Nulidad del precepto legal que establece los supuestos de colegiación obligatoria de los...

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BOLETN OFICIAL DEL ESTADONm. 86 Mircoles 10 de abril de 2013 Sec. TC. Pg. 115

Suplemento

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

3799 Pleno. Sentencia 63/2013, de 14 de marzo de 2013. Recurso deinconstitucionalidad 1022-2004. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en

relacin con el artculo 4 de la Ley del Parlamento de Andaluca 10/2003, de 6

de noviembre, reguladora de los colegios profesionales de Andaluca.

Competencias sobre colegios profesionales: STC 3/2013 (nulidad del precepto

legal que establece los supuestos de colegiacin obligatoria de los funcionarios

pblicos autonmicos).

El Pleno del Tribunal, compuesto por don Pascual Sala Snchez, Presidente; don

Ramn Rodrguez Arribas, don Manuel Aragn Reyes, don Pablo Prez Tremps, donFrancisco Jos Hernando Santiago, doa Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortegalvarez, don Francisco Prez de los Cobos Orihuel, doa Encarnacin Roca Tras, donAndrs Ollero Tassara, don Fernando Valds Dal-R y don Juan Jos Gonzlez Rivas,Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad nm. 1022-2004 promovido por el Presidentedel Gobierno contra el inciso o para la realizacin de actividades propias de su profesinpor cuenta de aquellas del primer prrafo del artculo 4 de la Ley del Parlamento deAndaluca 10/2003, de 6 de noviembre, reguladora de los colegios profesionales deAndaluca. Han sido parte el Parlamento de Andaluca y el Consejo de Gobierno de laComunidad Autnoma de Andaluca y Ponente el Presidente, don Pascual Sala Snchez,quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Con fecha 20 de febrero de 2004 tuvo entrada en este Tribunal el recurso deinconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra el inciso o para larealizacin de actividades propias de su profesin por cuenta de aquellas, del primer

prrafo del artculo 4 de la Ley del Parlamento de Andaluca 10/2003, de 6 de noviembre,reguladora de los colegios profesionales de Andaluca, con base en las alegaciones que acontinuacin se exponen.

Tras recordar la relacin existente entre este recurso y los planteados contra unaserie de leyes autonmicas, entre otras la Ley 15/2001 del Parlamento de Andaluca, queeximen a los empleados pblicos de la colegiacin en trminos similares al preceptoobjeto del presente recurso, expone la Abogaca del Estado que el artculo 4 de laLey 10/2003, de 6 de noviembre, contiene dos excepciones a la regla general deadscripcin forzosa. La primera afecta al ejercicio de actividades cuando el empleadopblico no acta en el mbito del ejercicio de una profesin sino en el desempeo de lasfunciones del cuerpo. La segunda se refiere al ejercicio de una profesin por cuenta de laAdministracin cuando los destinatarios finales son los ciudadanos. Ambas excepciones,a su modo de ver, inciden en el rgimen regulador de la obligatoriedad de la colegiacin y,por tanto, en el mbito de colegios profesionales.

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La competencia sobre la materia le viene dada al Estado por el artculo 149.1.18 CE,de acuerdo con lo establecido en las SSTC 76/1983, 20/1988 y 87/1989, en las que seafirma que los colegios profesionales son corporaciones de naturaleza mixta que aunqueno pueden ser considerados propiamente como Administraciones pblicas ostentan unapersonalidad jurdico pblica que les permite el ejercicio de funciones de carcterpblico. Establecida la competencia estatal para dictar las bases exartculo 140.1.18 CE,concluye que es el legislador estatal el que tiene que determinar tanto los supuestos decolegiacin obligatoria como sus exenciones, con cita de la STC 330/1994. Invoca,adems, el artculo 149.1.1 CE pues la regulacin recurrida incide directamente en elderecho a elegir y ejercer una actividad profesional, de manera que de denegarse lacompetencia que asiste al Estado a partir de este ttulo competencial podra ocurrir que laposicin bsica de los profesionales fuera distinta en cada una de las ComunidadesAutnomas, conculcando el principio previsto en el artculo 9.2 CE. Considera, adems,que los derechos de los ciudadanos pueden verse afectados en la medida en que lacolegiacin supone una garanta en el ejercicio de las profesiones que inciden sobre

bienes jurdicos de la mxima relevancia.Como la regla general de colegiacin obligatoria, y la excepcin referida al ejercicio

de funciones administrativas, coinciden con la regulacin estatal, el recurso se restringenicamente al inciso antes citado. El artculo 3.2 de la Ley 2/1974, argumenta lademanda, establece la regla general de la colegiacin obligatoria que se corresponde conel artculo 3.3 de la Ley 10/2003, de colegios profesionales de Andaluca. Pero esta reglageneral encuentra su excepcin en el artculo 1.3 de la Ley estatal 2/1974 que afirma queson fines esenciales de estas corporaciones la ordenacin del ejercicio de lasprofesiones, la representacin exclusiva de las mismas y la defensa de los interesesprofesionales de los colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de laAdministracin Pblica por razn de la relacin funcionarial. Este precepto exime de lacolegiacin forzosa al funcionario que acta dentro del mbito de su funcin pblica y

bajo el rgimen de organizacin y control administrativo pero no ampara la excepcin decolegiacin prevista en la Ley andaluza que exime de colegiacin a los empleadospblicos cuando su actividad sale del mbito propio de la Administracin y se proyectasobre otras personas fsicas o jurdicas. Por este motivo, concluye, en cuanto que enmuchos casos estas personas son titulares de derechos y bienes especialmenteprotegidos, el inciso recurrido afecta a los principios y finalidades propios de la colegiacin,pues deja fuera de su mbito un sector importante del ejercicio profesional sin un rgimenalternativo de proteccin, todo ello sin perjuicio de que, en determinados sectores, puedael Estado excluir la necesidad de colegiacin, aun cuando la actividad profesional afecte aterceros, lo que en todo caso debe llevarse a cabo mediante regulacin por ley estatal.

2. Por providencia de la Seccin Cuarta, de 23 de marzo de 2004, se acord admitira trmite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la representacin del

Presidente del Gobierno contra el inciso o para la realizacin de actividades propias desu profesin por cuenta de aqullas del primer prrafo del artculo 4 de la Ley 10/2003;dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, al Parlamento y alConsejo de Gobierno de la Junta de Andaluca; y tener por invocado el artculo 161.2 CE.

3. Por escrito, con entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 5 deabril de 2004, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunica que este rgano nose personar en el procedimiento ni formular alegaciones.

4. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General del TribunalConstitucional el 13 de abril de 2004, la Letrada de la Junta de Andaluca solicit ellevantamiento de la suspensin antes del transcurso del plazo de cinco meses.

5. El 15 de abril de 2004 tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el escrito delParlamento de Andaluca en el que se solicita la prrroga del plazo para efectuaralegaciones. Por providencia de la Seccin Cuarta del mismo da, se le tiene porpersonado y por acordada la prrroga solicitada. cv

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6. El 20 de abril de 2004 tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el escrito dealegaciones de la Letrada de la Junta de Andaluca que son, sucintamente, las siguientes:

La Letrada de la Junta comienza oponiendo el reparo de orden procesal consistenteen que el recurso carece de objeto por haber realizado la representacin del Estado unainterpretacin errnea de la norma en la que se enmarca el inciso impugnado. Frente a lainterpretacin de la Abogaca del Estado, segn la cual el artculo 4, apartado primero dela Ley 10/2003, contiene dos excepciones a la regla de la colegiacin, la primera para elejercicio de funciones pblicas propias de su cargo que estara amparada por elartculo 1.3 de la Ley estatal 2/1974, la segunda, que se reputa inconstitucional, para elejercicio de su actividad profesional que afecta a terceros, razona la representante de laJunta que la excepcin es nica, esto es, que la exencin cubre todas las labores yactividades que realicen los empleados pblicos, habindose utilizado el trminofunciones slo para los funcionarios y personal estatutario, mientras que el trminoactividades por cuenta de se habra reservado para los contratados laborales. Entiende,en consecuencia, que de interpretarse correctamente, el inciso recurrido sera

constitucional por simple aplicacin de los argumentos expuestos por la representacindel Estado.

Contina argumentando sobre lo ficticio de la distincin, invocada de contrario, acercade si el personal de la funcin pblica presta sus servicios de forma directa o indirecta alos ciudadanos, concluyendo que lo relevante es que, en ambos casos, los empleadospblicos estn ejerciendo las funciones propias de su puesto y por tanto, bajo el rgimende organizacin, control y disciplina administrativa, invocando en favor esta conclusin, ladoctrina constitucional (SSTC 131/1989 y 237/2002). Adems, la competencia del Estadopara fijar las bases de los colegios profesionales exartculo 149.1.18 CE, solo justifica, enopinin de la Letrada, aquella regulacin que garantice que los principios democrticos seasientan en una corporacin que asume funciones pblicas, lo que excluye que tengacabida en las citadas bases la determinacin del rgimen de colegiacin que nada tiene

que ver con dichos principios.Ya en concreto sobre la exencin de colegiacin de los empleados pblicos operadapor la Ley autonmica, afirma que la competencia en esta materia se enmarca en el ttulocompetencial de funcin pblica, invocando la STC 87/1989. Finaliza rechazando lacompetencia del Estado para fijar el rgimen de colegiacin de los empleados pblicos ysu exencin, a partir del artculo 149.1.1 CE. A este respecto, tras recordar la doctrinaconstitucional sobre el artculo 149.1.1 CE, indica que el Estado ha tenido oportunidad deregular las condiciones bsicas del ejercicio del derecho del artculo 35.1 CE para lasprofesiones sanitarias y cita, a tales efectos, la Ley 30/1999, sobre seleccin y provisinde plazas de personal estatutario del Sistema Nacional de Salud que excluy lacolegiacin como requisito necesario para obtener el nombramiento como personalestatutario fijo, lo que ha reiterado el estatuto marco de personal estatutario de losservicios de salud. Entiende, adems, que no puede invocarse este ttulo competencial

cuando el Estado ha excluido de la exigencia de colegiacin, aun siendo empleadospblicos, al colectivo de mdicos militares.

7. Por providencia de la Seccin Cuarta, de 20 de abril de 2004, se acord or alAbogado del Estado y a la representacin procesal del Parlamento de Andaluca para queexpusieran lo que estimasen procedente sobre el levantamiento de la suspensinsolicitado por la Junta de Andaluca. Mediante escrito que tuvo entrada en el TribunalConstitucional el 28 de abril de 2004, el Abogado del Estado comunic su intencin de norealizar alegaciones. Por su parte, el Parlamento present sus alegaciones medianteescrito registrado en este Tribunal el 30 de abril de 2004.

8. El 7 de mayo de 2004, tuvo entrada en el Tribunal el escrito de alegaciones queformula la Letrada del Parlamento, dentro del plazo otorgado al efecto por el acuerdo de

la Seccin Cuarta de 15 de abril de ese ao. Considera el Parlamento de Andaluca queno hay base alguna para distinguir en el artculo 1.3 de la Ley 2/1974, entre actividadinterna y actividad profesional, tal como pretende la Abogaca del Estado. Invoca a estos

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efectos el artculo 103 CE y el carcter vicarial de la Administracin que acta mediantepersonas que se integran en su organizacin, por lo que su actividad, con carctergeneral, tiene por beneficiarios a los ciudadanos, por lo que habr que entender que si ellegislador estatal hubiera querido distinguir ambos supuestos lo habra hecho.

Trae tambin a colacin la doctrina constitucional que se habra mostrado contraria ala colegiacin del personal al servicio de las Administraciones pblicas, como tambin lohabra hecho el Consejo de Estado al informar sobre los proyectos de reales decretos porlos que se aprueban los estatutos generales de los colegios profesionales. En concreto,se refiere a la STC 131/1989 y a los AATC 239/2002 y 243/2002 que inadmiten a trmitesendas cuestiones de inconstitucionalidad que se haban planteado contra el art. 16.2 dela Ley de Castilla y Len 8/1997, de colegios profesionales, lo que, a su parecer, confirmala competencia de las Comunidades Autnomas para exceptuar del requisito de lacolegiacin obligatoria a todo el personal a su servicio.

En cuanto a los ttulos competenciales, la Letrada del Parlamento comienza porsealar que la colegiacin obligatoria no es un elemento esencial de los colegios

profesionales. Seguidamente, tras exponer que el artculo 36 CE no impone la colegiacinobligatoria y tampoco puede considerarse un precepto atributivo de competencias allegislador estatal, precisa que los preceptos 3.3 y 4 de la Ley del Parlamento deAndaluca 10/2003, se enmarcan en el mbito de la normacin de las profesionestituladas. Seala que el Estado no tiene competencia, exartculo 149.1 CE, ni en materiade colegios profesionales ni en materia de ejercicio de profesiones tituladas, sin queresulte de aplicacin la competencia que le atribuye el artculo 149.1.30 CE, de dondeconcluye que las competencias estatales en materia de colegios profesionales son muylimitadas e inexistentes en relacin con el ejercicio de las profesiones colegiadas, demodo que solo quedan reforzadas cuando, sobre una concreta actividad profesional,recae tambin una competencia especfica de carcter sectorial reservada por laConstitucin al Estado. Considera que, en los dems casos, la competencia del Estado

se reduce a fijar los mecanismos a travs de los cuales se transfieren funciones pblicas,las facultades de control que debe conservar la Administracin y, finalmente, sus fines yfunciones caractersticas. A este respecto, rechaza que la determinacin del carcterbsico del artculo 3.2 de la Ley 2/1974, que realiz la Ley 7/1997, se refiera a laobligatoriedad de la adscripcin, conclusin a la que llega tras analizar las sucesivasmodificaciones legislativas que ha sufrido el precepto legal mencionado.

Establecida la premisa de que el principio de colegiacin obligatoria no ha sidodeclarado bsico por el Estado, razona la representacin del Parlamento que ladeterminacin de cundo es obligatoria la adscripcin a un colegio profesional es unacompetencia de la Comunidad Autnoma, decisin que corresponde a la libertad deconfiguracin del legislador autonmico, que slo se ve limitado por la doctrinaconstitucional y los lmites que sta ha impuesto a la colegiacin obligatoria. En otraspalabras, puesto que la Comunidad Autnoma tiene competencia exclusiva en materia de

colegios profesionales y ejercicio de profesiones tituladas, a ella le correspondedeterminar cmo se va a llevar a cabo el control de las respectivas profesiones,competencia que, a su parecer, se ve reforzada cuando la profesin incide o afecta asectores de la realidad social sobre los que la Comunidad Autnoma ostentacompetencias, como ocurre con las profesiones sanitarias en las que la competencia dela Comunidad Autnoma abarca el desarrollo legislativo y la ejecucin en materiasanitaria. Como prueba de lo hasta aqu afirmado, trae a colacin los ejemplos de derechopositivo en los que tanto el Estado como las Comunidades Autnomas han creadocolegios voluntarios.

Termina la representacin del Parlamento sus alegaciones rechazando la aplicacindel ttulo competencial del artculo 149.1.1 CE por varias razones. En primer lugarconsidera que los artculos 35 y 36 CE no garantizan ningn derecho que pueda verse

afectado por la regulacin de la adscripcin forzosa pues el artculo 35 CE reconoce elderecho a elegir y desarrollar libremente la profesin pero dentro de los lmites que la leymarque. Y en segundo lugar porque tampoco garantiza el principio de igualdad entre los

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destinatarios de los servicios profesionales, que depender del uso que hagan lasComunidades Autnomas de su competencia, siendo as que, aunque los respectivosprofesionales estuvieran sometidos al mismo rgimen de adscripcin, la igualdaddepender de las regulaciones autonmicas en materia de colegios profesionales.

9. El ATC 176/2004, de 11 de mayo, acord levantar la suspensin del incisoimpugnado.

10. Por providencia de 12 de marzo de 2013 se seal para deliberacin y votacinde la presente Sentencia el da 14 del mismo mes y ao.

II. Fundamentos jurdicos

1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Presidente delGobierno contra el inciso o para la realizacin de actividades propias de su profesinpor cuenta de aqullas, del primer prrafo del artculo 4 de la Ley del Parlamento de

Andaluca 10/2003, de 6 de noviembre, reguladora de los colegios profesionales deAndaluca.

Como se expuso en los antecedentes, el Abogado del Estado considera que en lamedida en que este inciso exime de la colegiacin forzosa a los empleados pblicos querealizan actividades propias de una profesin colegiada por cuenta de las Administracionespblicas andaluzas, cuando sus destinatarios son ciudadanos o terceros, se vulnera lacompetencia estatal para determinar los supuestos de colegiacin obligatoria y susexcepciones. El Parlamento y la Junta de Andaluca rechazan la existencia de infraccinconstitucional.

2. El presente recurso guarda clara conexin con el recurso de inconstitucionalidadnm. 1893-2002. En l se impugn por el Abogado del Estado el inciso o para la

realizacin de actividades propias de su profesin por cuenta de aqullas incluido en elartculo 30.2 de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, del Parlamento de Andaluca, que elartculo 4 de la Ley del Parlamento de Andaluca 10/2003, aqu impugnado, reproduce eniguales trminos. En consecuencia, puesto que en ambos procesos constitucionales seplantea la misma controversia competencial, debemos remitirnos a la STC 3/2013, de 17de enero, cuyas apreciaciones y conclusiones resumimos a continuacin:

a) El inciso impugnado contiene una excepcin a la regla de la colegiacin forzosaque sirve como elemento definitorio de la institucin colegial a la que se pertenece enrazn de la actividad profesional que se realiza. Por ello, debe quedar encuadrado en elttulo competencial de colegios profesionales, siendo el de funcin pblica meramenteincidental al no tratarse de colegios profesionales integrados exclusivamente porfuncionarios pblicos. La Comunidad Autnoma de Andaluca tiene competencia

exclusiva, en lo no afectado por el artculo 149.1.18 CE, en materia de colegiosprofesionales y ejercicio de las profesiones tituladas de acuerdo con el artculo 36 de laConstitucin y con la legislacin del Estado [art. 79.3 b) del Estatuto de Autonoma paraAndaluca]. Por su parte, la competencia del Estado para regular los colegios profesionalesle viene dada por el artculo 149.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglasbsicas de este tipo de entidades corporativas (FJ 5).

b) El artculo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, nocontiene una excepcin a la regla de la colegiacin forzosa para los profesionales queejercen su actividad al servicio de la Administracin pblica cuando sta resulte exigible.Ello no se desprende del tenor literal del precepto, ni obedece al concepto de colegioprofesional que acogi la Ley 2/1974 y hoy se mantiene para los de colegiacin obligatoria,un modelo basado en la encomienda a los profesionales, por su experiencia y pericia, de

las funciones pblicas sobre la profesin, sin distinguir entre el ejercicio libre de laprofesin y el ejercicio por cuenta ajena. En consecuencia, el inciso impugnado vulnera loestablecido en el artculo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que exige la colegiacinforzosa para el ejercicio de las profesiones que determine una ley del Estado (FJ 6). cv

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c) Forma parte de la competencia estatal del artculo 149.1.18 CE la definicin, apartir del tipo de colegiacin, de los modelos posibles de colegios profesionales pero,tambin, la determinacin de las condiciones en que las Comunidades Autnomaspueden crear entidades corporativas de uno u otro tipo, pues el rgimen forzoso ovoluntario es una condicin esencial de la conformacin de cada colegio profesional(FJ 7).

d) La exigencia de la colegiacin obligatoria para el ejercicio de una determinadaprofesin y, en consecuencia, sus excepciones, constituyen, adems, una condicinbsica que garantiza la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionalesexartculo 149.1.1 CE. Guarda una relacin directa, inmediata y estrecha con el derechoreconocido en el artculo 35.1 CE en el que incide de forma directa y profunda, y constituyeuna excepcin, amparada en el artculo 36 CE, a la libertad de asociacin para aquellosprofesionales que, para poder hacer efectivo el derecho a la libertad de eleccin y ejercicioprofesional, se ven obligados a colegiarse y, por tanto, a formar parte de una entidadcorporativa asumiendo los derechos y deberes que se imponen a su miembros y a no

abandonarla en tanto en cuanto sigan ejerciendo la profesin (FJ 8).

3. En conclusin, el inciso impugnado, al eximir de la colegiacin obligatoria a losempleados pblicos cuando ejercen la profesin por cuenta de la Administracin,establece una excepcin no contemplada en la ley estatal de colegios profesionales.Siendo competente el Estado para establecer la colegiacin obligatoria, lo es tambinpara establecer las excepciones que afectan a los empleados pblicos a la vista de losconcretos intereses generales que puedan verse afectados, motivo por el cual debemosdeclarar que el inciso impugnado ha vulnerado las competencias estatales y, por tanto,resulta inconstitucional.

FALLO

En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUELE CONFIERE LA CONSTITUCIN DE LA NACIN ESPAOLA,

Ha decidido

Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso o para la realizacin deactividades propias de su profesin por cuenta de aqullas del prrafo primero delartculo 4 de la Ley del Parlamento de Andaluca 10/2003, de 6 de noviembre, reguladorade los colegios profesionales de Andaluca.

Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado

Dada en Madrid, a catorce de marzo de dos mil trece.Pascual Sala Snchez.

Ramn Rodrguez Arribas.Manuel Aragn Reyes.Pablo Prez Tremps.Francisco JosHernando Santiago.Adela Asua Batarrita.Luis Ignacio Ortega lvarez.Francisco Prezde los Cobos Orihuel.Encarnacin Roca Tras.Andrs Ollero Tassara.Fernando ValdsDal-R.Juan Jos Gonzlez Rivas.Firmado y rubricado.

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