NTécnica_005

NOTA TÉCNICA

Octubre 2010

ENFOCANDO LAS ESTRATEGIAS ANTICORRUPCIÓN A TRAVÉS DE LA CARACTERIZACIÓN DE CASOS

Instituto Peruano de Acción Empresarial Centro de Estudios Estratégicos de IPAE

Av. La Marina Cuadra 16 s/n - Lima 21. Telf: (511) 566 2290. Fax: (511) 566 3246 Email: [email protected]

ENFOCANDO LAS ESTRATEGIAS ANTICORRUPCIÓN A IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL TRAVÉS DE LA CARACTERIZACIÓN DE CASOS CENTRO DE ESTUDIOS

ESTRATÉGICOS

2

ENFOCANDO LAS ESTRATEGIAS ANTICORRUPCIÓN A TRAVÉS DE LA CARACTERIZACIÓN DE CASOS

Resumen

Existe una gran variedad de actos de corrupción, los cuales deben ser combatidos por medio de instrumentos específicos. Una manera de incrementar la efectividad de las estrategias anticorrupción, es enfocando los esfuerzos en tipologías determinadas, para lo cual se requiere hacer una clasificación.

Una primera clasificación general puede ser por los montos involucrados, denominándose pequeña y gran corrupción. Otra forma de hacer la clasificación es identificando si el infractor abusa de un cargo administrativo o de un poder político, y otra clasificación toma en cuenta los actores que participan en estos actos, es decir, distingue si se da entre el sector privado y el Estado, entre empresas privadas o entre entidades públicas. Para combatir los actos de corrupción, se tiene varios mecanismos disponibles, los cuales difieren en cuanto al tipo de corrupción que combaten, la amplitud de sectores que cubren, la cantidad de entidades que involucran, etc. El presente documento señala los mecanismos más importantes y muestra algunos ejemplos exitosos en distintos países.

En el caso del Perú, se muestran los resultados de un estudio referido a quejas sobre corrupción por sectores, entre los que destacan Educación, Municipalidades, Salud, Policía, Poder Judicial, entre otros. Finalmente se señalan algunos ejemplos de medidas anticorrupción que han dado resultados positivos en el país y se proponen algunas recomendaciones.

El presente es el segundo documento que publicamos con relación al tema de corrupción. En

el primer documento se presentaron algunos indicadores que mostraban la seriedad del

problema de corrupción en el Perú en comparación con otros países y su evolución en los

últimos años. También se señalaron las consecuencias negativas para el desarrollo del país y su

competitividad. Asimismo, se identificaron algunas medidas que han tomado los Estados para

combatirla.1

En esta ocasión se realiza un análisis más detallado de los tipos de corrupción. La razón de este

análisis es que, dada la amplia variedad de actos de corrupción que existe y la dificultad que

existe para implementar estrategias efectivas, es conveniente hacer una clasificación que

permita concentrar los esfuerzos para combatirlos y de esta manera ser más efectivos.

En este informe, en primer lugar, se hace un breve repaso de la definición de corrupción y se

presenta clasificaciones de la misma. Seguidamente se señala algunas de las herramientas

1 Centro de Estudios Estratégicos, IPAE, Nota Técnica “La lucha anticorrupción y el camino hacia el

desarrollo”, 2010.


ESTRATÉGICOS

3

disponibles para combatir la corrupción y se describen casos exitosos en América Latina y otras

regiones.

A continuación se presenta un análisis de los principales sectores que son afectados por la

corrupción en el Perú y los casos más comunes que se producen en ellos. Además, se señalan

las medidas tomadas para el sector educación. Finalmente se presenta algunas conclusiones y

recomendaciones.

Como se explicó en el anterior informe, la acepción de corrupción no es única, sin embargo, en

líneas generales se puede decir que la corrupción es todo acto que conlleva el beneficio

personal a cambio de un acto ilícito o que contraviene las normas de una organización o un

contrato.2 Por otro lado, la corrupción también se define como el abuso de poder para el

beneficio privado, económico o de otro tipo, en donde dicho beneficio no necesariamente es

personal, sino que también puede responder a intereses partidarios, familiares, o de clase.3

Esta última definición es más amplia y puede abarcar lo que se denomina comportamiento no

ético, es decir, aquello que va en contra de lo que se considera moralmente correcto, sin que

necesariamente constituya un delito o el rompimiento de alguna reglamentación expresa.

TIPOS DE CORRUPCIÓN

Según el Banco Mundial existen diversos tipos de corrupción tanto en el sector público como

en el privado, los cuales pueden clasificarse de diferentes maneras.4 La primera de ellas, que

tiene un carácter general, toma en cuenta la escala de los montos involucrados:

• La pequeña corrupción, la cual puede tener ocurrencia a diario, por ejemplo cuando se

hace un pago a un policía de tránsito a fin de eludir una papeleta. Otro ejemplo puede

ser el soborno que recibe un empleado público para apresurar un trámite burocrático.

• La gran corrupción se refiere por ejemplo al soborno de un funcionario de alto rango

para favorecer a alguien con el otorgamiento de una licitación, o hacer cambios en

regulaciones tributarias para beneficiar a un determinado grupo económico o

empresa.

Sin embargo, otra forma de clasificación amplia de la corrupción es la distinción entre

“corrupción administrativa” y “corrupción política”. La primera alude a la actuación contraria a

las normas legales o reglamentos internos, sea en una institución pública o privada. Un

ejemplo de ello ocurre cuando un empresario influye en un empleado de alguna municipalidad

para conseguir una licencia, que no debería obtener, por medio de un pago, regalos o algún

favor. Dentro de las mismas empresas, la corrupción puede tener lugar cuando sus

2 PROETICA (Falta detalle cita).

3 Basado en: WORLD BANK, World Development Indicators. Washington, DC: The World Bank. 2004.

4 The World Bank. Module III, Introduction to Corruption. Youth for Good Governance.


ESTRATÉGICOS

4

representantes recurren a actos de soborno a funcionarios de otras empresas para obtener

beneficios comerciales.5

Por otro lado, la corrupción política trata sobre la influencia para la formulación de leyes,

regulaciones o políticas para el beneficio de una empresa, persona o un grupo reducido de

empresas. Un ejemplo es esto podría ser la decisión de suspender el otorgamiento de nuevas

licencias para un tipo de actividad económica en una región, por ejemplo farmacias, dejando a

los actuales operadores solos en el mercado.

Una clasificación más amplia de los actos de corrupción es sobre la base de los que intervienen

en los mismos.

De acuerdo al Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute), para el caso de América

Latina, los actos de corrupción pueden resultar de la interacción entre los ciudadanos, las

empresas privadas y el gobierno, por lo que se dan cuatro tipos de relaciones:

ENTRE LOS CIUDADANOS Y EL GOBIERNO O LAS EMPRESAS PRIVADAS

Estos son los más comunes para el público en general, y van desde el pago a un policía de

tránsito para evitar una papeleta por una infracción en el tránsito, hasta el pago u

ofrecimiento de regalos a un empleado de una empresa privada para que atienda más rápido

un pedido o le otorgue por ejemplo un préstamo.

ENTRE EL GOBIERNO Y LAS EMPRESAS PRIVADAS

En estas relaciones la corrupción ocurre cuando una empresa, con el objetivo de obtener

ganancias, recurren a prácticas como el soborno o el clientelismo. Este tipo de acciones genera

pérdida de bienestar económico y social a un país. Un ejemplo de ello son los casos en los

cuales empleados de empresas privadas sobornan a funcionarios públicos para ganar una

licitación pública, lo cual podría traer como consecuencia un costo de obra muy elevado e

ineficiente. Otro tipo de corrupción que se presenta entre las empresas privadas y el gobierno

es el clientelismo, a través del cual ciudadanos o empresarios apoyan a políticos a afianzarse

en el poder, a fin de acceder a determinados favores posteriormente.

ENTRE EMPRESAS PRIVADAS

En este tipo de relación, los empresarios tienen el propósito de maximizar su beneficio a costa

de otras empresas. Un caso frecuente es cuando los representantes de empresas proveedoras

de bienes o servicios, recurren al soborno de un empleado encargado de las compras de otra

empresa para que otórgueles compren a los primeros.

ENTRE ENTIDADES GUBERNAMENTALES

5 Woth D. Macmurray. Respuesta del sector privado al movimiento anticorrupción emergente. en Development Outreach. Banco Mundial.

Año 2006


ESTRATÉGICOS

5

Estos actos de corrupción ocurren cuando un funcionario público recurre a favores de otros

funcionarios, de su entidad o de otra, ofreciendo alguna retribución, no necesariamente

monetaria, que puede ser manifiesta en un puesto de trabajo mejor remunerado o la

influencia para algún favor.6 Un ejemplo del beneficio que podría obtener un funcionario

público al sobornar a otro, es recibir preferencia en las compras que realice una institución

pública en bienes que benefician indirectamente al funcionario. Otro ejemplo, son los casos de

malversación de fondos, que ocurre cuando algunos funcionarios públicos coluden para

sobrevalorar un proyecto, con la intención de beneficiarse con la diferencia.

El siguiente gráfico ilustra las interacciones descritas entre los agentes que pueden participar

en los actos de corrupción:7

GRÁFICO 1

Posibles participantes en actos de corrupción y medidas sobre ellos

6 María Gonzáles de Asís, Donal O’Leary, Per Ljung y John Butterworth. Improving transparency,

Integrity, and Accountability in water supply and Sanation. 7 Basado en: IPAE-CEE, La lucha anticorrupción y el camino hacia el desarrollo, julio 2010.

EMPLEADO EMPRESA 2

FUNCIONARIO PÚBLICO

EMPLEADO EMPRESA 1

Corrupción Público - Privado

Corrupción Privado - Privado

Posibles intermediarios: - Abogados - Auditores - Agentes de aduana - Otros

Medidas estatales: - Códigos de conducta - Controles - Sanciones

Medidas privadas: - Códigos de conducta - Controles - Sanciones

Corrupción Ciudadano -

Empresa

CIUDADANO

Corrupción Ciudadano - Estado


ESTRATÉGICOS

6

La clasificación anterior toma como referencia los actores que participan en el acto de

corrupción; sin embargo, es posible también hacer una clasificación por el tipo de acto, dentro

de los cuales los más comunes son:8

SOBORNOS

Este es el tipo de corrupción más frecuente y conocido. Usualmente este tipo de corrupción

ocurre entre ciudadanos y empleados del sector público o entre representantes del sector

privado. El soborno suele ser encubierto como un cobro de comisiones, propinas, regalos o

acuerdos comerciales. Tanto en la administración pública como privada, es posible identificar

muchas finalidades para un soborno, algunos ejemplos son los siguientes: i) los pagos que se

hacen para cambiar o reducir las obligaciones tributarias, ii) el pago que se le hace a un

empleado público para que permita alguna actividad ilegal, como por ejemplo las importación

de armas o drogas ilegales y iii) los pagos para facilitar licencias de funcionamiento para una

actividad comercial de una manera más rápida, etc.

MALVERSACIÓN

Este tipo de corrupción está referido a los gastos indebidos con fondos ajenos.9 Puede ser

realizada por funcionarios públicos o empleados del sector privado para su beneficio propio o

de un grupo. Por ejemplo, cuando el dinero presupuestado para una obra pública es utilizado

para incrementar ciertos sueldos o para contratar algún servicio ajeno a la obra, en beneficio,

directo o indirecto, del que destinó el dinero para otro fin.

NEPOTISMO

Este tipo de caso tiene presencia en funcionarios tanto del sector público como privado.

Consiste en favorecer a familiares o amistades cercanas con el otorgamiento de un puesto

laboral, cuando la persona favorecida no cumple los requisitos para el puesto o cuando se

contravienen disposiciones que prohíben la contratación de personas allegadas.

CLIENTELISMO

Este tipo acto comúnmente forma parte de la corrupción política y ocurre cuando un

funcionario público establece una relación con una empresa o persona, a quien éste favorece

con sus decisiones a lo largo de determinado tiempo.10 Estos casos son muy frecuentes en

países en vías en desarrollo. Puede darse por ejemplo con los candidatos a una curul en el

8 Revenue a administration and corruption. Anti-Corruption Resource Centre en

http://www.u4.no/themes/pfm/Revenueissue/revenue1.cfm 9 Malversación de fondos: ¿Cuándo acudir al juzgado penal? Ricardo Vereau Montenegro.

10 Plan nacional de lucha contra la corrupción y ética ciudadanía. Consejo Nacional Anticorrupción. Año

2007.


ESTRATÉGICOS

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parlamento. Luego de la elección, el político beneficia a las personas que financiaron su

campaña por medio de influencias para que reciban ciertos favores.

FRAUDE

Esto ocurre cuando una persona engaña a otra o a una entidad pública o privada. Usualmente

este es un crimen más frecuente en los ámbitos comercial, tributario y financiero. Con

referente a los dos primeros, algunos ejemplos son la evasión del pago de aranceles por

mercaderías importadas, o la evasión de cualquier prohibición o restricción a la cual esté

sujeta la mercadería.11 En el sector financiero un caso muy famoso fue el de Bernard Madoff,

ex – presidente del mercado tecnológico de Nasdaq, quien defraudó a muchas personas por

cerca de US$50,000 millones con el método Ponzi, un método de estafa piramidal que consiste

retribuir el dinero de algunos inversionistas con el dinero de otros.

EXTORSIÓN

Este tipo de corrupción se refiere a la presión u hostigamiento que ejerce una persona sobre

otra para pedirle dinero, favores o algún otro beneficio para fines personales. Algunos casos

resaltantes se dan en países donde llegan los migrantes ilegales donde las mafias organizadas

les cobran “cupos” para poder establecerse en la ciudad. También se da cuando los miembros

de una pandilla exigen dinero a los comerciantes de una zona para evitar que éstos sufran

actos vandálicos de la misma pandilla.

PRINCIPALES MECANISMOS PARA AFRONTAR LA CORRUPCIÓN12

Existen muchas medidas a disposición de los países, que les ayudan a mejorar sus posibilidades

de éxito en la lucha contra la corrupción. A continuación se describe algunas de ellas junto con

las herramientas que permiten implementarlas:

TABLA 1

11

Comunidad Andina. Lucha contra el fraude. Año 2007. 12

United Nations Office on Drugs and Crime. The Global Programme against corruption. Año 2004.


ESTRATÉGICOS

8

Medidas Herramientas

Evaluación y

planeamiento

Encuestas, entrevistas o casos de estudio.- Permiten obtener información

tanto cuantitativa como cualitativa sobre la corrupción.

Permiten evaluar, por ejemplo, el alcance de la corrupción, es decir, la

frecuencia con la que se presenta en la ciudadanía, el empresariado o el

gobierno. Otro tipo de información que se puede examinar es cómo

funciona la corrupción, a quiénes beneficia y a quiénes perjudica.

Evaluación de la capacidad institucional.- Proporciona información acerca

del grado de afectación de los actos de corrupción a la empresa o entidad

pública y sus reacciones ante estos actos.

Estrategias anticorrupción.- Su objetivo es anticipar los actos delictivos que

afecten a las instituciones privadas como públicas y decidir las medidas a

establecer, tomando en cuenta la información recopilada mediante las

herramientas anteriores.

Entidades

especializadas

Existe una gran variedad de instancias que ayudan a combatir los actos de

corrupción, para lo cual el marco normativo debe otorgarles atribuciones

suficientes e independencia del gobierno para poder tener una actuación

imparcial.

Entre las más importantes se tienen:

Agencias anti-corrupción.- Generalmente se especializan en detectar

ciertos tipos de corrupción, teniendo varios tipos de agencias, por ejemplo,

para el seguimiento y análisis de los procesos administrativos del Estado.

Instituciones auditoras.- Estas se especializan en el manejo de la

información financiera de las empresas privadas y públicas.

Comisión nacional anti-corrupción.- Es una entidad independiente que

formula, implementa y administra las estrategias anti-corrupción a nivel

nacional.

Prevención

Acceso a la información de las entidades públicas.- Su objetivo es

aumentar la confianza de los ciudadanos en las entidades públicas. Un

ejemplo son los balances generales de fin de año y las memorias de las

entidades, los cuales permiten generar mayor transparencia en la gestión de

los funcionarios públicos.

Participación ciudadana.- La toma de decisiones en el manejo del

presupuesto público junto con sus gobernantes locales da mayor confianza

a los ciudadanos acerca del buen uso de sus contribuciones al Estado.

Educación y aumento de la conciencia en la ciudadanía.- Permite en la

ciudadanía un sentimiento de rechazo a los actos de corrupción o no éticos,

dificultando su escalamiento o reduciendo su incidencia.

Participación de los medios de prensa.- Actúan como herramientas para


ESTRATÉGICOS

9

CASOS DE CORRUPCIÓN ENFRENTADOS CON ÉXITO EN AMÉRICA LATINA

En la región de América latina se encontraron algunos casos de gobiernos que tuvieron éxito al

aplicar algunas reformas en sus normas constitucionales y al crear algunos entes para poder

afrontar los actos de corrupción.

Un primer ejemplo es el caso ocurrido en el departamento de Quindío ubicado en la parte

centro oriente de Colombia.13 En este departamento, al igual que en todo el país, se

registraron diversos casos de corrupción sea en el ámbito privado como público. Uno de los

principales problemas que ocurría era en el tiempo requerido para acceder a un servicio en la

municipalidad, que demoraba y obligaba a los ciudadanos a recurrir a sobornos para aligerar

los procesos administrativos. Otro problema serio que ocurría también en el resto de

Colombia, se daba en la contratación estatal, que generaba problemas de soborno, fraude y la

malversación de fondos del sector público.

Por otro lado, en el sector privado ocurrían problemas similares de actos de corrupción. Por

ejemplo en las entidades bancarias, los procesos administrativos se resolvían con “pagos

extras” o “sobornos” a los empleados para acelerar los préstamos o aperturas de cuentas

bancarias.

El cambio comienza con la reforma de la Constitución Política en 1991, con el objetivo –entre

otros- de dar mayor credibilidad a las instituciones del gobierno y garantizar la participación

ciudadana. Esta reforma planteó un sistema que controle las contrataciones del estado de una

forma detallada. Esta modalidad se le llama “Precios Testigos” que permite observar los

13

Oscar Villegas Garzón. La Lucha contra la corrupción en Colombia. El Quindío: Un ejemplo de

transparencia y eficiencia de un país. Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo.

hacer seguimiento a los servicios que brindan tanto las empresas privadas

como las entidades públicas. El mecanismo más frecuentemente utilizado

son las denuncias públicas que realizan los usuarios contra el mal servicio

que recibido de una entidad.

Fortalecimiento de las instituciones judiciales.- La actuación y

reconocimiento de un grupo de profesionales que actúen de manera

imparcial, en base de un código de conducta, permite disuadir a potenciales

infractores.

Códigos de conducta.- Tienen un carácter de difusión y creación de

conciencia, pero también pueden ejercer cierto grado de presión para evitar

los actos de corrupción. Están dirigidos a los empleados y directores

ejecutivos tanto de empresas privadas como de entidades públicas. Este

tipo de código puede ser aplicado por ejemplo en las fuerzas policiales, el

parlamento y el poder judicial, etc. Asimismo, en el sector privado, estos

códigos pueden ser presentados en el marco de programas anti-corrupción

a los gremios empresariales, las sociedades civiles u organizaciones no

gubernamentales.


ESTRATÉGICOS

10

precios fijados, las cantidades demandas y los plazos fijados de los contratos, y esta

información es pública como parte de la transparencia de estas.

A su vez, se dictó un conjunto de leyes, decretos y directivas presidenciales para la educación

de la sociedad en su conjunto y para fomentar la conciencia en contra de los actos de

corrupción. También se aplicaron normas para estimular a los funcionarios públicos a ser

honestos, y fomentar la participación ciudadana en las toma de decisiones del gobierno

municipal.

Resaltando las medidas más importantes dadas en el plano normativo se tiene la creación de la

Consejería Presidencial, que implantó un plan de transparencia denominado “Para volver a

creer”. Con respecto al problema de los trámite en las entidades públicas se estableció el plan

“Eliminación de trámites” haciendo más rápido los procesos administrativos, “El código de

disciplinario único”, aplicable a todos los servidores públicos para prevenir actos corrupción y

“Los códigos de transparencias empresariales”, cuyo objetivo era motivar al sector privado

para que colaborara en la lucha contra la corrupción.

Adicionalmente, se establecieron organismos independientes del gobierno central en el

departamento de Quindío como la Fiscalía de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y

la Contraloría General de la República. La primera investiga los delitos y acusa los presuntos

infractores de actos delictivos, el segundo se encarga de ejercer la vigilancia sobre la conducta

de las personas que ocupan cargos públicos y el tercero se encarga de la supervisión del

manejo de los recursos públicos de las entidades públicas. Asimismo, se creó una oficina de

quejas y reclamos de la gobernación de Quindío para poder identificar los casos que más

afectaban a los ciudadanos.

Las reformas aplicadas permitieron romper el círculo vicioso de la falta de credibilidad por

parte de la ciudadanía, y reducir la indiferencia de esta última ante los actos de corrupción en

la municipalidad. Con respecto a las contrataciones públicas y compras del Estado, estas

mejoraron debido a que el personal de las entidades del Estado en Quindío mejoró su

preparación y calificación, haciendo que las quejas disminuyeran.

Otro buen ejemplo de enfrentamiento de la corrupción es el de Nicaragua, que se caracterizó

por la fuerte incidencia del clientelismo, el tráfico de influencias y la malversación de fondos

públicos.

En el año 2002, con la elección del Sr. Enrique Bolaños Geyer como presidente, Nicaragua

suscribió acuerdos internacionales como de la Convención Interamericana Contra la

Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención

Americana de Derechos Humanos y la Convención de Naciones Unidas contra el Crimen

Organizado Transnacional. Con ello se estableció el Fondo Anticorrupción (F.A.C), para que

ayudara al Gobierno a combatir los actos de corrupción en los diferentes sectores de las


ESTRATÉGICOS

11

instituciones públicas. Este fondo, que trabajaba con la Presidencia del gobierno de Nicaragua,

se ejecutó en tres fases.

Con este Fondo Anticorrupción se desarrollaron tres objetivos importantes. El primero fue el

fomento de la percepción de valores de la ciudadanía, la sociedad civil, los empresarios y de

los funcionarios públicos, acerca del daño que puede ocasionar la corrupción. El segundo fue el

fortalecimiento de las capacidades institucionales en entidades como las procuradurías

generales de la republica, para que tuvieran mayor coordinación con otras entidades públicas,

no duplicar trabajos y hacer más eficiente su gestión. Y el último fue la transparencia y el

acceso de información del presupuesto y gestión de las entidades públicas a la ciudadanía, con

el fin de lograr mayor credibilidad.

Asimismo, las medidas empleadas para cumplir con sus tres objetivos, antes descritos, fueron

la creación de equipos capacitados para trabajos de investigación, acusatorios y preventivos

para actos de corrupción y lavados de activos, el fortalecimiento de la oficina de ética pública

de la presidencia de la republica para influir en los cambios de valores, coordinación de los

ministerios relacionados (Ministerio público, Policía Nacional, Contraloría General de la

República). Se hicieron seminarios a servidores públicos y a estudiantes sobre valores éticos,

mejoría de la calidad de los servicios públicos, acceso de la información pública. Se plantearon

estrategias conjuntas entre ministerios de los sectores de transporte e infraestructura, el

Instituto Nacional de Estadística y Censos y la Dirección General de Aduanas. También se

fortalecieron los mecanismos de rendición de cuentas y las auditorías sociales.

Uno de los efectos más importantes que logró el Fondo Anticorrupción en Nicaragua fue la

generación de un cambio de mentalidad en la ciudadanía y en los funcionarios acerca del daño

que puede provocar la corrupción. Esto es gracias a la campaña masiva de información por

varios medios de comunicación.

Otro gran logro fue el fortalecimiento de las capacidades especializadas como en el caso de las

procuradurías generales de la republica, las cuales tuvieron coordinaciones con otras

entidades públicas para no duplicar esfuerzos e hicieron más eficiente la gestión de las

denuncias de actos de corrupción. También se amplió la cobertura de las algunas instituciones

a nivel departamental para que la ciudadanía pudiera hacer allí sus denuncias.

CASOS EXITOSOS DE OTROS PAÍSES

Desde los años ‘50 y ‘60 la corrupción estuvo presente en casi todas las esferas del sector

público y privado de Hong Kong.14 Por ejemplo, para conseguir un pasaporte para salir del país

bastaba con pagar un soborno a un empleado de la agencia de migraciones. Otro ejemplo

14

Jean Au Yeung. Fighting Corruption – The Hong Kong experience. In The Seminar on international

Experiences on Good Governance and Fighting Corruption. 2000.


ESTRATÉGICOS

12

refiere que cuando alguien quería conseguir rápidamente una conexión telefónica tenía que

pagar un soborno al trabajador de la empresa para que le dé preferencia.

En los años setenta esto cambia cuando se establece la Comisión Independiente Contra la

Corrupción (ICAC por sus siglas en ingles). Sumado a ello, el gobierno estableció tres

parámetros con que los cuales la Comisión debía afrontar a la corrupción: investigación,

prevención y educación. Estos parámetros se aplicarían en los tres departamentos que

apoyaban el trabajo de la Comisión.

El primero departamento era el de operaciones de la Comisión, que recibía los reportes de las

quejas investigadas. En esta área se identificaban los tipos de corrupción más frecuentes

analizando las quejas que llegaban a las centrales telefónicas las veinticuatro horas del día. El

segundo era el departamento de prevención contra la corrupción, cuyo objetivo era prevenir la

corrupción dentro de las organizaciones públicas y privadas, examinando sus operaciones y

sistemas internos. Y finalmente el departamento de relaciones comunitarias, que era

responsable de educación y publicidad, y el resguardo de la moral de la misma comisión.

Al pasar los años, las medidas adoptadas contra la corrupción dieron resultados en varios

ámbitos de Hong Kong, uno de ellos fue el cambio cultural en la actitud de las personas con

respecto a la corrupción, pasando de la tolerancia al rechazo. Cuando la comisión comenzó a

operar en 1974, del total de quejas registradas, el 86% eran quejas contra las entidades

estatales. En 1999, esta cifra se redujo a 41%. Los reportes de denuncias de actos corruptos de

la policía disminuyeron de 45% a 16% durante el mismo periodo.

Este caso de éxito del Gobierno de Hong Kong en su lucha contra la corrupción, estuvo basado

en varias características. Una de ellas es la determinación del Gobierno para reducir la

corrupción, que formaba parte de su estrategia para mejorar su competitividad a nivel de

internacional. Otra característica fue la fuerte legislación, que ayuda a la Comisión a intervenir

entidades públicas y privadas en caso de sospecha de actos de corrupción. Finalmente, otro

fundamento importante fue la educación de los jóvenes profesionales, niños y la comunidad

en general, y la creación de conciencia acerca de los problemas que puede ocasionar la

corrupción.

Otro ejemplo de combate exitoso contra la corrupción ocurrió en Uganda,15 que contó con el

apoyo del Fondo de Educación de los países de la Commonwealth Británica, CEF, por sus siglas

en ingles. El sistema educativo en Uganda no era muy transparente especialmente en el

distrito de Apac.

Aparte del CEF, dos organizaciones más ayudaron por medio de capacitaciones a personas que

vigilaban el manejo del presupuesto para el sector educación en las escuelas estatales; estas

15

Victoria Turrent. Combate a la corrupción en la educación: Promoción de las prácticas responsables

mediante el monitoreo de presupuestos. Anti-Corruption Resource Centre. Año 2009.


ESTRATÉGICOS

13

entidades son la Coalición Anticorrupción de Apac, (TACC por sus siglas en inglés) y el

programa Acenloworo del niño y la familia del Fondo Cristiano para Niños (CCF, por sus siglas

en ingles). Esta vigilancia se basó en la distribución de la información presupuestal a los padres

de familia.

El principal acto de corrupción que se presentaba consistía en que las autoridades educativas

declaraban oficialmente la contratación un número determinado de docentes, y en la realidad

se contrataba un número menor. Otro acto de corrupción era el fraude que se cometía a

través de algunos contratistas de servicios externos para las escuelas, los cuales no cumplían

con lo estipulado en sus contratos.

Los logros del monitoreo del presupuesto educativo se aprecian ahora con fuerza en la calidad

de la enseñanza y el mejor manejo de los recursos para la contratación de buenos profesores y

el mantenimiento de los locales educativos. Esto se logró también, en gran parte, gracias al

apoyo de las autoridades locales y la participación de la sociedad civil, los padres de familia, las

autoridades educativas y los mismos alumnos.

PANORAMA DE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ POR SECTORES

Según un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo,16

las entidades del sector público que

más actos de corrupción han sufrido, en orden de importancia, son los centros educativos

escolares, los centros de educación superior, las municipalidades, la policía nacional, el sector

salud, sistema judicial y sistema penitenciario.17

En el siguiente gráfico se muestra la

distribución de los 2,719 casos recopilados por la Defensoría del Pueblo.

GRÁFICO 2

Porcentaje de casos más frecuentes de las quejas

registradas entre junio del 2005 y julio del 2008

Fuente: Defensoría del Pueblo

Elaboración: IPAE

16

Defensoría del Pueblo, Ética Pública y Prevención de la Corrupción. Defensoría del pueblo. Año 2010. 17

Las regiones de donde se recogieron los casos para el estudio fueron Apurímac, Arequipa, Ayacucho,

Cusco y Lambayeque.


ESTRATÉGICOS

14

La mayor incidencia de casos de corrupción se halló en la educación escolar, con un 38%, Estos

suceden en los primeros tres meses del año, en pleno proceso de matrícula para los alumnos.

En el segundo lugar estuvo el sector municipal, con un 27%, y salud, con un 13%.18

Los casos

específicos más comunes son los siguientes:

En primer lugar está la extorsión por parte de algunos empleados de centros educativos

estatales, que condicionan la matrícula de los alumnos al pago de dinero. Según el estudio de

la Defensoría del Pueblo, estos pagos son disfrazados como parte de los costos de los servicios

básicos y algunos materiales que no llegarían a ser cubiertos por el presupuesto de las

Unidades de Gestión Educativas Local (UGEL). En tanto, otro tipo de extorsión que se encontró

en este estudio fue la obligación de comprar materiales educativos que beneficien a terceros o

a los mismos docentes.

Otro tipo de corrupción en este sector educativo es el de nepotismo. Algunos directores de

centros educativos dan preferencias a personas allegadas en las contrataciones de docentes.

En este acto se ignora el procedimiento administrativo de contratación de nuevos docentes en

base a las normas de contrataciones.

El soborno es el tipo de corrupción que tiene mayor variedad de presentaciones en los

sectores municipal y salud. En el primero, para el otorgamiento de licencias o autorizaciones,

los ciudadanos tienen que hacer unos “pagos extra”. También se hacen estos pagos para

acceder a información pública, a pesar que esto debería ser gratuito. En el sector salud ocurre

algo similar al municipal, esto es, se producen pagos arbitrarios por servicios que deberían ser

gratuitos.

MEDIDAS PREVENTIVAS ADOPTADAS EN EL PAÍS: EL CASO DEL SECTOR EDUCACIÓN

Los problemas mencionados en el acápite anterior generan una baja calidad en el sistema

educativo, debido tanto a la contratación de docentes inadecuados, como a la construcción de

centros de estudios deficientes, y a la insuficiencia y mala calidad de los recursos pedagógicos

empleados, como los materiales educativos.

Las medidas tomadas hasta el momento se han basado principalmente en un fortalecimiento

en la confianza de la ciudadanía para denunciar los actos de corrupción. Para este fin, los

ciudadanos pueden interponer denuncias en la Defensoría del Pueblo porque es un organismo

constitucional autónomo, es decir, es una institución externa al Poder Ejecutivo.19

18

Con respecto al ranking mostrado, es notorio que los casos referidos al poder judicial no corresponden

con la percepción general de que dicho sector tiene problemas muy serios de corrupción. Se asume que el

resultado mostrado obedece al hecho que existen entidades especializadas, diferentes a la Defensoría

del Pueblo, como el Consejo Nacional de la Magistratura, que habrían recibido la mayor cantidad de

casos en vez de la Defensoría. 19

Defensoría del Pueblo, Ética Pública y Prevención de la Corrupción. Defensoría del Pueblo, 2010.


ESTRATÉGICOS

15

Los medios utilizados para este fin han sido campañas de información por los medios de

comunicación masiva, como spots radiales y de televisión. En lo referente al procedimiento

para hacer denuncias de actos de corrupción, éste se simplifico gracias al Plan Educativo

Nacional, el cual permitió una mejor coordinación entre la Controlaría General de la Republica,

el Ministerio de Educación y su Procuraduría, los Gobiernos Regionales y los Municipios.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Como se ha mostrado, los actos de corrupción son muy diversos. Las estrategias para

combatirlos pueden ser complejas porque los instrumentos empleados sirven a distintos fines

e involucran a varios actores, lo que las hace difíciles de implementar. Por esta razón es

conveniente dar prioridad a determinados tipos de corrupción y ámbitos de ocurrencia. En

particular, se podría tomar aquellos actos que son más visibles para el público en el día y día,

porque son los que contribuyen a crear en gran medida la sensación generalizada de

desconfianza que se encuentra en muchos países latinoamericanos y en particular en el Perú.

Estos casos más comunes generalmente se enmarcan en lo que llamamos pequeña corrupción,

por los montos que implican, pero tienen un impacto muy fuerte en la sociedad, y en conjunto

pueden representar un monto importante. Además, es posible centrarse en sectores

específicos de la economía o del Estado porque las medidas a tomar se ponen en práctica a

través de autoridades o entidades concretas.

Entre los mecanismos empleados contra los actos de malversación, soborno o nepotismo

comúnmente se utilizan, además de auditorías, la prevención social, que incluye la mejora del

acceso a la información de las entidades públicas, especialmente en lo que se refiere a las

contrataciones de personal y el pago de servicios de terceros. Esto genera mayor confianza en

la opinión pública y facilita la interposición de quejas antes los organismos públicos

especializados del sector o de entidades de amplia cobertura como la Defensoría del Pueblo.

Un aspecto muchas veces olvidado pero que tiene gran importancia es la difusión de valores

éticos a través de las escuelas, tanto públicas como privadas. La inclusión de estos temas en la

formación de los estudiantes puede ser facilitada mediante la asesoría de entidades

internacionales involucradas en el tema, las cuales han acumulado experiencias de este tipo en

varios países.

A pesar del fortalecimiento que se pueda brindar a las instituciones públicas que luchan contra

los actos de corrupción, muchas veces se requiere el apoyo de entidades externas como

Organismos No Gubernamentales u organismos internacionales, como podría ser el Banco

Mundial, el BID u otro, debido a que es de esperar que exista cierta presión por parte de

grupos de interés dentro del país, que podrían obstaculizar o anular los esfuerzos realizados.

Los organismos externos pueden ayudar a mantener en funcionamiento las medidas

implementadas.


ESTRATÉGICOS

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Es recomendable que exista una coordinación entre las entidades públicas anti-corrupción y

entidades de la sociedad civil, como las asociaciones y los gremios empresariales, para llevar a

cabo esfuerzos conjuntos que tengan la mayor probabilidad de éxito posible.

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