APUNTES SOBRE ORDEN PUBLICO ECONOMICO

Profesor Eduardo Abedrapo B.Cátedra de Derecho Económico (marzo 2003)

I. CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO ECONOMICO

Como es dable esperar, los conceptos de orden público y orden público económico no son unívocos en la interpretación doctrinaria. Existe una variada e interesante literatura jurídica que se ocupa de este tema en detalle, reflexionando sobre cada uno de sus aspectos específicos, y que fundamenta sus diversas concepciones tanto en convicciones filosóficas como en razones de carácter más bien práctico de índole estrictamente jurídico.

Así, por ejemplo, nos encontramos con el concepto de orden público recogido en las actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, según la cual el orden público es aquel conjunto de normas y maneras de ser de un pueblo que configura su naturaleza esencial y las cuales no pueden ser afectadas, porque de serlo, se estaría afectando la estructura fundamental de un pueblo". De este modo "orden público es la forma como los hombres viven y se cohesionan dentro de un Estado de manera esencial".1

Por su parte, Luis Claro Solar, en una concepción de carácter más positivista, define el orden público como "el arreglo de las instituciones indispensables a la existencia y funcionamiento del Estado y que miran a la constitución, a la organización y al movimiento del cuerpo social". En este sentido "orden público equivale a orden social”.2

A su tiempo, Couture también se ocupa de este término y define el orden público como el "conjunto de valoraciones de carácter político, social, económico o moral, propias de una comunidad determinada, en un momento histórico determinado, que fundamentan su derecho positivo y que éste tiende a tutelar". 3

De una forma muy similar se expresó en Chile el jurista Arturo Alessandri Rodríguez, para quien el orden público podría definirse en forma aproximada como "el conjunto de principios morales, religiosos, políticos, sociales y económicos sobre los cuales reposa, en un momento histórico dado, la organización de una sociedad y le permite a ésta desenvolverse correcta y adecuadamente".4

El concepto de orden público también ha sido abordado por tribunales superiores de justicia. Así, en fallo de 13 de marzo de 1954 de la Corte de Apelaciones de La Serena, se establece: "Por el concepto de orden público debe entenderse la situación de normalidad y armonía existentes entre todos los elementos de un Estado, conseguida gracias al respeto cabal de su legislación y, en especial, de los derechos esenciales de los ciudadanos, situación dentro de la cual elimina toda la perturbación de las normas morales, económicas y sociales imperantes y que se ajusta a los principios filosóficos que informan dicho Estado”.5

Sea cual fuere la conceptualización precisa a la cual se adhiera, es claro que hay rasgos comunes a todas ellas que dicen relación con el orden público como expresión institucional de ciertas valoraciones esenciales para la vida en comunidad, el cual se convierte, por tanto, en un límite necesario a la autonomía de la voluntad.

1 Actas oficiales de la Conmisión Constituyente de 1980, sesión Nº 128.2 Luis Claro Solar “Explicaciones de derecho civil chileno y comparado”, 1937.3 Citado por Jorge Streeter en “Orden público económico”, material de trabajo, Universidad de Chile, 1985.4 Citado por Arturo Irarrázaval en “Orden público económico: ficción o realidad”; Revista del Colegio de

abogados de Chile, abril de 1999.5 Citado por J. Streeter en ob.cit.

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Si nos guiáramos por la definición de Couture, lo cierto es que resultaría redundante precisar el concepto de orden público económico por cuanto el concepto puro de orden público recoge las valoraciones de carácter económico y las institucionaliza a través de la norma positiva. Sin embargo, y sobre la base que el concepto de orden público económico no es necesariamente una aplicación del concepto general de orden público al ámbito de la actividad económica, múltiples tratadistas han realizado ingentes esfuerzos por precisarlo de mejor manera y darle así un contenido específico más propio de la materia que se ocupa.

De acuerdo con lo planteado por el profesor Jorge Streeter, "los intentos de precisar qué es el orden público económico se orientan por dos vías principales: una, ve el orden público económico como un concepto meramente funcional, sin un contenido determinado; la otra, pone en cambio el acento en aspectos sustantivos que se refieren a la organización económica fundamental de la sociedad”.6

Así, para el destacado tratadista francés Gerard Farjat, quien se inserta dentro de las visiones funcionalistas, el orden público económico es "el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos con el objeto de organizar las relaciones económicas". Agrega Farjat que "El orden público económico se opone al orden público clásico. El orden público del derecho civil tradicional es una noción de excepción, que está puesta frente a la regla de la libertad contractual y que se define por su contenido: (ese orden público clásico) está constituido por los principios fundamentales sobre los cuales descansa la sociedad. El orden público económico es un instrumento técnico de una legislación diversificada. Es una noción funcional. Su función (la dirección o la protección) es la única nota de unidad del concepto. En la medida que las disposiciones imperativas están al servicio de particulares corrientes cuyos intereses han sido estimados insuficientemente protegidos por el legislador, ya no es posible referirse a principios fundamentales o a valores éticos para definir el orden público económico. Se trata de una noción instrumentalista o funcional, que califica las medidas de autoridad adoptadas por el Estado para organizar la economía y las relaciones contractuales".7

En esta misma tendencia funcionalista puede ubicarse la opinión de una serie de autores nacionales como Aramayo, Varela y Ortúzar (todas ellas efectuadas sobre mediados del siglo pasado) para quienes el orden público es esencialmente el conjunto de normas que rigen a la actividad económica, lo que no significa desconocer el carácter finalista de estas normas en vistas al bien común.

Dentro de los conceptos materiales o que intentan incorporar elementos de carácter cualitativo, es posible clasificar la definición señalada por la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución para la cual el orden público económico comprende "las normas fundamentales destinadas a regular la acción del Estado en la economía y a preservar la iniciativa creadora del hombre, necesaria para el desarrollo del país, de modo que ellas conduzcan a la consecución del bien común".8

Por su parte los tribunales superiores de justicia parecen haber adherido a un concepto material de orden público, como es posible extraer de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de 10 de marzo de 1983, confirmada por la Corte Suprema el 30 de marzo del mismo año, la cual señala: "Se ha definido al orden público económico como el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía del país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución, y es justamente en esta carta donde se contiene el valor fundamental que debe tenerse en consideración: el bien común que está estrechamente vinculado a la función social de la propiedad y a las actividades económicas, que viene a ser el resultado del ejercicio de una forma del derecho de dominio".9

6 Jorge Streeter, ob. cit.7 Citado por Ricardo Silva en “Orden público económico”, memoria de grado, 1994.8 Citado por Víctor Manuel Avilés en “Orden público económico y dercho penal”; Edit. Conosur, 1998. 9 Citado por R. Silva en ob. cit.

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Recientes trabajos de diversos autores han considerado la posición del influyente constitucionalista chileno José Luis Cea dentro de las tesis materiales de orden público económico, sin embargo su definición parece corresponder más bien a una toma de posición ecléctica, que en cuanto tal recoge elementos tanto de las tesis materiales como de las funcionales. Para Cea, el orden público económico es "el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución". Este orden público económico, continua Cea, "debe ser interpretado y aplicado con sujeción a los valores que modelan la institucionalidad política, social y económica proclamada en la Constitución. Es decir, unos mismos principios matrices sirven en los tres planos aludidos, porque uno solo es el trazado institucional y así tiene que ser comprendido y llevado a la práctica".10

Dicha definición parece haber sido recogida por los máximos tribunales de justicia en fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 15 de junio de 1992, aprobado en consulta por la Corte Suprema el 29 de septiembre del mismo año, en que se define orden público económico como "el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla ".11

No obstante el eclecticismo y esfuerzo de síntesis planteado por el profesor José Luis Cea, su definición de orden público importa un cierto sesgo estatista al incorporar de manera explícita la facultad de las autoridades para regular la actividad económica. Esto parece entroncar con la ya añeja posición de algunos tratadistas, para quienes el derecho económico era esencialmente el derecho a la intervención del Estado en la economía.

Hoy es claro que el derecho económico, al menos como concepción sustantivo en una economía de mercado, mira al conjunto de agentes que participan en la actividad económica, públicos o privados; nacionales, extranjeros o internacionales. De este modo tanto el derecho económico como el orden público económico son categorías que no pueden encasillarse en la dicotomía clásica derecho público-derecho privado, pues actúan en parte en ambos ámbitos y se alimentan, a su vez, de los principios y postulados que rigen a cada cual.

De este modo, el orden público económico puede conceptualizarse, de manera más clara y precisa, como el conjunto de principios, instituciones y normas de carácter jurídico relativas a la organización y funcionamiento de la economía.

Innecesario resulta incorporar en la definición una remisión a la Constitución, por cuanto los principios de relevancia jurídica que rigen las actividades y relaciones económicas de interés para el derecho o bien están contenidos en la Carta Fundamental o se encuentran necesariamente en armonía con los mismos, ya que muchos de ellos se desprenden de normas que se ubican en la arquitectura básica de la legislación complementaria.

En cuanto al concepto de economía, este debe ser el más amplio posible. Es decir que incorpora tanto los aspectos organizativos generales (ámbito de los quehaceres públicos y privados, rol de las instituciones estatales, distribución de competencias) y de índole macroeconómico (referidos a fenómenos del conjunto de la economía), como también lo relativo a las actividades y relaciones económicas de los diversos agentes en los distintos mercados (aspectos microeconómicos).

Importante es aquí recordar que si bien el Estado, en sus diversas personificaciones, "es" la autoridad pública, y para el caso específico corresponde a "la autoridad económica", también actúa como un sujeto más en la economía -sin ningún tipo de privilegios ni supremacía- en cuanto consumidor de bienes y servicios, ya sea a través del fisco o de las empresas públicas, caso este último en que también asume el rol de productor o prestador de bienes y servicios y en que, en general, se regirá por normas de orden puramente privado. Evidentemente, el peso relativo del Estado como sujeto económico (consumidor) lo convierte en un agente

10 José Luis Cea “Tratado de la Constitución de 1980”; Edit. Jurídica, 1988.11 Citado por John Jaederlund en “El recurso de amparo económico”; Edit. Librotecnia, 1999.

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especialmente relevante en la marcha de la economía, aún sin considerar su papel como regulador de la actividad económica.

II. PRINCIPIOS DEL ORDEN PUBLICO ECONOMICO NACIONAL

Si bien el concepto de orden público económico, tal cual ha sido definido anteriormente, es evidentemente un término funcional, el contenido cualitativo del mismo no es neutral. Efectivamente, el concepto de orden público económico, como también el de derecho económico, puede ser utilizado en distintas comunidades para referirse a tópicos idénticos pero de contenido diametralmente opuesto. Así, no será lo mismo desde un punto de vista sustantivo, el contenido del orden público económico en una economía planificada centralmente que en una de corte liberal; en una abierta que en una de corte proteccionista.

Como ha sido señalado, los principios que constituyen el orden público económico nacional están contenidos especialmente, no exclusiva ni exhaustivamente, en la Constitución Política de la República. Estos principios, como es obvio, responden, idealmente, a las concepciones filosóficas y políticas, llevadas al campo económico, de quienes ejercen el poder constituyente y legislativo o, simplemente, a las visiones sobre la conveniencia de aplicar determinados sistemas o modelos económicos. Es decir, no es que producto de la constatación constitucional de determinados principios se produzca el consecuente ordenamiento general de la economía sino que por el contrario, teniendo en vista un cierto orden económico, se incorporan en la construcción jurídica nacional los principios y luego las normas que lo implementan.

Siguiendo el criterio de Cea, la Constitución Política nacional deja en el umbral de su materialización la idea de democracia social cuya fórmula jurídico-política es el Estado Democrático y Social de Derecho (que algunos denominan simplemente Estado Social de Derecho), la cual está incorporada en los principales textos constitucionales europeos. Esta concepción, sin afectar el principio de libertad de los particulares para desarrollar actividades económicas, reconoce al Estado una importante capacidad interventora en la economía, muy especialmente en lo que Forsthoff denomina la “procura existencial”, que busca asegurar a todas las personas una vida digna desde un punto de vista material.12

Ahora bien, los principios contenidos en el orden público económico nacional son los propios de una economía mixta, en que el mercado juega un rol relevante. Es decir, de una visión económica que considera al mercado como el mejor asignador de los recursos disponibles en la economía, sobre la base de la actuación más libre posible de los agentes privado, lo cual no implica desconocer, tal cual se señaló anteriormente, el papel que debe jugar el Estado en la economía. Más precisamente es posible señalar que el orden público económico chileno se orienta a una economía social de mercado, en cuanto se asigna al Estado un rol activo en la búsqueda del bien común, lo que implica garantizar ciertos bienes o servicios básicos a la totalidad de la población (acceso a la educación, al sistema de protección a la salud, a la seguridad social) o ciertas condiciones de vida (medio ambiente puro). De este modo, queda entregado esencialmente a la acción de los particulares el desarrollo de los diversos procesos económicos asociados a la producción y el comercio de bienes y servicios (de acuerdo con las normas legales correspondientes) y con ello en buena parte la marcha de la economía en general. A su vez, le corresponderá al Estado desplegar todas las acciones propias de su papel como autoridad y responsable final de la situación económica del país. En este sentido destaca nítidamente la autonomía que la Constitución otorga al Banco Central, ente público encargado de la política monetaria.

Sin perjuicio de lo manifestado anteriormente, es menester dejar en claro que la Constitución en ninguna parte señala expresamente su adscripción a un modelo económico de mercado, sino que esta se desprende de la interpretación finalista, coherente y sistemática del conjunto de normas que la integran. Así, es posible citar como preceptos claves que fundamentan dicha afirmación, los contenidos en su artículo primero que garantizan a los grupos intermedios (las

12 José Luis Cea, ob. cit.

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empresas y las corporaciones en general) la autonomía necesaria para alcanzar sus fines y a las personas individuales la protección de las garantías constitucionales, en las que se establecen con especial fuerza la libertad para emprender actividades económicas y el pleno respeto a la propiedad privada. A su vez, se consigna la imposibilidad para el Estado de cumplir funciones empresariales, salvo autorizado por ley especial que requiere un alto grado de consenso para su aprobación, y de afectar los bienes privados, excepto que medie el interés nacional y se proceda conforme a la legislación respectiva.

Con todo, la intensidad con que ejerza el Estado su facultad para intervenir como ente regulador de la economía pueden marcar fuertes diferencia dentro de un mismo esquema económico. Actualmente, uno de los tópicos específicos de análisis en las principales economías occidentales está referida precisamente a la necesidad, forma y niveles de regulación de los distintos mercados y, por supuesto, al grado de compromiso del Estado con relación a los objetivos de tipo social.

La regulación y la reglamentación son reconocidas como técnicas fundamentales del orden público económico en los sistemas de mercado. La regulación, cuyo fundamento en la teoría económica se encuentra en el monopolio y las externalidades negativas (a los cuales podríamos agregar la asimetría de información y la provisión de bienes públicos por parte del Estado, todos elementos que constituyen fallas de mercado), es la intervención del Estado en un mercado o actividad económica con el fin de evitar abusos de posición monopólica o efectos sociales no deseados, o dicho más técnicamente maximizar el bienestar social (esto es la suma del excedente del productor y del consumidor) actuando, esencialmente, respecto de los precios, las cualidades de los productos y servicios o del número de partícipes en una determinada actividad o mercado (en este sentido, no es sólo la existencia de fallas de mercado lo que justifica la regulación económica sino que además se requiere que la intervención del Estado supere los costos que esta conlleva). La reglamentación, por el contrario no pretende afectar los aspectos fundamentales del comportamiento de un mercado determinado sino que simplemente establecer ciertos requisitos o condiciones para cumplir una actividad, ejecutar un acto o generar determinadas relaciones económicas teniendo en vista ciertos fines por los cuales debe velar el Estado (fe pública, transparencia e información, certeza, etc.). No obstante cuando la reglamentación es muy abundante, severa y onerosa puede llegar a convertirse en una verdadera barrera de entrada a una actividad o mercado o alterar gravemente su funcionamiento con lo cual pasa a asemejarse a una intervención de tipo regulatoria.

Los principios que fundamentan el orden público económico son en buena parte los mismos principios tradicionales que guían el orden jurídico general, ya sea en el ámbito del derecho privado o en el del derecho público (distinción que aceptamos simplemente por una cuestión de índole práctico). A ellos se agregan algunos principios particulares que entroncan más directamente con los postulados que orientan los diversos sistemas económicos.

De una manera sucinta se señalan a continuación los principios más notorios que constituyen el orden público económico nacional, los cuales están en concordancia con la matriz valórica que informa a todo el ordenamiento jurídico nacional y que en el ámbito económico tiene como principales estandartes los valores libertad, igualdad y bien común. Valores que por lo demás constituyen la esencia del acuerdo político y social que es la Carta Constitucional, como lo ratifica su artículo primero, el cual parte reconociendo la condición de libertad e igualdad en dignidad y derechos con que nacen las personas, para luego establecer como función fundamental del Estado servir a la personas, cuyo fin es la promoción del bien común, generando condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material.

a) Libertad para actuar en la vida económica. Este principio engloba la norma fundamental del artículo 19º Nº 21 de la Constitución, que asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica respetando las normas legales que las regulen, y los preceptos contenidos en los numerales 23 y 24 del mismo artículo, los cuales garantizan la libertad para adquirir toda clase de bienes (salvo los que tengan el carácter de públicos o sean por su naturaleza comunes a todas las personas) y el derecho de propiedad

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en sus diversas especies, respectivamente; ello, por cuanto la actividad económica estará destinada precisamente a la producción, adquisición o disposición de determinados bienes.

Como partes integrantes de este principio fundamental del orden público económico debemos considerar cuatro aspectos de carácter sustantivo:

i.- el concepto de autonomía privada; el cual hace referencia a la libertad que tienen las personas, dentro del marco normativo general que configuran la Constitución y las leyes, para generar las relaciones jurídicas que deseen y establecer el régimen de estas relaciones.

ii.- la protección de la propiedad privada; esto es que ningún individuo puede ser privado de su dominio sobre los bienes de que sea dueño de manera arbitraria o al margen de la ley. Este último aspecto si bien recoge de manera clara e irrefutable la noción de función social de la propiedad, al establecer un mecanismo no arbitrario de privación de la misma, como es la necesidad que concurra una causa de utilidad pública o de interés nacional –debidamente acreditadas y de acuerdo con la ley- y la correspondiente compensación, tal cual lo establece la Carta Política, más que como un límite al derecho de propiedad se erige como una garantía de integridad patrimonial;

iv.- concurrencia libre y leal en los mercados; la cual consiste esencialmente en el derecho que tienen todas las personas de concurrir (participar) en calidad de oferentes o demandantes en los distintos mercados, permitiéndoseles ingresar o salir de los mismos sin mayores impedimentos. La aplicación de este principio derivado implica, por un lado, una garantía para los agentes económicos de modo que puedan ejercer sus actividades en los mercados libres de toda interferencia -ya sea estatal o de otros particulares-, a la vez que un compromiso para éstos de actuar de manera independiente y autónoma, absteniéndose de ejecutar conductas de tipo monopólico u otra clase de acciones (abusos de posición dominante, colusiones) que tiendan a impedir un normal desenvolvimiento de la economía en un plano de igualdad y de libertades. Tratándose de mercados necesariamente monopólicos, el Estado debe tomar las medidas para evitar la comisión de abusos respecto de los consumidores o usuarios.

iii.- la libre circulación de los bienes; por cuanto en un sistema social caracterizado por múltiples intercambios, no sólo es necesario garantizar la libertad de las personas para tomar sus propias decisiones en materia económica sino que también procurar que no existan trabas u obstáculos al libre desplazamiento de los bienes mismos, es decir al traspaso de estos de un patrimonio a otro mediante transacciones lícitas –tanto en relación con los bienes involucrados como a la forma misma del traspaso- simples y expeditas, y más aún facilitar las mismas. Así, tanto las normas de carácter civil como mercantil buscan junto con dar seguridad a las operaciones jurídicas facilitar las mismas agilizando el comercio y las transferencias.

b) Rol subsidiario del Estado; este principio es al mismo tiempo un límite y una obligación. Límite, por cuanto señala que el Estado debe garantizar a las personas y demás entes intermedios la autonomía necesaria para alcanzar sus propios fines, absteniéndose de emprender actividades empresariales, pues estas se encuentran fundamentalmente entregadas a los privados, pudiendo efectuarías sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza. Obligación, porque al mismo tiempo establece que el Estado debe proveer bienes y servicios básicos que los particulares no desean o no están en condiciones de producir, de modo que dar concreción a la idea de bien común que debe orientar toda la actividad estatal.

c) Igualdad de oportunidades; este principio, contenido en el artículo 1º de la Constitución, busca ir más allá de la mera formalidad que significa la igualdad de derechos, para establecer la necesidad que el Estado asegure a todas las personas ciertas condiciones sociales y económicas que le permitan desarrollar sus potencialidades y actuar convenientemente en la vida social.

d) No discriminación arbitraria; este principio está estrechamente ligado a la noción de igualdad de derechos y de oportunidades que pretende asegurar la Carta Fundamental. Consiste en que

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ninguna persona puede ser tratada de manera desigual por el Estado ni por ningún otra persona en relación a situaciones o condiciones similares. Toda diferenciación de trato ha de ser debidamente razonada y fundarse en cuestiones de interés superior.

e) Buena fe; este principio supone el no abuso por parte de los individuos de sus derechos para actuar en la vida económica y el fiel ejercicio de los derechos y honesto cumplimiento de los deberes que imponen las relaciones económicas, evitando sacar ventajas adicionales que vulneran el espíritu de las mismas.

f) Responsabilidad; este principio básico del derecho implica reparar el daño o perjuicio que se cause a otros por causa propia.

g) Legalidad y racionalidad en la intervención del Estado en la economía; este principio se afirma tanto en preceptos constitucionales como en normas de rango legal, que impiden a las autoridades del Estado actuar fuera de los presupuestos legales que las autorizan y a fundar sus decisiones en argumentos de carácter técnico, sobre la base de análisis preparados por unidades especializadas, como ocurre, por ejemplo, en todo lo relativo a la elaboración y ejecución del Presupuesto Nacional o a la determinación de las inversiones públicas.

h) Planificación de la actividad estatal; este principio se desprende del supuesto de la racionalidad de la actuación del Estado y apunta específicamente a generar intervenciones que digan relación con una determinada programación, coordinación y armonización de los esfuerzos públicos proyectados en horizontes de tiempo determinados. Esta necesidad de planificación debe considerarse particularmente en lo que dice relación con el manejo de la hacienda pública y la programación financiera del Estado respecto de los objetivos y metas planteadas para un tiempo dado.

i) Ponderación y equidad en la carga tributaria; este principio fundamental para la acción del Estado, por cuanto los tributos aportan la gran mayoría de los recursos con que éste cuenta para el cumplimiento de sus funciones, establece que la aplicación de tributos debe ser la necesaria para financiar las necesidades del Estado, en base a parámetros objetivos (las rentas, transacciones determinadas, consumo de ciertos bienes) aplicables a todas las personas y sin afectar más allá de lo razonable a los contribuyentes. Este principio se liga estrechamente al principio reseñado precedentemente ya que una determinación racional del gasto del Estado asegura la debida ponderación en la fijación de las cargas tributarios.

j) Control de externalidades: esto implica que los agentes económicos al desarrollar sus actividades deberán tomar las precauciones para evitar producir efectos no deseados que afecten negativamente a los demás individuos, al tiempo que obliga al Estado a velar por la vigencia de las garantías ligadas a la calidad de vida de las personas en función de los objetivos de resguardo de la población y de contribución a generar condiciones sociales que permitan su buen desarrollo, incluida la preservación de los recursos naturales.

k) Resguardo de la confianza pública: al observar la legislación económica nacional, encontramos como un signo distintivo de la misma la preocupación del legislador, expresada como normas de carácter imperativo, por la permanente y más amplia publicidad y difusión de la información relevante de la actividad que se trate, especialmente de aquella que tiene una relación más directa con los usuarios y público en general, y la atribución que se les otorga a los órganos fiscalizadores para imponer medidas tendientes a asegurar la máxima transparencia en el ejercicio de las actividades económicas relevantes. Esto mismo se observa en la necesidad de publicidad y registro de ciertos bienes y actos.

Importante parece señalar en este punto la existencia de remedios jurídicos excepcionales para los casos de contravenciones a las normas que consagran los principios básicos de todo el ordenamiento institucional, tales como el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley, la acción de nulidad de derecho público, por contravención de las normas de los

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artículos 6º y 7º de la Carta Política, y el recurso de protección, cuyo objetivo es el debido resguardo y respeto de las garantías contenidas en la Carta Fundamental.

En el ámbito propiamente económico, destaca nítidamente el recurso de amparo económico, establecido por medio de la Ley Nº 18.971 de 10 de marzo de 1990, que permite denunciar las infracciones al artículo 19 Nº 21 de la Constitución, sea o no que se tenga interés actual en los hechos denunciados. Es decir, se otorga una tutela de carácter general que puede ser ejercida por cualquier persona a fin de impedir que se obstaculice la libertad básica para emprender actividades económicas o que el Estado asuma tareas productivas para las cuales no está legalmente habilitado.

II. PRINCIPALES NORMAS DEL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO NACIONAL

Ciertamente se podría señalar que todo el orden jurídico tiene un contenido económico y por tanto cada una de sus normas son, a la larga, normas de orden público económico. Baste señalar que la eficacia del Derecho se sustenta en el principio básico de la responsabilidad. Esto implica que pesa sobre todos los sujetos la obligación de responder personalmente y con su patrimonio por los perjuicios que se irroguen a terceros por causa propia, reparación que normalmente se expresa en compensaciones de tipo pecuniario aún cuando el daño no sea propiamente material. Por lo demás, en su sustrato todas las relaciones jurídicas tienen un componente patrimonial -es decir compromete la economía de cada una de las personas-, partiendo por las más básicas en el ámbito de la familia.

En definitiva, todos los actos, relaciones y hechos de relevancia jurídica, aunque sea potencialmente, tienen una dimensión y consecuencias económicas. No obstante, no es del caso abordar, y menos profundizar en este breve trabajo, cuyo fin es muy acotado, sobre los tópicos antes señalados. Sí interesa a los objetivos del mismo, mencionar, para efectos de completitud, algunas de las normas fundamentales que forman parte del orden público económico. Dicho de otra manera, conveniente parece señalar cuáles cuerpos o normas legales constituyen los pilares básicos en la organización y funcionamiento de la economía.

Como es lógico, las primeras normas que saltan a la vista se encuentran en la Constitución Política del Estado como expresión de la Ley Fundamental alrededor de la cual se construye todo el tramado normativo interno. En términos gruesos, la Constitución establece tres cuestiones principales en su normativa: una, los derechos o garantías básicas que asisten a todas las personas; dos, los grandes fines que procura la nación; tres, la forma en que se organiza la sociedad y el Estado para alcanzar dichos fines.

A partir de estas premisas, es posible listar los siguientes bloques normativos como partes esenciales del orden público económico nacional:

1) Las garantías constitucionales del artículo 19 de la Carta Política referidas más estrictamente a los aspectos económicos, en cuanto:

i. Establecen prestaciones sociales que debe asegurar el Estado: derecho a la educación, derecho a la protección de la salud, derecho a la seguridad social;

ii. Autorizan al Estado a intervenir en la actividad económica para asegurar ciertas condiciones de vida: derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación;

iii. Afectan a factores de la producción: libertad de trabajo;iv. Se refieren a la formas de organizar la economía: libertad de asociación, derecho

de sindicarse libremente, derecho a desarrollar cualquier actividad económica lícita, no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado a las personas, derecho a la propiedad y de propiedad, concesiones mineras, derecho de autor y propiedad industrial.

2) La consagración constitucional de los fines del Estado y las funciones básicas que éste debe cumplir, implican cuantiosos requerimientos de recursos para efectuar las tareas o acciones tendientes al logro de tales fines y funciones. Así, entonces, se transforman en

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normas económicas fundamentales tanto aquellas destinadas a obtener los fondos necesarios para el financiamiento de sus labores como las relativas a la administración y aplicación de estos fondos públicos. Dichas normas se encuentran principalmente referidas a:

i. Los tributos: en la Constitución los artículos 19 Nº 20 y 62, el primero relativo a los límites que debe observar el Estado para su fijación al igual que de las demás cargas públicas- y el segundo a sus formas de establecimiento y gestión; y los principales cuerpos legales sobre materias tributarios (código tributario, ley de la renta, ley del IVA) y que regulan la labor del Servicio de Impuestos Internos;

ii. Diversos aspectos del Presupuesto Nacional: artículos 60, 62 y 64 de la Constitución y la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado;

iii. Organización administrativa territorial: cuyos contenidos fundamentales están en los artículos 99 y siguientes de la Constitución y en las leyes orgánicas constitucionales sobre Bases Generales de la Administración del Estado, y sobre Gobiernos y Administración Regional y Municipal, además de las normas constitucionales y legales que crean, y reglamentan el fondo nacional de desarrollo regional y el fondo común municipal.

3) Un tercer bloque nominativo fundamental está constituido por los preceptos constitucionales relativos al Banco Central de Chile, su ley orgánica constitucional y demás normas emanadas de él mismo. Este órgano constituye la autoridad monetaria y cuenta con una amplia gama de atribuciones en relación con la regulación de la cantidad de circulante y del sistema financiero en general.

4) Otro bloque lo conforman las normas constitucionales relativas a las prestaciones previsionales -artículo 19 Nº 9 respecto de la protección de la salud y 19 Nº 18 sobre seguridad social- y las leyes que organizan ambos sistemas (no debe olvidarse, además, la enorme gravitación en el mercado de capitales de las entidades administradoras de fondos de pensiones, en cuanto principales agentes inversores institucionales en el ámbito nacional).

5) Un quinto bloque está referido a las normas legales que rigen lo relativo al régimen de inversión extranjera (D.L. 600 y capítulo XIV del compendio de normas del banco central) y al comercio internacional (normas aduaneras y arancelarias, mecanismos jurídicos de incentivo a las exportaciones y los acuerdos económicos internacionales o multilaterales).

6) Un bloque muy particular está integrado por el conjunto de normas que crean y rigen a instituciones a las cuales el ordenamiento jurídico les ha entregado la misión de supervigilar y fiscalizar ámbitos específicos del quehacer económico por su especial trascendencia para la economía y el desarrollo social del país. Dentro de este conjunto podemos englobar a todo el sistema de defensa de la libre competencia contenido en el D.L. 211, Comisiones Antimonopolios y la Fiscalía Nacional Económica, y a las Superintendencias sectoriales, todas ellas instituciones que, en general, aparte de sus facultades fiscalizadoras y funciones de reglamentación, cuentan con atribuciones para ejercer potestades regulatorias de los mercados sobre los cuales actúan. También dentro de este ámbito es posible considerar las atribuciones que ejercen algunos Servicios (p. ej. el Servicio Nacional de Pesca o el Servicio Nacional del Consumidor, etc.) y Subsecretarías (p. ej. la Subsecretaría de Telecomunicaciones).

7) Otro bloque fundamental lo constituyen las normas que reglamentan el funcionamiento del mercado de capitales, sus instrumentos y partícipes, con especial atención a la ley general de bancos, de mercado de valores, de sociedades anónimas, las formas de constitución y administración de fondos (mutuos, de inversión) y las relativas a la compañías de seguros.

8) También debe considerarse dentro de estos bloques normativos las normas relativas a los aspectos medioambientales (ley de bases generales del medio ambiente) y protección de

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los recursos naturales, en cuanto imponen a los agentes económicos ciertas obligaciones y restricciones para el desarrollo de actividades de tipo productivas.

9) Finalmente, debe mencionarse por su relevancia para la actividad económica una serie de normas relativas a cuerpos legales que rigen actos civiles y comerciales específicos, partiendo por los códigos civil y de comercio; las normas de protección al consumidor; las normas de propiedad industrial y derecho de marcas; código de aguas y de minería; normas de comercio electrónico y firma digital entre otras.

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