1. Serie Mejores Polticas MXICO MEJORES POLTICAS PARA SEPTIEMBRE 2012RA

2. La Serie Mejores Polticas de la OCDELa Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo principalpromover mejores polticas para una vida mejor, proveyendo un foro en el que los gobiernos compartenexperiencias y buscan soluciones a problemas comunes, con el apoyo de un Secretariado altamente competentey dinmico. La OCDE trabaja con sus 34 pases miembros, sus socios clave y ms de 100 otros pases parael bienestar de la gente en todo el mundo. La Serie Mejores Polticas de la OCDE provee un anlisis delos principales desafos que se enfrentan en pases individuales, as como recomendaciones de polticas parade mejores prcticas, la Serie Mejores Polticas adapta la asesora de polticas pblicas a las prioridadesreformas. 3. ndicePrlogo3 1. El Potencial de Crecimiento5 2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad8 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos11 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad14 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica 17 6. Las Disparidades Regionales 21 7. El Mercado Laboral25 8. El Sistema Educativo29 9. Los Retos de la Salud 3310. La Igualdad de Gnero3611. La Innovacin3912. La Integracin de Mxico a la Economa Mundialmediante el Comercio y la IED4113. La Competencia y el Combate a los Monopolios Pblicosy Privados 4414. El Sector de las Telecomunicaciones4715. La Poltica Regulatoria5016. El Entorno Empresarial 5317. El Crecimiento Verde 5618. La Poltica Energtica 6019. El Sector Agrcola y las reas Rurales 6520. La Gestin del Agua6821. El Impacto Econmico de la Seguridad 701 4. PrlogoSi en realidad la oportunidad florece en la incertidumbre, hemos entrado en una fase de oportunidades. Laeconoma mundial atraviesa por el quinto ao de la crisis, padeciendo los efectos perversos de la GranRecesin. En muchos pases de la OCDE, el crecimiento econmico sigue siendo bajo, las finanzas pblicasse encuentran debilitadas, el desempleo, especialmente entre los jvenes, se mantiene en niveles rcord,mientras que las desigualdades siguen aumentando. La situacin es particularmente preocupante en Europa,donde la erosin de la confianza de las empresas, los hogares y los mercados financieros sigue afectando uncrecimiento ya de por s mermado por varios procesos simultneos de consolidacin fiscal.Las grandes economas emergentes tambin estn perdiendo fuerza. La desaceleracin simultnea de pasescomo Brasil, China, India y Rusia prueba que en una economa globalizada la interdependencia es ineludible,con el agravante de que un menor crecimiento en estos pases amenaza con dificultar sus esfuerzos porreducir la pobreza. El desempeo econmico de los pases en vas de desarrollo sigue estando muy porencima del promedio de la OCDE; sin embargo, el crecimiento de la economa mundial en 2012 se acercartan slo a un 3.5%.En este contexto internacional incierto y complejo, en el que soplan fuertes vientos de cambio, Mxicoatraviesa por una transicin poltica importante. Los mexicanos eligieron a un nuevo Presidente que tomarposesin el 1 de diciembre de 2012. El inicio de este nuevo ciclo le abre al pas una gran oportunidad paraconsolidar sus avances y acelerar su convergencia hacia estndares de bienestar ms elevados.A diferencia de muchos otros pases, Mxico arrancar una nueva Administracin con finanzas pblicassanas, inflacin controlada, un crecimiento que duplica el promedio de la OCDE, un sistema bancariobien capitalizado, una red de acuerdos comerciales con 44 pases y mejoras regulatorias que favorecenel ambiente para los negocios. Al mismo tiempo, el pas enfrenta retos muy importantes en materia decompetitividad econmica e inclusin social. Todo esto sucede en un momento en el que las empresastransnacionales estn buscando nuevos mercados y plataformas de inversin ante la desaceleracin en lospases desarrollados, y ante el aumento de los costos de produccin en competidores directos como China.Mxico tiene que aprovechar esta combinacin de fortalezas y circunstancias para aumentar su velocidadde crucero, incrementar su competitividad y reducir la pobreza.Para lograrlo, el pas tiene que enfrentar una serie de desafos estructurales y elevar su productividad,implementando reformas econmicas en reas estratgicas. A Mxico le urge construir un sistema fiscalrobusto, gil y redistributivo; un sistema educativo de vanguardia, equitativo, con maestros y escuelas deexcelencia; un proceso presupuestario enfocado en los resultados de mediano y largo plazo; un estadode derecho eficaz, justo, y confiable; una nueva ley laboral, ms moderna e incluyente; un conjunto de3 5. reglamentos e incentivos que promuevan la competencia; un sistema nacional de innovacin que estimule elcrecimiento por la va del conocimiento; una estrategia de crecimiento verde; un plan energtico estratgico,con una visin de largo plazo; un sistema de salud incluyente, sostenible y de calidad; y nuevos instrumentospara medir el bienestar de los mexicanos y para poder enfocar mejor las polticas pblicas.La OCDE provee un foro en donde los pases comparten experiencias, coordinan sus esfuerzos y exploransoluciones en stas y otras reas. Su objetivo es contribuir a disear las mejores polticas para una vidamejor. Con base en ese conocimiento y en un riguroso anlisis comparativo internacional, este documentopresenta nuestras principales reflexiones y recomendaciones en mbitos estratgicos para el presente y elfuturo de Mxico.Este anlisis que hoy se entrega al Presidente Electo de Mxico, Lic. Enrique Pea Nieto, es el prembulo deun ejercicio ms amplio en el que la OCDE trabajar con los equipos de transicin de la nueva Administracinpara producir un documento de propuestas sobre Los Desafos de las Polticas Pblicas en Mxico. Dichodocumento se nutrir del trabajo de la OCDE con Mxico y otros pases y, a su vez, servir de base para lacelebracin de un foro de polticas pblicas con expertos nacionales e internacionales que tendr lugar enlaCiudad de Mxico en enero de 2013. Todo ello pretende servir como insumo para la preparacin del plande gobierno para los prximos seis aos y para identificar sus fuentes de financiamiento.Esta modalidad de cooperacin se ha implementado tambin con otros pases de la OCDE en el contextode la serie de estudios Getting it Right, en apoyo a los procesos de transicin en dichos pases. Para laOCDE es un privilegio emprender este esfuerzo con la nueva Administracin de Mxico. Esperamos que estedocumento y los trabajos que le siguen ayuden a disear, promover y poner en prctica exitosamente loscambios que Mxico necesita para construir un pas ms prspero, ms limpio y ms justo. Angel GurraSecretario General de la OCDEMxico, D.F., 11 de septiembre de 20124 6. 1. El Potencial de CrecimientoLa convergencia de Mxico con el nivel de vida promedio de los pases de la OCDE ha sido lenta. Mxico tienemuchas fortalezas que puede aprovechar para impulsar su potencial de crecimiento. Entre ellas, recursos naturalesabundantes, una poblacin joven y dinmica, y un alto grado de apertura comercial, adems de compartir unaextensa frontera con la mayor economa del mundo. El pas ha logrado grandes avances en el aumento de lacobertura de la salud y la educacin y en el fomento de la competencia, y est aplicando uno de los programasde reduccin de la pobreza ms innovadores y exitosos del mundo. Sin embargo, an persisten importantescuellos de botella que le impiden aprovechar al mximo sus grandes activos. Hacen falta ms reformas.Casi toda la brecha entre Mxico y los pases de la OCDE proviene de una menor productividad laboral. Lanecesidad de reformas estructurales para elevar la productividad se acenta con la integracin de economasintensivas en mano de obra en la economa internacional, lo que aumenta la urgencia de que Mxico mejoresu posicin en las cadenas de valor globales y produzca bienes de ms alto valor agregado.La OCDE estima que la aplicacin de un programa moderado de reformas podra elevar, alrededor de mediopunto porcentual, el crecimiento potencial de Mxico, que actualmente se ubica en cerca del 3% anual. Estogracias a una contribucin positiva y cada vez mayor de la productividad, que en los ltimos aos ha sidoms bien negativa (vase la grfica 1.1).Estas tasas de crecimiento podran elevarse hacia niveles del 4% anual sostenido o ms, en el mediano plazo,en funcin de la intensidad de las reformas, especialmente si la calidad de la regulacin de Mxico supera elpromedio de la OCDE y se acerca a la de las economas con mejor desempeo de la Organizacin. Un avancede tal magnitud contribuira a elevar el ingreso per cpita de Mxico, de su nivel actual, cercano a una cuartaparte del de Estados Unidos, a casi la mitad del nivel estadounidense al final del horizonte de proyeccin (2030).La clave para elevar el crecimiento es pues, impulsar la productividad. Para ello se requieren reformasestructurales de gran calado, orientadas a fortalecer el sistema educativo, revisar la excesivamente restrictivalegislacin sobre empleo, intensificar la competencia en las principales industrias de red, eliminarlas barrerasa la inversin extranjera directa, fortalecer el sistema legal y aumentar los ingresos del Estado. Adems deelevar la competitividad de la economa nacional, estas reformas permitirn aumentar el empleo, disminuir lainformalidad yla desigualdad y por lo tanto, incrementar el bienestar de los mexicanos.El sistema educativo es un caso particularmente relevante en donde se requiere de reformas profundas. Setrata de un mbito que podra contribuir con importantes incrementos en la productividad, mediante mejoresresultados acadmicos y un capital humano mejor preparado para las necesidades del mercado laboral.Sin embargo, las deficiencias en la calidad educativa y en la matriculacin, particularmente en educacinsecundaria, media superior y superior, limitan la contribucin potencial del capital humano a la economa. Peor5 7. Grfica 1.1. Crecimiento potencial del PIB bajo distintos escenarios de reformas 5.004.00Contribucin de la productividad 3.00Contribucin del capital fsico 2.00 Contribucin del capital humanoContribucin demogrca 1.00Crecimiento PIB escenariode reformas ambiciosas0.00Crecimiento PIB escenariode reformas moderadas-1.00 Crecimiento PIB escenario deno reformas o reformas menores,aisladas o parciales-2.001996 19982000 20022004 20062008 20102012 20142016 20182020 20222024 20262028 2030Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook y anlisis de la OCDE.an, constituye un lamentable desperdicio, dado el perfil demogrfico del pas, que provee una ventana deoportunidad en los prximos aos. Por ello, es necesario establecer estndares nacionales de desempeode los maestros a fin de garantizar la calidad de la enseanza y para que cuenten con incentivos para lamejora constante. Tambin se requiere profesionalizar la capacitacin de los directores de escuela y dotara las escuelas de un financiamiento estable mediante una asignacin ms eficiente de los recursos a nivellocal.El mercado laboral es otro mbito en donde se requiere un nuevo enfoque. La dualidad que lo caracteriza,con alta proteccin por un lado, pero alta informalidad por el otro, afecta el crecimiento de la productividad, ycon ello incrementa la desigualdad. Es necesario reducir los costos de contratacin y de despido, mediantecontratos de menor plazo y simplificando los litigios laborales para dar mayor certidumbre a todas laspartes. Tambin es necesario formular polticas de capacitacin y de contratacin que incentiven una mayorinversin en los trabajadores, adems de fortalecer los sistemas de seguridad social. El proyecto de reformalaboral, presentado el ao pasado ante el Congreso mexicano, podra servir de base para nutrir el debatesobre estos grandes desafos.Las restricciones a la inversin extranjera directa en servicios e infraestructura se ubican entre las msseveras de la OCDE, lo cual limita la competencia, el comercio y las inversiones que contribuiran a aumentarla acumulacin de capital y la productividad.Las barreras de entrada en las industrias de red son un ejemplo claro de este problema. Los costososprocedimientos de registro y la limitada capacidad de ingresar y disputar mercados en los principalessectores de red, particularmente el de las telecomunicaciones y los de petrleo y gas, limitan la inversiny la productividad. La apertura a esquemas de inversin privada en el sector petrolero, como sucede enprcticamente todo el mundo, incluyendo en pases cuyas empresas petroleras operan bajo el control delEstado, como es el caso de Brasil, podra constituir una importante fuente de acumulacin de capital yfacilitar el incremento de la plataforma de produccin de PEMEX.6 8. Si bien se han realizado reformas para simplificar la apertura de empresas, la falta de efectividad, prontitudy certidumbre del sistema legal menoscaban la eficacia de los contratos y la certidumbre de los derechosde propiedad. Lo anterior impide alcanzar economas de escala, limita la inversin y la eficiencia. Se hanemprendido importantes reformas para aumentar la rendicin de cuentas y el profesionalismo del poderjudicial, particularmente mediante la aplicacin de los juicios orales, pero en muchos estados an no se hanimplementado, y en otros la implementacin deja mucho que desear. Tambin hacen falta reformas a nivelfederal; por ejemplo, revisar el juicio de amparo a fin de fortalecer la competencia en algunos sectores de red,en los cuales se recurre frecuentemente a dicho instrumento para obstruir las acciones de los reguladores.Reformar el marco tributario, reducir la dependencia de Mxico de los ingresos del petrleo y mejorar lasredes de proteccin social tambin contribuiran a disminuir la incertidumbre, fortalecer el desempeoeconmico en general y reducir la pobreza. En este sentido, una reforma fiscal para incrementar los ingresosno petroleros y crear mecanismos para moderar el impacto de las fluctuaciones de los ingresos fiscalespodra desempear un papel estratgico.Mxico sigue teniendo fuertes desigualdades en el ingreso, deficiencias en materia de igualdad de gnero yseveras disparidades regionales. La reduccin de la desigualdad y la inclusin deben tener prioridad en la agendade reformas. Esto es importante por razones de bienestar, pero tambin porque las sociedades ms incluyentestienden a lograr un mejor desempeo. Algunas polticas producen el doble dividendo de aumentar el potencialde crecimiento y reducir la desigualdad. Tal es el caso, por ejemplo, de una reforma del mercado laboral, la cualayudara a crear ms empleos, a distribuir ms ampliamente los frutos de la apertura y el comercio, y a mejorarla calidad de los nuevos empleos. Otro ejemplo sera el mejoramiento de la calidad y la equidad del sistemaeducativo. Otras reformas, tales como la eliminacin de los subsidios a la energa o la ampliacin de la base decontribuyentes, exigirn esquemas de compensacin para proteger a los ms pobres, as como mecanismospara garantizar que todos los estados se beneficien de las reformas y el incremento en el nivel de vida.Por ltimo, un crecimiento ms fuerte se debera complementar con polticas especficas en materia debiodiversidad, agua, eficiencia energtica y medio ambiente, a fin de promover un crecimiento ms verde.Recomendaciones clave de la OCDE E liminar los obstculos que siguen impidiendo el incremento de la productividad,mediante el impulso de la competencia en los mercados de productos y servicios, la reduccinde las barreras de entrada a empresas extranjeras en los sectores de redes particularmente enelectricidad, telecomunicaciones e infraestructura, y el fortalecimiento del estado de derecho. C ontinuar los esfuerzos para mejorar la calidad y la equidad de la educacin, fortaleciendola capacitacin y formacin profesional de los maestros, y la gestin escolar, entre otros campos. P romover una reforma del mercado laboral que permita una mayor generacin de empleoy reduccin de la informalidad. E mprender una profunda reforma fiscal para asegurar mayor competitividad, mayoresingresos no petroleros y mecanismos de estabilizacin ms slidos. G arantizar que las polticas sean incluyentes, que establezcan esquemas de compensacinpara los ms pobres en caso necesario y que fomenten el federalismo fiscal. 7 9. 2. La Lucha contra la Pobreza y la DesigualdadMxico ha puesto en marcha importantes iniciativas para combatir la pobreza. El programa Progresa (iniciadoen 1997) y el programa Oportunidades (iniciado en 2002) son dos de las iniciativas ms innovadoras y exitosaspara reducir la pobreza extrema. Hasta 2011, su cobertura se extenda a ms de 5.8 millones de familiasmexicanas. Oportunidades no slo ha contribuido a mitigar la pobreza, sino tambin aumentar la asistenciaescolar, combatir la desnutricin y ampliar la cobertura de los serviciosde salud entre las familias pobres.Otra iniciativa es el Seguro Popular, que se introdujo en 2004 con el objetivo deprestar atencin mdica,servicios preventivos y proteccin financiera a las personas que carecen de cobertura de salud. A finales de2011, ofreca servicios de salud gratuitos a ms de 50 millones de personas, en su mayora pertenecientesa los dos deciles inferiores de ingresos de lapoblacin. Este seguro, adems, est contribuyendo a reducirgradualmente las grandes disparidades regionales en el acceso a los servicios de salud.Pese a los avances, la pobreza y la desigualdad an estn muy extendidasA pesar del xito de tales iniciativas, el combate contra la pobreza y la desigualdad debe continuar. Si bienla pobreza haba disminuido en las ltimas dcadas, desde mediados de la dcada del 2000 comenz aaumentar de nuevo, primero por el alza de los precios de los alimentos y despus como consecuencia delacrisis global y la cada del empleo formal. Segn datos recientes del Consejo Nacional de EvaluacindelaPoltica de Desarrollo Social (Coneval), entre 2006 y 2010 la proporcin de poblacin mexicana que vivaenpobreza (extrema y moderada) pas del 35% al 46%, lo que equivale a 52 millones de personas. Elindicador de pobreza relativa con respecto al ingreso medio de la poblacin, utilizado internacionalmentecomo parmetro de comparacin, nos seala que en Mxico el porcentaje de la poblacin que recibe menosde la mitad del ingreso medio en 2010 era 21%. Con base en este indicador, la pobreza entre las personasde edad avanzada tambin requiere atencin urgente, ya que afecta al 30% de los mexicanos mayores de 75aos (una tasa 1.5 veces superior a la de la poblacin en su conjunto). Considerando el envejecimiento futurode la poblacin, existe el riesgo de que la proporcin de pobres de edad avanzada aumente todava ms.El alto grado de pobreza tambin se refleja en otros indicadores del nivel de vida, como la mortalidad infantil(tres veces mayor que el promedio de la OCDE) y el ndice de analfabetismo (superior a la media de laOCDE). Mxico tiene el mayor ndice de pobreza infantil de la OCDE despus de Israel. Como su poblacines comparativamente joven y los nios representan casi la mitad de los pobres, en Mxico la pobreza tieneconsecuencias a ms largo plazo que en otros pases de la OCDE.Si bien Mxico es uno de los pocos pases de la OCDE donde la desigualdad ha disminuido en aos recientes,los niveles de desigualdad siguen siendo demasiado altos. Mxico ocupa el segundo lugar en desigualdad entrelos pases de la OCDE despus de Chile. Esto no slo es un problema tico y moral, sino que tambin representaun obstculo para el crecimiento y el desarrollo. El informe de la OCDE Divided We Stand: Why Inequality Keeps8 10. Grfica 2.1. Desigualdad de ingresos (Coeficiente de Gini)0.550.500.450.400.350.300.250.20CLEPLS BRRRRTNX P. RLJE PO I O G LC RER ES TP EX ILNR. ORE AUNAL 34NAASUCH BA BE NZESES IS LU IT SUAL CHJA AU EU FR CO POIS TU SV HUDI FI CA IM G E N DFuente: Cuestionario de la OCDE sobre la distribucin del ingreso, 2011.Rising (diciembre de 2011) indica que el 10% ms pobre de la poblacin mexicana percibe aproximadamente el1.3% del total del ingreso, mientras que el 10% ms rico obtiene casi el 36% (vase la grfica 2.1).P ESAumentar y orientar mejor el gasto socialA pesar de que el gasto social creci de menos del 2% del PIB en 1985 a 7.5% en 2009 (sin contar el gastoen educacin), esta cifra equivale a alrededor de un tercio del promedio de los pases de la OCDE (vase lagrfica 2.2). El nivel de gasto tambin resulta bajo en relacin con el PIB per cpita. Las transferencias socialesen efectivo representan slo el 8%, aproximadamente, del ingreso familiar disponible. Por otra parte, este gastono est bien enfocado: la mitad de las transferencias en efectivo benefician al segmento superior de la escalade ingresos y apenas 10% de los fondos se entrega al 20% ms pobre. Para reducir de manera significativa lapobreza, es necesario aumentar las transferencias sociales a los ms pobres, lo que implica reformar el sistemade seguridad social a fin de que brinde un apoyo ms eficaz y progresivo a las familias de menores ingresos.Para responder ms rpido a las crisis econmicas y evitar el riesgo de que las familias moderadamente pobrescaigan en la pobreza extrema (riesgo importante en Mxico porque el nivel salarial de la mayora de la clasemedia se acerca ms al nivel inferior de la escala de ingresos de los trabajadores que al de la parte superior), elpas debe fortalecer las redes de seguridad social. Entre las medidas adoptadas por el gobierno en respuesta ala crisis econmica mundial se incluyen los programas para crear empleos temporales y prevenir la prdida depuestos de trabajo (Programa de Empleo Temporal), as como la ampliacin de varios meses de la coberturade servicios de salud para los desempleados. Sin embargo, las sumas que se destinan a estos programasson modestas. Ello indica que an hay oportunidad para tomar medidas anti-crisis mejor adaptadas a fin deproteger a las familias pobres de Mxico; por ejemplo, prestando ms atencin a los programas de empleotemporal. Tambin se puede fomentar el empleo formal y hacer ms eficaces los programas de beneficios pordesempleo. El programa Primer Empleo no tuvo los efectos esperados porque no proporcion a los patronesincentivos suficientes para contratar a nuevos trabajadores (vase el captulo El Mercado Laboral).La lucha contra la pobreza y la desigualdad tambin requerir mejorar la calidad de los servicios de educaciny salud (vanse los captulos Los Retos de la Salud y Fomentar el Capital Humano y la Equidad con unSistema Educativo Ms Fuerte), toda vez que ya se ha avanzado en la cobertura. 9 11. Grfica 2.2. Gasto pblico social por rea de polticas sociales (excluyendo educacin)(Porcentaje del PIB, 2009 y 1995)3530251510 5 0ciaRe Esto os l2 n aoHu ido rtu aAu niaa o1 Isr aru n st a bl Ca dia ev Ch s Ze ecaPo da C niaLu lo am nia sB aem ia B diaS ica m aFr rca ciaRe ado slov Ja 4Fi ria ile Isl lia o aEs al p s U ac a rgre Nu lica ido Po ngr pAu uiz Es eg se andna ci t E d 3 uAl Ital ae in ni reajpaga st lan UnEs ica na Chrarq buiclg Di ue an O lo xe ve an an aGECo SxTu DIrlnlNoM aPa bp ReTodos los servicios sociales excepto salud SaludApoyo al ingreso para la poblacin en edad de trabajar Pensiones (edad madura y sobrevivientes)Gasto pblico social en 1995 o ao ms prximo 1Los datos para Mxico se han calculado, y el ao de referencia para Suiza es 2008. 2Informacin sobre los datos para Israel: http://dx.doi.org/10.1787/888932315602 Fuente: Datos preliminares, OCDE (2012), Gasto Social (SOCX), www.oecd.org/els/social/expenditure Recomendaciones clave de la OCDE Aumentar el gasto social. Acercarlo paulatinamente a los niveles de otros pases de la OCDE,mediante inversiones mayores en materia de educacin de calidad, salud y transferenciasfocalizadas hacia la poblacin ms pobre Sustituir los subsidios por transferencias en efectivo para los ms pobres. Revisarla eficacia de programas como DICONSA (Distribuidora Conasupo Sociedad Annima, quesuministra artculos de primera necesidad a las comunidades rurales) y LICONSA (LecheIndustrializada Conasupo Sociedad Annima), y racionalizar los numerosos programas socialespara evitar duplicidades y aprovechar las sinergias. Analizar la combinacin de medidas encaminadas a reducir la pobreza en el campo eimpulsar el desarrollo rural. Adoptar medidas para ampliar las oportunidades de trabajo en la economa formal ycrear incentivos para que los trabajadores busquen empleo en el sector formal. Aumentar la productividad de los servicios de salud para que la atencin sea de mejorcalidad y a menor costo. Mejorar la calidad de la educacin para aumentar el capital humano, fomentar la movilidadsocial y reducir la desigualdad. 10 12. 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano PlazosLuego de los estmulos econmicos a base de ms gasto pblico en 2009, el gobierno de Mxico ajust supoltica tributaria, aument los impuestos y redujo el crecimiento del gasto. Ello trajo como consecuencia quelos requerimientos financieros del sector pblico que suma los dficit del gobierno federal y de las empresaspblicas disminuyeran de cerca del 5% del PIB en 2009 al 3% del PIB en 2012 (vase la grfica 3.1). Elgobierno se propone seguir limitando el aumento del gasto y reducir las necesidades de endeudamiento delsector pblico a alrededor del 2% del PIB en 2013, lo que eliminara el dficit nominal, segn la definicinoficial, que excluye el financiamiento de PEMEX pero incluye otras operaciones financieras. Si bien, comoresultado de la desaceleracin econmica internacional, se ha postergado la consolidacin fiscal que elgobierno haba planeado, ello no es motivo de alarma, gracias a que el endeudamiento y el dficit sonmoderados y a que se est llevando a cabo una consolidacin gradual. Si la recuperacin avanza como estprevisto, el gobierno podr implementar totalmente sus planes de consolidacin para fortalecer la confianzadel mercado en la poltica fiscal de Mxico. Sin embargo, al pas le hacen falta reformas estructurales queimpulsen un crecimiento sostenible e incluyente en el largo plazo.Mejora del marco fiscalEn Mxico, son necesarias reformas fiscales y del sector petrolero para que el presupuesto no dependatanto de los voltiles ingresos del petrleo pero tambin para mantener la produccin petrolera. La bajacapacidad de inversin de PEMEX en virtud del esquema fiscal vigente, limita su capacidad para aumentarla produccin. Por esa razn, habra que realizar grandes inversiones para identificar nuevos yacimientossi se desea mantener ms all de 10 aos los niveles de produccin actuales. El gobierno mexicano hadado los primeros pasos para aumentar la flexibilidad de los mecanismos de contratacin de PEMEX ypermitirle operar de manera similar a otras empresas de su tipo. Sin embargo, dado que el futuro de losingresos petroleros an es incierto, se requiere fortalecer la recaudacin tributaria no petrolera (vase elcaptulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, el pas necesita reducir el elevado costode los subsidios a la energa. Dichos subsidios son costosos para el presupuesto, socialmente regresivos yperjudiciales para el medio ambiente. Eliminarlos y sustituirlos por transferencias en efectivo bien orientadassera un medio ms eficiente para combatir la pobreza y evitara distorsionar los precios y causar daos alambiente (vase el captulo El Crecimiento Verde).Por otra parte, las desviaciones del PIB con respecto a su tendencia han sido mayores en Mxico que enprcticamente todos los dems pases de la OCDE, incluso durante la reciente recesin. La brecha entre elPIB observado y el PIB potencial creci 10 puntos porcentuales entre el primer trimestre de 2008 y el primertrimestre de 2009. La cada registrada en el PIB real en Mxico fue de 6% en 2009, cuando en promedio enla OCDE disminuy 3.5%.11 13. Grfica 3.1. Balance fiscal y deuda bruta de Mxico% del PIBA. Balance scal% del PIBB. Deuda pblica 0120 Mxico -2 100Promedio de la OCDE 80 -4 60 -6 40Mxico -8 20Promedio de la OCDE-1002005 20062007200820092010 2011 2005 200620072008200920102011Notas: El balance corresponde a los requerimientos financieros del sector pblico RFSP, que incluye al gobierno central y las empresaspblicas; como porcentaje del PIB nominal. La deuda bruta es la acumulacin histrica del RFSP, como porcentaje del PIB nominal.Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook 91 y Fiscal Consolidation Survey 2012.En Mxico, esa volatilidad en el crecimiento del PIB puede suponer grandes costos para las personas y parael crecimiento econmico en el largo plazo. Dado que un gran segmento de su poblacin tiene limitacionesde crdito y su red de seguridad social es dbil, las interrupciones temporales de la produccin tienden aacompaarse de cadas del consumo y del bienestar.Las desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus secuelas de desempleo y pobrezatambin pueden afectar el crecimiento econmico de largo plazo, ya sea por histresis, o por una mayorincertidumbre. Estas grandes desviaciones se podran evitar mejorando el marco de la poltica tributaria parafortalecer los mecanismos para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los ingresos fiscales. Ello podralograrse mediante la creacin de reservas durante los periodos de crecimiento econmico y de alza de losprecios del petrleo, a fin de hacerle frente a choques negativos imprevistos. Acumular reservas precautoriastambin ayudara a Mxico a prepararse para el envejecimiento de su poblacin, que aumentar el gasto delas instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular.El gobierno mexicano podra adoptar una regla de equilibrio presupuestal estructural que contemple lanaturaleza cclica de los impuestos y la recaudacin petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una regladeeste tipo sera ms eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los estndares internacionales decuentas nacionales, pues actualmente se dificulta la identificacin de ingresos estrictamente transitorios(como las coberturas de precios del petrleo) y algunas operaciones de financiamiento se reportan comoingreso. Los excedentes de ingresos generados durante los auges econmicos o los periodos depreciosaltos del petrleo deberan constituir un fondo de estabilizacin. Con reglas simples y transparentes deahorro y gasto, esta medida aumentara la transparencia en la gestin de los ingresos petroleros. En Mxicoya existe un sistema de estabilizacin de ingresos, pero las reglas de ahorro y gasto son complejas y losmximos que se aplican a estos fondos son modestos. Debido a estos lmites, se acumul menos del 2%del PIB, aun en periodos en que los precios del petrleo eran altos. En el caso de Chile, su regla de supervitestructural de 1% del PIB les permiti acumular entre 2001 y 2007 reservas que ascendan a 20% del PIB alinicio de la crisis en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estmulo fiscal. Para el primer trimestre12 14. de 2012, el fondo para el cobre contaba con 5.8% del PIB. En el caso de Noruega, el Fondo Estatal dePensiones ascendi al 119% del PIB total en el primer trimestre de 2012. Como primer paso hacia la creacinde un autntico fondo de estabilizacin econmica, la eliminacin temporal de los lmites puestos a losactivos de los fondos de estabilizacin del petrleo (en2010 y 2011) debera volverse permanente.Garantizar la disciplina fiscal a nivel estatal y municipalA pesar de las mejoras que Mxico ha introducido en la ltima dcada, los instrumentos para garantizarla disciplina fiscal a nivel subnacional an son dbiles. Si bien la deuda de los gobiernos subnacionales esmoderada, en comparacin con estndares internacionales, en los ltimos aos ha crecido rpidamente.En 2000, se adoptaron reglas para limitar el acceso de los estados al crdito, aumentar la transparenciay fortalecer el compromiso del gobierno federal de no rescatar instituciones subnacionales. Sin embargo,la asimetra que existe entre las transferencias federales y los ingresos por impuestos propios an puededar lugar a restricciones presupuestales laxas y a riesgo moral. El gobierno federal debe promover laaplicacin de reglas fiscales prudentes en el nivel subnacional. Las obligaciones implcitas en el rgimende pensiones de los servidores pblicos estatales tambin son altas. En los aos recientes, varios estadoshan adoptado regmenes de pensiones que resultan poco sostenibles financiados slo con los impuestoscorrientes en lugar de hacerlo con base en las contribuciones de trabajadores y empleadores. Atender estereto exigir reformas profundas, por ejemplo, transformar los regmenes de pensiones estatales en sistemasde cuentas individuales, similares a las AFORES. Los esfuerzos para mejorar la calidad y la oportunidad delas cuentas fiscales de los gobiernos locales deben continuar. Asimismo, proporcionar mayor informacinsobre la deuda y las obligaciones contingentes de los estados y los municipios contribuira a mejorar latransparencia y la rendicin de cuentas, y a vigilar la sostenibilidad de las finanzas pblicas.Recomendaciones clave de la OCDE Aplicar plenamente los planes de consolidacin vigentes, si la recuperacin econmica transcurre sin contratiempos. Mejorar el gobierno corporativo y la eficiencia operativa de PEMEX, eliminando las restricciones a la inversin y fortaleciendo la rendicin de cuentas. Atender la volatilidad de la produccin, mejorando an ms el marco de la poltica fiscal y creando fondos para amortiguar las fluctuaciones fiscales, lo que podra lograrse con grandes beneficios mediante una regla de equilibrio presupuestal estructural. Presentarla contabilidad gubernamental conforme a los estndares de cuentas nacionales, identificando claramente ingresos transitorios y evitando reportar operaciones de financiamiento como ingreso, para aumentar la comparabilidad y facilitar la aplicacin de una regla fiscal estructural. Fomentarla aplicacin de lmites prudentes al endeudamiento a nivel estatal y municipal y colaborar con los estados para realizar la transicin de los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de contribuciones definidas en cuentas individuales. 13 15. 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la EquidadMxico necesita mayores inversiones y polticas ms claras y eficaces para promover el desarrollo socialy para alcanzar el nivel de vida promedio de la OCDE. Por ello, el pas debe continuar los esfuerzos queha hecho en los ltimos aos para aumentar los ingresos tributarios, y disear un rgimen tributario msmoderno, competitivo y eficiente y menos dependiente de los ingresos petroleros. Ante el gran tamao de susector informal y la evasin fiscal generalizada dentro de la economa formal, Mxico debe mejorar la eficaciade la administracin tributaria y generar incentivos para reducir la economa informal.La recaudacin tributaria como proporcin del PIB en Mxico est muy por debajo de la de todos los pasesde la OCDE, a pesar de que algunas de sus tasas impositivas son relativamente similares. Esto indica que, alcombinar una base impositiva ms amplia con una mejor administracin tributaria, Mxico podra aumentarla recaudacin. Por otra parte, la reestructuracin de su rgimen tributario y de las prestaciones socialesayudara a impulsar el crecimiento y al mismo tiempo reducir la desigualdad en el ingreso (vase la grfica4.1).La reforma fiscal no es un objetivo en s mismo. Es la base para poder proporcionar mejores serviciospblicos y para responder a la serie de retos que enfrentan la economa y la sociedad mexicana. Es,adems, el taln de Aquiles de los diferentes planes nacionales.Ampliacin de la base tributariaAl ampliar la base tributaria, Mxico podra simplificar el rgimen tributario, reduciendo as tanto los costos decumplimiento como la evasin y la elusin fiscal. Tambin aumentara la equidad (real y aparente) del rgimen,lo que debera generar mayor nimo y confianza, y ayudar as a incrementar el nmero de contribuyentes.En Mxico, el rgimen de impuesto sobre la renta (ISR) a las empresas les ofrece exenciones y exclusionesimportantes que reducen la base tributaria; ejemplo de ello son la deduccin de prestaciones y la exencinfiscal de las maquiladoras. Estos gastos fiscales disminuyen la recaudacin no slo de manera directa,sino tambin indirecta, pues permiten que se realice una planificacin fiscal estratgica agresiva para evadirimpuestos. El impuesto empresarial a tasa nica (IETU) ha implicado un gran avance al resolver en partela gran cantidad de exenciones; sin embargo, su tasa es menor y no compensa totalmente la diferenciade ingresos tributarios, adems de que siguen existiendo muchas oportunidades para evitar el pago deimpuestos.El rgimen del impuesto al valor agregado (IVA) es una fuente importante de ingresos, pero las numerosasexenciones y la gran proporcin de bienes y servicios desgravados o a los que se aplican tasas reducidas 14 16. Grfica 4.1. Coeficientes de Gini (desigualdad) antes y despus de impuestos y transferencias Desigualdad del ingreso antes de impuestos y transferenciasDesigualdad del ingreso antesTransferencias en efectivo Despus de impuestos y transferenciasde impuestos y transferencias Salud (en especie)Educacin (en especie) Impuesto sobre la renta60% 60%55% 55%50% 50%45% 45%40% 40%35% 35%30% 30%25% 25% Argentina BrasilChileColombia MxicoPer Pases no latinoamericanos de la OCDE ChileMxico Pases no latinoamericanos de la OCDEFuente: OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012.resultan costosas, dados los ingresos tributarios que no se perciben. Tampoco contribuyen a reducir lapobreza. Aunque recientemente se aument marginalmente la tasa del IVA, slo se grava una pequea partede la base potencial. La desgravacin o las tasas reducidas hacen que el pago del IVA sea deficiente, yaque algunas operaciones se adhieren fraudulentamente al rgimen de tasa cero. Existen ahora condicionespolticas para ampliar la base del IVA en el contexto de una reforma fiscal integral. Ello deber incluir el diseode transferencias directas del gobierno a las familias ms pobres para compensar el impacto que tenga ensu poder adquisitivo.Adems de la eliminacin de los subsidios a la energa que se propone en el captulo Desafos Fiscales enel Corto y Mediano Plazos, la creacin de un impuesto de base amplia para gravar la emisin de gases deefecto invernadero ayudara a garantizar ingresos tributarios y a promover el crecimiento verde.Aumentar la recaudacin tributaria estatal y municipalEl porcentaje total de los ingresos tributarios recaudados por los gobiernos subnacionales en Mxico se cuentaentre los ms bajos de la OCDE. Es necesario fortalecer los incentivos de los estados para recaudar msingresos, limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo a los estados una mayor retencinde sus ingresos marginales. Los incentivos para que los estados puedan retener ms ingresos, y ejerzanmayor autoridad tributaria, son compatibles con la creacin de un mecanismo transparente y equitativoque garantice que los estados menos ricos dispongan de los recursos necesarios para lograr una mayorconvergencia de ingresos (vase el captulo Atender las Disparidades Regionales Aprovechando al Mximo 15 17. las Ventajas de Cada Estado). Los municipios recaudan el impuesto predial, sobre bienes inmuebles, perolos ingresos son excepcionalmente bajos incluso en comparacin con sus homlogos latinoamericanos. Esposible elevar la recaudacin en este rubro haciendo que los municipios participen en programas estatalespara la actualizacin de registros catastrales, y elevando las tasas con un umbral de exencin suficientementealto, lo que permitira lograr un esquema progresivo, lo cual es importante en un pas con fuerte desigualdad.Lo mismo sucede con el agua, que es del mbito municipal y que presenta una enorme variedad en las tarifas,desde algunos casos en los que no se cobra hasta algunos casos que, lamentablemente son la excepcin,en los cuales se cubren los costos.Fortalecer la cooperacin internacional en materia de impuestosCerca de Mxico hay parasos fiscales que ofrecen a los contribuyentes mexicanos la posibilidad de evadirimpuestos. Las recientes iniciativas de la OCDE y el G20 le dan al gobierno la oportunidad de luchar contraeste incumplimiento. Mxico ya empez a aprovecharlas negociando acuerdos y tratados de intercambiode informacin fiscal entre pases. Los siguientes pasos implican poner en marcha una iniciativa para elcumplimiento fiscal de las inversiones offshore, similar a las aplicadas en Reino Unido, Estados Unidosy otros pases de la OCDE; aumentar los recursos de las autoridades competentes del Sistema deAdministracin Tributaria; disear programas para capacitar a los auditores en el aprovechamiento de esteentorno ms cooperativo, y explorar la posibilidad de establecer el intercambio automtico de informacincon otros pases.Recomendaciones clave de la OCDEAumentar los ingresos tributarios mediante la ampliacin de la base del IVA y del impuesto sobre la renta (ISR) de las personas fsicas y morales, y fortalecer la administracin tributaria.Aumentar los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a las emisiones de gases de efecto invernadero.Fortalecer la cooperacin internacional en materia fiscal y eliminar el uso que los contribuyentes mexicanos hacen de los parasos fiscales.Aumentar las responsabilidades tributarias de los estados y municipios, limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo una mayor retencin de sus ingresos marginales. En el caso de los municipios, el predial y las tarifas de agua presentan oportunidades importantes de fortalecer los ingresos.16 18. 5. La Eficiencia de la Gestin PblicaEn los ltimos aos, Mxico ha adoptado una amplia serie de reformas para hacer ms eficiente laadministracin pblica y aumentar el impacto de las polticas gubernamentales. Entre esas reformas estnuna mayor responsabilidad fiscal y transparencia en el proceso presupuestario; mejores mecanismos deadquisiciones; una gestin ms adecuada de los recursos humanos; y medidas para evitar la corrupcin. Sibien muchas de estas reformas ya estn vigentes, es necesario un respaldo poltico fuerte y congruente paraque la legislacin se ponga en prctica, genere ahorros reales y aumente la productividad.Continuar con las mejoras al proceso presupuestarioPara que Mxico tenga finanzas pblicas sostenibles en el largo plazo, su presupuesto debe ser menosdependiente de los ingresos petroleros y responder mejor al crecimiento econmico sostenido (vase elcaptulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, debe fortalecer la eficiencia y la efectividaddel gasto pblico, as como la rendicin de cuentas en el nivel subnacional. El pas necesita adoptar unenfoque presupuestal de ms largo plazo, multianual, el cual adapte el gasto y el financiamiento a los planesy metas que el gobierno tiene para los distintos sectores; al mismo tiempo, debe estar mejor preparado anteeventualidades como la baja de los ingresos por ventas de petrleo y los cambios demogrficos.Por otro lado, Mxico debe tomar medidas para que las decisiones presupuestales estn mejor vinculadas conel desempeo. Esto requiere incentivos y estructuras regulatorias ms fuertes, que faciliten la racionalizacinde los recursos y den mayor flexibilidad a la ejecucin y la gestin presupuestales. El Congreso debe participarcada vez ms en este proceso, y se debe alentar a los legisladores a tomar ms en cuenta los informesde resultados y las evaluaciones presentados por el ejecutivo, tanto para dar seguimiento al desempeode las secretaras y otras dependencias como para fines del debate presupuestario. En el proceso deaprobacin presupuestal, el Congreso puede apoyarse en: i) la Auditora Superior de la Federacin (ASF), queaudita las cuentas pblicas y presenta al Congreso los informes especiales correspondientes (disponiblespblicamente en Internet), y ii) el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (CEFP), creado por el Congresoen 1988, anticipndose a muchos otros pases de la OCDE, para suministrar anlisis objetivos e imparcialesde asuntos relacionados con las finanzas pblicas. As, Mxico sigue la tendencia general de los pasesde la OCDE hacia el fortalecimiento de la capacidad de sus legisladores para participar activamente enlos procesos presupuestarios. Otra medida benfica sera descontinuar la prctica de destinar partidas degasto especficas (en ocasiones ligadas a distritos electorales en lo particular) en el debate parlamentario delpresupuesto y que la atencin de los legisladores se centre ms bien en los objetivos clave de sostenibilidad,equidad y eficiencia. 17 19. Mejorar la eficiencia del sector pblicoEl sector pblico mexicano debe fortalecer significativamente la gestin de sus recursos humanos paramejorar el diseo de polticas y garantizar que la prestacin de servicios pblicos sea ms eficiente, efectivay competitiva. El capital humano del sector pblico debe considerarse estratgico si se quiere reformar laadministracin pblica, haciendo hincapi en el aumento de la productividad y no slo en la reduccin delgasto. La experiencia de los pases de la OCDE muestra que una administracin pblica profesional fomentael diseo y la implementacin adecuados de las polticas pblicas, la prestacin efectiva de servicios, larendicin de cuentas, la capacidad de respuesta y la transparencia en el uso de los recursos pblicos. En estesentido, Mxico debe mantener los esfuerzos a fin de consolidar el Servicio Profesional de Carrera (SPC) comomedio para administrar las instituciones pblicas con eficacia, atender las secretaras y otras dependenciasde manera ms eficiente y efectiva y, especialmente, ofrecer resultados a los ciudadanos. El SPC no sloes un factor decisivo para que en la fuerza laboral pblica exista una gestin basada en mritos, sino quetambin contribuye considerablemente a promover los principios de buen gobierno en el servicio pblico.Adems, el buen gobierno requiere administraciones progresistas que posean una visin estratgica clara. Siel SPC cuenta con un plan de mediano y largo plazos, enviar un mensaje contundente sobre el rumbo queelgobierno seguir en el futuro y sobre las prioridades que debe atender. Y lo que es ms importante: definirqu tipo de servidores pblicos necesitar Mxico, y cul ser su papel en la sociedad.Mejorar los resultados de las adquisiciones pblicasEl gasto pblico total de Mxico representa el 21.9% del PIB (cerca de la mitad del promedio de la OCDE), delcual las compras pblicas son parte fundamental. Por consiguiente, resulta decisivo que el sistema de comprasgarantice la calidad de los bienes o servicios que se adquieren con el dinero de los contribuyentes. Los estudiosde los sistemas de compras y contrataciones pblicas han mostrado que existe gran potencial para mejorar laprestacin de servicios y lograr mayores ahorros. En el sector de la salud, por ejemplo, dadas las limitacionesfinancieras, una mejor gestin de los procesos de contratacin puede resultar en un aumento de la cantidad ycalidad de los productos y servicios que se ofrecen, en aras de mejorar la salud pblica. De hecho, al revisarla estrecha correlacin entre la magnitud del gasto en salud y los indicadores de este sector (vase la grfica5.1), se aprecia que el gasto es la variable que ms incide en el estado de la salud pblica. Por otra parte, lasdos principales instituciones del sector de la salud en Mxico, el IMSS y el ISSSTE, podran unir esfuerzos paraadquirir conjuntamente medicamentos y otros productos con el propsito de reducir precios. Desde luego,ello requerira una coordinacin estrecha, preparacin de los funcionarios responsables de las adquisiciones, ydatos e informacin que sustenten las decisiones de adjudicacin de las licitaciones.Gobierno electrnico para formar capacidades localesEl gobierno electrnico, o e-gobierno, es decisivo para los cambios futuros en el sector pblico. Mxicotiene una larga tradicin en el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) para hacerms abierto y accesible su sector pblico. Un ejemplo de ello es el renovado Portal Ciudadano nacional(www.gob.mx), en el que colaboraron importantes actores del sector privado y cuya finalidad es que lainformacin sea pblica y til para todos. Como en otros pases, el siguiente paso consiste en medir hastaqu grado estas herramientas han contribuido a que los ciudadanos y las empresas perciban que el gobierno18 20. Grfica 5.1. Esperanza de vida al nacer y gasto en salud per cpita(2009 o ao ms reciente del que se dispone de datos)84 JAP ISL ISR NZLNOR COR P. BAJ FINEsperanza de vida al nacer (aos)79 CHL DIN EUA R. CHE MEXPOL EST SVC74HUN TUR CHN IND R2=,0,7369Gasto en salud per cpita (dlares PPC)64 0 2000400060008000 10 000 es ms transparente, que proporciona la informacin que necesitan en el formato adecuado para ayudarlos a tomar mejores decisiones. Es esencial evaluar el grado de satisfaccin de los ciudadanos y las empresas con las nuevas posibilidades que brinda el gobierno electrnico. Ante este reto, el gobierno mexicano dise un nuevo modelo de evaluacin de la gestin electrnica, que se aplicar en todas las instituciones pblicas federales. La eficiencia del sector pblico requiere fortalecer las capacidades a nivel subnacional y fomentar la coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno. Los estados mexicanos tambin han emprendido acciones para aprovechar las herramientas de gobierno electrnico. Como en muchos otros pases de la OCDE, estas herramientas son caras y requieren constante mantenimiento y actualizacin. En algunos casos, los servicios de gobierno electrnico deben concentrarse claramente en las necesidades y preferencias de cada localidad. En otros, pueden compartirse entre varias localidades a fin de evitar duplicidades y garantizar que su calidad sea satisfactoria y uniforme en todo el pas. Mejorar la gestin de riesgos El tema de la gestin de riesgos muestra los beneficios de que las polticas pblicas se coordinen entre s, y de que las instituciones del gobierno hagan lo propio. Ante la percepcin de que los desastres naturalesy los ocasionados por el hombre son cada vez ms frecuentes y graves, los pases de la OCDE subrayan la importancia de prevenir riesgos y poner en marcha sistemas ms integrales que respondan eficazmente a las eventualidades que se presenten. Estos sistemas reconocen la necesidad de que los servicios de seguridad y emergencia, y otras instituciones directamente involucradas, emprendan acciones congruentes entre s, por ejemplo, un liderazgo fuerte desde el centro y una buena coordinacin entre el gobierno federal y los locales. Actualmente, la OCDE trabaja con el Sistema Nacional de Proteccin Civil de Mxico en la preparacin de un estudio sobre sus sistemas y mecanismos de gestin de riesgos.19 21. Recomendaciones clave de la OCDE Disear un proceso presupuestario multianual, el cual se centre en el desempeo y la eficacia del gasto y en los resultados del sector pblico. Fomentarla eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio pblico, tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las iniciativas de transparencia y de gobierno abierto. Garantizarun gasto ms estratgico a travs de mejores mecanismos de adquisiciones pblicas, apoyndose en la planeacin, la recopilacin de datos con fines de evaluacin y una fuerza laboral especializada en cada una de las instituciones pblicas. Medir la satisfaccin de los ciudadanos con las herramientas existentes de gobierno electrnico para impulsar un gobierno abierto, a fin de alinear mejor la oferta y la demanda y explorar las opciones para crear servicios compartidos entre distintos rdenes de gobierno.20 22. 6. Las Disparidades RegionalesMxico es uno de los pases de la OCDE con mayor desigualdad en el ingreso, no slo entre las personas,sino entre una regin y otra. Incluso, en los ltimos 20 aos las disparidades entre regiones aumentarondebido a que algunas capitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalizacin comercial (vase lagrfica 6.1). Las polticas para superar las desigualdades territoriales en Mxico han sido en gran medidacompensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de crecimiento de los estados rezagados. As, ydado que el bajo desempeo de algunos estados afecta el crecimiento del pas en su conjunto, la estrategianacional para el desarrollo debe orientarse a fomentar la competitividad de los estados y procurar que laspolticas para aumentar la eficiencia se complementen con las que atienden la desigualdad.Fomentar la competitividad y la productividad de los estadosAdems de que los estados de Mxico registran un PIB per cpita inferior al promedio de la OCDE, lamayora de ellos presentan tasas de crecimiento bajas. En la ltima dcada, slo ocho de las 32 entidadesfederativas crecieron a un ritmo mayor que el promedio de la OCDE. Este pobre desempeo se debeprincipalmente al bajo crecimiento de la productividad y a la falta de suficiente inversin y empleo a nivelregional. Los estudios que ha llevado a cabo la OCDE con modelos de crecimiento regional indican que nobasta conque las regiones desarrollen infraestructura y formen capital humano, sino que deben crear lascondiciones quefavorezcan la iniciativa empresarial y la innovacin. Las polticas de Mxico en estos frentesse encuentran fragmentadas entre varias secretaras, sin que exista un responsable nico de la polticaregional. Por esa razn, es necesario revisar el marco de gobernabilidad entre los tres niveles de gobierno delpas, buscando definir claramente las funciones que cada actor desempea en el fomento del crecimientoregional, con el objetivo de impulsar al mximo el desarrollo nacional.Fortalecer el federalismo fiscalLas reformas al federalismo fiscal podran dar un mejor marco de incentivos a los estados y municipios, ypromover la coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno. En la dcada de 1990, Mxico inici unproceso de descentralizacin de las responsabilidades fundamentales del gasto hacia los estados y, en menormedida, hacia los municipios. Sin embargo, han transcurrido 20 aos y la descentralizacin se encuentra ala mitad del camino. Aunque los estados son responsables de los principales conceptosdel gasto algunostan importantes como salud y educacin, los cuales representan casi la mitad del total delgasto pblico,no ocurre lo mismo en lo referente a los ingresos: los estados y municipios siguen dependiendo de lastransferencias presupuestarias federales. Esto reduce los incentivos para que en el nivel subnacional hayaun gasto eficiente y una administracin fiscal prudente. Las asignaciones del gasto entre los rdenes de21 23. Grfica 6.1. Disparidades regionales en pases de la OCDE 2007 1995Desigualdad regional (ndice de Gini del PIB per cpita) 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00MEXCHLESLTURESTHUNCORPOLBELIRLGBRCANPROM OCDEAUTPOREUAITAR. CHE DIN SVNALEGREESPNORFRAAUSFINP. BAJ JAP SUEFuente: OECD Regions at a Glance (OCDE, 2011).gobierno no estn bien definidas y suelen ser redundantes, lo que tambin afecta la eficiencia del gasto. Lainformacin sobre el uso de los recursos financieros de los gobiernos subnacionales es escasa, y la difusinque se da a los presupuestos subnacionales no es uniforme ni est homologada, aun cuando la ley disponeque todos los rdenes de gobierno deben adoptar un marco presupuestario basado en resultados. Elloimpide la transparencia y obstaculiza la evaluacin del desempeo fiscal.Por lo que toca a los ingresos, la proporcin que perciben directamente los gobiernos subnacionales es muybaja en comparacin con los estndares internacionales. El impuesto sobre nmina representa la mayorparte de los ingresos propios de los estados. Sin embargo, aunque es fcil de recaudar, tiene la desventajade aumentar el costo de la mano de obra formal. En el caso de los municipios, la fuente de ingresos msimportante es el impuesto predial un gravamen comparativamente ms eficiente, pero tales ingresos sonextraordinariamente bajos incluso en comparacin con sus homlogos de Amrica Latina. Esto se debe a quelos catastros estn desactualizados y por lo tanto las propiedades estn subvaluadas, y tambin a que no hayincentivos para aumentar el impuesto predial. En Mxico, los presidentes municipales slo pueden ocupar elcargo durante tres aos, periodo que resulta insuficiente para ver los beneficios de medidas impopulares comola de incrementar el impuesto predial. Un primer paso para fortalecer el impuesto predial es que los municipiosparticipen en programas estatales de actualizacin de catastros, para lo cual los estados podran proporcionarla infraestructura necesaria y contratar y capacitar personal. Ampliar el periodo de tres aos de los presidentesmunicipales o permitir su reeleccin tambin ayudara a crear incentivos para una mayor recaudacin.Cabe destacar que el gobierno federal se ha esforzado por aumentar los incentivos y la capacidad de losestados y municipios para recaudar impuestos por s mismos. Por ejemplo, ha hecho ms estrictas las reglasdel endeudamiento subnacional, suspendiendo las partidas extraordinarias a los estados y dando informacinsobre los proyectos de inversin federal. Hoy en da, las frmulas de diversas transferencias federales que notienen un destino definido (las denominadas participaciones) consideran tanto la cuanta como el aumento dela recaudacin de los gobiernos subnacionales, y de esa manera retribuyen su esfuerzo. En 2007, se dot a22 24. Grfica 6.2. Ingreso y gasto de los gobiernos subnacionales, 20101 70Ingreso como porcentaje del ingreso total del gobierno central (consolidado) 60CAN 50EUACHE 40SUI ALEESP SUE 30 DINISLFIN 20 ITA POL COR BELSVK FR A ESTNZLNOR HUNMEX 10PR T SVN IR L NLD ISRGBRLUX 00 10 20 30 40 50 60 70Gasto como porcentaje del gasto total del gobierno central (consolidado)1 2009 en el caso de Mxico, Corea y Nueva Zelanda.Fuente: Base de datos OECD Fiscal Decentralisation.los estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a la gasolina y el disel, un impuestosobre las ventas finales de ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a partir de 2012. Sinembargo, estas nuevas facultades tributarias no se han aprovechado por la mayora de los estados. Lo anteriorquiz se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero tambin a la falta de incentivos, yaque es ms fcil para los estados cabildear a favor de mayores transferencias federales que intensificar susesfuerzos de recaudacin. Los aumentos de las transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de quelos estados tengan mayores incentivos para recaudar ms ingresos propios. De este modo, la delegacin a losestados de facultades para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del impuesto sobre la renta o delIVA, habrn de dar mejores resultados. Esto debe combinarse con un mecanismo de nivelacin o igualacinfiscal eficiente y transparente, lo que garantizara que los estados pobres dispongan de los recursos necesariospara aprovechar su potencial de crecimiento y dejar atrs el rezago (vase la grfica 6.2).Mejorar la capacidad de los gobiernos locales de cobrar por los servicios de aguaUn claro ejemplo de los retos que enfrentan los estados y municipios en la provisin de servicios bsicosson las tarifas de agua. En Mxico, las tarifas de agua varan considerablemente entre municipios y estados,pero en general son ms bajas de lo requerido para recuperar el costo de operacin y mantenimiento.En consecuencia, las agencias operadoras del servicio dependen fundamentalmente de subsidiosgubernamentales para sus necesidades de inversin. Esta estructura de ingresos impide incrementar lasfuentes comerciales para la inversin en el sector. 23 25. Al igual que en otros ingresos locales, las autoridades no cuentan con los incentivos para elevar las tarifasa un nivel sostenible. El corto mandato de las autoridades municipales hace polticamente difcil elevar lastarifas. Adems, los subsidios federales en general estn desvinculados del desempeo de las agenciasproveedoras del servicio, reduciendo an ms los incentivos a tomar decisiones difciles en materia de tarifas,y en general mejorar la eficiencia y calidad del servicio. La metodologa desarrollada por la Comisin Nacionaldel Agua para el establecimiento de tarifas para provisin de agua potable y servicios de drenaje, como uninstrumento voluntario para promover un enfoque ms consistente, es un paso en la direccin correcta. Sinembargo, al no ser obligatorio, no crea los incentivos para ser adoptado por las autoridades locales, como hasido evidenciado por la baja adopcin hasta ahora. Es de destacarse que algunos estados (incluidos NuevoLen, Baja California y Sonora) han acumulado una experiencia importante en el establecimiento de tarifas quepuede ser de utilidad para otros estados. Este tema se aborda con mayor detalle en el captulo La Gestindel Agua.Recomendaciones clave de la OCDECrear un responsable federal nico de la poltica regional, encargado de disear las polticas, crear incentivos para la accin a nivel subnacional y coordinar horizontalmente a los actores.Unificar el financiamiento de las polticas de desarrollo regional y aumentar la certidumbre por medio de un proceso presupuestario multianual. Aclarar las responsabilidades del gasto en los distintos rdenes de gobierno y eliminar las redundancias o duplicidades de funciones.Establecer un marco de clasificacin presupuestal y contabilidad comn, acorde con los estndares internacionales en todos los niveles de gobierno.Fortalecer el seguimiento y la evaluacin, ampliando las evaluaciones de resultados, ms all de los programas sociales, a otras polticas pblicas, estados y municipios.A umentar los incentivos y los ingresos tributarios de los estados, limitando las transferencias federales y dando a los gobiernos estatales mayores facultades tributarias.Mejorar la transparencia del ejercicio de las transferencias federales a gobiernos estatales y municipales y mejorar los mecanismos de nivelacin fiscal.Mantener actualizados los catastros para aumentar los ingresos del impuesto predial.Promover y apoyar el financiamiento sostenible de los servicios de agua a travs de mayor recaudacin local, mejor entendimiento de las restricciones de disponibilidad de agua y una creciente percepcin social de incremento de su precio.Promover la atencin de los congresos estatales para apoyar medidas consistentes con el establecimiento de tarifas de agua y elevar la capacidad de las agencias locales de provisin de servicio para que alcancen sostenibilidad financiera.24 26. 7. El Mercado LaboralPara que haya buenos resultados econmicos y sociales, y con ello se mitigue la pobreza, es clave que elmercado laboral funcione adecuadamente. En el caso de Mxico, hay que destacar que su desempeolaboral en el pasado reciente ha sido mejor que el de la mayora de los pases de la OCDE. El empleo totalcreci 3.8% en trminos anuales a marzo de 2012, el mayor aumento registrado en pases de la OCDEdespus de Turqua. Y aunque la tasa de desempleo sigue siendo superior a la registrada al inicio de la crisis(5% en el primer trimestre de 2012), es todava muy inferior al promedio del 8.2% de la OCDE. De acuerdocon las ltimas proyecciones de la Organizacin (junio de 2012), se espera que la tasa de desempleo enMxico contine por encima de los niveles previos a la crisis durante algn tiempo, especialmente por eldebilitamiento de la recuperacin econmica en los dems pases de la OCDE. Sin embargo, se requierenimportantes reformas orientadas a fomentar el empleo formal para que el mercado laboral contribuya a elevarel nivel de vida de los mexicanos y a consolidar un crecimiento incluyente (vase grfica 7.1). Grfica 7.1. Tendencias recientes de la tasa armonizada de desempleo en Mxico y en el rea de la OCDE %10 9 8.7 8.2 8 7 65.85.75.0 5 4 3.7 3 2 1 0 MxicoOCDEAnterior a la crisisMximo durante la crisis Primer trimestre de 2012Fuente: Base de datos OECD Main Economic Indicators.El empleo informal sigue siendo un problemaSi bien en Mxico el empleo informal ya era elevado antes de la crisis, despus de sta se increment anms y en mayor medida que en recesiones previas. Inicialmente, esto se debi al descenso del empleoformal, derivado a su vez de la cada en la demanda de las exportaciones. Posteriormente, el aumentodel empleo informal reflej sobre todo la incorporacin de trabajadores procedentes del sector formal queperdieron su empleo, adems de otros desempleados que buscaban compensar la disminucin del ingreso25 27. familiar. Aunque a partir del segundo semestre de 2011 la tasa del empleo formal mejor ligeramente, anest lejos de recuperar el nivel que tena antes de la crisis. Grfica 7.2. Tendencia de la participacin en el empleo formal de grupos seleccionadosde la poblacin en edad de trabajar, 2008-2011TotalHombresJvenes (15-24)Poco calicados 102 1009896949290888684 T T rTT T T rT20 4 TrT T rT20 4 TrT TrTT r 24 r2 2 241e 3e1e 3e 1e 3e 1e 3e 08 091011 20 20Los datos trimestrales se ajustaron con promedios mviles de tres trimestres a partir de un valor de 100 en la fecha del punto mximo(primer trimestre de 2008). El empleo formal comprende a los trabajadores afiliados a la seguridad social (IMSS o ISSSTE) a travs delas empresas donde laboran.Fuente: Clculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupacin (ENOE).El descenso del empleo formal afect especialmente a los trabajadores jvenes y a los poco calificados,en su mayora hombres, en comparacin con otros grupos de la poblacin en edad de trabajar (vase lagrfica7.2). A pesar de que el empleo formal se contrajo un 5% en general, para esos trabajadores la cadafue dos y hasta tres veces ms fuerte. Este fenmeno, comn a muchos pases de la OCDE, refleja la relativavulnerabilidad de los trabajadores del sector formal que cuentan con escasa experiencia laboral, son pococalificados y que tienen contratos temporales, los cuales cuentan con poca o ninguna proteccin social, porlo que suponen costos relativamente bajos de contratacin y despido. Cabe sealar, sin embargo, que lostrabajadores jvenes y los poco calificados han sido los ms beneficiados con la recuperacin del empleoformal que se ha producido recientemente.Reducir el empleo informal con mejores polticas de proteccin socialEl crecimiento de la informalidad revela que son insuficientes las medidas de apoyo al ingreso con que cuentanlos trabajadores que se quedan sin empleo. De hecho, Mxico es el nico pas de la OCDE quecarece de unsistema de proteccin por desempleo. Pese a que los trabajadores del sector formal que pierden su puestode trabajo y tienen una cuenta de ahorro para el retiro pueden disponer de esos fondos, en la prctica lascondiciones para hacerlo son muy restrictivas. La creacin de un seguro de desempleo debe tener la mayorprioridad en la poltica del mercado laboral. Podra disearse con base en un sistema de ahorro individual26 28. ycombinarse con una aportacin pblica para aquellos que pierden el empleo y an no tienen suficientesahorros, como en el caso de Chile. El sistema de ahorro para el retiro que existe en Mxico podra ser unbuen punto de partida. Un seguro de desempleo implica costos fiscales, lo que hace indispensable y urgentela reforma fiscal.Otras medidas podran desalentar el trabajo en el sector informal. Por ejemplo, la cobertura de los serviciosde salud se increment considerablemente en la ltima dcada debido al Seguro Popular, un nuevo sistemaque no requiere de aportaciones o contribuciones por parte del individuo (vase el captulo Los Retos delaSalud). La edicin 2011 del informe OECD Employment Outlook seala que implementar programas que noexijan contribuciones y que se apliquen junto con los que s requieren aportaciones de los beneficiarios noha aumentado necesariamente los incentivos para el trabajo informal (al reducir los beneficios relativos delsistema de aportaciones vigente). Aun as, integrar mejor los diversos sistemas de salud en Mxico y hacerque el acceso a y los beneficios del Seguro Popular dependan del ingreso de cada persona seran medidastiles para no crear incentivos de trabajo en el sector informal.Reformar la ley del trabajoAparte del fortalecimiento de las redes de seguridad social para los trabajadores formales, una reforma a la leydel trabajo podra fomentar el empleo formal y el crecimiento de la productividad. Aunque las disposicionesvigentes en Mxico sobre la contratacin y el despido de los trabajadores con contrato por tiempo indefinido,y sobre el uso de contratos temporales son muy restrictivas, stas no se cumplen del todo. Liberalizarestas disposiciones y asegurar su cumplimiento, as como fortalecer las redes de proteccin social para lostrabajadores formales, seran incentivos para formalizar los empleos y eliminar la segmentacin del mercadolaboral.Ya existe un proyecto de reforma a la legislacin laboral en el Congreso, el cual, aunque perfectible, puedeservir de base para concretar este importante propsito en un plazo relativamente corto.Recomendaciones clave de la OCDEAumentar los incentivos para el empleo formal, integrando de manera ms efectiva los diversos sistemas de atencin de la salud y haciendo que el componente subsidiado del Seguro Popular dependa del ingreso de las personas. Ampliar la cobertura de la seguridad social y el acceso a servicios tales como vivienda y guarderas.Fortalecer las medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de seguridad social, como parte de una estrategia integral para alentar a los trabajadores informales a registrar sus actividades.Simplificar el rgimen tributario, que no ofrece incentivos para contratar trabajadores poco calificados. El gobierno tambin podra considerar la posibilidad de volver obligatorias las aportaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes, especialmente en el caso de quienes tienen ingresos superiores a cierto nivel. 27 29. Promover los contratos temporales y de tiempo parcial para alentar la participacin de las mujeres en el mercado laboral, asegurndose al mismo tiempo de que cuenten con garantas y proteccin.Adoptar nuevas formas de capacitacin laboral, como los contratos de aprendizaje.Fomentar los periodos de prueba, siempre que stos busquen facilitar la conversin de los contratos temporales en contratos de ms largo plazo y eviten los abusos.Poner en marcha una reforma laboral integral y equilibrada, la cual debe contemplar: reducir el costo de la contratacin y el despido de los trabajadores (sobre todo los de poca antigedad), facilitar el uso de contratos temporales sin que por ello deje de cumplirse la legislacin de proteccin del empleo, aumentar la libertad de los sindicatos y mejorar la representacin de los trabajadores en los contratos colectivos, y crear un plan eficaz de proteccin para los trabajadores en caso de desempleo.28 30. 8. El Sistema EducativoEl avance de Mxico en la ampliacin de la cobertura educativa es muy evidente. Hoy en da, prcticamentetodos los nios de entre 5 y 14 aos van a la escuela, y se trabaja para aumentar el nmero de quienes terminanla enseanza media y superior. Sin embargo, los estudiantes mexicanos siguen teniendo un desempeobajo. Si bien la prueba PISA de la OCDE muestra que el desempeo de los estudiantes mexicanos mejorentre 2006 y 2009, an est muy por debajo del de otros pases de la Organizacin (vase la grfica 8.1). Unproblema adicional es que la cuarta parte de los jvenes de entre 15 y 29 aos no estudian ni trabajan. Deah que sea fundamental mejorar an ms el sistema educativo, tanto para sustentar el crecimiento de largoplazo con un capital humano ms preparado, como para reducir las desigualdades.La inversin en una mejor educacin, en efecto, puede ser altamente redituable. La OCDE estima queincluso una mejora relativamente modesta de 25 puntos en la puntuacin media de la prueba PISA durantelos prximos 20 aos podra incrementar el PIB de Mxico en 4.8 billones de dlares durante la vida de lageneracin nacida en 2010 (cifra expresada en valor presente neto del aumento previsto del PIB real). Lospases que tuvieron los mejores desempeos en la prueba PISA y que han puesto en marcha reformasexitosas pueden aportar valiosas experiencias a Mxico. El sistema educativo ms eficiente en la pruebaPISA de 2009 fue el de Shanghai, cuyo PIB per cpita es muy inferior al promedio de la OCDE; ello demuestraque un promedio bajo de ingreso no es incompatible con buenos resultados en educacin. Por su parte,Brasil y Polonia, que tienen un PIB per cpita similar al de Mxico, mostraron avances considerables en laprueba PISA durante los ltimos 10 aos.Mxico se ha comprometido a aumentar sus logros, por lo que en 2007 estableci metas de desempeopara los estudiantes que se miden a travs de la evaluacin nacional ENLACE y la prueba PISA. Si bien laestrategia para fortalecer la educacin debe contemplar los distintos niveles del sistema, tambin debe darprioridad a las reformas en las reas que tienen mayores posibilidades de mejorar los resultados, como lacalidad de los docentes y la gestin basada en estndares e informacin claros.Fortalecer la educacin preescolar y bsicaLa educacin preescolar es de gran importancia. Luego de considerar el entorno socioeconmico,los alumnos mexicanos que haban asistido a centros de educacin preescolar durante ms de un aoobtuvieron en promedio 36 puntos ms en la prueba PISA que quienes no haban asistido nunca. Mxico seha preocupado por mejorar la calidad de la educacin y el cuidado de la primera infancia, y ampliar el accesoa estos servicios. Hay que seguir avanzando en este terreno.29 31. Grfica 8.1. Puntuaciones medias de Mxico en la prueba PISA, tendencias anualizadasymatrcula de los jvenes de 15 aos Puntuacin nacional media Promedios de la OCDE en 2009:* 525 Lectura 493 90LecturaMatemticas 496 500MatemticasCiencia 501 85CienciaPorcentaje de matrcula de jvenes de 15 aos 475 80Porcentaje de matrculaPISA 2012 Meta de desempeo 450 75 Meta de desempeo 422 425 425 70410419410 400 416 400 406 65 37538560 350 55 325 50 20002003 20062009 2012 Aos de evaluacin de la prueba PISANota: La lnea base de 392 puntos corresponde al promedio simple redondeado de las puntuaciones nacionales medias de Mxico en laprueba PISA de 2003 en lectura (399.72) y matemticas (385.22). Por ello, aqu se muestra la puntuacin media en lectura y matemticas.*Cada 40 puntos de diferencia equivalen a un ao de educacin.Mejorar el liderazgo escolar y la calidad de los docentes tambin es clave para el progreso de los estudiantes.Mxico ya ha emprendido acciones a este respecto, pero es necesario mantenerlas y reforzarlas. Los aspectosfundamentales son la seleccin de los docentes, el proceso para asignarlos a las escuelas, el reconocimientoy compensacin econmica que reciben, los incentivos para mejorar su desempeo y calidad, as como losprogramas de capacitacin para los directores de las escuelas. Una reforma reciente (la RIEB) dio lugar a unnuevo plan de estudios basado en competencias para el mejor desempeo de los estudiantes en espaol,matemticas, ciencias e ingls. Tambin estableci estndares de desempeo y liderazgo de los docentes ylas escuelas para que quienes participan en el proceso educativo sepan qu conocimientos deben transmitiry en qu consiste una enseanza y un aprendizaje eficaces. Con el propsito de consolidar estas mejoras,Mxico ha diseado un sistema de evaluacin universal para la educacin bsica que busca aumentar larendicin de cuentas. Dicho sistema contempla, adems de la evaluacin de los directores y de los docentes,el desarrollo de una evaluacin nacional basada en resultados. El fortalecimiento de la prueba ENLACE y suadaptacin a los nuevos estndares curriculares puede ser el instrumento que se necesita para planear ymedir los avances, siempre que incluya criterios de equidad y calidad (vase la grfica 8.2).Fortalecer la educacin y formacin profesional, as como la educacin superiorEl sistema mexicano de educacin y formacin profesional (EFP) tiene muchas fortalezas; por ejemplo, brindaoportunidades de aprendizaje en regiones apartadas, cuenta con medidas de apoyo para estudiantes quecorren riesgo de desercin y promueve la colaboracin entre las empresas y las escuelas de formacinprofesional en las distintas localidades. Sin embargo, para seguir reforzndolo, Mxico requiere en primer30 32. Grfica 8.2. Caractersticas de los docentes que obstaculizan la enseanza, a juicio de los directores de escuelas (2007-2008) (%)% Falta de preparacin pedaggica Llegan tarde a la escuelaAusentismo8070605040302010 0Mxico ItaliaCoreaIrlandaIslandia Dinamarca Noruega Polonia Turqua EspaaLituania Australia BrasilMalasiaPromedio TALIS Hungra PortugalMaltaAustriaEslovenia Blgica (Fl.) EstoniaBulgaria Repblica EslovacaLos pases estn clasificados en orden descendente segn el porcentaje de directores que sealaron la falta de peparacin pedaggicade los docentes como obstculo para la docencia.Fuente: OCDE (2008), Creating Effective Teaching and Learning Environments: First Results from TALIS, OECD Publishing, Pars.lugar de un marco de consulta formal entre empleadores, sindicatos y el sistema de EFP. En segundo lugar,debe adoptar estndares de calidad y contratos de aprendizaje para ampliar la capacitacin en los centrosde trabajo como parte integral de los programas de formacin profesional. En tercero, los profesores de EFPdeben recibir capacitacin pedaggica antes o inmediatamente despus de empezar a ensear. En cuartolugar, Mxico podra explorar la posibilidad de crear un esquema nacional de certificacin de competencias. Yen quinto, debe desarrollar la capacidad de analizar y usar los datos acerca de las necesidades del mercadolaboral a fin de orientar el diseo de polticas y mejorar la toma de decisiones.Si bien el pas tambin se ha esforzado por ampliar la cobertura y la equidad de la educacin superior, anquedan importantes retos. Slo el 20% de los mexicanos de entre 25 y 34 aos cursan estudios superiores,en contraste con el promedio de 37% de la OCDE. De 1995 a 2008, el gasto en educacin superior aument78%, pero, dado que la matrcula se increment muy rpidamente, el gasto por estudiante apenas creci 16%.Una reforma del financiamiento de la educacin superior debe evaluar si la distribucin actual de los costos(colegiaturas vs. subsidio) es sostenible, y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios quela educacin terciaria aporta a la sociedad; aumentar la transparencia en la asignacin de financiamiento a lasinstituciones; y ampliar de manera considerable las medidas de apoyo para los estudiantes ms pobres.31 33. Recomendaciones clave de la OCDE Seguir ampliando la cobertura educativa y el cuidado de la primera infancia, y al mismo tiempo elevar su calidad mediante la formacin de capacidad del personal y el mejoramiento pedaggico. Fortalecerla inversin en la eficacia de los docentes, especialmente por medio de la capacitacin inicial y la formacin continua, de revisar los procesos para asignar los docentes a las escuelas y crear conciencia de que su actividad es una profesin. Esto debe acompaarse de un sistema bien diseado e implementado de evaluacin de los docentes. Aprovecharmejor la informacin sobre el desempeo de los estudiantes, y tambin la informacin disponible sobre los estndares curriculares, de desempeo docente y de gestin escolar, no slo para evaluar las escuelas, sino para garantizar que se mejoren las reas que lo necesitan. Fortalecerel sistema de educacin y formacin profesional (EFP), estableciendo una colaboracin ms estrecha entre empleadores y sindicatos, capacitacin integral en el empleo, mejor calidad de la enseanza y mayor informacin. Tambin se debe explorar la posibilidad de crear un marco nacional de certificacin de habilidades. Reformar el financiamiento de la educacin superior, buscando un equilibrio entre el costo pblico y el beneficio social (colegiaturas vs. subsidio), fomentando la transparencia de la asignacin de recursos a las instituciones e impulsando mecanismos que apoyen a los estudiantes ms pobres y promuevan la igualdad.32 34. 9. Los Retos de la SaludLa esperanza de vida en Mxico aument cerca de 18 aos entre 1960 y 2009, alcanzando los 75 aos. Apesar de este incremento, este nivel es el quinto ms bajo de la OCDE. Para mejorar los servicios de saludpblica, el pas debe atender las deficiencias de calidad y recursos de los estados ms pobres y orientar losservicios hacia donde produzcan los mayores beneficios.Hacer uso de la innovacin para ofrecer una cobertura asequibleEl Seguro Popular, establecido en 2004, ha ampliado la cobertura de atencin mdica bsica a todalapoblacin mexicana, alcanzando a los ms de 50 millones de personas que antes carecan de accesoala seguridad social. Los avances hacia la cobertura universal de salud han sido extraordinarios. El SeguroPopular es innovador en muchos sentidos. En primer lugar, su mecanismo de financiamiento promueve latransferencia de recursos de los estados ms ricos a los ms pobres. En segundo, ofrece tratamiento paraun nmero limitado de enfermedades y no pone en riesgo la sostenibilidad fiscal del sistema. El siguiente retopara Mxico ser garantizar y mejorar el acceso a la atencin ampliando la gama de servicios cubiertos porel programa, facilitando su accesibilidad en todos los estados y mejorando la calidad de la atencin.Atender las brechas de eficiencia y financiamientoLa oferta de servicios de salud en Mxico sigue siendo fragmentada, con un sector privado grande y en sumayor parte no regulado, y un sector pblico dividido en varias instituciones integradas verticalmente quefinancian y ofrecen atencin mdica a distintos segmentos de la poblacin. Cabe sealar, sin embargo,que Mxico ha tomado medidas para integrar las diferentes instituciones pblicas de salud. Por ejemplo,la Secretara de Salud estableci una base de datos integral y elabor un sistema de tarifas comn a todaslas instituciones que prestan servicios de salud, y ciertas compras de medicamentos de patente se hacenconjuntamente entre varios organismos. La eficiencia en la prestacin de los servicios de salud podramejorarse mediante la reforma de los mecanismos de remuneracin, de tal forma que se premie el buendesempeo y mediante la creacin de un sistema de salud de base amplia con un solo paquete de seguroque se aplique a toda la poblacin.Por otra parte, es necesario obtener financiamiento adicional. Mientras que el gasto en salud est dentrode los lmites que cabe esperar considerando el ingreso en Mxico, casi la mitad del gasto total en salud en2009 provino del sector privado, cifra muy superior al promedio de la OCDE, que fue de 28%. Aunque elgasto pblico podra administrarse con ms eficiencia, se podra garantizar un mayor financiamiento pblico 33 35. con una reforma fiscal amplia (vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad) y un mejor sistema de adquisiciones pblicas (vase el captulo La Eficiencia de la Gestin Pblica; vase la grfica9.1). Mejorar la calidad y la eficiencia de la atencin La insuficiente calidad de los servicios de salud se debe en parte al bajo nmero de mdicos y camas de hospital. Pese al gran aumento de la oferta registrado desde 1990, en 2009 Mxico tena dos mdicos por cada 1,000 habitantes, en comparacin con la media de 3.1 de la OCDE, mientras que la proporcin de camas de hospital era de aproximadamente la tercera parte del promedio de la Organizacin. En los estados con ms carencias, las dificultades son mayores por el hecho de que el financiamiento pblico per cpita sigue siendo inversamente proporcional a los indicadores de pobreza como la mortalidad infantil y por lo tanto congela la desventaja de las regiones ms pobres. Reducir las diferencias de calidad de los servicios de salud entre las distintas regiones implicar asignar los recursos limitados all donde ms se necesitan.Grfica 9.1. Gasto en salud como porcentaje del PIB (2009 o ao ms prximo)% del PIBPblico Privado 2017.4 18 16 14 12.011.811.6 11.5 11.4 11.411.010.910.3 12 10.0 10.19.89.69.59.69.69.7 9.5 9.5 9.39.29.19.0 8.7 108.58.58.4 8.27.97.8 7.47.4 7.06.98 6.4 6.15.4 5.16 4.242.420Estados Unidos Pases Bajos Canad Nueva ZelandaOCDEIrlanda Italia Alemania DinamarcaSuizaAustria BlgicaPortugalSuecia Reino Unido IslandiaGreciaNoruega Espaa Eslovenia Finlandia Luxemburgo Hungra Polonia CoreaMxico Rep. EslovacaBrasilAustralia JapnSudfrica ChileRep. ChecaIsrael Estonia Turqua Fed. RusaChina IndiaIndonesiaFrancia Fuente: OECD Health Data 2011; OMS, Global Health Expenditure Database. 34 36. Superar las nuevas amenazas para la salud pblica: obesidad y diabetesMxico ocupa el segundo lugar de la OCDE en obesidad, despus de Estados Unidos. Los ndices hanaumentado del 24% en 1990 al 30% de la poblacin adulta en 2008. Casi uno de cada tres nios tienesobrepeso u obesidad. Se calcula que la diabetes, la enfermedad crnica relacionada ms directamentecon la obesidad, afecta hoy en da al 10.8% de la poblacin mexicana de entre 20 y 79 aos de edad,que constituye la incidencia ms alta de la OCDE. Si bien la promocin de la salud que se ha realizadorecientemente a travs de iniciativas locales y otras medidas a nivel escolar supone un gran avance,se debehacer ms. Los estudiosde la OCDE indican que, a un costo anual de 12 dlares por persona, sepodraimplementar en Mxico un paquete de medidas eficaces que incluyan: educar en materia de salud y promoverun estilo de vida saludable, regular la publicidad de alimentos dirigida a los nios, adoptar medidas fiscalesque combinen impuestos y subsidios con base en la calidad de los alimentos, y difundir consejos sobre estilode vida a travs de los mdicos familiares.Recomendaciones clave de la OCDEGarantizar el financiamiento adecuado del sistema de salud, adoptando las reformas fiscales necesarias.Reducir los obstculos que quedan para el acceso a los servicios, mejorando la disponibilidad y la calidad de stos y ampliando progresivamente el paquete de atencin mdica cubierto por el Seguro Popular.Fomentar la eficiencia de los hospitales pblicos, adoptando una separacin ms clara entre las funciones de adquirente y proveedor, as como mecanismos de pago entre instituciones basados en resultados.Alentar la productividad de los profesionales de la salud, vinculando la remuneracin con la eficiencia y la calidad, y garantizando que la prctica privada de los mdicos no reduzca la disponibilidad de los servicios pblicos.Mejorar el buen gobierno del sistema, fortaleciendo los mecanismos de informacin y los marcos de rendicin de cuentas de todas las instituciones e invirtiendo en la capacidad de gestin a todos los niveles del sistema.Fomentar la calidad y la rentabilidad de la atencin, fortaleciendo la prevencin de enfermedades y las iniciativas de promocin de la salud, sobre todo para atender el aumento dela obesidad y la diabetes.35 37. 10. La Igualdad de GneroAl igual que en la mayora de los pases de la OCDE, en Mxico las brechas de gnero en educacin se hanido cerrando e incluso se han revertido. Sin embargo, a pesar de los grandes avances en materia educativa,las diferencias de gnero en cuanto al trabajo remunerado y no remunerado se ubican entre las mayores dela OCDE. Actualmente, la matriculacin es universal en el nivel de educacin primaria y no existen diferenciasde gnero. En cuanto a los niveles medio y superior, las mujeres tienen mayores tasas de inscripcin (90%comparado con el 84% entre los varones) y de graduacin que los varones (21% y 18%, respectivamente).Con respecto al desempeo acadmico, las nias mexicanas tienen un rendimiento similar o incluso mejorque el de los varones. A los 15 aos de edad, las nias superan a los varones en lectura. En matemticas yciencias, los varones superan a las nias, pero las diferencias son pequeas (vase la grfica 10.1).Las actitudes estereotipadas sobre temas acadmicos influyen de manera importante en las diferencias degnero en el rendimiento acadmico y en la seleccin de profesiones. Varios pases de la OCDE cuentanGrfica 10.1. Tasas de matriculacin en educacin secundaria por sexo, 2010 Mujeres Hombres140120100806040 200 AustraliaNueva ZelandaEspaa IrlandaPases BajosDinamarcaFinlandia FranciaBlgica NoruegaIslandia Portugal BrasilReino Unido OCDEEstoniaJapnCanad SueciaAlemaniaLuxemburgoItaliaGreciaHungra Austria Estados UnidosEsloveniaPoloniaCorea Sudfrica Suiza IsraelRepblica Checa MxicoChile China IndonesiaRepblica EslovacaFederacin RusaTurquaIndiaNota: La tasa bruta de matrcula en secundaria se refiere al nmero (total) de alumnos matriculados en secundaria, independientementede la edad, expresado como porcentaje de la poblacin en edad tericamente de secundaria. La tasa puede ser mayor a 100% comoresultado de la repeticin de grado o la entrada a edades menores o mayores de la edad tpica en ese nivel de grado.Fuente: OECD Gender data browser. 36 38. con prcticas para romper con los estereotipos tradicionales (Alemania), aumentar el inters de las nias enciencias y matemticas (Corea) y alentar a las mujeres a estudiar carreras en las reas de ciencia, ingenieray construccin (Carrefour de mtiers, Francia, y la campaa UK-Wise, Reino Unido).Los niveles de empleo de las mujeres, aunque muestran un aumento moderado, son los ms bajos de la OCDEdespus de Turqua (43% de las mujeres mexicanas tienen un empleo remunerado, comparado con un promediode la OCDE del 60%). La modesta participacin de las mujeres mexicanas en el mercado laboral se debe engran parte a la carencia de polticas de conciliacin entre trabajo y vida familiar, especialmente la insuficienteoferta de servicios de cuidado infantil (guarderas). Los esfuerzos para aumentar la cobertura de cuidado infantil(Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, PEIMT) y preescolar (con objeto dehacer cumplir la obligatoriedad de la educacin preescolar) son iniciativas que apuntan en la buena direccin,pero se puede hacer ms. Ejemplos de programas con resultados exitosos en esta rea incluyen Chile CreceContigo y Sure Start, del Reino Unido; ambos han contribuido a incrementar el empleo entre mujeres con difcilacceso al mercado laboral y han puesto especial nfasis en la calidad de los servicios (vase la grfica 10.2).El empleo informal tiene un peso importante en Mxico (vase el captulo El Mercado Laboral): ms dela mitad de las mujeres mexicanas con un empleo trabajan en el sector informal no agrcola. A tr