% de los reclamos, los cuales aluden a la negativa o condicionamiento para

la recepción de denuncias, negligencias u omisiones en el trámite de las mismas y el abuso

de autoridad en provecho propio o de terceros.

El Perú cuenta con instituciones encargadas de prevenir y sancionar los actos de corrupción y

una estructura normativa que les dan soporte.

La estructura normativa anticorrupción está basada en mecanismos de prevención,

seguimiento y sanción tanto internacionales como nacionales. Los instrumentos

internacionales poseen un carácter vinculante –es decir, son de cumplimiento obligatorio- y

abordan temas de prevención y lucha contra la corrupción. Entre los principales se tiene a la

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana

contra la Corrupción.

Las normas nacionales pueden dividirse en dos grupos de acuerdo a su objetivo: la lucha

anticorrupción y la prevención de actos de corrupción. El primer grupo tiene por finalidad

identificar actos de corrupción y establecer procedimientos para su investigación,

procesamiento y eventual sanción. Entre ellos se distingue el Código Penal, el Código de

Procedimientos Penales y Código Procesal Penal y otros como la Ley penal contra el lavado de

activos.

El segundo grupo de normas, destinadas a prevenir actos de corrupción rigen la actuación de

los funcionarios públicos, y regulan la investigación y eventual sanción administrativa de las

conductas que atentan contra los preceptos éticos para la función pública. Entre los

instrumentos para la promoción de la ética pública se destaca la Ley del Código de Ética de la

Función Pública cuyo reglamento establece los fines, principios, deberes y prohibiciones para

el ejercicio de tales funciones.

En cuanto al sistema institucional que tiene la responsabilidad de controlar, fiscalizar,

investigar y sancionar los actos de corrupción, cabe destacar:

• El Sistema Nacional de Control (SNC).- Compuesto por la Contraloría General de la

República, los Órganos de Control Institucional y las sociedades de auditoría externa

designadas por la Contraloría General. El SNC se encarga de supervisar, vigilar y verificar la

correcta gestión y utilización de los recursos del Estado, así como la ejecución de los

presupuestos del sector público y las operaciones de la deuda pública.

• El Sistema de Justicia.- Conformado por el Poder Judicial y el Ministerio Público. Su

función es la de investigar, procesar y sancionar los actos de corrupción en procura de que

estos no queden impunes.


ESTRATÉGICOS

12

• El Poder Legislativo.- Las funciones legislativas y de fiscalización del Congreso de la

República revisten especial importancia en la lucha anticorrupción. El Congreso tiene

facultades para investigar todo hecho de interés público, lo que incluye los actos de

corrupción. Además, su función de control político incluye la aprobación de los códigos de

conducta de las autoridades del Estado, así como el uso y disposición de los recursos

públicos.

• El Poder Ejecutivo.- Realiza acciones de promoción y articulación en la lucha contra la

corrupción por medio del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Éste coordina la

ejecución de acciones concertadas entre los diferentes sectores del aparato público con el

propósito de prevenir y combatir con eficacia la corrupción.

Cada una de las normas y estructuras institucionales mencionadas anteriormente tiene

virtudes y elementos que mejorar, cuya descripción resultaría largo detallar y exceden el

alcance del presente documento, por lo que nos limitaremos solamente a mencionarlas.

OTRAS MEDIDAS ANTICORRUPCIÓN: LA TEORÍA LLEVADA A LA PRÁCTICA EFICAZ

Las medidas anticorrupción están dirigidas a atacar los factores que influyen en la decisión de

cometer un acto de este tipo. A continuación se grafica estos factores.

GRÁFICO 2

Factores que influyen en la decisión de cometer actos de corrupción

Ganancias potenciales Posible detección y castigo

Valores personales

Cultura del país


ESTRATÉGICOS

13

Una persona susceptible de cometer un acto de corrupción, analizará cuánto puede ganar en

una transacción y cuántas veces podrá cometerla sin que lo detecten, pero también sopesará

la severidad del castigo en caso que sea atrapado15. La detección y castigo dependen de la

fortaleza del Estado para supervisar y denunciar los actos de corrupción (prácticas

administrativas y de auditoría), y la solidez el Estado de Derecho se relaciona con castigos

adecuados.

Sin embargo, es importante reconocer también que la decisión de cometer un acto de

corrupción está fuertemente influenciado por la cultura de la sociedad (comportamiento

comúnmente aceptado) y los propios valores de la persona.

Por lo tanto, los mecanismos para prevenir y combatir la anticorrupción serán más efectivos en

la medida que se dirijan a los elementos descritos. Por ejemplo, la transparencia reduce la

cantidad de transacciones de las que un funcionario puede aprovecharse, el fortalecimiento

del personal que está a cargo de detectar e investigar los hechos de corrupción puede

desalentar este tipo de actos, y la reforma del poder judicial también sirve como elemento

disuasivo.

Cabe resaltar que las acciones anticorrupción enfocadas a la cultura y valores son muchas

veces pasadas por alto, quizás porque se requiere mayor plazo para ver sus efectos. La mejora

de la calidad y cobertura de la educación, que inculque valores de honestidad, responsabilidad

y rectitud, junto con la mejora de los ingresos y la reducción de las desigualdades, pueden

contribuir a que las nuevas generaciones asuman un comportamiento más sano.

La variedad de medidas que se puede adoptar es amplia. Sin embargo, de acuerdo a

experiencias internacionales, se tiene que las medidas anticorrupción son más aplicables a

determinados casos que a otros, dependiendo del nivel de corrupción existente y de la

gobernanza del país16.

TABLA 2

Medidas anticorrupción recomendadas de acuerdo al tipo de corrupción presente

Nivel de corrupción y

Gobernanza del país Medidas anticorrupción más adecuadas

Alta corrupción y

problemas serios de

gobernanza

- Establecer un Estado de Derecho.

- Fortalecer instituciones de participación y rendición de cuentas.

- Limitar las intervenciones del Estado para que se enfoque en sus

15

HUTHER J., SHAH A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation, Policy

Research Working Paper 2501, World bank, 2000. 16

HUTHER,J., SHAH, A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation. Policy

Research Working Paper 2501, World Bank, 2000.


ESTRATÉGICOS

14

mandatos principales.

Corrupción intermedia y

gobernanza moderada

- Descentralización y reforma económica.

- Gestión y evaluación orientadas a resultados.

- Introducción de incentivos para la prestación eficiente de los

servicios públicos.

Baja corrupción y buena

gobernanza

- Establecer agencias y programas específicos para combatir la

corrupción.

- Administración financiera más fuerte.

- Sensibilización al público y al Gobierno acerca del tema.

- Compromiso contra sobornos.

- Enfocarse en atrapar a los cabecillas, etc.

Fuente: Banco Mundial 17

Del cuadro podemos ver que la creación de entidades anticorrupción o la designación de zares

anticorrupción, tienen más oportunidades de éxito en los países donde este fenómeno no está

demasiado extendido. Por otra parte, la descentralización puede ser una poderosa

herramienta anticorrupción porque permite al público acercarse a las decisiones de las

autoridades e informar sobre los casos que ellos observan de manera más directa; sin

embargo, la descentralización también abre la posibilidad de captura de las autoridades por

parte de grupos de poder locales. Por tal motivo, se recomienda acompañar el proceso de

descentralización con la implantación de herramientas de empoderamiento de la ciudadanía y

de participación ciudadana, que permitan al público no ser presa fácil de pequeños grupos de

interés.

De acuerdo al marco teórico descrito, se ha identificado una serie de medidas adoptadas en el

Perú que tienen impacto en la lucha anticorrupción, aunque algunas de ellas quizás fueron

pensadas para otros fines. Estas medidas son presentadas y analizadas de manera resumida a

continuación.

TABLA 3

Medida Evaluación

Descentralización A pesar de haberse iniciado hace cerca de dos décadas, ésta no se

encuentra todavía muy desarrollada en el Perú. Su aplicación

corresponde a un país con corrupción media, lo cual parece ser el

caso de nuestro país (ver ranking de Transparencia Internacional). Es

necesario fortalecer la capacidad de las instancias gubernamentales

locales y empoderar más al público.

Participación

ciudadana y rendición

de cuentas

Dos herramientas introducidas a este respecto son el presupuesto

participativo y las audiencias públicas, los cuales permiten

empoderar a la ciudadanía y dar transparencia a los procesos de

asignación de fondos. Estos instrumentos se encuentran en una

17

Ídem.


ESTRATÉGICOS

15

etapa temprana de desarrollo, pues las decisiones que se toman con

ellos a veces obedecen a intereses muy locales de la población, la

cual no se encuentra adecuadamente informada para tomar buenas

decisiones. El desarrollo de la capacidad de las ciudadanía y el

perfeccionamiento de los procedimientos correspondientes son

tareas que requerirán mayor educación y tomarán tiempo.

Prestación eficiente y

transparente de

servicios públicos

Muchas entidades estatales, tanto nacionales como locales, tienen

la obligación de cobrar por sus servicios solamente un monto que

corresponda a los costos realmente incurridos y a publicar los

precios (Texto Único de Procedimientos Administrativos y regulación

de servicios públicos domiciliarios), así como ser eficientes en su

prestación. En la práctica esta disposición todavía no es cumplida

por todas las entidades ni en todos los servicios, sin embargo, se han

hecho grandes avances. En el caso de los servicios públicos

domiciliarios, la reforma iniciada a mediados de los 90 ha permitido

grandes avances de cobertura y calidad, aunque existe un claro

rezago en el caso del servicio de agua potable.

Transparencia del

Poder Judicial

Se han dado algunos pasos positivos pero todavía se detecta un

marcado problema, evidenciado por ejemplo por los indicadores

internacionales de competitividad.

Encuestas sobre

corrupción y

sensibilización del

público

Se ha mencionado que la ENAHO recoge información sobre

corrupción, aunque de manera general y ésta no es difundida. De

acuerdo a Huther y Shah (2000), las encuestas sobre corrupción son

una herramienta muy importante para lograr el respaldo del público

y enfocar los esfuerzos anticorrupción eficientemente. Esta

herramienta no ha sido aprovechada todavía de manera adecuada

en el país.

Otras medias para

facilitar la detección y

denuncia de actos de

corrupción

Acciones como la recepción de quejas a través de las páginas Web

de las instituciones estatales, de líneas telefónicas gratuitas, el

fortalecimiento de las agencias que deben hacer frente a la

corrupción, etc., han sido implementadas pero deben continuar

desarrollándose.

Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAE

CERRANDO EL CÍRCULO ¿CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN?

La reducción de la corrupción es un proceso de largo plazo. Se dice que en Inglaterra tomó más

de un siglo vencerla, aunque en otros países como Hong Kong y Singapur tomó menos

tiempo18. Por otro lado, este fenómeno afecta a la sociedad en su conjunto, por lo que su

18

GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.


ESTRATÉGICOS

16

reducción requiere la participación de todos los involucrados e implica una modificación de

costumbres y cultura.

De las experiencias y estudios analizados sobre corrupción en diversos países, se ha extraído

los elementos más importantes y se han integrado en una propuesta que podemos denominar

el Ciclo Anticorrupción, el cual se describe de manera simplificada en el gráfico siguiente.

GRAFICO 3

El Ciclo Anticorrupción

Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAE

El proceso anticorrupción normalmente es liderado y conducido por el Gobierno. En la práctica

se ha visto que este tipo de campaña es susceptible de fracasar debido a la pérdida de interés

después de transcurrido un tiempo, por lo que se aconseja procurar la participación de la

ciudadanía y de entidades externas reconocidas, que mantengan el interés por continuar

trabajando por un largo período.

El Ciclo Anticorrupción propuesto es continuo, y se inicia con la medición del tipo y grado de

corrupción existente en las distintas entidades del Estado. Dicha medición puede ser realizada

mediante encuestas, entrevistas u otros indicadores indirectos. Seguidamente se evalúa la

información recolectada, haciendo comparaciones entre países y entre entidades a lo largo del

tiempo, y estimando la magnitud de los daños ocasionados. Luego la información debe ser

preparada para que pueda ser asimilada por las autoridades y el público en general, para

después ser difundida a través de diversos medios. Estas primeras etapas pueden recibir el

soporte de una entidad internacional independiente, la cual otorga credibilidad, experiencia y

apoyo para que la campaña anticorrupción no sea fácilmente bloqueada por grupos

interesados.

Medición / Seguimiento

Evaluación

DifusiónDiscusión de propuestas

Implemen-tación

Inicio de Gobierno


ESTRATÉGICOS

17

Seguidamente a la difusión de los datos sobre corrupción se propone elaborar y someter a

discusión pública medidas para combatir los actos de corrupción. En este proceso, los expertos

consideran como aspecto clave la participación tanto de diversas autoridades como de la

ciudadanía. A continuación se presenta como ejemplo, el resultado de una encuesta sobre

medidas anticorrupción, aplicada a funcionarios públicos, empresarios privados, personal de

ONGs, parlamentarios y público en general en varios países emergentes19.

GRAFICO 4

Soluciones al problema de la corrupción:

Proporción de encuestados que califican cada solución

Fuente: Gray, C.W. y Kaufmann, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.

La encuesta mostró, en este caso, que la mayoría de encuestados no confiaba en los

organismos encargados de detectar y combatir la corrupción, y otorgaron un puntaje bajo a

este tipo de estrategia, argumentando que dentro de un ambiente con alta corrupción, estas

entidades podían ser fácilmente capturadas o neutralizadas. Este resultado es congruente con

los hallazgos de varios investigadores en sociedades con corrupción media o alta, pues sólo se

aconseja la creación de instituciones anticorrupción cuando el nivel de ésta no es muy elevada

y el grado de gobernanza del país es bueno.

Como siguiente paso en el Ciclo Anticorrupción, varios autores proponen implementar lo más

rápido posible las medidas anticorrupción que hayan resultado de la discusión de propuestas.

Como se mencionó en el marco conceptual anterior, la elección de las estrategias debe tomar

en cuenta del tipo y magnitud de la corrupción prevaleciente, evaluando sus posibilidades de

19

GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.


ESTRATÉGICOS

18

éxito. Finalmente, el círculo se cierra con un nuevo proceso de medición, que permitirá hacer

seguimiento a las medidas adoptadas y determinar su efectividad.

Como sugerencia adicional, es conveniente planificar adecuadamente cuándo se dará inicio al

proceso, de tal manera que éste tenga la mayor probabilidad de acogida. Una oportunidad

especialmente favorable puede ser al inicio de un período de gobierno, cuando la nueva

administración no tendrá que hacerse responsable de los resultados que se obtenga al medir

el nivel de corrupción.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

• La corrupción es un fenómeno que causa no solamente daños económicos directos,

sino que además obstaculiza el desarrollo. Prolifera mejor en sociedades con

problemas de pobreza, donde los mecanismos formales de disuasión son deficientes, y

cuando el contexto social permite y alienta este tipo de comportamiento.

• Reconocer la magnitud así como los costos económicos y sociales que acarrea la

corrupción, es la forma más directa de enfrentarla. La corrupción implica el beneficio

de unos pocos en desmedro del bienestar general, de la mejora de los niveles de

competitividad y de las oportunidades de desarrollo de la sociedad.

• La mayor frecuencia en la aparición de actos de corrupción, conduce a un círculo

vicioso que incrementa y acelera el problema, incentivando a otros a imitar tal

comportamiento delictivo. Dada la magnitud de los daños mostrados, sería importante

que las autoridades adopten un plan de largo plazo para afrontarla, ya sea a través de

un modelo como el Círculo Anticorrupción u otro.

• En nuestro país, existe un cuerpo normativo e institucional encargado de prevenir,

detectar y sancionar los actos de corrupción. Además, a lo largo de los años se ha dado

una serie de medidas que contribuyen a combatir la corrupción, como la

descentralización, la participación ciudadana, la facilitación de la recepción de quejas,

entre otras. Si bien aparentemente hubo una ligera mejoría en cuanto a la percepción

de corrupción en el 2009, de acuerdo a estadísticas naciones todavía contamos con

niveles muy elevados de corrupción. La reforma del poder judicial, el

perfeccionamiento de la descentralización, la participación ciudadana, y la prestación

de servicios eficientes y transparentes están entre los principales aspectos que deben

ser profundizados.

• La eficacia de la lucha anticorrupción dependerá, en última instancia, de la decisión

personal de cada uno, cuando dejemos de ser parte de la cadena de cobros ilegales o

no éticos, cuando seamos responsables en la administración de los recursos públicos,


ESTRATÉGICOS

19

cumpliendo las funciones que debemos cumplir, o denunciando, vigilando y

sancionando adecuadamente los hechos ilícitos. Una forma de conseguir esto es

impartiendo una educación de calidad, que inculque en las personas altos valores y

ética de responsabilidad. Pero esto debe ir acompañado de la mejora de los ingresos y

la reducción de las desigualdades. Los efectos no se verán en pocos años, pero es

necesario comenzar cuanto antes.

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