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LECCIN 9. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (II): VALIDEZ, EFICACIA Y

EJECUCIN1

Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo

Catedrtico de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

Sumario:

9.1. El rgimen de invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad.

9.2. Alcance y limitaciones a la validez.

9.3. El rgimen de eficacia de los actos administrativos: inicio, interrupcin y extincin

9.4. La ejecucin forzosa de los actos administrativos.

9.1. EL RGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

NULIDAD A Y ANULABILIDAD

148. Debe empezar por distinguirse entre validez o invalidez de un

acto, por una parte, y, por otra, eficacia del acto mismo. Como se vio en temas

precedentes el privilegio de autotutela de la Administracin parte de una

presuncin de legitimidad del acto administrativo que hace recaer la carga de

su impugnacin sobre los afectados por el acto; pero mientras tanto, mientras

no se impugnen o por alguna va se ponga en duda su conformidad con el

ordenamiento, los actos son ejecutivos se pueden ejecutar en cualquier

momento, precisamente porque se presumen legtimos, esto es, conformes con

el ordenamiento jurdico y ejecutables forzosamente por la propia

Administracin sin necesidad de acudir a los Tribunales.

1 ltima actualizacin en noviembre de 2012.

Validez vs. Eficacia

1

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El carcter ejecutivo y ejecutable de los actos se fundamenta en la

presuncin de su validez. Esta viene reconocida por el artculo 57 LRJPAC que

dispone que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho

Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se

dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Por lo tanto, esa presuncin de

legitimidad de los actos no es ms que eso, una presuncin iuris tantum que no

impide que, ante la constatacin de que el acto infringe de alguna forma el

ordenamiento jurdico, el mismo pueda ser declarado invalido por la propia

Administracin resolviendo un recurso contra el acto o en virtud de la

revisin de oficio o por los Jueces y Tribunales competentes.

Hay pues dos aspectos de los actos: uno su eficacia y otro su validez o

invalidez. En este apartado se va a examinar la cuestin de fondo: la validez o

invalidez del acto administrativo. Posteriormente se examinar la cuestin de

la eficacia de los actos mientras no se haya declarado su invalidez

149. La cuestin de la validez o invalidez de los actos administrativos no

puede quedar al margen de la teora general de la validez o invalidez de todo

tipo de actos o negocios jurdicos en todos los mbitos o ramas del Derecho.

No se trata obviamente de una peculiaridad del Derecho Administrativo el

que un acto contrario al ordenamiento se considere invlido. Lo que podra

considerarse peculiar en el Derecho Administrativo es el concreto rgimen de

la invalidez de sus actos: en especial los tipos de invalidez (nulidad,

anulabilidad e irregularidades no invalidantes) en relacin con los supuestos

en los que se aplica cada uno de esos tipos o categoras de invalidez en cada

caso, as como las tcnicas de conservacin de los actos administrativos

incluso invlidos que pondra de manifiesto un rgimen especial de los actos

administrativos.

Teora General de Invalidez en el Derecho.

2


Como se ha dicho antes, todas las ramas del Derecho conocen la

distincin entre nulidad y anulabilidad o en trminos que tambin se

emplean nulidad absoluta o nulidad relativa. En una primera aproximacin

puede considerarse que la nulidad es trmino que designa aquellos vicios de los

actos administrativos que por su enorme gravedad no pueden tolerarse o

admitirse en modo alguno. Por su parte la anulabilidad comprendera las

dems infracciones del ordenamiento jurdico, salvo las irregularidades no

invalidantes a que luego aludiremos.

La distincin entre una categora y otra de invalidez es tan antigua

como el Derecho. En el Derecho romano y en el Derecho intermedio existen

multitud de brocardos que expresan el nfasis que se quiere dar a la nulidad

frente a la anulabilidad: quod nullum est nullum producet effectum, quod initium

vitiosum est, tractu tempore convalescere non potest , pacta quae contra leges

constitutionesque vel contra bonos mores fiunt, nullam vim habere, indubitati iuris

est.

Lo cierto es, sin embargo, que al margen del significado que tuviera en

tales Derechos la cuestin de los vicios de actos y negocios, lo que interesa hoy

es destacar el significado y las consecuencias que la distincin tiene en el

Derecho actual y especialmente cmo juegan ambas categoras de invalidez en

el Derecho Administrativo.

150. La primera nota distintiva y aparente de la nulidad, o nulidad de

pleno derecho, radica en la gravedad de la infraccin cometida o en que ha

incurrido el acto, de forma que se podra decir que es la gravedad de la

infraccin lo que caracteriza la nulidad de pleno derecho o nulidad a secas. Sin

embargo ello nos llevara a un camino lleno de subjetividad para determinar

cundo un acto adolece de un vicio que por su gravedad supone su nulidad.

Notas distintivas de la nulidad.

3


En lugar de ello va a ser el propio ordenamiento el que nos diga cundo un

vicio es determinante de nulidad o anulabilidad (artculos 62 y 63 LRJPAC).

Ello hace que el tema de la gravedad sustancial del vicio, aunque no

deje de ser relevante, es algo que queda remitido a lo que diga el

Ordenamiento. En cambio va a cobrar ms importancia saber cules son las

consecuencias de que un acto incurra en el vicio de nulidad o anulabilidad.

A este respecto, y sin desdear la cuestin de la gravedad sustancial del

vicio, lo importante son las consecuencias. Y esas consecuencias, y las

diferencias entre un tipo y otro de invalidez, se muestran sobre todo en el

mbito procesal y procedimental.

Tres son las caractersticas de la nulidad o del acto nulo relacionadas

con este mbito:

a) Su alcance. La nulidad tiene trascendencia erga omnes, por lo que debe ser

apreciada de oficio por la propia Administracin o por los juzgados y tribunales

que pueden y deben declararla si la detectan aunque nadie invoque o alegue tal

vicio.

b) Su imprescriptibilidad (tractu tempore convalescere non potest ), por lo que las

acciones contra los mismos no prescriben.

c) La imposibilidad de convalidar los actos nulos por un acto posterior que

revalide o confiera efectos retroactivos al acto de convalidacin de forma que el

acto produzca sus efectos desde el principio como si nada hubiera pasado.

d) Los efectos de su declaracin sea por la propia Administracin o por los

tribunales se retrotraen al momento en que se dict el acto (efectos ex tunc), por

lo que desaparecen todas las consecuencias jurdicas y es como si el acto no

hubiera sido nunca dictado.

4


151. Por su parte la anulabilidad se caracteriza por los rasgos opuestos.

a) En cuanto a su alcance la anulabilidad tiene que ser instada por el interesado,

es decir, por quien tiene un derecho subjetivo o un inters legtimo y directo en

relacin con el acto. Si bien la Administracin puede declararla a travs del

procedimiento de declaracin de lesividad, los Jueces y Tribunales no pueden

declararla de oficio.

b) La anulabilidad constituye un tipo de invalidez que sana con el tiempo ya

que se hace inatacable (salvo recurso de revisin) en los trminos que luego

veremos

c) La anulabilidad es convalidable si se subsanan los vicios de que adolece.

d) Los efectos de su declaracin se producen ex nunc, es decir, desde el

momento en que sta tiene lugar, mantenindose, por lo tanto, todos los efectos

o consecuencias del acto surgidos desde que se dict hasta que tiene lugar su

anulacin.

152. El examen de las dos categoras de invalidez no quedara

completo si no hiciramos una referencia a dos categoras que tanto por exceso

como por defecto bordean el concepto de invalidez de los actos y negocios

jurdicos. Por una parte, estn el llamado acto inexistente que, en realidad, no

existe en nuestro Derecho positivo, por ms que siempre pueda considerarse

presente. Se trata de un acto que, en realidad, puede dudarse de si es

propiamente un acto administrativo o ms bien se trata de una apariencia de

acto o de inexistencia de acto 2 . La categora del acto inexistente no est

2 Por ejemplo, se comprende que el Ayuntamiento pueda imponer la obligacin de acometer obras de acondicionamiento al propietario de un inmueble; ese acto podra ser nulo o anulable, tal vez, por incurrir si incurre en alguno de los vicios que luego veremos, pero no cabe duda de que es un acto administrativo. Ahora bien si el Ayuntamiento impone a un vecino la obligacin de ir a la luna o de dar una vuelta a la tierra en bicicleta, la cuestin es que, en realidad, no estamos ante un acto administrativo, sino ante un disparate de tal entidad que

Notas distintivas de la anulabilidad.

Otros supuestos relacionados con la invalidez: los actos inexistente y las irregularidades no invalidantes

5


recogida en nuestro Derecho positivo, pero alguna doctrina reclama,

bordeando el retrucano, su existencia (la del acto inexistente). Como veremos

en el artculo 62 LRJPAC la figura del acto de contenido imposible puede

comprender alguno de los supuestos del acto inexistente, aunque puede

comprender otros diferentes.

Otro categora que estara por debajo de los supuestos de invalidez es la

de las irregularidades no invalidantes, que s encuentra acogida en el

Derecho positivo aunque sea con otro nombre como ms abajo se ver. Baste

ahora sealar que se trata de desajustes en los actos o negocios (errores

mnimos) que si bien inciden en su contenido no llegan a afectar a su validez.

153. Con lo dicho hasta ahora podemos hacernos una idea acerca del

significado y alcance de las dos categoras de la invalidez y de otras

situaciones conexas, pero nos hace falta saber en qu supuestos concretos

estamos ante actos nulos y en qu supuestos ante actos anulables, lo que

veremos en el siguiente apartado, pero antes de hacerlo es precisa una

reflexin general sobre una peculiaridad en este punto acerca del sistema de

invalidez en el Derecho Administrativo.

En efecto, a diferencia del Derecho Privado, en que los actos en contra

de lo dispuesto en la Ley son nulos salvo en los casos en que se prevea lo

nadie puede pensar que sea necesario impugnarlo so pena de quedar obligado a realizar la conducta que impone; en rigor podra reputarse como un acto inexistente.

Lo mismo ocurre si el conserje de un Ayuntamiento nos comunica que ha decidido, l mismo como tal conserje (o cualquier funcionario que no es titular de rgano alguno con el sentido que vimos que tiene el concepto de rgano), imponernos la obligacin de revocacin de la fachada de nuestra casa. Aqu es el hecho de que un funcionario, que no es un rgano administrativo, nos imponga una obligacin de esa naturaleza que, tal vez, nos poda imponer el Alcalde o el Concejal de Obras y Urbanismo lo que hace que nos planteemos que no estamos siquiera ante un acto administrativo que merezca tal nombre y que necesite ser impugnado, sino que no estamos ante acto administrativo alguno o, si se quiere, que estamos ante la inexistencia de acto o un acto inexistente, por ms que pueda parecer un oxmoron la expresin misma de acto inexistente.

El sistema de la invalidez en el Derecho Administrativo.

6


contrario (la nulidad es la regla general, la anulabilidad la especial) en el

Derecho Administrativo la regla es la contraria: cualquier infraccin del

ordenamiento jurdico poda decirse de forma ms amplia, cualquier

infraccin del Derecho ser en principio constitutiva de anulabilidad y, por el

contrario, la nulidad o nulidad de pleno derecho exige que haya una norma

especial con rango legal que expresamente prevea esa sancin de invalidez. As

se expresa el artculo 63 LRJPAC cuando afirma que: Son anulables los actos de la

Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso

la desviacin de poder.

La regla general, por tanto, es la de la anulabilidad (son anulables los

actos que incurran en cualquier infraccin). Por el contrario, el rgimen de los

actos nulos es muy diferente, pues es la propia Ley (artculo 62) la que establece

la lista de los actos nulos, lo que significa que los actos que no estn en tal lista

no incurren en nulidad, sino en la categora de cualquier otra infraccin de la

que habla el artculo 63 LRJPAC. Luego se ver el rgimen de las

irregularidades no invalidantes, pero en lo que interesa en este momento lo

peculiar es esta exigencia de norma expresa y especfica para considerar un acto

nulo, frente a la regla general de la anulabilidad si no se dice otra cosa. El

rgimen de la nulidad es el de inclusin expresa en una lista (pas de nullit sans

texte se deca en el Derecho francs); el rgimen de la anulabilidad comprende,

en cambio, cualquier infraccin del ordenamiento y por tanto es la regla

general.

154. Por lo que hace a la nulidad de los actos administrativos, los

supuestos concretos de los mismos estn comprendidos en el artculo 62.1

LRJPAC en forma, en efecto, de lista comprendida en las siete letras de la a) a

la g) que se contienen en dicho artculo. Debe notarse que la ltima letra no

La nulidad de los actos: supuestos concretos

7


contiene una determinacin de supuestos materiales de nulidad, sino una

simple remisin a los dems supuestos que se determinen en la Ley3. Esto no

pone en cuestin la afirmacin hecha ms arriba acerca de que la nulidad no

constituye la regla general, sino que es preciso que se contemple por la Ley

como un supuesto especial. Y no la pone en cuestin porque, en efecto, la

previsin se sigue cumpliendo: Solo constituyen supuestos de nulidad

aquellos que determina la Ley. El hecho de que haya ms o menos leyes que

prevean supuestos de nulidad no empece en nada la afirmacin que se ha

hecho: no hay nulidad sin previsin textual expresa en una norma con rango

de Ley.

Slo nos queda en este punto entrar en el estudio concreto de los

supuestos de nulidad que se prevn en las letras del artculo 62.1 LRJPAC,

sabiendo que la sptima es una clusula general de apertura de los supuestos

de nulidad a todos los casos en que una norma con rango de Ley lo diga como

ya se ha visto.

Eso es lo que establece el artculo 62.1 LRJPAC cuando dispone que los

actos de las Administraciones pblicas sean nulos de pleno derecho en los casos

siguientes:

1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

2. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del

territorio.

3. Los que tengan un contenido imposible.

4. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.

3 Se pueden identificar algunos supuestos como, por ejemplo, el artculo 150 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que establece expresamente que los acuerdos del Consejo de Administracin de la Autoridad Portuaria sobre el otorgamiento de nuevas licencias del servicio de manipulacin de mercancas o sus prrrogas en los que no se d cumplimiento a dicha obligacin (la de mantener contratados en relacin laboral comn determinado nmero de trabajadores) sern nulos de pleno derecho. 8


5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la

voluntad de los rganos colegiados.

6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisicin.

7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.

La lectura de los seis primeros apartados (al sptimo ya hemos hecho

referencia) es de por s suficientemente expresiva bastando aqu con subrayar

algunos aspectos.

Una de las novedades de la relacin de supuestos de la LRJPAC consiste

en la introduccin de la letra a) con referencia a los actos que lesionen derechos

y libertades susceptibles de amparo constitucional. Tal letra recoge la

inevitable consecuencia de reconocer en nuestra Carta de Derechos

Fundamentales, contenida en el Ttulo I de la Constitucin, algunos que la

propia Norma Suprema ha querido proteger en el artculo 53 de la CE con el

recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional4. La lgica consecuencia de

todo ello no puede ser otra que la de dar a las lesiones de esos derechos el

tratamiento correspondiente a los actos nulos: ni el paso del tiempo puede

convalidar esas lesiones, ni hace falta que se invoquen por la parte para que la

aprecie de oficio cualquier autoridad administrativa o judicial, ni finalmente

cabe convalidacin de ningn tipo. Si estamos hablando de derechos y

libertades fundamentales que son el fundamento del orden poltico y de la paz

social (artculo 10 CE) no cabe suponer que la defensa de tales derechos y

libertades es algo que slo afecta a quin resulta lesionado y no al Estado en su

4 Se trata de las libertades y derechos reconocidos en el artculo 14 y la Seccin primera del Captulo II. 9


conjunto. Este apartado letra a) es as un supuesto de difusin de los derechos,

valores y principios del Ttulo I a lo largo y ancho de todo el ordenamiento.

De las dems letras puede destacarse cmo la falta de competencia

supone consecuencias distintas segn hablemos de la falta de competencia

material o territorial (supuesto de nulidad a tenor de la letra b del artculo) o de

la competencia jerrquica que es motivo de anulabilidad en cuanto no

mencionada en la lista del artculo 62.

Por su parte, la referencia a un acto de contenido imposible puede

subsumir en algn caso los supuestos de acto inexistente, aunque el contenido

imposible puede comprender ms supuestos (requerir a alguien que ya ha

fallecido para que facilite alguna informacin, como quin era el conductor de

un coche de su propiedad el da en que se denunci una infraccin).

La referencia en la letra d) a los actos que constituyan ellos mismos

infraccin penal o se dicten como consecuencia de ella suscita, entre muchos

otros problemas que no es del caso plantear aqu, la reflexin acerca de que

por infraccin penal no slo hay que entender los delitos sino tambin las faltas.

La letra e) contiene un supuesto de nulidad muy frecuente en nuestro

prctica, como es el de la omisin total y absoluta del procedimiento. Esto nos

remite a la cuestin de las irregularidades procedimentales que, en funcin de

su gravedad constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho, de

anulabilidad o de irregularidad no invalidante. Para que los defectos

procedimentales determine la nulidad del acto resultante no basta cualquier

irregularidad sino que el Tribunal Supremo ha sealado (entre otras, en la STS

de 20 de julio de 2005) que: Debe recordarse que la nulidad prevista en ese artculo

62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino slo aqullas de

gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por

haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales

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trmites5. En la misma lnea de falta de procedimiento, aunque con un sentido

distinto, se mueve el supuesto de infraccin de las reglas de formacin de la

voluntad de los rganos colegiados que se regulan en el Captulo II del Titulo II

LRJPAC6.

Finalmente, la letra f) se refiere a un supuesto de nulidad que afecta por

igual a los actos expresos o presuntos que sean contrarios al ordenamiento

jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los

requisitos esenciales para su adquisicin (ello no pone en cuestin la existencia

misma del acto dictado por silencio positivo, sino que pone en cuestin su

validez y hace necesaria su revisin de oficio)7.

155. Finalmente, y aunque no se refiere a la validez de los actos

administrativos, sino a la validez de las normas reglamentarias o disposiciones

generales con rango inferior a Ley, debe notarse que en el caso de las normas, la

regla contenida en el artculo 62.2 LRJPAC, es exactamente la contraria que la

existente respecto de los actos administrativos: Son nulas de pleno derecho las

5 La STS de 10 de octubre de 1991 seala que: resulta necesario ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisin a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de observarse el trmite omitido, pues un elemental principio de economa procesal impide que se anule el acto cuando lgicamente se prev que el nuevo vaya a ser igual que el anulado.

6 Por ejemplo, cuando se aprueba un asunto que no estaba incluido en el orden del da sin que exista unanimidad de todos sus miembros en la aprobacin, pues para empezar faltaban algunos

7 En la STS de 1 de abril de 2004 (recurso nm. 1602/2000), se indica que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto nulo o anulable la Administracin debe seguir los procedimientos de revisin establecido por el artculo 102, o instar la declaracin de lesividad. En el mismo sentido la STS de 17 de julio de 2012 (FJ Sexto) afirma que los actos presuntos estimatorios se producen o con independencia de su conformidad o no a Derecho, de tal forma que, para el caso de que se estime nulo o anulable este acto presunto estimatorio, la Administracin originadora del mismo, de oficio o a solicitud de interesado, deber acudir a los procedimientos de revisin establecidos por el artculo 102, o instar la declaracin de lesividad, en los mismos trminos que si fuese un acto expreso.

La nulidad de las normas.

11


normas administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras

disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias

reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Debe notarse no obstante que los actos dictados en aplicacin de esas

normas no son, ellos mismos, nulos y por tanto no quedan afectados por la

nulidad de la norma que se declare por una sentencia o mediante revisin de

oficio. Tales actos dictados en aplicacin de una norma nula son, como tales actos,

anulables; pero, si hubiesen llegado a ser ya firmes, la nulidad posterior de la

norma que en su da les sirvi de fundamento no afecta a la firmeza de tales actos,

salvo en el caso de que la anulacin del precepto supusiera la exclusin o la

reduccin de las sanciones an no ejecutadas completamente (artculo 73 LJCA).

156. Los actos anulables son la otra categora prevista en la LRJPAC en

su artculo 63. Su estudio ofrece menos dificultades puesto que la regla es que los

actos administrativos que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento son

anulables (nulidad relativa). Se entiende, por tanto, que cualquier otra infraccin

distinta de las previstas en el artculo 62.1 o en normas con rango de Ley que

establezcan otros supuestos de nulidad es determinante de anulabilidad del

acto con los efectos que ello comporta.

Entre los supuestos de anulabilidad se menciona en el artculo 63.1 la

desviacin de poder que se define normativamente en el artculo 70.2 de la LJCA

como el uso de potestades administrativas para fines distintos de los previstos en

las normas8. La desviacin de poder tpica es la subjetiva o intencional; es decir

8 La desviacin de poder constituye un mecanismo de control de la legalidad ms all de la literalidad de la ley que existe, de uno u otro modo, en todo ordenamiento jurdico como recoge la STS de 9 de octubre de 2012 (FJ. Octavo): () es cierto que la desviacin de poder constituye un a modo de clusula de cierre del control jurisdiccional de la actividad de las Administraciones Pblica, conforme se haba ya acogido tempranamente por el Consejo de Estado francs

La anulabilidad.

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que se usa una norma a sabiendas de que se desva del fin que la misma

pretenda9. Pero tambin puede haber una desviacin de poder objetiva, cuando

se emplea una potestad para un fin distinto del previsto en la norma, pero sin caer

conscientemente en la cuenta de que se est haciendo un uso torcido de la misma;

es decir se hace algo pensando en servir intereses generales, pero se hace

utilizando potestades que tenan otra finalidad. En uno y otro caso debe

demostrarse la existencia de una finalidad distinta de la prevista por la norma,

que puede ser un fin de naturaleza privada pero tambin de carcter pblico10.

del que, como tantas otras instituciones del mbito jurdico-publico, fue recepcionado por el Derecho Espaol, que ya lo contemplaba, bien que limitadamente, en el Estatuto Municipal que se aprob por Real Decreto Ley de 8 de marzo de 1924, siendo acogida la institucin en la vieja Ley de la Jurisdiccin de 1956, de la que paso a la vigente Ley de 1998 que lo recoge en su artculo 70.2 cuando impone a los Tribunales la estimacin de los recursos contencioso-administrativo cuando se incurra en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico "incluso la desviacin de poder. De la relevancia de la institucin da cuenta que se ha incorporado al Ordenamiento Jurdico comunitario, cuando al atribuir las competencias del Tribunal de Justicia sobre el control de las instituciones de la Unin, la admite que no solo para los actos de las instituciones sino tambin para los de naturaleza "legislativa" -cualquier "norma jurdica"- y el artculo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea hace expresa referencia, como parmetro de ese control, a la desviacin de poder. Tampoco se ha querido dejar al margen la institucin en los mecanismos de control en el mbito del Tribunal Europeo de Derecho Humanos, cuando en los Textos Refundidos del Convenio para la Proteccin de los Derechos y de las Libertades, aprobado por resolucin de la Secretara General Tcnica de 5 de abril de 1999, se dispone en su artculo 18, al hacer referencia a las limitaciones de la aplicacin de las restricciones de derechos, que uno de los lmite para esas limitaciones es que "no podrn ser aplicadas ms que con la finalidad para la cual han sido impuestas"; lo que sin mencionarlo expresamente, supone el acogimiento de la desviacin de poder.

9 Es el caso, por ejemplo, de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que termina por anular un Acuerdo de 17 de octubre de 2006, del Pleno de un Ayuntamiento por que se aprob definitivamente la Relacin de Puestos de Trabajo del personal al servicio de dicho Ayuntamiento y que conlleva una alteracin sustancial del contenido del puesto de la recurrente por razones que no se ha justificado que vengan exigidas por el inters pblico, obviando los resultados del concurso de mritos realizado poco antes de esta modificacin. Tambin de la sentencia de 23 de febrero de 2012, que anula la declaracin como urbanizable de determinado suelo en el Plan General de Tazacorte, al identificar desviacin de poder, existiendo pruebas suficientes de que se actu con la finalidad de favorecer intereses particulares... y probado suficientemente el ejercicio ilcito de la potestad de planeamiento.

10 La STS de 11 de mayo de 2012 (recurso de casacin 4365/2008 ), con cita de otras anteriores seala que la desviacin de poder existe no slo cuando se acredita que la Administracin persigue una finalidad privada o un propsito inconfesable, extrao a cualquier defensa de los intereses generales, sino tambin puede concurrir esta desviacin teleolgica cuando se persigue un inters pblico 13


157. La categora de la anulabilidad no comprende sin embargo todas las

infracciones del ordenamiento con exclusin de las determinantes de nulidad

puesto que hay que tener en cuenta las llamadas irregularidades no

invalidantes que se contemplan en el artculo 63.2 y 3 LRJPAC

En primer lugar se encuentran las irregularidades formales que slo

determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales

indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.

El problema surge a la hora de determinar en qu casos los defectos de forma

determinan la invalidez o no, a lo que la jurisprudencia responde que debe

ponderarse, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisin a las

partes y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo

originario en caso de observarse el trmite omitido, pues un elemental principio

de economa procesal impide que se anule el acto cuando lgicamente se prev

que el nuevo vaya a ser igual que el anulado11.

ajeno y, por tanto, distinto al que prev el ordenamiento jurdico para el caso. Recordemos que el artculo 70.2 de la Ley Jurisdiccional exige, para que se aprecie la desviacin de poder, que el ejercicio de la potestad sirva a " fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico ". Basta, por tanto, que el fin sea diferente, de modo que aunque el ejercicio de la potestad administrativa se haya orientado a la defensa de los intereses generales, sin embargo se opone a la finalidad concreta que exige el ordenamiento jurdico. Por lo dems, ningn obstculo se deriva para la apreciacin de la desviacin de poder que estemos ante el ejercicio de potestades regladas o discrecionales, pues ese vicio puede concurrir tanto en unas como en otras.

11 As lo afirma la STS 10 de octubre de 1991. La STS de 30 de mayo de 2003 da una idea cabal de la relevancia que deben alcanzar la irregularidades procedimientales para constituir un vicio de validez: En este orden de ideas, no ha de olvidarse: Que los defectos de forma slo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados, y que esta regla, de relativizacin de los vicios de forma, que no determinan per se la anulabilidad, sino slo cuando al vicio se anuda alguna de esas consecuencias, es tambin predicable, al menos en procedimientos de naturaleza no sancionadora como el que ahora nos ocupa, cuando el vicio o defecto consiste en la omisin del trmite de audiencia. Si el no odo dispone de posibilidades de defensa de eficacia equivalente, la omisin de la audiencia ser o deber calificarse como una irregularidad no invalidante. En otras palabras, los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminucin efectiva y real de garantas. La indefensin es as un concepto material, que no surge de la sola omisin de cualquier trmite. De la omisin procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensin real y efectiva, es decir, una limitacin de los medios de

Las irregularidades invalidantes.

14


Por otra parte se encuentran las irregularidades en el cumplimiento de los

plazos. Al margen de las consecuencias que puedan derivarse de dicho

incumplimiento, con carcter general se afirma que la realizacin de actuaciones

administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la

anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo

(art. 63.3 LRJPAC). En este caso es necesario igualmente analizar las consecuencia

del incumplimiento del plazo a efectos de la defensa de intereses. No es lo mismo

el incumplimiento de un plazo fijado en las normas que no determine la entrada

en juego del silencio positivo o la caducidad del procedimiento (el plazo de diez

das para emitir un informe que se emite el da catorce, por ejemplo), que un plazo

que si produzca esos efectos. Si el transcurso del plazo determina que se entiende

producido un acto por silencio positivo, el acto demorado no puede ya tener un

sentido negativo; por tanto el retraso en este supuesto determina la invalidez del

acto12.

El hecho de que no tengan efectos invalidantes esas infracciones no

significa que no tengan consecuencias. El retraso en los plazos puede suponer la

aparicin del silencio positivo, pero tambin aunque no se afecte a la validez de

los actos expresos o presuntos pueden determinar la responsabilidad del

funcionario por el retraso.

9.2. ALCANCE Y LIMITACIONES A LA INVALIDEZ

alegacin, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses. Limitacin que, por lo expuesto, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado. En fin, el principio de economa procesal refuerza lo dicho, pues si lo susceptible de debate, y en realidad no debatido, es una estricta cuestin jurdica, cuya decisin no depende de elementos de prueba cuya disponibilidad se vea afectada por el paso del tiempo, sera contrario a aquel principio retrotraer las actuaciones para que la Administracin volviera a adoptar la decisin que adopt y que defiende como correcta en este proceso.

12 La invalidez, en el supuesto considerado, podra ser de nulidad, por omisin total y absoluta del procedimiento para revisar los actos administrativos. En esta caso el acto producido por silencio positivo. El procedimiento de revisin de los actos se ver despus. 15


158. La invalidez de los actos administrativos tiene el alcance que se ha

visto segn la categora de invalidez de que se trate, pero no puede dejar de

tenerse en cuenta la existencia de un principio de conservacin de los actos

administrativos que determina y limita las consecuencias de la invalidez.

Ese principio de conservacin se puede referir a los actos y trmites de un

procedimiento que no estn afectados por la invalidez; o a las partes de un acto

que no dependa de la parte anulada13. Las tcnicas para lograr la conservacin son

varias, contenidas en los artculos 64 a 67 LRJPAC: Transmisibilidad o no de las

consecuencias de la invalidez, conversin de los actos viciados, conservacin de

actos y trmites y convalidacin.

159. Bajo la rbrica de transmisibilidad el artculo 64 LRJPAC prev dos

supuestos en su nmero primero y segundo que conviene diferenciar. En el

primero contempla el supuesto de que un acto invalido sea seguido de otros y en

ese caso se trata de establecer qu pasa con esos actos sucesivos: si quedan o no

viciados por la nulidad del acto previo.

En el segundo se contempla el supuesto de que una parte de un acto

administrativo sea invlida y se trata de determinar en tal caso qu ocurre con el

acto en su conjunto.

En el primer caso artculo 64.1 la regla es que la nulidad o anulabilidad

de un acto no supone la de los sucesivos en el procedimiento, siempre que sean

independientes del primero.

13 Con la expresin anulada o anulacin de un acto, no se prejuzga en el lenguaje corriente si el vicio es de nulidad absoluta o relativa, sino que se destaca que se invalida de forma genrica sin expresin de causa, aunque en ocasiones se hable con ms precisin de declaracin de nulidad para el acto nulo suponiendo que lo que es nulo lo es desde siempre y que la sentencia se limita a declararlo- y de anulacin para el acto anulable.

Alcance y limitaciones a la invalidez. El principio de conservacin de los actos y actuaciones.

La intransmisibilidad.

16


As, si en un expediente iniciado a instancia de parte quiere comparecer un

tercero y el instructor no le admite por entender que no tiene legitimacin y el

tercero recurre y le dan la razn porque la decisin era invlida, los actos

posteriores a aquel por el que se le inadmiti son en principio vlidos: as, por

ejemplo, si se pidi por el instructor a los promotores del expediente que se

aportaran determinados datos o se pidieron certificaciones a otros rganos de la

Administracin, sin que se hubiese dado todava audiencia del expediente a todos

los interesados, de forma que el tercero finalmente admitido ha podido hacer

alegaciones antes de la propuesta de resolucin y proponer prueba, sin que las

actuaciones realizadas mientras no se le tuvo como parte hayan quedado

afectadas en modo alguno por esa razn, no hay razn alguna en tal caso que

comprometa la validez de los actos posteriores a la inicial negativa a tenerle por

parte en el expediente.

En cambio, si el acto es anulado por haberse denegado una prueba

pertinente, lo que genera indefensin, en dicho caso adems de anularse el acto

resolutorio se vern afectados los actos de trmite posteriores a la prueba no

admitida ya que se veran afectados por la ausencia de aquella por ejemplo, se

pudo haber evacuado un informe que se hubiese visto alterado si tal informe se

hubiera emitido teniendo a la vista el resultado de la prueba inicialmente

denegada -.

En el segundo caso art. 64.3 la nulidad parcial de una parte del acto no

determina la nulidad de todo l, a menos que la parte invalida sea tan importante

que pueda suponerse que sin ella el acto administrativo no se hubiera dictado.

Sera el caso de una condicin, entre varias, establecida en un acuerdo de

concentracin de empresas por el rgano competente para autorizar la

concentracin. Si tal condicin se declara nula, entonces habra que valorar si el

rgano que autoriz la concentracin en el caso de haber sabido que la condicin

17


era nula hubiera autorizado la concentracin sin esa condicin. Eso exige

ponderar qu importancia tiene la condicin en el conjunto de la decisin y, si no

tiene importancia suficiente, el acto del que la condicin forma parte la

autorizacin para concentrarse es vlido.

En sentido contrario una licencia de construccin que se sujeta a una

condicin nula contribuir obligatoriamente a la construccin de un polideportivo

municipal, cuando se tiene derecho a la licencia en funcin de lo que diga el plan

y no en funcin de si se contribuye o no a una obra por muy de inters pblico

que sea no impide que la licencia de obra otorgada sea vlida pese a la nulidad

de la clusula accesoria (es decir, de la condicin).

160. La conversin es otra de las tcnicas que contempla el artculo 65

LRJPAC (Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos

constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste).

Debe notarse que la conversin vale tanto para los actos anulables como

para los actos nulos. Un ejemplo sera el de la convocatoria para nombrar un

funcionario interino en que, despus de celebradas las pruebas, el nombramiento

se hace como funcionario de carrera: tal nombramiento sera nulo por no haberse

seguido el procedimiento establecido para el nombramiento de funcionarios de

carrera. Ahora bien, podra entenderse que ese acto puede convertirse en un

nombramiento de funcionario interino, puesto que en l se da cuenta de todas las

pruebas realizadas para ser nombrado interino y cmo las super el nombrado; el

que despus por error, o por la razn que fuese, el nombramiento concreto fuera

de funcionario de carrera (en propiedad, en trminos coloquiales) podra

considerarse un supuesto susceptible de conversin en tanto en l se dan todos

los elementos para el nombramiento como interino que se pueden contener y

mencionar en los antecedentes y fundamentos del acto que se anula.

La conversin.

18


161. La conservacin de actos y trmites es otros de los supuestos que

contempla la Ley en el artculo 66 LRJPAC: El rgano que declare la nulidad o anule

las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo

contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin.

Es evidente que la peticin de un informe a un organismo tcnico sobre la

ruina de un edificio es independiente del hecho de que el acto sea anulado porque

no se dio audiencia a alguien que tena inters legtimo y directo y que debi ser

citado, pero cuya presencia en el procedimiento no hubiera podido alterar el

contenido tcnico del dictamen.

162. La ltima tcnica de conservacin es la convalidacin de los actos

anulables que consiste en la subsanacin de los vicios de que adolezcan. Lo

relevante es que slo cabe para los actos anulables y que si el vicio consistiera en

incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse

por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto

viciado.

Los efectos de la convalidacin pueden ser retroactivos de acuerdo con

el artculo 57.3 LRJPAC si se dice as en ellos.

9.3. EL RGIMEN DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

INICIO, INTERRUPCIN Y EXTINCIN

163. En anteriores lecciones tuvimos ya ocasin de ver la cuestin de la

eficacia de los actos administrativos al hablar del principio de ejecutividad de

los actos dentro del tema relativo a la autotutela declarativa y lo mismo vale en

La conservacin.

La convalidacin.

Eficacia y autotutela.

19


relacin con la autotutela ejecutiva que se ver en el apartado siguiente de esta

leccin. Tiene por tanto que tenerse en cuenta lo ya visto con anterioridad.

No obstante deben recordarse y concretarse ahora algunas de las cosas

que entonces vimos. As artculo 57 LRJPAC los actos de las

Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn

vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos

se disponga otra cosa.

La eficacia podra demorarse cuando exista un plazo posterior a la

produccin de sus efectos. As ocurre cuando una norma especfica, o el propio

acto, lo dispone. En todo caso, es la propia Ley la que establece un matiz a esa

eficacia inmediata del acto al disponer que, la misma, quede demorada cuando

as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin

o aprobacin superior.

La eficacia retroactiva se califica de excepcional sin que, no obstante, se

impida que puedan tenerla aquellos actos que se dicten en sustitucin de actos

anulados o cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los

supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la

eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras

personas

164. Como se ha visto la notificacin es uno de los supuestos en que la

eficacia del acto queda demorada. Queda demorada desde luego en lo que hace a

los recursos que quepan contra el acto. Si el interesado no ha sido notificado mal

puede ejercer su derecho de recurso. Tampoco puede considerarse que el

interesado quede obligado por el acto puesto que no lo conoce y mal puede

pretenderse que existe para el interesado una obligacin desde el momento que

se dicta un acto que l no conoce todava. Finalmente tampoco puede procederse

Notificacin de los actos y eficacia de los mismos.

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a la ejecucin forzosa del acto sin su previa notificacin (artculo 93 LRJPAC). En

todos estos supuesto la eficacia del acto no es plena hasta que se produzca la

notificacin.

Debe notarse especialmente que la notificacin debe reunir una serie de

requisitos que se recogen en el artculo 58 LRJPAC: Toda notificacin deber ser

cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado,

y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo

en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que

hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados

puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente,

Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los

dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partir de la fecha en

que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y

alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o interponga

cualquier recurso que proceda.

165. En cuanto a la forma de hacer las notificaciones debe atenderse a lo

que dispone el artculo 59 LRJPAC y al artculo 60 para el supuesto de

publicacin.

En el caso de las notificaciones el lugar para practicarlas sin perjuicio de

las efectuadas por medios electrnicos de acuerdo con la Ley 11/2007 de 22 de

junio de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos es el que el

interesado que inicia el expediente haya sealado a tal efecto en la solicitud.

En cuanto a su prctica concreta debe tenerse en cuenta que si el

interesado, no se encuentra en su domicilio, en el caso de que el lugar

designado sea el domicilio, en el momento de entregarse la notificacin podr

hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el mismo y

Practica de la notificacin y, en su caso, publicacin.

21


haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se

har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en

que se intent la notificacin; intento, que se repetir por una sola vez y en una

hora distinta dentro de los tres das siguientes (artculo 59.3 Ley 30/1992).

Puede ocurrir tambin que el interesado o su representante rechace la

notificacin de una actuacin administrativa, y en ese caso tal circunstancia se

har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de

notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.

En los supuestos en que se desconozcan los interesados o se ignore

dnde deben ser notificados o no se hubiera podido practicar la notificacin la

notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del

Ayuntamiento en su ltimo domicilio y en el Boletn Oficial del Estado, de la

Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn cul sea la Administracin de

la que se proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano que lo

dict.

La publicacin, de acuerdo con los artculos 59 y 60 LRJPAC sustituye a

la notificacin surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de

personas o cuando la Administracin estime que la notificacin

efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la

notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la

notificacin efectuada.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria

del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de

comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones,

careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

22


9.4. LA EJECUCIN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

166. De nuevo hay que recordar aqu lo estudiado en el curso pasado

sobre la autotutela ejecutiva y los medios de hacerla.

El requisito previo para que la Administracin pueda proceder a la

ejecucin de sus propios actos es que el acto que va a servir de base a la actuacin

material de ejecucin haya sido adoptado y notificado a los interesados de

acuerdo con el artculo 93 LRJPAC.

A partir de ah la Administracin puede proceder a la ejecucin de sus

propios actos en cualquier momento, incluso si se han planteado recursos en va

administrativa o judicial discutiendo la conformidad a Derecho del mismo, a

menos que con ocasin de la tramitacin de estos recursos se proceda a la

suspensin ya sea en va administrativa o judicial como medida provisional o

cautelar. Sobre ello se volver en la siguiente leccin al estudiar los artculos 104

y 111 LRJPAC.

167. Los medios de ejecucin de los actos son cuatro que se recogen en

el artculo 96 LRJPAC y se regulan y desarrollan en los artculos 97 a 100.

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecucin subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsin sobre las personas.

Es preciso resaltar dos aspectos en relacin con la ejecucin de los actos. En

primer lugar que para proceder a la misma podra ser necesario entrar en el

domicilio del interesado. Como quiera que la inviolabilidad del domicilio est

La ejecucin forzosa.

Los medios de ejecucin forzosa.

23


garantizada por la CE en su artculo 18.2 es preciso que exista una autorizacin

judicial que, en el caso de los actos administrativos es otorgada por el juez de lo

contencioso-administrativo (artculo 8.6 LJCA) en defecto de consentimiento del

afectado.

En segundo lugar, no caben interdictos contra las actuaciones

administrativas efectuadas para la ejecucin forzosa de sus actos (artculo 101

LRJPAC). En la medida en que esa ejecucin puede afectar a bienes y propiedades

de los interesados (para ser embargados y en su caso subastados) se consideraba

que la posesin de los mismos estaba defendida por los jueces civiles a travs de

los interdictos y por eso se prohiban tales interdictos, puesto que se parta de la

hiptesis de que actuacin administrativa de ejecucin era correcta y que los

jueces civiles no podan revisar el fondo de un acto administrativo que slo se

trataba de ejecutar.

En realidad esa prohibicin de intervenir los jueces civiles se supona que

no inclua los supuestos de ejecucin forzosa cuando no se siguieran las

previsiones antes estudiadas, es decir, cuando se pretenda desarrollar una

actuacin material de ocupacin y apoderamiento de los bienes o propiedades o

la mera situacin de posesin de bienes - de los interesados a travs de lo que se

llamaba va de hecho.

En los supuestos de va de hecho el juez civil se eriga en defensor de la

posesin, pero slo en esos casos. Es decir, que si se haban seguido los pasos

previstos en los artculos 93 LRJPAC y siguientes el juez civil no tena nada que

decir pues no era quin para revisar el actuar de la Administracin y, por tanto,

tena prohibidos los interdictos; slo el juez administrativo podra revisar el fondo

del asunto.

En cambio si la Administracin pretenda la ejecucin de un acto por vas

de hecho en ese caso era posible acudir al juez civil mediante interdictos, puesto

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que una cosa era la actuacin legtima de la Administracin que no poda revisar

el juez civil, y otra la va de hecho ilegtima a primera vista.

Ahora bien, desde la nueva LJCA y de sus artculos 25.2 y 30, la va de

hecho es objeto de recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo

y no el civil, por lo que la previsin del artculo 101 de la LRJAP-PC ha perdido

sentido puesto que ya no caben tampoco los interdictos contra la va de hecho,

puesto que la LJCA prev ya una accin especifica contencioso-administrativa

contra la va de hecho en su artculo 30; accin que excluye as de la jurisdiccin

ordinaria la defensa de la propiedad o la posesin, ya atribuida definitivamente a

la jurisdiccin contencioso administrativa.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:

- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo,

Tomo II, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009, pp. 132-162.

- PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant

lo Blanch, Madrid, 2011. (leccin 14)

-

NORMATIVA DE REFERENCIA:

- Constitucin Espaola.

- Estatutos de Autonoma.

- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.

- Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa.

- Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los

Servicios Pblicos. 25


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