Seminario sobre “El régimen local y los miembros de electivos de las entidades locales”.

---------------UIMP, Huesca, septiembre 2011-----------------

Ponencia: “La organización y funcionamiento de las entidades locales. El régimen de sesiones”.

Ponente: Ramón Salanova Alcalde

Advertencia previa: No resulta fácil comprimir en una ponencia de duración máxima aproximada de dos horas la diversas cuestiones que incluye el enunciado del tema. Precisamente, en los primeros meses de 2011 presenté un “Manual sobre organización y funcionamiento de los municipios”, publicado en la Colección Cátedra de Derecho local, de la editorial Civitas-Thomson, en el que, a lo largo de doscientas páginas, intenté resumir la normativa y jurisprudencia más actual.

Por tanto, en la presente ponencia intento seleccionar algunos aspectos del tema que considero importantes para entender el conjunto de nuestro sistema de gobierno local y las cuestiones que presentan mayor actualidad en la práctica cotidiana.

Por otra parte, por evidentes razones de espacio y duración de la ponencia y en evitación de reiteraciones, la mayor parte de los comentarios y referencias legales se van a referir a la entidad local municipio, como entidad básica del sistema de gobierno local. E incluso en relación con el municipio, no cabe exponer en extenso las peculiaridades del régimen de Concejo abierto o de los municipios de gran población.

I. Los principios esenciales del sistema de gobierno local.

1. La representatividad democrática: los distintos sistemas electorales.

A) Principio esencial de nuestro sistema de gobierno local es la representatividad democrática de las Corporaciones locales, como establece el artículo 140 de la Constitución de 1978. Con este punto de partida, en nuestros

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municipios pueden distinguirse distintos sistemas de elección de sus miembros:

a) Concejo abierto: En este régimen los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario. No se eligen Concejales, puesto que la Asamblea está formada directamente por todos los electores del municipio.

Desde la LBRL de 1985, se aplicó este régimen especial a todos los municipios de menos de 100 habitantes (arts. 179.2 LOREG; arts. 19 y 29 LBRL; arts. 47 y 48 LALA). La Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, modifica, entre otros, los artículos 179.1 y 184 LOREG y 29 LBRL, por lo que en las elecciones de 2011 el número de municipios que se rigen por el sistema de Concejo abierto ha experimentado una reducción muy notable.

En Aragón, la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, reguladora de los Concejos abiertos, supone modificaciones importantes en este tema y se aplica a 70 municipios (Decreto 14/2011, de 25 de enero)

. b) Municipios de población inferior a 250 habitantes y no sometidos a régimen de Concejo abierto (artículo 184 LOREG): En los municipios de hasta cien residentes se eligen tres concejales; en los de 101 a 250 residentes se eligen cinco concejales. Los electores del municipio los eligen a través de listas no bloqueadas. Son proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el número total de concejales a elegir. Los casos de empate se resuelven por sorteo. Pueden ser candidatos a Alcalde todos los concejales; es proclamado electo el que obtiene mayoría absoluta de sus votos; si ninguno la obtiene, el que más votos populares hubiera obtenido.

c) Municipios de más de 250 habitantes: el número de concejales a elegir en cada municipio lo establece la ley electoral con arreglo a una escala (179 LOREG), que va de 7 concejales en los municipios de 251 a 1.000 residentes a 25 concejales en los de 50.001 a 100.000. De 100.001 en adelante, un Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un número par. En Aragón el único municipio de más de 100.001 habitantes es Zaragoza, que cuenta con un Ayuntamiento formado por 31 concejales.

El sistema electoral aplicable es proporcional corregido por la Ley D’Hont, y refleja con bastante aproximación las preferencias de los electores y, al primar las listas más votadas, repercute en mayorías más estables. No son tenidas en cuenta las candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.

Pueden ser candidatos a Alcalde todos los cabezas de las respectivas listas; resulta elegido quien obtenga mayoría absoluta de votos, y de no obtenerla ninguno, el cabeza de la lista que hubiera obtenido más votos en las elecciones. Con ello se establece un límite temporal (la sesión de constitución) a los posibles pactos postelectorales.

d). En los Consejos comarcales y las Diputaciones provinciales: se establece por ley el número de miembros de cada uno de ellos, en función de su población. La elección de sus miembros se efectúa mediante elección de segundo grado, puesto que sus miembros se eligen por los concejales entre

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los concejales de cada uno de los partidos o agrupaciones, atendiendo a la suma de los votos obtenidos en las elecciones municipales por cada uno de ellos en la respectiva comarca o dentro de cada partido judicial de la provincia correspondiente (todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado; el reparto de puestos se efectúa en atención al número de residentes en cada uno de ellos).

B) Las excepciones a la elección se dan en un limitado y concreto número de supuestos, aunque las previsiones legales se han ido incrementado con el tiempo:

a) Especial interés político tiene la excepción introducida por la ley 57/2003, al regular el régimen de organización de los municipios de gran población, en el artículo 126.2 LBRL: “El Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno local a personas que no ostenten la condición de Concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde”. Como en estos municipios la Junta de Gobierno local tiene atribuciones propias supone dar participación en el gobierno local a personas no elegidas. En el último borrador de Anteproyecto de Ley de Gobierno local se planteaba la extensión de esta posibilidad a más municipios

b) La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, de garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los concejales, admite que, en el caso de que no queden posibles candidatos o suplentes a nombrar, las vacantes sean cubiertas por cualquier ciudadano, mediante designación del partido o formación cuyos concejales hubieren de ser sustituidos. Aunque su aplicación tenga carácter general, se trataba así de resolver los problemas planteados en el País Vasco ante la renuncia de electos por la presión polìtica.

c) Otro supuesto es el de las Comisiones gestoras por falta de candidatos en las elecciones o porque el número de electos llegue a ser inferior a los dos tercios del número legal de miembros de la Corporación. Se constituirá una Comisión gestora, integrada por los miembros de la Corporación que continúen, de existir, y las personas que designe la Diputación Provincial o la Comunidad Autónoma uniprovincial (arts. 181 y 182 LOREG).

d) La Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, ha incluido un nuevo párrafo en el artículo 182 LOREG para prever la posibilidad de que no sea posible cubrir las vacantes generadas por fallecimiento, incapacidad o renuncia de los concejales y sus suplentes, y ante la negativa de los ciudadanos a ocupar dichas vacantes. En ese caso extremo, para garantizar el funcionamiento de la entidad local, se encomienda la gestión ordinaria de estos municipios a otra entidad, produciéndose una sustitución en el gobierno local, aunque con la cautela de limitar la importancia de los asuntos a resolver. En efecto, se dispone que “cuando resulte imposible conformar la Comisión gestora, la Diputación Provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comunidad Autónoma asumirá directamente la gestión ordinaria de la Entidad local, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada”.

2. La gobernabilidad.

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En la práctica, la aplicación del sistema electoral correspondiente puede dar a lugar a composiciones muy diversas de las Corporaciones, que van desde la existencia de mayoría absoluta de un grupo político, lo que garantiza la estabilidad de su gobierno, hasta la presencia de varias fuerzas políticas sin mayorías claras, lo que exige pactos y negociaciones a lo largo de todo el mandato.

En el modelo de la ley básica de 1985, aun existiendo un sistema presidencialista, la Corporación en Pleno ostentaba importantes funciones de naturaleza ejecutiva que compartía con el Alcalde. La reforma de las leyes 11/ 1999 y 57/2003 han reforzado el ámbito competencial del Alcalde. Con la modificación de la LOREG (por ley 8/99, de 21 de abril) se simplifica y automatiza la moción de censura, para evitar maniobras que dificulten su votación, y se introduce la cuestión de confianza en el ámbito local, para romper situaciones de bloqueo. Por otra parte, desaparece la exigencia del quórum de dos tercios de votos para aprobar algunos acuerdos importantes, bastando para ello conseguir la mayoría absoluta.

La posición real de poder del Alcalde vendrá condicionada en cada caso por la composición política del Ayuntamiento: un Alcalde que cuente con mayoría absoluta de concejales podrá aprobar sin problemas todos los acuerdos; por contraste, un Alcalde que no disponga de mayoría de su propio grupo precisará negociar pactos y consensos con otros grupos para conseguir los votos necesarios para la aprobación de sus propuestas.

3. La participación política de las minorías:

El objetivo de lograr gobiernos municipales fuertes y eficaces ha de conciliarse con la garantía de que las minorías no queden a merced de la mayoría. El respeto al pluralismo político hace imprescindible articular garantías para el desarrollo de la actuación de la oposición.

Entre esas posibilidades de participación figuran los medios de seguimiento y control de la acción de gobierno, como son, entre otros:

- Promover la celebración de sesiones extraordinarias- la participación en el Pleno, presentación de mociones, ruegos y

preguntas; - la participación en las comisiones informativas y en la comisión de

cuentas, proporcionalmente a la representación política; - el acceso a la información y a la documentación; - el automatismo de la moción de censura; La defensa de los derechos políticos de las minorías, cuando se refieren al

ejercicio del cargo, amparados por el artículo 23 CE, puede efectuarse a través del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, previsto en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa como sumario y preferente (artículos 114 a 122). La jurisprudencia viene efectuando una interpretación favorable a la amplitud del derecho fundamental del ejercicio del cargo (STC 87/1999, de 25 de mayo; 24/1990 y 26/1990, de 19 de febrero).

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II. Los modelos de organización. 1. El modelo de organización “común” y los regímenes especiales.

A) Las entidades locales son muy diversas. En especial, el municipio comprende realidades sociológicas muy distintas, con territorio, población y riqueza muy variadas. No puede ser de otra manera cuando en España hay actualmente un total de 8.115 municipios, cuya población va desde once a 3.273.049 habitantes.

Con anterioridad a la LBRL de 1985, la legislación local previó la posibilidad de introducir alguna regulación peculiar, en lo organizativo y en lo económico, a través de la aplicación del régimen de Carta, que tuvo escasas manifestaciones en la práctica.

La LBRL regula modelos tipo de organización municipal aplicables con carácter general a distintas realidades: a) concejo abierto; b) municipios de régimen común, con algunas posibles variantes según su población (existencia potestativa de Junta de Gobierno local y de Comisiones informativas en los municipios de menos de 5.000 habitantes); c) régimen especial de municipios de gran población, con las especialidades del Título X LBRL (arts. 121 a 137), incorporado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. En Aragón, solo se aplica al municipio de Zaragoza; Huesca y Teruel, aún siendo capitales de provincia, no han planteado hasta ahora su aplicación.

En todos ellos, el gobierno y la administración se basa, esencialmente, en un órgano de carácter unipersonal, el Alcalde o Presidente, y un órgano colegiado, integrado por todos los miembros (Pleno) o por todos los electores (Asamblea en el régimen de concejo abierto). Con arreglo a la LBRL (artículos 20 y 31), esa organización común responde a las siguientes reglas:

a) el Alcalde o Presidente, los Tenientes de Alcalde o Vicepresidentes y el Pleno existen en todas las entidades locales. También existe siempre la Comisión especial de Cuentas (art. 116 LBRL).

b) La Junta de Gobierno existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento orgánico o asi lo acuerde el Pleno, así como en las provincias.

c) En los municipios de más de 5.000 habitantes y en los de menos en que así lo disponga su Reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, asi como en las provincias, hay órganos colegiados de estudio, informe y consulta de los asuntos que deba aprobar el Pleno.

B) La LBRL, en el capítulo IV de su Título II, se refiere, dentro de los “regímenes especiales”, a aquellos que puedan establecer las leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, “para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes”.

Esta posibilidad ha sido utilizada por algunas Comunidades Autónomas para diseñar diversos regímenes especiales municipales en su legislación de

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régimen local o en leyes sectoriales específicas, dando lugar a diversos supuestos, aunque --hay que reconocerlo—con escasa relevancia en la práctica. Como quiera que la normativa básica impide modificar la elección, la organización básica, el funcionamiento, los servicios mínimos obligatorios o el régimen económico-financiero y de contabilidad, las distintas figuras de regímenes especiales se refieren a dos aspectos principales: la existencia de algún órgano complementario especializado y la previsión de posibles ayudas específicas de la Comunidad Autónoma en función del interés del municipio que se trata de destacar y proteger, a través de convenios.

En la legislación autonómica se encuentran referencias a los siguientes regímenes municipales especiales: a) Municipios monumentales o histórico-artísticos (Aragón, Castilla y León, Cataluña, Galicia, La Rioja). b) Pequeños municipios (Aragón, Castilla y León, Galicia, Madrid, Navarra). c) Municipios de montaña: (Cataluña). d) Municipios con elevado número de núcleos de población diferenciados (Aragón y La Rioja). e) Municipios turísticos (Aragón, Cantabria, Cataluña, Galicia, Madrid, Murcia). f) Municipios industriales (Cataluña, Galicia, Murcia). g) municipios pesqueros (Galicia), mineros o con déficits medioambientales.

Esta variedad de denominaciones y supuestos no se corresponde con un desarrollo normativo detallado y acabado de los mismos. En general, la declaración de cada tipo de municipio especial se reserva al Gobierno autónomo, a instancia o previa audiencia del municipio interesado, siendo posible compatibilizar más de un régimen o tratamiento especial. En el aspecto organizativo, sus efectos se concretan en la previsión de órganos complementarios especializados por razón de la materia, que ejercen funciones consultivas y pueden tener delegadas facultades de informe y autorización en determinados procedimientos que les afectan especialmente.

C) Diversas leyes han regulado regímenes especiales respecto de municipios concretos. Especial importancia, por su amplio contenido y significación, tienen las leyes referidas a Madrid y Barcelona. En el caso de Madrid, la Ley estatal 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, desarrolla la previsión estatutaria de que Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las Instituciones generales, tendrá un régimen especial, regulado por Ley votada en las Cortes Generales. En el caso de Barcelona, la Ley del Parlamento de Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, denominada “Carta municipal de Barcelona”, ha sido completada posteriormente por la Ley estatal 1/2006, de 13 de marzo.

Varias Comunidades Autónomas han aprobado leyes otorgando un tratamiento especial, en aspectos competenciales y económicos, a sus respectivas capitales: Pamplona (Ley Foral 16/1997, de 2 de diciembre); Santiago de Compostela (Ley 4/2002, de 25 de junio), Palma de Mallorca (Ley 23/2006, de 20 de diciembre); Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife, con capitalidad compartida (Ley 8/2007, de 13 de abril).

El artículo 87 del Estatuto de Autonomía de 2007 prevé un régimen especial para la ciudad de Zaragoza, reconociendo expresamente su condición de capital de la Comunidad Autónoma, que deberá regularse por Ley de las Cortes de Aragón.

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2. Tipologías de entidades locales y complejidad organizativa

En la práctica, el mismo modelo legal común funcionará de forma muy distinta según la realidad concreta sobre la que se aplica. La complejidad de la organización política y de los medios de gestión varía mucho según la población y los recursos económicos con que pueda contar cada entidad local. En especial, la categoría jurídica “municipio” se aplica a tipologías organizativas muy variadas.

La organización real de los municipios podría clasificarse en función de dos variables principales: el grado de diferenciación de la estructura de gobierno y el grado de diferenciación de la organización administrativa. En un primer escalón, el Concejo abierto, aplicable por su sencillez a comunidades rurales muy pequeñas: un alcalde elegido se apoya en la gestión habitualmente en un secretario-interventor compartido con otro municipio. Un segundo tipo, el de los municipios un poco más grandes, cuenta con Ayuntamiento, si bien el Alcalde, apoyado por algún teniente de alcalde, ejerce un amplio poder; la organización administrativa descansa también en el secretario interventor, que efectúa un importante papel de asesoramiento técnico. Un tercer tipo sería aquel en que existe ya una diferenciación de la estructura de gobierno, con Junta de Gobierno local, comisiones informativas y concejales delegados; en la organización administrativa, el Secretario sigue teniendo importancia en su función pero existen otros funcionarios o personal cualificado que configuran una organización profesional intermedia.

Finalmente, en los municipios más grandes, así como en las provincias, la estructura de gobierno es más compleja, se incrementan las delegaciones de servicios, existen órganos de participación, entes de gestión personalizados, los grupos políticos están presentes en las decisiones; por su parte, la organización administrativa es muy compleja, con personal muy numeroso y estructurada en departamentos con cierta autonomía y con servicios muy especializados (policía local, bomberos, etc.)

Como dato expresivo de estas distintas tipologías organizativas puede hacerse referencia al número de empleados públicos dependientes de las entidades locales. En Aragón, en julio de 2010, el total de efectivos de su Administración local asciende a 19.192 empleados públicos: de ellos, 12.334 en Zaragoza, 4.134 en Huesca, y 2.724 en Teruel. Contrastan los miles de empleados del Ayuntamiento de Zaragoza con los 468 municipios que tienen que acudir a formar parte de alguna de las 183 agrupaciones existentes para compartir y sostener en común un secretario-interventor, su único puesto de trabajo para apoyar la gestión municipal, que, en ocasiones, se completa con un auxiliar administrativo.

3. La potestad de autoorganización. El Reglamento orgánico.

Las previsiones legales que permiten alguna variedad en la uniformidad general de la regulación de la organización de los municipios, se completan en la LBRL con el reconocimiento de la potestad de autoorganización y de su principal manifestación: el Reglamento orgánico. Como señala su Preámbulo, en el plano de la organización interna de las entidades locales procede

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reconocer la primacía del interés de la acomodación de aquélla a las características específicas de éstas. El Tribunal Constitucional por sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, reconoció a las Comunidades Autónomas un espacio normativo para la legislación autonómica de desarrollo en materia de organización municipal. La Comunidad Autónoma de Aragón hubiera podido legislar sobre organización local complementaria (arts. 20.2 y 32.3 LBRL); no lo ha hecho por estimar que las cuestiones organizativas corresponden a la autonomía interna de la entidad local.

El Reglamento orgánico, como su denominación indica, es un conjunto de normas reglamentarias, de disposiciones generales, que tratan de regular las peculiaridades de la organización interna de la entidad local, atendiendo a sus características. La elaboración de un Reglamento orgánico resulta aconsejable porque siempre cabe desarrollar y adaptar las normas de aplicación general a las peculiaridades de cada entidad y facilita a todos un conocimiento más detallado de su funcionamiento. Su aprobación corresponde al Pleno de la entidad local, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros (art. 47.2.f) LBRL).

La regulación del Reglamento orgánico ha de respetar el marco general básico contenido en la Ley estatal de régimen local y en otras leyes. Y, aunque tenga cierta lógica que el Reglamento orgánico pretenda hacer una regulación lo más completa posible de la organización y funcionamiento del municipio, desde el punto de vista de la técnica normativa ha de tenerse en cuenta que es superflua la técnica duplicativa consistente en la reiteración de normas de rango superior.

Por tratarse de una disposición general, el Reglamento orgánico debe cumplirse en sus propios términos, sin que quepa la inderogabilidad singular de alguna de sus normas durante su vigencia. Por tanto, si por cambio de circunstancias o por nuevos criterios políticos se entienden mejorables sus previsiones, habrá de tramitarse su modificación. La inclusión de determinados temas en el Reglamento orgánico supone su “congelación”, que, en otro caso, podrían quedar simplemente a la adopción de acuerdos concretos. Un ejemplo es la alternativa legal de que la Junta de Gobierno y las Comisiones informativas, en los municipios de menos de 5.000 habitantes, existan “cuando así lo disponga su Reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento” (art. 20.1.b) y c) LBRL). En cualquier caso, cualquier decisión que se adopte al respecto deberá ser motivada.

III. Algunos aspectos concretos del sistema de gobierno local.

1. En relación con la representatividad democrática

1.1. La aplicación de los sistemas electorales y la variedad y evolución de las circunstancias sociales hace que existan motivos de reflexión y crítica sobre la posibilidad de mejorar algunos de sus aspectos en búsqueda de una mayor calidad democrática.

Entre las cuestiones que se plantean figuran: la limitación de la aplicación del régimen de Concejo abierto, ya abordada en la última modificación de la LOREG; la posibilidad de ampliar el sistema de listas no

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bloqueadas a municipios de más de 250 habitantes; la posible elección directa del Alcalde en algunos municipios, para garantizar una mayor estabilidad de los gobiernos municipales; cuestiones también recurrentes son la limitación de la acumulación de mandatos o cargos de distinto nivel y la permanencia en el tiempo como concejal o alcalde.

1.2. En el régimen de Concejo abierto, puede otorgarse representación a favor de otro miembro de la Asamblea para cada sesión o con carácter indefinido durante el período entre elecciones locales, lo que resulta un tanto curioso en un sistema de democracia directa. La representación deberá acreditarse mediante poder otorgado ante notario o ante el secretario del municipio. En Aragón, cada miembro de la Asamblea sólo podrá asumir la representación de otros dos miembros (art. 6 de la Ley aragonesa 9/2009). Se limita así la previsión del ROP (art. 111.3) de que un vecino pudiera asumir la representa.

1.3. La designación de miembros no electos de la Junta de Gobierno.En los municipios de gran población, aunque se haya minorado su trascendencia al limitarse su número a un tercio de los miembros de la Junta, rebajando las previsiones iniciales del proyecto de ley, que admitía que los no electos llegaran a ser la mitad. El preámbulo de la Ley 57/2003 justifica esta opción señalando que “esta configuración resulta totalmente incardinable en el modelo legal europeo de gobierno local, diseñado en sus aspectos esenciales en la Carta Europea de Autonomía local, cuyo artículo 3.2 prevé que los órganos colegiados locales puedan disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos”. La posibilidad de incluir en el gobierno local a personas no elegidas por los ciudadanos provocó debates sobre su constitucionalidad, en relación con el artículo 140 CE (“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales…”).

Para evitar el reproche de que la voluntad de los no electos pudiera imponerse a los electos en la adopción de acuerdos de la Junta de Gobierno, el artículo 126.2., tercer párrafo, dispone que “en todo caso, para la válida constitución de la Junta de Gobierno se requiere que el número de miembros de la Junta de Gobierno local que ostenten la condición de Concejales presentes sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostenten dicha condición”. Bien es cierto que ello no garantiza que los acuerdos de la Junta sean adoptados en todo caso con el voto mayoritario de sus miembros electos.

1. 4. Los marcos externos de referencia del gobierno local.Aunque cada uno de los gobiernos locales tienen reconocida por la Ley la

necesaria autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, no cabe desconocer que funcionan en un escenario en que, por diversas circunstancias (políticas, jurídicas y económicas) su actuación tiene determinados condicionantes.

La participación en organizaciones supramunicipales supone la cesión de una parte de la autonomía de decisión aislada a cambio de la participación en decisiones de interés compartido y de mayor ámbito. En los casos de

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competencias concurrentes es necesaria la relación interinstitucional con otras Administraciones y, en determinadas inversiones de gran importancia los municipios están obligados a solicitar su colaboración económica.

En el aspecto político, se ha consolidado una importante influencia de los aparatos de los partidos políticos en el funcionamiento del sistema de gobierno local. A ello han contribuido las listas electorales cerradas y bloqueadas a partir de los 250 habitantes; la acumulación en las mismas personas de mandatos de ámbito municipal, comarcal, provincial, regional y en los órganos de gobierno de los partidos políticos, que ejercen una influencia uniformizadora sobre las políticas municipales, y a veces imponen su disciplina a los elegidos para configurar gobiernos locales en virtud de pactos globales de alcance estatal o de Comunidad Autónoma. Todo ello condiciona la autonomía política de las decisiones de los electos locales. Las candidaturas independientes son ya muy escasas (en Aragón de los 679 concejales obtenidos por estas candidaturas en 1979 se ha pasado a solo 24 concejales en 2011).

1.5. La creación de entes de gestión.De forma creciente en los últimos años, en las entidades locales medias

y grandes, la búsqueda de una mayor eficacia en la gestión y, en algunos casos, evitar la mayor rigurosidad de la legislación administrativa en materia de personal y contratación, ha llevado a que una parte de la gestión de las actividades y servicios se encomiende a entes personalizados que actúan fuera de la estructura orgánica de la entidad. En Aragón, en 2011, dependen de las entidades locales aragonesas noventa y cuatro organismos autónomos, ciento veinte sociedades mercantiles, cuarenta fundaciones, y existe participación en dieciocho consorcios.

Al diseñar esa administración dependiente, la entidad local goza de amplia autonomía y determina la composición de los órganos de administración de esos entes a través de los respectivos Estatutos, sin que sea aplicable imperativamente la composición proporcional política de esos órganos. La proliferación de entidades con personalidad jurídica a quienes se encomienda la gestión de competencias municipales importantes supone de hecho o, al menos, crea un riesgo de disminución del control político y de la participación de las minorías.

1.6. La profesionalización de los electos locales y la actuación de los grupos políticos. El concejal o diputado “no adscrito”. A) El acceso a la condición de miembro electo de una Corporación local se produce a través de su inclusión en la correspondientes listas electorales, propuestas por los partidos políticos o por las agrupaciones de electores, cuya organización y financiación facilita la campaña electoral correspondiente Ello lleva consigo una relación entre el desempeño del cargo y una determinada opción política.

Por otro lado, particularmente en los municipios medios y grandes y en las provincias, el reconocimiento legal de retribuciones por dedicación parcial y exclusiva ha permitido una cierta profesionalización de una clase política local que, además, tiende a mantenerse a lo largo de sucesivas elecciones. Por otra parte, se ha ido ampliando en la relación de puestos de trabajo la previsión de

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personal eventual. Todo ello ha supuesto una mayor presencia política en las funciones de dirección, en detrimento del personal profesional de la correspondiente entidad local.

B) La LBRL, tras la reforma de la ley 53/2007, dispone que “a efectos de su actuación corporativa, los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y obligaciones que se establezcan, con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la condición de miembros no adscritos.” (art. 73.3)

La LALA, en relación con la obligatoriedad de constitución de esos grupos, concreta que “El Pleno podrá acordar la creación de grupos políticos, cuya constitución será obligada en los municipios de más de 5.000 habitantes y en las provincias.“ (artículo 111.1). Ello supone que esa obligatoriedad de constitución formal de los grupos se dará a partir de Ayuntamientos de 13 concejales, atendiendo a que en Ayuntamientos de poco número de concejales parece innecesaria esa formalización. Esta previsión legal concuerda con el derecho a participar en los órganos de estudio, informe y consulta y seguimiento que se reconoce por el art. 20.1.c) LBRL a los grupos políticos, puesto que estas Comisiones deben formalmente existir en todos los municipios de más de 5.000 habitantes.

Los grupos políticos son elementos organizativos para el funcionamiento de las Corporaciones locales, aunque no son órganos del Ayuntamiento y carecen de personalidad jurídica. Deben corresponderse con las listas electorales en que se han presentado los concejales; no pueden formar grupo propìo los pertenecientes a formaciones políticas que no se hayan presentado como tales ante el electorado; ningún concejal puede pertenecer simultáneamente a más de un grupo (LALA, art. 111.2). Aunque parezca contradecir el sentido de la palabra “grupo”, cabe la existencia de grupos políticos de un solo miembro. Para facilitar la organización municipal, el Reglamento orgánico puede exigir un número mínimo de concejales para formar grupo. En ese caso, deberá existir la posibilidad de un grupo mixto, donde se integren los concejales de las formaciones que no han obtenido el número mínimo exigido (STS de 20 de mayo de 1988).

C) Son los representantes elegidos y no las formaciones políticas o electorales en cuyas listas han sido elegidos, quienes integran la Corporación local. El electo local en el ejercicio de su cargo solo depende de la voluntad de sus electores, aunque se integre en un determinado grupo político; de ahí que sea responsable personalmente de las decisiones o votaciones que puedan dar lugar a responsabilidad.

Los titulares del derecho al acceso en condiciones de igualdad a los cargos representativos son los ciudadanos y no los partidos políticos, y otro tanto ocurre con el subsiguiente derecho a permanecer en los cargos. “El Grupo municipal, si bien facilita el funcionamiento de los órganos colegiados del Ayuntamiento, no sustituye a los miembros de la Corporación. Es al número

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de Concejales presentes a lo que se atiende para computar el quórum exigible para la constitución del Pleno y, además de las posibilidades de intervención individual de aquéllos en los debates, los acuerdos se adoptan con su voto favorable que es personal e indelegable, como es también personal la responsabilidad de los concejales que hubieren votado favorablemente los acuerdos de los órganos colegiados del Ayuntamiento” (STS 16 mayo 1994).

No obstante, hay que admitir que la organización en grupos políticos modula la actuación corporativa en muchos momentos, aunque las funciones de los grupos políticos no puedan suponer menoscabo de las que la legislación atribuye a los órganos municipales y a los miembros de la Corporación (art. 112.2 LALA). Los grupos políticos tienen funciones de mediación con otros grupos, de apoyo a sus miembros, y de cauce de formación y defensa de su posición política, y designan a sus representantes en los órganos colegiados en que deban participar para garantizar el pluralismo político (Comisiones informativas, Comisión de Cuentas). También organizan la participación política de los concejales en las sesiones del Pleno municipal. La proporcionalidad política no es exigible en la representación de la Corporación hacia el exterior (Cajas de Ahorros, Mancomunidades, sociedades municipales), en las que se aplican las decisiones de la mayoría.

La representación de cada grupo político se efectúa a través de su portavoz, elegido por los miembros del Grupo. El conjunto de portavoces forma la Junta de Portavoces, presidida por el Alcalde, órgano de negociación política en el seno del Ayuntamiento (art. 113 LALA). La Junta de Portavoces tendrá siempre carácter deliberante y en sus sesiones no se adoptarán acuerdos ni resoluciones con fuerza de obligar ante terceros.

D) A lo largo del ejercicio del cargo pueden producirse situaciones de enfrentamiento o pérdida de confianza respecto del partido político que lo presentó como candidato. Las STC 5/1983, 10/1983 y 30/1983 señalaron el derecho del concejal a permanecer en el cargo, aunque sea expulsado de su partido, por considerar que ha sido elegido por los ciudadanos, y que los representantes no pueden ser privados de su función por una decisión que no emane de los propios electores.

Ello ha venido planteando diversas situaciones de conflicto, especialmente en los casos de transfuguismo, cuando un concejal abandona el grupo político por el que fue elegido y pasa a apoyar a un grupo distinto, modificando la relación de fuerzas existente con anterioridad. Ante la dificultad de encontrar una solución amparada legalmente para evitar esos problemas, dado que no es posible imponer la pérdida del cargo de concejal ni la renuncia al mismo (STC 298/2006, de 23 de octubre), los partidos políticos formalizaron en 7 de julio de 1998 un “Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones locales”, que se ha ampliado posteriormente a través de dos addendas en 26 de septiembre de 2000 y en 23 de mayo de 2006. La idea básica del acuerdo es que la voluntad manifestada por los ciudadanos en las urnas debe ser respetada, existiendo un deber de lealtad política conectado directamente con el respeto a la voluntad popular.

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Precisamente para intentar evitar que un tránsfuga pueda con su actuación modificar la voluntad popular y cambiar gobiernos municipales, la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, modifica el artículo 197.1 LOREG, en relación con la moción de censura del Alcalde, disponiendo: “En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias. Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato”. En suma, que, en la presentación de una moción de censura, para computar que se da la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación necesaria, no se podrán tener en cuanta a quienes formen parte del grupo del Alcalde censurado o hubieran dejado de pertenecer a su grupo de origen.

E) Para evitar beneficios al concejal tránsfuga, la sobrerrepresentación y las “plusvalías del disidente”, se ha regulado legalmente la condición de “concejal no adscrito”, que se dará tanto respecto del que no se integre en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fue elegido (en cualquier supuesto, voluntario o no), como al que abandone su grupo de procedencia (voluntariamente) (STSJ Madrid 6/3/07, 5/6/07, 23/4/08) . El concejal no adscrito tendrá los derechos que individualmente le corresponden como miembro de la Corporación pero no los derivados de su pertenencia a un grupo político: no tiene derecho a constituir o integrarse en el grupo mixto y pierde los derechos económicos y medios vinculados a los grupos.. El artículo 111.6 LALA es más rotundo incluso que el artículo 73.3 LBRL: “El miembro de la Corporación que deje de pertenecer a su grupo de origen perderá el puesto que ocupare en las comisiones para las que hubiere sido designado por dicho grupo, así como la posibilidad de tener reconocida dedicación exclusiva”.

Una cuestión que ha venido planteando dudas interpretativas es la participación del concejal no adscrito en las Comisiones informativas. Las STC de 9 de julio de 2009 y 14 de marzo de 2011 entienden que debe admitirse su participación en las Comisiones e incluso que puedan votar, para no entorpecer sus funciones representativas, si bien de ello “no se deriva que tengan derecho a que su voto compute en los mismos términos que el de los miembros de la Comisión informativa adscritos a grupo”. No es fácil encontrar una fórmula general para dar solución al problema. El Reglamento orgánico, en cuanto a la participación en las Comisiones, y el Alcalde, en cuanto a la intervención en los debates, deberán establecer las condiciones de actuación de los no adscritos, atendiendo a las circunstancias de cada Corporación, garantizando su derecho a esa participación pero evitando que se ejerza con ventajas respecto de la permanencia en el grupo de procedencia.

2. En relación con la gobernabilidad

2.1. Ya en el modelo inicial de la LBRL de 1985 existía una tendencia presidencialista en la distribución de funciones y atribuciones en la organización municipal. Las distintas modificaciones legislativas aprobadas desde entonces han reforzado la figura del Alcalde. En especial, la reforma de

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la Ley 11/1999 profundizó esa tendencia al atribuirle nuevas competencias. En el ámbito económico, la concertación de operaciones de crédito, dentro de ciertos límites; en gestión de personal, la aprobación de la oferta de empleo público, la de las bases de los concursos y pruebas de selección y la distribución de las retribuciones complementarias. En materia urbanística, la aprobación inicial del planeamiento de desarrollo y la de todos los instrumentos de gestión (salvo los convenios urbanísticos). En materia de licencias, se confirmó esa competencia, salvo que las leyes sectoriales se la atribuyeran expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno local. En materia de contratación y concesiones, se ampliaron también sus atribuciones en los términos luego confirmados por la Ley 30/2007, de contratos del sector público. También se le atribuye la aprobación de ciertos proyectos de obras y servicios.

Ese reforzamiento de las competencias del Alcalde lo justificaba así el preámbulo de la Ley 11/1999, de 21 de abril: “una nueva distribución de competencias entre el Pleno y el Presidente de la Corporación, a fin de solventar los problemas planteados al atribuirse en la actual regulación al Pleno funciones que tienen un carácter eminentemente ejecutivo y que es más lógico que sean competencia del Alcalde, en aras de una mayor eficacia en el funcionamiento del respectivo Ayuntamiento…”

El Alcalde es el órgano unipersonal ejecutivo, que dirige el gobierno y la administración municipal. Como presidente de la Corporación municipal y representante del Ayuntamiento, tiene funciones muy amplias, que se han ido incrementando en las sucesivas modificaciones de la LBRL y que podrían resumirse así (art. 21 LBRL):a) función presidencial de los órganos colegiados: convocar sesiones y fijar el orden del día; decidir empates con voto de calidad; publicar, ejecutar y hacer cumplir los acuerdos; nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los miembros de la Junta de Gobierno.b) funciones de autoridad: dictar Bandos; adoptar las medidas necesarias en los estados de necesidad; potestad sancionadora; otorgar licencias y autorizaciones; jefatura de la policía local.c) funciones de representación: presidencia de los actos públicos; otorgar escrituras, documentos y pólizas; ejercitar acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y, de existir urgencia, de competencia del Pleno.d) función gerencial: en materia económica, el desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras; aprobar la oferta de empleo público, aprobar las bases para su provisión y distribuir las retribuciones complementarias: jefatura superior del personal, incluyendo nombramiento y sanciones; aprobar inicialmente el planeamiento de desarrollo, aprobar los instrumentos de gestión urbanística y los proyectos de urbanización; aprobar proyectos de obras y servicios; diversas facultades en materia de contratación (cuando no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios ni los seis millones de euros) y de adquisición y disposición de bienes (de valor no superior al 10 de los recursos ordinarios ni a tres millones de euros)..e) competencia residual: además, todas las competencias que la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma asignen al municipio sin precisar a qué órgano corresponden.

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2.2. El Alcalde o Presidente se apoya en un equipo de gobierno, cuyos componentes nombra y cesa libremente. Como señala la STS de 11 de marzo de 1986, “el nuevo régimen local faculta al Alcalde la formación de un “ejecutivo” monocolor, respondiendo la nueva organización municipal a la concepción del Alcalde y su Junta de Gobierno como órganos ejecutivos y del Pleno como órgano de participación y control”. Está formado por:a) los Tenientes de Alcalde (artículos 21.2 y 23.3 LBRL) y Vicepresidentes (art. 32 y 35 LBRL), de existencia obligada, para suplirle en casos de ausencia, enfermedad o vacante, y que ejercen las funciones que se les delegue.b) la Junta de Gobierno, en los municipios de más de 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno, y en las provincias. Está integrada por el Alcalde o Presidente, que la preside, y un número no superior al tercio del número legal de miembros de la Corporación. Por tratarse de un órgano de asistencia al Alcalde o de funciones ejecutivas, la ley no exige que su composición tenga en cuenta la proporcionalidad política existente en la Corporación municipal, siendo discrecional por parte del Alcalde la designación de sus miembros.

Pueden corresponder a la Junta de Gobierno dos tipos de funciones: --la asistencia al Alcalde o Presidente en el ejercicio de sus

atribuciones. Es una competencia que ejercerá en todo caso. Se trata de una atribución basada en la confianza del Alcalde, al que se trata de asesorar y apoyar en la adopción de aquellas decisiones que someta a su conocimiento previo. Por ello, cuando la Junta de Gobierno se limite a ejercer este tipo de funciones, sus reuniones no dan lugar a acuerdos formales, por lo que no precisa de secretario ni de actas que recojan sus deliberaciones.

--las atribuciones que el Alcalde o Presidente u otro órgano municipal (el Pleno) le delegue o le atribuyan las leyes. Cuando la Junta de Gobierno ejerce atribuciones decisorias y, por tanto, adopte acuerdos con eficacia externa, le será aplicable la normativa que regula la celebración de sesiones y la adopción de acuerdos. 2.3. Los concejales y diputados delegados. Algunos miembros de las Corporaciones locales tienen una posición especial en la gestión en virtud de que tienen facultades delegadas por el Alcalde o Presidente. La delegación permite el ejercicio de una competencia por un sujeto distinto del que la tiene atribuida legalmente, mediante una decisión del delegante, que no pierde la titularidad de la competencia y, por tanto, puede revocar la delegación en cualquier momento. Las competencias que se ejerzan por delegación no pueden delegarse.

Hay dos tipos de delegaciones: las genéricas, en que se delegan facultades en una o varias áreas de la actividad para dirigir, gestionar y resolver con efectos ante terceros; y las especiales, que pueden ser relativas a un proyecto o asunto determinado, a un determinado servicio o a un distrito o barrio. De todas ellas deberá darse cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre. Las resoluciones que se adopten por delegación, si ésta incluye la adopción de decisiones con efectos frente a terceros, tienen el mismo valor que las resoluciones que dicte el Alcalde o Presidente en ejercicio personal de sus atribuciones, y deberá dejarse constancia de las mismas en el correspondiente libro de resoluciones y derechos.

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2.4. En la configuración de los equipos de gobierno tiene gran importancia en la práctica la dedicación remunerada. El Pleno de la Corporación aprueba la relación de cargos que pueden desempeñarse en ese régimen, pero la designación de las personas que los han de ocupar la efectúa el Alcalde.

2.5. El Pleno.

A) El órgano colegiado superior es el Pleno (artículo 22 y 33 LBRL), integrado por todos los miembros de la Corporación bajo la presidencia del Alcalde o Presidente.

Se trata del máximo órgano de gobierno, que tiene atribuidas muy amplias competencias; también cumple una función propiamente política, pues efectúa el control y fiscalización de los órganos de gobierno.

La detallada relación de atribuciones del Pleno contenidas en el artículo 22 y 33 LBRL, podrían agruparse de la siguiente forma:a) relaciones exteriores: participación en organizaciones supramunicipales, aceptación de la delegación de competencias de otras Administraciones, conflictos de competencias.b) acuerdos relativos a elementos constitutivos: alteración del término municipal, entidades locales menores, capitalidad, nombre, bandera , escudo.c) organización: aprobación del Reglamento orgánico, constitución de la Junta de Gobierno local (cuando no sea preceptiva) y de Comisiones informativasd) económicas: aprobación del Presupuesto, recursos tributarios y Ordenanzas fiscales, aprobación de las cuentas, operaciones de crédito de mayor cuantía.e) personal: aprobación de la plantilla y relación de puestos de trabajo, retribuciones complementarias, determinación del personal eventual.f) bienes: alteración de su calificación jurídica, determinadas enajenaciones y adquisiciones (cuando supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios o tres millones de euros).g) contratación: cuando supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto o la cuantía de seis millones de euros.h) obras y servicios: determinación formas de gestión, aprobación de determinados proyectosi) urbanismo: aprobación del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes parciales y demás instrumentos de ordenación, así como de los convenios que tengan por objeto su alteración.j) otras varias: ejercicio de acciones, declaración de lesividad, acuerdos que precisen de una mayoría especial.

Las modificaciones más recientes en este listado de atribuciones se han efectuado por las leyes 8/2007 y 30/2007. La Ley 8/2007, Ley del Suelo, que incluyó como competencia del Pleno, en el apartado c) del artículo 22.2, los “convenios que tengan por objeto la alteración del planeamiento”. Resulta curioso señalar que esa misma Ley añadió al apartado o) la competencia referida a “y, en todo caso, las permutas de bienes inmuebles”. Esta previsión específica desapareció al poco tiempo, al producirse la derogación de esta letra o) por la Ley 30/2007, pues en la nueva redacción de su Disposición adicional segunda no se alude a las permutas. Esa misma Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, ha derogado las letras ñ) y p) del

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artículo 21 LBRL (atribuciones del Alcalde) y las letras n) y o) del artículo 22 LBRL (atribuciones del Pleno).

El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el alcalde y en la Junta de Gobierno local, salvo las enunciadas en los párrafos a), b), c), d), e), f) g), h), i), l) y p).

2.6. Los apoyos necesarios para la adopción de acuerdos por el Pleno:

El voto favorable de la mayoría simple de los presentes es la regla aplicable con carácter general. Se consigue cuando se obtienen más votos a favor que en contra (art. 47.1 LBRL, 126.1 LALA). Ello supone que, como caso límite, un acuerdo puede aprobarse por un solo voto favorable, en el supuesto de que el resto de los presentes optara por abstenerse, si existe el quórum de asistencia. En el caso de producirse empate, ha de efectuarse una nueva votación. De persistir el empate, decide el Alcalde con su voto de calidad (ello no supone que el Alcalde disponga de dos votos sino que su único voto es susceptible de producir un doble efecto). Esta previsión, común al funcionamiento de los órganos colegiados, pretende favorecer la gobernabilidad al evitar la imposibilidad de tomar un determinado acuerdo cuando el número de votantes es par.

Si el Alcalde vota a favor en la segunda votación, tras un empate, no puede renunciar al efecto del voto de calidad (STSJ Castilla y León, Burgos, de 14 de noviembre de 2008). El voto de calidad atribuido al Presidente es requisito necesario en las decisiones de todo órgano colegiado, ya que puede producirse una paridad de criterios que, de no arbitrarse un procedimiento convencional para salvar los empates, podría paralizar la vida administrativa, sin que ello suponga que se disponga por el Presidente de dos votos, sino que se trata de un solo voto capaz de producir un doble efecto, ya que además en las sesiones el Presidente es el último en emitir su voto, por lo que si realizado el recuento de votos en la segunda votación, después que el Presidente emita el suyo, resulta un empate, éste se resuelve a favor de la postura defendida por el Alcalde, cuyo voto en este caso juega un efecto cualitativo o dirimente si persiste el empate, y ello no es una facultad susceptible de ser ejercitada o no, ya que no se trata de dos votos, sino de uno solo con un doble efecto del que no cabe renunciar caso de empate.

Algunos acuerdos precisan el voto favorable de la mayoría absoluta, el voto afirmativo de más de la mitad del número legal de miembros de la Corporación (la mayoría debe referirse al número legal, no sólo a los presentes). Este quórum calificado se exige por la ley para la adopción de determinados acuerdos especialmente importantes. Son los supuestos a que se refiere el artículo 47 LBRL. La actual redacción de este artículo procede de la ley 57/5003, que incluyó como principales novedades la supresión de la exigencia de la mayoría cualificada de dos tercios para aprobar los supuestos a), b), c), y d) y la supresión de la exigencia de mayoría absoluta para aprobar las ordenanzas fiscales. Estas modificaciones de la legislación básica han afectado a la regulación contenida en el artículo 125 LALA, que, en los casos de discrepancia, debe entenderse desplazado por la LBRL. No obstante, la

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propia legislación básica mantiene algunos casos en que exige el quórum de ios dos tercios (art. 29.2 LBRL: aplicación del régimen de concejo abierto).

STC 33/1993, de 1 de febrero: entiende que el quórum de aprobación de los acuerdos es materia básica y su regulación un límite para el legislador autonómico tanto positivo como negativo. “Establecido en la Ley un numerus clausus a tal efecto, cualquier regulación que se separe de dicha previsión y extienda la exigencia de mayorías especiales a otros supuestos entraña un cambio en la concepción de la organización democrática de la institución; implica pasar de una democracia basada en el juego de las mayorías a una democracia de acuerdo; … el legislador autonómico no puede ampliar a discreción aquellos listados, si así no fuera podría quedar comprometido el modelo básico legal de funcionamiento democrático de las Corporaciones locales que, en sus elementos esenciales, es el mismo en todo el territorio del Estado”.

Sin embargo, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza, en sentencia 318/2009, de 22 de julio, reiterada en otra de 16 de junio de 2011, ha considerado que el quórum exigible en relación con la alteración de términos municipales (nueva incorporación de Villamayor de Gállego a Zaragoza) es el de los dos tercios, previsto en los artículos 13.1 y 126.3 LALA, porque en esta materia concreta la Comunidad Autónoma está ejerciendo competencias exclusivas que prevalecen sobre la normativa básica.

Sometido a votación un asunto que requiere mayoría absoluta para su aprobación, si ésta no se alcanza, aunque la mayoría de los presentes esté a favor, no cabrá entenderlo aprobado. En los casos en que se requiere mayoría absoluta no cabe aplicar el voto de calidad del Alcalde, pues si hay empate no se consiguen los votos necesarios.

3. En relación con la participación de las minorías y el control de la acción de Gobierno.

3.1. Han de celebrarse sesiones extraordinarias para asuntos determinados, cuando lo solicite la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, sin que ninguno pueda solicitar más de tres anualmente (art. 46.2.a) LBRL, art. 115 LALA). Quienes promuevan la sesión lo harán mediante escrito razonado en que se enumeren los puntos a incluir en el orden del día y que motiven la solicitud (art.98.2 ROF), aunque sea de forma sucinta. Si se omite razonar el asunto o asuntos que motiven la solicitud, se trata de un requisito formal de carácter subsanable, por lo que no se deberá denegar lo solicitado sin antes habilitar la posibilidad de subsanar esta omisión dando un plazo al efecto (STS de 29 de abril de 1992, Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 5 de Zaragoza, de 5 de mayo de 2009).

Solicitada la celebración de la sesión, no podrá demorarse la celebración más de quince días hábiles desde que fuera solicitada (artículo 46.2.a) LBRL) y la convocatoria deberá efectuarse en los cuatro dias siguientes a la solicitud (artículo 115.3 LALA y 48.1 TRRL). En el caso de incumplirse este plazo por el Alcalde o Presidente, los interesados podrán recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa en la vía de protección de los derechos fundamentales, aunque este recurso haya perdido utilidad práctica dada la convocatoria automática de la sesión prevista ahora en la ley. En el orden del

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día no podrán incluirse otros asuntos que los propuestos, si no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria.

Tras la modificación introducida por la Ley 11/1999 en el artículo 46.2.a) LBRL, en el caso de que no se produzca la convocatoria expresa de la sesión, se entenderá convocada para el décimo día hábil siguiente al de finalización del plazo, a las doce horas; y el secretario efectuará la correspondiente notificación con indicación de los asuntos propuestos por los solicitantes. Si el Alcalde o Presidente no acude a la sesión, la presidencia será ejercida por el concejal de mayor edad.

La petición de convocatoria de sesión extraordinaria puede ser denegada motivadamente si los temas propuestos para incluir en el orden del día no son de la competencia municipal (STSJ Comunidad Valenciana de 14 de diciembre de 1994) o de la competencia del Pleno (STSJ Cataluña 5 de octubre de 1987, 8 de julio y 16 de diciembre de 1986). En todo caso, contra la denegación expresa de la solicitud podrá interponerse recurso contencioso-administrativo por los interesados.

La STS de 28 de octubre de 2002 ha estimado que la convocatoria de sesión extraordinaria a petición de miembros de la Corporación se aplica también a la Junta general de sociedad mercantil de capital íntegramente municipal. El objeto de la sociedad es la prestación de un servicio público. El Pleno de la entidad local asume las funciones y competencias de la Junta general de la sociedad. Por tanto, la convocatoria se identifica con un órgano administrativo. A ella es también aplicable la obligación de convocatoria cuando lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación.

3. 2. Las Comisiones de estudio, informe y consulta.

A) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su Reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, así como en las provincias, existen órganos que tienen por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Junta de Gobierno local, cuando actúe con competencias delegadas del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde o Presidente, la Junta de Gobierno local y los concejales y diputados que ostenten delegaciones.

Son órganos colegiados complementarios que, sin atribuciones resolutorias, tienen por objeto el estudio, asesoramiento, consulta, propuesta y seguimiento de la gestión municipal; son los órganos que tradicionalmente se han conocido como “comisiones informativas”. Están compuestas por miembros de la Corporación, sin que queda considerar como tales a representantes de otras entidades, organizaciones o asociaciones, sin perjuicio de que puedan ser convocados en ocasiones para informar o hacer llegar sus inquietudes a la Comisión correspondiente.

B) la determinación de su número, denominación y competencias se aprueba por el Pleno, por acuerdo específico o a través de su regulación en el Reglamento orgánico.

Las comisiones pueden ser permanentes y especiales. Son permanentes las que se constituyen con carácter general, distribuyendo entre

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ellas las materias que han de someterse al Pleno (hacienda, urbanismo, personal, etc.) para el estudio de los asuntos y propuestas de acuerdos. Son comisiones especiales las que el Pleno acuerde constituir para un asunto concreto, que se extinguen una vez hayan dictaminado sobre la materia que constituye su objeto.

C) la composición de las Comisiones debe tener en cuenta la proporcionalidad política existente en la Corporación (arts. 20.1.c) 32.2 LBRL), como requisito que pretende garantizar el pluralismo político en la preparación de los asuntos de mayor importancia. La STC 32/1985, de 6 de marzo, dice al respecto: “deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política del Pleno, pues, de otro modo, no solo se eliminaría toda participación de los concejales de la minoría en un estadio importante del proceso de decisión, sino que se hurtaría a la minoría incluso la posibilidad de participar con plena eficacia en el estadio final de la decisión, privándole del tiempo necesario para el estudio en detalle de los asuntos o de la documentación que ello requiere…”.

Cuando componen la Corporación miembros de varios partidos con muy distinta presencia numérica (caso límite se da cuando existe un grupo político que solo tiene un miembro) no es fácil asegurar esa proporcionalidad política. Hay que tener en cuenta que, según declara la STS de 17 de diciembre de 2001, todo grupo político, aunque solo cuente con un concejal, tiene derecho a que uno de sus concejales forme parte de todas las Comisiones. Eso plantea indudables dificultades para la organización del trabajo de las Comisiones, puesto que en rigor, --salvo que el grupo minoritario renuncie voluntariamente a participar en alguna Comisión--, obligaría a que todos los concejales formaran parte de todas las Comisiones, lo que sería escasamente operativo, y llevaría consigo no poder simultanear en el tiempo la celebración de varias Comisiones. De ahí que, en cada caso y a la vista de la composición concreta del Ayuntamiento, haya que buscar una fórmula de participación proporcional que se corresponda con el pluralismo exigido por la ley, lo que no resulta fácil en ocasiones. Un criterio posible sería que, en cualquier composición que se proponga, si es difícil lograr una correspondencia matemática exacta en el número de miembros de cada grupo, se mantenga al menos la misma relación entre mayoría y oposición existente en el Pleno, evitando desequilibrarla.

En último caso, ante las dificultades para alcanzar una proporcionalidad matemáticamente exacta, se ha planteado la posibilidad de acudir a aplicar el voto ponderado para la adopción de dictámenes. El voto ponderado consiste en asignar un valor determinado al voto en función de la representación que tenga el grupo político correspondiente, con lo que pierde trascendencia el número de miembros de cada grupo presentes en la Comisión. Esta posibilidad no ha sido admitida por la jurisprudencia por entender desborda la potestad de autoorganización (STS de 30 de noviembre de 1995, 8 de febrero de 1999, 25 de mayo de 2001). Ahora bien, la situación es distinta si una Ley admite la posible utilización del voto ponderado. Es el caso de la Ley aragonesa 7/1999, LALA, cuyo artículo 36.2. dispone: “Cuando por la composición de la Corporación no sea posible conseguir dicha proporcionalidad, podrá optarse bien por repartir los puestos de modo que la formación de mayorías sea la misma que en el Pleno, bien por integrar las Comisiones con un número de

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miembros igual para cada grupo, aplicándose el sistema de voto ponderado para la adopción de sus dictámenes”.

D) Estas Comisiones no tienen atribuciones resolutorias. Los dictámenes que emiten no son vinculantes. Ahora bien, son preceptivos en aquellos asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno, y en los que deba decidir la Junta de Gobierno por delegación del Pleno. Lo que pretende la ley es que estos asuntos de mayor importancia puedan ser conocidos, estudiados y debatidos por los concejales y los distintos grupos políticos con antelación a la sesión en que se sometan al acuerdo del Pleno o de la Junta de Gobierno, lo que les va a permitir ejercer adecuadamente su función de participación política. Se exceptúan de la obligación de haber sido dictaminados previamente aquellos asuntos que sean declarados urgentes.

3. 3. La Comisión especial de Cuentas

Existe en todos los municipios y provincias (116 LBRL) y debe estar constituida por miembros de todos los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación. Con esta composición, que respeta el pluralismo político, se pretende garantizar la claridad y transparencia de la gestión económica del Ayuntamiento.

Las cuentas anuales deben someterse antes del 1 de junio de cada año a informe de dicha Comisión. Para mejor cumplir con su función, la Comisión podrá requerir la documentación complementaria necesaria y la presencia de miembros de la Corporación y funcionarios que puedan aportar información. Su dictamen es preceptivo, aunque no vinculante.

En esta materia contable, ha de tenerse en cuenta –aunque obviamente no forme parte de la organización municipal-- el control externo que corresponde a la Cámara de Cuentas de Aragón, de reciente puesta en funcionamiento. La Ley 11/2009, de 30 de diciembre, de la Cámara de Cuentas de Aragón, regula este organismo al que corresponde la fiscalización externa de la gestión económico-financiera y operativa del sector público aragonés, en el que se incluye a las entidades locales de Aragón y sus organismos públicos. La Cámara puede también emitir los dictámenes y resolver las consultas que, en materia de contabilidad y gestión económico-financiera y operativa le soliciten

3. 4. El control y la fiscalización en las sesiones plenarias.En las sesiones ordinarias, al finalizar la parte resolutiva, se abre un

período dotado de sustantividad propia, destinado al control de los demás órganos del Ayuntamiento, que puede comprender las siguientes actuaciones:-dar cuenta de los decretos y resoluciones del Alcalde o Presidente y sus delegados desde la última sesión plenaria, al objeto de que se conozca el desarrollo de la administración municipal para posibilitar su control y fiscalización.-comparecencia de concejales delegados: están obligados a comparecer ante el Pleno, cuando éste así lo acuerde, al objeto de responder a las preguntas que se le formulen sobre su actuación. Acordada por el Pleno la comparecencia, el Alcalde incluirá el asunto en el orden del día de la próxima sesión ordinaria o extraordinaria.

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-ruegos y preguntas: tradicionalmente se plantean al final de las sesiones. El ruego es la formulación de una propuesta de actuación dirigida a alguno de los órganos de gobierno municipal; pueden plantear ruegos. todos los concejales o los grupos municipales a través de sus portavoces; oralmente o por escrito; podrá ser debatido, pero en ningún caso sometido a votación.

La pregunta es cualquier cuestión planteada a los órganos de gobierno en el seno del Pleno. Pueden plantear preguntas todos los concejales, o los grupos municipales a través de sus portavoces. Las preguntas planteadas oralmente en una sesión y las formuladas por escrito con menos de veinticuatro horas de antelación, serán contestadas por su destinatario en la sesión siguiente, sin perjuicio de que el preguntado quiera darle respuesta inmediata.

La ley 11/1999, de 21 de abril, añadió una letra e) al artículo 46.2 LBRL en que se refiere, en la parte dedicada al control, a la formulación de “ruegos, preguntas y mociones”. Parece lógico entender que estas mociones de control son distintas de las mociones de urgencia antes comentadas y se refieren al impulso político de la acción de gobierno o a conocer la posición política en un determinado asunto.

Se ha planteado si puede limitarse el número de ruegos y preguntas para evitar su acumulación excesiva. La STSJ Islas Canarias de 30 de junio de 2006 acepta el límite de veinte preguntas por grupo, que fija un Reglamento orgánico.

No cabe que la Alcaldía impida la formulación de ruegos y preguntas como sanción (STSJ La Rioja de 8 de marzo de 2011).

3.5. Ante la actual situación de crisis económica, se aprecia un importante fracaso de los instrumentos de control: a principios de julio de 2011, más de la mitad de los municipios españoles (5.126) habían incumplido la obligación de liquidar el ejercicio de 2010. Tras una prolongación del plazo legal, a final de agosto siguen siendo 2.514 municipios los incumplidores (de ellos, 264 municipios aragoneses) con la amenaza de que el Estado bloquee las transferencias que les corresponden. Y el conocimiento de los retrasos generalizados en el pago a los proveedores y de los déficits acumulados por muchas Corporaciones (con algún caso especialmente relevante, como La Muela en Aragón), acredita una preocupante deficiencia del funcionamiento de los mecanismos de control y seguimiento de su actividad en muchas Corporaciones locales.

IV. Algunas cuestiones relativas al funcionamiento de las entidades locales y al régimen de sesiones.

1. Actos y acuerdos. Los órganos de las entidades locales, en el gobierno y gestión de las competencias propias, se manifiestan y obran a través de actos administrativos, declaraciones de voluntad, de conocimiento o de deseo, realizados en el ejercicio de una potestad administrativa, atribuida por una norma. Esos actos administrativos pueden emanar de órganos unipersonales (el Alcalde, el Presidente o sus Delegados) y de órganos colegiados (en especial, Pleno y Junta de Gobierno). El actuar administrativo está sometido a un determinado procedimiento y necesita de una forma externa de manifestación, que normalmente es la escrita, exigida por la certeza y la

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seguridad jurídica para su constancia y la correcta ejecución de lo resuelto u ordenado. Por ello, la terminación normal de los procedimientos tiene lugar mediante resolución expresa, a través de resoluciones de los órganos unipersonales y de acuerdos de los órganos colegiados.

Las normas sobre funcionamiento y régimen jurídico son comunes a

todas las entidades locales. De ahí que las cuestiones que se estudian en este capítulo son también de aplicación a mancomunidades, comarcas y provincias.

2. La lengua a utilizar en debates, acuerdos, resoluciones y documentos oficiales.

Diversas Comunidades Autónomas han previsto en sus Estatutos la cooficialidad, junto con el castellano como idioma oficial del Estado, de una lengua propia, cuyo uso y protección se regula en normas de desarrollo. Es el caso de Cataluña, de la Comunidad Valenciana, de Galicia, del País Vasco y de las Islas Baleares.

En Aragón, la LALA previó en 1999 que “las Corporaciones locales en cuyo territorio esté generalizado o sea predominante el uso de una lengua o modalidad lingüística propia, además del castellano, podrán regular y admitir también su utilización por los vecinos en los escritos que les dirijan” (artículo 153.3). Ahora, la Ley 10/2009, de 22 de diciembre, de uso, protección y promoción de las lenguas propias de Aragón, dispone en su artículo 31: “Entidades locales. 1. En las zonas de utilización histórica predominante de las lenguas propias, los debates de los órganos de las entidades locales se podrán realizar en la respectiva lengua propia, sin perjuicio de la utilización del castellano. 2. Las actas, acuerdos y otros documentos oficiales de las corporaciones locales incluidas en las zonas referidas en el apartado anterior se redactarán en castellano y en la respectiva lengua propia”.

Once Ayuntamientos aragoneses (Aiguaviva, Fayón, Fórnoles, Fraga, La Codoñera, La Ginebrosa, La Fresneda, Lascuarre, Nonaspe, Torre del Compte y Valderrobles) plantearon un conflicto en defensa de la autonomía local contra varios preceptos de la Ley 10/2009, por entender vulnera la autonomía local por cuanto supone que el Gobierno de Aragón les puede imponer el uso de la lengua catalana como lengua oficial de hecho, sin mediar la concurrencia de la voluntad del propio ente local ni tampoco declaración previa de cooficialidad en el Estatuto de Autonomía de Aragón. El Tribunal Constitucional, por Auto 108/2010, de 28 de septiembre, ha inadmitido a trámite el conflicto planteado por considerar que “aun cuando pudiera apreciarse que los ocho municipios (tres de los promotores iniciales no cumplieron las condiciones para su planteamiento) promotores del conflicto se encuentran incluidos en la zona de utilización del catalán, en ningún caso pueden cumplir el mínimo requerido por el artículo 75 ter 1. b) LOTC para la promoción de este proceso; esto es, que alcance un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de Ley y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente…”.

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En el caso de que se complete su desarrollo y se determinen las zonas de utilización predominante de cada lengua, habrá de tenerse en cuenta, por tanto, esta norma en el funcionamiento de las entidades locales aragonesas.

3. El régimen de sesiones.

Tiene especial trascendencia puesto que en las sesiones de los órganos colegiados (en especial, Pleno y Junta de Gobierno Local) se adoptan los acuerdos más importantes las entidades locales. Tienen su regulación propia en las normas específicas de las entidades locales (LRJ-PAC, DA 1ª).

3.1. la periodicidad mínima de las sesiones ordinarias: en una garantía para la participación. Hay una tendencia a propugnar se amplíen sus plazos; en algún caso (Consejos comarcales) por el gasto que origina el pago de asistencias.

3.2. La notificación de la convocatoria debe hacerse en el domicilio del concejal o diputado (art. 80.3 ROF). Como señala la LRJ-PAC, las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante. Cuando la notificación se practique en el domicilio del concejal, de no hallarse éste presente, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

En ocasiones, por ausencias u otras causas, existe dificultad para acreditar haberse hecho la notificación; para evitar problemas pueden utilizarse distintas soluciones: bien pactar que el grupo político, una vez reciba las convocatorias, se responsabilice de hacerlas llegar a sus miembros; bien la notificación por medios electrónicos, a través de un e-mail, cuando el interesado dé su conformidad (ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, artículo 28). Cuando los concejales residan fuera del término municipal, parece exigible que designen un lugar en el municipio donde recibir las citaciones o encomendar esta recepción a su grupo municipal, lo que se entiende podría fijarse en el Reglamento orgánico en ejercicio de la potestad de autoorganización. En los casos en que la actitud de un concejal dificulta la práctica de las citaciones, el Ayuntamiento debe hacer todo lo necesario para que quede clara su voluntad de efectuarla en tiempo y forma (STSJ de Castilla-La Mancha de 1 de junio de 2010).

La falta de citación a una sesión a un concejal, en principio, no determina la nulidad de los acuerdos si obtuvieron mayoría suficiente que no se vería afectada por el voto en contra del ausente (STS de 23 de noviembre de 1990); pero existe el riesgo de que pueda estimarse que privar al concejal de intervenir en el debate ha afectado al propio acuerdo adoptado.

3.3. Acceso a los expedientes de los asuntos a tratar: Desde la convocatoria de la sesión los expedientes y la documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día deberán hallarse en Secretaría, a disposición de todos los Concejales (art. 46.2.b) LBRL), pudiendo éstos obtener copias de los correspondientes documentos (art. 84 ROF), no pudiendo limitarse el derecho a aquellos que ostenten responsabilidades de algún género

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(STS de 26 de febrero de 1996, STSJ Castilla-La Mancha de 15 de diciembre de 2004).). Los documentos originales no podrán salir del lugar en que se encuentren puestos de manifiesto.

La imposibilidad de acceder a la documentación de los asuntos a tratar con tiempo suficiente podría determinar la nulidad de los acuerdos adoptados (STS de 5 de enero de 1988 y de 27 de junio de 2007), puesto que su conocimiento es necesario para que los concejales puedan motivar su decisión y preparar adecuadamente su posición o intervención en el Pleno.

3.4. Presidencia y moderación de los debates: Corresponde al Presidente, sin que pueda delegarse (art. 21.1, c) y 21.3 LBRL). Hay algunas excepciones a este principio general por disposición legal: son ejemplos la moción de censura, en que preside una Mesa de edad (art. 197 LOREG) o la sesión extraordinaria a petición de los concejales a la que no acude el Alcalde (en que preside el miembro de la Corporación de mayor edad entre los presentes, art. 46.2.a) LBRL). En el régimen especial de grandes ciudades cabe la delegación en un concejal (artículo 122.2 LBRL). 3.5. Publicidad de las sesiones: Las sesiones del Pleno son públicas. En principio, eso supone que cualquier ciudadano tiene derecho a asistir a la sesión como público, dentro de las limitaciones de espacio que existan en cada lugar. No obstante, podrán ser secretos el debate y votación de aquellos asuntos que puedan afectar a los derechos fundamentales de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1 CE (derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen), sí así lo acuerda el Pleno por mayoría absoluta (art. 70.1 LBRL).

Podría apreciarse la nulidad de los acuerdos adoptados en sesiones secretas, cuando la declaración como tal no encaje en los supuestos legales, pues la publicidad de las sesiones, como garantía de actuación municipal de forma democrática, es un requisito esencial para su válida celebración.

Se ha planteado en alguna ocasión si los concejales están facultados para grabar las sesiones o partes de las mismas. Las STS de 18 de diciembre de 1990 y 18 de junio de 1998 consideraron que el Alcalde, en uso de sus facultades de policía interna de las sesiones, podrá acordar lo que convenga para su mejor desarrollo.

Dado el carácter público de las sesiones, pueden asistir a las mismas los representantes de los medios informativos, tomando imágenes y sonidos de las mismas. No cabe prohibír el acceso a los profesionales de la información, sin perjuicio de que, cuando las circunstancias lo hagan necesario, deban adaptarse a las medidas de orden que se establezcan.

STS de 11 de mayo de 2007. No cabe obligar a utilizar las grabaciones que facilite el Ayuntamiento. STS 18 diciembre 1990. Admite que por la Alcaldía se prohiba la utilización de aparatos grabadores particulares en las sesiones plenarias. Se entiende que entra en las facultades de policía interna inherente a las atribuciones del Alcalde y que no incide en las normas generales de organización y funcionamiento de la Corporación. En un Ayuntamiento de una pequeña población rural de pocos habitantes e integrada por personas dedicadas a los trabajos del campo, lejos de pretender limitar el derecho a la información o la publicidad de las sesiones, se trata de impedir que la utilización de dichos aparatos por el público o los concejales pueda interferir en el normal

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desarrollo de la sesión en cuanto pudiera coartar la libertad de exposición de los miembros de la Corporación, si saben que sus palabras son grabadas.

3.6. Válida constitución del Pleno. El quórum de asistencia : La celebración de una sesión exige la asistencia de un número mínimo determinado de miembros. Para poder celebrar el Pleno se exige la asistencia del tercio del número legal de miembros, que nunca podrá ser inferior a tres, debiendo estar presente, en todo caso, el Alcalde y Secretario, o las personas que legalmente les sustituyan (art. 46.2,c) LBRL). Este quórum deberá mantenerse durante toda la sesión. .

Esta regla general tiene una excepción, que ha fijado recientemente la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, tras prever que en los municipios de hasta 100 residentes habrá tres concejales. En este caso, al existir solo tres concejales, basta la presencia de dos miembros para constituir validamente el Pleno (art. 46.2.c) LBRL, en su nueva redacción).

Ni la LBRL ni la LALA se refieren a la celebración de sesiones en segunda convocatoria, cuando no se ha conseguido en la primera citación el quórum necesario para celebrar la sesión; el art. 90.2 ROF prevé que si en primera convocatoria no existiera el quórum de asistencia necesario, se entenderá convocada la sesión automáticamente a la misma hora, dos días después, lo que también puede ser establecido expresamente por el Ayuntamiento, mediante acuerdo o en el Reglamento orgánico. En esa segunda convocatoria, no obstante, se mantiene la exigencia del mismo quórum mínimo de asistencia. Si en ésta tampoco se alcanza la asistencia mínima necesaria, quedará sin efecto la convocatoria. Una excepción a esta regla general, prevista en el art. 195.4 LOREG, es la sesión de constitución de la Corporación en segunda convocatoria, que se celebrará “dos días después, cualquiera que fuera el número de concejales presentes”, por razones de gobernabilidad.

3.7. Desarrollo de las sesiones

A) En la sesión los integrantes del órgano colegiado debaten los asuntos de su competencia y adoptan acuerdos sobre los mismos. La tendencia a acercar las sesiones municipales a las prácticas parlamentarias ha llevado a denominar dictámenes, votos particulares, enmiendas, proposiciones o mociones a las distintas actuaciones que pueden darse. Lógicamente algunas de esas distinciones pierden su interés en la práctica cuando, por la escasa complejidad organizativa del municipio, no hay lugar a tenerlas en cuenta; por ejemplo, cuando, por no existir Comisiones informativas, no cabe dictaminar los asuntos y, por tanto, no son aplicables las previsiones legales al respecto.

B) Con arreglo al orden del día, y tras la aprobación del borrador de la sesión anterior, el Secretario dará lectura, íntegra o en extracto, de las propuestas de acuerdos y del correspondiente dictamen de la Comisión informativa. También se dará lectura, si existieren, a los votos particulares (parecer discrepante de un miembro de la propia Comisión) y a las enmiendas (de los demás concejales que no sean miembros de la Comisión que ha dictaminado), que podrán ser defendidas por sus autores. A solicitud de cualquier grupo podrá

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darse lectura de otras partes del expediente que sea conveniente para su mejor comprensión.

El Alcalde a iniciativa propia, el portavoz de un grupo, tres miembros del Pleno o un concejal –en este caso, si no se han constituido grupos—pueden presentar al Pleno propuestas de resolución (proposiciones), que se habrán podido incluir en el orden del día si han sido presentadas antes de su convocatoria (artículo 122 LALA). Se ha discutido si es obligatorio para el Alcalde incluir en el orden del día todas las propuestas que le presenten los grupos de la oposición. Parece lógico dejar un margen a la apreciación motivada del Alcalde, responsable de fijar el orden del día, para evitar un injustificado acceso al Pleno de asuntos no dictaminados por las Comisiones informativas. Al no haber sido previamente dictaminadas estas propuestas por la Comisión informativa correspondiente, el Pleno deberá ratificar su inclusión en el orden del día antes de su debate.

Las Mociones: son las propuestas –orales o escritas-- que los grupos polìticos someten directamente al conocimiento del Pleno en las sesiones ordinarias, sin estar en el orden del día, antes de pasar al turno de ruegos y preguntas. El proponente deberá justificar la urgencia de la moción y el Pleno votará sobre la procedencia de su debate, que requerirá la mayoría absoluta (122.2 LALA, 91.4 ROF).

C) Se ha planteado en algún caso, ante la larga duración de las intervenciones de los concejales en los debates, la posibilidad de limitar dicha duración, bien a través del Reglamento orgánico, bien a través de la facultad del Alcalde de dirigir el desarrollo de la sesión.

STSJ Islas Canarias, Las Palmas 827/2006, de 30 de junio: declara nulo el artículo del RO de las Palmas, que establece un límite a las sesiones plenarias de ocho horas, al plantearse que ello perjudicaría siempre a la minoría, porque la parte del orden del día dedicado al control está al final.

STS de 4 de diciembre de 2000. Entiende que limitar a un minuto del tiempo máximo de intervención de cada Grupo político en cada turno de debate, de forma general y cualquiera que fuera la materia a tratar, vacía de contenido el derecho a la participación.

STSJ Islas Canarias de 30 de junio de 2006. Estima que los límites de cinco y dos minutos fijados por el Reglamento orgánico son suficientes.

D). Las votaciones deben hacerse personalmente por cada uno de los concejales y no por los portavoces de los grupos. Ese voto personal no puede ser considerado como un mero trámite secundario: es un mecanismo inexcusable para visualizar de manera inequívoca ante los ciudadanos como es ejercitado el derecho de participación política por cada uno de sus representantes. ( STS de 22 de marzo de 2006)

E) limitación de las votaciones secretas, por papeleta en urna o bolsa. La aplicación de este sistema de votación debe limitarse a los casos autorizados por la ley, pues, en otro caso, podría ser causa de nulidad del acuerdo adoptado. El artículo 125.3 LALA indica que “será secreta la votación para la elección o destitución de personas y podrá serlo cuando lo sea el debate de un asunto y así lo acuerde la Corporación”. Se trataría de salvaguardar el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (artículo 18.1

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CE). Para apreciar la concurrencia de estos supuestos habrá que ponderar los intereses en juego, dando relevancia a la libertad de expresión. En estos casos la decisión de aplicar votación secreta deberá ser adoptada por mayoría absoluta (art. 70.1 LBRL).

STSJ Cataluña 994/2000. de 28 de septiembre. Declara nulo el acuerdo por el que se adjudica una concesión de servicio por votación secreta. aplicabilidad restrictivas.STS 18 noviembre 1981. Declara nulo un acuerdo sobre bienes adoptado en votación secreta, por incumplir una norma esencial en la formación de la voluntad del órgano colegiado.

F) Publicación en Internet de las actas de las sesiones. Es una práctica creciente. La Agencia de Protección de Datos se referido al tema en algunos casos (informes 4/11/2003, 20/12/2004, 0261/2010). Un criterio de prudencia podría ser evitar la difusión de los datos de carácter personal distintos de los miembros que forman parte del Pleno y del funcionario que interviene por razón del cargo. La publicidad de las actas no tiene por qué producirse en su integridad, si se puede mantener el interés público de la información con acceso parcial a la misma y respetando la protección de los datos personales.

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