Oszlak, OscarCaptulo III: LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

INTRODUCCIN"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan habersido stas las palabras del vencedor de Pavn, luego de quesu triunfo produjera el derrumbe de la Confederacin Argentinay despejara el camino para la definitiva organizacinnacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.' Lapromesa cierta de un futuro de abundancia y progreso hacaauspicioso el comienzo de este nuevo experimento de construccindel Estado nacional. Un ave fnix pareca renacerde las cenizas de la guerra civil.Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea sobreel resto del territorio nacional argentino, no signific laresolucin del viejo problema de la institucionalizacin delpoder que el pas vena arrastrando prcticamente desde elmomento mismo de su independencia. Si los acontecimientosque desembocaron en la nueva situacin institucional tenanuna lgica propia, inexorable, predeterminada, independientede los actores como afirmaba el general Mitre en su primermensaje al Congreso, esta lgica no poda asegurar lavigencia continuada de una solucin impuesta a sangre yfuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde

Buenos Aires la "revolucin liberal" requera la centralizacine institucionalizacin del poder estatal en el nuevogobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso ordenarsepara ordenar; regularizar el funcionamiento de losinstrumentos de dominacin que haran posible el sometimientode los diversos planos de interaccin social a las exigenciasde un sistema de produccin que se insinuaba confuerza avasalladora.Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sinprecedentes en la historia institucional del pas. A partir deentonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes.De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. luchaentre caudillos como en la larga etapa de la anarqua oentre bloques formados por efmeras alianzas como ocurrieradurante los enfrentamientos entre la ConfederacinArgentina y el Estado de Buenos Aires), se pas a una confrontacin"vertical", entre desiguales. Toda movilizacin defuerzas contrarias al orden establecido por los vencedoressera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelininterior". Al carcter seginentario de la organizacinsocial se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Desdeun Estado que se eriga como forma dominante de integracinsocial y poltica, como instancia que abarcaba y coronabaesa organizacin segmentaria de la sociedad civil, unaalianza de sectores sociales con aspiraciones hegemnicaspretenda resolver definitivamente un pleito de medio sigloasumiendo por la fuerza el control poltico del pas.Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones,"partidos", clases, actividades y hasta familias, es unatarea que socilogos e historiadores an tienen pendiente. 2Convengamos al menos quel centro de la escena polticafue ocupado por una coalicin de fracciones de una burguesaen formacin, implantada fundamentalmente en las actividadesmercantiles y agroexportadoras que conformaban latodava rstica aunque pujante economa bonaerense, a lasque se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogneogrupo de intelectuales y guerreros que por su controldel aparato institucional burocrtico y militar de la prouiauna au -n ica c ase poi ica; ypor lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoralfluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientementepromovidos a travs de esta asociacin.Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tanvariados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable.Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo inicial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal nacionalista 3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante ese lapso histrico.

MBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADOHemos visto en el captulo introductorio que la existenciay desarrollo de las instituciones estatales puede observarsecomo un verdadero proceso de "expropiacin" social, en elsentido de que su creacin y expansin implica la conversinde intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de intersgeneral y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estadoen formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendocompetencias, mbitos de actuacin, en los que hastaentonces haba resuelto a travs de diferentes instancias ymecanismos las cuestiones que requieren decisiones colectivasde la comunidad.Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn dehecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin.Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobiernoprovisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "pbicos sigui en manos de los gobiernos provinciales y de algunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociacionesvoluntarias. La construccin del Estado supona enajenara estas instituciones parte de sus facultades, apropiandombitos funcionales que constituiran en el futuro su legtimodominium. A su vez, esta apropiacin implicaba unaprofunda transformacin del marco de referencia de la actividadsocial.Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde hacauna dcada, continu proporcionando un esquema institucionaly normativo imprescindible para la organizacin delEstado nacional, su desagregacin e implementacin estabantodava pendientes. Ello supona materializar en accinlo que hasta entonces era una formal declaracin de intenciones.En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertasformas de intervencin social reservadas, hasta ese momento,a la jurisdiccin de las provincias, aun cuando suejercicio por stas contraviniera expresas disposiciones constitucionales.En parte, tambin, de una invasin por el Estadonacional de mbitos de accin propios "particulares", convirtiendosus intereses en objeto de atencin e inters "pblico".En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos mbitosoperativos que ningn otro sector de la sociedad estabaen condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividado la magnitud de los recursos involucrados. En otraspalabras, la existencia del Estado nacional exiga replantearlos arreglos institucionales preexistentes, desplazando elmarco de referencia de la actividad social de un mbito localprivadoa un mbito nacional-pblico. Pero al mismo tiempo,esa misma existencia del Estado implicaba una concentracinde recursos materiales y de poder a partir de los cualesresultaba posible resolver mediante novedosas formas deintervencin algunos de los desafos que planteaba el incipienteproceso de desarrollo capitalista que tena lugar paralelamente.Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristalizacionesburocrticas a travs de las que se manifest la accindel Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formasque asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de losmbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin funcional.Sin duda, la transferencia forzada o no de funcionesejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayoresesfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidosespecialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato recaudadorverdaderamente nacionales. 4Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas militaresde Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo delnuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional deBuenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferirseal orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y laInspeccin y Comandancia General de Armas de la provinciade Buenos Aires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcitoregular en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuyeronestratgicamente por el interior del pas. Sin embargo,transcurriran todava muchos aos hasta que la institucinmilitar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estables.A las dificultades inherentes a la organizacin de suscuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poderde convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos manifestadosen diversas formas de enfrentamiento con el gobiernonacional. 6Como en el caso del ejrcito, aunque por razones muchoms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y suaparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos yorganismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires.No obstante, transformarlos en una institucin implicdesplegar diversas actividades, tales como adquirir el controlde las aduanas interiores que an se hallaban en manosde las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivasde la nacin y las provincias, asegurar la viabilidadpresupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar yuniformar los organismos de recaudacin y control, y activarla bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia delos ingresos corrientes.?No menores fueron los obstculos que hall la creacin deotras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercercontrol sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzabaa reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio.Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas

reas se trataba de que las provincias consintieran en transferira la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como laemisin de moneda o la administracin de justicia de ltimainstancia. La aparente simplicidad de estos actos de transferenciase vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problemaya no se reduca a montar, sobre la base de institucionesde Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino aapropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs demecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica enparte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar lamoneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio descredopor anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incorporandocomo premisa una total anarqua monetaria; superarlas resistencias de los comerciantes y hacendados porteos,que no consentan en perder el frreo control que ejercansobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principalinstrumento monetario y crediticio del pas; tales algunosde los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadasms tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cederaprestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzospor extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue elejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y aunquela Guardia Nacional de las provincias especialmentela de Buenos Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacinla que llev adelante la campaa y suministr el grueso delos recursos.Pero conquistar el orden tambin supona para el gobiernonacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulacinsocial hasta entonces impuestos por la tradicin, legadospor la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia.Su centralizacin en el Estado permitira aumentar elgrado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertasprcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevaspautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacinde reas funcionales bajo control provincial, no haba en estoscasos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitosoperativos en los que el gobierno nacional comenz areclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatistadel liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos.Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente sums importante manifestacin en la tarea de codificacin defondo.Las heterogneas disposiciones, costumbres, institucionesy prcticas socialmente aceptadas, que desde la coloniay a travs de la catica etapa de vida independiente del pashaban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente,fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspiradosen la tradicin jurdica europea, pero adecundose ala idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientosque el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon yregularon minuciosamente los ms diversos aspectos de lavida civil y la actividad econmica. 9A veces, la apropiacin funcional implic la invasin defueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde elEstado tom a su cargo el registro de las personas, la celebracindel matrimonio civil o la administracin de cementerios,funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 19 Otrasveces, supuso la incursin en ciertos campos combinando suaccin con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares.El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educacin,rea en la que el gobierno nacional tendra una crecienteparticipacin y se reservara prerrogativas de superintendenciay legislacin general. El caso de los ferrocarrilestambin representa un tpico campo de incursin compartidacon las provincias y el sector privado incluso bajo la formade joint ventures. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin,negocios bancarios y construccin de obras pblicas,como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudoel gobierno nacional utiliz la frmula de concesin cono sin garanta para la ejecucin de las obras o la prestacinde los servicios, contribuyendo a la formacin de una clasesocial de contratistas y socios del Estado frecuentemente implantadaadems en otros sectores de la produccin y la intermediacin.Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron

creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos serviciosque el gobierno nacional comenz a promover y tomar a sucargo. En esta categora se inscriben actividades tan variadascomo la organizacin del servicio de correos y telgrafos,la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino delas tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, elcontrol sanitario, la formacin de docentes y el registro estadsticodel comercio y la navegacin.En general, el Estado se apropi de las actividades hastaahora mencionadas sustituyendo en su ejecucin a otrosagentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa,implicaba una transferencia y concentracin de mbitosfuncionales cuyo control representara, a la vez, una fuentede legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad deimponer un orden coherente con las necesidades de acumulacin,el Estado comenzaba a hallar espacio institucional ya reforzar los atributos que lo definan como sistema de dominacin.Las otras instancias articuladoras de la actividadsocial cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidadesde relacin que lentamente se incorporaban a la concienciaordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones.Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operativoscomenz a llenar de contenido la formal existencia delEstado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacudaen sus races formas tradicionales de organizacin social yejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacindel gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaronen producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunciamientosde jefes polticos dispuestos a cambiar situacionesprovinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen,as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivaspara el poder central. Antes de cumplir el primer ao de superodo presidencial, Mitre informaba al Congreso que sibien las provincias haban adherido al nuevo orden, se habahecho necesario prever cualquier reaccin distribuyendo estratgicamentelas fuerzas militares bajo su mando. Al mismotiempo, sealaba que hallndose la sede del gobierno nacionalen Buenos Aires y siendo sta centro de todos los recursos,podan resolverse rpidamente las situaciones de desordeno rebelin.En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en BuenosAires contaba con aliados de causa en el interior, fue larpida movilizacin de su ejrcito el argumento ms contundentepara "ganar la adhesin" de las provincias. La centralizacindel poder y los recursos resultaban insuficientes.Para ser efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacindel control, es decir, por una "presencia" institucionalpermanente que fuera anticipando y disolviendo rebelionesinteriores, y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional.Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva.Los largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabilidadde varios experimentos de creacin del Estado, fundadosen la fuerza de las armas o en efmeros pactos quecambiantes circunstancias se encargaban rpidamente dedesvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la organizacindel Estado nacional haba tenido un claro sentidopoltico, las luchas recientes haban puesto de relieve elinocultable contenido econmico que haba adquirido esaempresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora uncarcter diferente. Si la represin su faz coercitiva aparecacomo condicin necesaria para lograr el monopolio dela violencia y el control territorial, la creacin de bases consensualesde dominacin apareca tambin como atributoesencial de la "estatidad". Ello supona no solamente la constitucinde una alianza poltica estable, sino adems unapresencia articuladora material e ideolgica que soldararelaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionalidad.De aqu el carcter multifactico que deba asumir lapresencia estatal, y la variedad de formas de penetracinque la haran posible.A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversasmodalidades con que se manifest esta penetracin podranser objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad,que llamar represiva, supuso la organizacin deuna fuerza militar unificada y distribuida territorialmente,con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin

del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda,que denominar cooptativa, incluy la captacin de apoyosentre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a travsde la formacin de alianzas y coaliciones basadas encompromisos y prestaciones recprocas. Una tercera, que designarcomo material, presupuso diversas formas de avancedel Estado nacional, a travs de la localizacin en territorioprovincial de obras, servicios y regulaciones indispensablespara su progreso econmico. Una cuarta y ltima, quellamar ideolgica, consisti en la creciente capacidad decreacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos reforzadoresde sentimientos de nacionalidad que tendan a legitimarel sistema de dominacin establecido.Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos especficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetracin. Es conveniente advertir, sin embargo, que tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricacin con que se manifestaron en la experiencia histrica concreta.

PENETRACIN REPRESIVAEsta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma de control coercitivo fue la institucionalizacin de un ejrcito nacional.Puede parecer extrao que medio siglo despus de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin del ejrcito se planteara an como tarea pendiente. Hubo sin duda ejrcitos: expedicionarios, libertadores, de lnea, custodios de fronteras interiores. Hubo tambin intentos orgnicos de establecer una institucin militar permanente, como ocurri bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del exten~odo df-ti.erras civiles, U con ucci n e aparato represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias. 12 Estas mantenan una guardia permanentesobre cuya base se constituan ejrcitos locales,muchas veces coaligados con los de otras provincias parasostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otrasprecarias coaliciones de ejrcitos provinciales.Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito dereserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms optimistaselevaban a 164.705 guardias nacionales (MemoriaGuerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta partede la poblacin una gran proporcin de la poblacin masculinaadulta poda ser movilizada para el servicio activo.Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya quelas provincias tendan a ocultar informacin sobre sus efectivosy a retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamientode contingentes de guardias nacionales. Estaprctica, que continuara vigente luego de la definitiva organizacinnacional, manifestaba la renuencia de las provinciasa ceder el privilegio de la conduccin de las fuerzas militaresradicadas en su territorio, base de la defensa de suautonoma pero a la vez escollo para la formacin de un ejrcitonacional. Son elocuentes en este sentido las palabras delministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose ala necesidad de establecer un sistema de relevos, basado enel principio de que todos los cuerpos deban participar conigualdad en los diversos servicios militares, sealaba comosu principal objetivo "desarraigar la localizacin de los cuerpos,que destruye toda idea de un Ejrcito verdaderamentenacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacinde un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao desu presidencia. Al comienzo, los problemas ms acuciantes aresolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternanciade los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamientode tropas siempre insuficientes; y 2) la falta deprofesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento,ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito nacional,compuesto originariamente de 6000 efectivos, debi afrontar de inmediato la defensa de la lnea de frontera con

el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientosproducidos en el interior luego del triunfo de lasfuerzas porteas. 13 Por esta misma razn, sus dimensionesdebieron modificarse reiteradamente para adecuarse a lasalternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacindel poder estata1. 14 La falta de una ley de conscripcinobligatoria problema arrastrado prcticamentedesde las guerras de la independencia obligaba al gobiernonacional a destinar al servicio activo a guardias nacionalesindisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos delaplomo y la profesionalidad del soldado de lnea. El gobiernotambin debi afrontar el problema de la homogeneizacinde los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con unafuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2)no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los diversosrangos. 15La creacin de un ejrcito nacional no elimin automticamentea las guardias nacionales mantenidas por las provincias.El gobierno nacional no contaba por entonces con podersuficiente para avasallar este caro atributo de la autonomaprovincial. Adems, la capacidad de convocatoria militarcontinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependade su aporte para integrar una fuerza nacional. Estacapacidad local tambin explica la relativa facilidad con quelos caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaronrecurrentemente alzarse contra la autoridad nacional. 18Durante ms de una dcada, que abarc prcticamentelas presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacionaldebi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas vecespor poderosas fuerzas militares de las provincias. En general,estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacincomn: la defensa de las autonomas provinciales,amenazadas por la creciente centralizacin del poder en unEstado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el proyectohegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamentede reprimir insurrecciones sino tambin de desplegaruna serie de actividades "preventivas", dirigidas a imponero restituir un "orden" compatible con un esquema de dominacinen el que la autoridad nacional resultara afianzada.Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba elherosmo de las provincias guiadas por Buenos Aires ensu lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera".Controlada la situacin en las provincias litorales y liquidadaslas resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por lasfuerzas de Buenos Aires 17 la organizacin del ejrcito nacionalse plante en trminos de una disminucin de los efectivosmovilizados en la campaa militar y una concentracinde esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las"internas", peligrosamente acechadas y violadas por incursionesindgenas.La presidencia de Mitre fue un perodo de dura pruebapara el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba laorganizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisosblicos que constituan una formidable experiencia inicitica.Slo entre 1862 y 1868 se produjeron segn NicasioOroo 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron4728 personas. 18 "No se os ocultan las dificultades con queha debido luchar el Gobierno para poner al Ejrcito en pie deguerra", expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigindoseen 1866 al Congreso: "cuando ninguna preparacin existay era necesario crearlo todo con la premura exigida porlas circunstancias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades...era una obra que a ms de ser sobremanera costosa para eltesoro, requera toda la actividad, la energa y el celo de laadministracin". El simultneo o sucesivo empleo de efectivosen la frontera externa, en las provincias o en la fronterainterior, 19 exigi el despliegue de una creciente capacidadoperativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos.20 Ello se evidenci en el nmero de acciones militares,en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen degastos realizados.La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lneao guardias nacionales) y de los destinos militares se convirtien un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracinde guerra al Paraguay. 21 Ello determin que, aun enmedio de intensas polmicas, el Estado nacional continuaraapelando a contingentes de guardias nacionales recluta

dos por las provincias para cubrir los servicios de fronteracon el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito unasuerte de conscripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernosde provincia contingentes de reclutas para remontar loscuerpos de lnea. 22 Posteriormente, por ley del 21 de setiembrede 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclutamientoque, en lneas generales, se ajustaran al mismoprincipio aunque como en el caso anterior, tampoco tendranvigencia efectiva.Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi como hemos vistode importante refuerzo del ejrcito regular, ante contingenciasque colocaban a ste en situacin precaria. Al constituirseprcticamente en una institucin permanente, suexistencia posibilit y aceler la capacidad de penetracindel Estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas lasprovincias se hallaban "representadas" en el ejrcito nacional,pona de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estadonacional haba conseguido ganar o imponer el apoyo de lasprovincias, pero 2) que an no haba podido establecer unafuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendodel apoyo de los gobiernos locales para el mantenimientodel aparato represivo nacional. Por eso, cuandoculminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronterascontinuaba llevndose a cabo con tropas regulares yguardias nacionales. 23Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuarasiendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras interioressino adems para sofocar nuevas rebeliones. A los reiteradoslevantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros sucedila insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas eleccionespresidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Esteltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres,que se movilizaron sobre una extensa regin del territorionacional, librando batallas decisivas en las provincias deBuenos Aires y Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrenta -miento, en 1880, cerrara un ciclo histrico de siete dcadasde guerra civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Airescontra las autoridades nacionales, que origin una nueva eimportante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito nacionalhaba adquirido un perfil institucional diferente.Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primerosaos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse ellicenciamiento de la Guardia Nacional, haba asumido la exclusivaresponsabilidad de la actividad militar, formando suscuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnicaactuacin en los hechos decisivos que eslabonaban elnuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionalizacin.Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionaleshaban salido airosas de sus diversos compromisos militares,ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estrictasubordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divisininterna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabidaen sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios,los mercenarios extranjeros o los "destinados"por crmenes. La prspera situacin econmica del pas duranteel gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar elaprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da delos sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la formaciny perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecnolgicosobre todo el acceso al ferrocarril, al telgrafo y alnuevo armamento adquirido en la dcada del 70 multiplicabala capacidad ofensiva del poder militar nacional.27Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituidaen pivote de la penetracin estatal y control coactivo`del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en lalucha, en la renovada experimentacin organizativa, en lapresencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y enmltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba conseguidodeshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos secesionistasde Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Unafuerza, en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin final del problema indgena, lo cual equivala a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sistema productivo.Todo esto supona mantener el nivel de actividad y la presencia institucional del aparato militar engran parte del territorio nacional, no slo porque la Campaadel Desierto28 se extenda a diversas regiones del pas, sinotambin porque el afianzamiento del control estatal sobrelas situaciones provinciales exiga formar y distribuir cuerposde ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde loscuales pudiera ejercerse una eficaz accin preventiva y represiva.Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda elpresupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, elnivel de las dos presidencias anteriores y da crdito a las crticaspor entonces dirigidas al ministro de Guerra Alsina, enel sentido de que habra malgastado los escasos recursos delpresupuesto nacional en militarizar el pas. 29Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo delas fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleosignificaron un invalorable recurso poltico. Sera precisamentela conciencia de este nuevo poder del Estado, la tardacomprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militarel gobierno nacional haba diferenciado su base social deapoyo de la poderosa burguesa portea lo que lanzara aBuenos Aires a intentar detener el avance del vstago cuyodesarrollo siempre crey controlar. Entonces ya sera tarde.Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifraspueden servir para completar la caracterizacin del aparatorepresivo del Estado nacional y destacar su peso en esta etapade penetracin institucional. Entre 1864 y 1879, el totaldel personal civil y militar empleado por el Estado se mantuvoentre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, slo elpersonal de tropa constituy aproximadamente el 50% deltota1. 39 Y en los momentos de crisis, en que una rebelin o laintensificacin de las operaciones militares requera el reclutamientode nuevos efectivos, el total de tropas movilizadaspoda alcanzar a varias decenas de miles.Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio deGuerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porcin ms significativadel presupuesto. Si se excluyen los servicios de ladeuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de recursospara sostener el aparato militar, el presupuesto blico supercasi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 111En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deudapblica y el presupuesto militar representaron las dos terceraspartes de las ejecuciones totales. 31 La guerra de la TripleAlianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria, alelevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra yMarina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total delgobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal comose desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieronprcticamente la totalidad de los incrementos producidosen las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional laactividad del aparato represivo, puede tambin constatarsey hasta cierto punto medirse a travs de la comparacinde los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro4 y grfico I se han dispuesto ambas series para el Ministeriode Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta1880, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el volumende sus gastos militares, los que a menudo superabanvarias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medidaque se avanza en la dcada del 80, la discrepancia resultacada vez ms insignificante.Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumadorpeso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicialdel aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de losrecursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. Enparte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimientode los servicios de la deuda pblica. A su vez, el florecimientode los negocios, al amparo de un "orden" que tendaa desligar el mbito de la produccin y el comercio de la luchaarmada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas estatales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahoraera el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosaaduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamentesus compromisos financieros, empez a despertarel inters y la confianza del capital extranjero, vido en eseentonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. Deeste modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcinde recursos con el que pudieron satisfacerse las exigenciasdel hipertrofiado aparato militar.34

PENETRACIN COOPTATIVAComo he sealado, la penetracin cooptativa se refiere a la captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a travs de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recprocas tendientes a preservar y consolidar el sistema de dominacin impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacin entre cooptacin y otras formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de tcticas y recursos puestos en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todava no suficientemente aclarados del proceso de constitucin de la dominacin estatal.Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni las clases dominantes porteas constituan un bloque homogneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Buenos Aires dict una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos necesarios para el envo y desempeo de una misin a las provincias del interior confiada al general Jos Mara Paz "con el objeto de promover los intereses comunes de todo gnero y de fortificar las relaciones recprocas".Aunque el objetivo inmediato de la misin desbaratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso Constituyente result un fracaso, la iniciativa marc el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos Aires en el ncleo de la organizacin nacional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento poltico de la accin paralelamente desarrollada en el terreno t eso puclia_-afiztaar_IVlitre en 1869 queoltica seguida despus de la batalla de Cepeda posibilit que el Partido Liberal que diriga "se hiciera un poder nacional".No en vano Buenos Aires haba observado durante casi una dcada la experiencia de la Confederacin. Haba detectado sus debilidades, conoca a fondo los pilares que sostenan ese precario edificio y aquellos que podan desmoronarlo. Y no haba desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza. A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones personales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista, cuyo apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de negociacin permanente. Como fundamental factor de cohesin poltica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de dominacin personalista que al no contar con el sustento de una alianza poltica estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitucin, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires.Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba contar con una clase social capaz de articular la economa a nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas polticas a nivel regional. 38 Buenos Aires promovi toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado.Aunque fracas en este propsito, su accin no sera ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavn. Por otra parte, no descuid ocasin para socavar la adhesin de las provincias al gobierno del Paran o para comprar la lealtad de jefes u oficiales confederales. Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri despus de la Revolucin de Mayo, como lo intentaron infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debi enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de su matriz portea sin traicionar los intereses asociados al puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera

excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se erigala "idea federal" como formidable obstculo a las posibilidadesexpansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien laaccin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizadaen el discurso poltico como "ganar la adhesin de las provincias",su intencin ltima fue ms bien desplazarlas comoeje de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas poruna instancia territorial y socialmente ms abarcativa.Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en sufundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Estado.La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del Senado,convirti a este rgano en "la verdadera llave maestradel sistema poltico".40 Formado por 20 senadores del interiory ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la CapitalFederal una vez instalada), con entera independenciade futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interiormayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios lasancin de cualquier ley. Por eso, ganar la "adhesin" provincialimplicaba la creacin de mecanismos que contrabalancearanesa importante fuente de poder que haba quedadoformalmente reservada a las provincias, procurando un crecientecontrol de sus situaciones locales. Los intentos en talsentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado nacionalde diferenciarse institucionalmente de las provincias,provocaran bajo nuevas formas una reedicin del viejo conflictoentre federalismo y unitarismo. La reivindicacin de laautonoma del Estado nacional presupona negar que la autoridadque investa emanaba de la soberana y autonomaprovinciales posicin ardorosamente defendida por Alsinay Tejedor. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento mstarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y eraconstitutiva de sta. 41La historia de esos aos estara matizada por innumerablesepisodios en los que este principio no siempre sera respetadopor las provincias, y gran parte de los conflictos suscitadosentre stas y el gobierno nacional girara alrededorde sus respectivas autonomas. 42 El mbito jurisdiccional yel poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo.Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya fueintensa, sino adems mediante la produccin de hechos quepondran a prueba las fuerzas de cada contrincante. En eseproceso se cristalizaran nuevas reglas del juego que acabaranpor redefinir las caractersticas del sistema poltico. Laautonoma y jurisdiccin funcional de las provincias se irandesdibujando al ritmo de la mltiple accin penetradora delEstado nacional.Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nospreocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantesdel interior, no tanto como representantes de intereses regionaleso locales sino ms bien como componentes de un nuevopacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernoslocales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y lapoderosa provincia portea no resignada a perder sus privilegios,por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos puntas:a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Airespara someter a las provincias interiores; otras, valindose depactos y coaliciones con las burguesas provinciales, paracontrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacionalpor la burguesa portea.Adems de la represin abierta, utilizada extensamentesobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, elEstado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travsdel empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismosde cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvencionesa las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacinstas deban contribuir, magramente por cierto, alsostenimiento del gobierno nacional, la situacin se invirtia partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los primerosaos de su presidencia, en que el descalabro de las finanzasprovinciales ocasionado por las guerras civiles demandla contribucin del gobierno nacional para la atencin de losgastos ms elementales.Con el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsidiostendi a decrecer. Su monto en las asignaciones presupuestariasse mantuvo prcticamente en el mismo nivel absolutodurante casi tres dcadas. Ms an, disminuy durantelos gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el finaldel gobierno de Jurez Celman recobr y super en algo su

nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en elcuadro 5.No obstante, los valores absolutos no son totalmente adecuadoscomo indicador de la importancia de estos subsidios,ya que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados,los mismos tuvieron un peso diferencial segn las provinciasconsideradas. En principio, se estableci una distincin entre"auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones extraordinariasmotivadas por acontecimientos que amenazabanla viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinariosdestinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862se adopt, como norma de alcance general, acordar a cadaprovincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjuiciode "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. Se sealabaexplcitamente que las provincias que tenan mayorpoblacin, tambin obtenan generalmente mayores recursos,por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme.43 De aqu que el peso del subsidio en los presupuestosprovinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia deSan Luis reciba un subsidio del Gobierno Nacional de26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios(v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio aLa Rioja prcticamente doblaba la cifra de sus recursos(45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin enprovincias como Catamarca, Tucumn y Mendoza la proporcinera bastante significativa.Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones aprovincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzode partidas a aquellas otras en que los sectores dominanteseran adictos al gobierno nacional, constitua un instrumentode accin poltica que, hbilmente manejado, permitaconsolidar las posiciones de sus aliados en el interior.44Similares efectos produca la utilizacin de cargos pblicoscomo mecanismo de cooptacin. La declinacin de laseconomas del interior, acentuada con escasas excepciones apartir de la organizacin nacional, convirti al empleo pblicoen un importante factor compensador, pero a la vez en unapreciado instrumento para la captacin de apoyos nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional

con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente atravs de la creacin de nutridos contingentes de funcionariosnacionales y provinciales, de profesores y maestros encolegios llamados precisamente "nacionales" por ser pagadospor el Estado de miembros de las fuerzas armadas, del poderjudicial, etc. 45 Seala este autor que los ocupantes de estosnuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidadpoltica de un interior donde los "dostores" desplazaban definitivamentea los militares y caudillos. De ah que las capitalesde provincia fueran, desde entonces, principalmentecentros administrativos. 46El nepotismo y la institucin del spoils system, consecuenciainevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicabanel uso instrumental de los cargos pblicos, ya quela eleccin de un gobernador o de un presidente traa aparejadoscambios en la administracin pblica, desde los nivelesms bajos de las municipalidades hasta los ms altos delos ministerios . 47Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendoeste mecanismo la da el veloz crecimiento del nmerode empleados pblicos nacionales radicados en el interior.Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en las provinciasse limitaba prcticamente a las aduanas y receptorasexistentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas derentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo15 aos despus, una elevadsima proporcin del personalcivil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o sedesempeaba en forma itinerante en el interior del pas. Deacuerdo con una estimacin que he efectuado para el ao1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios,10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funcionesdesarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de estepersonal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, acargo del gobierno central) era ampliamente mayoritariorespecto al radicado en Buenos Aires (vase cuadro 6). Setrataba, sin duda, de una situacin verdaderamente excepcional,por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursosdel Estado en jurisdiccin federal sera posteriormente laregla.

Un ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el quems atencin ha recibido por parte de la literatura especializada,fue el de la intervencin federal. 48 Acordado constitucionalmentepor las provincias al Poder Ejecutivo Nacional,este recurso le permita intervenir en los asuntos provincialesa fin de "restablecer la forma republicana de gobiernocuando sta se hallare amenazada". La relativa vaguedaddel texto constitucional sobre este asunto hizo posible que suaplicacin no tuviera una modalidad precisa. Y no creo quehaya sido casual que la especificacin legal y reglamentariade este atributo del Estado nacional haya estado precedidade una larga prctica, a travs de la cual se fueron experimentandomtodos ms o menos eficaces para convertirlo enun poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.Los cmputos estadsticos que efectan Sommariva y Botana,si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo,son insuficientes para categorizar instancias y modalidadesconcretas de intervencin federal. Las circunstanciasfueron por lo general complejas y demandaron prolongadas yagitadas negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema,muchas veces denunciada en las memorias del ministro del

Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecionalde los comisionados o interventores, pero limitaba otrassu capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de laspersonalidades involucradas, instrucciones recibidas, reaccionesprovocadas o fuerzas militares disponibles.El empleo de la fuerza armada, la suspensin de subvencionesde la provincia insurrecta, la retirada estratgica delinterventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseablespara el gobierno nacional, el pedido de auxilio o deno intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenazade sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectosoperantes en otras que demandaban la intervencin, fueronalgunos de los medios de que se vali el gobierno nacionalpara hacer ms efectiva la gestin de los comisionadosfederales. 49 Como habitualmente los levantamientos o rebelionestenan un carcter y una base local, y slo ocasionalmentese extendan a otras provincias, el principio divide etimpera le permiti prevenir coaliciones 50 y enfrentar a lasprovincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. Eneste proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudodesarrollar y poner a punto un instrumento invalorable,que allanara el camino al rgimen oligrquico instauradoen el 80, arrasando con los residuos federalistas que an seoponan a su pretensin de concentrar y centralizar el poderpoltico.Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, estemecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo unao (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias deCatamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Crdoba y Tucumnsufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud,motivando en casi todos los casos la intervencin federal.La intensa actividad desplegada por el Estado nacionalfue progresivamente configurando una cierta filosofa sobreel significado y alcances de este atributo constitucional, aunantes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacin.En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de regiren este aspecto, la que extenda sobremanera la interpreta -cin que un criterio ms ajustado podra otorgar al textoconstitucional:"Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridadNacional cuando es llamada intervenir, es un mero instrumento de poderque va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su auxilio,esta preciosa garanta con la que la constitucin ha entendido asegurarla estabilidad de las instituciones republicanas, sera una garantaacordada los malos Gobiernos, la opresin, al despotismo. Pretenderlimitar las facultades del poder interventor, en previsin de peligrosquimeros en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de simpleespectador de los estravos del Gobierno que sostiene, por grandesque ellos sean, es convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientoses llamado presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscandoen la observancia de la ley la armona de todos los intereses y de todoslos derechos. El Gobierno de la Nacin jams podra aceptar tan funestoy menguado rol" (Memoria Ministerio del Interior, 1868).Los gobiernos posteriores continuaron empleando la intervencinfederal como un recurso habitual, pese a que laopinin pblica consideraba este procedimiento como un reiteradoavasallamiento a la autonoma provincial. JurezCelman llegara al extremo de afirmar que todas las intervencionesfederales constituan "actos de administracin"(Mensaje, 1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisinfederal en las provincias y la digitacin de gobernadores,por entonces practicadas desembozadamente.La intervencin federal no fue un mecanismo destinadonicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma republicanade gobierno", como lo quera la Constitucin. Su utilizacinselectiva apunt ms bien a la conformacin de unsistema poltico en el que los "partidos" provinciales dominantesse someteran a las orientaciones fijadas desde el goiernonacional. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativano puede dejar de considerar el carcter y el papel juadopor los partidos en esta singular etapa.Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamientos escasamente orgnicos a travs de los que se expres la actividad poltica desde la independencia hasta las ltimas dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el trmino "partido" se utiliz en el sentido de "parcialidad", de corriente aglutinadora de intereses relativamente inmediata

tos y coyunturales de un segmento de la sociedad, antes queen su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmentepor caudillos que les impriman un fuerte sello personalista,estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, designacinde representantes, fijacin de posiciones frente aasuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas,desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objetoo surgan en su seno diferencias irreconciliables. Su accinse manifest mediante una amplia gama de formas institucionales,incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedadespatriticas, clubes polticos y hasta salones literarios yperidicos de opinin.La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantesantagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenariode la poltica a partidos opuestos: unitarios y federales,"chupandinos" y "pandilleros", nacionalistas y autonomistas.Por cierto, ms all de las efmeras facciones quepermanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertasvisiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo) quesirvieron como smbolo de identificacin antes que comoefectiva gua para la accin o base para la conformacin deun mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni queel federalismo de Rosas haya sido mucho ms que una banderaideolgica, por lo dems frecuentemente desconocida enlos hechos por los propios federales. Refirindose a estos primitivos"partidos" (federal y unitario) surgidos durante elanrquico perodo posterior a las luchas independentistas,D'Amico seala:"...esas denominaciones que haban existido como calificativos de partidos,despus se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque nilos unos queran Id federacin de los Estados Unidos, ni los otros el sistemaunitario de gobierno. Esa divisin era enteramente personal: amigosy enemigos de Rosas". 51Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en BuenosAires flamantes federales se confundieron con exaltados unitarios,crendose bandos con similares teoras de gobiernopero con diferencias de personalidad en su conduccin. Eranpartidos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con lamisma Constitucin de la Confederacin.Luego de Pavn, la divisin del partido liberal parecireactualizar la contradiccin federalismo-unitarismo, expresadaen la creacin de sus ramas Autonomista y Nacional lideradaspor Alsina y Mitre."Esas personalidades no queran confesar lo vaca de principios que erala plataforma de cada una, y en artculos sin nmero, hacan un galimatas,que ni ellas ni nadie comprenda, y del cual pareca deducirse: quelos nacionalistas (Mitre) queran la Nacin Argentina predominando sobrelas Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas(Alsina), queran que las provincias primaran sobre la Nacin, osea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en laprctica, que los que suban al poder cambiaban banderas con los que bajabany los alsinistas se hacan absorbentes y fuertes con Sarmiento yAvellaneda; mientras que los mitristas se convertan desde abajo en descentralizadores,y enemigos de la fuerza en los gobiernos...". 52Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacin ydisolucin de clubes polticos y en la frecuencia con que losintegrantes de esa verdadera "clase poltica", cabeza visibledel nuevo rgimen, cambiaban de "partido". 53 Ello revelabauna flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideracionesadscriptivas e intereses cambiantes, antes que a principiosideolgicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permitaal presidente de turno combinar y manipular sus variadosrecursos a fin de mantener y afianzar las situacionesprovinciales que le eran favorables y volcar en su favor lascontrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormementela tutela de Buenos Aires y que an no contaba con apoyosclaros y sobre todo estables en el interior, deba alentarun juego poltico abierto en todos aquellos casos en quepotenciales aliados podan llegar a controlar la escena polticaprovincial, acudiendo en su auxilio y cerrando el juegocuando las circunstancias resultaban desfavorables.Despojada de retrica, la definicin inicial del gobierno deMitre sobre intervencin federal y papel de los partidos resultacoherente con esta interpretacin:

"Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecidopor la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrioen el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntosinteriores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijenque los partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de seren pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertadsin sujeciones estraas infludos solamente por la disciplina que lamisma lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que mientraslas luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas enel terreno provincial, mientras no produzcan una subversin en el rdeninterno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe,ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueranlas vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venirde uno otro de los partidos interesados naturalmente en tener elapoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada" (MemoriaMinisterio del Interior, 1863).A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicaraeste principio, el gobierno nacional no siempre las tendratodas consigo. La incompleta decantacin de una frmula poltica,en circunstancias contextuales particularmente desfavorables,impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponersu sucesor. 54 Correspondera a Avellaneda, mucho menoscomprometido con las contiendas partidarias y mucho mspresionado por la necesidad de crear una fuerza poltica propia,sentar las bases de un nuevo pacto de dominacin. Suadvenimiento al poder, si bien cont con las simpatas deSarmiento, no fue el resultado de la "verdad del sufragio"que este ltimo propiciara,55 ni de una aceitada maquinariapoltica. 56 Pero una vez en el gobierno, apel a todos los recursospara consolidar un mecanismo poltico-partidarioque, mediante el control de la sucesin presidencial, permitieraal poder ejecutivo asegurar la continuidad del rgimen.

PENETRACIN MATERIALBajo esta denominacin incluir aquellas formas de avance del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo largo del territorionacional al circuito dinmico de la economa pampeana. Esta incorporacin produca dostipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional,multiplicando as las oportunidades y el volumen de los negocios;y 2) extenda la base social de la alianza que sustentabaal nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores econmicosdel interior beneficiados por dicha incorporacin. Lapenetracin del Estado se haca efectiva en la medida en quelos recursos movilizados permitan la articulacin de actividadese intereses, conformando nuevas modalidades de relacinsocial. Pero en qu circunstancias y a travs de qumecanismos se manifestaba su presencia?Plantear el tema de la presencia material del Estado nacionalen la sociedad, en un perodo histrico como el considerado,exige incorporar al anlisis la dimensin fsica ogeogrfica que enmarcaba y constrea la vida de esa comunidad.Desde este punto de vista, el pas se reduca a un ramilletede viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre unvasto territorio. Poco ms all de sus lmites, estos ncleosurbanos reunan la poblacin y la economa de un espaciogeogrfico la provincia cuyos contornos polticos, comohemos visto, eran ms una reivindicacin originada en unlocalismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentosde organizacin nacional que un territorio sobre el cual seejerciese control efectivo. 59 El "pas" o territorio heredado dela colonia luego de las luchas independentistas no coincidacon el espacio de la soberana, fuera sta nacional o provincial.Ni siquiera con el que quedara conformado luego de lassecesiones del Paraguay, el Alto Per y la Banda Oriental.Esa extensa geografa contena una gradacin de espaciosdiferenciados segn lo que entonces se denominaba "laescala del progreso en la ocupacin del suelo" (Memoria Ministeriodel Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdiccinefectiva a la vida social organizada alrededor desus escasas poblaciones, y el Desierto,60 "inconmensurable,abierto y misterioso" segn lo describiera el poema de OlegarioAndrade, tierra de indios y matreros, constituan enesencia dos pases. Su frontera era objeto de constante luchaY negociacin, y los lmites provinciales se expandan o estrechaban en funcin de los resultados de esa lucha. Entre la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con sugradual poblamiento, estados intermedios que la ConstitucinNacional denomin "territorios", y que por coincidir conespacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no sujetosal dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinadosa la jurisdiccin nacional.Esta particular conformacin del espacio haba tenidohasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedadargentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamiento,haba debilitado el desarrollo de vnculos nacionales,sentimientos de pertenencia y comunidad de destino,factores no desdeables en la intensidad que adquirieron lasguerras interiores. Tambin haba impedido la formacin deun mercado nacional. En el interior, las producciones localesno consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, erandificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitanacceder las antiguas y precarias rutas coloniales.62La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentidocentrfugo, orientada hacia mercados que luego de la independenciapasaran a estar localizados fuera del territorionacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccindel Litoral pampeano fue acentuando su orientacinhacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posicinde sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demandapara sus productos desde el exterior.A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles ylas derivadas de la explotacin pecuaria registraron importantesprogresos desde comienzos de siglo. Pero su escala nose compadeca con las inmensas posibilidades que, a los ojosde esa incipiente burguesa, abran la potencialidad del territorioy la sostenida expansin de los mercados externos.Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos,otro vasto pas en el que aceleradamente se quemabanlas etapas que le permitiran alcanzar un lugar de privilegioen el "concierto de las naciones". 63 Esa experiencia sealabarumbos y pona de manifiesto carencias. Por eso la ConstitucinNacional dictada en esos aos no adjudic al Estado nacionalun rol abstracto ni una misin utpica, sino un programamuy concreto, avalado en situaciones comparablespor resonantes xitos, cuya realizacin no hara sino materializarun orden social prefigurado en las mentes ms lcidasde la poca.No es un accidente histrico que el proceso de organizacinnacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recinal promediar el siglo, precisamente cuando la distanciaentre el pas posible y la cruda manifestacin de su atrasomaterial se hizo ms pattica. La organizacin nacional nopoda apelar nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien lagesta independentista arraig sentimientos de nacionalidad,al mismo tiempo exalt un frreo localismo que se constituyen importante escollo para el afianzamiento de un orden nacional.64 Tampoco era posible construir la unidad nacionalmediante el solo recurso de las armas, como lo demostrabanlos largos aos de guerras civiles. Los vnculos materiales sobrelos que se asienta una comunidad nacional eran todavadbiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carenciasnotables.Hemos visto que la formacin de un mercado nacional, oms genricamente, de una economa de mercado, exige comocondicin necesaria la convergencia y ensamble de losclsicos factores de la produccin. Aunque el pas era prdigoen tierras, su ocupacin efectiva y puesta en produccinexiga trabajo y capitales. No fue casual que el verbo "poblar"se hiciera sinnimo de "gobernar", en ms que un sentidosimblico. 65 De nada servan las tierras ociosas; nadapoda hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajocapaz de incorporarlas a la produccin. Aun contando conla poblacin necesaria, difcilmente hubieran podido explotarsegrandes extensiones sin el auxilio de inversiones en capitalfijo y tecnologa que articularan la produccin y la circulacin.Y hasta tanto los hombres y los capitales no afluyerana explotar los campos, poblar las ciudades y construirla infraestructura fsica que ligara las distintas etapas delproceso econmico, la sociedad argentina no rompera su cerradolocalismo ni emergera de su tradicional y mediocre nivelde existencia material. Esto lo saban de sobra los saladeristasentrerrianos, los productores laneros de la campaabonaerense, los viateros de Cuyo y los importadores porteos. Tambin lo conocan los intelectuales y "hombres pblicos"que en la poca sealaron en sus discursos y escritos elprograma de transformaciones que deba dar paso a un nuevoorden social.Pero cuando en el plano institucional parecan allanadosgran parte de los obstculos que se oponan a la definitivaorganizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidado inexistencia de recursos seguan erigiendo formidablesescollos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones,posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitoseconmicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior,Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado delos caminos de la repblica en estos trminos:

"Puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argentina no hay caminos,si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadasno por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al travs de vastasllanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas ymontaas. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran catorceo diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas,sin que jams la mano del hombre se haya empleado en prepararlas vas que deben servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones.Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estnen razn directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, muchodebe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las ProvinciasArgentinas separadas entre s por largas distancias, y por obstculos naturalesque apenas se ha intentado superar" (Memoria Ministerio del Interior,1863).El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargoa transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante.66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada acarencias de muy diversa ndole, que se constituan a su vezen obstculos para su construccin. Adems de importantesproblemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un caminodependa de que previa o simultneamente se resolvieranproblemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua enciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas.Accidentes naturales como ros y montaas podan-requenr-laerecridn de puentes. A su v ez, las-posibilidadea deinternarse en extensas y desoladas comarcas deban considerarla existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidadespara la continuacin de la travesa. "Postas, correosy caminos eran necesidades que no atenda el gobierno..." 67Por otra parte, y aun satisfechos los aspectos tcnicos de unposible camino, su factibilidad econmica dependa en ltimainstancia de un probable volumen de trfico que justificarala inversin.Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabonamientode la actividad social, en el sentido propuesto porHirschman.68 Hacia "atrs", la construccin de un caminocreaba la necesidad de obras complementarias tales comoapeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia "adelante",abra nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacinde tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacinde nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacinde los ros originaba necesidades de canalizacin,obras portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posibleel transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentabala exploracin de tierras (como el territorio del Chaco)e impulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcticamentedesvinculadas entre s. Sera - posible construirotras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cadauno de los fenmenos recin mencionados. Pero lo importantees reflexionar sobre el sentido ms profundo de estastransformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un conceptotan sugestivo como el de "eslabonamiento" conlleva elriesgo de transformar una historia rica en "accidentes" ycontradicciones en un mecnico, acumulativo y, sobre todo,inevitable proceso de evolucin social.A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios socialesradica en la peculiar asociacin que en cada caso se estableceentre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo den inters y la creacin de una necesidad. Una oportunidadsupone la presencia de una o ms circunstancias favorablespara el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa conveniente.Esta conveniencia est determinada por el beneficioprobable que la actividad puede reportar a quienes la emprendan.En la medida en que stos perciben la oportunidad

y deciden aprovecharla, desarrollan un inters, es decir, laaspiracin a una eventual obtencin de aquel beneficio. Sinembargo, oportunidad e inters no son condiciones suficientespara que la actividad sea encarada. Es preciso ademsque el inters sea materializable. Generalmente, obstculoso carencias dificultan su concrecin por la sola accin de losactores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Paraque "alguien" est dispuesto a satisfacer esa necesidad,debe a su vez tener un inters, basado quizs en la oportunidadque crea la necesidad de su contraparte, de la quetambin pueda derivar algn beneficio. Y as sucesivamente.Los "multiplicadores", "eslabonamientos" o "crculos virtuosos"no son otra cosa, entonces, que descriptores de estosprocesos de encadenamiento y expansin de la actividadsocial.Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusivamenteen la poca histrica que estamos considerando. Msgenricamente, son propios de formaciones sociales capitalistasbasadas en la acumulacin, la propiedad privada y el beneficioindividual. Si procuro desentraar su funcionamientoes debido a que en ese perodo se estaban constituyendolos elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizaranal capitalismo argentino. Y es esta especificidadlo que un anlisis del papel cumplido por el Estado en laarticulacin de la actividad social, permitira esclarecer.En qu sentido fue el Estado argentino un factor de articulacinsocial? Aunque la pregunta remite a la esencia, a ladefinicin misma, del concepto de Estado, lo que aqu interesaes establecer las modalidades especficas de esa articulacin.Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacionaltuvo un papel preponderante en la creacin de oportunidades,la generacin de intereses y la satisfaccin de necesidadesque beneficiaron a regiones, sectores y grupos socialescada vez ms amplios. Pero el hecho saliente es que estasformas de intervencin penetraban efectivamente la sociedad,convirtiendo al Estado en un factor constituyente de lamisma y a su accin en un prerrequisito de su mutua reproduccin.Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvino solamente para unir las piezas sueltas de una sociedadnacional an en ciernes, sino adems para establecer unavinculacin efectiva entre esa sociedad y el Estado que la articulaba.Como en definitiva constituirse en instancia de articulacinde relaciones sociales es la razn de ser del Estado,esta forma de intervencin tenda a afirmar su legitimaciny viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento socialde su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos yrecursos necesarios, para reproducir el patrn de relacionesque su propia intervencin conformaba.No olvidemos, sin embargo, que la penetracin materialfue slo una de las formas en que el Estado intent extendersu control sobre la sociedad. Por eso quiz convenga marcaralgunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta formade penetracin sugiero una modalidad de control social basadaen la capacidad exclusiva no compartida por ningnotro agente social de crear, atraer, transformar, promovery, en ltima instancia, ensamblar los diferentes factores dela produccin, regulando sus relaciones. En este sentido, lapenetracin material comparte con la cooptativa y la ideolgicaun comn fundamento consensual, aun cuando este consensotiene en cada caso referentes distintos: el inters material,el afn de poder o la conviccin ideolgica. En cambio,la penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsicao amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamientoa la voluntad de quien la ejerce y a suprimir todaeventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento delorden social se sustenta aqu en el control de la violencia, adiferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetracin,en que el orden se conforma y reproduce a partir de"contraprestaciones" o beneficios que crean vnculos de solidaridadentre las partes que concurren a la relacin, consolidandointereses comunes y bases de posibles alianzas. Lapenetracin cooptativa intenta ganar adeptos a travs de lapromesa o efectiva concesin de alguna suerte de beneficioconducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalicindominante. La penetracin ideolgica reviste la represindesnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante,tendiente a convertir la dominacin en hegemona,el beneficio particular en inters general.

Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, entanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implicana menudo privilegios que, por oposicin, condenan aotros sectores indirectamente perjudicados a una existenciaeconmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la represiny las formas ms consensuales de penetracin sonprocesos simultneos: ganar aliados da lugar muchas vecesa ganar tambin enemigos, y el "progreso" en el que se enrolanlos unos exige el "orden" que debe imponerse sobre losotros.El revisionismo histrico argentino se ha preocupado amenudo de reivindicar sectores, actividades o regiones quefueron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzasproductivas que acompa el avance del capitalismo, y queel concurso del Estado contribuy a materializar. La nostlgicaevocacin del boyero, del rstico tejedor, del indio de latoldera, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galerahumana que tipific en la conciencia de las "clases acomodadas"la barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser unejercicio sensiblero y en buena medida estril. 9 No resultatil para comprender la dinmica del proceso que transforma esa sociedad, creando redes de relacin, homogeneizandointereses, originando nuevos sectores de actividad, relegandoa otros, constituyendo, en fin, las bases materiales deuna nacin, un sistema de dominacin y un nuevo modo deproduccin. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron lasformas de penetracin estatal que denomino materiales, yque junto a la represin, la cooptacin y la manipulacinideolgica contribuyeron a crear un nuevo orden.No obstante, soy consciente de que esta abstracta observacindeja pendiente un anlisis ms minucioso del funcionamientode este mecanismo de penetracin. Por ello, aunquesin pretender ceirme a una historia rigurosa, intentaruna interpretacin matizada con algunas ilustraciones.Nada mejor que la propia visin de los protagonistas paraexpresar el sentido de la accin del Estado en este terreno:"...la situacin de la Repblica exige un pronto y saludable remedio lamiseria de la hambruna. Todos los espiritus estn ajitados porla presin de necesidades no satisfechas; el orden, el respeto las Autoridadesconstituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por elprestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su orijeny la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistiblesque obran en el seno de las sociedades y que las precipitan vecesen abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no seanticipa preparar el remedio de los males, dando direccin saludable esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblicaen mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y das al tiempopara presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforteen su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y la prosperidad comn" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizacinnacional, tenan un evidente contenido programtico,aun cuando las circunstancias que los motivaranfueran bastante especficas. El desorden era tambin vistocomo producto de la miseria y, si el progreso requera orden,tambin el orden requera progreso. Es decir, el progreso eraun factor legitimante del orden, por lo que la accin del Estadodeba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidadesinsatisfechas que "agitaban los espritus" y amenazabandestruir una unidad tan duramente conseguida.Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"como es frecuente leer en los escritos de la poca cmofijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca elverdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomarconciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados,de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones,necesidades e intereses despertados a partir delas nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico-institucionalde la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzaraas a entablarse entre representantes de un Estado,convencidos del inexorable destino de progreso del pas,y los agentes sociales que intuan los mecanismos que podanconcretarlo. Por eso no es extrao que una de las primerasmedidas adoptadas en todos los ramos de la actividaddel gobierno fuera establecer contacto con los gobernadoresprovinciales recabando informacin sobre los aspectos mselementales de la vida de una comunidad: producciones pre

dominantes, estado de los caminos, facilidades acordadas ala inmigracin, situacin de la educacin, capacidad de convocatoriade milicias y as sucesivamente. En este sentido,los gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claropapel de voceros de los intereses econmicos de sus respectivaslocalidades, dada la ausencia de otros mecanismos derepresentacin, tales como partidos u organizaciones corporativas.Si bien los informes de gobernadores y la nutrida correspondenciay contactos mantenidos con representantes delgobierno nacional permitan, en general, contar con un elementalcuadro de situacin, gran parte del papel articularcumplido por el Estado nacional se efectiviz a partir de unacompleja red de interacciones entre "empresarios" estatalese individuos o sectores interesados. Resultara difcil establecera qu parte correspondi la mayor proporcin de iniciativas.Pero lo cierto es que las condiciones creadas por elnuevo proceso institucionalizador produjeron una intensamovilizacin de empresarios, profesionales, intermediariospolticos (o "influyentes") y unidades estatales, dispuestos aexplorar y explotar las oportunidades creadas por el propioproceso, poniendo en juego todos sus recursos.Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supusoechar mano a diversos mecanismos: 1) la provisin de mediosfinancieros y tcnicos para la ejecucin de obras o elsuministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeranregularidad y previsibilidad en las relaciones deproduccin e intercambio; 3) la concesin de beneficios yprivilegios para el desarrollo de actividades lucrativas porparte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantastanto a empresarios como a usuarios sobre la rentabilidadde los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, laejecucin de las obras y la efectiva prestacin de los servicios.En la realidad, estos diversos mecanismos se confundanmuchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera porejemplo con la construccin y explotacin de ferrocarriles.Pero la distincin analtica permite en todo caso mostrar lavariedad de manifestaciones de la presencia articuladora delEstado.En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluirlos emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos financierosmovilizados por el Estado se orientaron hacia laejecucin de pequeas obras de infraestructura y el establecimientode ciertos servicios regulares. Durante la presidenciade Mitre se suscribieron numerosos contratos con empresariosprivados para la construccin de caminos, la ereccinde puentes, el transporte de correspondencia, la mensura detierras, etc. 71 Habitualmente, las contrataciones eran precedidaspor estudios tcnicos a cargo de ciertos funcionarioscuya misin encerraba, en germen, funciones que seran mstarde asumidas por unidades burocrticas especializadas.Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educacin,en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer elpas y a enfrentar toda suerte de obstculos. Su juicio erapor lo general decisivo para poner en marcha un proyecto oconcluir una negociacin.Tambin fue evidente la influencia de estos "Adelantados"estatales en la confeccin de los diversos reglamentos que intentaronintroducir orden en ciertas transacciones y actividadessometidas, como tantos otros aspectos de la vida delpas, a la anarqua y al abuso. Por ejemplo, mediante el decretodel 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglamentel servicio de postas garantizando la regularidad desu prestacin y la propiedad de los empresarios. 72 De la mismamanera, expidi una serie de importantes disposicionestendientes a organizar un servicio de correos, reglamentandoel funcionamiento de oficinas, la seguridad de la correspondenciay las responsabilidades emergentes del desempeode funciones vinculadas a este ramo. Tambin se requirieroninformes a los gobernadores sobre los patrones de pesas,medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia,en previsin de que su falta de uniformidad dificultarala delineacin de tierras pblicas, el establecimiento deferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algunosaos ms tarde se reglamentara un sistema uniformede pesas y medidas para todo el pas.

Cuando los recursos financieros y tcnicos de que podadisponer el Estado resultaban insuficientes para encararciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubranuevas reas de actividad econmica potencialmente lucrativas,se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesinestatal para la disposicin de bienes o la explotacin deservicios. El ejemplo quiz ms difundido es el de concesinpara la construccin y explotacin de ferrocarriles. Sin embargo,vale la pena utilizar precisamente este ejemplo paraexaminar con algn detenimiento ciertos aspectos poco conocidosdel mecanismo de concesin, aunque fundamentalespara entender los patrones de vinculacin que comenzabana establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurrir alcaso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primerosgrandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajoeste sistema. 73Una ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivoa contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario aCrdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que debaajustarse el contrato. El proyecto ya vena siendo objetode negociaciones desde haca ocho aos con el representantede un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheelwright.Dictada la ley, el Ministerio del Interior qued encargadode proseguir las tratativas con este empresario, que ensu afn de resultar adjudicatario del proyecto haba iniciadopor su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartndose delas condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exiga parafirmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesinde una legua de terreno a cada lado y en toda la extensinde la lnea, con algunas excepciones; 2) la fijacin del capitalgarantido en 6400 libras por milla74 ; 3) la fijacin de los gastosde explotacin en un 45% de los ingresos brutos; 4) unmnimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobiernopudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) laexencin de la garanta o caucin pecuniaria a que el contratistaestaba obligado por la ley.Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumentalesempleados por cada parte en el curso de las tratativas,fueron mostrando la variedad de intereses representados, lacapacidad negociadora de cada una y, sobre todo, el poderrelativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, apelandoal decisivo argumento de que si no se cumplan suscondiciones no podra levantar en Inglaterra los capitalesnecesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfaccina todas sus demandas. Claro est que en el nterin, elministro Rawson haba mantenido negociaciones paralelassin resultado positivo. Otros dos empresarios londinenses,Smith y Knight, presentaron al ministro una oferta aunms leonina que la de Wheelwright. Tambin un conocidocomerciante de Rosario, Aarn Castellanos, peticion anteel ministro a nombre de varios empresarios y propietariosde esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condicionesfijadas por la ley, pero sin ofrecer garantas pecuniarias niconvencer demasiado a Rawson de que podra emprender laobra levantando en el pas y en Europa los capitales necesarios.Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones deWheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de alternativas,tambin es cierto que este ltimo utilizaba un argumentocontundente: si no se cedan a la empresa las tierrasal costado de las vas (punto central de la controversia),la especulacin la haran de todos modos los particulares,sin existir ninguna garanta de que ello condujera a la colonizacinde esas tierras. La empresa, en cambio, colonizaraplanificadamente. Ello aumentara el trfico y las gananciasde la empresa, lo cual disminuira el importe de las garantaspor las que el gobierno responda hasta cubrir la rentabilidadmnima acordada. 75Anunciando la firma del contrato a los gobernadores deprovincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracinpara que se suscribiera a la empresa el mayor nmero depersonas, con capitales grandes o pequeos, sealando queeste ferrocarril era el primer paso, "la base de un plan de ferrocarrilesargentinos". Agregaba que la obra reportaraventajas a los pueblos y a los individuos, "acreciendo la prosperidaddel Litoral de la Repblica, y haciendo participar deella al interior, fomentando en las provincias mediterrneasnuevos grmenes de prosperidad y de riqueza que aseguraran

ran la paz y la haran "fecunda y gloriosa en el sentido delprogreso" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).El vaticinio ministerial no era infundado. El pas habacomenzado a experimentar el impacto de los "caminos de fierro",cuya extensin crecera a un ritmo vertiginoso, 76 modificandoradicalmente la estructura espacial y econmica delpas. En este contexto, fueron muy pocos quienes lograronpercibir los efectos negativos que podra acarrear la particularconfiguracin adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles,incluso en aquellas regiones destinadas a padecer talesefectos con marcada intensidad. 77Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sinms recaudos, como un agente destructor