Nueva Gestión Pública

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PPPÚÚÚBBBLLLIIICCCAAA Material de Enseñanza

FERNANDO RAMIRO PINTO HINOJOSA Fundamenta S.A.C.

2

L a N u e v a G e s t i ó n P ú b l i c a – F e r n a n d o R . P i n t o H i n o j o s a

3


El ciudadano tiene siempre la razón en sus

relaciones con el Estado,

a menos que la Ley diga lo contrario.

4


5


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 07

CAPÍTULO I. LA GERENCIA. ALGUNOS CONCEPTOS 08

1.1. LA GERENCIA 08

1.2. TIPOS DE GERENCIA 09

1.2.1. LA GERENCIA PATRIMONIAL 09

1.2.2. LA GERENCIA POLÍTICA 09

1.2.3. LA GERENCIA POR OBJETIVOS 09

1.2.4. LA GERENCIA BASADA EN VALOR 10

1.3. LAS FUNCIONES DE LA GERENCIA 11

1.3.1. PLANEAMIENTO 11

1.3.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 12

1.3.3. DIRECCIÓN 12

1.3.4. CONTROL 12

1.4. OBJETIVOS DE LA GERENCIA 12

CAPÍTULO II. LA GERENCIA PÚBLICA TRADICIONAL 14

2.1. LA GERENCIA PÚBLICA 14

2.1.1. EL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER 16

2.1.1.1. LA BUROCRACIA 16

2.1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO 18

2.1.1.3. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO 19

A. CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS 19

B. CARÁCTER FORMAL DE LAS COMUNICACIONES 20

C. RACIONALIDAD EN LA DIVISIÓN DEL TRABAJO 20

D. IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES DE TRABAJO 20

E. JERARQUÍA BIEN ESTABLECIDA DE LA AUTORIDAD 21

F. RUTINAS Y PROCEDIMIENTO DE TRABAJO ESTANDARIZADOS 21

G. COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA 21

H. ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y ADMINISTRADORES 22

I. PROFESIONALIZACIÓN DE LOS PARTICIPANTES 22

J. COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO 23

2.1.1.4. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE BUROCRACIA 23

6


CAPÍTULO III. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 25

3.1. LA TRANSFORMACIÓN DEL MODELO DE GERENCIA PÚBLICA 25

3.1.1. THE NEW PUBLIC MANAGEMENT 26

3.1.1.1. REGRESO A LAS FUNCIONES BÁSICAS 27

3.1.1.2. RESTAURACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL 30

3.1.1.3. ADOPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL MERCADO 32

A. COMPETENCIA 32

B. PRIVATIZACIÓN 33

C. DESREGULACIÓN 33

D. PAGO DE LOS SERVICIOS 35

E. ESTRATEGIAS DE PRECIOS 35

3.1.1.4. DESCENTRALIZACIÓN Y DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS 36

3.1.1.5. FOCALIZACIÓN EN LA GERENCIA 37

3.1.1.6. RIGHTSIZING GOVERNMENT 39

3.1.1.7. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL E-GOBIERNO Y OTRAS TECNOLOGÍAS 40

3.1.2. EL MODELO OCDE: ORIENTACIÓN HACIA EL CLIENTE 41

3.1.3. EL MODELO CLAD: HACIA UN NUEVO ESTADO 48

3.1.3.1. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE REFORMA GERENCIAL 49

A. PROFESIONALIZACIÓN DE LA ALTA BUROCRACIA 50

B. TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICA 50

C. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 50

D. CONTROL DE RESULTADOS 50

E. AUTONOMÍA Y NUEVAS FORMAS DE CONTROL 50

F. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 51

G. ORIENTACIÓN AL CLIENTE 51

H. DEMOCRATIZACIÓN DE LA BUROCRACIA 51

3.1.4. ALGUNOS MODELOS DE CAMBIO EN LA GESTIÓN PÚBLICA 52

3.1.4.1. EL MODELO ANGLOSAJÓN 52

3.1.4.2. EL MODELO EUROPEO OCCIDENTAL 57

3.1.4.3. EL OTRO MODELO EUROPEO 60

3.1.4.4. EL MODELO DE ALGUNOS PAÍSES EN TRANSICIÓN 62

3.1.4.5. EL ENFOQUE DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN PERÚ 65

IV. BIBLIOGRAFÍA 92

7


INTRODUCCIÓN

Desde hace unas tres décadas se habla de la “Nueva Gerencia Pública”, como

una forma de gestión pública, distinta del conocido Modelo Burocrático.

El Mundo y los teóricos han escrito mucho sobre el particular, delimitando su

alcance, dando sus características, fijando los modelos y pasos. Algunos detractores

inclusive mencionan que inclusive la figura ha quedado atrás, y que se ha dado paso a

una nueva óptica para la forma de administrar el Estado.

El trabajo realiza una exégesis de diversas posiciones, en las cuales se analizan

algunos conceptos de la Administración en General, se hace un recorrido doctrinario

de lo que representa el modelo weberiano, o modelo clásico de administración pública;

se pasa a continuación a revisar algunas vertientes del “New Public Management”,

citándose algunos casos, entre los que se puede destacar el enfoque de presupuesto por

resultados, que reemplazó a lo anteriormente se impulsaba a nivel de gobiernos locales

y regionales, que era el presupuesto participativo, como una forma novedosa de la

gestión estratégica estatal.

8


CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO III...

LA GERENCIA. ALGUNOS CONCEPTOS

1.1. LA GERENCIA

La Gerencia puede ser entendida como un sinónimo de Administración.

Usualmente la administración de una organización, sea un negocio, una

sociedad, una empresa, una asociación o una entidad de gobierno, recae en un estrato

denominado Alta Dirección.

Esta Alta Dirección tiene a su cargo la administración o gerencia.

Para efectos del trabajo, se citarán algunas definiciones clásicas y se ensayará

una propuesta propia.

En consideración de Petersen Elmore y Grosvenor Plowman1 la Gerencia es una

"técnica por medio de la cual se determinan, clarifican y realizan los propósitos y

objetivos de un grupo humano particular".

Harold Koontz y Cyril O Donnell2 definen la gerencia como la “dirección de un

organismo social y su efectividad en alcanzar objetivos, fundada en la habilidad de

conducir a sus integrantes”. Es decir, es un sistema de principios.

Para Brook H. Adams es la capacidad de “coordinar hábilmente muchas

energías sociales con frecuencia conflictivas, en un solo organismo, para que ellas

puedan operar como una sola unidad. Es el proceso de planificación, organización,

dirección y control del trabajo de los miembros de la organización y de usar los

recursos disponibles de la organización para alcanzar las metas establecidas”.

1 Organización y Dirección de Empresas” "Administración una Perspectiva Global", 12a. Edición, de McGraw-Hill Interamericana, 2004,

Págs. 6 y 14. 2 Principios de dirección de empresas; Mc Graw Hill; Ney York; 1961

9


En resumen, la gerencia es la forma de gestionar una organización, cuya

finalidad es conseguir los objetivos propuestos, haciendo para ello uso de su patrimonio

material y humano.

1.2.TIPOS DE GERENCIA

1.2.1. LA GERENCIA PATRIMONIAL

Es aquella forma de administración de una organización, en que la Alta

Dirección y las políticas son dadas por los miembros de un núcleo familiar.

También se le define como aquella en que la propiedad, los puestos principales

de formulación de principios de acción y una proporción significativa de cargos

jerárquicos son ocupados por miembros de una familia.

1.2.2. LA GERENCIA POLÍTICA

Una de las definiciones está vinculada a la acción de copar los niveles directrices

y operativos de una organización por personas afiliadas al partido que se encuentra en

gobierno del Estado. Así, la Gerencia Política se define como aquella en la que la

administración, cargos y puestos se asignan sobre la base de una afiliación política

partidaria.

Otra corriente está ligada a la administración de organizaciones políticas. Así, la

Gerencia Política sería “el sistema o conjunto de instrumentos que se orientan a reducir

la incertidumbre y clarificar el rumbo por el cual se puede avanzar hacia la

consecución del poder en el marco de procesos electorales, la conducción de procesos

de dirección y reforma de los partidos políticos y el elevamiento de la capacidad de

toma de decisiones políticas en el ejercicio de gobierno”3; o sería la “aplicación de los

principios generales de la gerencia a las organizaciones políticas, dentro de un

pensamiento estratégico circular”4.

1.2.3. LA GERENCIA POR OBJETIVOS

Es el punto de destino hacia el cual la administración enfoca sus planes y

acciones. Si una organización enfoca su actividad en objetivos, éstos se convierten en la

3 Eduardo Núñez Vargas. http://www.fiiapp.org/uploads/descargas/Articulo_Gerencia_Politica_tiempos_cambio.pdf 4 González Cazorla. http://cazorla.8k.com/Gerencia1.htm

http://www.fiiapp.org/uploads/descargas/Articulo_Gerencia_Politica_tiempos_cambio.pdf

http://cazorla.8k.com/Gerencia1.htm

10


razón de su existencia. Es conocida como MBO (Management By Objetives), término

acuñado por Peter Druker5.

La MBO se apoya en la definición de objetivos para cada empleado, para luego

dirigir y comparar los resultados con los objetivos fijados. Esta estrategia apunta a

aumentar el desempeño de la organización, coordinando metas de la organización con

los objetivos de los subordinados dentro de la organización. Para que la estrategia

funcione los empleados deben recibir un fuerte apoyo para saber con exactitud cuáles

son sus objetivos y los cronogramas correspondientes para cada objetivo.

Según Druker los gerentes deben evitar “la trampa de la actividad” que los

atrapa en las actividades cotidianas y los hace olvidar de su propósito u objetivo

principal. Uno de los conceptos básicos de la MBO, es que en lugar de que solo unos

pocos gerentes de una compañía participen en el planeamiento estratégico, deben

participar todos, para mejorar la implementación del plan.

Otro de los conceptos de la Gerencia por Objetivos es que los gerentes deben

diseñar una gama de sistemas de desempeño con el fin de ayudar a la organización a

funcionar bien.

1.2.4. LA GERENCIA BASADA EN VALOR

La creación de valor como criterio para la toma de decisiones ha estado presente

en las empresas desde hace mucho tiempo, específicamente en el área de la

planificación de nuevas inversiones. La adopción de este criterio en la gerencia

comienza a tomar fuerza a principios de los años 80, de la mano de la propuesta de

Alfred Rappaport (1981), que plantea que los resultados de la empresa deben ser

evaluados de acuerdo con su contribución a la creación o destrucción del valor de la

inversión realizada por los propietarios. La propuesta que se dio a conocer inicialmente

con el nombre de Enfoque del Valor del Accionista (Shareholder Value Approach) ha

ido ganando partidarios, hasta convertirse en una filosofía de gestión empresarial

denominada Gerencia Basada en Valor (VBM).

James Knigth (1998: 101) define a la VBM como “…una vía que permite al

gerente concentrarse en la estrategia de la empresa, lograr una mejor alineación de

funciones y una mayor creación de valor. Gerenciar el valor se traduce en la correcta

5 Peter Druker, “La Gerencia de Empresas”, 1954.

11


utilización y combinación del capital y otros recursos para generar flujos de efectivo

provenientes de las operaciones del negocio; la gerencia del valor no es un evento que

ocurre una vez al año, sino que constituye un proceso continuo de decisiones

operacionales y de inversión enfocadas en la creación de valor.”

Para Sharman (1999:1) la ”VBM es un enfoque integral para gerenciar las

actividades de una organización, y asegurarse que el rendimiento del accionista se está

maximizando. El rendimiento del accionista está representado por beneficios,

rendimiento sobre su inversión, lealtad de los clientes, y empleados satisfechos, o, en el

caso de departamentos gubernamentales, contribuyentes y usuarios de servicios

satisfechos”.

Al definir la VBM, Koller (1994: 87) afirma que “el fundamento que soporta a

la VBM es simple. El valor de una empresa está determinado por sus flujos de efectivo

futuros, y se crea valor sólo cuando se invierte capital a un rendimiento que excede el

costo de ese capital. La VBM se concentra en cómo las empresas aplican estos

conceptos para tomar decisiones tanto estratégicas como operativas; al utilizarla

adecuadamente, es un enfoque que le permite a la gerencia alinear las diferentes

aspiraciones de la empresa, sus técnicas analíticas y sus procesos gerenciales, con los

generadores claves del valor. Cuando la VBM se implementa correctamente, trae

consigo beneficios importantes. Es como una reestructuración para alcanzar

continuamente el máximo valor. Funciona. Tiene una alto impacto, generalmente

reflejado en la mejora del desempeño económico”6.

1.3. LAS FUNCIONES DE LA GERENCIA

1.3.1. PLANEAMIENTO

El Planeamiento es la primera función que se ejecuta en la Gerencia.

Una vez que los objetivos han sido determinados, los medios necesarios para

lograr estos objetivos son presentados como planes.

Los planes de una organización determinan su curso y proveen una base para

estimar el grado de éxito probable en el cumplimiento de sus objetivos. Los planes se

preparan para actividades que requieren poco tiempo, años a veces, para completarse,

así como también son necesarios para proyectos a corto plazo.

6 http://www.contri.com.co/faqresults.asp?category=CREACION+DE+VALOR&question=26

http://www.contri.com.co/faqresults.asp?category=CREACION+DE+VALOR&question=26

12


Ejemplo de planes de largo alcance podemos encontrarlos en programas de

desarrollo de productos y en las proyecciones financieras de una organización.

1.3.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Para poder llevar a la práctica y ejecutar los planes, una vez que estos han sido

preparados, es necesario crear una organización.

Es función de la gerencia determinar el tipo de organización requerido para

llevar adelante la realización de los planes que se hayan elaborado.

La clase de organización que se haya establecido, determina, en buena medida,

que los planes sean integralmente apropiados.

1.3.3. DIRECCIÓN

Envuelve los conceptos de motivación, liderazgo, guía, estímulo y actuación.

A pesar de que cada uno de estos términos tiene una connotación diferente,

todos ellos indican claramente que esta función gerencial tiene que ver con los factores

humanos de una organización. Es como resultado de los esfuerzos de cada miembro de

una organización que ésta logra cumplir sus propósitos; de ahí que dirigir la

organización de manera que se alcancen sus objetivos en la forma más óptima posible,

es una función fundamental del proceso gerencial.

1.3.4. CONTROL

La última fase del proceso gerencial es la función de control.

Su propósito inmediato es medir, cualitativamente y cuantitativamente, la

ejecución en relación con los patrones de actuación y, como resultado de esta

comparación, determinar si es necesario tomar acción correctiva o remediar que encause

la ejecución en línea con las normas establecidas. La función de control es ejercida

continuadamente y, aunque relacionada con las funciones de organización y dirección,

está más íntimamente asociada con la función de planeamiento.

1.4. OBJETIVOS DE LA GERENCIA

Algunos de los objetivos de la gerencia son los siguientes:

13


1. Posición en el mercado

2. Innovación

3. Productividad

4. Recursos físicos y financieros

5. Rentabilidad (rendimientos de beneficios)

6. Actuación y desarrollo gerencial

7. Actuación y actitud del trabajador

8. Responsabilidad social

14


CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO IIIIII...

LA GERENCIA PÚBLICA

TRADICIONAL

2.1. LA GERENCIA PÚBLICA

Para Adriana Plasencia, la gerencia pública “se define como el conjunto de

conocimientos y prácticas que permiten mejorar la racionalidad de la dirección

administrativa del Estado en términos sociales”7.

Para Barry Bozeman “supone un focus sobre una estrategia (más que sobre un

proceso gerencial) sobre las relaciones interorganizacionales y sobre la intersección de

la gerencia y la política públicas”8.

Ricardo Uvalle señala que el concepto de gerencia pública no se agota en sí

mismo. Es parte de un logos administrativo público; requiere tratamiento específico y

enfoques originales. Es decir, el ámbito de la gerencia pública tiene autenticidad.

Abarca la totalidad de los movimientos del Estado y es el apoyo más decidido para

traducir los programas del bienestar y el progreso en realidades alentadoras.

Néstor Gonzáles9 ensaya que luego de la crisis mundial de 1929, el modelo

económico se trasformó, dándole al Estado un papel protagónico. Ante la ineficiencia

del Mercado, la reactivación de la demanda se reactivó por medio de la intervención del

Estado en la economía, pasando de un papel vigía a uno de producción.

Se inició dando trabajo a los desempleados en labores inútiles para generarles

ingresos con los cuales agotar la sobreproducción del mercado. Luego, durante la

Guerra Fría y bajo la consigna de los Estados Unidos, los gobiernos se convirtieron en

7 Plasencia Díaz, Adriana: Gerencia Pública. Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1994, p. 99 8 Bozeman , Barry: Public Management. The State of Art , Jossey-Bass , California , 1993, p. 12. 9 Ensayo Jurídico “Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación ciudadana”. Néstor González Tlazola. Encrucijada, Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad

Nacional Autónoma de México, Quinto Número, Mayo-Agosto 2010.

15


proveedores de una gran cantidad de bienes y servicios, lo que resultó en el aumento de

su tamaño y el de su administración pública.

A finales de los 70 e inicios de los 80, las arcas nacionales presentaron balances

en pérdida, lo que generó una nueva crisis, además de económica, de gestión

gubernamental. Se culpó al gran aparato del gobierno del desfalco de las haciendas y

pronto el paradigma económico sufrió una trasformación.

Las ideas neoliberales que propugnaban desde los 40 la reducción del aparato

gubernamental fueron oídas. La solución específica fue que el gobierno se desharía de

parte de su estructura que demandaban mucho presupuesto, pero que no arrojaban

ganancias económicas. La solución fue impulsada por Margaret Thatcher en el Reino

Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos. Luego se extendió a todo el mundo, de la

mano del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.

En este nuevo paradigma, el Gobierno debería comportarse como una empresa

privada, dedicada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos tomándolos como

clientes, pero nunca permitiendo que esa provisión de bienes y servicios dejase de ser

rentable. Es decir, se colocó el interés económico por encima del interés social. El

Gobierno debería ser reducido a su mínima expresión, conservando muy pocas

actividades y traspasando las demás al sector privado para que las administrara.

Así se proponía sustituir el Modelo Burocrático o weberiano por el de Gerencia

Pública, que traería la sublimación del espíritu empresarial a las asuntos

gubernamentales, así como la incorporación de administradores privados que hicieran

rentable la actividad de gobierno, aunque eso significara dejar de proveer condiciones

mínimas de seguridad en la oferta de bienes y servicios.

La implementación de la nueva gerencia pública contravenía las estructuras

burocráticas tradicionales que se mantenían cerradas en cuanto a la administración de

los recursos gubernamentales, y alejadas de la sociedad en la prestación de los bienes y

servicios públicos. En este sentido, la propuesta de la nueva gerencia pública era

conservar un gobierno definido por principios empresariales particularmente en el

majeo de las finanzas públicas, pues no había cabida para gastos onerosos sino una

orientación a resultados que tuviera como base nuevos mecanismos de eficiencia y

eficacia en la administración de los erarios nacionales.

16


Barzelay describe este fenómeno de transición del paradigma burocrático

desarrollado durante el llamado Estado Benefactor, a la burocracia orientada al cliente,

basada en la rendición de cuentas y la orientación por resultados. Sin embargo, se centra

en los aspectos característicos de la gerencia pública tradicional, porque vislumbra que

así los servidores públicos pueden entrar en una nueva dinámica para ofrecer bienes y

servicios a la sociedad, con la finalidad de alcanzar un bienestar general que tome en

cuenta la participación social como un factor determinante en la generación de políticas

públicas y toma de decisiones gubernamentales.

A partir de esto, este trabajo toma como ideas principales las planteadas por

Barzelay, con respecto a este nuevo paradigma; secundariamente se exponen algunas

críticas al modelo gerencial, principalmente lo relacionado con los aspectos que

determinan al cliente como tal y la orientación a resultados; para finalmente presentar

cómo la reforma del personal público tiene consecuencias directas en la sociedad al ser

un factor determinante en la organización y participación ciudadana.

2.1.1. EL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER

2.1.1.1. LA BUROCRACIA

La palabra burocracia parece revestir un cierto carácter

peyorativo.

Se escribe que deriva de una combinación un tanto vaga de

raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para

indicar un color obscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa

“bure”, utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de

oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ello derivaría

la palabra “bureau”», primero para definir los escritorios cubiertos con

dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.

A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le

atribuye la acuñación de la voz “bureaucratie” para referir, en un sentido

más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas.

La palabra Burocracia, derivada de "bureaucratie", lleva

implícitos dos componentes lingüísticos. Bureau: oficina. Y “cratos”:

poder.

17


Por lo tanto, Burocracia sería el ejercicio del poder a través del

escritorio de las oficinas públicas.

Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores,

fue acuñado por el propio Weber10

, quien lo hizo derivar del alemán

“büro”, que también significa "oficina". En este sentido, para Weber, una

burocracia es una gran organización que opera y funciona con

fundamentos racionales.

El término "burocracia" ha pasado a formar parte del lenguaje

cotidiano. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones

públicas que constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en

cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector privado.

El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de

poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el

Estado por medio de su "clase en el poder", la clase dominante. El

aparato organizacional es el de la burocracia, un marco racional y legal

donde se concentra la autoridad formal en la cúspide del sistema.

El término burocracia tendrá tres connotaciones:

a) Burocracia en el sentido vulgar.

b) Burocracia como clase social dominante incrustada en el

Estado.

c) Burocracia como modelo de organización, en el sentido

weberiano del término.

En el sentido vulgar. Probablemente no haya un peor

apelativo para un empleado, oficinista o trabajador público incluso

privado, que el que le llamen “burócrata”. Dicha así, la expresión es poco

dignificante, ya que lleva implícito el significado de flojo, perezoso,

holgazán, irresponsable, improductivo, mantenido por el Estado y los

impuestos de los usuarios, entre otras cosas. En este contexto, la

burocracia significa lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total

entre el prestador de los servicios públicos y el usuario de los mismos,

10 http://www.elprisma.com/apuntes/economia/maxweberburocracia/

http://www.elprisma.com/apuntes/economia/maxweberburocracia/

18


producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados

públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos

consignados en los manuales de organización.

En el sentido de clase social. La burocracia es también una

clase social contratada por el Estado para servirle. Asume dos estratos

claramente diferenciados: la alta burocracia, constituida por los dirigentes

políticos del Estado, incluidos los técnicos, los asesores y los

especialistas.

Ya sea que los dirigentes asuman el poder político del Estado

por la vía del voto o ya por otros medios, la clase burocrática la

constituyen los presidentes o primeros ministros, según el sistema

político (republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del

despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración

pública; los titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede

que no solamente los empleados por el Estado son la burocracia, pues

también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de los organismos

que les constituyen: sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia,

es decir, la élite del aparato estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado

menos el ejército, los dueños del capital y el clero) constituye

propiamente la clase dominante. Y, la baja burocracia, constituida por la

"empleomanía" contratada no por el voto popular, sino por la designación

del superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño, sino

en razón de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses

de grupo.

Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal

por la vía laboral sindical. Se trata de los trabajadores y empleados

propiamente dichos y al servicio de los poderes del Estado.

2.1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO

Fue Max Weber quien proporcionó el modelo burocrático,

concebido como un referente en los conceptos organizacionales clásicos.

19


Su punto de vista tuvo un profundo efecto entre los sociólogos

y politólogos. Pero en años recientes se han utilizado sus conceptos en

los planes de estudio de la carrera de administración de empresas.

La burocracia, para Max Weber, es la organización eficiente

por excelencia, la organización llamada a resolver racional y

eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las

empresas. La organización burocrática está diseñada científicamente para

funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los

cuales fue creada, no más, no menos. Para conseguir esta eficiencia

planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por

anticipado cómo deben hacerse las cosas.

2.1.1.3. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO

El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10

caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales

configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la

burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones

sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad.

Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia

debe estructurarse sobre la base de las siguientes características:

a. Carácter legal de las normas y de los reglamentos. La

organización burocrática esta cohesionada por normas y

reglamentos consignados por escrito y que constituyen su

propia legislación. Para una empresa, sus estatutos

equivalen a la Constitución para un Estado. La

reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la

manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas

de la organización y procura minimizar los vacíos. El

objetivo de la reglamentación es la “estandarización” de las

funciones de la organización, precisamente para que hayan

economía y racionalidad.

20


b. Carácter formal de las comunicaciones. Las decisiones,

las reglas y las acciones administrativas se formulan y

registran por escrito para poder comprobar, documentar y

asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos

legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen

establecerse por medio de "formatos" para procurar su

cumplimiento.

c. Racionalidad en la división del trabajo. El proceso de

burocratizar una estructura implica una sistemática división

del trabajo en orden de la racionalidad, en atención a la

adecuación con los objetivos buscados. Los "puestos" o

"cargos" deberán estar perfectamente definidos, cada uno

con su nombre, categoría, funciones generales y

específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos

adheridos a un manual de organización o de

procedimientos, con las rutinas claramente especificadas.

El resultado será un organigrama capaz de representar la

perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de

autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los

lados.

d. Impersonalidad en las relaciones de trabajo. La

distribución de funciones, actividades y tareas, es

absolutamente impersonal, se habla de "puestos" y de

"funciones", no de personas. Las personas son ocupantes

de cargos y no individuos con existencia propia. El poder

de cada persona también es impersonal, puesto que se

deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también

es impersonal la obediencia prestada al superior. Se

obedece al superior, no en atención a la persona, sino al

puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la

expresión: "las personas van y vienen, las instituciones

permanecen".

21


e. Jerarquía bien establecida de la autoridad. El principio

de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece

las áreas o tramos de control. En base a la jerarquía se

construyen los escalones y la pirámide burocrática. La

jerarquía es en orden y en subordinación y se define con

reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder

resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la

persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo

los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial

acción arbitraria de su superior, dado que la acción de

ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente

reconocido de reglas.

f. Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en

guías y manuales. El desempeño de cada cargo esta

burocráticamente determinado por reglas y normas

técnicas. Todo está establecido, ningún ocupante de algún

cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia

le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos

previamente establecidos. Los estándares de desempeño

son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones

predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del

aparato. Los manuales de organización, procedimientos y

políticas son la viva expresión de esta característica del

modelo burocrático.

g. Competencia técnica y meritocrática. La selección de las

personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y

en la competencia técnica y jamás en preferencias

personales. Los procesos de admisión, promoción y

transferencia del personal son iguales para toda la

organización y se basan en criterios generales y racionales,

siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del

funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las

22


medidas de desempeño, son vitales en el modelo

burocrático.

h. Especialización de la administración y de los

administradores. La administración está separada de la

propiedad en una organización burocrática. Los miembros

del cuerpo administrativo no son los mismos que los

miembros de la junta de accionistas, que son los

propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo

weberiano los administradores de la burocracia no son los

dueños del negocio; esto permite el surgimiento del

administrador como profesional especializado en dirigir la

organización y de ahí el retiro gradual del dueño o

capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de

producción, los recursos financieros y la tecnología, no son

propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están

arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender,

comprar o heredar su posición o cargo dentro de la

estructura, ni los capitalistas pueden administrar la

empresa.

i. Profesionalización de los participantes. Ninguna

burocracia "puede funcionar", según Weber si no cuenta

con administradores profesionales. Un administrador es

profesional por las siguientes razones: Es un especialista en

el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos

mandos tiende a ser generalista, mientras que en los

mandos bajos se va transformando en un especialista. Es

asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele

ser su principal fuente de ingresos. Es ocupante de un

cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la

principal. Es designado por el superior en base a sus

méritos y desempeños. Su trabajo habla por él. Su cargo es

por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio,

sino porque la única norma de permanencia es su

23


desempeño. La organización es el ámbito de su carrera y

dentro de ella la realiza escalando las diversas posiciones.

No es el dueño de los activos ni de los medios de

producción de la empresa. Es fiel al puesto y se identifica

con los objetivos de la empresa.

j. Completa previsibilidad del funcionamiento. En

general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de

Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más

completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de

sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: “el

comportamiento humano laboral es perfectamente

previsible” de donde se deducen todas las consecuencias

posibles que el modelo burocrático exige. Si todas las

anteriores características son modelables y ajustables a

cualquier estructura de organización, entonces la

burocracia es un esquema perfecto.

2.1.1.4. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE BUROCRACIA

El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente

controversial, sobre todo si se le analiza a la luz de las nuevas

condiciones que marcan el signo de los tiempos empresariales: los

mercados abiertos y globalizados.

Ciertamente, Max Weber no fue ni administrador, ni gerente,

ni mucho menos empresario. Su percepción sociológica se ubicó en el

terreno de las organizaciones sociales, no en el ámbito de las

organizaciones empresariales, industrias y negocios. Es claro que sus

ideas fueron extraídas de la sociología y aplicadas en el campo de la

empresa y de la administración gerencial. Por ello es que sus ideas son

difícilmente aplicables en la administración moderna. Sin embargo, una

cosa es clara: a partir del análisis del modelo burocrático puro, Weber

muestra, desde luego que sin proponérselo, justamente lo que no debe

hacerse.

Por ello, es posible extraer las siguientes enseñanzas:

24


Que las organizaciones no son sistemas cerrados sino

semiabiertos.

Que las organizaciones se mueven en ambientes altamente

dinámicos, inciertos y riesgosos. En ambientes así, el

papel de la administración es medir, evaluar y prever los

riesgos y las incertidumbres.

Que las organizaciones deben prever los cambios,

adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro

de las cuales la empresa podría desenvolverse en el futuro.

Que la administración de empresas debe ser, en

consecuencia, proactiva y no "reactiva".

Que la organización informal existe, lo queramos o no, y

que el papel de los administradores es identificarla y

aprovecharla estratégicamente, en el marco de la

racionalidad administrativa: la adecuación a los fines.

Que la ética devocional al trabajo no es una realidad

completa y acabada, pero que si debe, en cambio,

construirse mediante la formación de actitudes y la

creación de una cultura organizacional que la favorezca y

la haga suya.

Que la finalidad última de una organización está dada por

su misión, y que la misión está diseñada a partir de las

necesidades del cliente, que es quien finalmente "conduce"

a la empresa. Por lo tanto, la nueva racionalidad de la

organización es una adecuación de los medios al cliente.

Que el factor más importante en una empresa no es el

trabajo, sino quienes lo realizan: la gente.

25


CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO IIIIIIIII...

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

3.1.LA TRANSFORMACIÓN DEL MODELO DE GERENCIA PÚBLICA

De acuerdo con Barzelay (1998), el quehacer burocrático transcurrió durante el

siglo pasado por dos momentos: uno durante el Estado benefactor y otro con la nueva

gerencia pública. En el primero, la burocracia creció en tamaño y en funciones con la

finalidad de tener una amplia injerencia en los asuntos públicos, y así responder a las

necesidades sociales. Al tener controlada a la economía, el crecimiento organizacional

fue descontrolado y sin una planeación que permitiera a los servidores públicos ser

aptos para atender eficazmente los nuevos retos socioeconómicos.

Ante este panorama, la implementación de la nueva gerencia pública era

prácticamente inevitable, porque pregonaba como recurso el perfeccionamiento de los

sistemas fiscales, es decir, mayor rendimiento y responsabilidad en la función financiera

para que el gasto presupuestal no exhibiera excesos en las erogaciones, lo cual incluía la

reducción de la burocracia con la eliminación de algunas paraestatales.

De manera adicional, está el problema del abuso del poder y el exceso de

facultades que los funcionarios públicos de alta jerarquía ejercían dentro de las

estructuras burocráticas.

Una de ellas es la designación de puestos, donde la confianza y no la preparación

era el requisito para obtener un puesto, lo cual causaba únicamente lealtad al jefe

inmediato y no a la institución, transformándose en una falla estructural porque el

servicio público se plagó de personas incapaces para llevar a cabo los procesos

gubernamentales, es decir, no existían grupos diferenciados ni especializados en un

proceso de desarrollo organizacional ni operacional.

Para dar respuesta inmediata a estas y otras problemáticas, el nuevo paradigma

burocrático proponía un nuevo marco jurídico en el que los funcionarios públicos

cumplieran estrictamente lo que sus funciones les permiten realizar, con la intención de

26


alcanzar las metas y objetivos sociales del servicio público y así eliminar el tráfico de

influencias. Bajo estas premisas, la ley es la que establecería los mecanismos de

permanencia en el cargo y la reorganización de la estructura burocrática para delimitar,

dividir y diferenciar las funciones de cada grupo de trabajo.

Al respecto, Barzelay señala que las organizaciones públicas deben estar

constituidas por tres grupos diferenciados e interconectados para lograr resultados: la

cúpula jerárquica, las dependencias de staff y las dependencias operativas. La primera

está integrada por los altos mandos y el titular del Poder Ejecutivo, que son electos

popularmente, toman las decisiones y planifican estrategias y políticas para lograr

niveles satisfactorios de bienestar. La dependencia staff es el segundo grupo en

jerarquía, y su principal función es servir de puente entre la cúpula y las unidades

operativas, que cuando están determinadas las políticas, este grupo se encarga de

establecer las líneas de acción y programas operativos para ejecutarlas. Por último, las

dependencias operativas rinden informes sobre los avances a la cúpula jerárquica,

organizan su trabajo y son controladas por las unidades staff.

Es una dinámica que recorre toda la estructura jerárquica: desde arriba vendría la

planeación, los lineamientos y las órdenes que tendrían que pasar por toda la

organización hasta llegar a las unidades operacionales para poder materializarlas, y de

vuelta desde la base, donde se recoge información que sube hasta la cúpula para llevar a

cabo un ejercicio de evaluación y retroalimentación, como base para la toma de nuevas

decisiones.

3.1.1. THE NEW PUBLIC MANAGEMENT

La Nueva Gerencia Pública (New Public Management) consiste en un

movimiento de reforma del sector público, basado en el mercado como modelo de

relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está fundamentado en la

opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad total y la economía

de costos de transacción11

.

Los académicos llaman a éste proceso "la nueva gerencia pública" y es la

manifestación más reciente del interminable proceso de reformas gubernamentales que

están llevándose a cabo en muchos países y en todos los niveles del gobierno.

11 KABOOLIAN, Linda . (1988). The New Public Management: Challenging the Bundaries of the Management vs Administration Debate

:In: Public Administration Review58(3): 189-193

27


Las ideas fundamentales del New Public Management pueden variar según la

visión de cada protagonista, pero en líneas generales este concepto abarca los siguientes

principios, según lo menciona E. S. Savas12

:

1. Regreso a las funciones básicas

2. Restauración de la sociedad civil

3. Adopción de los principios del mercado

4. Descentralización y delegación de competencias

5. Focalización en la gerencia

6. “Rightsizing government” (un Estado de “proporciones” óptimas)

7. Institucionalización del e-Gobierno (gobierno electrónico) y otras nuevas

Tecnologías.

La nueva gestión pública tiene sus raíces en una filosofía gerencial dominante en

el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia13

. Se le conoce como el modelo Whitehall.

3.1.1.1. REGRESO A LAS FUNCIONES BÁSICAS

Algunos gobiernos manejan una variedad inimaginable de

negocios.

a. La línea aérea estatal Pakistan International Airways

Pakistan International Airways14

es también propietaria de

una granja de pollos y pavos. Según lo menciona su

resumen de compañía es para proveer las comidas de los

pasajeros de sus vuelos.

b. Egipto es dueña de varias empresas y se encarga de su

funcionamiento. Posee una cervecería, una panadería que

hace tortas, una fábrica que produce neumáticos para

automóvil y un hotel.

c. Algunos gobiernos europeos son propietarios de empresas

estatales y dedican parte de su esfuerzo a actividades

12 E.S. Savas, Privatization: The Key to Better Government (Public Administration and Public Policy). 13 HOOD (Christopher) and (Michael) JACKSON, Administrative Argument, Aldershot. Dartmouth Publishing, 1991. 14 http://www.fundinguniverse.com/company-histories/Pakistan-International-Airlines-Corporation-Company-History.html

http://www.fundinguniverse.com/company-histories/Pakistan-International-Airlines-Corporation-Company-History.html

28


comerciales ordinarias que no son parte de sus funciones

básicas. Estas empresas son reliquias de una era anterior y

subsisten con fondos públicos.

d. La Academia Naval de los Estados Unidos (U. S. Army)

tuvo hasta hace poco tiempo una granja de producción

lechera de 350 hectáreas. El Gobierno Federal de Estados

Unidos fue propietario de un ferrocarril y de las plantas de

helio del país, antes de vender estas empresas en los años

80 y 90 respectivamente.

e. El gobierno de la ciudad de Nueva York era dueño de dos

emisoras de radio y una de televisión. El estado de

Michigan tuvo una compañía de seguros. El gobierno de

Nueva York se dedicó a actividades tan diversas como

ofrecer cursos de golf o gerenciar centros de esquí, y era el

propietario del World Trade Center -incluyendo un hotel de

lujo, destruido en el ataque terrorista del 11S.

Ninguna de éstas son funciones básicas de los gobiernos. El

Estado se ve sobrecargado con funciones que no le son propias. No es

necesario implicar al gobierno en actividades extrañas o alejadas de lo

propio; la mera ejecución de las funciones básicas del gobierno ya es

bastante difícil. Un Estado rediseñado debe descargarse de actividades no

esenciales y dedicar su completa atención a las tareas básicas que son

inherentes a su función de gobierno.

Obsérvese que tanto la palabra española Gobierno como la

palabra inglesa "govern" vienen de la palabra griega conducir, dirigir. En

otras palabras, la tarea del gobierno es dirigir, no remar. Criar vacas y

pollos, ofrecer cursos de golf, fabricar cerveza, operar estaciones de radio

o ferrocarriles, son ejemplos de remar y el gobierno no está hecho para

esas actividades. Lo mismo podría decirse de actividades como la

recolección municipal de residuos domiciliarios o el mantenimiento de

los vehículos oficiales. Lo mejor sería que estas actividades se pusieran

29


en manos del sector privado y que el gobierno sólo se ocupara de dirigir

o supervisar.

E. S. Savas15

menciona otros ejemplos sobre esfuerzos en el

Estado para mejorar sus actividades:

f. El gobierno de Estados Unidos tiene una Universidad

(Uniformed Services University of Health Sciences) que se

dedica a la formación de médicos militares a un coste de $

562.000 por cada médico, mientras que también tiene un

Programa de Becas para los Profesionales de la Salud

donde la formación de cada médico le cuesta solamente $

111.000.

g. El Estado de Massachusetts repartía los boletos de su

lotería estatal enviando a sus empleados en sus automóviles

a todos los puntos de venta del estado. Este proceso podía

demorar hasta dos semanas. Ahora se utilizan los servicios

de correo expreso para entregar los boletos, lo que tarda

dos días y tiene un coste mucho menor. Aún sin ser una

gran descubrimiento tecnológico esta simple reingeniería

de procesos proporcionó a Massachussets un servicio

mucho más rápido y le ahorró millones de dólares

(eliminando una gran cantidad de trabajos de baja

productividad)

El sector privado también está invirtiendo cada vez más en

funciones básicas, abandonando el viejo modelo de integración vertical.

Así por ejemplo, grandes corporaciones financieras externalizan los

servicios de cafetería de sus compañías contratando a empresas que se

especializan en servicios de alimentación. Los fabricantes externalizan el

almacenamiento de su mercadería o la entrega de sus productos mediante

una empresa especializada en almacenaje o envío de paquetes. También

son tercerizadas algunas funciones de recursos humanos tales como el

15 http://www.cesmadrid.es/documentos/sem200601_md01_in.pdf

http://www.cesmadrid.es/documentos/sem200601_md01_in.pdf

30


proceso de nóminas de pago o el manejo de reclamos de beneficios, por

ejemplo.

Las organizaciones no lucrativas están adoptando también este

comportamiento. Las universidades, tercerizan sus servicios de

alimentación, de transporte y seguridad para dedicarse de lleno a sus

funciones básicas de enseñanza e investigación.

A menudo el Estado decide dejar en manos de empresas

privadas de alta tecnología con capacidades específicas, los servicios

relacionados con la tecnología de la información y las

telecomunicaciones para concentrarse en su actividad esencial. Este

retorno a las funciones básicas se está convirtiendo una práctica común

aún en áreas que antes eran consideradas como propias del gobierno.

Hay límites sobre qué es lo que debe y lo que no debe hacer un

gobierno. De hecho, muchos de los servicios proporcionados por los

gobiernos no son bienes públicos según la definición clásica.

Naturalmente lo que es básico para una organización puede no serlo para

otra, pero en resumen, las organizaciones deben centrarse en sus

funciones básicas y externalizar las otras actividades contratando

empresas especializadas.

Haga lo que usted hace lo mejor posible y externalice lo demás

es la filosofía reinante. Aunque el outsourcing no es algo tan simple.

3.1.1.2. RESTAURACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

Hay una visión cada vez más extendida que ve al gobierno tan

sólo como uno de los elementos de la sociedad. Indispensable y vital por

cierto, pero sólo un elemento entre otros.

El sector privado también desempeña un papel vital en una

sociedad sana. Esto es aún más obvio en los países post-socialistas de

Europa central y del este que aún intentan salir de “debajo” del peso del

Estado y crear una sociedad civil -un sector privado- que haga de

contrapeso. Es necesario un equilibrio entre el gobierno y la sociedad

civil mediante una mejor asignación de responsabilidades sociales.

31


La sociedad civil se ha definido como una "extensa red de

redes, que comienza por el individuo y crece hasta abarcar las familias,

las organizaciones y las empresas que hay en una sociedad (creadas por

individuos que se asocian voluntariamente).” Las instituciones privadas

de la sociedad son: (1) la familia, a la que después de todo podríamos

considerar como el primer “ministerio de sanidad, de vivienda, de

educación, etc.” (2) las asociaciones civiles voluntarias (ONGs) de todas

las clases (asociaciones de vecinos, instituciones religiosas,

organizaciones caritativas, organizaciones cívicas, sindicatos, clubes

deportivos); y (3) el mercado, con las empresas privadas y los poderes

del mercado actuando bajo un grado mínimo necesario de regulación.

De forma creciente, se considera al mercado (con la mínima

intervención estatal posible) como el responsable principal del progreso

económico. A su vez, a la familia y a las ONGs se les “asigna” la

responsabilidad primaria de satisfacer las necesidades sociales y de tratar

problemas tales como drogas, embarazo de adolescentes, madres solteras

y fracaso escolar. Son mejores que la “burocracia gubernamental” para

ocuparse de tales problemas. Este tipo de asignación de funciones

requiere que el Estado juegue un papel distinto en la sociedad, un rol más

limitado y circunscrito a su funciones básicas, y que vea a sus ciudadanos

capaces de ocuparse de ciertos problemas, en vez de tratarlos como

dependientes de la burocracia estatal.

En los Estados Unidos en contraste con los países post-

socialistas, las asociaciones cívicas, religiosas, caritativas, los grupos de

vecinos y otras organizaciones similares se han hecho cargo de muchas

funciones que el Estado ha procurado manejar pero con poco éxito. Se las

llama “instituciones intermedias” y protegen al individuo del Estado y de

las grandes organizaciones del mercado.

Son los "pequeños pelotones" citados por Toqueville que crean

sentido de comunidad, que desarrollan habilidades en los ciudadanos y

que satisfacen mejor las necesidades de la gente que el mercado o el

Gobierno. La delegación de poderes a la comunidad puede ayudar a

restaurar la sociedad civil con programas que promuevan las instituciones

32


de la comunidad o las instituciones religiosas (las escuelas concertadas o

el “cheque escolar” son algunos ejemplos).

La meta de una sociedad sana es tener comunidades de

ciudadanos no de clientes.

3.1.1.3. ADOPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL MERCADO

La economía de mercado ha demostrado ser un sistema para

producir abundancia de mercancías y servicios y un alto estándar de vida.

Los Gobiernos están adoptando progresivamente cinco

elementos importantes de los sistemas del mercado: competencia,

privatización, desregulación, pago los servicios por parte de los usuarios,

y estrategias de precios.

a. Competencia. Podemos citar numerosos ejemplos de

esfuerzos dirigidos a mejorar los servicios públicos. Todas

estas medidas pueden ser aconsejables pero se falla al

identificar el problema subyacente de las administraciones:

el monopolio estatal. Ésta es una causa estructural

importante del mal funcionamiento de los servicios

públicos.

La competencia es la clave para desarmar los monopolios

innecesarios del sector público.

Adam Smith16

reconoce la importancia de la competencia

para lograr el uso eficiente de recursos. Cuanto mayor sea

la competencia la producción de bienes y servicios será

más eficiente. Muchas actividades aún sean realizadas de

forma monopólica aunque los monopolios no estén

autorizados.

Sin embargo la situación está cambiando, los gobiernos se

aprovechan de esta poderosa herramienta que es la

competencia. Se está introduciendo competencia con la

“externalización” de servicios públicos convencionales,

16 “La Riqueza de las Naciones”

33


con la concesión de obras de infraestructura, y con la

subasta de activos del Estado. El "sourcing competitivo" es

un sistema que anima a empleados internos a hacer una

oferta contra las firmas privadas para conservar su trabajo

actual. La experiencia demuestra que después de perder

varias de esas “ofertas competitivas”, las instituciones

públicas mejoran sus operaciones, aumentan su eficacia y

eficiencia y luego ganan nuevos retos contra sus rivales del

sector privado.

b. Privatización. Privatizar significa confiar más en las

instituciones privadas de la sociedad y menos en el

gobierno para satisfacer las necesidades de la gente. Es

decir ir hacia un rol cada vez más pequeño o menos directo

del Estado.

Según lo dicho anteriormente el sector privado tiene tres

componentes relevantes: el mercado, las instituciones no

gubernamentales y la familia. Hablando en sentido amplio,

el sector privado puede proporcionar bienes privados a

través del mercado, bienes mixtos a través de programas de

vales o subsidios y bienes públicos a través de la concesión

de servicios. Las concesiones pueden contratarse con

organizaciones lucrativas o no-lucrativas. Incluso algo tan

“público” como la administración de justicia se está

privatizando a través de la resolución alternativa de

conflictos y de las prisiones privatizadas.

Las firmas privadas también pueden “externalizar” parte de

sus actividades contratando a otras empresas privadas

especializadas.

c. Desregulación. Los estamentos gubernamentales están

repletos de abogados muchos de los cuales parecen creen

que cuando hay algo que no funciona correctamente en una

34


sociedad, la solución está en la aprobación de nuevas leyes,

nuevas regulaciones y más normas para cumplir.

Algunas otras razones por las que se regula son incluso

más deplorables, como dar ventajas especiales para

favorecer intereses privados.

Por supuesto las sociedades civilizadas requieren

regulaciones. El Estado de Derecho debe prevalecer. Los

derechos deben ser protegidos. La seguridad pública debe

ser asegurada. Las externalidades negativas deben ser

internalizadas y ser compensadas.

El problema se presenta con la excesiva reglamentación.

Muchas regulaciones son espadas de doble filo, con efectos

positivos y negativos sobre la sociedad. El coste de la

regulación excede a menudo la ventaja social. Por ejemplo

requerir laboriosos procedimientos para obtener una

licencia de habilitación de un negocio puede proteger a la

sociedad contra el fraude y el engaño pero también puede

ser un obstáculo para que un ciudadano honesto se gane la

vida de forma decente. El economista Hernando de Soto

enumeró la gran cantidad de barreras que el gobierno pone

a los ciudadanos para comenzar un negocio lo que previno

a mucha gente de su país iniciar algún negocio.

La reforma del bienestar es una forma de desregulación: las

leyes federales en los Estados Unidos fueron reformadas

para que los gobiernos locales puedan exigir a quienes

reciban ayudas públicas que presten algún tipo de servicio

al Estado. Los resultados fueron altamente positivos:

menor gasto del gobierno, rentas más altas y mejor nivel de

vida para los menos favorecidos.

Las regulaciones económicas son muy diferentes de las

regulaciones de seguridad.

35


Por ejemplo, en Nueva York existe una correcta regulación

de las furgonetas de transporte de pasajeros en cuanto a la

seguridad del conductor y al seguro del vehículo, pero la

regulación económica de éste negocio es discutible ya que

existen demasiadas barreras de entrada y salida.

d. Pago de los Servicios. Un principio básico de las finanzas

públicas es que el beneficiario de un servicio debe pagar

por él. Siempre que se pueda identificar al beneficiario

directo de un servicio público y que éste pueda pagar por el

mismo, debe imponerse una tasa o un precio por la

prestación. Esto tiene el saludable efecto de enfrentar al

usuario con el coste del servicio y de tal modo

proporcionar un incentivo para usar de manera eficiente los

recursos limitados. Cuando se utilizan tasas o precios para

financiar un servicio en vez de cargar todo al presupuesto

general del Estado, se evita que el mismo sea financiado

con subsidios injustificados de los no usuarios.

e. Estrategias de Precios. Los precios -más que las

“normas”- afectan el comportamiento de los individuos. Un

buen ejemplo es el uso de peajes en puntos de

congestionamiento de tráfico tales como puentes, túneles y

carreteras de acceso limitado. La estrategia de precios que

pone peajes más altos durante horas de tráfico más intenso

y peajes más bajos durante horas con menos tránsito,

incentiva a los usuarios a evaluar de nuevo sus preferencias

y reconsiderar sus patrones de conducción (incluso si la

elasticidad de la demanda es baja).

Los precios también se están utilizando en lugar de la

regulación. Se ha logrado un mejor y más eficiente control

de la contaminación creando el mercado de permisos o

créditos de emisión, que imponiendo prohibiciones. Las

plantas industriales pueden decidir si gastar su dinero para

mejorar sus equipos de control o en comprar créditos

36


emisión de contaminación a otras empresas de la misma

área de captación que emiten menos que su carga permitida

de agentes contaminantes.

3.1.1.4. DESCENTRALIZACIÓN Y DELEGACIÓN DE

COMPETENCIAS

A menudo la autoridad está demasiado centralizada.

Mientras que a veces es mejor tomar las decisiones a nivel

nacional, en otros casos es preferible dirigir desde las administraciones

locales donde el contacto con los ciudadanos es mucho más directo y

cotidiano. Las organizaciones internacionales de ayuda han tomado nota

de ello y en sus recomendaciones aconsejan delegar más poder en niveles

más bajos, dándoles mayores responsabilidades, más autoridad y mayor

acceso a los recursos para paliar las necesidades que corresponden

naturalmente a sus áreas. Sus programas de ayuda se centran

progresivamente en el nivel local evitando dar ayudas a los gobiernos

centrales, en parte para reducir el hurto (fruto de la corrupción) pero

sobre todo para alcanzar mayor eficacia.

En los Estados Unidos, los estados, los condados, los

municipios e incluso los niveles locales o vecinales (como

organizaciones propias de una comunidad), son los niveles apropiados

para ubicar muchas actividades gubernamentales dirigidas actualmente

por niveles más altos de gobierno. Intentar realizar tales funciones desde

un gobierno muy centralizado (distante de los ciudadanos) es un factor

que indica la presencia de una “mal” gobierno, insensible ante las

necesidades de los individuos.

Los alcaldes -libres de intrusiones innecesarias de los niveles

más altos del Estado- ilustran la importancia de los gobiernos locales

para tratar los problemas locales. Un buen ejemplo de ello son la

recolección de los residuos domiciliarios, la educación, la construcción

de escuelas y los servicios de vigilancia urbana.

37


También se insiste en que la descentralización es necesaria

para luchar contra el tráfico de drogas y para mejorar la educación,

afirmándose que la “usurpación” de estas competencias por parte del

Estado es un obstáculo para que los gobiernos locales puedan gestionar

sus propios problemas.

El concepto de descentralización se aplica del mismo modo en

la organización interna de las agencias estatales. Las instituciones

descentralizadas pueden ser más flexibles, innovadoras y eficaces que las

centralizadas, y son capaces de generar una moral más alta, un

compromiso más profundo y una mayor productividad entre sus

trabajadores. Los departamentos de personal muy centralizados son a

veces “mal vistos” por los complejos procesos que diseñan.

El gobierno federal de los Estados Unidos propuso una serie de

medidas para alcanzar una drástica descentralización: cambios en las

funciones de sus empleados para lograr la eliminación del excesivo

papeleo burocrático, delegación de competencias en la selección y

control de sus trabajadores, simplificación del rígido sistema de

clasificación del servicio público, vía libre a sus organismos para que

diseñen sus propios sistemas de gerencia y recompensas e incentivos y

por último, reducción del tiempo requerido para el despido de empleados

por distintas causas o Incumplimientos.

Otras áreas en las que sería deseable avanzar en el proceso de

descentralización son el área presupuestaria y el área de compras.

3.1.1.5. FOCALIZACIÓN EN LA GERENCIA

Hay un nuevo énfasis de este concepto en el campo de la

gerencia pública. Los líderes están ideando estrategias, formulando

agendas, fijando metas y objetivos todo ello en orden a la consecución de

resultados. Hay una evaluación interna del funcionamiento y toda la

atención está focalizada en los “outputs”. Antes, lo típico era que las

agencias estatales informaran sólo sobre los “inputs” o entradas y sobre

las cargas de trabajo, pero no sobre las salidas o resultados. En la

actualidad, no es suficiente con que el “departamento de transporte e

38


infraestructuras” –por ejemplo- informe sobre el coste de las reparaciones

de una carretera y el número de horas-hombre dedicadas a ello; debe

informar también sobre la condición del camino antes y después del

trabajo, y el tiempo y el dinero ahorrado por los conductores debido a las

mejores condiciones de esa vía. Los recursos se reconocen como objetos

de valor solamente en cuanto producen los bienes o servicios deseados y

resultados mensurables.

Demandas similares se están haciendo a algunas instituciones

educativas algo “anticuadas”. Casi siempre es posible medir la

“producción” o los “outputs” del sector público aunque generalmente es

más fácil esta medición cuando se trata de resultados del sector privado

(guiándose por los beneficios obtenidos). Aún así, progresivamente los

Gobiernos están adoptando métodos de evaluación del desempeño y

publicando los resultados de la medición en informes destinados al

público en general.

También hay empresas y asociaciones (ej. Cámaras de

Comercio) que se dedican a elaborar tales evaluaciones y hasta grupos de

ciudadanos interesados en conocer –por ejemplo- la condición de los

parques o la situación del transporte. Los periodistas de la prensa

económica realizan también investigaciones sobre el funcionamiento de

ciertas áreas del gobierno. El control y medición del funcionamiento del

Gobierno es una tendencia que debe ser extendida a todos los niveles.

Por otra parte, los ciudadanos son también consumidores de

servicios públicos y por lo tanto el Estado debe -como todo proveedor de

un servicio- satisfacer a sus clientes. El ciudadano-consumidor-cliente es

rey. El servicio al cliente es un elemento muy importante en la gerencia

pública moderna y un componente esencial de un gobierno innovador.

Esto significa conseguir que el cliente encuentre las cosas “bien hechas”,

que esté bien informado y que se le dispense un trato ágil y amable. En

Estados Unidos existen diversas encuestas de opinión del ciudadano

sobre el desempeño de gobiernos locales para medir la satisfacción de sus

servicios; por ejemplo la ciudad de Charlotte (Carolina del Norte) elabora

informes bianuales; San Diego (California) emplea encuestas con

39


resultados por departamento en el informe anual de la ciudad. Para el

Gobierno Federal de los Estados Unidos se han establecido estándares de

servicio de atención al cliente.

Sin embargo aún no se está evaluando y divulgando

información completa sobre el funcionamiento de los Gobiernos. En una

democracia los funcionarios no reinan; deben satisfacer las expectativas

públicas o ser reemplazados. El gobierno y sus funcionarios son

responsables de los resultados, un público más educado lo exige.

3.1.1.6. RIGHTSIZING GOVERNMENT (REDIMENSIONANDO AL ESTADO)

El mundo ha aprendido que los gobiernos no son

omnipotentes. Por el contrario son a menudo impotentes para alcanzar las

metas propuestas aún gastando una cantidad impresionante de energía y

recursos. Muchas veces, cuando se examina retrospectivamente un nuevo

programa de gobierno lanzado entre “bombos y platillos” nos

encontramos ante un simple gesto simbólico enormemente costoso y que

no hace más que demostrar la sincera preocupación de los políticos por el

bien común. El resultado final es malgastar el dinero de la gente.

Se observa de manera crítica y escéptica las propuestas de

expansión de los Gobiernos. Aún cuando estos intentos estén bien

intencionados, se están examinando a fondo las alternativas antes de

emprender cualquier esfuerzo por agrandar el papel del Estado en una

sociedad. Estas alternativas incluyen organismos de reestructuración o

racionalización, eliminación o consolidación de agencias estatales, y

ajustes del exceso de plantilla de los entes públicos.

Por otra parte, el rightsizing, no significa simplemente

“reducción del tamaño”, sino que encierra la idea de

“redimensionamiento”. Los líderes de Gobierno están determinando

servicios y estableciendo prioridades. Amplían ciertos servicios y

reducen otros. Por ejemplo, el alcalde de Indianapolis redujo de manera

drástica el tamaño del departamento de servicios públicos pero amplió la

policía y el cuerpo de bomberos aumentando el gasto en infraestructura y

40


destinándoles la mayor parte de los recursos limitados de la ciudad. El

público entendió y aceptó esta reasignación de recursos.

3.1.1.7. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL e-GOBIERNO Y OTRAS NUEVAS

TECNOLOGÍAS

Muchos procesos y procedimientos del sector público –

inmutables durante décadas- se están reformando para aprovechar los

avances tecnológicos en comunicaciones e informática (Internet, por

ejemplo). Los “quioscos” de información están proliferando como setas

en el paisaje urbano. Los ciudadanos pueden realizar trámites en las

agencias estatales sin salir de sus hogares gracias a Internet. Las tasas,

los precios y las multas se pueden pagar automáticamente usando un

teléfono o un ordenador y una tarjeta de crédito sin la asistencia de un

vendedor o funcionario. Los formularios se pueden descargar y archivar

sin necesidad de ir hasta un centro de atención municipal. Los sistemas

modernos se están diseñando de modo que el gobierno pueda servir a sus

ciudadanos mejor y a más bajo coste. Éste es el camino hacia un

gobierno más eficiente y más eficaz.

El ex alcalde de Nueva York Rudolph Giuliani inició una

amplia transformación en su ciudad basada en el e-gobierno. En la misma

senda el actual alcalde Michael Bloomberg -un multimillonario “hecho a

sí mismo” creador de un imperio en el negocio de la información- ha

aplicado con éxito su talento empresario introduciendo en su gobierno un

eficaz sistema capaz de responder en un período de tres años a más de

20 millones de preguntas de los ciudadanos de Nueva York, con lo

que ha obtenido un valioso “feed-back” con las opiniones sobre cientos

de servicios públicos que presta su ciudad. Ambos, fijaron un nuevo

estándar para los servicios públicos ciudadanos y establecieron modelos

que otros han seguido.

En estados de grandes dimensiones pero sin una gran densidad

de población, los gobernadores han aprovechado nuevas tecnologías en

telecomunicaciones para conectar escuelas, comunidades, y oficinas

gubernamentales. El gobernador de Texas dispuso como asunto de alta

41


prioridad la conexión de los estudiantes a Internet como medio para

desarrollar los recursos humanos del estado y de prepararlos para una

economía de alta tecnología. El gobernador de Colorado aplicó ideas

similares a escala más amplia a fin de diversificar la economía del estado,

pasando de ser una economía dependiente de sectores primarios

(agricultura, minería y turismo) a otra basada en la industria de la alta

tecnología.

La reforma es básicamente un acto político. La reforma de la

gerencia pública requiere una fuerte conducción política y un profundo

compromiso desde los más altos cargos. Si se efectúa apropiadamente

producirá como efecto un mejor funcionamiento del Estado y por lo tanto

los ciudadanos quedarán más satisfechos y el Gobierno contará con un

mayor grado de apoyo popular.

3.1.2. EL MODELO OCDE: ORIENTACIÓN HACIA EL CLIENTE

La Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE) fue un

organismo internacional fundado en 194717

, con el objetivo de administrar las ayudas

del Plan Marshall. Su objetivo consistió en facilitar el comercio, conceder créditos y

fomentar la liberalización del capital. Con el ingreso en 1960 de USA y Canadá, se

convirtió en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

fijando su sede en París.

La OCDE es una organización de cooperación internacional. Los representantes

de los países miembros se reúnen para intercambiar información y armonizar políticas

con el objetivo de maximizar su crecimiento económico y coayudar a su desarrollo y al

de los países no miembros. Se considera que la OCDE agrupa a los países más

avanzados y desarrollados del planeta, siendo apodada como club de países ricos. Los

países miembros son los que proporcionan al mundo el 70% del mercado mundial y

representan el 80% del PNB mundial18

.

En la OCDE se realizan amplios esfuerzos por fomentar estructuras

gubernamentales más efectivas, eficientes y transparentes, a través de su trabajo sobre:

17 Por Portugal, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Austria, Dinamarca, Noruega, Grecia, Suecia, Suiza, Turquía, Irlanda e Islandia

18 Además de los 34 miembros plenos, 8 países con economías emergentes son miembros adherentes a la declaración sobre inversión internacional y empresas multinacionales de 1976 y participan en el trabajo del comité de inversiones de la OCDE. Perú es adherente

desde el año 2008.

42


administración pública; lucha contra la corrupción; reforma regulatoria; gobierno

corporativo; principios éticos; administraciones locales y regionales, e indicadores del

progreso global de los gobiernos.

El modelo OCDE de gestión pública se está implementando en muchas de las

administraciones públicas del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos

económicos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario

Internacional, pero destaca especialmente la OCDE, cuyas administraciones en

operación en el mercado, deben calcular precios, hacer de sus oficinas centros

productivos y estimular que estas últimas sean competitivas entre sí, como con otras del

exterior.

La presentación pública del modelo neo-gestionario ocurrió en Madrid durante

1979, a través de la forma de iniciativa en pro de la reforma de la administración

pública. En efecto, en la conferencia sobre el manejo del cambio para la administración

pública, la OCDE hizo su primer requerimiento para apremiar el mejoramiento de la

administración pública, con miras al crecimiento de la economía de mercado. A partir

de entonces la OCDE se convirtió en la cabeza internacional de un nuevo movimiento

gerencial19

.

Sin embargo, el primer desarrollo integral de ese modelo apareció hasta 1987,

como un informe redactado por el Comité de Cooperación Técnica de la OCDE. El

documento afirma que la administración pública es un servicio y el público, su clientela.

Esta nueva visión supone el concepto de “receptividad”20

en la cultura

administrativa como un nuevo valor, que es compatible con otros valores y pautas como

son la eficiencia, la eficacia o el respeto a la legalidad. Una administración receptiva

según la OCDE, es aquélla que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer

frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene

derecho a esperar de la administración pública.

La receptividad es entendida en cuatro ámbitos: 1) el ciudadano tiene derecho a

que la administración pública sea comprensible, es decir, que su organización se

entienda y su funcionamiento sea claro; 2) que sea accesible en el plazo espacial,

temporal y material; 3) que responda a lo que se espera de ella, que dé soluciones y no

19 Salkov-Iversen (Dorte), Krause Hansen (Hans) And (Sven) Bislev. 20 “Gestión Pública y Governance”. José Juan Sánchez González. Mexico, 2002. http://www.iapem.org.mx/docs/libros/968-6452-50-8.pdf

http://www.iapem.org.mx/docs/libros/968-6452-50-8.pdf

43


retrase la solución de demandas y peticiones de los ciudadanos y 4) que permita la

participación de éstos en la adopción de las decisiones administrativas que les afecten.

La principal preocupación de casi todos los gobiernos de la OCDE es mejorar las

relaciones entre las administraciones y el público; la interdependencia de los sectores

público y privado es tal que la Administración debe actuar con más flexibilidad y

satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad. En un intento de

mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos reforman la gestión de la

Administración Pública. Esta reforma puede resumirse así: abandonar la noción de

relación entre administrador y administrado para considerar que la Administración es un

servicio cuyo cliente es el público.

Para la OCDE, la administración-servicio, o la receptividad de la administración

pública es una consecuencia del funcionamiento de la administración y, en primer lugar,

una disposición de ánimo. Por ello, esa actitud es la que hay que cambiar en el servicio

público. En suma, la orientación del informe es práctica: se centra en los medios de que

dispone la administración pública para aumentar su receptividad hacia los clientes.

Un segundo documento, publicado en 1997, permite mostrar las

transformaciones alcanzadas por los países miembros de la OCDE en materia de la

Nueva Gestión Pública. En el plano de la actividad, existe una transición de la gestión

pública tradicional hacia un modelo posburocrático, orientado y caracterizado en la

legitimación de la acción pública en los resultados.

Este proceso de transformación es más notorio en los gobiernos de la OCDE que

están realizando políticas que conducen a mayores niveles de crecimiento sostenido y de

empleo que contribuyan al bienestar social. En estas economías destaca la importancia

del sector público, la cual se ha incrementado notablemente, por lo que su eficacia

influye directamente en la economía general.

Supone que existe un dilema: el sector público puede ser un factor de éxito o un

obstáculo en la modernización de cualquier país, dependiendo más que de su tamaño de

su capacidad de atención y resultados. El peso absoluto del sector público en la

economía ha crecido de manera significativa y se reconoce que éste ha tenido un

impacto fundamental en el desarrollo económico total. Existe consenso en que el

desarrollo del sector público necesita ser mejorado. La reforma en la gestión del sector

público no es un asunto nuevo.

44


La Nueva Gestión Pública actual supone que para maximizar los resultados

económicos, asegurar la cohesión social y recuperar la legitimidad de la sociedad, la

administración pública debe adaptarse a las circunstancias cambiantes, explorar nuevas

posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo que

organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rígidas, que valoran más los

procedimientos que los resultados, constituyen un obstáculo para la obtención de los

resultados esperados por los ciudadanos.

Dentro de las razones más señaladas para realizar la transformación en la gestión

pública tradicional se encuentran: 1) el fuerte endeudamiento del Estado y los

desequilibrios presupuestarios agravados por las crisis, requieren una mejor asignación

y gestión de los recursos públicos; 2) el peso de las reglamentaciones gubernamentales

afecta el costo de las estructuras y la productividad del sector privado, que son

contrarios en un mercado internacional más competitivo y 3) los cambios demográficos,

la evolución económica y social conduce al incremento de servicios que la sociedad

espera del Estado.

En el terreno de la gestión pública ha aparecido un nuevo modelo, dirigido a

fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados en un sector público cada

vez menos centralizado, donde los indicadores son una herramienta fundamental para la

medición del desempeño. Este modelo de Nueva Gestión Pública tiene los siguientes

rasgos específicos: a) una orientación marcada hacia los resultados, en función de

eficiencia, eficacia y calidad del servicio público; b) existe la pretensión de sustituir

formas de organización jerarquizadas y fuertemente centralizadas, en un contexto cada

vez mayor de gestión descentralizada; c) se exploran nuevas soluciones diferentes en la

prestación directa de los servicios y de una reglamentación directa por el Estado

(privatización, desregulación, subcontratación, etc.); d) la búsqueda de la eficiencia en

los servicios públicos prestados directamente por el sector público y, e) se refuerzan las

capacidades estratégicas del centro del gobierno, de manera que conduzca a la

evolución del Estado.

A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestión

pública se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro. Entre los cambios macro

están la privatización y las concesiones que reducen el tamaño del sector público (Reino

Unido), así como el establecimiento de agencias de servicio autónomo separadas de los

departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda). Mientras que entre los

45


cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse más de cerca a los resultados en

términos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio; b) el remplazar las estructuras

organizacionales altamente centralizadas a un medio que descentralice la gestión

pública; c) flexibilidad para explorar alternativas en la provisión directa al público; d)

nuevas políticas de manejo de personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del

staff; e) el uso de mecanismos para mejorar cuestiones como el desempeño en la

concesión y la creación de medios competitivos y de mercado; f) incentivos para

mejorar el desempeño que permita a las organizaciones conservar un porcentaje de

ahorros de su desempeño; g) el fortalecimiento de capacidades estratégicas al centro

para “conducir” al gobierno y h) mayor responsabilidad y transparencia en los requisitos

para reportar resultados.

Para fomentar una cultura orientada hacia los resultados es indispensable

incrementar la autonomía y la flexibilidad en el uso de los recursos. En algunos países

desarrollados, se delegan las decisiones sobre asignación de recursos en los Ministerios

y Agencias ejecutivas. El objetivo consiste en estimular a los gerentes para que se

dediquen más a los resultados, concediéndoles más flexibilidad y autonomía en el uso

de los recursos, tanto financieros como humanos. Otra medida central es la

desconcentración, basada en una mayor exigencia de resultados y en una mayor

responsabilidad, ha resultado ser una opción adecuada en países miembros de la OCDE.

Permite incrementar las facultades y la responsabilidad de los gerentes y contribuye a

concentrar más la atención en los resultados, al tiempo que incentiva un mejor uso de

los recursos.

Para la Nueva Gestión Pública resulta indispensable que la administración

pública se oriente más hacia el usuario (cliente), si se pretende que se fundamente más

en los resultados. Se han alcanzado progresos significativos en la mejora del acceso de

los clientes a los servicios, el incremento de la transparencia de los procesos de decisión

y en la reparación de las injusticias cometidas, así como en aligerar las formalidades

inútiles. Se pretende inculcar más la preocupación por el cliente en el conjunto del

sector público y en todos los niveles de la administración pública, por lo que debe

buscarse la calidad. Algunos países establecen normas de servicio que especifican la

calidad que puede esperar el usuario. Los indicadores son útiles para conocer la

efectividad y el grado de satisfacción del cliente. Uno de los ejemplos más

representativos es la Carta del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por

46


asegurar que todo servicio público desarrolle, monitoree y publique normas para la

prestación de servicios.

Para esta clase de Nueva Gestión Pública el sector público resulta más eficaz en

sus actividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando esta

situación prevalece, el sector público fomenta la mejora de la calidad y la eficiencia

(formas mercantiles y privatización). Una Nueva Gestión Pública más racional de la

normativa debería incluir un objetivo cada vez más importante de la acción

gubernamental. La regulación, en sus diferentes formas, resulta un instrumento

importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del gobierno.

Para llevar a cabo una gestión de resultados, es necesario elaborar estrategias

dinámicas y flexibles que los individuos y las instituciones puedan adoptar a sus

necesidades. Una estrategia radical selectiva de aplicación de las reformas puede ser una

solución óptima. Una estrategia óptima de reforma podría consistir en seleccionar un

número limitado de cambios extremadamente visibles, con alcances suficientemente

limitados para ser realizables, pero a la vez suficientemente radicales para producir un

impacto significativo en los comportamientos y en los procesos administrativos. La

reforma es un medio, no un fin en si mismo.

Los esfuerzos actuales de la gestión pública deben salvaguardar la capacidad

central de gobernar, con un equilibrio entre la dirección centralizada y la acción dejada

a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas democráticas de

responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad y de equidad se

combinen con nuevos valores como la eficiencia y la calidad de los servicios”.

Un tercer documento lo constituye la publicación en 1994 del Simposio sobre

iniciativas de calidad en el servicio público celebrado en París, organizado por el

Servicio de Administración Pública (PUMA-Public Management Servicie).

En este evento se presentaron experiencias de diversos países miembros de la

OCDE. Países como Bélgica, Francia, Portugal y el Reino Unido eligieron implementar

iniciativas de calidad centralizadas a través de proyectos de ley impulsados en muchos

casos por políticos, y en algunos casos, como en los Estados Unidos, a través de

declaraciones de normas de servicio por mandato instrumentadas por organizaciones

individuales del sector público. Por su parte, Australia y Suecia se encuentran entre los

países que consideraban la posibilidad de que una iniciativa central podría

47


complementar el trabajo existente realizado por las organizaciones individuales. La

Unión Europea está considerando una iniciativa de “carta de servicios” al igual que el

Consejo de Europa en relación con el gobierno local. Una cuestión recurrente son las

relativas ventajas de las iniciativas centradas con relación a los servicios de calidad.

Existen evidencias de que las iniciativas de servicios de calidad están cambiando

la percepción del público acerca de los servicios destinados a la población, así como la

forma de interacción entre los servidores públicos y el público y la forma en que está

organizado el servicio a ellos destinado. También están cambiando los tipos de servicios

suministrados y la manera en la cual se presentan dichos servicios. Más aún, están

alterando las relaciones entre políticos y servidores públicos.

Aunque el enfoque de calidad en el servicio público presenta considerables

ventajas, también existen desventajas. Se afirma que se debe tener cuidado en no dar a

los deseos la categoría de necesidades, simplemente porque los clientes quieren algo.

Algunos consideran que los puntos de vista de los clientes son a menudo volátiles y

poco confiables, y critican a las encuestas de opinión de usuarios sobre la base de que

puede darse poca importancia a las respuestas de preguntas hipotéticas. Sin embargo, lo

que generalmente se concede al cliente en todos los países miembros de la OCDE es el

derecho de consulta, más que el derecho de tomar decisiones. En realidad, la opinión del

público y las demandas de los clientes realizan un papel importante, pero la decisión

será tomada principalmente por el gobierno o dependencias de servicio.

Un cuarto documento de la OCDE que orienta el cambio hacia la Nueva Gestión

Pública en el plano de la ética fue publicado en 1997. En el informe se establece que un

aspecto fundamental en la gestión pública global es su vinculación con la gestión ética.

En las administraciones públicas los objetivos de las tres “E”, economía, eficiencia y

eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países están dando mayor prioridad a

una cuarta “E”: la ética. El comportamiento correcto y honesto ha sido siempre una

condición sine qua non para una buena administración pública.28 Se sostiene que las

reformas de la gestión pública y la confianza general en la administración pública

dependerán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una infraestructura ética

sólida y eficaz.

El desafío de la gestión pública en el siglo XXI es la renovación de las

instituciones, en un contexto de mayores resultados, mejor satisfacción de los usuarios y

48


un manejo adecuado de los recursos. Algunos países han reconocido la imperiosa

necesidad de una reforma en conjunto de la gestión pública en sus sectores públicos.

Mientras que otros gobiernos han decidido reducir el tamaño del sector público.

Algunos han destacado el papel esencial del sector público en su desarrollo y sólo lo

han modernizado.

El paradigma emergente para la gestión pública del sector público tiene mayor

riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodríguez (1994), la Nueva

Gestión Pública reconoce los diversos objetivos de las organizaciones del sector público

y confiere a la efectividad el mismo peso que a las consideraciones de eficiencia.

Admite los intereses del público y del proveedor, por lo que no son sinónimos y que

deben tener mayor preeminencia los de la ciudadanía. Implícitamente manifiesta

nociones de legalidad, que reconoce la complejidad de la gestión pública.

Estos cambios contribuyen a garantizar la naturaleza de la dirección de los

asuntos públicos, y el papel del Estado continuará transformándose. Generalmente se

admite que está emergiendo una cultura en la que predomina la preocupación de los

resultados y que estos están mejorando en el sector público. Las reformas de la gestión

pública conceden una gran importancia a la medición de los resultados. Los indicadores

permiten mostrar el grado de avance de estos cambios al interior del sector público. Una

de las herramientas más utilizadas son los indicadores. Los indicadores son

instrumentos cuantitativos que permiten identificar los diversos aspectos del

funcionamiento, operación y metas alcanzadas. De manera general puede definirse a los

indicadores como parámetros utilizados para medir el nivel de cumplimiento de los

objetivos estratégicos de los proyectos, de la gestión y de los servicios, a través de los

cuales cumple su misión la institución.

3.1.3. EL MODELO CLAD: HACIA UN NUEVO ESTADO

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

aprobó en su sesión del 14 de octubre de 1998, un documento preparado por su Consejo

Científico titulado: “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”.

El informe sostiene que se requiere de la construcción de un nuevo tipo de

Estado en América Latina. En primer lugar, en lo relativo a la crisis del Estado, cuya

gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo desarrollado. No sólo estos

países entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del

49


modelo anterior de desarrollo económico (modelo de sustitución de importaciones). Por

otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crónico en casi todo el continente. El

no haber resuelto esta clase de problemas estructurales determinó que la década de 1980

estuviese marcada por el estancamiento y por altas tasas de inflación.

Ante este escenario económico, la primera generación de reformas dio prioridad

a la dimensión financiera de la crisis fiscal del Estado. Estas reformas orientadas al

mercado, a la apertura comercial y al ajuste fiscal, fueron las principales medidas

tomadas en la década de los ochenta. En la búsqueda de la estabilización de la economía

ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayoría de los casos, el éxito parcial de

esta primera ronda de reformas.

El balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo

objetivo último era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió una serie de problemas

básicos de los países latinoamericanos. Por ello, el CLAD propone una segunda

generación de reformas con la finalidad de reconstruir el aparato estatal.

El diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento

fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país, aún

cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrón

nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina y al modelo social-

burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra.

Para la reformulación estatal se sugiere tomar en consideración cuatro elementos

específicos de la región: 1) la consolidación de la democracia; 2) la necesidad de

retomar el crecimiento económico; 3) la reducción de la desigualdad social y 4)

promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. La reconstrucción de la

capacidad estatal es una condición esencial para que los países latinoamericanos

enfrenten de manera exitosa los problemas de democratización, de desarrollo

económico y distribución de la riqueza, así como el mejoramiento de su gestión pública.

3.1.3.1. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE REFORMA GERENCIAL

Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es

un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado,

así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema

50


político. Las características más relevantes del modelo de reforma

gerencial son:

a. Profesionalización de la Alta Burocracia. Es el punto de

partida de la Reforma Gerencial. Debe constituirse un

núcleo estatal estratégico para la formulación, supervisión

y regulación de las políticas, formado por una élite

burocrática técnicamente preparada y motivada.

b. Transparencia y Responsabilidad Democrática. La

administración pública debe ser transparente y sus

administradores deben ser responsabilizados

democráticamente ante la sociedad. Es preciso actuar

directamente en la relación entre política y administración,

disminuyendo la politización de la maquinaria

gubernamental, haciendo más transparentes las decisiones

públicas e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones

salariales y éticos del funcionario.

c. Descentralización de los Servicios Públicos.

Descentralizar los servicios públicos es una tarea esencial

en el camino de la modernización gerencial del Estado

latinoamericano. Las funciones que puedan ser realizadas

por los gobiernos estatales y locales, que antes estaban

centralizadas, deben ser descentralizadas.

d. Control de Resultados. La administración pública

gerencial se orienta, básicamente, por el control de

resultados, contrariamente al control paso a paso de las

normas y procedimientos, de tipo weberiano. La

evaluación del desempeño burocrático no sirve sólo para

establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La

administración pública gerencial hace uso del control a

posteriori de los resultados como un instrumento técnico

capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus

errores y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras.

51


e. Autonomía y Nuevas Formas de Control. La mayor

autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe

ser complementada con nuevas formas de control. Con la

Reforma Gerencial del Estado, el control debe realizarse en

cuatro ámbitos: 1) control de resultados, 2) control

contable de costos; 3) control de competencia

administrativa y 4) control social.

f. Descentralización Administrativa. En el modelo

gerencial de administración pública es preciso distinguir

dos formas de unidades administrativas. Las primeras son

agencias que realizan actividades exclusivas del Estado y

son por definición monopolios. La descentralización

contribuye a aumentar la flexibilidad administrativa. Las

segundas son agencias descentralizadas que actúan en los

servicios sociales y científicos, que pueden ser transferidas

para que el suministro de estos servicios públicos recaiga

en un sector público no-estatal.

g. Orientación al cliente. Otra característica de la reforma

gerencial es la orientación del suministro de servicios hacia

el ciudadano-usuario. Los ciudadanos deben participar

tanto en la evaluación como en la gestión de las políticas

públicas, especialmente en el área social.

h. Democratización de la Burocracia. Resulta fundamental

modificar el papel de la burocracia en relación con la

democratización del Poder Público. Aumentar la

responsabilidad del servidor público en tres aspectos: 1)

ante la sociedad, tornando a la administración pública más

transparente y con rendición de cuentas; 2) ante los

políticos electos en función de la democracia representativa

y 3) ante los representantes formales e informales de la

sociedad.

52


La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la

asumida por las reformas de primera generación hasta el momento actual. Esta reforma

es distinta de las primeras reformas implementadas en América Latina.

La primera ronda de reformas, de cuño neoliberal, puso a la defensiva a la

burocracia pública y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos cerraban los ojos

ante la crisis del Estado latinoamericano. Aunque hoy se sabe que los medios utilizados

no condujeron a la resolución de los problemas. En administración pública impulsaron

la dimisión de funcionarios, la eficiencia a cualquier costo y la identificación pura y

simple de la administración pública con la administración privada.

Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como

el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector público. La propuesta es

que la vía para modernizar la administración pública pasa por la redefinición de las

relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construcción de una esfera pública que

involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestión de las políticas públicas.

La realidad de la gestión pública latinoamericana muestra que se debe impulsar

el paso del Consenso de Washington al Consenso de la OCDE, para después transitar al

Consenso del CLAD. Las condiciones políticas, sociales, administrativas y culturales

muestran que en América Latina la gestión pública se vincula más a los planteamientos

expuestos por el CLAD, que aquellos que están llevando a cabo los países miembros de

la OCDE.

Este requerimiento básico parte del supuesto de que es necesario darle una

dirección adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del Estado

latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte de manera más

clara y transparente con los grandes propósitos del interés público, como son: el

crecimiento económico sostenido y distributivo de la riqueza nacional; el combate a la

pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable y,

por supuesto, el combate a la corrupción y a la impunidad de servidores públicos

deshonestos.

53


3.1.4. ALGUNOS MODELOS DE CAMBIO EN LA GESTIÓN PÚBLICA

3.1.4.1. EL MODELO ANGLOSAJÓN

En líneas generales, los países de habla inglesa comparten una

estrategia radical de reforma de la gestión pública basada en la doctrina

del New Public Management (Nueva Gestión Pública).42 Desde el punto

de vista teórico, se asumen los esquemas de la teoría de la elección

pública que propugna la desburocratización de los aparatos públicos y la

recuperación del control de las organizaciones por los responsables

políticos. Por lo que se refiere a la práctica administrativa, se parte de los

postulados de los estudios de management en su versión norteamericana,

que sostienen la superioridad de la gestión privada sobre la pública.

Situación controversial que es discutida en los siguientes capítulos.

Las grandes líneas que inspiran el programa de reforma del

servicio público australiano lanzado en 1996, establecía que: la gestión

de los servicios públicos debe basarse, en la medida de lo posible, en los

mismos principios que el sector privado; la gestión de recursos humanos

en las administraciones públicas debe adquirir una mayor flexibilidad; las

distintas organizaciones públicas (agencias) deben ser responsables de su

funcionamiento y tener la mayor autonomía posible sobre la gestión

financiera y de recursos humanos; los procedimientos administrativos

que derivan de las obligaciones legales e imponen elevados costos a la

administración pública deben ser suprimidos; la ética y los valores que

distinguen a la administración pública deben ser mantenidos.

El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una

distinción entre el gobierno federal (el Estado de la Comunidad Británica

de Naciones) y los estados individuales. Sólo dos estados cuentan con

Cartas de Ciudadano, Australia del Sur tiene su Carta del Ciudadano y

Nueva Gales del Sur tiene una “Garantía de Servicio” con principios

similares a la Carta Británica.

El movimiento de calidad en Australia es sorprendente, dado

que no ha existido una directiva del gobierno central en esa materia. Los

54


ministerios individuales (el Departamento de Seguridad Social, el

Departamento de Empleo, Educación y Capacitación, el Departamento de

Servicios Humanos y Salud y el Departamento de Defensa) han adoptado

el enfoque de calidad en el servicio público. Algunos programas

federales están también comprometidos con la calidad como el Programa

de Normas de Acreditación para Servicios a la Comunidad y Servicios de

Salud, que acredita si estos servicios de salud cumplen con las normas

establecidas. A diferencia de otros países en donde la calidad apareció

por primera vez en las empresas públicas que operaban en situaciones de

mercado, en Australia la calidad echó raíces en actividades de índole

social.

La calidad en Australia parece ser una obra hecha como un

rompecabezas. Al igual que en Francia, no existe un solo modelo: ciertos

departamentos operan sobre la base del modelo británico, que cuenta con

normas acerca de la prestación del servicio y miden su éxito a través de

encuestas de satisfacción; otros departamentos tienen normas enfocadas a

los resultados, que se derivan directamente de los objetivos de la

organización y se refieren a la calidad intrínseca o eficiencia de las

actividades; y una tercera categoría de organización combina los

anteriores dos enfoques, teniendo tanto normas de prestación del servicio

como normas de efectividad.

En segundo lugar, en el Reino Unido, durante los años de 1980

se implementaron programas de reforma del sector público con el

objetivo de proporcionar mejores resultados contra el dinero gastado.44

La Iniciativa de Administración Financiera a principios de los años

ochenta introdujo nuevos sistemas de administración financiera y

presupuestarios con una importante delegación de presupuestos a

gerentes locales. Asimismo, el programa de escrutinios de eficiencia

“Rayner” (nombrado por Sir Derek Rayner, asesor del Primer Ministro)

abordó los aspectos de la eficiencia y efectividad de las diferentes áreas

de operación de los departamentos. Posteriormente, en 1988 se puso en

marcha la siguiente etapa del Programa de Reformas que condujo a la

creación de las 100 dependencias distintas para realizar, en un ambiente

55


más autónomo, las operaciones ejecutivas que previamente eran sólo

parte del trabajo general de los departamentos.

Además de buscar mayor eficiencia y eficacia en el sector

público, el gobierno también trató de reducir el papel del Estado. El

programa de privatización trasladó algunos servicios como el gas, agua y

electricidad, totalmente al sector privado.

Algunos servicios que quedaron bajo la responsabilidad del

gobierno también fueron contratados con proveedores privados cuando

éstos ofrecieron un mejor valor por el dinero bajo el Programa de Oferta

Competitiva Obligatoria.

Posteriormente fue impulsada la Carta del Ciudadano que

inició su operación en julio de 1991, que tiene entre sus objetivos, hacer

que los servicios públicos respondan mejor a las necesidades de la gente

común. El Primer Ministro señaló “la Carta del Ciudadano pretende dar

mayor poder al ciudadano. Esto no es una receta para que haya más

acción del Estado, sino una afirmación de la creencia del gobierno en el

derecho de los ciudadanos de ser informados y de escoger por ellos

mismos”.

A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en

la mayoría de las áreas del servicio público británico, existe escepticismo

en relación con la Carta del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el

público y los medios de comunicación. Esto se debe a que algunos de los

medios utilizados para mejorar la prestación de los servicios públicos,

como la privatización y la prueba del mercado son instrumentos

controvertidos en sí mismos. También las normas iniciales establecidas

en las cartas constitucionales, aunque realistas en función de lo que se

podría haber logrado, no reúnen las expectativas de los clientes.

El tercer caso es el de Nueva Zelanda que ha sido objeto de

atención por la radicalidad de las reformas introducidas bajo la

inspiración de los principios propios de la Nueva Gestión Pública. El

programa de reformas comienza a principios de los años de 1980 con el

propósito de combinar enfoques eminentemente liberales en política

56


económica con un interés destacado por el mantenimiento de las políticas

sociales, lo cual diferencia este caso del británico.

Los principios del programa de reforma aplicados por el

gobierno de Nueva Zelanda a partir de 1984, se basan en la separación de

las funciones comerciales y no comerciales, así como la diferenciación de

las funciones asesoras y administrativas. En el ámbito organizativo, se

propugna la descentralización funcional y la autonomía de los gestores

públicos, así como la mejora de los mecanismos de control y

responsabilidad.

La reforma se llevó a cabo de una manera integrada y

sincronizada a través de tres normas básicas: una referida a la reforma de

las estructuras (State-owned Enterprise Act) otra a la función pública

(State Sector Act) y otra de la gestión financiera (Public Finance Act).

Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido una línea de continuidad

a lo largo de los años. Fueron comenzadas por un gobierno laborista a

partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir de 1990.

Esta continuidad explica, al igual que el caso británico, los logros

obtenidos.

Como último caso dentro del ámbito anglosajón debe

destacarse el caso de Irlanda. Constituye una excepción dentro de este

modelo, en la medida que el movimiento de reforma no ha sido llevado a

cabo con la radicalidad que es común en este grupo de países. Entre las

causas de este de esta disparidad, se encuentra el carácter protector de la

administración y su uso como instrumento de empleo en un país con una

pobre economía que dio lugar en la época del Estado de Bienestar, a un

aumento considerable del número de empleos públicos.

En el año de 1994 se lanza una nueva estrategia de reforma

integral (Iniciativa de Gestión Estratégica). Se adopta una táctica de

bottom-up, en el sentido de que cada departamento debe identificar sus

fortalezas y debilidades para poner en marcha un sistema de gestión

estratégica. La iniciativa es seguida dos años más tarde por un programa

integral denominado Delivering Better Government, cuyos ambiciosos

57


objetivos se dirigen tanto a la provisión de servicios públicos de calidad,

abiertos y transparentes, como al incremento de la eficiencia

administrativa y la introducción de nuevos principios de gestión de

recursos humanos. En el caso irlandés, el peso de una cultura política

tradicional en la que la administración pública ejerce un destacado papel

de patronazgo ha limitado el potencial reformador en este país.

3.1.4.2. EL MODELO EUROPEO OCCIDENTAL

Conde (2001) señala que el caso de la mayor parte de los

países de Europa continental puede ser definido como de reforma

incremental. El modelo clásico de administración pública se ve

modificado por determinados cambios graduales y parciales que no

afectan a los elementos constitutivos del mismo.

En los países de tradición napoleónica, ciertos rasgos

estructurales continúan vigentes: gestión administrativa, seguridad en el

empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este contexto, la gestión

pública y la gestión privada se consideran fundamentalmente diferentes.

Existe una diferencia en la percepción del papel del Estado. Mientras que

la perspectiva liberal que inspira el New Public Management del mundo

anglosajón da lugar a una reducción del papel del Estado en la economía

y una retirada del ámbito económico y social. Las reformas del

continente europeo van dirigidas a reforzar la legitimidad de la

intervención del Estado a través de formas de acción renovadas.

Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras

estatales dentro de su lucha contra la corrupción y por el saneamiento de

la vida pública. Hasta cierto punto, en su caso se trata de reforzar la

administración weberiana y el control de legalidad de las

administraciones. Por el contrario, en el caso de otros países como

Francia, Alemania, España o Portugal, el reto es más bien desburocratizar

y agilizar unas administraciones cuya orientación no se dirige con

suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtención de un

rendimiento satisfactorio.

58


A partir de 1978, los esfuerzos por modernizar el gobierno en

Francia se centraron en las reformas que favorecían a los usuarios de los

servicios públicos. A mediados de 1980, en ese país inició un

movimiento para mejorar la calidad en el gobierno. Se fomentó la

creación de círculos de calidad diseñados para permitir a todas las

categorías de funcionarios públicos proponer y participar en esfuerzos

concretos para mejorar su trabajo, al tiempo que se emprendió una

estrategia más amplia para cumplir con las expectativas de los usuarios,

quienes tienen el derecho y la obligación de exigir un servicio adecuado.

Los círculos de calidad pueden considerarse como el primer paso en las

iniciativas de calidad en el servicio implementado en Francia.

Las medidas de calidad llevadas a cabo por el gobierno francés

fueron: 1) proyectos por dependencia; 2) los Centros de Responsabilidad;

3) motivación a los funcionarios públicos; 4) cartas de servicio público;

5) transparencia; 6) simplificación y 7) delegación de facultades. Los

proyectos por dependencia contribuyen a reafirmar los valores

fundamentales de las dependencias gubernamentales y dejar clara la

naturaleza de su misión. Al enfatizar los resultados, este enfoque ha

introducido la eficiencia al interior de la dependencia a la vez que

incrementa su disposición al cambio, favorecido por una globalización

del presupuesto y por la delegación de facultades. Con este esfuerzo,

alcanzaron los 700 proyectos por dependencia.

Por otra parte, al inicio de 1994, había 207 Centros de

Responsabilidad dando empleo a 100,000 servidores públicos. El

principio rector de los centros de responsabilidad es usar contratos para

introducir una mayor flexibilidad a las reglas que gobiernan el manejo de

presupuesto, acompañado de una mayor flexibilidad administrativa. Estos

centros han sido utilizados también para rediseñar funcionalmente

algunas dependencias del gobierno central incrementado a la vez la

autonomía administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el

otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios

colectivos tales como el establecimiento de cafeterías, el mejoramiento

de las condiciones de trabajo y viajes de investigación. Existe también la

59


llamada nueva bonificación indexada (la Nouvelle Bonification

Indiciarie- NBI) para los funcionarios públicos que ocupan puestos con

responsabilidades especiales o que requieren de aptitudes técnicas

especiales.

Por su parte, las Cartas de Servicio Público, adoptadas por el

Consejo de Ministros en 1992, fueron diseñadas para hacer del usuario la

parte central de cada dependencia pública y mejorar la calidad en el

servicio. Para garantizar la transparencia y apertura fueron establecidos

los tiempos límite y los procedimientos para apelar las decisiones

(Decreto del 28 de noviembre de 1983), además de las acciones del

Comité de Acceso a los Archivos Administrativos y por el Comité de

Registros de Cómputo y de Libertad de Acceso.

El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francés,

por una búsqueda de ajustes parciales que no ponen en cuestión la

estructura administrativa tradicional.50 Pueden distinguirse dos periodos

en la historia de modernización alemana marcados por el hecho crucial

de la unificación. En realidad su principal objetivo ha sido concentrarse

en el esfuerzo organizativo de la administración federal a la nueva

situación territorial. Esta situación implica que apenas se hayan

introducido algunas transformaciones en la gestión en el ámbito federal.

En donde se han realizado cambios sustanciales ligadas a la Nueva

Gestión Pública es en el ámbito local. En ese sentido, hay que señalar el

“nuevo modelo de dirección” de las administraciones locales

caracterizado por una estructura similar a la de un grupo privado:

separación funcional entre política y administración, gestión

descentralizada de recursos, gestión en función de resultados, formulas

contractuales e innovaciones en la gestión presupuestaria y de personal.

En la década de 1990 se asiste a un nuevo intento de reforma

de la administración federal cuyos objetivos se asemejan a los de la

OCDE: reducción de las funciones del Estado a lo sustancial y fomento

de una mayor participación ciudadana. Se trata del proyecto del último

gobierno del canciller Kohl dirigido a la reordenación del Estado Federal

60


en el sentido de una reducción de su tamaño y tareas. Reformas que no

lograron consolidarse por su salida en el gobierno.

Por su parte, desde finales de 1985 Portugal ha gozado de un

período de estabilidad política y de considerable desarrollo económico.

La integración con Europa ha creado retos para los agentes económicos,

la sociedad y el gobierno.

Para una pequeña economía abierta como la portuguesa, los

aspectos de calidad han adquirido una nueva relevancia.52 Se trata no

sólo de producir más sino también producir cosas mejores para alcanzar

una adecuada calidad en todos los sectores del país.

La calidad se mide por la ausencia de errores, omisiones,

defectos, quejas, demoras y malos entendidos, al mismo tiempo que hace

un llamado al impulso emprendedor y a la creatividad de hombres y

mujeres que trabajan en la administración pública y coloca a los

ciudadanos y consumidores de servicios públicos como el punto focal de

sus actividades.

En Portugal, desde 1986 el proceso de modernización de la

administración pública incluyó iniciativas orientadas a crear una

sensibilidad a las demandas ciudadanas y enfocarse en el papel que juega

el ciudadano. En 1991 el gobierno prestó particular atención a las

políticas de calidad en la administración pública y reconoció que el

mejoramiento de la calidad también era un asunto gubernamental.

Después, en 1993 un número de iniciativas y procedimientos ya

establecidos fueron consolidados mediante la aprobación de la Carta de

Calidad en el Servicio Público.

Adicionalmente fueron publicadas la Carta de Calidad por

Sectores e Indicadores de Calidad; en 1992 se realizó un Concurso

Nacional sobre Ideas sobre Calidad recibiéndose más de 300 trabajos; un

Concurso de Calidad en el Servicio Público; una capacitación a un grupo

de veinte directores generales de todas las secretarías que asistieron a un

curso avanzado de capacitación en el manejo de calidad llevado a cabo

en Portugal y Canadá.

61


3.1.4.3. EL OTRO MODELO EUROPEO

En este grupo se encuentran los países escandinavos y los

Países Bajos. Estos países optan por un modelo aproximado a la Nueva

Gestión Pública, pero alterno dotándolo de un perfil pragmático que la

separa de la concepción radical del ámbito anglosajón. Este conjunto de

países no rechaza de modo categórico el modelo de gestión pública

tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos ámbitos de la

acción administrativa, sustituyéndolo por otras fórmulas basadas en la

eficiencia.

En el caso de los Países Bajos existe una voluntad de reforma

que se mantiene a lo largo de las décadas de 1980 y 1990. El objetivo

global es la reducción del tamaño y alcance del gobierno a través de

políticas de privatización, la creación de agencias y el análisis de las

diferentes formas de intervención y gasto.

En 1982 es lanzada la iniciativa Grandes Operaciones dirigida

al logro de seis objetivos: 1) reconsideración del gasto público; 2)

reorganización de los servicios administrativos centrales; 3)

desregulación de la intervención gubernamental; 4) descentralización; 5)

desburocratización de las organizaciones estatales; y 6) inicio de un

proceso de privatizaciones.

Al inicio de 1990, se desarrolla en estos países un nuevo

proyecto denominado Gran Operación por la Eficiencia, cuya finalidad es

reducir las tareas gubernamentales y mejorar las estructuras

organizativas. El programa acentúa la preocupación por las

consecuencias económicas de la gestión pública y sitúa como objetivo

central la reducción del gasto público. A partir de este momento, las

transformaciones en Holanda se centran en objetivos específicos como es

el caso de la creación de agencias responsables de la implementación de

políticas, diversas medidas orientadas al cliente, intentos por aumentar la

productividad de la función pública o la privatización del sistema de

gestión de la seguridad social.

62


Las innovaciones de la gestión pública en los países

escandinavos se inscriben en un modelo similar al holandés. Sin

embargo, se introducen reformas sustanciales en determinados ámbitos

parciales inspiradas por la New Public Management (Nueva Gestión

Pública).56 El caso de Suecia es ilustrativo de las tendencias de la

gestión pública de este grupo de países. El movimiento de reforma se

inicia como parte de los retos de internacionalización y de su ingreso en

la Unión Europea en la década de 1990. Las estrategias suecas fueron:

reforma en los procesos presupuestarios; introducción de mecanismos de

gestión por resultados; y delegación de la toma de decisiones del

gobierno a las agencias con respecto a los recursos necesarios para

obtener resultados (organización, personal y finanzas).

Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de

reformas que pretenden combinar el imperativo de la eficiencia

atendiendo los postulados de la Nueva Gestión Pública y la defensa de la

economía social de mercado a través del protagonismo estatal. La

reforma fue definida en tres documentos que se refieren a diferentes

aspectos de la gestión pública (Nuevas Perspectivas sobre el Sector

Público 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma

Administrativa. Estado de la Cuestión 1997).

A partir de 1993 se pone en marcha un programa de reformas

parecidas al modelo anglosajón. En primer lugar, se defiende una

orientación al cliente ampliando su participación en el diseño de los

servicios públicos. En segundo lugar, se introducen reformas

presupuestarias, centradas en la descentralización de las decisiones y la

medición de resultados. En tercer lugar, se intensifica el uso de fórmulas

de sociedades limitadas en las actividades del sector público, lo que sería

la traducción danesa de la fórmula de agencia.

3.1.4.4. EL MODELO DE ALGUNOS PAÍSES EN TRANSICIÓN

Existe un último grupo de países con diversos niveles de

desarrollo que están realizando transformaciones institucionales, tanto en

el campo político como en el económico. Por una parte se encuentran

63


México y Turquía, países que con ciertas salvedades, muestran

significativas similitudes. En primer lugar, el menor nivel de desarrollo

en términos comparativos los enfrenta al reto económico, el cual en

ambos casos está fuertemente determinado por su integración en espacios

económicos y comerciales abiertos como es el europeo y el

estadounidense. En segundo lugar, ambos países asumen principios

democráticos cuyo traslado a la práctica cotidiana resulta aún insuficiente

en diversos ámbitos, por lo que la profundización democrática forma

parte de su agenda política.

Por otra parte, hay que referirse a los países ex-comunistas

europeos: Polonia, Hungría y República Checa. La transición de estos

países, profunda en términos políticos y económicos, afecta cada vez más

directamente a los aparatos administrativos del gobierno. Primero,

porque se entiende que una administración pública eficiente es una

condición indispensable para obtener un desarrollo económico adecuado.

Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestión administrativa

es una condición impuesta para el ingreso a la Unión Europea.

Por último, hay que mencionar el caso de Corea. Se trata de un

país en transición en el que un rápido crecimiento económico

protagonizado por un Estado intervencionista ha generado múltiples

tensiones políticas y sociales ligadas a las escasas virtudes democráticas

del régimen político y a la importancia del problema de la corrupción. La

grave crisis económica que sacudió en los últimos años a las economías

asiáticas ha sido la causa de diversos programas de reforma durante los

años de 1990.

Para Conde (2001) existen rasgos comunes relacionados con el

ámbito de la gestión pública. El dilema más importante se refiere a su

modelo de gestión pública. Por una parte, el conjunto de ellos debe hacer

frente al reto de afianzar un Estado de Derecho en ocasiones frágil, lo

cual da lugar a medidas tales como la aprobación de leyes de

procedimiento (Corea), la creación de la figura del Ombusdman (México

y Turquía), el reforzamiento del control externo (Hungría) y

presupuestario (República Checa). Del mismo modo, son generales las

64


reformas de la función pública dirigidas a reforzar su profesionalidad y

neutralidad.

Por lo que se refiere a los países latinoamericanos, las reformas

de segunda generación de la gestión pública aún no tienen los alcances y

pretensiones de los países desarrollados y por supuesto de los realizados

en la OCDE. Tal como lo plantea el CLAD, los países en desarrollo –

particularmente los latinoamericanos sólo pusieron en marcha en la

década de 1980 reformas de primera generación dirigidas principalmente

a la reducción del gasto público, redimensionamiento del aparato

gubernamental, privatización de empresas públicas y desregulación, para

intentar alcanzar una disminución en el déficit público. La crisis fiscal

del Estado habría llevado a realizar este tipo de reformas, que lograron

disminuir los gastos del gobierno pero que tuvieron una repercusión en la

capacidad gubernamental, en la oportunidad y calidad de los servicios

públicos.

Aunque Cabrero (1997) describe algunas experiencias de

modernización de la gestión pública en países de África, el Caribe,

América Latina y México, en su gran mayoría corresponden a las

reformas de primera generación.60 De hecho, los Seminarios

Internacionales de Redimensionamiento y Modernización de la

Administración Pública en América Latina, celebrados en la sede del

INAP entre 1989 y 1990, son muestra fiel de este tipo de reformas de

primer nivel.

Por su parte, Shepherd (1999) señala que en los países de

América Latina y de Caribe, el modelo jerárquico no ha funcionado bien.

De hecho, el diagnóstico es que las administraciones públicas de la

región ejercen un control excesivo.

Así, no es de asombrarse que las técnicas de la Nueva Gestión

Pública hayan llamado la atención. Muchos gobiernos de la región son

conocidos por la mala calidad de sus servicios públicos y su excesiva

regulación. Aunque han alcanzado logros sustanciales en cuanto a

estabilización económica. Con algunas excepciones–Chile, Brasil,

65


Ecuador, Jamaica, Costa Rica y México- los resultados limitados y

parciales de las reformas al sector público, no han logrado implementar

las políticas de la Nueva Gestión Pública.

Debido a ello, será necesario poner en marcha reformas de

segunda generación que, atendiendo a las necesidades e idiosincrasias

culturales, permitan aplicar transformaciones profundas en los modelos

de gestión pública. Al efecto, debe buscarse, como ya ha sido comentado,

pasar del Consenso OCDE al Consenso CLAD, ya que se trata de

requerimientos, necesidades y argumentos más cercanos a los países

latinoamericanos.

3.1.4.5. EL ENFOQUE DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS

EN PERÚ

En la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal

2007, Ley Nº 28927, se incorporó en su capítulo IV una de las grandes

innovaciones que, en materia de gestión presupuestal, se han dado en el

Perú en los últimos tiempos: la implementación del Presupuesto por

Resultados.

Las características de la gestión presupuestal por resultados

serían a partir de entonces:

1. Identificación clara de objetivos (resultados) medibles.

2. Selección de indicadores para medir progreso hacia

objetivos (resultados).

3. Identificación de metas específicas para cada indicador.

4. Desarrollo de sistema de indicadores de progreso.

5. Revisión, análisis e informes de resultados realmente

alcanzados, vs. las metas.

6. Integración y utilización de evaluaciones complementarias

a la información de seguimiento.

7. Utilización de información de progreso para la gestión de

rendición de cuentas (accountability), aprendizaje, toma

de decisiones y reporte a los involucrados.

66


En el contexto del enfoque de gestión por resultados, se

entiende por planeamiento estratégico al proceso por el cual las entidades

públicas incorporan en la fase de programación del ciclo presupuestal los

principios del planeamiento estratégico, con la finalidad de optimizar la

asignación de los recursos públicos y, de este modo, contribuir a elevar la

calidad del gasto público. El planeamiento estratégico es parte del

proceso presupuestal, bajo el enfoque de presupuesto por resultados

adoptado por el Estado Peruano.

La metodología se sustenta en cinco principios relativos a la

gestión de las instituciones públicas:

Asignación de recursos financieros en función al logro de

objetivos estratégicos.

Traducción de la concepción estratégica a términos

operacionales.

Rediseño de las estructuras organizacionales a la luz de las

correspondientes concepciones estratégicas.

Introducción de coherencia entre la evaluación de gestión

y al planeamiento estratégico, utilizando a los indicadores

de desempeño como vínculo clave entre ambos procesos.

Participación de los involucrados en los procesos de

planeamiento estratégico y evaluación o auditoría de

gestión.

Típicamente, el ciclo presupuestal en las entidades públicas

tiene las fases siguientes: programación, formulación, aprobación,

ejecución y evaluación. La programaciones la fase en la cual se asignan

los recursos en forma agregada, sin entrar aun en los detalles relativos a

las partidas de gasto.

Varios de estos principios son, en realidad, una adaptación de

los principios de gestión en el sector privado. Así por ejemplo, la

traducción de la estrategia a términos operacionales y el alineamiento de

67


la organización con la estrategia, son dos de los principios clave

recomendación por Kaplan y Norton.

Es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público, en

el que los recursos públicos se programan, asignan, ejecutan y evalúan en

relación a los cambios específicos positivos que se quieren alcanzar en el

bienestar ciudadano.

El PpR rompe con el esquema tradicional del enfoque sectorial

e Institucional, caracterizado por intervenciones que generan duplicidad,

aislamiento y muy poca articulación de la intervención del Estado hacia

un objetivo común.

Los objetivos que se plantean son los siguientes:

Propiciar un diseño integrado y articulado de las

intervenciones del Estado sobre la base de resultados a

favor de la población.

Establecer una relación clara y verificable entre resultados

que se espera obtener y medios definidos para ello.

Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional

al presupuesto anual.

Establecer roles y responsabilidades claras en la

generación de productos y resultados por parte de los

involucrados en la gestión de las instituciones y programas

del Estado.

Determinar los indicadores de productos y resultados

adecuados.

Para iniciar el proceso de PPE se debe identificar a los actores

involucrados en los procesos relacionados a una condición de interés

(problema crítico) que afecta a un grupo poblacional. Ellos son los

responsables de ejecutar tareas de análisis y de toma de decisiones que

implica la PPE.

Dichas tareas están organizadas en dos fases, cada una de las

cuales se desarrolla con diferentes instrumentos metodológicos:

68


En la Fase 1. “Elaboración o validación del diagnóstico” se

debe realizar el análisis de una condición de interés (problema crítico

identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e

indirectas.

Sus instrumentos metodológicos son:

Modelo Conceptual: consiste en la identificación de un

conjunto de conceptos y las relaciones entre ellos,

vinculados a la condición de interés.

Modelo Explicativo: consiste en la caracterización del

problema y sus factores causales, así como en identificar

caminos causales críticos (cadena de relaciones entre

factores causales) y jerarquizarlos.

Modelo Prescriptivo: consiste en la identificación y

priorización de intervenciones que afectan o modifican los

caminos causales determinados en el modelo explicativo.

La revisión sistemática y búsqueda de evidencias es un factor

clave en la construcción de cada uno de estos modelos.

En la Fase 2. Diseño de la estratégica de intervención debe

realizarse la construcción del modelo lógico, el cual presenta la relación

y/o articulación entre productos resultados (asociados al problema

analizado en la fase de diagnóstico). También implica la determinación

de los valores y magnitudes de los resultados y productos identificados.

Sus instrumentos metodológicos:

Modelo Lógico: es una forma sistemática de presentar las

relaciones entre insumos, acciones, productos y resultados

esperados. El modelo lógico contempla 2 categorías:

Relaciones de insumos y actividades con productos.

Relaciones entre productos y resultados.

La construcción del modelo lógico se sustenta en la búsqueda

de evidencias que sustenten sus relaciones. En general, las evidencias se

69


refieren a investigaciones de carácter científico que determinan o

permiten inferir un resultado. Dichas investigaciones pueden tener o no

validez estadística, lo cual dota de mayor o menor sustento a la

evidencia.

Dado que la condición de interés que determina un Programa

Estratégico responde a un problema de ámbito nacional y que es

transversal a los diferentes niveles de gobierno, los responsables del

diseño y la rectoría deben ser las instituciones (actores) responsables en

el nivel nacional y/o sectorial.

70


IV. BIBLIOGRAFÍA

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2008 Dirección Nacional del Presupuesto Público

Presupuesto por Resultados

Hedy Huarcaya Vásquez – Lima, 30 de abril 2008

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana,

24- 27 Octubre

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2006

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Noviembre

JUAN CRISTOBAL BONNEFOY

2005 II CURSO – SEMINARIO “POLÍTICAS PRESUPUESTARIAS Y GESTIÓN POR

RESULTADOS”

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STGLITZ, JOSEPH

1998 “Mas instrumentos y Metas más amplias: desde Washington hasta

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PROGRAMA GOBERNABILIDAD E INCLUSIÓN – GTZ

2010 Gesellschaft für Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbH

“Programa Gobernabilidad e Inclusión, por encargo del Ministerio

Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ)”

http://www.agubernamental.org/

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