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O 2 JUN 2021

"Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia" "Decenio de la Igualdad de oportunidades para mujeres y hombres·

OFICIO Nº 324-2021 -PR Lima, 02 de junio de 2021

Señora MIRTHA ESTHER VÁSQUEZ CHUQUILIN Presidenta a.i. del Congreso de la República Presente.-

Tenemos el agrado de dirigirnos a usted, con relación a la Ley del servicio de serenazgo municipal. Al respecto, estimamos conveniente observar la misma por lo siguiente:

Afectación a la autonomía de los gobiernos locales

1. El artículo 194 de la Constitución Política del Perú, modificado por la Ley Nº 30305, establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. ( ... )".

Asimismo, el articulo 197 de la Constitución Política señala:

"Artículo 197.- Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley".

Por su parte, el artículo 11 del Título Preliminar de la Ley Nº 27972, Ley Orqánica de Municipalidades, regula lo siquiente:

"ARTÍCULO 11.- AUTONOMÍA Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico".

Conforme a la normatividad antes señalada, los gobiernos locales tienen autonomía constitucional en los asuntos de su competencia, siendo uno de estos la prestación de servicios de seguridad ciudadana a través del serenazgo municipal.

En tal sentido, la Autógrafa de Ley vulneraría la autonomía municipal al establecer la obligación de los gobiernos locales de suscribir convenios de cooperación interinstitucional a fin de que el serenazgo municipal pueda intervenir en jurisdicciones territoriales pertenecientes a una misma provincia, cuando el caso o la urgencia así lo amerite; ya que son dichos gobiernos quienes en uso de dicha autonomía deberán evaluar si suscriben un convenio o adoptan alguna otra medida para atender dicha problemática.

2. Asimismo, la Segunda Disposición Complementaria Final de la Autógrafa de Ley, al definir un porcentaje determinado de efectivos del serenazgo municipal que deban ser licenciados de las fuerzas armadas y del personal policial y militar en situación de retiro, estaría afectando la autonomía de los gobiernos locales para la contratación de su personal, en atención a la necesidad del perfil que se requiere de acuerdo a su realidad local, para la prestación del servicio de seguridad ciudadana.

En efecto, en cuanto a la incorporación de licenciados de las Fuerzas Armadas y del personal policial y militar en el situación de retiro en servicios de seguridad ciudadana, en un porcentaje no menor del 20 % del total de sus efectivos, se debe señalar que el artículo 8 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece que corresponde a cada municipalidad organizar la administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto; en ese sentido, !os gobiernos locales en el marco de sus facultades pueden contratar al personal militar licenciado o militar y policial en retiro, sin embargo, establecer la obligación de contratar un porcentaje fijo de determinado tipo de personal atentaría contra su: autonomía.

Además, la Ley Nº 30026, Ley que autoriza la contratación de pensionistas de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas para apoyar en áreas de seguridad ciudadana y seguridad nacional, autoriza a los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las instituciones públicas y las empresas del Estado, la contratación de pensionistas de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas para prestar servicios en áreas vinculadas con la seguridad ciudadana, la seguridad nacional y los servicios administrativos.

El Reglamento de la Ley Nº 30026, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-2014-IN, hace la precisión respecto a la contratación de pensionistas de la Policía Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas, quedando estrictamente restringida la contratación de dicho personal, a aquellos que hayan sido pasados a la situación de retiro por medidas disciplinarias o actos de corrupción, y a los que se encuentren inhabilitados por mandato legal, por resolución administrativa firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional, respecto a la seguridad ciudadana, ha manifestado lo siguiente:

"( ... ) puede definirse como un estado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal suelen ser los principales, referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en atención a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un atributo o libertad a título subjetivo.( ... ) ( ... ) Vista la seguridad ciudadana como uno de esos roles en los que todo Estado se compromete, no cabe discusión alguna en torno del papel relevante

que le toca cumplir y la especial posición que el ordenamiento constitucional le suele otorgar"1.

En efecto, a través de la seguridad ciudadana, se busca generar una convivencia pacífica, erradicar todo acto de violencia, así como asumir un rol importante para la prevención de actos delictivos o faltas; por lo que no resulta coherente que un personal en situación de retiro de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú, que brinde servicios vinculados a seguridad ciudadana, haya sido retirado por encontrarse vinculado en actos de atenten contra la integridad de otras personas, actos de corrupción, delitos de criminalidad organizada, actos de violencia de género o que haya sido retirado por haberse encontrado incurso en hechos que afectaron su institución.

En ese sentido, si bien por norma con rango de ley se puede establecer una disposición distinta a otra contemplada en una norma de menor jerarquía, con el fin de conservar la coherencia en el ordenamiento jurídico, se sugiere evaluar la pertinencia de adoptar la definición contenida en el Reglamento de la Ley Nº 30026, antes señalada, enfatizando la restricción de la contratación del personal que haya pasado a la situación de retiro por medidas disciplinarias o actos de corrupción, y a los que se encuentren inhabilitados por mandato legal, por resolución administrativa firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada.

3. De otro lado, el numeral 1) del artículo 85 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, establece que constituye una función exclusiva de las municipalidades provinciales, "establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción provincial, de acuerdo a ley". De esta manera, existe un margen de autonomía normativa que debe respetarse al regularse sobre una materia como la seguridad ciudadana, que, si bien constituye una competencia compartida, ya se han establecido algunas funciones específicas para cada nivel de gobierno, correspondiéndole a las municipalidades provinciales normar el establecimiento del servicio de serenazgo en el marco de la política nacional de seguridad ciudadana y de acuerdo a ley.

Competencias específicas en materia de seguridad ciudadana

4. El Tribunal Constitucional2 ha sido muy enfático en señalar que: "( ... ) en un Estado democrático de derecho, el legislador está sometido a los límites que le señala la Constitución, por lo que no puede lícitamente adoptar en forma de ley cualquier decisión sobre cualquier materia: algunas le están vedadas y en las restantes no puede disponer como quiera". De ahí que es importante que las propuestas normativas, en general, cuenten con una adecuada justificación y motivación, respetando el marco competencia! y el rol rector que se ha asignado a las entidades públicas.

De esta manera, de acuerdo con el artículo 3-A de la Ley del Sistema Nacional de

1 Tribunal Constitucional del Perú (2005). Sentencia del Expediente 05994-2005-PNTC de fecha 29 de agosto de 2005, f. 14 y 15. En: b!!Q§.:/,lwww.tc.gob.pe/jurisprudenc1a/2007/05994-2005-HC.pdf

2 Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el expediente Nº 006-2018-AI. Fundamento Jurídico 42.

Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933, el Ministerio del Interior es el órgano rector en materia de seguridad ciudadana, correspondiéndole, entre otras, las siguientes funciones: i} Dictar las normas técnicas, procedimientos, directivas y otras normas referidas a la gestión de seguridad ciudadana, ii) Administrar el Registro Nacional de Serenazgos, el Registro Nacional de Serenos y el Registro de Centros de Capacitación de Serenos, iii} Certificar a los Centros de Capacitación de Serenos, iv) Establecer los requisitos mínimos para la selección, ingreso, formación y capacitación de los serenos; y aprobar la estructura curricular básica de cualquier Centro de Capacitación de Serenos, y v) Normar las características, especificaciones técnicas y uso de vehículos, uniformes, distintivos e implementos del sereno.

Asimismo, los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo Nº 1266 que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior, establecen que este Ministerio ejerce competencia exclusiva a nivel nacional en materia de orden interno y orden público, ostentando, entre otras funciones, garantizar, mantener, restablecer el orden interno y el orden público, prestar protección, ayuda a las personas y a la comunidad, garantizando el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado, además de prevenir, investigar y combatir la delincuencia.

En ese marco, el Ministerio del Interior, a través de la Resolución Ministerial Nº 787- 2020-IN del 04 de setiembre de 2020, resolvió publicar un Proyecto de Ley de Serenazgo Municipal, a fin de recoger las sugerencias y recomendaciones de las demás instituciones y de la población en general.

Afectación de aspectos presupuestales

5. Desde el ámbito estrictamente presupuestal, se formula observación a la Autógrafa de Ley, toda vez que la Exposición de Motivos de los Proyectos de Ley Nº 2871/2017- CR, 3815/2018-CR, 3830/2018-CR y 4036/2018-CR que la generaron, si bien señala que no irroga gasto al erario nacional( ... ), no cuenta con una evaluación presupuesta! que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que puedan ser destinados para su implementación durante el presente Año Fiscal, que asegure su financiamiento, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público. Asimismo, no incluye una evaluación costo - beneficio en términos cuantitativos y cualitativos, vulnerando de esta manera las reglas para la estabilidad presupuestaria reguladas en los incisos 3 y 4 del numeral 2.2 del artículo 2 de la Ley Nº 31085 Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021.

En consecuencia, la Autógrafa de Ley contraviene el Principio de Equilibrio Presupuestario contemplado en el artículo 78 de la Constitución Política del Perú, así como lo dispuesto en el inciso 1 del numeral 2.1 del artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1440, dado que la misma ocasionará mayores gastos para el Tesoro, en tanto no se habría previsto recursos para su financiamiento en el presente Año Fiscal, así como su sostenibilidad para los subsiguientes años.

Falta de justificación de la necesidad de las propuestas contenidas en la Autógrafa de Ley

6. El artículo 2 de la Ley Nº 26889, Ley marco para la producción y sistematización legislativa, establece que los proyectos normativos deben estar debidamente sustentados en una exposición de motivos. Asimismo, el artículo 2 del Reglamento de la Ley marco para la producción y sistematización legislativa, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2006-JUS, precisa que la exposición de motivos consiste en la

fundamentación jurídica de la necesidad de la propuesta normativa con una explicación de los aspectos más relevantes.

El artículo 3 del citado Reglamento señala que como parte del análisis costo beneficio se debe sustentar la necesidad de la norma, la que debe estar justificada por la naturaleza de los problemas, los costos y beneficios probables y los mecanismos alternativos para su solución.

En ese mismo sentido, cabe destacar que el artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República dispone que las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, y el análisis costo-beneficio de la futura norma legal.

El Análisis Costo Beneficio (ACB) "es el análisis del impacto social y económico de la propuesta del dictamen. Informa y demuestra que el impacto de la propuesta legislativa en el aumento del bienestar social es mayor que el costo de su vigencia"3. Es un marco conceptual que se utiliza para medir el impacto y los efectos de las propuestas normativas sobre diversas variables que afectan a los actores, la sociedad y el bienestar general4.

En esa línea, el adecuado desarrollo del ACB debe permitir advertir la necesidad y oportunidad de la regulación. Asimismo, dicho análisis integral "debe incluir las razones por las cuales la norma no solo es viable sino que es necesaria".

El análisis señalado es imprescindible en el contexto actual de nuestro ordenamiento jurídico, que se caracteriza por una tendencia a la sobrerregulaciór, "inflación legislativa" o "inflación normativa"; que como bien ya ha señalado la doctrina, "tiene graves consecuencias sobre el ordenamiento jurídico porque, al final de cuentas, este termina siendo excesivamente complejo, confuso, disperso y, en algunos casos, encontramos normas que sobran o que parecen innecesarias"6.

En ese sentido, el Dictamen que sustenta la Autógrafa de Ley no contiene un diagnóstico sobre la capacidad de los gobiernos locales para brindar el servicio de serenazgo o adecuar el servicio a las medidas de la autógrafa, ni tampoco justifica adecuadamente algunas medidas que dispone, tales como, la obligación de las Municipalidades de suscribir convenios de cooperación institucional a fin de facultar su intervención en jurisdicciones territoriales pertenecientes a una misma provincia, sin dejar la posibilidad que ellas evalúen si podría existir alguna otra medida o estrategia que cumpla la misma finalidad. Igualmente, no se sustenta la razón por la cual se establece un porcentaje determinado de personal licenciados de las fuerzas

3 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Manual de Técnica Legislativa/ Manual de Redacción Parlamentaria. Aprobado por la Mesa Directiva 2012-2013. Lima, 2013, p. 60.

4 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Guia de Técnica Legislativa para elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo. Lima, 2018, p. 58.

5 Asociación Civil TRANSPARENCIA. Guia para la evaluación de proyectos de ley. Lima, 2008, p. 33.

6 GONZALEZ GOMEZ, Agapito. La importancia de la técnica legislativa. En Revista Debate N° 15, Lima, 2008, p. 134. En: http ://www2. congreso .qob. pe/sicr/cendocbib/con2 uibd. nsf/650B029B82 E65D 1 D0525 7738006424 77 /$FIL E/L a importancia de la t%C3%A9cnica legislativa.pdf

armadas y del personal policial y militar en situación de retiro en servicios de seguridad ciudadana a cargo de las municipalidades.

Asimismo, el Dictamen que sustenta la Autógrafa señala que la misma se trata de una iniciativa de puro derecho, por lo que no considera necesario realizar el análisis costo­ beneficio de sus disposiciones, sino un análisis costo-eficiencia, limitándose a señalar que la iniciativa no irrogará gasto alguno al Estado; no obstante, como ya se indicó previamente, el análisis costo beneficio resulta necesario para permitir advertir la necesidad y oportunidad de la regulación, pues sin dicho análisis podríamos estar frente a una norma cuya aplicación sea solo un ideal y no cumpla realmente con su objeto.

Afectación al derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad

7. En el artículo 16, se señala que "Los serenos municipales laboran bajo la modalidad contractual que determine la municipalidad, contando con los beneficios que otorga la ley y normas conexas. Los serenos municipales que obtengan el certificado de formación y capacitación a que se refieren los artículos 9 y 1 O de la presente ley, teniendo en cuenta la especial condición de servicio que brindan, deberán encontrarse progresivamente dentro de los alcances de Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuesta! de los gobiernos locales. ( ... )".

Al respecto se debe señalar que el acceso al empleo público, indistintamente del régimen al que se encuentre adscrita la entidad, se realiza necesariamente por concurso público de méritos en un régimen de igualdad de oportunidades de acuerdo con los principios de mérito y la capacidad de las personas.

La exigencia legal del ingreso mediante concurso público de méritos está establecida por mandatos imperativos de observancia obligatoria, como el artículo 5 de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público (en adelante, LMEP). Asimismo, el artículo 9 de la referida Ley sanciona con nulidad los actos administrativos que contravengan las normas de acceso al empleo público, puesto que vulneran el interés general e impiden la existencia de una relación válida, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de quienes los promuevan, ordenen o permitan.

Por lo que el ingreso de los serenos municipales al régimen del Decreto Legislativo Nº 728 debe realizarse a través de un concurso público de méritos, en observancia a los principios de mérito e igualdad de oportunidades previstos en la LMEP.

8. De otro lado, en el artículo 17 de la Autógrafa de Ley se plantea lo siguiente: "Los serenos integrantes de los serenazgos municipales pueden aspirar a una línea de carrera, debiendo las municipalidades establecer la jerarquía funcional y los ascensos a los cuales pueden optar mediante la capacitación y las evaluaciones correspondientes".

La Autógrafa de Ley propone la incorporación de los serenos municipales al régimen del Decreto Legislativo Nº 728, régimen que no desarrolla una carrera administrativa, es decir no es posible desarrollar una línea de carrera y establecer ascensos, sino que regula el ingreso de los servidores civiles a través de puestos específicos.

Asimismo, con la finalidad de ordenar los regímenes laborales en el sector público, actualmente se viene implementando la reforma del servicio civil, cuyo marco

normativo, la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, establece que solo los servidores civiles de carrera cuentan con una línea para progresar en el Estado. Y de otro lado, se encuentran los servidores de actividades complementarias, el cual sería el caso de los serenos municipales, que no desarrollan una línea de carrera.

Así, la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, denominada "Familia de Puestos y rotes y Manual de Puestos Tipo (MPT) aplicables al régimen del servicio civil", cuya versión actualizada fue aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 308- 2017-SERVI R-PE, precisa que el puesto de sereno municipal se encuentra en el grupo de servidores de actividades complementarias, en la familia de puesto "Operadores de prestación y entrega de bienes y servicios, operadores de servicios para la gestión institucional, mantenimiento y soporte y choferes", y en el rol "Operadores de prestación y entrega de bienes y servicio". Por lo que no corresponde desarrollar una línea de carrera respecto al puesto de sereno municipal, la cual se encuentra prevista solo para los servidores civiles de carrera, en el marco de las normas del régimen del servicio civil.

9. Sobre el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad, el Tribunal Constitucional ha señalado que "( ... ) la Constitución no contiene enunciado en su catálogo de derechos el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad. No obstante, este derecho conforma nuestro ordenamiento constitucional y, concretamente, el sistema de derechos constitucionales, porque está reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos de los que el Estado peruano es parte".

En efecto, el literal c) del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala lo siguiente:

"Articulo 25 Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el articulo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: ( ... ) c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país".

Asimismo, el artículo 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece que:

"Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: ( ... ) e) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal".

Al respecto la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, ha señalado lo siguienteª:

7 Sentencia emitida en los expedientes N 0025-2002-PlfTC y 0026-2005-PlfTC, fundamento 24.

8 Sentencia del 1 de julio de 2011, emitida en el caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela, considerando N° 135; en: https://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_227 _esp.pdf

"( ... ) el artículo 23.1.c no establece el derecho de acceder a un cargo público, sino a hacerlo en 'condiciones de generales de igualdad'. Esto quiere decir que el respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando 'los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean razonables y objetivos' y que 'las personas no sean objeto de discriminación' en el ejercicio de este derecho".

Con relación al principio de Mérito, la Sentencia emitida en el Expediente 00011-2020- PlrfC señala que "el derecho de acceder a la función pública tiene como principio consustancial el principio de mérito, que vincula plenamente a todas las entidades del Estado". Agrega que "dicho principio posee dos dimensiones. La primera se manifiesta en la evaluación del acceso a la función pública y la segunda funge como un criterio determinante para la progresión en la carrera" (fundamentos 78 y 79).

En tal sentido, de acuerdo a la normativa antes citada y a lo señalado en las referidas sentencias del Tribunal Constitucional, el artículo 16 de la Autógrafa de Ley podría afectar el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad, así como, los principios de meritocracia, transparencia e igualdad ante la ley, al disponer la incorporación progresiva de los serenos municipales que ya vienen laborando, dentro del TUO del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, sin un concurso público de méritos para tal fin.

Posible iniciativa de gasto con la Autógrafa de Ley

1 O. El artículo 79 de la Constitución Política del Perú establece textualmente lo siguiente:

"Artículo 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. ( ... )"

Lo señalado, respecto a la restricción de los Congresistas de la República en la generación de gasto público, se encuentra regulado además en el artículo 76 del Reglamento del Congreso de la República, que les prohíbe la presentación de proposiciones de ley que involucren creación o aumento de gasto público:

"Requisitos especiales Artículo 76. La presentación de las proposiciones de ley y de resolución legislativa está sujeta, además de lo señalado en el artículo precedente, a los siguientes requisitos especiales: ( ... ) 2. Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan los Congresistas lo serán a través del Grupo Parlamentario y requieren del respaldo: ( ... ) Además, estas proposiciones de ley o resolución legislativa: a) No pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto público. Esta regla no afecta el derecho de los Congresistas de hacer proposiciones en ese sentido durante el debate del Presupuesto. ( ... )"

Siendo ello así, se puede afirmar correctamente que los representantes del Congreso de la República no tienen la potestad de presentar iniciativas legislativas que creen ni aumenten gasto público, salvo el que corresponde a su presupuesto; y, que la

administración de la hacienda pública le corresponde exclusivamente al Presidente de la República. En ambos casos, ningún acto de los poderes públicos, ni la colectividad en general, pueden desvincularse de dichos preceptos.

Sobre este aspecto, el artículo 79 de la Constitución, al establecer que "el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto", significa que el Parlamento, motu proprio, salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex novo, crear fuentes que originen gasto para la hacienda pública. Ello es sistemáticamente coherente con el artículo 118º, inciso 17, de la Constitución que dispone que es competencia del Poder Ejecutivo, "administrar la hacienda pública".

Asimismo, el Tribunal Constitucional9 ha señalado lo siguiente:

"( ... ) el principio de separación de poderes, y la idea del control y balance entre estos, debe interpretarse a la luz del artículo 118, inciso 17 de la Constitución. Este asigna al presidente de la República la competencia para administrar la hacienda pública. Además, debe tomarse en cuenta el artículo 79, que establece la prohibición a los congresistas de presentar iniciativas que supongan la creación o aumento de gasto público. Precisamente, nuestra Constitución contiene disposiciones relacionadas a la competencia de la administración de la hacienda pública y el principio de equilibrio presupuesta!, para que las propuestas legales que demanden fondos del tesoro público sean acordes a las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria".

Dicho de otra manera, el Congreso de la República necesita de la participación y aprobación previa del Poder Ejecutivo para que se encuentre constitucionalmente justificada la creación de gasto público en general, salvo el vinculado a su propio presupuesto.

En tal sentido, debemos señalar que la Autógrafa de Ley podría generar gasto público, vulnerando el artículo 79 de la Constitución Política, ya que algunas de sus disposiciones tendrían incidencia presupuestaria, tales como, el establecimiento de una línea de carrera y el otorgamiento de determinados beneficios y derechos a los serenos, además de la incorporación al régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 728 ..

Serenazgo Municipal

11. En lo que respecta al artículo 3 de la Autógrafa referido a la definición del Serenazgo Municipal, se advierte que:

- El artículo 197 de la Constitución Política del Perú señala que "las municipalidades ( ... ) brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley".

- El numeral 1.1 del artículo 85 de la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades dispone que las municipalidades provinciales tienen por función "( ... ) normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana( ... ) de acuerdo a ley."

9 Sentencia del Tribunal Constitucional emitida en Pleno Jurisdiccional de fecha 04 de febrero de 2021. Expediente Nº 016-2020-PI. Fundamento Jurídico N° 24.

- El Tribunal Constitucional precisa que"( ... ) El servicio de serenazgo cumple el objetivo de brindar seguridad ciudadana, por lo general, mediante servicios de vigilancia pública y atención de emergencias. Como servicio esencial, la seguridad es una necesidad que aqueja por igual a todo ciudadano ( ... }".

En ese sentido, se debe:

Precisar que: "( ... ) el serenazgo municipal es el servicio de seguridad ciudadana que brindan los gobiernos locales en su respectivo ámbito geográfico, y consiste en acciones de vigilancia pública y apoyo en atención de emergencias, así como auxilio y asistencia al ciudadano y coopera con las entidades públicas que la requieran en materia de seguridad ciudadana. Sus procedimientos están enmarcados en la Constitución Política del Perú, y el ordenamiento jurídico en materia de seguridad ciudadana, observando el respeto irrestricto de los derechos humanos."

Revisar el extremo del artículo 3 de la Autógrafa referido a que el servicio de serenazgo " ( ... ) contribuye con el cumplimiento de la normativa municipal"; por cuanto, podría entenderse que el servicio sería utilizado para fines distintos a los que seguidamente se indican en el texto del referido artículo: vigilancia, protección civil, atención de emergencias, patrullaje, atención de las plataformas de atención al ciudadano, operación de la video vigilancia y herramientas tecnológicas y demás acciones de naturaleza similar.

Considerar que el Serenazgo fue concebido para apoyar a la PNP en materia de prevención para el patrullaje (patrullaje municipal, patrullaje integrado), la falta de una norma ha promovido que el Serenazgo amplíe servicios para los cuales no tienen competencia, ocasionando a la vez duplicidad de servicios y dispendio de recursos del Estado y de los contribuyentes. La Autógrafa debe ordenar y limitar el ámbito operativo de los Serenazgos, con la finalidad de articular y coordinar la estrategia de seguridad que dicte la Policía Nacional del Perú a nivel distrital, provincial y regional. Sobre el cumplimiento de la normativa municipal, nos referimos a ordenanzas que no necesariamente se vinculan con la seguridad ciudadana, caer en esa generalidad, conlleva a utilizar estos recursos en actividades ajenas para lo cual están destinados los recursos presupuestales. Asimismo, el concepto de protección civil, tiene una connotación generalizada que puede interpretarse como resguardo personal, que algunas municipalidades vienen prestando irregularmente a funcionarios de la municipalidad.

Funciones del Servicio de Serenazgo

12. En el literal b) del artículo 5 de la Autógrafa de Ley no se precisa si el sereno informará a la PNP o alguna otra autoridad sobre situaciones o comportamientos irregulares o ilegales que evidencien la comisión o la realización de delitos, faltas y contravenciones que se produzcan en su sector de vigilancia. Por ello, se sugiere precisar que el sereno debe informar a la Policía Nacional del Perú (PNP) y a la Central de Serenazgo de la municipalidad a la que pertenece sobre dichas ocurrencias.

13. Respecto del literal c) del artículo 5 de la Autógrafa de Ley, cabe señalar que el arresto ciudadano no es una de las funciones atribuidas al sereno, ni a su servicio, en virtud a las siguientes razones:

El literal b) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política establece que no se permite forma alguna de restricción de la libertad personal, salvo en los casos previstos por la ley. En esa línea, el artículo 260 del Código Procesal Penal establece que toda persona podrá proceder al arresto er estado de flagrancia delictiva.

Esta facultad excepcional genera un deber para quien hace uso de ella, en el sentido que solo procede en caso de flagrancia delictiva y no ante la amenaza o sospecha de la comisión de un hecho punible.

Se debe tener presente que la actuación de cualquier persona en su relación con el Estado y con los demás ciudadanos, se rige por el principio de libertad, conforme al literal a) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución, que establece que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe. En cambio, la actuación de los funcionarios y servidores públicos se sustenta en el principio de legalidad funcional, es decir, en el marco normativo que los habilita a actuar en un sentido u otro.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional sostiene que: "Los funcionarios públicos [ ... ] solo pueden hacer aquello que específica y concretamente les ha sido asignado como responsabilidad funcional en el marco de una norma jurídica. Por ende, aquello regulado fuera de este marco escapa de su ámbito de acción"."

En este contexto, el personal del servicio municipal de serenazgo no tiene competencia o habilitación constitucional sobre alguna medida limitativa de la libertad personal {entre las que se encuentran el arresto ciudadano). Más bien, el artículo 197 de la Constitución establece que, conforme a ley, las Municipalidades brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú. Así, el numeral 2.1 del inciso 2 de artículo 85 de la LOM señala como función específica compartida de las municipalidades provinciales coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana.

De la mísma manera, así como se atribuye la función de apoyo de los serenos a la Policía Nacional del Perú para coadyuvar en el mantenimiento de la tranquilidad pública y la convivencia pacífica, quienes prestan servicios de seguridad privada para la protección de personas y bienes, de igual forma, también cumplen funciones de carácter preventivo y complementarias a la función de la PNP, coadyuvando a la seguridad ciudadana, tal como lo dispone el Decreto Legislativo Nº 1213, que regula los servicios de seguridad privada.

14. En lo que concierne al literal d) del artículo 5 de la Autógrafa de Ley, no es compatible con las funciones del Ministerio Público como persecutor del delito; en ese sentido, los operativos conjuntos solo podrían ser viables si los servicios de serenazgo cumplieran el rol de fuerza pública en operaciones de prevención del delito, lo que pondría al servicio de serenazgo, como una institución paralela a la Policía Nacional del Perú, por lo que, se deberá suprimir la mención del Ministerio Público en esta función.

1° Cfr. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Expediente Nº 047-2004-AI/TC, Fundamento N° 67.

15. En relación al literal 1) del artículo 5 de la Autógrafa de Ley se advierte que el "apoyo en el cumplimiento de las disposiciones municipales" podría llevar a los Serenos Municipales a desarrollar actividades ajenas a su función de preservar la seguridad ciudadana, descuidando la finalidad de la labor que realizan. Asimismo, esta disposición podría generar situaciones desfavorables contra los propios Serenos Municipales, al verse obligados a desarrollar labores para las cuales no han sido capacitados. En esa línea el apoyo en el cumplimiento de las disposiciones municipales, deben circunscribirse a las funciones de seguridad ciudadana.

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

16. En relación al análisis técnico del Dictamen de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas del Congreso de la República, recaído en los proyectos de Ley Nº 2871 /2017-CR, 3815-2018-CR, 3830/2018-CR, y 4036/2018-CR, que aprobó el texto sustitutorio de la Autógrafa de Ley, se advierte que en los argumentos desarrollados en el mismo, no se recoge la normativa relacionada a la Ley Nº 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 048- 2011-PCM, lo cual resulta indispensable con el propósito de sustentar las disposiciones relacionadas a gestión del riesgo de desastres que se ejecutarían a través del servicio de serenazgo municipal.

Al respecto, resulta oportuno traer a colación lo establecido en el artículo 6 de la Ley N° 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), el cual determina como procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres los siguientes: estimación del riesgo, prevención y reducción del riesgo, preparación, respuesta y rehabilitación, y reconstrucción.

Asimismo, el artículo 12 de la citada Ley Nº 29664, concordante con el artículo 5 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 048-2011-PCM, establece que el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres - CENEPRED es un organismo público ejecutor que conforma el SINAGERD, responsable técnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulación e implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en los procesos de estimación, prevención y reducción del riesgo, así como de reconstrucción.

Por su parte, el artículo 13 de la acotada Ley, concordante con el artículo 8 de su Reglamento, establece que el Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI es un organismo público ejecutor que conforma el SINAGERD, responsable técnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulación e implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación.

En ese sentido, a la luz de lo establecido en el literal k) del artículo 5 de la Autógrafa de Ley, se advierte que la referencia a la actuación del servicio de serenazgo municipal en las zonas afectadas por desastres naturales o antrópicos en apoyo al CENEPRED no guarda concordancia con lo establecido en la Ley Nº 29664 y su Reglamento, respecto de las funciones que asume dicho organismo público en relación a la gestión prospectiva y correctiva del riesgo de desastres, lo cual supone una intervención anterior y posterior a la ocurrencia de un desastre.

De igual forma, cabe indicar que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley Nº 29664, los gobiernos regionales y gobiernos locales, como integrantes del SINAGERD, formulan, aprueban normas y planes, evalúan, dirigen, organizan, supervisan, fiscalizan y ejecutan los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres, en el ámbito de su competencia, en el marco de la Política Nacional de Gestión de: Riesgo de Desastres y los lineamientos del ente rector.

Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 del Reglamento de la Ley Nº 29664, la atención de emergencias y daños por desastres se clasifican en 5 niveles, cuyos niveles 1, 2 y 3 son de alcance Local y Regional, y comprenden aquellas situaciones que son atendidas directamente, por los Gobiernos Locales o el Gobierno Regional, con sus propios recursos disponibles.

Adicionalmente, en atención al referido artículo, el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), no interviene en todos los niveles de emergencia en representación del Gobierno Nacional; pues su ámbito de intervención comprende el Nivel de emergencia 4, coordinando la Respuesta para atender las emergencias y desastres, y el Nivel de emergencia 5, conduciendo las operaciones de Respuesta y Rehabilitación.

En tal virtud, se evidencia que los gobiernos locales y regionales son responsables, entre otros, de la evaluación, dirección y ejecución de los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de su respectiva jurisdicción, en base al contenido técnico establecido por los organismos públicos a cargo de dichos proceso, vale decir el CENEPRED y el INDECI respecto a los procesos de su competencia; con lo cual se verifica que lo previsto en el literal k) del artículo 6 de la Autógrafa de Ley, en relación a la actuación del servicio de serenazgo municipal en las zonas afectadas por desastres naturales o antrópicos en apoyo al INDECI, resulta impreciso; ya que, como hemos señalado, no se han previsto los niveles de emergencia, los mismos que, dependiendo de su magnitud, su atención concierne al ámbito de competencia de los gobiernos locales y regionales.

Obligaciones del sereno municipal

17. El literal f) del artículo 7 de la Autógrafa de Ley referido a "No prestar servicios particulares durante el horario de trabajo, bajo responsabilidad", constituye una prohibición, más no una obligación.

La propuesta no cuenta con una disposición genérica que obligue al cumplimiento de todas las funciones que les han sido asignadas, por lo que serían funciones con contenido vacío. De no ser así, por ejemplo, el Serenazgo Municipal no tendría la obligación de apoyar en las zonas afectadas por desastres naturales; ni estaría obligado a operar cámaras de videovigilancia, a pesar de tener una función encomendada en dicho sentido.

Derechos del sereno municipal

18. En lo que se refiere al último párrafo del artículo 8 de la Autógrafa de Ley, en el que se señala que "Los derechos del sereno municipal se sujetan al tipo y a la organización de la respectiva municipalidad, en armonía con la autonomía administrativa reconocida por la Constitución Política del Perú", se advierte que el contenido de esta disposición no es muy claro, toda vez que podría significar que alguros serenos tengan más derechos que otros de acuerdo a la municipalidad que pertenezcan, generando diferencias entre los serenos, lo que contraviene con el objeto de la

presente autógrafa que busca crear un marco normativo para el sereno municipal a nivel nacional.

Formación y capacitación del sereno municipal

19. El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana -SINASEC resalta la importancia de la articulación entre la PNP y las municipalidades. En el artículo 64 señala que la cooperación entre las referidas instituciones debe producirse en el ámbito de la capacitación y asistencia técnica al serenazgo municipal; y en el artículo 70, señala que la PNP, a través de la Dirección Ejecutiva de Educación y Doctrina y la Dirección Ejecutiva de Seguridad Ciudadana, implementará programas de capacitación y entrenamiento del Serenazgo Municipal, para lo cual suscribirá convenios de cooperación interinstitucional con las municipalidades. Estos convenios serán suscritos también por un representante del Ministerio del Interior con las facultades respectivas.

En esa misma línea, el artículo 56 del Reglamento de la Formación Profesional de la PNP señala que la Escuela de Formación Continua es la encargada de desarrollar los programas y cursos para la integración, capacitación, especialización y actualización continua del personal de la PNP y público en general.

En este sentido, el Reglamento de la Ley del SINASEC y el Reglamento de la Formación Profesional de la PNP establecen el marco regulatorio de cooperación y articulación entre la PNP y las municipalidades, en materia de capacitación y asistencia técnica, a través de convenios interinstitucionales; por lo que, resulta innecesario su desarrollo en la presente autógrafa.

De otro lado, se sugiere que las municipalidades provinciales a nivel nacional y las municipalidades distritales de Lima Metropolitana con capacidad presupuestaria, con mayor cantidad de serenos municipales y cobertura del ámbito de acción, puedan implementar centros de capacitación para serenos municipales, los que deberán ser certificados por el Ministerio del Interior de acuerdo con la Ley del SINASEC, que establece que el Ministerio del Interior es competente para certificar los Centros de Capacitación de Serenos, aprobar la estructura curricular básica y administrar su Registro.

Uno de los aspectos más importantes sería fomentar la constitución de Centros de Capacitación de Serenos, alineado en forma complementaria a la Ley del SINASEC, sin generar gasto adicional al erario público.

De la misma manea, con relación al PNSC 2019-2023, debemos señalar que uno de sus objetivos estratégicos (OE 4) está relacionado con la promoción de espacios públicos libres de robos y hurtos, el cual contempla como uno de sus objetivos específicos el "Fortalecimiento del Serenazgo Municipal" y dentro de sus acciones estratégicas la "Formación y capacitación de serenos en centros especializados" y la "Aprobación de instrumentos técnicos y/o normativos sobre el servicio de serenazgo".

En tal sentido, se sugiere desarrollar un capítulo referido al ingreso y permanencia del sereno, en el que se considere la formación, capacitación y los centros de capacitación, que pueden ser constituidos por las municipalidades que cuenten con disponibilidad presupuesta!; y en caso de no contar con dicha disponibilidad, se propone suscribir convenios con la PNP, conforme al Reglamento de la Ley del SINASEC.

Por tanto, se sugiere la incorporación de los siguientes aspectos:

Ingreso y permanencia

El ingreso y permanencia al serenazgo provincial o distrital, según corresponda, debe realizarse a través de un proceso de selección y en cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente Ley.

Centros de Capacitación de Serenos

a) Las municipalidades provinciales a nivel nacional y las municipalidades distritales de Lima Metropolitana que cuenten con capacidad presupuestaria y que hayan constituido centros de capacitación de serenos, son las entidades encargadas de realizar las actividades de capacitación y entrenamiento.

b) Los requisitos de autorización y certificación de los centros de capacitación son establecidos por el Ministerio del Interior, aplicando criterios de densidad poblacional, cantidad de serenos, infraestructura, recursos humanos, logística y otros que incorpore el Reglamento de la presente Ley.

c) Los procesos de capacitación podrán estar a cargo de la PNP, previo convenio interinstitucional, y se efectuarán en las Escuelas Técnicas Superiores donde estas se encuentren ubicadas y/o las unidades de instrucción de las Regiones Policiales en las provincias que no cuenten con Escuelas Técnicas Superiores, previa autorización de la Escuela Nacional de Formación Profesional Policial.

Funciones de los Centros de Capacitación de Serenos

La capacitación de serenos se realiza en los centros de capacitación de cualquier jurisdicción de las municipalidades provinciales o distritales debidamente autorizados y certificados por el Ministerio del Interior.

Son funciones de los Centros de Capacitación de Serenos las siguientes:

a) Brindar capacitación básica, especializada y entrenamiento permanente a los serenos, orientados a la adquisición de conocimientos y perfeccionamiento de habilidades necesarias para el adecuado desempeño de sus funciones.

b) Desarrollar los procesos de capacitación y entrenamiento según la estructura curricular básica aprobada por el Ministerio del Interior.

c) Identificar las experiencias exitosas y buenas prácticas en materia de vigilancia pública y prevención de la violencia, para la instrucción de los serenos.

d) En el supuesto que la capacitación esté a cargo de la PNP, a través de las Escuelas Técnicas Superiores o unidades de instrucción de las regiones policiales, debe realizarse las coordinaciones para la implementación de los procesos de capacitación y entrenamiento de los serenos, conforme a la estructura curricular aprobada por el Ministerio del Interior.

Serenazgo municipal sin fronteras

20. En lo que respecta al artículo 11 de la Autógrafa de Ley, que regula el Serenazgo municipal sin fronteras, en el que se dispone la suscripción de convenios de cooperación interinstitucionales, a fin de que se desarrollen de manera "obligatoria", acciones de planificación, coordinación y articulación en materia de seguridad ciudadana, se debe considerar que se estaría facultando que los recursos humanos y logísticos de las municipalidades pueden ser utilizados en otras jurisdicciones, lo que podría vulnerar los numerales 1, 3 y 5 del artículo 195 de la Constitución Política del Perú y el artículo 8 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Patrullaje local integrado

21. Sobre el artículo 12 de la Autógrafa de Ley, que regula el Patrullaje local integrado se debe precisar que el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1316, establece que la Policía Nacional del Perú coopera con las municipalidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 197 de la Constitución Política del Perú, en la ejecución de actividades derivadas del Plan de Seguridad Ciudadana local de sus respectivas jurisdicciones, el cual se realizará de manera articulada con las diferentes municipalidades, a través de los comisarios y de acuerdo a las posibilidades materiales de los mismos. En ese sentido, la cooperación de la Policía Nacional del Perú y los gobiernos locales para la ejecución de las actividades derivadas del Plan de Seguridad Ciudadana Local de sus respectivas jurisdicciones, ya se encuentra regulada.

Al respecto, se sugiere retirar del artículo 12 la referencia a los centros poblados, toda vez que estos pertenecen al ámbito territorial de los municipios a quienes corresponde la creación del servicio de serenazgo de manera facultativa, conforme a lo establecido los artículos 128 y 129 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972; debiéndose considerar además respecto a que a través del referido artículo se otorga a las municipalidades de centros poblados el tratamiento como si fueran un nivel de gobierno local, desconociendo que son las municipalidades provinciales y distritales quienes ostentan ser niveles de gobierno local.

Por otro lado, se destaca que la última parte del artículo 12 referida a que los comisarios deben proporcionar el personal necesario para el patrullaje local integrado "bajo responsabilidad", no resultaría viable, porque implicaría la disposición de recursos humanos y logísticos y con ello una serie de gastos que, necesariamente, deben estar contenidos en el Presupuesto del Sector Público del Ejercicio Fiscal que corresponda, contraviniendo así el artículo 79 de la Constitución Política del Perú, y el numeral 2 del artículo 76 del Reglamento del Congreso, que restringen las iniciativas de los representantes ante el Congreso para crear y/o aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

En ese sentido, la Autógrafa debería considerar que el patrullaje integrado comprometa recursos de la municipalidad y la Policía Nacional del Perú, según disponibilidad, ello en concordancia con lo establecido en el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1316.

22. Por otra parte, se regula el patrullaje local integrado, como mecanismo de cooperación y coordinación entre el serenazgo y la PNP, sin considerar a la sectorización del patrullaje, centrales de videovigilancia y elaboración de mapas, los cuales promueven el intercambio de información a través de herramientas tecnológicas que coadyuvarían a articular esfuerzos para fortalecer la seguridad ciudadana.

En ese sentido, se sugiere incorporar disposiciones que desarrollen los siguientes aspectos:

Mecanismos de cooperación

El servicio de serenazgo implementa mecanismos de cooperación con la PNP de forma articulada, complementando sus funciones a través del intercambio de información, herramientas tecnológicas, asociación de capacidades y experiencias, evitando duplicidad de esfuerzos y recursos.

Sectorización del patrullaje

- El patrullaje integrado se organiza en espacios territoriales denominados sectores que forman parte de la jurisdicción de cada municipalidad provincial o distrital.

- Los sectores de patrullaje definidos son los mismos para la PNP como para el servicio de serenazgo. Se diseñan y aprueban de acuerdo con el plan de patrullaje dentro del marco de los lineamientos establecidos por el ente rector del SINASEC.

Centrales de videovigilancia

- Las centrales de videovigilancia de los servicios de serenazgo de las municipalidades provinciales o distrita!es deben contar con las medidas necesarias para su interconexión e interoperabilidad con los centros de emergencia y monitoreo de cámaras de videovigilancia de la PNP.

- Las cámaras de videovigilancia que adquieran e instalen las municipalidades provinciales y distritales, además de contar con los estándares técnicos establecidos en el Decreto Legislativo Nº 1218, Decreto Legislativo que regula el uso de las cámaras de videovigilancia, su Reglamento correspondiente o norma vigente sobre la materia, deben permitir el registro de imágenes y videos con resolución necesaria para facilitar su procesamiento por los sistemas de identificación facial con los que cuenta la PNP.

Elaboración de mapas conjuntos

- El responsable del servicio de serenazgo de cada municipalidad remite a la comisaria de su jurisdicción la descripción y la georreferenciación de las intervenciones realizadas en e! cumplimiento de sus funciones, vinculadas a delitos o faltas para elaborar conjuntamente con la PNP, los respectivos mapas del delito de su jurisdicción.

- Los mapas que se elaboren son instrumentos estratégicos para coadyuvar en la prevención de la comisión de delitos y faltas, así como reducir los índices de victimización.

Indumentaria y equipamiento

23. Al respecto, se debe advertir que en el marco de lo establecido en el literal j) del artículo 3-A de la Ley Nº 27933, corresponde al Ministerio del Interior en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, la competencia para dictar las normas y procedimientos relacionados con la Seguridad Ciudadana en el marco

de la presente Ley: "Normar las características, especificaciones técnicas y uso de vehículos, uniformes, distintivos e implementos del sereno. El uniforme utilizado por el sereno no deberá ser igual ni tener similitud o generar confusión con los uniformes de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional del Perú."

En ese contexto, a través de la Resolución Ministerial Nº 725-2020-IN se dispone la publicación del proyecto de Decreto Supremo que aprueba disposiciones respecto al servicio de serenazgo municipal y a su articulación con la Policía Nacional del Perú para fortalecer la seguridad ciudadana que aprueba los requisitos mínimos para la selección, ingreso, formación y capacitación de los serenos; la estructura curricular básica de cualquier Centro de Capacitación de Serenos; y las características, especificaciones técnicas y uso de vehículos, uniformes, distintivos e implementos del sereno, a fin de garantizar el adecuado cumplimiento de sus funciones.

En ese sentido, en e! marco de las competencias y funciones asignadas al Ministerio del Interior como ente rector del SINASEC, se encuentran en proceso aprobación las disposiciones vinculadas al Equipamiento del serenazgo municipal, no evidenciándose en la Exposición de Motivos de los diversos proyectos de Ley que sustentaron la formulación de la Autógrafa en estudio, la fundamentación sobre la necesidad de regular lo antes señalado en una norma con rango de ley, cuando por ley la función de regular tales aspectos ha sido asignada al Ministerio del Interior.

24. De otro lado, en lo que respecta al artículo 15 sobre la Uniformización e integración de la tecnología, se debe señalar que el inciso f) del artículo 3-A de la Ley Nº 27933, establece que es función del ente rector del SINASEC: "Establecer las características ( ... } de !as tecnologías y otros medios o instrumentos utilizados en el servicio de seguridad ciudadana, en concordancia con los acuerdos internacionales suscritos por el Perú, y el ordenamiento jurídico nacional en materia de restricciones al comercio"; en ese contexto, este aspecto de la propuesta se encuentra regulado en la Ley Nº 27933, como función del SlNASEC.

Enfoque de género y enfoque intercultural

25. La redacción de la Tercera Disposición Complementaria Final: i} No es clara, señala que se incorporan al servicio de serenazgo a no menos del 30% de mujeres o varones, dejando en duda quiénes conformarían el 70% a quiénes se estaría considerando; y, ii} El conocimiento de lenguas indígenas u originarias debería considerarse dentro del perfil del sereno a nivel nacional, sugiriéndose incluir al enfoque de género, intercultural y enfoque comunitario dentro de los criterios de aplicación del servicio de serenazgo, a través de un artículo.

Registro Nacional de Serenos y Serenazgos

26. La Cuarta Disposición Complementaria Final prevé incorporar en el Registro Nacional de Serenos y Serenazgos, creado por Decreto Supremo Nº 012-2019-IN, la información de los recursos humanos y de los servicios que prestan los serenazgos constituidos en las municipalidades conforme a ley. Ello, con el propósito de facilitar la identificación, conocer la trayectoria, antecedente, formación académica y otros datos que sean necesarios y relevantes a la naturaleza de la función que cumplen los serenos en el ámbito de la seguridad ciudadana.

Sobre este aspecto, es pertinente puntualizar que el artículo 8 del Reglamento del referido Registro establece la información básica respecto al Sereno Municipal

relacionada a sus datos generales, información académica, antecedentes, laborales, médicos, recogiendo información valiosa para su identificación y determinación de las capacidades en la labor a su cargo.

En razón a lo expuesto, puede evidenciarse que lo regulado en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Autógrafa de Ley coincide con lo establecido en el Reglamento del Registro Nacional de Nacional de Serenos y Serenazgos, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2019-IN; por lo que, debería evaluarse su eliminación o, caso contrario, efectuar las precisiones pertinentes a fin de identificar la información adicional que debería considerarse en el citado Registro.

Por las razones expuestas, se observa la Autógrafa de Ley, en aplicación del artículo 108 de la Constitución Política del Perú.

Atentamente,

FRANCISCO RAFAEL SAGASTI HOCHHAUSLER

Presidente de la República

M ~ L- VIOLETA BERMÚDEZ VALDIVIA

Presidenta del Consejo de Ministros

Proyecto de Ley: 2871/2017-CR y otros.

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Lima,.q·~- de junio de 2021

Pase a la Comisión de Defensa Nacional, Orden interno, Desarrollo alternativo y Lucha contra las Drogas, con cargo de dar cuenta de este procedimiento al Consejo Directivo.

Ofidial Mayor CONGRESO\DE LA REPÚBLICA

Proyecto de Ley: 2871/2017-CR y otros.

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Lima,?.>.& de junio de 2021

Pase a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, con cargo de dar cuenta de este procedimiento al Consejo Directivo.

YON 1

JAViE1R ~rRaz PARED1ES1

Ofici I M¡yor CONGRESO E LA REPÚBLICA

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;

Ha dado la Ley siguiente:

LEY DEL SERVICIO DE SERENAZGO MUNICIPAL

CAPÍTULO/

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo l. Objeto de la Ley

La presente ley tiene por objeto establecer el marco normativo que regula el

servicio de serenazgo municipal como parte del servicio de seguridad ciudadana

que prestan las municipalidades, a fin de que pueda contribuir con la convivencia

pacifica, el control de la violencia y la prevención de delitos y faltas.

Asimismo, esta ley establece los mecanismos para la participación, articulación

y coordinación del serenazgo municipal con los servicios similares de las diversas

municipalidades, con la Policía Nacional del Perú, la sociedad civil y las

instituciones vinculadas con la seguridad ciudadana, en concordancia con lo

dispuesto en la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, y

la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Artículo 2. Ámbito de aplicación

La presente ley se aplica al servicio de serenazgo municipal que como parte del

servicio de seguridad ciudadana prestan las municipalidades provinciales y

distritales, conforme a ley.

Artículo 3. Serenazgo municipal

El serenazgo municipal es el servicio que brindan las municipalidades

provinciales y distritales en su respectivo ámbito geográfico conforme a ley,

forma parte del servicio de seguridad ciudadana y contribuye con el cumplimiento

de la normativa municipal. Comprende principalmente la vigilancia, protección

civil, atención de emergencias, patrullaje, atención de las plataformas de atención

al ciudadano, operación de la videovigilancia y herramientas tecnológicas y

demás acciones de naturaleza similar.

2

El ejercicio de las funciones y atribuciones del serenazgo municipal no interfiere

El serenazgo municipal participa en las acciones preventivas y disuasivas del

servicio de seguridad ciudadana y en apoyo al cumplimiento de las disposiciones

municipales, de conformidad con lo establecido en la Ley 27972, Ley Orgánica

de Municipalidades.

CAPÍTULOII

ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO DE SERENAZGO MUNICIPAL

Artículo 5. Funciones del servicio de serenazgo municipal Son funciones del servicio de serenazgo municipal las siguientes:

a) Contribuir en el mantenimiento de la tranquilidad, orden y seguridad del

vecindario, en el marco de los planes de acción de seguridad ciudadana de

las respectivas municipalidades.

b) Vigilar e informar sobre situaciones o comportamientos irregulares o

ilegales que evidencien la comisión o la realización de actos preparatorios

de delitos, faltas y contravenciones que se produzcan en su sector de

vigilancia.

e) En casos de delitos y faltas flagrantes se encuentra facultado a retener al

presunto implicado, poniendo en forma inmediata al retenido a disposición

de la Policía Nacional del Perú, en aplicación de la Ley 29372, Ley que

modifica el artículo 259 y su entrada en vigencia, así como la del artículo

260 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo 957,

referidos a la detención policial y arresto ciudadano en flagrante delito,

respectivamente; y del Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957.

d) Participar en operativos conjuntos con la Policía Nacional del Perú,

Ministerio Público, gobernación y otras instituciones vinculadas a la

seguridad ciudadana, en el marco de los planes de seguridad ciudadana.

e) Coordinar con la Policía Nacional del Perú en casos de comisión de delitos,

faltas, actos de violencia flagrantes y accidentes.

f) Comunicar y coordinar de forma inmediata con la Policía Nacional del

Perú, Bomberos, sistema de atención móvil de urgencias, municipalidad y

3

otras instituciones, según se requiera, para la atención y el apoyo en las

labores de auxilio y evacuación ante situaciones de emergencia.

g) Coordinar con la Policía Nacional del Perú el apoyo para el cumplimiento

de las normas de seguridad ciudadana en eventos públicos.

h) Colaborar con el cumplimiento de las disposiciones respecto al uso de los

espacios públicos.

i) Brindar orientación a los ciudadanos respecto a la ubicación de las

principales dependencias públicas y centros de servicios privados.

j) Coordinar con la Policía Nacional del Perú para viabilizar, en forma

subsidiaria, el tránsito vehicular en caso de necesidad y urgencia

(congestión, accidentes de tránsito, desastres naturales y otros eventos).

k) Actuar en las zonas afectadas por desastres naturales o antrópicos,

colaborando con el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, el

Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y el Centro Nacional de

Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres

(CENEPRED).

/) Otras funciones relacionadas a la seguridad ciudadana, y al apoyo en el

cumplimiento de las disposiciones municipales, dentro del marco de la ley.

Las funciones del serenazgo municipal se sujetan al tipo y a la organización de la

respectiva municipalidad, en armonía con la autonomía administrativa

reconocida por la Constitución Política del Perú.

Artículo 6. Modalidades del servicio

El servicio de serenazgo municipal considera las siguientes modalidades:

a) Sereno a pie.

b) Sereno de patrullaje motorizado.

e) Sereno de patrullaje no motorizado (en bicicletas y medios similares).

d) Sereno especialista en vigilancia a través de cámaras.

De acuerdo con la realidad y capacidad propia de cada municipalidad, según su

geografia o las necesidades del servicio, los serenazgos municipales pueden

4

implementar otras modalidades, que pueden incluir compañía canina, debiendo

comunicarlas al Ministerio del Interior.

Artículo 7. Obligaciones del sereno municipal

Además de las obligaciones derivadas del ordenamiento legal vigente, de la

modalidad de contratación, de las disposiciones y reglamentos internos de cada

OOE LA /f ~e; F.o¿; l~'º \ los serenos municipales se sujetan a las siguientes obligaciones: 8 . P' • ~ · , /J a) Prestar su servicio de manera eficiente y responsable en

~ ~~ servicio o sector asignado.

municipalidad y de la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública,

el puesto de

b) Guardar la neutralidad respecto a las actividades de índole política durante

el cumplimiento de sus funciones.

Usar los bienes del Estado única y exclusivamente para el cumplimiento de

sus funciones.

Mantener reserva de la información que obtenga en el ejercicio de sus

funciones. No le está permitido hacer declaraciones a la prensa, salvo que

cuente con la autorización respectiva del órgano competente en la

respectiva municipalidad.

e) Informar inmediatamente a sus superiores y a la Policía Nacional del Perú

sobre la comisión de delitos, faltas, accidentes, conflictos sociales y otros

eventos de relevancia en el ámbito de la seguridad ciudadana y del

incumplimiento de disposiciones municipales.

j) No prestar servicios particulares durante el horario de trabajo, bajo

responsabilidad.

g) Usar el uniforme y equipamiento básico necesario únicamente durante el

ejercicio de sus funciones.

Artículo 8. Derechos del sereno municipal

Además de los derechos emanados de la modalidad de contratación a que se

sujeta, el sereno municipal tiene derecho a:

a) Percibir la contraprestación económica correspondiente al servicio

prestado y los beneficios que le correspondan, de acuerdo a ley.

5

b) Contar con el uniforme y equipamiento básico necesario para el

cumplimiento de su función.

c) Recibir capacitación permanente y entrenamiento previo que le permita

cumplir con eficiencia su labor de acuerdo a las funciones asignadas.

d) Otros que le correspondan de acuerdo a ley.

Los derechos del sereno municipal se sujetan al tipo y a la organización de la

respectiva municipalidad, en armonía con la autonomía administrativa

reconocida por la Constitución Política del Perú.

Articulo 9. Formación y capacitación del sereno municipal

El Ministerio del Interior, a través de la Policía Nacional del Perú, se encargará

de implementar el programa de formación, adiestramiento y capacitación del

sereno municipal, en coordinación con las municipalidades. El programa se

podrá impartir de manera presencial o a través de plataformas de educación a

distancia. El programa tiene como objetivo garantizar y optimizar el desempeño

de las labores del sereno municipal, y se encuentra en armonía con los planes

nacionales referidos al fortalecimiento de las acciones a favor de la seguridad

ciudadana. El programa contará con evaluaciones fisiológica, motriz y

psicológica, con cargo al presupuesto institucional.

Articulo 1 O. Acreditación y continuidad en funciones del sereno municipal

Es prerrequisito para ejercer el cargo de sereno municipal haber culminado

satisfactoriamente el programa de formación, adiestramiento y capacitación,

para lo cual mostrará su respectiva acreditación certificada, la misma que le

permitirá continuar con el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo a la

experiencia laboral adquirida.

Articulo 1 l. Serenazgo municipal sin fronteras

El serenazgo municipal está facultado, en el desarrollo de las acciones de

vigilancia, protección y seguridad que brindan a la ciudadanía, a poder intervenir

en jurisdicciones territoriales pertenecientes a una misma provincia, cuando el

caso o la urgencia así lo amerite. Para este efecto, las municipalidades deberán

suscribir convenios de cooperación interlnstitucionales, a fin de que se

6

desarrollen de manera obligatoria, acciones de planificación, coordinación y

articulación en materia de seguridad ciudadana.

Artículo 12. Patrullaje local integrado

Es el patrullaje realizado por la Policía Nacional del Perú con apoyo del

liderazgo operativo del comisario de la jurisdicción.

0~tLAR~ El Ministerio del Interior, a través del reglamento correspondiente, establece los

. ~--"'~"· f, "~), ,,,ineamientos necesarios para la prestación oportuna, eficiente y eficaz del

.E1. a- servicio, de los recursos humanos, turnos, frecuencias y logísticos para el

~0· patrullaje local integrado, debiendo los comisarios proporcionar el personal

policial necesario para el patrullaje, bajo responsabilidad.

CAPÍTULO III

INDUMENTARIA Y EQUIPAMIENTO

Artículo 13. Indumentaria

El Ministerio del Interior aprueba los lineamientos para el diseño del uniforme o

indumentaria única que deberá usar el personal del serenazgo municipal a nivel

nacional. El uniforme o indumentaria única llevará un distintivo que permitirá

identificar la jurisdicción territorial a la que pertenece, y respeta las

particularidades climáticas y culturales de la respectiva municipalidad.

Artículo 14. Equipamiento

Los serenos deben contar con el equipamiento necesario para cumplir con sus

funciones, de acuerdo a la modalidad del servicio que brindan y los recursos con

que cuente cada municipalidad.

El Ministerio del Interior está facultado a formular recomendaciones respecto al

equipamiento básico y sobre las características y presentación de las unidades

móviles.

7

Artículo 15. Uniformidad e integración de la tecnología

El Ministerio del Interior dispone las acciones correspondientes para uniformar

e integrar las tecnologías de información y comunicación que utilizan los

servicios de serenazgo municipal, con el fin de desarrollar un trabajo articulado

y coordinado en materia de seguridad ciudadana en las distintas jurisdicciones

territoriales de cada municipalidad. Para dicho fin, se aprobarán las

especificaciones técnicas e informáticas de los medios tecnológicos que deben

poseer las municipalidades.

CAPÍTULO IV

RÉGIMEN DE LOS SERENOS MUNICIPALES Y LÍNEA DE CARRERA ~~€.LA~7i;;:,. f -es: (9<1;, Artículo 16. Régimen de los serenos municipales 8 ~ * Los serenos municipales laboran bajo la modalidad contractual que determine la

o' o,; Ía, "'0 municipalidad, contando con los beneficios que otorga la ley y normas conexas.

Los serenos municipales que obtengan el certificado de formación y capacitación

a que se refieren los artículos 9 y 1 O de la presente ley, teniendo en cuentan la

especial condición de servicio que brindan, deberán encontrarse progresivamente

dentro de los alcances de Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley

de Productividad y Competitividad Laboral, teniendo en cuenta la disponibilidad

presupuesta! de los gobiernos locales.

Para el efecto, el sereno municipal debe cumplir adicionalmente con los

siguientes requisitos:

a) Tener vínculo contractual o laboral vigente y contar con experiencia en el

cargo de dos (2) años de modo continuo o tres (3) años de modo

discontinuo.

b) Haber ingresado a laborar mediante concurso público.

Artículo 17. Línea de carrera

Los serenos integrantes de los serenazgos municipales pueden aspirar a una línea

de carrera, debiendo las municipalidades establecer la jerarquía funcional y los

ascensos a los cuales pueden optar mediante la capacitación y las evaluaciones

correspondientes.

8

La jerarquía institucionalizada deberá estar acompañada de una escala

remunerativa diferenciada, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuesta! en

los gobiernos locales.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Día del Sereno Municipal

Establécese el 25 de abril de cada año como el Día del Sereno Municipal.

SEGUNDA. Incorporación de licenciados de las Fuerzas Armadas y del

personal policial y militar en situación de retiro en servicios de seguridad

ciudadana

en situación de retiro de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú,

en un porcentaje no menor del 20 % del total de sus efectivos, en mérito a su

formación y experiencia en materia de orden público y seguridad ciudadana.

El personal militar y policial en situación de retiro cuenta con una bonificación

del 20 % para las Fuerzas Armadas y del 15 % para la Policía Nacional del Perú

en concurso para puestos de trabajo en las municipalidades provinciales y

distritales para prestar servicios relacionados a la seguridad ciudadana.

TERCERA. Enfoque de género y enfoque intercultural

Las municipalidades provinciales y distritales incorporan en el servicio de

serenazgo a no menos del 30 % de mujeres o varones en su conformación;

asimismo, durante la evaluación de calificación del personal se valorará el

conocimiento de lenguas indígenas u originarias, particularmente en aquellos

ámbitos donde dichas lenguas son de dominio de la mayoría de ciudadanos.

CUARTA. Registro Nacional de Serenos y de Serenazgos Incorpórase en el Registro Nacional de Serenos y de Serenazgos, creado por el

Decreto Supremo 012-2019-JN, Decreto Supremo que crea el Registro Nacional

de Serenos y de Serenazgos y aprueba su reglamento, la información de los

recursos humanos y de los servicios que prestan los serenazgos constituidos en

las municipalidades conforme a ley. Dicho registro permitirá facilitar la

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identificación, conocer la trayectoria, antecedentes, formación académica, y otros

datos que sean necesarios y relevantes a la naturaleza de la función que cumplen

los serenos en el ámbito de la seguridad ciudadana.

QUINTA. Reglamento

El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio del Interior, aprueba el reglamento de

la presente ley en un plazo máximo de noventa (90) días contados, a partir del día

siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.

SEXTA. Adecuación normativa

El Poder Ejecutivo adecúa la normativa a su cargo a fin de armonizarla con las

disposiciones contenidas en la presente ley en un plazo no mayor de treinta días

Peruano.

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación. En Lima, a. lo.6 onc..e. cl:f.a..6 de.f.. mu de. ma.!fo de. dos m<l'. vúniluno.

Segundo

AL SEÑOR PRESJD~!JY:,1/,

'ele! Congreso de la República