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Bogotá D.C., 12 de marzo de 2010 Doctora MIRIAM MARGOTH MARTÍNEZ DÍAZ Directora General Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, UAESP Ciudad. Asunto: Observaciones al Pliego de Condiciones de la Licitación Pública No.

001 de 2010. Apreciada doctora Martínez: Mediante la presente comunicación le presentamos a continuación algunas observaciones al pliego de condiciones de la Licitación pública 001 de 2010, referente a la administración, operación y mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana, RSDJ. 1. Inclusión de los recicladores de oficio. A diferencia del prepliego, que solo se refería a la inclusión de los recicladores como un criterio de desempate, el pliego y la minuta del contrato establecen que

[e]l concesionario deberá vincular a una o varias organizaciones de recicladores y organizaciones de las comunidades aledañas a la zona del RSDJ, debidamente constituidas como personas jurídicas, como mínimo con un año de anterioridad a la fecha de cierre del proceso licitatorio.

Con todo, no se precisa en qué debe consistir la vinculación de los recicladores y las comunidades, con lo que la previsión del pliego y la minuta puede quedarse en un saludo a la bandera. Lo previsible es que los proponentes van a salir del paso realizando negociaciones de bajo alcance con la población recicladora, que puedan mostrar como prueba del cumplimiento del respectivo requisito. El pliego debería definir, entre otros extremos, las modalidades de la vinculación, la magnitud o proporciones de la misma, los beneficios que deben acarrear a las

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respectivas poblaciones y las sanciones que se impondrán si deja de hacerse efectiva en la ejecución del contrato. En todo caso, la vinculación tiene que tener el suficiente alcance y entidad como para garantizar el cumplimiento a la Sentencia T-724 de 2003 de la Corte Constitucional sobre acciones afirmativas a favor de los recicladores de oficio. 2. Remuneración al concesionario y tarifa regulada.

La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, UAESP, fijó el precio techo de la Licitación 001 de 2010 en $ 17.319 por tonelada, a precios de diciembre de 2009, y dio a entender que se dividen así: $ 14.525 por la disposición final de cada tonelada de residuos sólidos y $ 2.794 por el tratamiento de los lixiviados producidos por cada tonelada. Eso supera en casi un 20% el precio techo fijado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, que es de $14.525 para el conjunto de las actividades mencionadas: la disposición final de los residuos y el tratamiento de los lixiviados. Al responder unas observaciones al prepliego y después de aludir a las características técnicas del tratamiento de los lixiviados que toman como referencia las resoluciones de la CRA, la UAESP sostuvo que

[e]l Distrito Capital, por requerimientos de la autoridad ambiental y por el deseo de mejorar el medio ambiente efectúa un tratamiento físicoquímico y biológico mucho más eficiente pero también más costoso.

Y añadió:

sólo el componente de AOyM [administración, operación y mantenimiento] de los tratamientos que se efectúan y efectuarán en el Sistema de Tratamiento de Lixiviados llegan a cifras cercanas a los 2.479 pesos referenciados por tonelada que ingresa al RSDJ.

Eso significaría que los aludidos $ 2.479 dejarían por fuera componentes de costo como las inversiones y la remuneración al capital. Ahora bien: supóngase, en gracia de discusión, que el tratamiento que se les da o se les dará a los lixiviados en el RSDJ es de tal calidad y genera tales costos que no alcanza a ser cubierto por la tarifa regulada. Sin embargo, eso no habilita a la UAESP para saltarse dicha tarifa y cobrar el mencionado tratamiento por fuera de ella. En otra respuesta la UAESP da a entender que la tarifa de la disposición final de los residuos es regulada, mientras que la del tratamiento de los lixiviados no (sería

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“contractual”). Sin embargo, no está claro qué asidero normativo tiene esa posición. Lo procedente sería, entonces, acudir a la CRA, conforme lo prevé el capítulo II de la Resolución CRA No. 271 de 2003, en pos de obtener que el ente regulador examine y reconozca, de ser el caso, la verdadera magnitud de los costos del tratamiento de los lixiviados en Doña Juana. Entre tanto, habría que recurrir a uno de dos expedientes: o suspender el trámite de la licitación mientras resuelve la CRA, o ajustarse rigurosamente a la tarifa regulatoria (en el entendimiento de que el techo impuesto por ella comprende tanto la remuneración de la disposición final como del tratamiento de los lixiviados). Otro elemento por examinar sobre la tarifa es el esquema de promedio aritmético de las propuestas acogido en el pliego. Según éste, el contrato le será adjudicado a la oferta que esté más cerca, por encima, del aludido promedio. Sin embargo, surge la pregunta de si eso es viable en la adjudicación de un servicio público. Según la ley el precio del mismo debe corresponder al menor costo disponible en el mercado, porque solo así se garantiza que se acerque al que se le asignaría a la actividad en un escenario de libre competencia. 3. Experiencia exigida a los proponentes. Los términos de la licitación para la operación del Relleno Doña Juana fueron modificados en varios puntos. La experiencia requerida disminuyó. En cuanto a la disposición final de residuos sólidos bajó de 6 mil a 5 mil toneladas diarias, en máximo dos proyectos; en el tratamiento de lixiviados, de 20 litros por segundo (lps) a 11, en máximo dos contratos; y en aprovechamiento (reciclaje) de 600 a 400 toneladas diarias. Otro de los cambios es que para todas las actividades se exige un mínimo de seis meses de experiencia. Sin embargo, se persiste en no hacer exigencias en materia de calidad. Pese a la reducción de la experiencia en disposición final, la nueva escala de actividades sigue siendo muy elevada. Los requisitos no podrán ser cumplido ni siquiera por una asociación de las empresas que han manejado los rellenos de las dos ciudades más grandes del país después de Bogotá. En las observaciones a los prepliegos los interesados en la licitación han dicho que en Colombia sólo existen cuatro rellenos sanitarios con un volumen superior a las 1.500 toneladas diarias, uno de los cuales es Doña Juana. De manera que nuevamente se favorecería a quienes han operado el relleno de Bogotá: Proactiva S.A. E.S.P. y Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. Además, según el pliego la experiencia del proponente en materia de disposición final no puede resultar de la suma de las experiencias de todos los socios o miembros del consorcio o unión temporal de que se trate. Se exige que la reúna, completa, uno de dichos socios o miembros. Esto consolida la barrera de entrada.

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No se puede descartar que haya empresas extranjeras que reúnan la experiencia requerida. Sin embargo, dadas las complejidades institucionales del medio y la brevedad de los plazos de la licitación, es difícil que participen en ésta, o que lo hagan sin asociarse con Proactiva o Aguas de Bogotá –lo cual introduce unos costos de transacción que no son de desear–. Vale observar que Aguas de Bogotá S.A E.S.P., actual operador del Relleno, reunirá la experiencia mínima requerida justo una semana antes de que culmine el plazo para presentar propuestas. El 8 de abril cumplirá seis meses al frente de Doña Juana y el 16 de abril vencerá el plazo para las propuestas, según el último cronograma de la licitación. El pliego trae un elemento que podría interpretarse como un paso hacia la exigencia de una experiencia de calidad. Pide certificaciones que

deberán contener la manifestación expresa del cumplimiento total o parcial (si es del caso) del contrato o proyecto, cuya calificación debe ser excelente o buena. Si la certificación de cumplimiento establece la calificación como regular o mala, la misma no se tendrá en cuenta.

No obstante, el tema de la calidad es demasiado complejo para reducirlo al contenido de una certificación expedida por quienes han contratado al proponente en el pasado. Deberían aplicarse medios más exhaustivos e idóneos de valoración de la calidad de las experiencias. Por otra parte, el Distrito actuará como juez y parte: quien expedirá la certificación será la UAESP y una de las entidades por calificar será Aguas de Bogotá, que pertenece en un 99% a la Empresa de Acueducto, de propiedad del Distrito. Tampoco es claro que baste que el operador haya estado seis meses al frente del respectivo relleno para que la calidad de sus servicios pueda ser correctamente evaluada y certificada. El pliego exige que se proporcione información sobre lo siguiente: cantidad de residuos por aprovechar, esquema técnico operativo, maquinaria para la operación, tecnología y plan de obras e inversiones. Sin embargo, estos elementos no se califican, como hubiera ocurrido, por ejemplo, si se premiara con puntos una tecnología amigable con el medio ambiente o un plan de obras ambicioso. La UAESP ha debido trazar unos mínimos en cuanto a las características de la tecnología, el equipo, el esquema operativo y las inversiones y conceder puntos en el concurso licitatorio a los proponentes que hicieran ofertas por encima de ese mínimo. Como quedó el pliego, los licitantes se van a relajar y van a ofrecer condiciones de bajo estándar.

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4. Capital de trabajo y patrimonio. Otra reforma sustancial que se introdujo en el pliego es la posibilidad de que los proponentes acrediten su capacidad financiera mediante uno de dos expedientes: o poseer un capital de trabajo de $ 32.000 millones y un patrimonio de $ 229.000 millones, o aportar un cupo de crédito aprobado de $ 80 mil millones. El cupo tendrá una destinación específica, la de darle cumplimiento al objeto de la concesión. Esa previsión permite que puedan participar operadores que antes quedaban por fuera, pero genera un riesgo frecuente en las licitaciones: que quien se la gane salga a conseguir créditos sin contar con respaldo patrimonial propio y ofrezca como garantía el flujo de caja derivado del contrato. Así se les facilitan las cosas a agentes poco solventes o poco dispuestos a comprometer capital, pero que cuentan con buenas relaciones bancarias, políticas y de otra naturaleza. Lo pertinente sería modificar el pliego en dos sentidos. En primer lugar, establecer que si el proponente prescinde del cupo de crédito y aporta capital de trabajo y patrimonio propios, éstos sean significativamente menores a los exigidos en dicho pliego. Como explicamos en comunicación anterior, el flujo de las tarifas proporcionará casi todos los recursos necesarios para la operación del relleno y las inversiones. Por otra parte, debe preverse que el hecho de conseguir y aportar un cupo de crédito no exonera al licitante de contar con un capital de trabajo y un patrimonio mínimos, que se deben dejar expresamente señalados.

5. Aprovechamiento de los residuos sólidos. Tal y como quedó el pliego, la licitación sigue sin generar estímulos al aprovechamiento excepto en cuanto lo convierte en un criterio de desempate. Se señala que hasta el 20% de los residuos podrá ser objeto de aprovechamiento pero no se establece un mínimo. No se generan estímulos a la actividad a través de la calificación de las propuestas. Tampoco se dice a partir de cuándo deberá comenzar a realizarse, ni qué sanciones se impondrán si el concesionario no la realiza. El aprovechamiento genera demasiados beneficios sociales y ambientales –entre ellos prolongar la vida útil del relleno– como para dejar de promoverlo y estimularlo en la licitación.

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6. Licencia ambiental. El pliego exige que el concesionario la tramite durante el primer año del contrato. Sin embargo, es tanto y tan grave lo que se juega en relación con la licencia ambiental, que debe estructurarse un sistema de monitoreo del trámite y de imposición de sanciones al concesionario cuando no lo adelante oportuna y adecuadamente. Con un atento saludo,