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ESTESTADOADO,,DEMOCRADEMOCRACIA CIA YY

GLGLOBOBALIZAALIZACIONCION

Globalización

GuillerGuiller mo O’Donnell**mo O’Donnell**

Algunas reflexiones generales*

*La versión original de este trabajo fue escrita por encargo de la Unidad sobre Estado y Sociedad Civil del BancoInteramericano de Desarrollo, la cual por supuesto no es responsable por ninguna de las opiniones aquí vertidasRealidad Económica agradece al Dr. O’Donnell y al BID su autorización para publicar este trabajo, el cual nopodrá ser reproducido sin previa conformidad.**Director académico, Helen Kellogg Institute of International Studies, Universidad Notre Dame, Estados Unidos.

El eje central de la argumentación del autor es el juego complejo y a veces contradictorio entre, por

un lado, el inmenso dinamismo de la globalización y, por elotro, la necesidad de un estado fuerte y amplio,

asentado sobre una ciudadanía conciente y unasociedad civil vigorosa, capaz de ser foco de lealtades de la

población, de sostener un sistema legal justo y efectivo, de pro-mover y a la vez domesticar las principales

consecuencias socialmente dañinas de los mercados, yde sustentar un régimen democrático. Parte importante delproblema es que la globalización ya está y seguirá estando,

pero tenemos muy poco del tipo de estado antes delineado.Otra parte del problema, no menos preocupante, es que el

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avance de la globalización sin un estado que la domestique dis-minuye la probabilidad de lograr ese estado. Frente a tal caren-cia, estos países nuestros, que nunca fueron ejemplo de igual-dad ni de homogeneidad, se hacen más desiguales, más het-

erogéneos y más desarticulados. A partir de esto, una reacciónes la de no hacer nada: ¿para qué nadar contra tan fuertes cor-rientes? Además, si uno ignora cómo funcionan los mercadosreales y cree ciegamente en los libros de texto, tal vez sea posi-

ble convencerse de que a la larga -vaya a saber cuándo- losbeneficios de la globalización y sus

mercados habrán de alcanzar a los muchos que primeronuestra historia y más tarde esta globalización han ido dejandode lado. Claro que en un mundo así ya no queda lugar para la política

ni para la democracia.

En la primera parte de este docu-mento discutiré algunos aspectosde la globalización y sus implicacio-nes sobre la problemática del esta-do en los tiempos actuales, sobretodo en lo que se refiere a Américalatina y el Caribe. Luego analizaréalgunas características más per-manentes del estado, en cuanto és-te se pretende el principal agentedel bien común de la población queacota en su territorio. Finalmente,discutiré algunos criterios que meparecen importantes para la vigoro-sa supervivencia de nuestros esta-dos nacionales en medio de laspresentes y futuras tendencias dela globalización, con especial aten-ción sobre otro fenómeno mundial,la democratización.

● Comienzo por un hecho obviopero que conviene recordar: vivi-mos una época inusitada de la his-toria de la humanidad, en términosde la magnitud y velocidad de loscambios de todo orden que estánocurriendo. Cincuenta, veinte yhasta diez años atrás nadie pudopredecir , o siquiera imaginar, esoscambios y mucho menos su impac-to combinado. A ellos solemos po-nerle un nombre, globalización, queabarca muchas cosas diferentespero que sin embargo tienen algu-nos aspectos en común. Uno deellos es que en buena parte operanpor medio de mercados –de bie-nes, de servicios y de ideas– casisiempre imperfectos pero merca-dos al fin. Otros aspectos comunesimplican un movimiento contra-puesto. Por un lado observamos,objetivamente, el rápido achica-miento del mundo, evidenciado porla enorme velocidad y amplitud delos bienes materiales e inmaterialesque se mueven, cada vez con me-nos obstáculos , en el planeta. Por

otro lado, ese achicamiento se con-trapone, y en realidad se comple-menta por un aspecto subjetivo: eldel ensanchamiento geográfico ytemporal con que la conciencia mo-derna se piensa a sí misma y a sucircunstancia. Cada vez más, mu-cho de lo que nos ocurre está origi-nado, o determinado, en ámbitosmás amplios y más transnacionalesque los de hace pocos años.

El movimiento combinado delachicamiento objetivo del mundo ydel ensanchamiento de nuestrasconciencias produce, sin duda, mu-chas cosas buenas, algunas de lascuales registraré abajo. Pero, juntocon otros factores que no es del ca-so analizar aquí, proque no pertene-cen directamente a la problemáticade la globalización, ella tambiénproduce fenómenos que se tradu-cen en la manifiesta angustia y de-sorientación contemporáneas. Sim-plificando puede decirse que esosfenómenos son dos y están cerca-namente relacionados: la sensaciónde que el destino individual, el demuchos de nuestros emprendimien-tos y hasta el de países enteros, es-tá más influido que nunca por fuer-zas y actores que operan más alláde nuestra capacidad de controlar-las. El otro fenómeno es la erosiónde todo tipo de fronteras, tanto dela vida individual (que antes podríaconcebirse circunscripta a la comu-nidad o país donde uno vivía) co-mo, y esto es lo que me importa en-fatizar aquí, de los estados nacio-nales. Hoy capitales, transaccio-nes, ideas y personas se muevenpor el mundo con lo que hasta ha-ce poco hubiera parecido una inusi-tada y, en varios sentidos, inconve-niente libertad.

Estos procesos coexisten para-dójicamente con otros, también enescala mundial, los de democrati-

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zación. Digo que paradójicamenteporque, salvo utopías de una ciuda-danía mundial que está muy lejanay de todas maneras no me parecerecomendable, la democracia pre-supone un estado fuerte y bien de-limitado. No hay democracia sinciudadanía, y no hay ciudadaníasin la base territorial que provee elestado –salvo casos excepciona-les, todos somos ciudadanos entanto somos miembros de un ciertoestado–. Esta ciudadanía no inclu-ye sólo el -por cierto muy importan-te- derecho del libre voto. Tambiénincluye en la vida cotidiana de lasociedad, derechos y obligacionesque el estado establece y garantizamediante su sistema legal. Ade-más, cuando la ciudadanía se ex-presa como pueblo o nación, cons-tituye un sistema de solidaridades,un sentido de pertenencia a un “no-sotros” que tiene como referenciacentral al estado, a la población y alterritorio que aquél delimita.

La erosión de todo tipo de fronte-ras a la que tiende la globalizaciónse contrapone con lo que pareceser la tendencia humana a generary mantener sistemas de solidaridadterritorialmante acotados, incluso laclara delimitación territorial presu-puesta por la democracia y la ciu-dadanía. Esto plantea por lo menostres preguntas. La primera, cómono luchar autodestructivamentecontra los vientos de la globaliza-ción sino más bien, si se me permi-te la imagen, digerir sus principalesconsecuencias negativas. La se-gunda pregunta es cómo lograr queel estado sea un techo acogedorpara su población, sobre todo paraaquellos que sufren muchos de losperjuicios pero gozan de pocasventajas de la globalización. Y, ter-cera, cómo ir construyendo y ex-pandiendo regímenes democráti-

cos basados sobre una ciudadaníaque nutre una sociedad civil activa,creativa y autoconciente de sus de-rechos y obligaciones. Estos sondesafíos colosales, mucho mayo-res que los que en su momento de-bieron enfrentar las viejas demo-cracias del norte -aunque ellas tam-bién deban hoy preguntarse cómoencarar estos mismos problemas-.Volveré sobre estos temas, peroantes me permitiré una digresión.

● Dije que vivimos en una épocasignada por cambios de enormemagnitud y rapidez. Estos son cam-bios en nivel mundial, que impactancadad rincón del planeta. Aunqueretrospectivamente los cambiosocurridos parecen menores, hubootras épocas, aproximadamenteentre 1850 y la primera guerramundial, cuando también se sintióque una época moría y otra nacíaconfusa y amenazadoramente. Setrató entonces de la veloz expan-sión de la industria, de la urbaniza-ción y de la participación política delos sectores populares en los paí-ses centrales y, junto con ella, de laexpansión del capitalismo y del co-lonialismo en escala propiamentemundial. La consecuente sensa-ción de vértigo llevó a algunasgrandes cabezas a formular susgrandes, clásicas síntesis: Weber,Durkheim, Marx, Darwin, Freud yotros intentaron encontrar sentido ydirección a la historia que vivían.Aún nos alimentamos de las ideasde estos genios. Pero estamoscondenados a sentirnos lejanos deellos, no sólo por todo lo que ha pa-sado y cambiado desde entoncessino también, y sobre todo, porquehoy ya no podemos tener la granilusión que los movía: tener conoci-miento suficiente, empírico y teóri-co, para desentrañar el sentido de

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la historia e indicar las líneas gene-rales, pesimistas u optimistas, enlas cuales la historia se seguiríadesplegando en el futuro.

Hoy sabemos que no podemossaber tanto. La inmensa compleji-dad de las sociedades nacionalesy de la sociedad mundial en suconjunto y la magnitud de los cam-bios que experimentan, prohiben(o hacen fútiles, si no grotescos) in-tentar repetir los intentos totaliza-dores de nuestros geniales prede-cesores. Sólo conocemos partes,pedazos, de una sociedad cadavez más globalizada, y porque glo-balizada, más compleja y multidi-mensional. Sabemos, asimismo,que las características de esaspartes y, sobre todo, sus posiblesdirecciones de cambio dependenno sólo de ellas mismas sino tam-bien de un complejo y cambianteconjunto de factores transnaciona-les e internacionales. Sobre esteconjunto, como acabo de decir, notenemos, ni creo que lleguemos atener, la teoría general que nues-tros más osados predecesorescreyeron poder formular.

La consecuencia es que los líde-res políticos y sociales, intelectua-les y, lo sepan o no, todos los habi-tantes de este mundo de hoy nave-gamos este huracán de cambios dela globalización casi sin brújula, conlimitados, y demasiadas veces, de-sactualizados mapas. Tantos cam-bios y tan pocos mapas son una delas fuerzas principales del malestar,de la incertidumbre y desasosiegoque tanto se manifiesta en el mun-do actual. Esto es especialmentecierto desde que, no hace mucho,caducó la última gran ilusión denuestra época y , con ella, los argu-mentos, reconozcamos que un po-co grotescos, de que finalmente lahistoria había encontrado su feliz

culminación. Me refiero a lo que ha-ce poco, pero parece que hace tan-to, fue la creencia de que el colap-so del comunismo permitiría quelos países convergieran en un mun-do de sólidas democracias y prós-peras economías.

La resultante angustia ante tor-mentas que no sabemos cómo do-mesticar ni a dónde nos conducentiende a provocar reacciones en-tendibles pero lamentables. Una deellas refuerza una tendencia que,por razones que no voy a examinaraquí, viene de antes: parcelar el co-nocimiento, hacerse experto en al-go –que muchas veces es impor-tante e interesante– sin querer nisaber preguntarse cómo ese “algo”se relaciona con otros temas y pro-blemas. Dicho de otro modo, el co-nocimiento estrechamente técnicoes indispensable para la reproduc-ción cotidiana de la sociedad, peroes tan incapaz de orientar su direc-ción de cambio como de examinarcríticamente (es decir, en el largoplazo, constructivamente) esoscambios. La segunda reacción con-verge con la primera. Ella consisteen negarse a reconocer la magni-tud de los cambios ocurridos y, so-bre esa base, cometer gruesassimplificaciones que no son sino larenuncia a hacerse cargo de lacomplejidad del mundo en que vivi-mos. Tanto el conocimiento estre-chamente tecnificado como las he-roicas simplificaciones alimentanserios errores, comenzando por lamanera en que plantean sus pro-pias preguntas.

● Un ejemplo de lo que acabo dedecir y sobre el cual me voy a de-tener en este documento, es laforma en que, frente a la evidenciade una multiforme y poderosa glo-balización, frecuentemente se

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plantea la cuestion de qué es esoque es hoy el estado, especial-mente el estado en los paísesmás o menos periféricos.

Hay dos respuestas básicas,igualmente simplistas. Una ignorala globalización y otros fenómenosconexos; sigue pensando el estadocomo una entidad que circunscribeefectivamente toda la vida política,económica y cultural de una na-ción. Esto, que nunca fue rigurosa-mente cierto, menos aún en nues-tros países, es menos cierto quenunca. La otra respuesta se des-plaza hacia el polo opuesto y afirmaque el estado ya no es más queuna ficción que en su lenta agoníaentorpece el libre –y últimamentebenéfico– juego de los bienes, ser-vicios e ideas que la magia del mer-cado global desata. Desde hacemucho tiempo nuestros países hanestado sujetos a los vientos de laeconomía, la cultura y la geopolíticamundial, y esto es hoy más ciertoque nunca. Pero esto no autoriza elnon sequitur de decretar la muertedel estado nacional. Me permitocreer que la presente discusión,que tal vez pueda parecer muyabstracta, es relevante para los te-mas del proyecto del Banco en elque se inscribe. Las reformas insti-tucionales y sus normativas nopueden ignorar los contextos, na-cionales y transnacionales, en losque se llevan a cabo y dentro de loscuales se determina su efectividad.Hablar, por ejemplo, de democracia(y de su necesario corolario, ciuda-danía) de los diversos poderes delsistema constitucional (incluso lospartidos políticos), de esquemas deintegración, de los diversos aspec-tos implicados por la reforma delpoder judicial, de desarrollo local yregional, de la opinión pública y dela vigencia de la ley, todo esto pre-

supone hablar del estado. Y “hablardel estado” presupone hacerlo des-de cierta concepción del mismo,desde cierta visión del lugar queocupa en la sociedad nacional y ensus relaciones con otros estadosasí como hoy también, en estemundo aguda y velozmente globa-lizado.

Aquí sólo puedo ofrecer, en mi in-tento de superar las simplificacio-nes ya criticadas, algunas reflexio-nes bastante genéricas, con parti-cular referencia a América latina yel Caribe. Comienzo con una metá-fora en la que insistía mi fallecidocolega Jorge F. Sábato: el estadoes una bisagra. Es decir, es un pun-to de separación y también de inter-mediación entre un “adentro” y“afuera”, entre lo que en casi todaAmérica latina (aunque, para des-gracia de ellas, no en otras partesdel mundo) ha sido una sociedadnacional, por un lado, y el mundoexterior a esa sociedad nacional,por el otro. El estado aspira a cons-tituir, delimitar y representar esa so-ciedad nacional, no sólo por mediode mapas, fronteras y embajadas,sino también de símbolos, rituales yedificantes historias incansable-mente contadas a generaciones ygeneraciones. Además, ya señaléque cuando el estado convive conun régimen democrático le otorgaun componente indispensable: laciudadanía. Ciudadanos y ciudada-nas son sujetos de derechos ema-nados de un estado que convivendentro de los límites territoriales de-marcados por dicho estado, y quepor eso mismo gozan del derecho aelegir y ser elegidos como autorida-des temporales de la población deese estado. No hay ciudadanía sinestado, ni democracia sin ciudada-nía, ni estado y ciudadanía sin unterritorio y una población claramen-

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te delimitados. Esto tal vez parezcacontradictorio, pero no lo es, conotro aspecto de la globalizaciónque me uno a otros en celebrar: losatisbos de emergencia de una so-ciedad civil transnacional. Por estoquiero decir el crecimiento de redesde diversos tipos de asociacionesque luchan por la vigencia universalde derechos básicos inherentes alas personas y a la naturaleza. Laimportancia intrínseca de estasasociaciones no puede ser exage-rada. Pero es importante notar quelos progresos efectivos y, sobre to-do duraderos, de estos esfuerzos,presuponen no sólo estímulostransnacionales sino también, encada lugar, ciudadanías activas yconcientes de la validez de los de-rechos y obligaciones que promue-ve la sociedad civil transnacional.

Un tema más amplio que el queacabo de tocar, también más com-plejo y ambiguo, es que todo esta-do proclama ser una autoridad pa-ra la nación (o para el pueblo, am-pliamente definido). Aunque seríalargo fundamentarlo, me parececlaro que, desde siempre y comosiempre, la existencia de un estado(es decir, de un tipo de autoridadterritorialmente delimitada que pre-tende supremacía en el control dela violencia en ese ámbito) conllevala idea de un bien que es público, ocomún, para todos los habitantesde ese territorio. Por supuesto, estapretensión ha dado lugar a numero-sos horrores e hipocresías. Ade-más, cuál sería el contenido de esebien común es la la materia primadel conflicto político. Pero, por otrolado, esa misma pretensión a ve-ces se proyecta convincentementecomo encarnación, parcial y discu-tible, pero encarnación al fin, deuna real vocación de servicio porese bien común. Además, la pre-

tensión de que el estado sea unaentidad orientada hacia el bien co-mún de la población de su territorioes una demanda de los sujetos aesa autoridad, especialmentecuando, en la democracia, ellosson mediante su voto los libres co-constituidores de la autoridad delos gobiernos, es decir, de aquellosque ocupan temporalmente lascumbres del aparato estatal.

Me gustaría repetir de manera al-go diferente lo que acabo de decir:el estado basa su pretensión de seraceptado como un sistema de do-minación y de coordinación social,es decir basa su legitimidad en con-vencer, habitual y generalizada-mente, que sus acciones se orien-tan al logro del bien común de lapoblación que alberga en su territo-rio. Prueba de esto es que todo dis-curso político, desde las cumbresdel estado o desde la oposición, ydesde el más sincero al más cínico,proclama ser la mejor manera posi-ble de alcanzar ese bien común.De una manera o de otra, esos sis-temas de poder que llamamos es-tados contemporáneos circunscri-bieron un territorio y una poblacióny llamaron a ésta su nación o supueblo, implantaron el sistema le-gal y ayudaron a escribir y rememo-rar continuamente su propia histo-ria. Algunos países tuvieron mayoro menor éxito en esta tarea, y encada país han habido importantesfluctuaciones a lo largo del tiempo.Pero en todos los casos más o me-nos exitosos de este doble procesode constitución de estados-nacio-nes y de su legitimación en tanto ta-les, hubo una imagen que sustentódicho proceso. Esta imagen –quepor supuesto no siempre fue cierta,pero que muchas veces fue efecti-va y eficaz– es que el estado eraverosímil, en el sentido de que con-

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taba con poder y voluntad suficien-tes para procurar el logro de algunaversión del bien común del conjun-to de su población. La idea conse-cuente fue que si no se avanzabahacia ese logro, era cuestión, tantobajo democracia como bajo autori-tarismo –aunque por supuesto dediferentes maneras– de cambiar elrégimen político existente o los gru-pos o partidos que lo dominaban.Pero sólo en casos tan extremoscomo desgraciados –de los que laantigua Yugoslavia y Ruan-da/Bu-rundi dan testimonio contemporá-neo– se ha llegado a poner encuestión la capacidad del estado, ypor lo tanto de su propia existencia,como agente capaz de lograr elbien común del conjunto de la po-blación existente en su territorio.

● Aunque en nuestra región esta-mos lejos de situaciones catastrófi-cas como las recién señaladas, meparece importante darnos cuentade que una una amenazadora posi-bilidad está insinuada por la globa-lización: la pérdida de verosimilitud,no ya de tal o cual grupo o régimenpolítico, sino del propio estado na-cional como concentración suficien-te de poder y voluntad para la ges-tión efectiva del bien común de supoblación. Me apresuro a aclararque esa verosimilitud siempre fueun poco mítica, sobre todo en paí-ses como los nuestros, situados enla periferia de los grandes poderesmundiales. Aunque no esté de mo-da hablar de esto -lo cual es unalástima, porque nos hace perderparte importante aunque segura-mente no la preferida de nuestrahistoria– diversas formas de de-pendencia siempre aquejaron anuestros países.Pero lo de hoy,quepa o no seguir hablando de de-

pendencia, es mucho más univer-sal, más difuso, más multidimen-sional y menos controlable aun porparte de los grandes poderesmundiales.

El achicamiento del mundo por lascomunicaciones y el transporte, laporosidad de las fronteras naciona-les a numerosos procesos econó-micos y culturales, la instantanei-dad de los grandes eventos políti-cos y de los movimientos de capi-tal, la expansión de los mercados aactividades antes impensables oque los estados excluían celosa-mente, la velocidad de circulaciónde las ideas, y la emergencia deidentidades que se definen por en-cima y más allá del estado nacional–éstos son algunos ejemplos deuna ola de cambios que nos dejanatónitos y, sin embargo, con másnecesidad que nunca de entendery de actuar-.

Si el estado moderno (moderno¿pero contemporáneo?) es aquelloque nació y funcionó históricamen-te poniendo límites alrededor de te-rritorios y poblaciones, ¿qué papelle queda, le debe quedar, a ese es-tado ante esa inmensa ola que esglobal, precisamente porque niegay tiende a arrasar todos los límites?Como algunos han observado, laglobalización no sólo erosiona esoslímites “por arriba”, en su tendenciaa aplanar el mundo. También loserosiona “por abajo”, cuando co-necta a capitales y trabajadores(así como a diversas actividadestécnicas) de algunas regiones di-rectamente con los mercados mun-diales, con escasa mediación delrespectivo estado nacional. Lo mis-mo ocurre cuando éstos y otrosprocesos ligados a la tecnología, lacultura y las comunicaciones, de-sarticulan las clases y otras catego-rías sociales, dificultando no sólo

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su acción colectiva sino también surepresentación en el proceso políti-co, sobre todo para aquellas a lasque la globalización impacta másnegativamente. Todo ocurre comosi, desde “arriba” y desde “abajo”,se esfumaran las posibilidades deconstituir y representar el bien co-mún de una población cada vezmás fragmentada.

● La pregunta acerca del presen-te y futuro lugar del estado frente ala globalización es también la pre-gunta acerca de cuál es y deberáser el lugar de la política en estasmismas circunstancias. Sin máspretensión que, como respecto delas cuestiones anteriores, dar unavisión preliminar de este tema, noquiero omitir aquí algunas observa-ciones generales.

En sus mejores versiones la políti-ca es una práctica y un argumentoacerca de una cierta visión del biencomún de un conjunto de seres hu-manos. Incluso la política “exterior”es vista como un instrumento paracoadyuvar al logro del bien común“interior”, el de la población delimi-tada por cada estado. Tal vez elsignificado más profundo de la glo-balización sea cuestionar el propiosentido de lo exterior y lo interiorsobre el cual se han basado históri-camente el estado, la nación y lapropia ciudadanía –que determinaquiénes votan en qué países y noen otros, aunque lo que se decidaen estos últimos sea inmensamen-te gravitante para lo que pasa en elpropio país-.

Todo esto muestra el grave errorde quedar atado a concepcionesque niegan la inmensa importanciade la globalización. Pero, por otrolado, no autoriza el simplismo de

decretar la muerte del estado y conél, necesariamente aunque pocasveces se sea conciente de ello, dela nación y de la ciudadanía.

Para salir de los cuernos de estedilema voy a hacer una afirmaciónpolémica: el estado está, seguiráestando y deberá seguir estandoen relación intrínsecamente contra-dictoria con el mercado, más preci-samente, con los diversos merca-dos que desde sus albores hasta laactual globalización el capitalismoha venido generando. Por un lado,está claro que los gobiernos ayu-dan al bien común tratando de apo-yar y promover mercados lo másagiles y eficientes posible, así comocuando se ocupan de mantenerciertos equilibrios macroeconómi-cos básicos. Además, el estadomoderno, sobre todo cuando es de-mocrático, debe ser también un es-tado de derecho. Esto es, debe res-guardar un vasto conjunto de re-glas y de prácticas que hacen efec-tivos y previsibles los derechos detodos sus habitantes, incluso –perono sólo– cuando ellos practican ac-tividades económicas. Hoy estáclaro que una efectiva legalidad es-tatal y políticas gubernamentalespropiciadoras de la vitalidad de losmercados son componentes nece-sarios del funcionamiento de lospropios mercados.

Empezamos a ver aquí una para-doja: al mismo tiempo que la globa-lización tiende a erosionar la autori-dad del estado sobre su territorio,en tanto la globalización funcionabásicamente mediante la expan-sión de diversos mercados,requeriría de estados dotados de lagran autoridad necesaria paramantener la efectividad de su lega-lidad, incluyendo por cierto un po-der judicial ágil, eficiente y honesto.La preservación y permanente ac-

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tualización de su legalidad es unaprimaria responsabilidad del esta-do, hacia sus ciudadanos (as) yhacia los diversos mercados, na-cionales y transnacionales, queatraviesan su territorio. Para estohace falta un estado que sea fuer-te y que también sea, aunque nonecesariamente grande, lo que lla-maría un estado “amplio”. Con es-to quiero decir un estado que abar-que eficazmente un amplio espec-tro de actividades, incluyendo loscomplejos marcos regulatorios sinlos cuales, pese a algunas ortodo-xias contemporáneas, el funciona-miento de los mercados tiende adistorsionarse y producir severasexternalidades.

En todos estos aspectos, la efecti-vidad de la ley está lejos de ser ga-rantizada por la sola aplicación desu lado punitivo. Esa efectividaddepende mucho más de patronesde educación y sociabilidad que va-loran intrínsecamente dicha legali-dad, de una ciudadanía que seaefectiva no sólo en el acto de votarsino también en el conjunto de la vi-da social y, también, de que cadauno sea tratado respetuosamentecomo real portador de los derechosque esa legalidad invoca. Estos as-pectos sólo pueden ser aproxima-dos bajo un régimen democrático–por eso, una vez que reconocen lanecesidad de una efectiva legali-dad, los amigos de los mercadosdeberían saberse también firmesamigos de la democracia-.

El logro de estos aspectos subya-centes a la efectividad del sistemalegal y de la ciudadanía nos devuel-ve al tema de la legitimidad del es-tado como agente verosímil de al-guna versión aceptable del bien co-mún: la observación voluntaria y re-gular de la legalidad se conecta es-trechamente con esa verosimilitud.

En este sentido es sumamentemarket friendly defender un estadofuerte. Esto es, un estado que seocupa mediante una amplia gamade actividades en sostener su propialegalidad aunque, como ya vimos,esa fortaleza del estado y la baseque la sustenta –su verosimilitud co-mo autoridad suficiente y auténtica-mente dedicada al bien público– es-tá erosionada por la globalización yla enorme expansión de los merca-dos con que ella se expresa.

● Hasta ahora me he referido aaspectos en los que, aunque nosiempre se lo reconozca, el estadoes complementario con el mercado.Llego ahora al punto en que ambasentidades, estado y mercado, soncontradictorios. Además de lasresponsabilidades que ya he seña-lado, también incumbe al estado, almenos en la medida en que puedaproyectar una imagen verosímil dededicación principal al bien público,controlar e incluso cancelar algu-nos efectos del mercado en rela-ción con los sectores más débiles ovulnerables de su población. En loslibros de texto todos los mercadosson iguales. En los mercados rea-les hay cruciales diferencias de re-cursos económicos, de organiza-ción, de información y de acceso ala economía internacional y al pro-pio estado. El secreto de la eficien-cia del mercado es, precisamente,premiar a los fuertes y eficientes ytender a eliminar a los que por cual-quier razón son más débiles. Pero,por otro lado, salvo el caso extremode quienes creen que es culpa delos socialmente débiles ser débiles,es necesario recordar que partefundamental de la legitimidad delestado, así como de la legitimidaddel régimen político (especialmentesi es democrático, ya que la digni-

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dad humana predicada por la ciu-dadanía presupone una mínimabase material) es contrarrestar losefectos del mercado en favor de losque no pueden soportarlos. Ambaslógicas, la del mercado y la del es-tado, tienen sentido, ambas son ne-cesarias y ambas coexisten, aun-que en el plano que acabo de indi-car lo hacen de una manera que esineluctablemente contradictoria.Negar esta inherente tensión –esdecir, atribuir primacía absoluta almercado o al estado– conduce asimplificaciones ideológicas que,aunque aparentemente opuestas,coinciden en ser socialmente des-piadadas.

Si a veces en nuestro pasado lalógica del estado tendió a sofocar lalógica del mercado, me parece queactualmente, bajo los ritmos de laglobalización, hemos penduladohacia el opuesto y no menos dañi-no extremo. Recordemos que, másallá de dogmas y de modas, ningúnestado de países razonablementedinámicos y exitosos ha dejado, aveces mejor y a veces peor, decontrarrestar el mercado en favorde los sectores débiles de su pobla-ción. Recordemos además que esen esos países donde la democra-cia ha logrado raíces más durade-ras y profundas.

Estos logros, a su vez, han tenidodos pilares que no son producto au-tomático de los mercados. Uno deesos pilares es un servicio civil queen las tres ramas del estado es ra-zonablemente eficaz, entrenado,motivado y remunerado. Sin este ti-po de agente público las accionesestatales, por necesarias y en prin-cipio acertadas que fueren, tiendena distorsionarse gravemente, si noa producir resultados opuestos alos buscados. El otro pilar es unhaz consistente y persistente de

políticas agrarias, dirigido a elimi-nar desigualdades extremas y apromover la emergencia de una po-blación rural que tiene suficienteseguridad jurídica, conocimientos ycapacidad organizacional para par-ticipar activamente en la vida eco-nómica, social y política de su país.Excuso señalar que estos pilaresnunca han sido muy sólidos ennuestros países y que, con pocasexcepciones, se han debilitado aúnmás al compás de las crisis econó-micas que hemos sufrido y, tam-bién, en las ideas cerradamenteantiestatistas que han inspirado al-gunas de las políticas orientadas aresolver dichas crisis.

De una manera o de otra, desdeesos dos grandes fenómenos mo-dernos, el estado y la economía ca-pitalista se originaron conjuntamen-te, y sobre todo desde que estaeconomía y sus mercados son eleje motor de la globalización, losestados se han tenido que enfren-tar con la tarea, sumamente difícilpero necesaria de, por un lado fo-mentar el mercado y por el otrocontrolarlo. Bajo la globalización,esta tarea es más necesaria, dificily cambiante que nunca, esto marcala enorme importancia y dificultadactual de la política y, dentro deella, de las tareas de gobierno: bus-car tesoneramente los siemprecambiantes puntos de equilibrio en-tre fomentar y controlar no “el” mer-cado sino múltiples mercados, ca-da uno de ellos con sus propias ca-racterísticas y exigencias; recono-cer que mercados muy importantesescapan al poder del estado nacio-nal y sin embargo intentan dirigir al-gunas de sus consecuencias; yconvencer que estas búsquedas sesiguen orientando, aunque a vecesconfusa y polémicamente, hacia elbien común del país.

17Estado, democracia y globalización

La abundancia de dogmas y lacarencia de teorías adecuadas, lageneralizada sensación de estarsujetos a procesos que nadie pue-de controlar, la dificultad de rela-cionar claramente las decisionespolíticas y políticas públicas con elbien público, así como la evidenciaque a veces no es la motivación dedichas políticas, agregadas a lastendencias desarticuladoras quegenera la globalización, todo estosubyace a un fenómeno no menosmundial que la globalización; elpesimismo, si no cinismo, que seobserva en casi todo el mundoacerca de lo que el estado, la polí-tica y los políticos pueden hacer.Esto, a su vez refuerza las ideolo-gías que demonizan el estado y lapolítica, lo cual por su parte erosio-na aún más lo que antes llamé laverosimilitud del estado y por ex-tensión de la política, como agen-tes del bien común,

● Frente a esto nuestra perpleji-dad no ayuda. Nuestro sensato re-conocimiento de que -excepto co-mo profesión individual de fe reli-giosa- ya no podemos aspirar adescifrar el sentido de la historia,empalidecen nuestros argumentosfrente a las grandes y vociferantesseguridades de los que aseguranque en realidad nada ha cambiado,así como de los que ven en el im-perio sin trabas de los mercadosglobalizados el futuro tan inelucta-ble como preferible de la humani-dad. Max Weber tenía razón cuan-do dijo que la política es un arduo ytesonero pulir de duras maderas.Por esto me parecen importanteslos esfuerzos que desde diversosángulos se realizan actualmentepara discutir y eventualmente im-plementar reformas que, recono-ciendo las múltiples deficiencias de

nuestros actuales estados, no leniegan su papel indispensable en lapromoción del desarrollo, la profun-dización de la democracia y el logrode sociedades más humanas. Setrata de apuntar hacia una ciertacalidad del estado sin la cual difícil-mente podemos navegar, entreotras cosas, las tormentas de laglobalización; me refiero a que eseestado no sea cualquier estado si-no que sea uno que incluya un ré-gimen democrático.

¿Por qué democracia en un con-texto como el que acabo de des-cribir? La respuesta no es obvia,ya que ese contexto puede pare-cer justificar, como lo hace enotras latitudes, alguna forma deautoritarismo supuestamente ilus-trado. En estos tiempos de la glo-balización un régimen democráti-co es más necesario que nuncapor al menos dos razones. Una esque la democracia es la positivaaceptación de la diferencia de unamultiplicidad de voces que apren-den a coexistir pacíficamente. Es-to, con un poco de suerte, bastan-te de buenos liderazgos y muchode diálogo es más útil que la vozmonocorde del autoritarismo parair descubriendo los desfiladerosque nos pueden sacar de los dile-mas que he descripto. La otra ra-zón es que, para que esto sea po-sible, el estado debe cumplir, conrazonable eficacia y legitimidad,no sólo sus tareas promotoras dela sociedad en su conjunto, inclu-yendo el desarrollo de los merca-dos, sino también las protectorasde los efectos de esos mismosmercados. Esto a su vez presupo-ne que los beneficiarios de esastareas sean voces activas, no sim-plemente recipiendarios pasivos,en el proceso político sólo la de-mocracia hace posible, aunque no

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garantiza, esto.● Permítaseme recapitular. El eje

central de mi argumento ha sido eljuego complejo y a veces contradic-torio entre, por un lado, el inmensodinamismo de la globalización y,por el otro, la necesidad de un esta-do fuerte y amplio, asentado sobreuna ciudadanía conciente y una so-ciedad civil vigorosa, capaz de serfoco de lealtades de la población,de sostener un sistema legal justo yefectivo, de promover y a la vez do-mesticar las principales consecuen-cias socialmente dañinas de losmercados y de sustentar un régi-men democrático. Parte importantedel problema es que la globaliza-ción ya está y seguirá estando, pe-ro tenemos muy poco del tipo deestado que acabo de delinear. Otraparte del problema, no menos preo-cupante, es que el avance de laglobalización sin un estado que ladomestique disminuye la probabili-dad de lograr tal estado. Ante estacarencia, estos países nuestros,que nunca fueron ejemplo de igual-dad ni de homogeneidad, se hacenmás desiguales, más heterogéneosy más desarticulados.

Frente a esto, una reacción quedebe ser tomada en serio es la deno hacer nada: ¿para qué nadarcontra tan fuertes corrientes? Ade-más, si uno ignora cómo funcionanlos mercados reales y cree ciega-mente en los libros de texto, tal vezsea posible convencerse de que ala larga -vaya a saber cuándo- losbeneficios de la globalización y susmercados habrán de alcanzar a losmuchos que primero nuestra histo-ria y más tarde esta globalizaciónhan ido dejando de lado. Claro queen un mundo así ya no queda lugarpara la política ni para la democra-cia. En ese mundo sería sólo cues-tión de ajustar algunos detalles,

fundamentalmente técnicos, paraseguir pasivamente un rumbo quelos azorados navegantes no pue-den determinar. Más precisamente,ya no quedaría lugar para la políti-ca en su mejor sentido, el de bús-queda, en diálogos y conflictos, demaneras de aproximar el logro deversiones aceptables y respetablesdel bien común. La imagen de na-vegar con buena técnica pero sinrumbo es, por supuesto, una cari-catura. Pero en algunos de nues-tros países no faltan situacionesque parecen aproximarse peligro-samente a ella.

Por su propia naturaleza, la globa-lización no excluye ninguna partedel planeta. Hoy vemos también alos más poderosos países luchan-do por encontrar respuesta a los di-lemas y desafios que he anotado.También vemos a esos países va-cilando, cambiando rumbo y no po-cas veces fracasando en esos in-tentos. Allí también reina amplio es-cepticismo y cinismo acerca de loque el estado, la política y los polí-ticos pueden realmente hacer. Allítambién queda claro -me temo quemás claro que en parte de Américalatina- que sería un terrible erroradaptarse pasivamente a las ten-dencias desarticuladas y desiguali-zantes de algunas de las corrientesde la globalización. También enesos países está vigente, como en-tre nosotros, la pregunta que for-mulé antes acerca de cuál deberíaser hoy el lugar del estado y de lapolítica, y del arco de solidaridadesque ambos tienden a tejer sobre unterritorio determinado.

Pero la similitud genérica de losproblemas puede esconder la es-pecificidad con que ellos se plan-tean en cada caso y, por lo tanto, laespecificidad de las respuestas quehay que explorar. Sobre todo, no

19Estado, democracia y globalización

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*Agradezco a Carlos Tobar haberme sugerido este punto.

deberíamos ignorar que si lo dichoacerca de los países centralesmuestra el enorme impacto univer-sal de la globalización, ese impactoes más fuerte, al menos en sus la-dos negativos, cuanto más débilesson nuestros estados y nuestraseconomías, y cuanto más desarti-culadas ya eran y siguen siendonuestras sociedades. No me cabeduda de que el futuro de nuestrospaíses depende, en muy buenamedida, de la combinación de vigory flexibilidad, alimentada de autén-tica preocupación por el bien co-mún, con que importantes segmen-tos de la población, incluidos muyespecialmente sus segmentos diri-gentes, acepten y a la vez domesti-quen la globalización mediante for-talecidos estados nacionales.*

● Este documento, dada su natura-

leza, el nivel de análisis en que se hacolocado y las propias limitacionesde su autor, termina sin proponer po-líticas o decisiones concretas. Peroespero que sirva como enunciaciónde algunos factores contextuales, oparámetros aceptables, dentro delos cuales, nos guste o no, los diver-sos aspectos de la reforma del esta-do deben desarrollarse. En éste yotros planos sólo podríamos ignorara alto costo las complejas relaciones-en parte complementarias y en par-te contradictorias- que he esbozadoentre el estado y los mercados cre-cientemente globalizados, así comoel papel indispensable de la demo-cracia para encontrar, sustentar y le-gitimar las soluciones que habrá queir explorando dentro de los laberintosque nos impone este mundo actual.