Otra vuelta de tuerca a la reducción de la cuantía de las ...
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I.Losdesafíosalosqueseenfrentaelsistemapúblicodepensiones
II.Lapaulatinaadaptacióndelsistemaalosretosdemográficosyeconómicosplanteados
III.Elfactordesostenibilidaddelapensióndejubilación
1.Concepto
2.Elámbitodeaplicacióndelfactordesostenibilidad
3.Criteriosdecálculodelfactordesostenibilidadeimpactoenlacuantíadela
pensióndejubilación
4.Entradaenvigordelfactordesostenibilidad
5.Principalesdisfuncionesdelfactordesostenibilidad
IV.Elíndicederevalorizaciónanualdelaspensiones
1.Elfundamentojurídicodelarevalorizacióndelaspensiones
2.DeuncriterioderevalorizaciónsegúnelIPCauncriterioderevalorizaciónen
funcióndelasituaciónfinancieradelsistema
3.Elalcanceobjetivoytemporaldelíndicederevalorizaciónanualdelaspensiones
ysududosaconstitucionalidad
4.Larepercusióndelnuevoíndicederevalorizaciónanualenlacuantíadelas
pensiones
V.Valoraciónfinaldelareformaintroducidaporlaley23/2013
1.Uncambioprecipitado
2.Sesgado
1 Otravueltadetuercaalareduccióndelacuantíadelas
pensiones:LaLey23/2013,de23dediciembre,reguladora
delFactordeSostenibilidadydelíndicedeRevalorización
delsistemadepensionesdelaSeguridadSocial
CRISTINAARAGÓNGÓMEZ
ProfesoradeDerechodelTrabajoydelaSeguridadSocial.UniversidadCarlosIIIdeMadrid
InformaciónLaboral2014-REVISTAS
Número1(Enero)
Artículosdoctrinales
Artículosdoctrinales
ISSN0214-6045
InformaciónLaboral1
1
Sumario:
3.Faltodemotivación
4.Faltodetransparencia
5.Faltodeconsenso
6.Queponeenentredichoelprincipiodesuficienciaprestacional
7.Yquenorepresentalareformaquenecesitanuestrosistema
VI.Bibliografía
PALABRASCLAVE:SeguridadSocial.Viabilidaddelsistemadepensiones.
Ley23/2013.Factordesostenibilidad.Índicederevalorizacióndelaspensiones.Jubilación
RESUMEN:"El26dediciembrede2013,sepublicóenelBoletínOficialdelEstadolaLey23/2013,de23de
diciembre,reguladoradelfactordesostenibilidadydelíndicederevalorizacióndelaspensionesdela
SeguridadSocial.Unareforma,aparentementetécnica,quealteradeformasustanciallalógicadenuestro
sistemayquerepresentaundurorecortedelaprotecciónsocial.NocabedudadequelaSeguridadSocial
seenfrentaaunaimportantecrisisdefinanciaciónyqueesnecesariaunarespuestainmediatadelpoder
legislativo.Pero¿eraéstalareformaquenecesitabaelsistema?Elpresenteestudioabordaelimpactode
estamodificaciónlegislativasobrelacuantíadelaspensionesyreflexionasobresuconvenienciay
oportunidad".
Fecharecepciónoriginal:20deEnerode2014
Fechaaceptación:20deEnerode2014
I.LOSDESAFÍOSALOSQUESEENFRENTAELSISTEMAPÚBLICODEPENSIONES
NuestrosistemadeSeguridadSocialseenfrentaaunaimportantecrisisdefinanciaciónqueobedecea
diferentescausas.Unadeellasfue,sinduda,lapropiaexpansióndelsistemaaraízdelareformaoperada
porlaLey24/19721);pues,conmotivodeestamodificaciónlegislativa,seflexibilizaronlosrequisitosde
accesoalaprotecciónyseimpulsóeltránsitodeunacotizaciónporbasestarifadasaunacotizaciónpor
basessalariales,loquehizoqueelsistemadepensionesexperimentaraunaevoluciónextraordinaria,
tantoenelnúmerodepensiones,comoenlacuantíadelasmismas2),generandounincrementodelos
costesdelaSeguridadSocial.
Otrodelosmotivosquehafavorecidoestacrisisfinancieraeslaevolucióndemográfica.Elaumentodela
esperanzadevida,deunlado,yladisminucióndelatasadenatalidad,deotro,estánprovocandoun
incrementodelnúmerodepensionistasydeladuracióndelaspensiones,yunareduccióndelnúmerode
cotizantes.Lapoblacióncon65omásañosdeedadhacrecidoenormementeenEspañaenlosúltimos
cuarentaaños,parapasarde3,3millonesdepersonasen1970(un9,7%)3)asuperarlos8millonesen
2012,loquerepresentaun17,66%delapoblacióntotal4);porcentajeque,segúnlasproyeccionesde
poblaciónrealizadasporelInstitutoNacionaldeEstadísticaalcanzaríael31,94%enelaño20495);de
formaque,endichafecha,unodecadatresindividuostendríamásde65añosdeedad.Yesquela
esperanzadevidasehaduplicadoenapenasdeunsiglo:en1900,laesperanzadevidaalos65añosde
edaderade10años,mientrasqueenelaño2011,ascendíaa20,69.Y,segúnlasestimacionesdelINE,de
mantenerselastendenciasdemográficasactuales,laesperanzadevidadelosvaronesaumentaríadosaños
enelperíodo2011-2021ycasiochoañosenelperíodo2011-2051,mientrasqueenelcasodelasmujeres,
losincrementosenesperanzadevidaseríanligeramenteinferiores,1,5añosenelperíodo2011-2021y6
añosenelperíodo2011-2051.
Alretoqueplanteaelincrementodelaesperanzadevida,seañadeelquesederivadeunapreocupante
disminucióndelatasadenatalidad,queprovocaqueelnúmerodehijospormujer(1,32en2012)6)
2
se
sitúepordebajodelumbralnecesarioparalareposicióndemográfica.Ambastendenciasestán
modificandodeformasustanciallapirámidedepoblaciónqueempiezaaperdersubase.Yelloresulta
especialmentepreocupantedadoquelacorrelaciónentreactivosypasivosresultaclaveenunsistemade
repartoque,comoelnuestro,sebasaenelprincipiodesolidaridadintergeneracional.
Seconstatan,además,cambiossocialesylaboralesqueestáncontribuyendoaestacrisisdefinanciaciónde
laSeguridadSocial,puesestánprovocandounareduccióndelciclodevidaactiva,frutoderecortesen
ambosextremos,tantoenelaccesoalmercadodetrabajo,comoenlapropiasalidadelmismo:Nuestros
jóvenescadavezseincorporanmástardealempleoporqueelperíodoinvertidoenformaciónseprolonga
pormástiempo.Desdeel3ºtrimestredelaño1976(primerosdatospublicadosporlaEPA)hastala
actualidad,latasadeactividaddelosjóvenesentre16y19añossehareducidoencasi40puntos:deun
56,76%aun18,87%.Yaelloseañadequelatasadeparodelosjóvenesmenoresde25añosasciendeyaa
unpreocupante54,39%7).
Porsuparte,lasalidadelmercadodetrabajoseproduceconfrecuenciaconanterioridadalaedadlegalde
jubilación.Hastamediadosdelossetenta,lamayoríadelosvaronesespañolescontinuabanenactivohasta
los65años.Sinembargo,desdelosañosochenta,lautilizacióndelajubilaciónanticipadahasido
constante8).Dehecho,duranteelaño2012,másdeun40%delasaltasenpensionesdejubilaciónfueron
jubilacionesdeestanaturaleza9).Yaunqueesciertoquelaedadmediadesalidadelmercadolaboralseha
retrasado,segúndatosdeEurostat,todavíasesitúacercadelos62añosdeedad.
Enlapráctica,lasregulacionesdeempleoafectanconfrecuenciaalostrabajadoresdemásedad,puesla
reddeprotecciónqueotorgaelsistemadepensionesdulcifica,enciertamedida,elimpactopersonaly
económicodeladecisiónextintiva.Deestaforma,lapropiapensióndejubilaciónseutilizacomoun
mecanismoderestructuracióndeplantillas,comopiezamásdeuncomplejoengranajeenelquese
integranlasprestacionespordesempleoyloscomplementosacargodelasempresas10).
Elretoqueplanteanestoscambiosdemográficosylaborales,sehavistoademásagravadoporlacrisis
económica.Enlosúltimosseisaños,elnúmerodeafiliadosalaSeguridadSocialsehareducidoencercade
tresmillonesdepersonas11),loquesitúalarelaciónentrecotizantesypensionistasenunpreocupante
1,96;uníndicequesereduceal1,78silacorrelaciónseefectúaentreelnúmerodecotizantesyeltotalde
pensionescontributivasenvigor12).
Porúltimo,hemosdetenerencuentaquelaactualcoyunturaeconómica,deunlado,ylareformalaboral
operadaporlaLey3/201213),deotro,hanfavorecidounadevaluaciónsalarial14)queafecta,comoes
obvio,alflujodeingresosalsistemadelaSeguridadSocial.
Todasestascausashangeneradoquenuestrosistemadepensioneshayacomenzadoaacusarproblemas
deliquidez,agravadosporlosaplazamientosenelpagodelascotizacionessocialesalosquesehanvisto
obligadosmuchosempresariosenestosúltimosaños.Anteestasituación,durantelosaños2012y2013,se
hadispuestodelfondodereservaporunimportetotalde18.651millonesdeeuros15);unfondoque,
además,desdeelaño2009noharecibidodotacionesolasharecibidoporimporteinferioralexcedente
presupuestario16).
Nocabedudadeque,aunqueeséstaprecisamentelafinalidaddelfondodereserva(puessecreópara
atenderlasdesviacionesentreingresosygastosdelaSeguridadSocial),lamedidaevidencialadifícil
situacióneconómicaporlaqueatraviesaelsistemayacrecientalainquietudconrespectoasuviabilidad
futura,pueslosactivosdelfondohubierancontribuidoapaliarelimpactodelallegadaalaedadde
jubilacióndelageneraciónfrutodel«babyboom»,esdecir,losnacidosentrefinalesdelos50yfinalesde
los70delsiglopasado.
II.LAPAULATINAADAPTACIÓNDELSISTEMAALOSRETOSDEMOGRÁFICOSY
ECONÓMICOSPLANTEADOS
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Desdehacevariasdécadas,nuestrolegisladorviene mostrandounaespecialpreocupaciónporla
sostenibilidadalargoplazodelsistemadepensiones.Sureacciónantelosretosanteriormentedescritosno
esnimuchomenosnueva,sinoqueseremontaalosañosochenta.Enefecto,yaentoncesseredujola
cuantíadelaprestaciónporincapacidadtemporalporcontingenciascomunes17)conelpropósitode
controlarelgasto,paraañosdespuéstrasladaralempresariolaresponsabilidadconrespectoalpagodelos
primerosdíasdeprestación18).Noobstante,fuelaLey26/198519)laquesupusounaclararespuestadel
legisladoralaanteriortendenciaexpansiva.Conunalógicaclaramentependular,lareformaincidió
precisamenteenloselementosquehabíanfavorecidounincrementodelgastoaraízdelaLey24/1972,
endureciendolosrequisitosdeaccesoalasprestacionesyampliandoelperíodocomputableenlabase
reguladora,conelfindereducirlaintensidaddelaprotección.
Lasnormasquesehansucedidodesdeentonceshanahondadoenesta mismalínearestrictiva,
provocandounaprogresivareduccióndelatasadesustituciónodereemplazodelasprestaciones.Eneste
sentido,laLey24/199720)nosólovolvióaampliarelperíodocomputableenlabasereguladoradela
pensióndejubilación,sinoqueredujoelporcentajeaplicablesobrelamisma.Además,establecióla
separacióndelasfuentesdefinanciacióneimpusolaobligacióndeconstitucióndereservasconcargoa
excedentes.
Dentrodeestecontexto,laLey40/200721)puedeconcebirsecomounareformadeajuste;sibienconviene
destacarquesíendureció,aunquedeformaindirecta,elaccesoalapensióndejubilación,puesaunqueno
modificóelperíododecotizaciónrequerido,sícambiólaformaenquesecomputaelmismo,alnotenerya
encuentalaparteproporcionalcorrespondientealaspagasextraordinarias.
Mayorentidadtuvo,sinembargo,lareformaintroducidaporlaLey27/2011,quepersiguióunaimportante
reduccióndeloscostes,retrasandoprogresivamentelaedaddeaccesoalapensióndejubilación,
ampliandoporterceravezelperíodocomputableenlabasereguladorayreduciendonuevamenteel
porcentajeaplicablesobrelamisma.
Lasreformaslegislativasdelaño2012incidieronenlareduccióndelgastoatravésdeotrasvías;en
concreto,mediante:a)laprohibicióndelascláusulasconvencionalesdejubilaciónforzosa(DF4ªLey
3/2012);b)unarectificaciónalabajadelasreglasdeintegracióndelagunas(DF20ªLey3/2012);yc)un
durorecortedelatasadesustitucióndelaprestacióndedesempleo(art.17.CuatroRD-Ley20/201222)).Se
evidencióademásunclaropropósitoporincrementarlosingresos,paralocualseaumentólabase
máximadecotizaciónenun5%,-lasubidamásaltadesdeelaño1993-(art.113Ley17/201223)),se
determinóelcaráctercotizablededeterminadosconceptosdenaturalezaextrasalarial(art.17.DosRD-Ley
20/2012)ysesuprimieronlasbonificacionesyreduccionesenlascuotasquepodríamosdenominar
«históricas»(DT6ªRD-Ley20/2012).
Lasmodificacionesadoptadasalolargodelaño2013ahondanenestamismalógicadereducirelgasto,de
unlado,ydeincrementarlosrecursosdelsistema,deotro.Así,elRD-Ley5/201324)haendurecidoel
régimenjurídicodelajubilaciónanticipadaydelajubilaciónparcial,dificultandoelaccesoalaprestación
eincrementandoelcoeficientepenalizadoraplicable.YelRD-Ley16/201325)hadadounanuevaredacción
delart.109.2LGSSdeconformidadconlacualaumentansignificativamentelosconceptosqueintegranla
basedecotización.Además,labasemáximadecotizaciónsehaincrementadoenun5%porsegundoaño
consecutivo.Deestaforma,aunqueellegisladornohamodificadolostiposdecotizaciónalaSeguridad
Social,síhareformadootradelasvariablesqueindirectamentedeterminanelimportedelacuotaa
ingresaralsistema:labasedecotización.
Enestecontextohayqueenmarcarlaúltimareformalegislativa,objetodeestecomentario.LaDA59ª
LGSS,enlostérminosestablecidosporlaLey27/2011,preveíalaposibilidadderevisarlosparámetros
fundamentalesdelsistema«porlasdiferenciasentrelaevolucióndelaesperanzadevidaalos67añosdela
poblaciónenelañoenqueseefectúelarevisiónylaesperanzadevidaalos67añosen2027»
4
.Todoellocon
elobjetivodemantenerlaproporcionalidadentrelascontribucionesalsistemaylasprestaciones
esperadasdelmismoygarantizarsusostenibilidad.Puesbien,apenasunañodespuésdelapublicaciónen
elBOEdelaLey27/2011,elart.18.3Ley2/201226)permitiólaimplantaciónanticipadadeestecriterio
correctordelacuantíadelaspensiones,sinesperaralaño2027,comoinicialmentesehabíaestablecido.
Deconformidadconelpreceptocitado,ensuredacciónoriginal,elGobiernopodíaimplantardeforma
automáticaelfactordesostenibilidad,encasodeproyectarundéficitenellargoplazodelsistemade
pensiones.
Haciendousodeestahabilitaciónlegal,laDA9ªRDL5/2013encomendóalGobiernolacreacióndeun
comitédeexpertosindependientesenelplazodeunmesdesdesuentradaenvigor,paralaelaboraciónde
uninformesobreelfactordesostenibilidaddelsistemadepensionesqueseremitieraposteriormenteala
ComisióndelPactodeToledo.PoracuerdodelConsejodeMinistrosde12-4-2013,elcomitédeexpertos
recibióelencargodeelaborarunapropuestaparaladefinicióndelfactordesostenibilidadparaelactual
sistemadepensiones.Encumplimientodeestemandatoytrascincosemanasdedeliberaciones,seaprobó
elinformeel7-6-2013,conelvotoafavorde10dedocedesusmiembros,unaabstenciónyunvotoen
contra(eldelcatedráticodeEconomíaAplicadaSantosRuesga).
Enelcitadoinforme,elcomitédeexpertospropusolaaplicacióndeunfactordeequidadintergeneracional
(FEI)ydeunfactorderevalorizaciónanualdelaspensiones(FRA).Yapesardequeelinformedelcomité
deexpertosnovinculabaalGobierno,laLey23/2013,de23dediciembre,reguladoradelFactorde
SostenibilidadydelíndicedeRevalorizacióndelsistemadepensionesdelaSeguridadSocial(BOE26-12-
2013,nº309)recogeprácticamenteensutotalidadelcontenidodelmismo.
III.ELFACTORDESOSTENIBILIDADDELAPENSIÓNDEJUBILACIÓN
1.CONCEPTO
Deconformidadconelart.1Ley23/2013,elfactordesostenibilidadsedefinecomo«uninstrumentoque
concarácterautomáticopermitevincularelimportedelaspensionesdejubilacióndelsistemadela
SeguridadSocialalaevolucióndelaesperanzadevidadelospensionistas,atravésdelafórmulaquese
regulaenestanorma,ajustandolascuantíasquepercibiránaquellosquesejubilenensimilarescondiciones
en momentostemporalesdiferentes».Así, mediantelaimplantacióndelfactordesostenibilidad
intergeneracional,ellegisladorpretendeequipararelmontoglobaldelapensiónquepercibiránlas
diferentescohortesdepensionistas,teniendoencuenta,deunlado,lacuantíamensualdelaprestacióny,
deotro,elperíododuranteelcualsepercibirálamisma.Deestaforma,silaesperanzadevidaaumentay,
enconsecuencia,losañosdepercepcióndelapensióndejubilacióntambién,sucuantíamensualse
reduciría.
Sabemosquelacuantíadelapensióndejubilaciónsecalculaaplicandounporcentajesobreuna
determinadabasereguladora.Adíadehoy,dichoporcentajedependededosvariables:lacarrerade
segurodelbeneficiarioylaedaddeaccesoalderecho.Puesbien,alasdosvariablesexpuestashabríaque
añadirunatercera:elfactordesostenibilidad,queseaplicaráparadeterminarelimporteinicialdela
pensióndejubilación,traslaentradaenvigordelareformaenelaño2019.Atalefecto,laDF2ªLey
23/2013modificaelart.163.1LGSS,deformaquealacuantíadelapensióndejubilación«leseráde
aplicaciónelfactordesostenibilidadquecorrespondaencadamomento».
2.ELÁMBITODEAPLICACIÓNDELFACTORDESOSTENIBILIDAD
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Elfactordesostenibilidadseaplicaúnicamenteenladeterminacióndelacuantíainicialdelapensiónde
jubilación.Ennadaafecta,portanto,nialaspensionesporincapacidadpermanente,nialasprestaciones
pormuerteysupervivencia;loque,desdeelpuntodevistadelprincipiodeigualdad,notieneninguna
justificación.Siconlaintroduccióndelfactordesostenibilidadsepersigue,comoargumentansus
defensores,asegurarlaequidadintergeneracional,noseexplicaporquéestamismalógicanosehace
extensivaalrestodeprestacionesdecaráctervitalicio.Estadiferenciadetratocarentedetodajustificación
supone,enmiopinión,unadiscriminaciónalospensionistasdejubilaciónqueasumeníntegramenteel
preciodelasostenibilidaddelsistema.
Deotrolado,elfactordesostenibilidadnorepercuteenelimportedelapensiónmínima,pueselpropio
legisladorsecuidadeadvertirqueelfactordesostenibilidadseaplicará«sinperjuiciodelderechoqueensu
casotengaelinteresadoalpercibodelcomplementopormínimos,conformealoquealrespectoseestablezca
enlacorrespondienteLeydePresupuestosGeneralesdelEstado».
3.CRITERIOSDECÁLCULODELFACTORDESOSTENIBILIDADEIMPACTOENLACUANTÍADELAPENSIÓNDE
JUBILACIÓN
Deconformidadconelart.4Ley23/2013,elfactordesostenibilidadseexpresaconcuatrodecimalesyesel
resultadodeaplicarlasiguientefórmulamatemática:
Deestamanera,elfactordesostenibilidaddeundeterminadoañoeselresultadodemultiplicarelfactor
desostenibilidadcorrespondientealañoinmediatamenteanteriorporlavariacióninteranualdela
esperanzadevidaalos67añosdeedadenunconcretoperíodoquinquenal( ).Segúnclarificael
preceptocitado,paraelcálculodelfactordesostenibilidadenelperíodo2019a2023, tomaráel
valorsiguiente:
siendoelnumeradorlaesperanzadevidaalos67añosdeedadenelaño2012,yeldenominadorla
esperanzadevidaalos67añosdeedadenelaño2017.Losparámetrosdecálculonosebasan,portanto,
enproyeccionesfuturas,sinoendatospasados,endatosciertos.Y,atalefecto,hemosdetenerencuenta
que,deconformidadconelart.3.a)Ley23/2013,setomaránenconsideraciónlastablasdemortalidadque
elaborelapropiaSeguridadSocial.Adviértase,además,quelavariacióninteranualdelaesperanzadevida
alos67añosdeedadsemantienefijadurantecincoaños,puesnoserevisasinocuandofinalicedicho
período.
PartiendodelaestimaciónqueserelacionaenlamemoriadelAnteproyectodeLey,laesperanzadevidaa
los67añosdeedadenelaño2012ascenderíaa18,75yenelaño2017a19,19,porloquelavariación
interanualcorrespondienteadichoquinqueniosupondría0,9953.Enconsecuencia,elfactorde
sostenibilidadresultantedelaaplicacióndelafórmulacontenidaenelart.4Ley23/2013,duranteel
período2019-2023,seríaelsiguiente:
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Teniendoencuentaloexpuesto,elimpactodelafórmulaesrelevante,puesimplicaríaunareducción
mediadelacuantíadelapensióndejubilaciónpróximaaun2,5%enunplazodecincoaños.Yde
mantenerseestatendencia,elrecortedelapensióncorrespondientealaspersonasquesejubilenenelaño
2050alcanzaría,portanto,aun15%.Lasiguientesimulaciónpretendeejemplificarloexpuestoyseha
realizadopartiendodequeelsujetohubiesedevengadounapensióndejubilacióndeimportemedioque,
enlaactualidad,asciendea861,06€entodoelsistemadeSeguridadSocial27):
Noobstante,convieneaclararqueelfactordesostenibilidadseaplicaporunaúnicavez,paradeterminar
elimporteinicialdelapensióndejubilación(art.2Ley23/2013);deformaquelareducciónqueconllevase
proyectadurantetodalavigenciadelaprestación.Enresumidascuestas,elimportemensualdelapensión
dejubilaciónsereduce,enlaprevisióndequeelperíododuranteelcualsevaapercibirestacuantíase
incrementa.
Silaesperanzadevidacontinúaaumentando–comoesprevisiblequelohaga-,laaplicacióndelfactorde
sostenibilidadprovocaráunareduccióndelacuantíadelaspensionesdejubilación.Elinformedelcomité
deexpertosalega,sinembargo,queestapérdidapuedeversecompensadasisubenotrasvariables.Peroes
quelasotrasvariablestambiénsehanvistoafectadasporlasmodificacioneslegislativasanteriores.En
resumidascuentas,lamermaquerepresentalaimplantacióndelfactordesostenibilidadseadicionaa
todoslosrecortesproducidosconlasúltimasreformasquehanmodificadolosdiversosfactoresque
incidenenelcálculodelapensióndejubilación:labasereguladora,elporcentajeaplicableenfunciónde
losañoscotizadosyenfuncióndelafechadeaccesoalaprestaciónyloscriteriosdeintegraciónde
lagunas.
4.ENTRADAENVIGORDELFACTORDESOSTENIBILIDAD
Comoyaapuntamos,laLey27/2011preveíaunarevisióndelosparámetrosfundamentalesdelsistemaen
funcióndelaesperanzadevidaapartirdelaño2027,unaveztranscurridoelperíodotransitorio
establecidoparalaplenaaplicacióndelareforma;unafechaquenoeracaprichosa,sinoquerepresentaba
elmomentoapartirdelcualcomenzaríaaaccederalapensióndejubilaciónlageneracióndel«baby
boom»;esdecir,lanacidaenladécadadelos60-70.Sinembargo,laimplantacióndeestecriteriocorrector
sehaadelantadoochoaños.Yavimosqueelart.18.3LO2/2012permitióalGobiernoaplicardeforma
automáticaelfactordesostenibilidad,encasodeproyectarundéficitenellargoplazodelsistemade
pensiones.Yelpropioinformedelcomitédeexpertosproponíaqueelfactordesostenibilidad
intergerenacionalseaplicaradentrodelperíodo2014a2019;recomendando,noobstante,quesu
implantaciónseadoptaraloantesposible.Puesbien,conbaseenlaDF5ª.2Ley23/2013,elfactorde
sostenibilidadseaplicaráalaspensionesdejubilaciónquesecausenapartirdel1-1-2019;unperíodoque,
segúnelpropiolegisladorseconsideralo«suficientementeampliocomoparaquehastaentonceslos
potencialespensionistasdejubilaciónpuedanserinformadosdelasconsecuenciasdelapuestaenpráctica
delfactorytomarmedidas,encasodeconsiderarlonecesario»(ExposicióndeMotivosLey23/2013).Loque
ocurreesquelavariacióninteranualdelaesperanzadevidasecalculaconunaperiodicidadquinquenaly
enbaseadatosdemográficospasados.Enconcreto,elfactordesostenibilidadcorrespondientealaño2019
partedelavariacióndelaesperanzadevidaduranteelperíodo2012-2017.Porlotanto,noseráhastael
año2018cuandolaSeguridadSocialpuedapublicarlastablasdemortalidaddeesteconcretoquinquenioy
cuandoelfuturopensionistapuedaconocerconcertezaelimpactodelfactordesostenibilidadenla
cuantíadesupensióndejubilación.Elmargendereacción,enlapráctica,noestanamplio.
5.PRINCIPALESDISFUNCIONESDELFACTORDESOSTENIBILIDAD
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Lacorreccióndelacuantíadelapensióndejubilaciónenfuncióndelaesperanzadevidaplantea
disfuncionesimportantes.Enprimerlugar,elfactordesostenibilidaddistorsionalalógicadenuestro
sistemadepensiones,puesbajounamodificaciónlegislativaaparentementetécnica,seescondeuna
reformaquealteradeformaradicallaesenciadelaprestacióncontributiva,enlamedidaenque
introducecriteriosdecálculopuramenteactuarialesquecasanmalconunsistemaderepartocomoel
nuestro.Comoafirmaladoctrina,laimplantacióndelfactordesostenibilidadrepresentaunprimerpaso
enlareformulacióndelsistemadepensiones,transformandounmodelodeprestacióndefinida,comoes
actualmenteelnuestro,enunsistemadecontribucióndefinidadondelapensiónquepercibiránlos
trabajadoresnoseconocerádeantemano28).Si,hastaelmomento,losingresosalsistemasedeterminaban
enfuncióndeloscorrespondientesgastos(cumpliendoconelloelpactosocialenelquesebasabala
SeguridadSocial),conlareformaseinvierteclaramentelalógica,adaptandolosgastosalniveldelos
ingresos,loqueponeenentredichoelcompromisosocialadquirido,fundamentadoenelprincipiode
solidaridad.
Amayorabundamiento,lasúltimasreformaslegislativasconllevanunareducciónsignificativadela
cuantíadelapensióndejubilación.Ellogeneraráqueseincrementeelnúmerodepensiones
complementadasamínimos,loquesuponeunaimportantemodificacióndelbrazocontributivodela
SeguridadSocial,puesestávariandolarelacióndialécticasalario-cotización-prestación,favoreciendoenla
prácticaunaasistencializacióndelsistema.
Porotrolado,elfactordesostenibilidadnofavorecelaequidad.Elcomitédeexpertosdefiendela
incorporacióndeestanuevavariabledecálculoporcuantofavorece,ensuopinión,laequidad
intergeneracional.Segúnsucriterio,esnecesarioeliminaraspectosredistributivosdentrodelnivel
contributivodelsistema,alobjetodesuprimiralgunasinequidades;entreellas,loqueellosdenominanla
inequidadinter-generacionaldeacuerdoalacualindividuosconelmismoesfuerzodecotizaciónyla
mismaedadqueaccedenalaprestaciónenañosdistintos,tienenlamismatasadesustituciónaunquesu
esperanzadevidapuedaserdistinta.Deestamanera,entienden,lasgeneracionesfuturassaldrían
beneficiadasconrespectoageneracionespasadas,porquecobraríanlamismapensióndurantemás
tiempo,debidoalamayoresperanzadevida.Peroesoesidentidaduhomogeneidad,noequidad,puesésta
introduceprincipioséticosodejusticia.
Muyalcontrario,laintroduccióndeelementosactuarialesprovocaquelaSeguridadSocialsedebilite
comomecanismoderedistribucióndelarenta,paraconvertirseenunmerosistemadeaseguramientode
carácterobligatorioygestiónpública.Sidelprincipiodesolidaridadsedesprendeunacontribuciónal
sistemaenfuncióndelacapacidadyunadistribucióndelosrecursosenfuncióndelanecesidad,la
valoracióndelaesperanzadevidadebilitaunprincipioqueresultadeterminanteentodorégimende
SeguridadSocialyacercapreocupantementelaregulacióndelasprestacionesaunalógicaclaramente
privatista29).
Sabemos,además,queelimportedelfactordesostenibilidadoscilaenfuncióndecómohayaevolucionado
laesperanzadevidaalos67añosdeedad.Elproblemaesqueunmismocoeficienteresultaaplicablea
todoslosindividuosquecausenunapensióndejubilaciónenunañodeterminado,conindependenciade
laedaddeaccesoalamisma,odichoenotrostérminos,seaplicaráidénticapenalizaciónaquienaccedaa
unapensióndejubilaciónanticipadaqueaquiencauseunapensióndejubilacióndiferida,loquenotiene
muchosentido,dadoquelaesperanzadevidadeunoyotroesdistinta.
Y,porúltimo,deacuerdoconloestablecidoenelart.163.1LGSS,enlaredaccióndadaporlaDF2ªLey
23/2013,elcriteriocorrectorquerepresentaelfactordesostenibildadseaplicaalacuantíadelapensión
dejubilación«asídeterminada»
8
,oloqueeslomismo,alresultadodemultiplicarlabasereguladoraporel
porcentajecorrespondienteenfuncióndelaconcretacarreradesegurodelbeneficiario.Elfactorde
sostenibilidadcorrigeportantolapensiónteóricadevengadaporelsujeto,peroennadaafectaniala
pensiónmínima(pues,comohemosvisto,elfactordesostenibilidadseaplicarásinperjuiciodelderecho
queensucasotengaelinteresadoalpercibodelcomplementopormínimos),nialapensiónmáxima.Delo
expuestosedesprendeunaconsecuenciaclara:tendránquepasarbastantesañosparaqueelfactorde
sostenibilidadafecte,enlapráctica,aquienesseencuentrencotizandoporbasesmáximas.Enefecto,enla
actualidad,quieneshancotizadoporeltopemáximoduranteelperíodocomputableenlabasereguladora,
devenganunapensiónteóricamuysuperioralimportedelapensiónmáxima.Así,porejemplo,sila
prestaciónsehubiesecausadoel1defebrerode2014,elimportedelabasereguladoraascenderíaa
2.857,86€30).Sinembargo,duranteesteaño,lacuantíadelapensiónmáximaseencuentralimitadaala
cantidadde2.554,49€,deacuerdoconloprevistoenelart.3RD1045/201331).Ellosuponeque,enla
actualidad,eltechoprestacionalrepresentaun89,38%deunabasereguladoracalculadasobrebases
máximasdecotización.Portanto,sielfactordesostenibilidadseaplicasobrelapensiónteóricadevengada
ynosobrelapensiónmáxima,notendráimpactosobrequieneshayanvenidocotizandoporlasbases
máximashastaquesuimportenogenereunapérdidacuantificableenun10,62%.Endefinitiva,mientras
elfactordesostenibilidadnoalcancedichoumbral,suimpactoseríaabsorbidoporlareducciónqueya
implicalaexistenciadeltechoprestacional.
IV.ELÍNDICEDEREVALORIZACIÓNANUALDELASPENSIONES
1.ELFUNDAMENTOJURÍDICODELAREVALORIZACIÓNDELASPENSIONES
Elart.41CEimponealospoderespúblicoslaobligacióndemantenerunrégimenpúblicodeSeguridad
Socialquegarantice«prestacionessocialessuficientesantesituacionesdenecesidad».Puesbien,las
prestacionessustitutivasdelsalario,enlamedidaenquemantienenunaciertaconexiónconlarentade
activo,partendeunagarantíaderelativasuficienciaaliniciarsudevengo32).Perosiestacuantíainicial
quedaracongelada,ladepreciaciónmonetariaharíaqueperdieransuvaloradquisitivoyquesealejaran
paulatinamentedelreferentesalarialalquesuplen,porloquedevienenecesarioarticularmecanismosde
actualizacióndelacuantíadelasprestacionescausadasyreconocidas.Dehecho,elart.50CEimponealos
poderespúblicoslaobligacióndegarantizarlasuficienciaeconómicaalosciudadanosdurantelatercera
edad,mediantepensionesadecuadasy«periódicamenteactualizadas».
Larevalorizacióndelaspensionesrepresentaasíunaclaramanifestacióndelprincipiodesuficiencia
consagradoenlosarts.41y50CE,puesesobvioquedichaexigenciaconstitucionalnoselimitaala
cuantíainicialdeéstas33).Además,hemosdetenerencuentaquelanecesidaddeactualizacióndelas
pensionessereconoceenelart.65.10convenio102OIT34),deacuerdoalcuallospagosperiódicos
atribuidosporlavejez,porlainvalidezyporlamuertedelsosténdelafamiliaseránrevisadoscuandose
produzcanvariacionessensiblesdelnivelgeneraldegananciasqueresultendevariaciones,también
sensibles,delcostedelavida.
2.DEUNCRITERIODEREVALORIZACIÓNSEGÚNELIPCAUNCRITERIODEREVALORIZACIÓNENFUNCIÓNDE
LASITUACIÓNFINANCIERADELSISTEMA
Deconformidadconelart.48.1LGSS,ensuanteriorredacción,laperiodicidaddelarevalorizacióntenía
carácteranualyelcriterioderevisióneraelíndicedepreciosalconsumo.Peropartiendodequela
revalorizaciónsehabíadehacer«alcomienzodecadaaño»,suimportesecalculabaenfuncióndela
inflaciónprevistaparadichoejercicio.SidespuésseconstatabaqueelIPCrealerasuperioralestimado
(teniendoencuentaelíndicedepreciosacumuladodenoviembredelejercicioanterioranoviembredel
añoencurso),seprocedíaalacorrespondienteregularización,abonandoladiferenciaalospensionistas
medianteunúnicopagoantesdel1deabrildelañosiguiente.Si,porelcontrario,elIPCrealerainferioral
inicialmenteprevisto,losbeneficiariosnoveíanreducidasupensión.Dehecho,talaumentoseconsolidaba
conrespectoaejerciciosposteriores.
Durantelosúltimosañosdecrisiseconómica,larevalorizacióndelaspensionessehavistomodificadao,
incluso,suspendidapordecisionesdelpoderejecutivo.Paraelaño2011,elGobiernosocialista,atravésdel
RD-Ley8/201035)
9
,suspendióexcepcionalmentelarevalorizacióndelaspensionescontributivas;sibiense
excluyerondeestamedidarestrictivalaspensionesmínimasdelsistemadelaSeguridadSocial,las
pensionesdelextinguidoSOVInoconcurrentesylaspensionesnocontributivas(art.4).Acomienzosdel
año2012,elGobiernodelpartidopopularincrementólaspensionesenun1%(art.5.1RD-Ley20/201136));
unaprevisiónquequedófinalmentemuypordebajodelIPCrealquesesituó,adiciembredelcitadoaño,
enun2,9%.Porello,yapesardequeelGobiernosehabíacomprometidoamantenerelpoderadquisitivo
delaspensionesyaactualizarlasdeconformidadconloprevistoenlaley37),elart.2RD-Ley28/201238)
dejósinefectolaregularizacióndelaspensionesenfuncióndelIPCreal,paraelejercicio2012.Además,
tambiénsesuspendiólaaplicacióndeloprevistoenelentoncesvigenteart.48.1LGSSparaelaño2013,
pueslaspensionesnoserevalorizaronsegúnelíndicedepreciosprevistoparaesteejercicio,sinoenun
1%concaráctergeneraloun2%sisucuantíanosuperabaundeterminadoumbral(DA2.ªRD-Ley
28/2012).
Sinduda,larevalorizacióndelaspensionesrepresentaunimportantedesembolsoporpartedelEstado.A
1-11-2013,el24,65%delanóminaenpensionessehapagadoenconceptoderevalorizacionesyuna
décimaderevalorizacióndelaspensionescontributivaspresupuestadasparael2014tendríauncostede
112millonesdeeurosalaño.Además,convienerecordarqueelcostedelarevalorizaciónsefinanciacon
cargoalosrecursosgeneralesdelsistema,loquepuedesuponerunpesosignificativoparalostrabajadores
enactivo,puesenlosperíodosenalzadelcostedelavida,lasremuneracionesseelevanmenosquelos
precios.Ellojustificaríaacudiraotroscriteriosderevalorización,comoelincrementomediodelos
salarios.Yenestalínea,dehecho,seorientólarecomendación2.ªdelInformedeEvaluaciónyReformadel
PactodeToledo,publicadoenelBOCG13-1-2011,queproponía,bajoeltítulo«mantenimientodelpoder
adquisitivoymejoradelaspensiones»,laposibilidaddeutilizarotrosíndicesderevalorizaciónbasados,
entreotros,«enelcrecimientodelossalarios,laevolucióndelaeconomíaoelcomportamientodelas
cotizacionesalaSeguridadSocial».
Elinformedelcomitédeexpertosigualmentepropusodesligarlarevalorizacióndelaspensionesdel
incrementodelIPC,perohaciéndolodepender,enestecaso,deunaratioentrelosingresosylosgastosalo
largodelcicloeconómico,comounavíadeenfrentarlosriesgosasociadosalatasadedependenciao,
dichodeotromodo,alarelaciónentrepensionistasycotizantes.Loqueocurreesque,comoalertaelCES,
estaformulacióndelíndicederevalorizaciónnocumpleelobjetivoexpresadoporlaRecomendación2.ª
delInformedeEvaluaciónyReformadelPactodeToledo.
Puesbien,siguiendolasindicacionesdedichocomitéydesatendiendolaadvertenciadelCES,elart.7Ley
23/2013hamodificadoelart.48LGSS,deformaquelaspensionesyanoserevisanconformealaevolución
delIPC,sinodeacuerdoal«índicederevalorizaciónprevistoenlacorrespondienteLeydePresupuestos
GeneralesdelEstado»;uníndicequesedeterminarásegúnlasiguienteexpresiónmatemática:
10
Siendo:
IR=Índicederevalorizacióndepensionesexpresadoentantoporunoconcuatrodecimales.
t+1=Añoparaelquesecalculalarevalorización.
ḡI,t+1=Mediamóvilaritméticacentradaent+1,deoncevaloresdelatasadevariaciónentantoporunode
losingresosdelsistemadelaSeguridadSocial.
ḡp,t+1=Mediamóvilaritméticacentradaent+1,deoncevaloresdelatasadevariaciónentantoporuno
delnúmerodepensionescontributivasdelsistemadelaSeguridadSocial.
ḡs,t+1=Mediamóvilaritméticacentradaent+1,deoncevaloresdelefectosustituciónexpresadoentanto
poruno.Elefectosustituciónsedefinecomolavariacióninteranualdelapensiónmediadelsistemaenun
añoenausenciaderevalorizaciónendichoaño.
I*t+1=Mediamóvilgeométricacentradaent+1deoncevaloresdelimportedelosingresosdelsistemade
laSeguridadSocial.
G*t+1=Mediamóvilgeométricacentradaent+1deoncevaloresdelimportedelosgastosdelsistemadela
SeguridadSocial.
α=Parámetroquetomaráunvalorsituadoentre0,25y0,33.Elvalordelparámetroserevisarácadacinco
años.
Comoseadviertedeloexpuesto,ellegisladorproponeunacomplejísimafórmulamatemáticaconlaquese
pretenderevalorizarlaspensionesenfuncióndelcrecimientodelosingresos,delnúmerodepensiones,
delefectodesustitución(derivadodequelospensionistasqueentrananualmenteenelsistemalohacen
conpensionesdistintasdelosquesalen),asícomodeladiferenciaentreingresosygastosdelsistema.
Anualmente,sepublicaráelvalordelasdiferentesvariablesqueintervienenensucálculo.Ahorabien,en
ningúncaso,elresultadoobtenidopodrádarlugaraunincrementoanualdelaspensionesinferioraun
0,25%,nisuperioralavariacióndelIPCenelperíodoanualanteriormás0,50%39);garantizando,por
tanto,unporcentajemínimoderevalorizaciónqueimpidequelapensiónpuedadisminuirdeforma
nominalporlaaplicacióndeesteíndice.Elproblemaesquesetratadeunporcentajemínimotanexiguo
quedifícilmentepuedegarantizarelrequisitodesuficienciadelaspensionesconsagradoenelart.41
CE40)yquedejaprácticamentesinrespuestaalmandatoprevistoenelart.50CEdegarantizarpensiones
«periódicamenteactualizadas».
Esciertoquenopuededesprendersedelosarts.41y50CElaobligatoriarevalorizacióndelaspensiones
conformealIPC,puesenopinióndelpropioTribunalConstitucional«deningunodeestospreceptospuede
deducirsequelaCEobligueaquesemantengantodasycadaunadelaspensionesinicialesensucuantía
previstaniquetodasycadaunadelasyacausadasexperimentenunincrementoanual»(STC134/1987).Por
loquecabequeellegisladoradopteotroscriteriosdistintosderevisión.Loquenotienecabidaesla
incertidumbrealaqueabocalafórmula.ComoalertaelpropioCESensudictamen,loverdaderamente
preocupantedeellaesquepermiteunaltogradodediscrecionalidad,enlamedidaenquealgunasdesus
variablesdependendedecisionespolíticas.Dehecho,elpropiocoeficientealfaquedaalarbitriodel
legislador,quienpuedetomarunvalorsituadoentre0,25y0,3341).
Deotrolado,laevoluciónlegislativamanifiestaunapolíticaderevalorizaciónclaramentecentradaenlos
mínimos.Tomandocomoreferenciaelperíododetiempotranscurridodesdeelaño2000alaño2010,las
pensionesserevalorizaronunpromediodeun2%anual,mientrasque,enesemismoperíododetiempo,el
incrementoanualcorrespondientealaspensiones mínimasrepresentóun4,54%,de media42).Sin
embargo,elnuevoíndicederevalorizaciónanualresultaigualmenteaplicablealimportedelapensión
mínima,enlamedidaenqueellegisladornodiferencianiporclasedepensión,niporcuantía.Y,comoya
advertidoelpropioCESensudictamen,dichosistemaactuaríaencontradelaequidaddelsistemade
pensiones.
Enresumidascuentas,estanuevaregulaciónsuponeecharportierraloslogrossocialesconseguidosen
estamateriaenlosúltimostreintaaños43),puesrepresentaunciertovirajealasituaciónanterioralaLey
26/198544),enlaqueexistíaunsistemaderevalorizaciónadhoc,conformealcuallaspensionesse
revalorizabancuandosepodía,comosepodíayenla medidaenquelaeconomíanacionallo
permitiera45).Esciertoquesistemaactualsíconcretalaperiodicidaddelarevalorización(pueselart.48
LGSS,ensunuevaredacción,especificaquelaspensionesseránincrementadas«acomienzodecadaaño»),
loqueocurreesqueestableceuncriterioderevisiónaparentementeobjetivo,peroquepermite,enla
práctica,unpreocupantegradodearbitrariedad.
3.ELALCANCEOBJETIVOYTEMPORALDELÍNDICEDEREVALORIZACIÓNANUALDELASPENSIONESYSU
DUDOSACONSTITUCIONALIDAD
11
Sielfactordesostenibilidadresultaúnicamenteaplicablealaspensionesdejubilaciónquesecausena
partirdel1-1-2019,comoyahemosvisto,elnuevoíndicederevalorizaciónanualentraenvigordeforma
inmediatayafectaatodaslasprestacionesdecaráctervitalicio.Alcanzaasíalaspensionesdejubilación,
perotambiénalaspensionesdeincapacidadpermanenteyalasprestacionespormuerteysupervivencia.
Yafectanosóloalaspensionesquesegenerenapartirdel27-12-201346),sinotambiénalaspensionesya
causadas.Representa,además,elmínimoderevalorizacióndelaspensionesnocontributivas,enla
medidaenqueelart.52LGSSestablecequeéstas«seránactualizadasenlacorrespondienteLeyde
PresupuestosGeneralesdelEstado,almenos,enelmismoporcentajequedichaLeyestablezcacomo
incrementogeneraldelaspensionescontributivasdelaSeguridadSocial».
Comoseapreciadeloexpuesto,lareformaaplicaunrégimenjurídicomuchomásrestrictivoalas
prestacionesyacausadas.Yelloresultaespecialmentepreocupante,puesquienesyasonpensionistasno
tienencapacidaddereacciónanteestecambiolegislativo47).Precisamenteporello,yasehanelevado
vocesqueadviertendelaposibleinconstitucionalidaddeestareformalegislativa,enlamedidaenque
aplicadeformaretroactivaunrégimenjurídicomuchomásrestrictivo48).
Losarts.41y50CEseencuentranubicadosenelCapítuloIIIdelTítuloIdelanormasuprema,entrelos
principiosrectoresdelapolíticasocialyeconómica.Y,comotales,informanlalegislaciónpositiva,la
prácticajudicialylaactuacióndelospoderespúblicos,perosólopuedenseralegadosantelajurisdicción,
deacuerdoconloquedisponganlasleyesquelosdesarrollen(art.53.3CE).Estamos,portanto,ante
derechosdeconfiguraciónlegal,demaneraquecompeteallegisladorestablecerelniveldeproteccióndel
sistemaenfuncióndelosrecursosdisponibles.Desdeestaperspectiva,esperfectamenteadmisibleun
cambiolegislativoquemodifiqueelcriterioderevalorizacióndelaspensiones,auncuandoésteseamás
restrictivo.Loqueresultamáscuestionableesquelareformaalcancealasprestacionesyacausadas.Yno
tantoporqueellovulnereelprincipiodeirretroactividaddelasnormas,sinoporqueatentacontrael
principiodeconfianzalegítimadelosciudadanosenelsistema.
Comosabemos,elart.9.3CEgarantizalairretroactividaddelasdisposicionessancionadorasnofavorables
orestrictivasdederechosindividuales.Loqueocurreesque,enopinióndelTribunalConstitucional,dicho
preceptosóloimpidelaincidenciadelanuevaLeyenlosefectosjurídicosyaproducidosdesituaciones
anteriores.Laincidenciaenlosderechos,encuantoasuproyecciónhaciaelfuturo,nopertenecería,por
tanto,alcampoestrictodelairretroactividad(SSTC65/1987y97/1990).Enresumidascuentas,la
prohibicióncontenidaenelart.9.3CEsóloesaplicableconrespectoalosderechosconsolidados,asumidos
eintegradosenelpatrimoniodelsujetoynoalospendientes,futuros,condicionados,nialasexpectativas
dederecho(SSTC70/1988y97/1990).
TeniendoencuentaqueelíndicederevalorizaciónanualintroducidoporlaLey23/2013afectaalas
prestacionesyacausadas,peroúnicamenteasusefectosfuturos,noparecequelareformavulnereel
principiodeirretroactividad,enlostérminosenquelohainterpretadoelTribunalConstitucional49).No
obstanteloanterior,estamodificaciónlegislativasívulneraría,enmiopinión,elprincipiodeprotecciónde
laconfianzalegítimadelosciudadanosenelsistema;unconceptoacuñadoenelderechoalemánquese
vinculaalosprincipiosdeseguridadjurídica,buenafeeinterdiccióndelaarbitrariedad,yqueno
requierelapreexistenciadederechossubjetivos,quetienenotrasvíasdeprotección50).Esobvioquela
proteccióndelaconfianzalegítimanopuededesempeñarunafunciónpetrificadoradelordenamiento
jurídico,perosíevitarunamodificaciónlegalquesorprendalaprevisióndelosindividuos.Endefinitiva,a
travésdeesteprincipio,sepersiguedotaralaaccióndelospoderespúblicosdeungradodeprevisibilidad
quepermitaalosciudadanosacomodarsuconductaaloscambiosqueseavecinan.Yesobvioque,
quienesyasonpensionistas,notienenmargendereacciónalguno.
4.LAREPERCUSIÓNDELNUEVOÍNDICEDEREVALORIZACIÓNANUALENLACUANTÍADELASPENSIONES
ElnuevosistemaderevalorizaciónimplantadoporlaLey23/2013vaasuponer,enlospróximosaños,una
pseudocongelacióndelaspensiones.Mientraseldesempleoseamasivo,elíndicederevalorizaciónvaaser
deformasistemáticainferioralIPCy,frecuentemente,seconcretaráenellímitemínimo51)
12
.Dehecho,este
hasidocabalmenteelporcentajeenelquesehanrevalorizadolaspensionesduranteesteejercicio
económico.Conbaseenelart.41LPGE2014,«laspensionesabonadasporelsistemadelaSeguridadSocial,
ensumodalidadcontributiva,asícomolaspensionesdeClasesPasivasdelEstado,experimentaránenelaño
2014unincrementodel0,25porciento».Yenestemismoporcentajesehaincrementadolacuantíadelas
pensionesmínimas.
Tomandocomoreferencialainflaciónmediadelaúltimadécada(un2,5%),unapensiónde1.000€
mensualessupondría,trasdiezaños,unaprestaciónde1.280,08 €.Sinembargo,silapensiónse
revalorizaraenun0,25%duranteesemismoperíododetiempo,suimporteascenderíaa1.025,28€,tras
esosdiezaños;loquerepresentaunapérdidadepoderadquisitivoporimportede254,80€mensualeso,
dichoenotrostérminos,unareduccióndelacuantíadelapensiónpróximaaun20%52).
Esciertoquesielcrecimientodelosingresosfueseigualosuperioraldelosgastos,larevalorizacióndelas
pensionespodríaser,conestafórmula,igualosuperioralatasadeinflación.Y,dehecho,asíloadvierteel
informedelcomitédeexpertos.Perohemosdetenerencuentaquesetratadeunahipótesis
absolutamenteremota,puesesobvioqueelnúmerodepensionescreceráenlospróximosaños,con
motivodelaentradaenlajubilacióndelascohortesdelbabyboomydelascensodelaesperanzadevida,
loqueharáaumentarlatasadedependencia.Yelloincidiráenlafórmulaporlaquesedeterminael
índicederevalorizaciónanual.
Lareformapermiteademásque,enuncontextodecrisiseconómica,laspensionessufranunapérdidade
poderadquisitivodelaqueyanoserecuperarían.Precisamenteporello,yenlíneaconlapropuesta
efectuadaporelCES,creemosconvenientelaintroduccióndemedidasquegaranticenlarecuperacióndel
poderadquisitivocuandolascircunstanciaseconómicaslopermitan.
V.VALORACIÓNFINALDELAREFORMAINTRODUCIDAPORLALEY23/2013
DetodoloanteriormenteexpuestosedesprendequemivaloraciónsobrelareformaoperadaporlaLey
23/2013nopuedeserpositiva.Setratadeuncambiolegislativoque,enmiopinión,resultaprecipitado,
sesgado,faltodemotivación,faltodetransparencia,faltodeconsenso,queponeenentredichoelprincipio
desuficienciaprestacionalyquenorepresentalareformaquenecesitanuestrosistema.
1.UNCAMBIOPRECIPITADO
Sorprende,enprimerlugar,lasprisasporimplantarelfactordesostenibilidad,cuandolaLey27/2011
habíaprevistosuintroducciónapartirdelaño2027.UnapremuradelaqueselamentanSantosRuesgay
TortueroPlaza53)enlaelaboracióndelinformeporpartedelComitédeExpertosydelaquesequeja
igualmenteelpropioCES,advirtiendoquetuvoquedictaminaruntextoquenocontabaconsuficiente
gradodemadurez,dadoquenosehabíanagotadolasvíaspreviasdenegociaciónenelmarcodeldiálogo
social,sinoqueeldictamensehizocoincidireneltiempoconlasconsultasalosagentessociales,grupos
parlamentariosylacomisióndelPactodeToledo.Enlapráctica,laurgenciapareceencontrarsu
justificaciónenlaconvenienciadeaprovecharlaactualcoyunturaeconómica,pueselsacrificio«esmás
fácildeaceptarentiemposcomprometidosqueentiemposdebonanza»54).
2.SESGADO
LosimportantesretosalosqueenfrentalaSeguridadSocialhubieranjustificadounarevisiónintegraldel
sistema.Y,precisamenteporello,hubieseresultadoconvenientequeeldebatedelcomitédeexpertos
hubierasidomásamplio.Tristemente,ladiscusióndelcomitéhagiradoentornoalaúnicapropuestaque
secolocósobrelamesa:laintroduccióndeunfactordesostenibilidadintergeneracional.YelpropioSantos
Ruesgaasíloadvirtióensuvotoparticularencontra,afirmandotextualmente:«Tengolaimpresiónyla
sensación[...]dehaberestadoteledirigidohaciaunresultadofinalacordeconlasexpectativasdelGobierno
quelonombró»
13
.SegúnaclaróelpresidentedelcomitédeexpertosensucomparecenciaanteelCongreso
delosDiputados,el18-6-2013,elinformeselimitóaestudiarelfactordesostenibilidad,sinpretender
abordardeformagloballareformadelsistemadepensiones,puestaleraencargoquehabíanrecibidodel
Gobierno.Perotaljustificaciónnocabedudadequeescuestionable,pueselinformeproponeunfactorde
revalorizaciónanualdelaspensionesquenoestabaprevistonienlaLey27/2011,nienelmandatodel
Gobierno.Comoyaapuntamos,elinformedelcomitédeexpertosproponeunfactordesostenibilidadcon
doscomponentes:elfactordeequidadintergeneracional(FEI)yelfactorderevalorizaciónanual(FRA).Y
talycomoadvierteelinformedelCES,sóloelprimerorespondeenpuridadaldesarrollodelmandato
contenidoenlaLey27/201155).Igualqueconsideraronconvenienteextralimitarseenestepunto,podrían
haberlohechoconrespectoatodoelsistema.
3.FALTODEMOTIVACIÓN
Unamodificaciónlegislativadeestecalado,cuandoapenashatranscurridounañodesdelaentradaen
vigordelaLey27/2011,exigeunajustificaciónsuficiente.EnlamemoriadelAnteproyectodeLey,seindica
quelasrazonesquemotivanlareformatienenunorigencomún«cualesreforzarlasostenibilidad
financieradelsistemadelaSeguridadSocialalavistadelosriesgosdetipodemográficoyeconómicoque
incidensobreelmismo».Loqueocurreesque,desdelareformallevadaacaboporlaLey27/2011,las
variablesdemográficasnohansufridocambiosparticularmentellamativos.Enlapráctica,eldéficitdel
sistemadepensionesnopuedeserachacadoenexclusivaalincrementodelaesperanzadevida,sinoal
fuerteincrementodeldesempleoconmotivodelacrisiseconómica.Elloevidenciaquelaactualsituación
delsistematieneuncomponentefuertementecoyuntural,porloquenodeberíaserutilizadopara
justificarreformasdecarácterestructural.Precisamenteporello,elpropioCEScuestionalaoportunidad
deunanuevamodificaciónlegislativayadviertequeechaenfaltaunadiferenciaciónentrelosretosde
caráctercoyunturalalosqueseenfrentaelsistemacomoconsecuenciadelacaídadelaafiliaciónenel
contextodelacrisiseconómicayaquellosotrosdecarácterestructural,vinculadosalenvejecimientodela
población.Enresumidascuentas,laadopcióndeestaduramedidaparecemásbienobedeceraunsímbolo
decaraalosmercadosinternacionales56).
Almargendeloexpuesto,hemosdetenerencuentaquelasprevisionesdemográficasamuylargoplazo
contienenunriesgoimportantedeerror,puesrepresentanmerasproyeccionesdelastendenciasactuales,
queevidentementepuedensufrirmodificaciones.Además,lasvariablesqueincidenenelfuturodelas
pensionesnosonexclusivamentedemográficas,pueshabríaquetomarigualmenteenconsideraciónel
crecimientodelaproductividadydelempleo.
4.FALTODETRANSPARENCIA
Laseguridadjurídicasebasaenlacertezadelderecho,enlaclaridadyenlaprecisiónenlaformulación
delospreceptos.Sinembargo,lamismafórmuladelíndicederevalorizaciónanualesincomprensiblepara
lamayorpartedelosciudadanos,inclusoparalospropiosjuristasquesonquienestienenqueaplicarla
normaeinterpretarla.ElpropioCESalertadeello,recomendandoqueseclarifiquecuálessonlos
determinantesconcretosdelamisma,afindenogenerarconfusiónyalarmaentrelosbeneficiariosdela
SeguridadSocial.
5.FALTODECONSENSO
14
Desdehacedosdécadas,lasprincipalesreformasdelsistemadepensionessehanadoptadosobrelabase
deunamplioconsensoentrelasfuerzaspolíticas,loquehaconferidoalasmodificacioneslegislativasuna
mayorlegitimaciónsocial.LaLey23/2013,sinembargo,noesfrutodeunacuerdoentrelosagentes
sociales,sinoqueobedeceaunadecisiónunilateraldelpoderlegislativo,conapoyoenelinformedeun
comitédeexpertosdesignadoalefecto.Porello,compartoplenamentelaafirmacióndeSantosRuesga
cuandosostiene,ensuvotoparticularencontra,quenohaypeorescenarioqueelgobiernodelos
«técnicos»oelgobiernodelos«expertos»,quesecolocanunpeldañomuyporencimadeldelospolíticos.
Conello,ellegisladorseeximeparcialmentederesponsabilidadconrespectoalcambioylosciudadanosse
aquietenacualquierreforma,puesyasehapreparadoelterrenoparaello.
6.QUEPONEENENTREDICHOELPRINCIPIODESUFICIENCIAPRESTACIONAL
ElpropiopresidentedelComitédeexpertosensucomparecenciaanteelCongresodelosDiputadoseldía
18-6-2013,adviertequelosmiembrosdelcomitéestán«afavordelsostenimientodeunsistemadepensiones
públicasderepartoqueproveaunhorizontedepensionessuficientes,dignasoadecuadasatodala
población».Loqueocurreesque,enelbrazocontributivodelsistemadepensiones,lasuficiencia
prestacionalseencuentraíntimamenterelacionada:Deunlado,conuncriterioderevalorizaciónque
garanticeelmantenimientodelpoderadquisitivo,enlíneaconlaRecomendación2ªdelInformede
EvaluaciónyReformadelPactodeToledo.Y,deotro,conunoscriteriosdecálculodelaspensiones
contributivasqueasegurenunaproporcionalidadentreelniveldeingresosdeactivoylacuantíadelas
prestaciones57).Porello,nocabedudadequelaimplantacióndelfactordesostenibilidad
intergeneracionalydelíndicederevalorizaciónanualcomprometenelprincipiodesuficiencia
prestacionalconsagradoenlosarts.41y50denuestraConstitución.
7.YQUENOREPRESENTALAREFORMAQUENECESITANUESTROSISTEMA
Esobvioquenuestrosistemadepensionesseenfrentaaretosimportantesyqueesnecesarioactuarde
formainminente.Lapreguntaquesesuscitaacontinuaciónessieséstalareformaquenecesitala
SeguridadSocial.Nocabedudadeque,enlosúltimosaños,sehanadoptadomuchasmodificaciones
legislativasyalgunasdeellascaminan,enmiopinión,enladirecciónacertada:comoelhechodeprohibir
lajubilaciónforzosa,deretrasarlaedaddejubilación,deendurecerelrégimenjurídicodelajubilación
parcialydelajubilaciónanticipadavoluntaria(noasílainvoluntaria)odefavorecerlacompatibilidad
entreelpercibodeunaprestaciónyelejerciciodeunaactividadlucrativa.
Pero,aúnquedaríamuchoporhacer,antesdeplantearseunnuevorecortedelacuantíadelaspensiones.
Hemosdepartirdelabasedequeelprincipalproblemanoeselsistemadepensiones,sinoelmercadode
trabajo.Loqueesverdaderamenteinsostenibleesunatasadedesempleopróximaal26%58).Porello,el
esfuerzodelGobiernodeberíacentrarseenlarecuperacióneconómicayenlageneracióndepuestosde
trabajo.Elcrecimientodelempleo,además,favorecerátantoelretornoaEspañadequienes,conocasión
delacrisis,nohanencontradootrasoluciónquebuscarempleoenunpaísextranjero59),comolallegadaa
nuestropaísdenuevosinmigrantes,loquesupondráunamejoradelatasadedependencia.
Ensegundolugar,urgeadoptarunaadecuadapolíticadeconciliacióndelavidalaboralyfamiliar.Dice
EspingAndersenqueelfuturodelaspensionesseencuentraenlasguarderíasinfantiles60).Yesque,
ciertamente,elfracasodelaspolíticasdeconciliacióndelavidapersonalyprofesionalennuestropaís
generadosefectosindeseadosquetienenunaclararepercusiónenelsistemadepensiones,puesinciden
deformadirectaenlatasadedependencia:lamenortasadeactividadfemenina61),deunlado,ylabaja
natalidad,deotro.Enestesentido,nospareceacertadaladecisióndellegisladordeimpulsarla
contrataciónatiempoparcialatravésdelRD-Ley16/201362),puesdichamodalidadcontractualrepresenta
unavaliosísimaherramientadeconciliacióndelavidapersonal,familiaryprofesional.Peroaun
tratándosedeunareformapositiva,quedaunextensocaminoporrecorreralrespecto63)
15
.
Conviene,igualmente,reordenaralgunassituacionesdenecesidad,comolaincapacidadpermanenteola
pensióndeviudedad,alobjetoderealizarunaasignaciónmáseficientedelgasto.Esciertoquenuestro
sistemaestásobrecargado,peroelloobedece,enparte,aquedeterminadassituacionesdenecesidad,que
encuentranactualmentecobijoenprestacionesdecaráctervitalicio,deberíanprotegerse mediante
subsidiostemporalesdeadaptación.
Además,lasostenibilidaddelsistemadepensionesnosóloselogramedianteunareduccióndelosgastos,
sinotambiénmedianteelaumentodelosingresos.Sinembargo,lafinanciacióndelaSeguridadSocial
españolapresentaimportantesdisfunciones:Deunlado,laexistenciadeuntopemáximodecotización
introduceunpreocupantefactorregresivodadoque,apartirdeundeterminadoplafón,elimportedela
cuotarepresentaunporcentajecadavezmenorconrespectoalasrentasdelsujeto.Y,enlapráctica,un
porcentajeimportantedetrabajadoresestácontribuyendoalsistemapordebajodesucapacidad
económica64).
Deotrolado,lacotizaciónefectuadaporlosprofesionalesautónomosnoesreflejodesuverdaderos
ingresos.Comobiensabemos,laaportacióneconómicaalRégimenEspecialdeTrabajadoresAutónomosse
efectúaenfuncióndelabaseelegidaporelprofesional,entreunlímitemínimoyunlímitemáximo,al
margendecuálseaelvolumendeingresosefectivamenteobtenido.Setrata,endefinitiva,deunsistemade
cotización«alacarta»,queexcluyelanecesariaconexiónentrelacapacidadcontributivadelsujetoyla
aportaciónexigidaalsistema65).Dehecho,seconstataunclarocomportamientoestratégicoporpartede
estacolectivo,pueslostrabajadoresautónomossuelenoptarporunabasedecotizaciónmuypróximaala
basemínima,deformaquesupensiónfinalmentehadesercomplementadaconcargoaimpuestos
generales,porquecotizaroneltiemposuficienteparacausarlapensión,peronolacantidadnecesariapara
llegaralapensiónmínima.Porloexpuesto,mepareceacertadalareformallevadaacaboporelRD-Ley
16/2013,envirtuddelacuallacuantíadelabasemínimadecotizaciónparadeterminadostrabajadores
autónomosseasimilaalacorrespondienteparalostrabajadoresasalariadosencuadradosenelgrupode
cotización1delRégimenGeneral66).Noobstante,urgelaaproximacióndelasbasesdecotizacióndelos
trabajadoresautónomosalosingresosrealmentepercibidos,tomandocomoreferenciaparaellolosdatos
relativosalimpuestodelarentadelaspersonasfísicas.
Sonmuchaslasmedidasquesepodríanhaberadoptadoconcarácterprevioy,sinembargo,ellegislador
haoptadoporreducirnuevamentelatasadesustitucióndelaspensionespúblicas.Pero,como
gráficamenteafirmaladoctrina,coneldebilitamientodelsistemapúblicodepensionesperdemostodos,
menos–obviamente-lasentidadesfinancierasgestorasdefondosprivados67).
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