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XI

PRÓLOGO

El libro La seguridad y la protección social en México. Su necesaria reorga-nización, del doctor alfredo Sánchez-Castañeda, relevante inves-tigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNaM, contrasta su brevedad con la propuesta vigorosa que ofrece, tan realizable como necesaria para llevar a cabo la transformación, progreso y desarrollo de la seguridad social en México. Se trata de un reclamo de la sociedad mexicana.

El libro gira alrededor de los desafíos de la seguridad social y de la protección social, destacando primordialmente el estudio de la protección social, que al mostrarse multifacética en nuestro país, requiere su reorganización y articulación en una sola insti-tución.

La creación del Instituto Mexicano de Protección Social, que propone el autor, permitirá articular la hoy dispersa política so-cial. El autor reconoce que la protección en salud se encuentra desarticulada y carente de transparencia en nuestro país, lo cual es una lamentable realidad.

Existe consenso en la importancia de los derechos humanos fundamentales en la protección de la salud; dada la complejidad del reto de la seguridad social universal, la intervención articula-da e integral por un Estado eficaz permitiría alcanzar la equidad y la inclusión de toda la sociedad. Los países en crisis y pobreza han podido salir de ellas cuando se realizan con plena lucidez las enmiendas que sus pueblos han urgido.

El autor inscribe dentro de los antecedentes de la atención de lo social en México, los dos grandes modelos creados por las ideas de Otto von Bismarck y la visión de sir William Beveridge. Des-taca este último enfoque por su relevancia cómo un programa de paz que se construye durante la guerra. he de profundizar por qué

http://www.juridicas.unam.mx

PRÓLOGOXII

un país en paz relativa puede construir un programa social que coadyuve a la paz social.

En 1940, Neville Chamberlain, primer ministro de Inglate-rra, hubo de dimitir ante la invasión de hitler en Bélgica, ho-landa y Luxemburgo. El 10 de mayo Winston Churchill aceptó el cargo de primer ministro de Inglaterra. Indomable y enérgico, se preparó para la guerra y para la victoria; sin ella, enfatizó: “no hay supervivencia ni solución”. La determinación de los ingleses era combatir hasta la muerte.

El 10 de junio de 1941, el ministro sin cartera de la Gran Bretaña, Rt. hon arthur Greenwoood, anunció en la Cámara de los Comunes que había hecho arreglos con todos los departa-mentos oficiales para realizar una comprehensiva investigación acerca de los sistemas existentes de seguro social y servicios afi-nes, los cuales deberían ser estudiados por el comité relativo a los problemas de reconstrucción. Greenwoood anunció asimismo que sir Wiliam Beveridge había aceptado la invitación de ser pre-sidente de un comité interdepartamental que habría de conducir la investigación, tomando en cuenta las representaciones de las organizaciones responsables y las personas relacionadas con los problemas involucrados.1

En 1942, la indiferencia de Churchill por el informe Beverid-ge, que sentaba las bases del estado de bienestar, tras de su publi-cación en diciembre de 1942, estaba completamente reñido con el entusiasmo popular. El propio Beveridge debatía en el gabinete acerca de la actitud poco satisfactoria de los trabajadores.

Winston lo supo resumir sabiendo que lo que se necesitaba era una victoria sobre Beveridge. Eran tiempos de guerra. Lo que se construyó fue un programa de paz elaborado durante la gue-rra. En 1941 Inglaterra era sacudida por el bombardeo alemán; Londres en particular había sido devastada.

El 19 de julio de 1941, hitler se pronunció por la paz con Inglaterra, a lo que Churchill ni siquiera respondió. En agosto,

1 El seguro social y sus servicios conexos. Informe de Sir William Beveridge, México, Jus, 1946, p. 7.

PRÓLOGO XIII

2,669 máquinas voladoras bombardearon Inglaterra, para derri-bar al imperio más vasto y orgulloso del mundo. Liverpool fue incendiado. Londres, por su parte, fue bombardeado 86 días se-guidos.

ante un país exhausto y en bancarrota como resultado de la guerra, por fin en 1946 el Parlamento aprobó el plan de sir William Beveridge. austria, Francia, Italia, Dinamarca, Nueva Zelanda lo tomarían también. La construcción y la doctrina de la seguridad social llegó a permear a la mayor parte de los países cuya pobreza estimulaba la creación de programas sociales de la mayor envergadura.

Vale la pena citar algunos de los principios del Plan de Be-veridge:

El primer principio consiste en que cualquier sugestión para el futuro debe a la vez aprovechar plenamente la experiencia ad-quirida en el pasado, pero no restringirse por consideración a los intereses seccionales creados al obtener tal experiencia. ahora, cuando la guerra está aboliendo toda clase de fronteras, es la oportunidad para utilizar la experiencia sin impedimento alguno. Un momento revolucionario en la historia del mundo es tiempo para revoluciones, no para remiendos.

El segundo principio es que la organización del seguro social debe ser tratada como una parte solamente de una amplia polí-tica de progreso social. El seguro social plenamente desarrollado puede proporcionar seguridad de ingresos; es un ataque contra la Indigencia. Pero la indigencia es sólo uno de los cinco gigantes que obstruyen el camino de la reconstrucción y en cierto modo el más fácil de atacar. Los otros son la Enfermedad, la Ignorancia, la Suciedad y la Desocupación.

El tercer principio es que la seguridad social debe lograrse por la cooperación entre el Estado y el individuo. El Estado debe ofre-cer seguridad, mediante servicio y contribución. El Estado, al or-ganizar la seguridad, no debe ahogar el incentivo, la oportunidad, la responsabilidad; al establecer un mínimo nacional, debe dejar campo abierto y fomentar la acción voluntaria de cada individuo encaminada a lograr para sí y para su familia, algo más que aquel mínimo.

PRÓLOGOXIV

El plan para la seguridad social que se expone en este Infor-me, está edificado sobre esos principios. Utiliza la experiencia; pero no se esclaviza a ella. Es propuesto como una contribución limitada a una política social más amplia, aunque como algo que puede lograse ahora sin esperar la realización total de esa política. Es, pues, primera y principalmente, un plan de seguro —para dar, a cambio de aportaciones, beneficios y principalmente, un plan de seguro— para dar, a cambio de aportaciones, beneficios que alguien hasta el nivel de subsistencia, como un derecho y sin obligación de comprobar el ser necesitados, de tal suerte que los individuos puedan confiadamente edificar sobre él.2

nuEstra sEguridad social

El Coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social) de México lleva a cabo la medición de la pobreza a nivel estatal y nacional. El inventario de programas sociales a nivel federal registró en 2010, en total 273 programas, en diversos temas (educación, alimentación, equidad, salud y se-guridad social), cuyo desarrollo contribuye en diferente escala al desarrollo social de la población mexicana. Entre los pobres, des-taca la situación de la población indígena.

En 2010, de acuerdo con el INEGI, 7 millones de personas son indígenas distribuidas en 28 de 32 estados, la mayoría se en-cuentran en Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán y Puebla.

Con base en lo publicado por el Coneval, no obstante los 273 programas sociales federales, la pobreza aumentó de 2008 a 2010. En 2008 se encontraban 53 millones de personas en po-breza, para 2010 eran 54 millones. El estudio, cuyo enfoque fue la población indígena, reveló la ausencia de seguridad social. Las instituciones no presentan planes integrales al respecto.3

2 Ibidem, p. 13.3 Coneval experience in Evaluating internations for indigenous papulation.

hernández Licona, Gonzalo et al., Evalutatión for Exvitable Developments Results, Unicef, 2012.

PRÓLOGO XV

El 83.5% de la población indígena no tiene acceso a la segu-ridad social. a pesar de la relevancia de sus necesidades, los pro-gramas mantienen cierta continuidad, pero la persistencia de los problemas aumentan. Del conjunto de programas sociales exis-tentes se puede señalar la ausencia de organización, de coordi-nación en la asignación de recursos fiscales, así como, en materia de población indígena, los programas no cubren a la población indígena urbana.

La evaluación realizada induce a tomar serias y definitivas decisiones, la fusión de algunos programas y la desaparición de otros bajo el enfoque fundamental de salud, bienestar y derechos humanos. La verdadera y única alternativa es incorporar a toda la población indígena a la seguridad social o a la protección so-cial. Esta experiencia numérica debe aplicarse en mayor escala a toda la población mexicana, en forma gradual hasta la cobertura total.

El autor enfatiza:

La creación del Instituto Mexicano de Protección Social permiti-ría articular la hoy dispersa política social. Su creación habilitaría la concreción del principio de solidaridad que permita otorgar prestaciones sin que tenga que mediar cotización alguna para todo aquella población —menores de edad, mujeres y personas de la tercera edad— en condiciones de dificultad y con proble-mas de inclusión social.

Sin duda, la creación de una nueva institución, tendrá que apoyarse en el IMSS, como históricamente ha sucedido, pero generando o creando al mismo tiempo su propia infraestructura hospitalaria. De otra manera, si se continúa bajo el mismo cami-no, se podrá presumir el incremento formal del número de bene-ficiarios de la protección social en materia de protección en salud, pero —continúa señalando el autor— desarticulada, ineficiente y carente de transparencia. además de que el IMSS continuará siendo atiborrado, repercutiendo dicha saturación en la calidad del servicio.

PRÓLOGOXVI

No es razonable que cada sexenio o decenio o lapsos más largos se siga reiterando lo mismo. Cito un ejemplo de la Decla-ración de México de 1960 de la VI Conferencia Interamericana de Seguridad Social:

Reconoce que desde la constitución de la Conferencia, en Santia-go de Chile en 1942, el desarrollo de la seguridad social en améri-ca ha realizado importantes progresos que permiten, con mayores experiencias, definir los principios que unen a la acción de los gobiernos e instituciones que a ella pertenecen, por lo tanto:

Considera que no obstante el fortalecimiento de la seguridad social en américa todavía existen difíciles y persistentes problemas que obstaculizan la lucha para superar la miseria, la insalubridad, la enfermedad, el desamparo, la ignorancia, la inestabilidad del trabajo, la insuficiencia del empleo, al inequitativa distribución del ingreso nacional, las deficiencias del desarrollo económico y las desigualdades en la relación del intercambio internacional.4

Reconoce que el trabajo de cada hombre debe ser garantizado para que el producto legítimo de sus esfuerzos sea un factor de armonía, de paz social dentro de una justicia social.

Siente anhelosamente que las circunstancias infra humanas de existencia deben ser superadas en el plazo más perentorio; que la prosperidad debe ser compartida; constituye un peligro para la libertad de todos los hombres.

alienta nuevas y firmes ambiciones para procurar que la se-guridad social cuente con más poderosos medios para ensanchar sus sistemas de acción y de protección y para lograr el acceso a un nivel satisfactorio de existencia de sectores más numerosos de la población americana, en las ciudades y en los campos, ante los rasgos de desempleo, de la enfermedad, de la invalidez, de la vejez y de la muerte.

No desestima las dificultades de orden económico y los proble-mas técnicos que se presentan a los sistemas de seguridad social para incrementar sus beneficios, ampliar sus prestaciones, am-parar a mayor número de personas, pero admite que el fin que alienta sus trabajos es acercar a la fecha en que pueda ofrecerse

4 Beveridge, op. cit., p. 111.

PRÓLOGO XVII

una seguridad integra, para un disfrute total de los pueblos ameri-canos y, a esa lucha, ofrece consagrar sus esfuerzos más generosos y más efectivos.

Espera que será cada vez más factible, en la medida en que lo permitan las circunstancias propias de cada nación y de cada pueblo, ampliar la protección comprendida en el marco tradicio-nal de los seguros clásicos, para hacer más importantes las presta-ciones sociales en beneficio de la infancia, de la juventud, de las mujeres de las y de los hombres, que aumenten a los resultados de una preparación más eficaz, de una capacidad más consistente, de una labor más útil en el sentido individual, familiar y colectivo, a fin de prevenir los riesgos antes de que éstos acontezcan, por un fortalecimiento de la condiciones generales y de los medios para luchar venturosamente por la vida.5

Luego, en el plano de las conclusiones declara:

Que en la medida propia de la esfera de acción de los gobiernos, de las facultades que les conceden sus constituciones políticas y de la competencia de las instituciones, la seguridad social im-plica:

Garantizar que cada ser humano contará con los medios sufi-cientes para satisfacer sus necesidades en un nivel adecuado a su dignidad.

Promover el constante ascenso de los niveles de vida de la po-blación, la consolidación del patrimonio económico, social y cul-tural de cada pueblo.

En consecuencia, ampliar en la medicina en que lo permitan las circunstancias políticas, económicas y jurídicas el radio de acción de los seguros sociales hacia una concepción integral de la segu-ridad general, alentando los nuevos factores de bienestar que sea dable realizar, en un ambiente de paz social, que permita avances constantes a un fortalecimientos de la justicia social, destino últi-mo de esta Declaración.6

5 Ibidem, p. 112.6 Ibidem, p. 114.

PRÓLOGOXVIII

La propuesta de Sánchez Castañeda debe llevar a aquellos grupos de trabajo que emiten las políticas públicas en el país, a que la estudien, la hagan suya y la desplieguen en beneficio de la sociedad.

Fernando cano vallE

1

INTRODUCCIÓN

El artículo 123 constitucional, en su apartado a, fracción XXIX, se-ñala que es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, la cual debe comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación in-voluntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores so-ciales y sus familiares. Por su parte, el apartado “B” del artículo 123 establece en su fracción XI, que la seguridad social de los trabajado-res al servicio del Estado se debe organizar con el fin de atender las enfermedades y los accidentes de trabajo y de proteger a las mujeres durante el embarazo para que disfruten de asistencia obstétrica, así como establecer centros vacacionales y de recuperación en benefi-cio de los trabajadores y sus familiares. así mismo, la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional establece las ba-ses para la creación de la seguridad social de las fuerzas armadas mexicanas, al establecer que “Los militares, marinos... se regirán por sus propias leyes. El Estado proporcionará a los miembros en activo del Ejército, Fuerza aérea y armada, las prestaciones a las que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la segu-ridad social de los componentes de dichas instituciones”.

Como se aprecia, el artículo 123 constitucional es la base de la seguridad social mexicana, pero también lo es de los esquemas de protección social, al considerar a los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares. La regula-ción de la seguridad y la protección social ha sido reforzada por el artículo 4o. constitucional, al establecer que “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud”.


INTRODUCCIÓN2

I. Plan dE la Exposición

La atención de lo social en México se inscribe dentro de dos grandes modelos: el creado a partir de las ideas de Otto von Bis-marck y aquel que partió de la visión de William Beveridge (I), pa-radigmas que han originado en nuestro país un modelo dual, que cuenta con elementos propios de la seguridad social, pero también de la protección social (II); dualidad que se explica por las necesi-dades de atender los requerimientos de la población abierta caren-te de un esquema de seguridad social formal, pero que al mismo tiempo han generado grandes retos en materia de seguridad social y protección social; ocasionando, más que una dualidad comple-mentaria, una distorsión tanto en el funcionamiento de uno como de otro (III), situación que hace necesario replantearse el actual modelo de seguridad social y considerar la necesaria creación de un solo organismo encargado de la protección social (IV), deno-minado Instituto Mexicano de Protección Social, el cual tendría como vocación, unificar la pluralidad de programas existentes en materia de protección social. actualmente, los múltiples operado-res de esquemas de protección social, la falta de organización de dichos operadores, así como el uso, en ocasiones, poco claro de los recursos, sin duda repercuten en su calidad, costo y organización.

II. hipótEsis dE trabaJo

Como se aprecia, el presente trabajo parte de tres premisas fundamentales, que permiten entender el desarrollo de la seguri-dad social y la protección social en nuestro país, y que al mismo tiempo hacen pensar en su necesaria reorganización.

La primera premisa permite evidenciar cómo en el contexto mexicano, incluso con bases constitucionales, la protección de lo social en nuestro país se ha desarrollado conjugando dos meca-nismos: el primero a través de instituciones (Instituto Mexicano del Seguro Social —IMSS—. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado —ISSSTE— e Instituto

INTRODUCCIÓN 3

de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas —IS-FaM—), encargadas de proporcionar una serie de seguros socia-les a la población que se encuentra bajo una relación de trabajo formal; es decir, que prestan un trabajo personal y subordinado y cotizan en el IMSS, ISSSTE o en las fuerzas armadas. La se-gunda, con la creación de programas o servicios destinados a la población no asegurada o sin derechohabiencia, ya sea porque su trabajo no se encuadra en una relación de trabajo formal o por-que se encuentran en situación de pobreza o desventaja social.

La segunda premisa, además, parte de las dificultades que atraviesan las instituciones encargadas de proporcionar seguros sociales a la población sujeta a una relación de trabajo formal. El IMSS y el ISSSTE, particularmente, enfrentan problemas de calidad del servicio, coordinación, de financiamiento, entre otros, del tratamiento que se le ha dado a la pensión de jubilación a través del alejamiento de la solidaridad y su acercamiento a los mecanismos de cuentas individuales de ahorro.

La tercera premisa que sustenta el presente trabajo es la exis-tencia de una pluralidad de mecanismos y esfuerzos en materia de protección social, lo que ha impedido su correcta articula-ción y desarrollo, por lo que consideramos importante enfatizar que la creación de un nuevo instituto superaría esas deficiencias con una mayor coherencia y coordinación de esfuerzos, además de que permitiría explorar nuevas formas de protección social, que actualmente no están claramente establecidas o francamente inexistentes.

En ese sentido, partimos como tesis del presente estudio, de la necesidad de reformular el actual modelo de seguridad y pro-tección social, así como de evaluar el hecho de que si en el siglo XX se consolidó e institucionalizó la seguridad social en nuestro país a través del Instituto Mexicano del Seguro Social, ahora, en los umbrales del siglo XXI, debería evaluarse seriamente, sin programas coyunturales, asistencialistas o clientelares, la consoli-dación e institucionalización de la protección social a través de la creación del Instituto Mexicano de la Protección Social.

5

capítulo primEro

PRINCIPaLES MODELOS DE SEGURIDaD SOCIaL Y PROTECCIÓN SOCIaL

El derecho de la seguridad social, al igual que el derecho del tra-bajo, es un derecho moderno. La regulación del trabajo y de la seguridad social aparece con el desarrollo del trabajo en las fá-bricas. El trabajo y la seguridad social han interactuado desde la Revolución Industrial. La introducción del maquinismo modificó drásticamente las relaciones de trabajo. En un principio se negó la relación entre los riesgos de trabajo y la seguridad social,1 pero para la segunda parte del siglo XIX se reconocerían los derechos de los trabajadores derivados de una relación de trabajo, y hace menos de cien años, a principios del siglo XX, se reconocerían, en algunos países europeos, los derechos de los trabajadores relativos a la seguridad social.2 Destacan particularmente el modelo desa-rrollado en alemania por Bismarck y el implementado en el Reino Unido a partir de las ideas de Beveridge.

actualmente se han desarrollado varios modelos de seguri-dad social. No obstante, si se revisan los diferentes modelos crea-dos, la mayoría, si no es que todos, encuentran su base u orígenes en los modelos diseñados por Bismarck (a) y Beveridge (B).3 De

1 Sánchez-Castañeda, alfredo, “Derecho a la seguridad social”, Enciclope-dia Jurídica Mexicana, 2a. ed., México, UNaM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 191-194.

2 Sánchez-Castañeda, alfredo, Las transformaciones del derecho del trabajo, México, UNaM, 2006.

3 Por ejemplo, el modelo de financiamiento de la seguridad social en pilares no es otra cosa que la combinación de los modelos ideados en la alemania de Bismarck y por Beveridge.


LA SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL EN MÉXICO6

ahí que resulte fundamental tenerlos presentes, ya que de alguna manera el futuro de la seguridad social y de la protección social sigue transitando por sus ideas.

I. El modElo alEmán: la aparición dE los sEguros socialEs

En alemania, Bismarck instituyó en 1883 un sistema de se-guros sociales ante el éxito de la izquierda, y particularmente de la socialdemocracia.4 Bismarck sostiene que “es necesario un poco de socialismo para evitar tener socialistas”. agrega, ade-más, que el Estado debe reconocer su misión de promover po-sitivamente el bienestar de todos los miembros de la sociedad, y particularmente de los más débiles y necesitados, utilizando los medios con los que dispone la colectividad. a partir de su céle-bre discurso en el Reichstag, del 17 de noviembre de 1881, entre 1883 y 1889 se adoptaron una serie de leyes sobre los seguros contra enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y vejez.

La Ley sobre el Seguro de Enfermedad (Krankenversicherungs-gesetz) del 15 de junio de 1883, ha sido fundamental, ya que por primera vez los principios básicos del seguro de enfermedades se codificaron en una sola ley. Sus características esenciales se con-servan y se reconocen en la legislación alemana de hoy en día. El punto nodal de la ley es la relación que establece entre la obli-gación de afiliación al seguro de enfermedad de acuerdo con un trabajo remunerado. La contribución se repartía entre 2/3 para los obreros y 1/3 para los empresarios. Los beneficios dependían

4 No debe dejar de remarcarse que la legislación social alemana fue una respuesta al avance del socialismo y de alguna manera un combate hacia el mismo socialismo, ya que la ley de 1878 prohibió la formación o continuación de todas las organizaciones que trataran de subvertir al Estado o el orden social. Se trató de una legislación tendiente a desaparecer las organizaciones socialistas, so-cialdemócratas o comunistas. Las leyes antisocialistas dejaron de regir en 1890. Cfr. Cole, G. D. h., Historia del pensamiento socialista, t. II Marxismo y anarquismo 1850-1890, México, FCE, 1980, p. 224.

PrinciPales modelos de seguridad social 7

de la cuantía de la cotización y de la entidad aseguradora, pero comprendía prestaciones médica y farmacéutica durante trece semanas, y prestaciones económicas por un valor de la mitad del salario del asegurado.5

La ley de 1884 sobre accidentes de Trabajo (Unfallversiche-rrungsgesetz-UVG) estableció que los patronos debían cotizar obli-gatoriamente a las cajas para cubrir la invalidez permanente pro-vocada por los accidentes de trabajo. En caso de incapacidad total, el trabajador percibiría una renta equivalente al 66% de su salario, y en el supuesto de que falleciera, la viuda cobraría un 20% más el 15% por cada hijo menor de quince años. Las cotizaciones esta-ban a cargo del empleador, el seguro funcionaba según el principio de repartición, de conformidad con la propuesta de Bismarck, que se oponía a un sistema fundado en la capitalización. Las prestacio-nes incluían el otorgamiento de una renta de acuerdo con la in-capacidad del trabajo. La ley preveía inspecciones en las fábricas, con el fin de prevenir los accidentes que pudieran resultar por los peligros inherentes al lugar de trabajo. Los costos de este seguro eran sufragados totalmente por el empresario.

La ley de 1889 (Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversi-cherung- IAVG) instituyó un primer sistema obligatorio de jubila-ción. La obligatoriedad del seguro se estableció para los obreros cuyo salario no superara los 2,000 marcos anuales. La pensión se concedía a los setenta años, y su cuantía era proporcional al número de cotizaciones del asegurado. Una reforma de 1899 ex-tendió el campo de aplicación personal de la ley a un círculo más amplio, particularmente a los trabajadores independientes.

Estas tres leyes establecieron en alemania, por primera vez, un sistema de protección obligatoria. además, al paso de los años el campo de aplicación de la ley de seguro de enfermedad y de accidentes de trabajo fueron ampliando su cobertura a fin de cu-brir cada vez a un número mayor de trabajadores.

5 Para un estudio de la legislación alemana véase Berra, Jacques, La structure des systèmes de sécurite social. Étude de droit comparé, Lousanne, Institut de Recherches sur le Droit de la Responsabilité Civile et des assurances, 2000, pp. 132 y ss.


Por otro lado, a partir de 1891 se aprobaron normas que es-tablecían la jornada laboral máxima de once y diez horas para las mujeres y niños, respectivamente, así como la prohibición del trabajo nocturno para ambos grupos; y descanso dominical obli-gatorio. además, se creó el primer impuesto progresivo sobre la renta de carácter moderno.

El sistema concebido por Bismarck constituye uno de los grandes modelos de la seguridad social, en la medida en que se basa en una relación bilateral: a cambio de una contribución ver-sada por el asegurado, le es acordada una indemnización en caso de sufrir alguno de los riesgos cubiertos. además, el empleador debe aportar una contribución proporcional a la del asegurado, y los seguros acordados no son facultativos, sino obligatorios. asi-mismo, existe una proporcionalidad entre el monto de las cotiza-ciones versadas y las prestaciones recibidas.

Del modelo de seguros sociales implementado por Bismarck se debe destacar la obligación impuesta a los empleadores y a los trabajadores para hacerlos corresponsables del financiamiento de la seguridad social. Resalta aún más la obligación que se impone a los empleadores para responder a los riesgos sociales que pue-dan sufrir los trabajadores.

II. El modElo inglés: la construcción dE un sistEma nacional dE salud

En Inglaterra, desde finales del siglo XIX se legisló en mate-ria de seguridad social. En 1897 contaba con una Ley de Indem-nización de Trabajadores, ley que en principio se aplicaba a un número limitado de trabajadores, pero en 1906 se generalizó su aplicación. En 1912 comenzó el seguro sanitario obligatorio y se inició el seguro de desocupación para algunas industrias, pero se generalizó en 1920. La primera ley que acordó pensiones no contribuyentes sujetas a investigación de recursos para personas de setenta años apareció en 1908. En 1925 nace la ley que inició las pensiones contribuyentes para ancianos, viudas y huérfanos.


El seguro de desocupación aparece con la Ley de Desocupación de 1934, que también contempló un Servicio Nacional de ayuda a la Desocupación.6

El 10 de junio de 1941, el gobierno inglés creó una Comisión Interdepartamental para la Seguridad Social y Servicios afines, a cargo de sir William Beveridge.7 La primera tarea del Comité fue realizar un estudio comprensivo de todos los aspectos del se-guro social y servicios afines, incluidas las indemnizaciones de los trabajadores, y proponer soluciones. El ministro arthur Green-wood, que había anunciado la creación del Comité Interdeparta-mental, anunció en la Cámara de los Comunes, el 27 de enero de 1942, que “entre los poderes del Comité estaría el de considerar el desarrollo de los sistemas de Seguro Nacional, con inclusión de beneficios en caso de muerte y otros riesgos no contemplados actualmente por dichos sistemas”.8

El informe elaborado por la Comisión señaló que

El cuadro ofrecido es doblemente impresionante: 1o. Porque de-muestra que en la mayoría de las muchas variedades de “necesi-dad”, por interrupción de salarios y otras causas, que pueden sur-gir en las modernas comunidades industriales, ya se han adoptado medidas, en gran Bretaña, en escala no superada y difícilmente igualada, en ningún otro país del mundo. Solamente un aspecto de la mayor importancia, la limitación del servicio médico, tanto en lo que se refiere a la calidad del tratamiento que es acordado, de derecho, como en lo tocante a las clases de personas a quienes es acordado, lo conseguido en Inglaterra es inferior a lo que se ha logrado en otras partes; esa inferioridad alcanza también a las prestaciones de beneficios en efectivo, en caso de maternidad y

6 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines. Informe presentado al Par-lamento de Gran Bretaña el 22 de noviembre de 1942 (versión castellana de José arce), Buenos aires, Losada, 1943, pp. 13 y 14.

7 Un interesante estudio del Plan Beveridge y el Proyecto de ley de seguro social presentado al Parlamento en 1944 se puede encontrar en Mingarro y San Martin, José, La seguridad social en el Plan Beveridge, México, Polis, 1946, 272 pp.

8 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines..., cit., p. 11.


fallecimiento, y a los defectos del sistema de indemnización a los trabajadores. En todos los demás aspectos, la previsión británica, en materia de Seguridad, puede ser ventajosamente comparada, tanto en cantidad, como en extensión, con cualquier otro país; pocos países sostendrán la comparación Gran Bretaña. 2o. por-que el Seguro Social y los Servicios afines, tal cual existen ac-tualmente, son manejados por medio de un complejo de órganos administrativos, desconectados entre sí, que actúan según princi-pios diferentes y rinden servicios inestimables, pero a un costo,en dinero, en molestias, y en la manera anómala de tratar problemas idénticos, que no tiene justificación. En un sistema de seguridad social que, en su conjunto, es mejor que el de cualquier otro país, tan serias deficiencias, reclaman enmienda.9

Entre las deficiencias encontradas por el estudio realizado por la Comisión Beveridge se encuentran:10

1. La limitación del seguro obligatorio a las personas que tra-bajan de acuerdo con un contrato de servicios y por de-bajo de una cierta remuneración, cuando se trata de un trabajo no manual, es una seria falla.

2. Muchas personas que trabajan por su cuenta son más po-bres y tienen más necesidad del seguro de Estado, que los empleados.

3. El límite de remuneración para los empleados no manua-les es arbitrario y no toma en cuenta las obligaciones de familia.

4. No existe diferencia alguna entre las necesidades económi-cas de los enfermos y de los desempleados. No obstante, reciben beneficios de grado diferente, que importan diver-sas condiciones contribuyentes y ofrecen distinciones, sin sentido, entre personas de edades diferentes.

5. había una falta de coordinación administrativa entre los servicios existentes.

9 Ibidem, pp. 14 y 15.10 Ibidem, p. 15.


El Plan de Seguridad Social emplea el término “seguridad social” para

significar la consecución de un ingreso destinado a reemplazar las entradas, cuando éstas dejan de percibirse, sea por desocupación, por enfermedad o por accidente; a prevenir el retiro por edad y la pérdida del sustento, causada por muerte de otras personas; y a (sic) hacer frente a gastos extraordinarios, como los relacionados con nacimientos, muerte, o casamiento. Originalmente “seguri-dad social” significa seguridad de ingresos hasta un mínimo, pero la previsión de ingresos debiera estar asociada con medidas des-tinadas a terminar, a la brevedad posible, con la interrupción de entradas.11

El Plan se integra de seis principios fundamentales:12

1. Tasa fija de beneficio de subsistencia. Previsión de una tasa fija de beneficio de seguro, sin tener en cuenta el total de los ingresos, interrumpidos por la desocupación o la incapacidad, o termina-dos por el retiro. La única excepción consiste en la incapacidad prolongada como consecuencia de una enfermedad o accidente industrial. La tasa fija es igual para las principales maneras de cesación de ingresos: desocupación, incapacidad, retiro, para ma-ternidad y viudez hay un beneficio provisorio de tasa más elevada.

2. Tasa fija de contribución. La contribución obligatoria re-querida de cada asegurado o de su empleador, es una tasa fija, sin tener en cuenta sus recursos. Se paga la misma contribución por la misma seguridad. Los que disponen de mayores recursos pagarán más a la Tesorería Nacional, y en ese sentido por su con-ducto, a la cuota estatal del fondo de Seguridad Social. La única excepción consiste en el costo especial de los beneficios y de las pensiones por incapacidad industrial, en las ocupaciones de alto riesgo, mediante un tributo que pagarán los empleadores en pro-porción al riesgo y a la lista de paga.

11 Ibidem, p. 69.12 Ibidem, pp. 71 y ss.


3. Unificación de la responsabilidad administrativa. Unifi-cación de la responsabilidad administrativa en interés de la efi-ciencia y economía, para cada persona una única contribución semanal vinculada a los beneficios. Una Oficina de Seguridad en cada localidad para atender toda clase de reclamaciones. Todas las contribuciones se depositan en un único Fondo de Seguro So-cial. Todos los beneficios y pagos de seguro son atendidos con dicho fondo.

4. adecuación de beneficios en cantidad y en tiempo. Se parte del principio que la tasa fija de beneficio propuesta es suficien-te, sin acudir a otros recursos, para promover el ingreso mínimo necesario para la subsistencia, en todos los casos normales. Los beneficios son adecuados en tiempo, salvo contingencias tempo-rales, continuarán indefinidamente, sin investigación de recursos, en tanto subsista la necesidad.

5. Extensión o alcance del Seguro. amplitud del ámbito de aplicación tanto con respecto a las personas cubiertas como a los riesgos que debían protegerse (cobertura vertical y horizontal).

6. Clasificación de las personas. La seguridad social debía apli-carse teniendo en cuenta los diferentes modos de vida de los ase-gurados.

Como se puede apreciar, Beveridge pugnaba por que las pres-taciones se obtuvieran a cambio de contribuciones únicas y uni-formes, independientemente del nivel de renta del asegurado. El fondo para las principales prestaciones (desempleo, incapacidad y jubilación) estaría constituido por contribuciones de los asegu-rados, de los patrones y del Estado. Con el modelo diseñado por Beveridge se inició el principio contributivo de la seguridad so-cial, ya que su financiamiento se basa en impuestos y cotizaciones (carácter contributivo).

El plan de William Beveridge (Social Insurance and Allied Servi-ce, 1942) ha constituido, junto con el modelo de seguros sociales de Bismarck, uno de los grandes modelos de cobertura y finan-ciamiento de la seguridad social. Destaca el financiamiento por impuestos, situación que implica una solidaridad en el plano na-cional.


Sir William Beveridge, en una plática ofrecida el 2 de diciem-bre de 1942, cuando su Plan de Seguridad Social no había sido aún estudiado por el gobierno y el Parlamento, señalaba que este comprendía tres partes: un programa completo de seguros so-ciales en prestaciones en dinero; un sistema general de subsidios infantiles, tanto cuando el padre gane dinero como cuando no lo gane, y un plan general de cuidados médicos de todas clases para todo el mundo. Para Beveridge, la característica principal de su plan es un proyecto completo de seguros que abarca a todos los ciudadanos, y no solo a quienes trabajan para patrones. El plan no se aplica de la misma manera a todos, pero todos están ase-gurados con una pensión de vejez, gastos de entierro y cuidados médicos. además de la desocupación y la incapacidad, el proyec-to provee beneficios para hacer frente a otras necesidades, entre ellas, los gastos de entierro y el aprendizaje de nuevas ocupacio-nes. Toda persona tendrá asegurados esos beneficios para ella y su familia, por medio de una contribución única semanal pagada mediante un timbre de seguros.13

El modelo diseñado por Beveridge en el Reino Unido no fue un nuevo modelo revolucionario. Su idea innovadora consistió en coordinar la aplicación de métodos ya conocidos, pero que habían sido utilizados de manera separada. Beveridge propuso un modelo integrado en un tríptico: un servicio nacional de salud para el conjunto de la población, la garantía de un ingreso para determinados sectores de la sociedad en función de ciertas even-tualidades y un servicio de empleo en caso de desempleo.14

Contrariamente al modelo de seguros sociales creado en ale-mania, Beveridge contempla para ciertas prestaciones, un cam-po de aplicación personal de naturaleza universal; es decir, para toda la población. Desde el punto de vista de Dupeyroux, “este

13 Beveridge, William, Las bases de la seguridad social (The Pillar of Security and War-Time Essays and Addresses) (versión española de Teodoro Ortiz), México, FCE, 1944, pp. 66-69.

14 Greber, Pierre-Yves, “Les príncipes fondamentaux du droit international et du droit suisse de la sécurité sociale”, Réalités sociales, Lausanne, 1984, p. 55.


celebre estudio cimienta el principio de una extensión de la segu-ridad social a la totalidad de la población: aparece la idea de un derecho de cada individuo a la seguridad social, derecho que será consagrado en diversas declaraciones internacionales”.15

La repercusión internacional y en diferentes legislaciones na-cionales del sistema propuesto por Beveridge se debe a la intro-ducción de aspectos novedosos que le daban nuevas característi-cas a la seguridad social y a la protección social:

1. Se otorga el principio de solidaridad, ciertas prestaciones se otorgan sin mediar una cotización.

2. El principio de universalidad se aplica para ciertas even-tualidades, procurando así una protección social para el conjunto de la población.

3. El seguro social y la asistencia son utilizados simultánea-mente y de manera coordinada.

4. Existe una sola entidad administrativa.5. La existencia de un solo ente administrativo contribuye a

la simplificación de la administración y a la disminución de costos en el manejo de la misma.

El plan de William Beveridge (tendencia hacia la universaliza-ción, unificación de los riesgos, protección derivada de la situación genérica de necesidad, financiamiento que depende del presupues-to público, gestión administrativa unificada y pública, así como ad-ministración diferenciada de cada riesgo, lo mismo que de los co-lectivos asegurados) ha constituido, junto con el modelo de seguros sociales de Bismarck (la cobertura depende de la condición labo-ral del individuo, régimen de seguros múltiples, el financiamiento depende de las contribuciones del asegurado, el empleador y en ocasiones del Estado) uno de los grandes modelos de cobertura y financiamiento de la seguridad social.

15 Dupeyroux, Jean-Jaques, Droit de la sécurité sociale, París, Dalloz, 1993, p. 52.


Diferencias entre el modelo de Bismarck el modelo de Beveridge

Modelo de Bismarck Modelo Beveridge1. La cobertura depende de la condición laboral del individuo.2. Se caracteriza por un régimen de seguros múltiples.3. La financiación depende de las contribuciones del asegura-do, del empleador y en ocasiones del Estado.4. hay una administración dife-renciada de cada riesgo, e inclu-so de los colectivos asegurados.

1. Tendencia hacia la universali-zación.2. Se basaba en la unificación de los riesgos, la protección deriva de la situación genérica de nece-sidad.3. La financiación depende en su mayoría del presupuesto del Es-tado.4. Se busca una gestión adminis-trativa unificada y pública.

III. El alcancE dE la noción dE sEguridad social: univErsalidad cantonada a los sEguros socialEs

No hay una noción de la seguridad social que cuente con la unanimidad de los tratadistas,16 que quizá se debe a que no

16 José Pérez Leñero la considera como “parte de la ciencia política que, mediante adecuadas instituciones técnicas de ayuda, previsión y asistencia tienen por fin defender, propulsar la paz y la prosperidad general de la sociedad a través del bienestar individual”. Pérez Leñero, José, Fundamentos de la seguridad social, Madrid, aguilar, 1956, p. 35. Briseño Ruiz entiende a la seguridad social como el “conjunto de instituciones, principios, normas y disposiciones que pro-tege a todas las personas contra cualquier contingencia que pudieran sufrir y las previene, a fin de permitir su bienestar mediante la superación de aspectos psicofísicos, moral, económico, social y cultural”. Briseño Ruiz, alfredo, Derecho de la seguridad social, México, Oxford, 2010, p. 14. Báez Martínez entiende al derecho de la seguridad social como el “el conjunto de normas, instrucciones, principios y disposiciones que tienen por finalidad garantizar el derecho hu-mano, la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia, y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo”. Báez Martínez, Roberto, Lecciones de seguridad social, México, Pac, 1994, p. 2. Ruiz Moreno entiende al derecho de la seguridad social como “el conjunto de nor-mas jurídicas vigentes que deben ser observadas por el Estado, patronos y oper-


existe un modelo único de seguridad social. La seguridad social está constituida por normas, cuyo contenido ha estado sujeto a la coyuntura económica. Los derechos reconocidos presentan una mejoría y una extensión cuando el estado general de la economía es saludable, y conocen una regresión cuando el estado de la eco-nomía se deteriora. aunque si bien es cierto que la evolución de la seguridad social sigue el movimiento de la coyuntura económi-ca, también es cierto que la propia seguridad social no ha dejado de influenciar a la economía, debido a las perspectivas de media-no y largo plazo que se plantea la seguridad social, así como de una serie de principios generales y operativos de ella, que están por encima o que deberían estar por encima de las oscilaciones económicas. 17

Simón Bolívar utilizó el término de seguridad social en un párrafo del proyecto de Constitución para Venezuela, presentado el 15 de febrero de 1819: “El sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”.18 En el mundo contemporáneo, la expresión fue usada en Estados Unidos en la Ley de Seguridad Social (Social Security Act), del 14 de agosto de 1935, promulgada con la finalidad de hacer frente a la crisis económica que asolaba el país; erradicar la miseria y evitar las convulsiones sociales.19 La noción también aparece en la Ley

arios, dada su obligatoriedad manifiesta al ser derecho positivo vigente”. Ruiz Moreno, Ángel Guillermo, Nuevo derecho de la seguridad social, 14a. ed., México, Porrúa, 2009, p. 46. Para De Buen Lozano, los fines de la seguridad social son “la preservación de la salud de los asegurados y sus beneficiarios; el manteni-miento ante un acontecimiento adverso, de un nivel económico razonable; la plena reinserción de los sujetos acreedores por la realización de un riesgo en la vida normal mediante rehabilitaciones, prótesis y ortopedia; la educación y la capacitación; el desarrollo de la cultura, del arte y del deporte e, inclusive, facilitar el descanso físico y mental”. Buen Lozano, Néstor de, Manual de derecho de la seguridad social, México, UNaM-Porrúa, 2006, p. 183.

17 Sánchez-Castañeda, alfredo, “Derecho de la seguridad social”, Enciclope-dia jurídica mexicana, 2a. ed., México, UNaM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 263-267.

18 Cueva, Mario de la, op. cit., p. 37.19 OIT, Seguridad social. Guía de educación obrera, Ginebra, 1995, p. 6.


de Seguridad Social (Social Security) de Nueva Zelanda, del 14 de septiembre de 1938.

Igualmente, el vocablo fue acogido en la Carta del atlántico de 1941 y en la Declaración de Washington de 1942, que san-cionaron con alcance mundial su contenido, al proclamar que “Todas las naciones tienen el deber de colaborar en el campo económico-social, a fin de garantizar a sus ciudadanos las mejo-res condiciones de trabajo, de progreso económico y seguridad social”; también, la expresión fue incluida en la resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1941. a partir de en-tonces, se aprobaron una serie de convenios y recomendaciones basados en el concepto de “seguridad social”, y se establecieron algunos de sus principios.20

La Declaración de Filadelfia de la OIT de 1944 elevó la se-guridad social a instrumento internacional y proclamó la necesi-dad de extender su cobertura. La Declaración de Filadelfia, re-lativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional de Trabajo, que en 1946 fue formalmente anexada a su Constitu-ción, señala que todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a lograr su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de se-guridad económica y en igualdad de oportunidades, por lo que el propósito central de la política nacional e internacional debe ser el logro de las condiciones que permitan llegar a estos resultados.

Para la OIT, la seguridad social es

La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, me-diante una serie de medidas públicas, contra las privaciones eco-nómicas y sociales que de otra manera derivarían de la desapari-ción o de una fuerte reducción de sus ingresos, como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad

20 Se conjuntaron varios instrumentos previos y se establecieron requisitos básicos en cada contingencia social sobre cobertura, prestaciones y condiciones de acceso. a esta etapa se le conoce como la “segunda generación” de instru-mentos normativos de la OIT, en donde el más importante fue el Convenio 102, que estableció la llamada “norma mínima” de seguridad social.


profesional; desempeño, invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.21

De acuerdo con esta definición, la seguridad social com-prende el seguro social (los regímenes contributivos), la asisten-cia social (prestaciones financiadas con ingresos fiscales, que se facilitan exclusivamente a quienes tienen ingresos modestos) y las prestaciones universales (las que no exigen un examen previo de los ingresos o de los medios económicos).22

asimismo, la Declaración de Filadelfia y el Convenio 102, “Norma mínima” de la OIT, han delimitado el alcance de la se-guridad social: atención médica, prestaciones monetarias de en-fermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez, invalidez, sobrevivientes, desempleo y asignaciones familiares. Este conve-nio no solo constituyó una evolución respecto de las normas de la “primera generación” (que consideraban al seguro social), al incluir una serie de medidas sociales, sino también al determinar las metas a ser alcanzadas.

La Declaración Universal de los Derechos del hombre de 1948 de la ONU establece en su artículo 22 que toda persona, en tanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social. Por su parte, los artículos 23 y 25 de la Declaración precisan el derecho a la asistencia médica, en caso de enfermedad, de mater-nidad, de invalidez, de deceso y de vejez. Por su parte, el Pacto Internacional relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales de 1966 establece en su artículo 9o. el derecho que tiene toda persona a la seguridad social, incluidos los seguros sociales.23

21 Las eventualidades que considera esta definición concuerdan con las enu-meradas en la norma mínima sobre la materia el Convenio 102 de la OIT, que es el más importante de la treintena de convenios adoptados por esa orga-nización sobre el particular en los últimos ochenta años. Estos sucesos tienen efectos individuales. En razón de ello, los sistemas de seguridad social solo se ocupan de los riesgos colectivos y los cubren indirectamente por medio de la asistencia social.

22 OIT, Informe sobre el trabajo en el mundo 2000, Ginebra, 2000, p. 10.23 Entró en vigor el 3 de enero de 1976.


Por otro lado, la Ley del Seguro Social establece en su artícu-lo segundo que la seguridad social tiene como finalidad “garanti-zar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado”.

a pesar de la falta de consenso sobre los alcances de la se-guridad social, se puede concluir que es un conjunto de medi-das estatales que comprenden aspectos de asistencia social y de seguros sociales con efectos preventivos, reparadores y recupe-radores para garantizar el bienestar de la población. a su vez, el derecho de la seguridad social está constituido por el conjunto de disposiciones legislativas y reglamentarias que protegen a los trabajadores y a sus familiares o dependientes económicos contra los riesgos susceptibles de reducir o suprimir sus ingresos, como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte. Igualmente, el derecho de la seguridad social comprende la regu-lación de los organismos encargados de la aplicación de las dispo-siciones normativas de la seguridad social, a través de regímenes generales, de regímenes especiales o de regímenes particulares.24

De la anterior definición se puede señalar que en los países inspirados en el modelo jurídico continental (por su influencia romana, germana y canónica), el proceso de unificación y siste-matización de los seguros sociales y la influencia de los diversos instrumentos internacionales promulgados en materia de seguros sociales favorecieron la aparición de la seguridad social. Por lo que históricamente la expresión seguridad social aparece como una sistematización y racionalización de los seguros sociales exis-tentes. Quizá esta sea la explicación de por qué el Convenio 102 de la OIT, fundamento de la seguridad social basa, en la mayoría

24 Sánchez-Castañeda, alfredo, “Derecho de la seguridad social”, Enciclope-dia jurídica mexicana, 2a. ed., México, UNaM-Porrúa, 2004, t. III, pp. 263-267.


de los casos, los derechos derivados de dicho convenio, a la con-dición de ser trabajador asalariado y subordinado. Su universali-dad partía de la condición de que todos los seres humanos en un momento u otro serían trabajadores. No previó la aparición de otro tipo de trabajadores no necesariamente sujetos a una rela-ción de subordinación o a una subordinación tenue, como es el caso de los trabajadores parasubordinados o independientes eco-nómicamente subordinados. Para las nuevas categorías de tra-bajadores o los nuevos sin empleo, la protección social vendría a compensar sus necesidades.

IV. la protEcción social: una cobErtura para toda la población sin mEdiar la condición

dE trabaJador asalariado

La aparición de la protección social tiene un origen multifac-torial: la pobreza, la aparición de trabajadores pobres,25 el incre-mento de personas sin trabajo, la existencia de trabajadores sin seguridad social, la aparición de grupos vulnerables,26 así como por la necesidad de asegurar una protección universal a toda per-sona, por el hecho de ser humano.

De hecho, la reformulación de algunos modelos de seguridad social, como el inglés, el estadounidense y el neozelandés, son los bosquejos de la protección social, en la medida en que incluyen tanto a los trabajadores asalariados como a los no asalariados, con empleo o sin él. Estos modelos de “seguridad social”, en rea-lidad podrían entenderse como los primeros modelos de “protec-

25 auvergnon, Philippe, “El fenómeno de los trabajadores pobres: revela-dor de las funciones y tendencias del derecho social”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, México, UNaM, núm. 14, enero-junio de 2012.

26 González Galván, Jorge alberto, hernández, María del Pilar y Sánchez-Castañeda, alfredo, “La pluralidad de grupos vulnerables: un enfoque inter-disciplinario”, en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo, Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, vol. III, México, UNaM, 2001.


ción social”, porque se percataron de la falacia de la universali-dad de la seguridad social, puesto que si se piensa en el Convenio marco de la OIT, número 102, que establece el derecho de toda persona por el hecho de ser humano a la seguridad social, dicho principio, no resulta universal, ya que prácticamente todos los dere-chos o seguros que comprende se encuentran sujetos a la condi-ción de trabajador, y no de ser humano. De ahí que sus modelos o sistemas de “seguridad social” en realidad son el germen de la na-ciente protección social. En realidad, la “seguridad social” nunca se imaginó la aparición de trabajadores pobres, de trabajadores informales, del incremento del trabajo autónomo ni de la apari-ción de los trabajadores autónomos económicamente dependien-tes. ante las carencias de los alcances de la seguridad social, pero también a partir de ella, se empezará a construir la nueva noción de protección social, de ahí el surgimiento de algunas confusiones o interrelaciones conceptuales.27

Las interpretaciones en cuanto a lo que en la actualidad de-biera constituir la expresión “protección social” varía. De hecho, la dificultad de establecer un concepto claro de ello se debe a que poco a poco se ha ido desprendiendo de la seguridad social, con la que si bien puede compartir los mismos objetivos y principios, lo cierto es también que no necesariamente se dirigen al mismo tipo de población.

El alcance contemporáneo de la noción de protección social se puede apreciar en el Informe del Secretario General de la Or-ganización de las Naciones Unidas (ONU) en 2001. El documen-to entiende a la protección social como un “conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las socieda-des dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo,

27 Véase la interrelación de conceptos de protección social y seguridad so-cial que se hace en Supiot, alain, “Protection social et travail décent. Nouvelles perspectives pour les normes internacionales du travail. Travaux conduits à l’iniciative du Bureau International du Travail”, Semaine Social Lamy, Paris, sup-plément N. 1272, 4 de septiembre de 2006.


brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención mé-dica y vivienda a la población”.28

Sus políticas se ocupan tanto de la privación total y las vulne-rabilidades de los más pobres como de las necesidades de los que no lo son en este momento, pero necesitan sentirse seguros ante circunstancias adversas, en determinadas etapas del ciclo de vida y en razón de las modificaciones en la naturaleza y formas de or-ganización del trabajo (trabajadores informales, trabajadores pa-rasubordinados o autónomos económicamente dependientes).29

En México, el concepto de protección social se ha enfocado primordialmente al tema de la salud, entendiéndose por tal

un mecanismo por el cual el Estado garantice el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin discriminación a los servicios que satisfagan de manera inte-gral las necesidades de salud, mediante la combinación de inter-venciones de promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tra-tamiento y de rehabilitación. Como mínimo deberá contemplar los servicios de consulta externa en el primer nivel de atención, así como de consulta externa y hospitalización para las especiali-dades básicas de: medicina interna, cirugía general, gineco-obs-tetricia, pediatría y geriatría, en el segundo nivel de atención…30

Sirvan las anteriores definiciones para poder entender cómo la seguridad social y la protección social, si bien se encuentran destinadas a cubrir contingencias sociales, a pesar de la supues-ta universalidad de la primera, esta se ha entendido ligada a los trabajadores que cuentan con una relación formal de trabajo, y en ese sentido sus contingencias sociales son atendidas a través de

28 Informe del secretario general de la ONU, “El mejoramiento de la pro-tección social y la reducción de la vulnerabilidad en el actual proceso de mun-dialización”, Comisión de Desarrollo Social, 39o. periodo de sesiones del 13 al 23 de febrero de 2001, p. 3.

29 Sánchez-Castañeda, alfredo, “Trabajador parasubordinado”, Diccionario de derecho laboral, México, Oxford, 2006.

30 artículos 77 bis 1 y 77 bis 2 de la Ley General de Salud.


seguros sociales. Mientras que la segunda se ha enfocado más a la atención de las contingencias sociales de la población no asala-riada o con ciertos tipos de vulnerabilidad social.

Por otro lado, el caso de nuestro país resulta sumamente inte-resante, y que dadas las particularidades del país, si bien es cierto que inicialmente se desarrolló el modelo de seguros sociales, poco a poco un modelo fundado en la protección ha ido ganando te-rreno; tanto las ideas de Bismarck como las de Beveridge se han plasmado a través de instituciones sociales en nuestro país, tal y como se verá en el apartado siguiente (II).31

31 Sánchez-Castañeda, alfredo, “El derecho de la seguridad social de 1810-2010: origen, retos y perspectivas”, en García Ramírez, Sergio y Kurczyn, Pa-tricia (coords.), El derecho en México: dos siglos (1810-2010). Derecho social, México, UNaM-Porrúa, 2010, pp. 477-546.

25

capítulo sEgundo

La aTENCIÓN DE LO SOCIaL EN MÉXICO: UN MODELO DUaL ENTRE SEGURIDaD

SOCIaL Y PROTECCIÓN SOCIaL

El modelo de seguridad social mexicano se apoya en el sistema concebido por Bismarck, en la medida en que se basa en una rela-ción bilateral: a cambio de su aportación el trabajador recibe una contraprestación, independientemente de que el financiamiento de los seguros lo comparta el trabajador, el empleador y el Estado. Dicho modelo queda de manifiesto a través de la existencia de tres instituciones: el Instituto Mexicano de la Seguridad Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas (ISSFaM). 32

La Constitución mexicana de 1917, que originalmente solo contemplaba un seguro social voluntario, fue modificada en 1929 para considerar de utilidad pública la expedición de una ley del seguro social. actualmente, el artículo 123, en su fracción XXIX, señala que es de utilidad pública la ley del seguro social, la cual debe comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de ce-

32 Existe una amplia bibliografía sobre el derecho de la seguridad social: Briceño Ruiz, alberto, Derecho mexicano de los seguros sociales, México, harla, 1987, 564 pp.; Carillo Prieto, Ignacio, Derecho de la seguridad social, México, UNaM, 1991, 73 pp.; Buen Lozano, Néstor de, Derecho de la seguridad social manual, Méxi-co, Porrúa-UNaM, 368 pp.; Cázares García, Gustavo, Derecho de la seguridad social, México, Porrúa, 2007, 571 pp.; Suárez arévalo, Patricia, Historia de la Ley del Seguro Social. Reformas, adiciones, modificaciones y derogaciones: 1943 a la fecha (agosto 2006), México, Porrúa, 2007, 1096 pp.; Meléndez George, León Magno, La unificación del sistema de la seguridad social en México, Porrúa, México, 2008, 350 pp.



sación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protec-ción y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.

De dicha fracción se pueden desprender los inicios de un de-recho a la protección social, que tiene, entre otros destinatarios, a la población no asalariada. Este primer bosquejo de protección social encontraría en 1983 otro fundamento constitucional, al re-formarse el artículo 4o. de la Constitución. El tres de febrero del año en comento se elevó a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, a través de la incorporación de un tercer párrafo al artículo 4o. de nuestra carta magna: “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y estable-cerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone el artículo 73 de esta Constitución”.

al paso del tiempo el país ha consolidado una serie de insti-tuciones que se pueden considerar como fundamentales en ma-teria de seguridad social (a). además, dentro de las instituciones de seguros sociales, particularmente el Instituto Mexicano del Seguro Social, o paralelamente a ellas, se han multiplicado los programas de protección social, principalmente los enfocados a la salud (B).

I. las principalEs institucionEs dE sEguridad social

Tres son las principales instituciones que han desarrollado los seguros sociales en nuestro país: el Instituto Mexicano del Se-guro Social (1), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (2) y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas (3).

LA ATENCIÓN DE LO SOCIAL EN MÉXICO 27

1. El Instituto Mexicano del Seguro Social

Venustiano Carranza publicó el 12 de diciembre de 1914 un decreto que buscaba expedir y entrar en vigor: “durante la lu-cha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, sociales y políticas del país, efectuando las reformas que la opinión pública exige como indispensables para establecer un régimen que garantice la igual-dad de los mexicanos…; la legislación para mejorar la condición del peón rural, del obrero, del minero y en general, de las clases proletarias”.33

La Constitución, inicialmente había contemplado un segu-ro social de manera potestativa, al establecer en su artículo 123, fracción XXIX, que es de utilidad social el establecimiento de cajas de seguros populares de invalidez, de vida, de cesación in-voluntaria de trabajo, de accidentes y de otros con fines análogos, por lo cual tanto el gobierno federal como el de cada estado de-berían fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión popular.

En diciembre de 1921, el presidente Álvaro Obregón envió al Congreso un proyecto de Ley del Seguros Social Voluntario. En la exposición de motivos se señala que la mayor parte de las desgracias que aquejan a la clase trabajadora no tiene que ver con la falta de leyes, sino en las dificultades para su aplicación, que convierten los derechos legales en simples derechos teóricos, porque dejan a los trabajadores la tarea de exigir su cumplimien-to. además de que su realización tiene que desarrollarse dentro de una legislación complicada, tardía y costosa.34

33 Para una historia del Instituto Mexicano del Seguro Social véase García Cruz, Miguel, Evolución mexicana del ideario de la seguridad social, México, UNaM, IIS, 1962, 116 pp.; Zertuche Muñoz, Fernando (coord.), Historia del Instituto Mex-icano del Seguro Social. Los primeros años 1943-1944, México, IMSS, 1980, 309 pp.; IMSS, Antecedentes de la Ley del Seguro Social, México, IMSS, 1979, 593 pp.

34 arce Cano, Gustavo, Los seguros sociales en México, México, Ediciones Bo-tas, 1944, p. 25.


a finales de 1925 se presentó una iniciativa de ley sobre ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En ella se pro-ponía la creación de un Instituto Nacional de Seguros Sociales, de administración tripartita, pero cuya integración económica habría de corresponder exclusivamente al sector patronal. Tam-bién se definía la responsabilidad de los empresarios en los acci-dentes de trabajo y se determinaba el monto y la forma de pago de las indemnizaciones correspondientes. La iniciativa de seguro obrero causó la inconformidad de los patrones que no estaban de acuerdo en ser los únicos contribuyentes a su sostenimiento, y consideraron que también otros sectores deberían aportar.35

Como ya se ha señalado, en 1929 el Congreso de la Unión modificó la fracción XXIX del artículo 123 constitucional, para establecer: “Se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines análogos”. Con todo, habrían de pasar todavía casi quince años para que la ley se hiciera realidad.

En 1934 se creó la Secretaría de asistencia Pública, a través de la cual se brinda atención médica a toda la sociedad.36 En 1935, el presidente Lázaro Cárdenas envió a los legisladores un proyecto de Ley del Seguro Social, a través de un instituto de seguros sociales, con aportaciones y administraciones tripartitas, que incorporarían a todos los asalariados. No obstante, se con-sideró que el proyecto debería ser objeto de estudios ulteriores. Nuevamente, a solicitud de Lázaro Cárdenas, se elaboró de otro proyecto de ley elaborado por el entonces titular de la Secretaría de Gobernación, Ignacio García Téllez. El proyecto de García Téllez contemplaba la creación de un Instituto de Seguros Socia-les, de aportación tripartita. Los riesgos sociales cubiertos eran:

35 Díaz Limón, José, “La seguridad social en México. Un enfoque histórico (primera parte)”, Revista de la E. L. de D. de Puebla, núm. 2.

36 Meyer, Rosa María, “Instituciones de seguridad social: proceso histo-riográfico”, Cuadernos de Trabajo del Departamento de Investigaciones Históricas, Méxi-co, núm. 10 (s. a.).


enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, enfermeda-des no profesionales, maternidad, vejez e invalidez y desocupa-ción involuntaria. aprobado el proyecto, fue enviado a la Cáma-ra de Diputados en diciembre de 1938. Pero a los legisladores les pareció conveniente que se elaborara un documento más com-pleto, fundamentado en estudios actuariales.

El presidente Manuel Ávila Camacho, al tomar posesión de la Presidencia de la República, dejó ver su interés de crear una institución de seguros sociales, al señalar que

Toda conciencia libre de prejuicios que reflexione en que un país no puede realizar grandes y nobles aspiraciones sin haber elevado a las masas a la dignidad de sus derechos, a la conciencia de su fuerza y de su responsabilidad, llegará a la conclusión de que la Revolución Mexicana ha sido un movimiento social guiado por la justicia histórica… el clamor de la República entera demanda ahora la consolidación material y espiritual de nuestras conquistas sociales en una economía próspera y poderosa… el desempleo y los bajos salarios que existen en nuestro país reclaman las opor-tunidades de vivir dignamente… Todos debemos asumir desde luego el propósito que yo desplegaré con todas mis fuerzas, de que un día próximo las leyes de seguridad social protejan a todos los mexicanos en las horas de adversidad, en la orfandad, en la viudez de las mujeres, en la enfermedad, en el desempleo, en la vejez, para sustituir este régimen secular que por la pobreza de la nación hemos tenido que vivir.37

Ávila Camacho anunció también la creación de la Secreta-ria del Trabajo y Previsión Social, a cargo del licenciado Ignacio García Téllez, quien a su vez creó, a principios de 1941, el De-partamento de Seguros Sociales. El nuevo Departamento tenía las siguientes atribuciones:

Estudio de proyectos que se relacionen con el establecimiento de seguros sociales sobre la vida, invalidez, cesación involuntaria del

37 arce Cano, Gustavo, Los seguros sociales en México, México, Ediciones Bo-tas, 1944, pp. 35 y 36.


trabajo, enfermedades y accidentes, de acuerdo con lo ordena-do por la fracción XXXIX del artículo 123 Constitucional; reco-pilación de datos estadísticos e informaciones necesarias para el desarrollo de los trabajos antes indicados; y vigilancia del cum-plimiento de las normas legales del Seguro Social (artículo 39 del Reglamento de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social).38

El 2 de junio de 1941 el Ejecutivo expidió un decreto, el cual establece la creación de una comisión técnica con objeto de ela-borar el proyecto de Ley de Seguros Sociales. En los consideran-dos de dicho decreto se señala:

…que la Oficina Internacional del Trabajo ha venido haciendo a todos los países múltiples recomendaciones en materia de segu-ros y previsión social, que han sido cuidadosamente acatadas por la mayoría de ellos, y que no existe motivo para que en México permanezca al margen de este movimiento social; que todos los países de Europa y aproximadamente un 90% de la población del Continente americano, poseen una legislación de seguros so-ciales, mientras que México constituye una excepción que no es acorde con el sentido de su movimiento popular, con su evolución política y legal y con la tendencia revolucionaria de proteger a las masas productoras, y que, por último, el establecimiento del segu-ro social ha sido tema abordado frecuentemente en las reuniones de trabajadores y patrones de nuestra Patria, que han pedido su fundación inmediata.39

En diciembre de 1942 se envió a las Cámaras una nueva iniciativa de ley, proponiendo como suprema justificación que se cumpliría así uno de los más caros ideales de la Revolución mexicana. Se trataba de “Proteger a los trabajadores y asegurar su existencia, su salario, su capacidad productiva y la tranquili-dad de la familia; contribuir al cumplimiento de un deber legal, de compromisos exteriores y de promesas gubernamentales”. El

38 Ibidem, p. 36.39 Ibidem, pp. 37 y 38.


Congreso aprobó la iniciativa, y el 19 de enero de 1943 se publicó en el Diario Oficial la Ley del Seguro Social.

La Ley del Seguro Social, base del Instituto Mexicano del Seguro Social, se publicó el 19 de enero de 1943 en el Diario Ofi-cial.40 De 1943 a la fecha, la Ley del Seguro Social ha sido objeto de múltiples reformas. No obstante, quizá la más relevante sea la publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, en vigor en toda la República a partir del 1o. de julio de 1997 (según el “Decreto por el que se reforma el párrafo primero de artículo primero transitorio de la Ley del Seguro Social publi-cado el 21 de diciembre de 1995”).41 Reforma por medio de la cual se modificó el sistema de pensiones, hasta entonces carac-terizado por la solidaridad intergeneracional, a otro basado en cuentas de capitalización individual.42

La ley señala que el seguro social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional. La organización y administración del seguro social están a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, or-ganismo público descentralizado con personalidad jurídica, pa-trimonio propio y con autonomía fiscal en lo relativo a su ámbito de competencia.

La Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social articula su modelo de seguros a través de dos tipos de regímenes: un régimen obligatorio y un régimen voluntario. Cada uno, con una serie de características y alcances particulares.

El régimen obligatorio comprende los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, ce-santía en edad avanzada y vejez, y guarderías y prestaciones so-ciales. Los sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio son

40 arce Cano, Gustavo, Los seguros sociales en México, México, Ediciones Bo-tas, 1944, pp. 35-38.

41 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de l996).

42 Morales Ramírez, María ascensión, La recepción del modelo chileno en el siste-ma de pensiones mexicano, México, UNaM, 2006.


los trabajadores sujetos a una relación de subordinación de ma-nera permanente o eventual; los miembros de sociedades coope-rativas de producción y las personas que determine el Ejecutivo Federal a través del decreto respectivo.

En el régimen voluntario, las personas que pueden ser sujetos de aseguramiento al régimen obligatorio son los trabajadores en industrias familiares y los independientes; los trabajadores do-mésticos; los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propie-tarios; los patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su servicio y los trabajadores al servicio de las administraciones públicas de la Federación, entidades federativas y municipios que estén excluidas o no comprendidas en otras leyes o decretos como sujetos de seguridad social.

Otra manifestación del aseguramiento voluntario lo constitu-ye el “seguro de salud para la familia”. La ley señala que todas las familias de México tienen derecho a un seguro de salud para sus miembros, por lo que pueden celebrar con el Instituto Mexicano del Seguro Social un convenio para el otorgamiento de las pres-taciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad.

Destaca igualmente que el Instituto Mexicano del Seguro So-cial también puede celebrar este tipo de convenios con los traba-jadores mexicanos que se encuentren trabajando en el extranje-ro, a fin de proteger a sus familias residentes en territorio nacional y a ellos mismos cuando se ubiquen en este (artículo 240 de la Ley del Seguro Social).

El seguro de salud para la familia y los convenios celebrados con trabajadores mexicanos que se encuentren en el extranjero serán objeto de estudio más adelante en el presente trabajo, ya que, como se verá, son el inicio de lo que hemos denominado la protección social “dentro” de la seguridad social.

Las prestaciones son los beneficios a que tienen derecho los asegurados, pensionados o familiares con motivo de una contin-gencia que altere la salud y las posibilidades de trabajo o los in-gresos económicos; también representan una protección que se debe dar conforme a los años cotizados o edad de las personas,


incluyendo aquellos aspectos relativos a la comunidad, con base en la solidaridad, para la capacitación, el esparcimiento o la sa-lud; dichas prestaciones pueden otorgarse en dinero o en especie. El apoyo en materia de vivienda se otorga a través de otra insti-tución diferente al IMSS: el INFONaVIT.

Las contingencias comprendidas dentro del régimen obliga-torio son:

— enfermedades y maternidad; — invalidez y vida; — retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; — riesgos de trabajo, y — guarderías y prestaciones sociales.

Por su parte, el régimen voluntario comprende:

— enfermedades y maternidad, e — invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte.

Los recursos financieros del Instituto provienen de:

— Cuotas de los empleadores, trabajadores y contribucio-nes del Estado respecto a los seguros de riesgos de traba-jo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guar-derías y prestaciones sociales, así como de salud para la familia y adicionales.

— Los intereses, realización de activos, alquileres, rentas, rendimientos, utilidades y frutos de cualquier clase, que produzcan sus bienes.

— Las donaciones, herencias, legados, subsidios y adjudica-ciones que se hagan a su favor.

— Otros ingresos que le señalen las leyes reglamentarias.

El IMSS no es sujeto de contribuciones federales, estatales y municipales. Solo son sujetos a los derechos de carácter munici-pal que causen sus inmuebles: agua, pavimento, etcétera. Igual-


mente, se encuentran sujetos a los derechos de carácter federal correspondientes a la prestación de servicios públicos. Solvente por naturaleza. Se considera al IMSS de solvencia acreditada, por lo que no está obligado a realizar depósito o fianzas legales. además, los bienes del Instituto afectos a la prestación directa de sus servicios son inembargables.

2. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

El 12 de agosto 1925 el presidente Plutarco Elías Calles expi-dió la primera Ley General de Pensiones Civiles, seguida de la de 1946 y la de 1947. Posteriormente, debido a la reforma de 1959 del artículo 123 constitucional, que establece una regulación dis-tinta para los trabajadores del gobierno federal, el 20 de noviembre de 1959 se promulgó la primera Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en vigor hasta enero de 1984, fecha en que entró en vigor la nueva Ley. En tal sentido, la administración de los seguros, prestaciones, así como la del fondo de la vivienda de los trabajadores al servicio del Es-tado, están a cargo del organismo descentralizado con personali-dad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Se-guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. La Ley del Instituto se aplica a los trabajadores al servicio civil de las dependencias y de las entidades de la administración pública federal que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal se incor-poren a su régimen, así como a los pensionistas y a los familiares derechohabientes de unos y otros; a las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los poderes de la Unión a que se refiere la ley; a las dependencias y entidades de la admi-nistración pública en los estados y municipios y a sus trabajadores en los términos de los convenios que el Instituto celebre de acuer-do con la ley, y las disposiciones de las demás legislaturas locales; a los diputados y senadores que durante su mandato constitucio-nal se incorporen individual y voluntariamente al régimen de la


ley, y a las agrupaciones o entidades que en virtud de acuerdo de la junta directiva del Instituto se incorporen al régimen de la ley. La cobertura social de la Ley del Instituto comprende un régimen obligatorio y un régimen voluntario.

El 31 de marzo de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (con excepción de los artículos 42, 75, 1001, 193 y 199, los cua-les entraron en vigor el primero de enero de dos mil ocho), que abrogó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres con sus reformas y adiciones, con excepción de los artículos 16, 21, 25 y 90 bis, que estuvieron vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es de orden público, de interés social y de observancia en toda la República, y se aplica a las dependen-cias, entidades, trabajadores al servicio civil, pensionados y fami-liares derechohabientes, de:

I. La Presidencia de la República, las Dependencias y Entidades de la administración Pública Federal, incluyendo al propio Ins-tituto;

II. ambas cámaras del Congreso de la Unión, incluidos los diputados y senadores, así como los Trabajadores de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación;

III. El Poder Judicial de la Federación, incluyendo a los minis-tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistrados y jueces, así como consejeros del Consejo de la Judicatura Federal;

IV. La Procuraduría General de la República;V. Los órganos jurisdiccionales autónomos;VI. Los órganos con autonomía por disposición constitucional;VII. El Gobierno del Distrito Federal, sus órganos político ad-

ministrativos, sus órganos autónomos, sus Dependencias y Enti-dades, la asamblea Legislativa del Distrito Federal, incluyendo


sus diputados, y el órgano judicial del Distrito Federal, incluyen-do magistrados, jueces y miembros del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, conforme a su normatividad específica y con base en los convenios que celebren con el Instituto, y

VIII. Los gobiernos de las demás Entidades Federativas de la República, los poderes legislativos y judiciales locales, las admi-nistraciones públicas municipales, y sus Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los términos de esta Ley.

La seguridad social de los trabajadores, regulada por la ley del ISSSTE, comprende dos tipos de regímenes: el régimen obli-gatorio y el régimen voluntario.

Con carácter obligatorio se encuentran los siguientes seguros:

I. De salud, que comprende:a) atención médica preventiva;b) atención médica curativa y de maternidad, yc) Rehabilitación física y mental;II. De riesgos del trabajo;III. De retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, yIV. De invalidez y vida.

Por otro lado, se establecen con carácter obligatorio las si-guientes prestaciones y servicios:

I. Préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vi-vienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de te-rrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como para el pago de pasivos adquiri-dos por estos conceptos;

II. Préstamos personales:a) Ordinarios;b) Especiales;c) Para adquisición de bienes de consumo duradero, yd) Extraordinarios para damnificados por desastres naturales;III. Servicios sociales, consistentes en:a) Programas y servicios de apoyo para la adquisición de pro-

ductos básicos y de consumo para el hogar;


b) Servicios turísticos;c) Servicios funerarios, yd) Servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil;IV. Servicios culturales, consistentes en:a) Programas culturales;b) Programas educativos y de capacitación;c) atención a jubilados, pensionados y discapacitados, yd) Programas de fomento deportivo.

La administración de los seguros, prestaciones y servicios, así como la del Fondo de la Vivienda, del PENSIONISSSTE, de sus delegaciones y de sus demás órganos desconcentrados, están a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios denominado Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado. El Instituto tiene como objeto contribuir al bienestar de los trabajadores, pensio-nados y familiares derechohabientes (artículo 5o.).

La nueva ley se inspira en el modelo del IMSS, que a su vez partió del modelo chileno de pensiones:43 una cuenta individual propiedad de cada trabajador, que posibilita la migración entre el sector público y privado, reconociendo el ISSSTE los años de servicio de un trabajador del sector privado (artículo 97).

La ley agrupa a los seguros, aunque el tema de mayor repercu-sión social tuvo que ver con la creación de cuentas individuales:44

43 Los fondos de pensión se inscriben en una crisis de los modelos de finan-ciamiento de la seguridad social fundada en la solidaridad intergeneracional; en una modificación estructural, que tiene que ver particularmente con la privati-zación de empresas públicas, la reducción del gasto y el incremento del déficit público, así como un intento de reconstrucción y fomento del ahorro interno y de revitalizar el mercado nacional de capitales. Véase Sánchez-Castañeda, alfredo, “Fondos de pensión”, Enciclopedia Jurídica Mexicana.

Bustos Castillo, Raúl, “analyse d’un régime national de retraite privé: le cas du Chili. Commentaires”, Revue Internationale du Travail, Ginebra, vol. 131, núm. 2, 1992, pp. 183-208; Gillon, Colin y Bonilla, alejandro, “analyse d’un régime national de retraite privé: le cas du Chili”, Revue Internationale du Travail, vol. 131, núm. 2, 1992, y Ruiz Tagle, Jaime, “La evolución del nuevo sistema de pensiones en Chile”, Estudios del Trabajo (Argentina), núm. 7, 1994.

44 Idem.


3. El Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas

La fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitu-cional establece las bases para la creación de la seguridad social de las fuerzas armadas mexicanas, al establecer que “Los mili-tares, marinos… se regirán por sus propias leyes. El Estado pro-porcionará a los miembros en activo del Ejército, Fuerza aérea y armada, las prestaciones a las que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones”. Sin embargo, la historia de la seguridad social para las fuerzas armadas tiene una larga historia.

El 16 de octubre de 1829 se aprobó el Reglamento General de la Gran Casa Nacional de Inválidos, establecida en México por Vicente Guerrero. En este documento se establecían las re-glas para el funcionamiento de dicha casa y las condiciones para el otorgamiento del beneficio: “… servirá de asilo á los milita-res beneméritos ó particulares que por servicios calificados a la patria, hayan sacrificado una parte de su ecsistencia (sic) en el campo del honor, ó en comisiones peligrosas de sumo interes á la patria, que se le hubiecen (sic) confiado y calificase tales el supre-mo gobierno…”.

En 1925 se creó la Dirección General de Pensiones Civiles y de Retiro, la cual otorgaba a todos los prestadores de servicios del estado los beneficios de seguridad social.

En 1926 se expidió la Ley de Retiros y Pensiones del Ejérci-to y la armada Nacionales, la cual fue reformada en 1939 para aumentar sus beneficios. En 1953 aparece la Ley del Seguro de Vida Militar.

En 1936 se emitió el Decreto que crea el Fondo de ahorro del Ejército, así como su Reglamento.

En 1955, el Congreso de la Unión aprobó un decreto del Eje-cutivo Federal por medio del cual se reformó la Ley de Retiros y Pensiones Militares, y se creó la Dirección de Pensiones Mili-


tares, entidad con personalidad jurídica y patrimonio propios y con ubicación en la ciudad de México. algunos de sus objetivos primordiales eran el manejo de pensiones, compensaciones y ha-beres de retiro.

En 1961 se emite la Ley de Seguridad Social para las Fuerzas armadas, mediante la cual se abroga la Ley de Seguro de Vida Militar. En 1976 entró en vigor la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas, que abrogó la Ley de Retiros y Pensiones Militares, del 30 de diciembre de 1955, el decreto que creó la Dirección de Pensiones Militares, del 26 de diciembre de 1955, la Ley de Seguridad Social para las Fuerzas armadas, del 30 de diciembre de 1961, y se derogan todas las disposiciones que se opongan a esa ley.

En 1995, por acuerdo presidencial, se crearon nuevos bene-ficios del seguro colectivo de retiro para militares que soliciten su retiro, se encuentren inutilizados en actos fuera del servicio en primera o segunda categoría o fallezcan en actos fuera del servi-cio y hayan cumplido veinte o más años de servicios prestados, los que se inutilicen en actos dentro del servicio o como consecuen-cia de ellos en primera o segunda categoría, los beneficiarios de los militares que fallezcan en actos dentro del servicio en ambos casos, sin tomar en cuenta los años de servicios prestados

En 2003, con la finalidad de continuar asegurando el bien-estar de la familia militar, el 9 de agosto entró en vigor la nueva Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas, la cual fue objeto de una reforma por última vez en 2006.

El Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas armadas Mexicanas es un organismo público descentralizado federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la ciudad de México (artículo primero).

Las funciones del Instituto son (artículo segundo):

I. Otorgar las prestaciones y administrar los servicios a su cargo que la presente Ley le encomienda;


II. administrar su patrimonio exclusivamente para el fin seña-lado en la presente Ley;

III. administrar los fondos que reciba con un destino específi-co, aplicándolos a los fines previstos;

IV. administrar los recursos del Fondo de la Vivienda para los miembros del activo del Ejército, Fuerza aérea y armada, a fin de establecer y operar un sistema de financiamiento que les permita obtener crédito barato y suficiente para:

a) La adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e hi-giénicas, incluyendo las sujetas al régimen de condominio;

b) La construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y

c) El pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores.V. Coordinar y financiar con recursos del Fondo de la Vivien-

da programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los miembros del Ejército, Fuerza aérea y armada;

VI. adquirir todos los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de sus cometidos;

VII. Invertir sus fondos de acuerdo con las disposiciones espe-ciales de esta Ley;

VIII. Realizar toda clase de actos jurídicos y celebrar los con-tratos que requiera el servicio;

IX. Organizar sus dependencias y fijar la estructura y funcio-namiento de las mismas;

X. Expedir el estatuto orgánico, manuales, normas y procedi-mientos interiores para la debida prestación de los servicios y para su organización interna;

XI. Difundir conocimientos y orientaciones sobre prácticas de previsión social, y

XII. Las demás que le confieren las leyes y reglamentos.

No obstante, la existencia de población no derechohabiente y de amplios sectores de la población que requería una atención médica en salud, así como de diferentes necesidades sociales, die-ron lugar al desarrollo de la protección social en nuestro país, y en ese sentido al inicio de un modelo dual o mixto para atender las contingencias sociales de la población (B).


II. El dEsarrollo dE una protEcción social

Es importante señalar que en el caso de México, la protección social se ha desarrollado de una manera particular, ya que esta primero apareció “dentro de la seguridad social”, siendo que nor-malmente la protección social es la que contempla a la seguridad social. Dicha evolución ha desembocado en una protección social manifestada en tres etapas: la protección social “dentro” de la se-guridad social (1), la protección social a través del sistema nacio-nal y los sistemas estatales de salud (2), y a través de la emergencia de una pluralidad de mecanismos de protección social (3).

1. La protección social “dentro” de la seguridad social

El inicio de la protección social, en nuestro país, tal y como lo comentamos anteriormente, encuentra sus bases en el artícu-loo 123, fracción XXIX, el cual señala que “…La ley debe con-templar seguros encaminados a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y familiares”. Como una derivación de dicho mandato, comen-zaron a aparecer, dentro de una institución de seguros sociales, el IMSS, mecanismos para incorporar a la población no asalariada o en condiciones de pobreza: la incorporación voluntaria (a), la incorporación de estudiantes de educación media y superior (b), el seguro de salud para la familia (c), trabajadores mexicanos que se encuentren en el extranjero (d) e IMSS-Oportunidades (e).

a. La incorporación voluntaria

Voluntariamente pueden ser sujetos de aseguramiento al ré-gimen obligatorio:

I. Los trabajadores en industrias familiares y los independientes, como profesionales, comerciantes en pequeño, artesanos y demás trabajadores no asalariados;


II. Los trabajadores domésticos;III. Los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propieta-

rios;IV. Los patrones personas físicas con trabajadores asegurados

a su servicio, yV. Los trabajadores al servicio de las administraciones públicas

de la Federación, entidades federativas y municipios que estén ex-cluidas o no comprendidas en otras leyes o decretos como sujetos de seguridad social.

Mediante convenio con el Instituto se establecen las moda-lidades y fechas de incorporación al régimen obligatorio. En los convenios se debe establecer:

I. La fecha de inicio de la prestación de los servicios y los sujetos de aseguramiento que comprende;

II. La vigencia;III. Las prestaciones que se otorgarán;IV. Las cuotas a cargo de los asegurados y demás sujetos obli-

gados;V. La contribución a cargo del Gobierno Federal, cuando en

su caso proceda;VI. Los procedimientos de inscripción y los de cobro de las

cuotas, yVII. Las demás modalidades que se requieran conforme a esta

Ley y sus reglamentos.

a partir de la incorporación voluntaria se han desarrollado otros medios de incorporación al IMSS, entre los que se pueden señalar la incorporación de estudiantes de educación media su-perior, el seguro de salud para la familia y para los trabajadores mexicanos residentes en el extranjero.

B. Incorporación de estudiantes de educación media y superior

a las personas que se encuentran cursando algún grado en el nivel medio superior o superior dentro de las escuelas del sistema


educativo nacional, por decreto presidencial del 10 de junio de 1987 se les incorporó al IMSS. En virtud del acuerdo que incor-pora al seguro facultativo del régimen del seguro social a todas las personas que cursan estudios de nivel medio superior y superior en planteles públicos oficiales del sistema educativo nacional y que no cuentan con la misma o similar protección por parte de cualesquiera otra institución de seguridad social:

artículo 1o. En términos de los acuerdos que a tal efecto emita el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 224 de la Ley del Seguro Social, se incorporarán al seguro facultativo del régimen del seguro social, todas las personas que cursen estudios de nivel medio superior y superior en planteles públicos oficiales del siste-ma educativo nacional y que no cuenten con la misma o similar protección por parte de cualesquiera otra institución de seguridad social.

artículo 2o. El seguro facultativo que se implanta sólo otorga al estudiante asegurado derecho a las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad.

artículo 3o. El estudiante asegurado tendrá derecho a las pres-taciones a que se refiere el artículo 99 de la Ley del Seguro So-cial, consistentes en asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria.

artículo 4o. El Gobierno Federal cubrirá en forma íntegra, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, el mon-to de las cuotas para sufragar los gastos originados por el seguro que se establece, enterando bimestralmente al Instituto Mexica-no del Seguro Social, las cantidades proporcionales sobre las es-timadas como costo de operación anual, mediante entregas que realizará en los meses de febrero, abril, junio, agosto, octubre y diciembre, en la inteligencia de que dentro de los tres primeros meses de cada año, se realizarán los ajustes que procedan, cu-briéndose las diferencias.

Las cuotas se determinarán tomando como base el monto del salario mínimo general que haya estado vigente en el Distrito Fe-deral durante el año calendario de que se trate y aplicando a éste


el factor del 1.723% multiplicado por el número de estudiantes asegurados.

artículo 5o. Los planteles oficiales del sistema educativo na-cional, así como las instituciones de salud y de seguridad social proporcionarán al Instituto Mexicano del Seguro Social los in-formes y documentos que requiera para el cumplimiento de este acuerdo.

Por cuanto a las instituciones educativas oficiales autónomas, el Instituto Mexicano del Seguro Social promoverá la celebración de convenios con objeto de facilitar para sus estudiantes el más pronto disfrute de los beneficios de este acuerdo.

artículo 6o. Con el propósito de hacer posible la aplicación de este acuerdo y a fin de que los estudiantes puedan acceder a los servicios que por el mismo se establecen en su favor, deberán proporcionar la información que el Instituto Mexicano del Se-guro Social les requiera, ya sea en forma directa o a través de las propias instituciones educativas en que se encuentren cursando sus estudios.

El número de estudiantes que disfrutan de los servicios en sa-lud del IMSS es importante, ya que en el año de 2009 se tenían registrados 1263 306 estudiantes, representando el 3.7% de dere-chohabientes.45

El decreto de 1987 ha permitido que los estudiantes de edu-cación media superior y superior de planteles públicos se incor-poren al seguro facultativo de enfermedades y maternidad del régimen del seguro social, a pesar de no laborar o de no ser hi-jos de un trabajador que cotice en alguna de las instituciones de seguridad social. Gracias a esta situación pueden contar con asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria. Como se aprecia, se trata nuevamente de un mecanismo de protección social dentro de la seguridad social.

45 Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2009, indicadores básicos, en www.inegi.org.mx, consultado el 4 de octubre de 2011. Documento con nombre: In-dicadores Básicos


C. El seguro de salud para la familia

La Ley del Seguro Social establece que todas las familias de México tienen derecho a un seguro de salud para sus integran-tes, por lo que pueden celebrar con el IMSS un convenio para la prestación del seguro de enfermedades y maternidad (artículo 240). Los sujetos amparados por el seguro de salud para la familia son (artículos 84 y 241):

I. El asegurado;II. El pensionado por:a) Incapacidad permanente total o parcial;b) Invalidez;c) Cesantía en edad avanzada y vejez, yd) Viudez, orfandad o ascendencia;III. La esposa del asegurado o, a falta de ésta, la mujer con

quien ha hecho vida marital durante los cinco años anteriores a la enfermedad, o con la que haya procreado hijos, siempre que ambos permanezcan libres de matrimonio. Si el asegurado tiene varias concubinas ninguna de ellas tiene derecho a la protección.

Del mismo derecho gozan el esposo de la asegurada o, a falta de éste el concubinario, siempre que hubiera dependido económi-camente de la asegurada, y haya hecho vida marital durante los cinco años anteriores a la enfermedad, o con la que haya procrea-do hijos, siempre que ambos permanezcan libres de matrimonio;

IV. La esposa del pensionado en los términos de los incisos a), b) y c) de la fracción II, a falta de esposa, la concubina si se reúnen los requisitos de la fracción III.

Del mismo derecho goza el esposo de la pensionada o a falta de éste el concubinario, si reúne los requisitos de la fracción III;

V. Los hijos menores de dieciséis años del asegurado y de los pensionados, en los términos consignados en las fracciones ante-riores;

VI. Los hijos del asegurado cuando no puedan mantenerse por su propio trabajo debido a una enfermedad crónica, defecto físico o psíquico, hasta en tanto no desaparezca la incapacidad que padecen o hasta la edad de veinticinco años cuando realicen estudios en planteles del sistema educativo nacional;


VII. Los hijos mayores de dieciséis años de los pensionados por invalidez, cesantía en edad avanzada y vejez, que se encuen-tren disfrutando de asignaciones familiares, así como los de los pensionados por incapacidad permanente, en los mismos casos y condiciones establecidos en el artículo 136;

VIII. El padre y la madre del asegurado que vivan en el hogar de éste, y

IX. El padre y la madre del pensionado en los términos de los incisos a), b) y c) de la fracción II, si reúnen el requisito de convi-vencia señalado en la fracción VIII.

Los sujetos comprendidos en las fracciones III a IX, inclusive, tendrán derecho a las prestaciones respectivas si reúnen además los requisitos siguientes:

a) Que dependan económicamente del asegurado o pensiona-do, y

b) Que el asegurado tenga derecho a las prestaciones consigna-das en el artículo 91 de esta Ley.

Todos los sujetos que voluntariamente se incorporen al segu-ro de salud para la familia, incluidos los familiares y cualquier familiar adicional deben pagar anualmente la cuota establecida correspondiente, clasificándose por el grupo de edad a que perte-nezcan. Las cuotas son calculadas de acuerdo a la siguiente tabla, la cual es actualizada en febrero de cada año de acuerdo al incre-mento en el Índice Nacional de Precios al Consumidor del año calendario anterior.

El Estado, independientemente del tamaño de la familia, cu-bre mensualmente una cuota diaria por cada asegurado, equiva-lente a trece punto nueve por ciento de un salario mínimo general para el Distrito Federal, cantidad que se actualiza trimestralmen-te de acuerdo con la variación del Índice Nacional de Precios al Consumidor.

Los seguros de salud para la familia se organizan en sección especial, con contabilidad y administración de fondos separadas de la correspondiente a los seguros obligatorios, en las cifras con-solidadas.

El número promedio de personas que se han afiliado al SSFaM durante los últimos cinco años varía en un rango de 334


a 371 mil asegurados, con una clara tendencia creciente. La tasa de crecimiento promedio durante el periodo fue del 2.7 por cien-to anual. De los 371 mil asegurados del SSFaM que se registra-ron en 2009, el 45.9 por ciento fueron hombres, mientras que el 54.1 por ciento lo integraron mujeres. En el caso de las mujeres, los grupos de edad que tienen mayor participación son los de 40 a 59 años, que en conjunto acumulan al 39.2 por ciento de las ase-guradas; respecto a la población masculina afiliada a este seguro, se observa que sobresalen los grupos de edad de 45 a 59 años, los cuales concentran al 33.8 por ciento de esta población.46

Distribución promedio de los asegurados del SSFAM por grupo de edad

Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social, Informe Financiero y actua-rial al 31 de diciembre de 2009.

46 Instituto Mexicano del Seguro Social, Informe financiero y actuarial al 31 de diciembre de 2009, pp. 94 y 95.

80+75-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-1405-0900-04

-7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7Hombres Mujeres

Fuente: Estimación de la Coordinación de Administración de Riesgos Institucionales conbase en información del número de asegurados de la modalidad 33 por grupo de edad ysexo, de 2005 a 2008, proporcionada por la Coordinación de Afiliación del IMSS.


El SSFaM, que constituye la figura central del régimen vo-luntario del IMSS, desde 2001 ha registrado resultados deficita-rios.47 Los ingresos del SSFaM en 2009 fueron de 2,004 millones de pesos, y los gastos totales ascendieron a 25,293 millones de pe-sos, que corresponden a 1,262.1 por ciento del total de ingresos. Como resultado, se tuvo un déficit de 23,290 millones de pesos. Se estima que para 2010 los ingresos asciendan a 1,507 millo-nes de pesos, y los gastos totales se calculan en 11,545 millones de pesos, que representan 766.1 por ciento respecto a los ingre-sos, por lo que se tendrá un déficit de 10,038 millones de pesos. Los escenarios para 2011 y 2012 consideran ingresos de 1,597 y 1,701 millones de pesos en cada año. Los gastos se proyectan en 11,990 y 12,766 millones de pesos, con un déficit en ambos años de 10,393 y 11,065 millones de pesos, respectivamente.48

Entre las posibles causas del desequilibrio financiero del se-guro destacan las siguientes: i) el otorgamiento de servicios mé-dicos sin restricciones de tiempo y forma, excepto para afilia-dos de primera vez; ii) la afiliación en el SSFaM de personas aseguradas en el esquema de continuación voluntaria, que po-drían tener alguna(s) enfermedad(es) preexistente(s), y a las que por su carácter afiliatorio no se les puede aplicar el periodo de espera para otorgarles la atención; iii) el fenómeno de selección adversa, originado por el carácter de aseguramiento voluntario del SSFaM, mediante el cual quedan amparadas por este seguro personas de mayores riesgos y costos, y que tienen la necesidad de hacer uso inmediato de los servicios médicos ofrecidos, y que en consecuencia están dispuestas a pagar una cuota para garantizar su atención, y iv) la insuficiencia de las cuotas que se cobran a los afiliados para cubrir los gastos del seguro.49

47 Ibidem, p. 95.48 Ibidem, pp. 24 y 25.49 Ibidem, p. 97.


Proyección del monto de las aportaciones de los asegurados del SSFAM. Aplicando las cuotas anuales vigentes

y las cuotas necesarias para obtener equilibrio financiero en el seguro durante el periodo 2010-2025

(millones de pesos de 2009)

El Informe Financiero y actuarial del IMMS señala que es urgente revisar el nivel y la estructura de las cuotas que se cobran en este seguro, pues es notoria la insuficiencia de los ingresos. Con base en la proyección de la población que estaría afiliada al SSFaM y al monto del gasto estimado para este seguro en el Modelo Financiero y actuarial del IMSS, para los años de 2010 a 2025 se estimó que el incremento real necesario en las aportacio-nes por edad de los asegurados para asegurar el equilibrio finan-ciero del seguro en el periodo sería de 72.1 por ciento.50

50 Ibidem, p. 102.

Año AseguradosAportación

del gobiernofederal

Gastoestimado Ingresos

por cuotas

Sin incremento Con incremento

Resultadofinanciero

Ingresospor cuotas

Resultadofinanciero

2010201120122013201420152016201720182019202020212022202320242025

377,565384,112390,667397,193403,664410,045416,322422,479428,505434,406440,215445,941451,547457,027462,377467,593

1,1351,1541,1741,1931,2131,2321,2541,2691,2881,3051,3231,3401,3571,3731,3891,405

15,823

6,2196,5086,8217,0547,3137,5807,8648,1638,4768,7929,0979,3869,6629,924

10,17510,421

100,676

724741757774791808824841858874891907924940956973

10,463

-4,360-4,613-4,890-5,086-5,310-5,541-5,788-6,052-6,330-6,612-6,883-7,139-7,381-7,611-7,829-8,043

-72,990

5,9456,0816,2186,3556,4946,6326,7706,9087,0447,1807,3167,4527,5877,7217,8547,986

85,916

86172757049539328415714

-144-306-458-595719

-830-932

-1,0300

- Tasa de descuento igual a 3.5 por ciento.Fuente: Asegurados del SSFAM vigentes a 2008; Ley del Seguro Social y estimaciones de la Coordinación de Administración de Riesgos Institucionales.

Valor presente neto 1/


Cuotas anuales 2009 y estimación de cuotas necesarias para obtener equilibrio financiero en el SSFAM

2010-2025

Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social, Informe Financiero y actua-rial al 31 de diciembre de 2009.

D. Trabajadores mexicanos que se encuentren en el extranjero

El IMSS también puede celebrar convenios para la presta-ción del seguro de enfermedades y maternidad con los traba-jadores mexicanos que se encuentren en el extranjero, a fin de proteger a sus familiares residentes en el territorio nacional y a ellos mismos cuando se encuentren en el país. En este caso, los asegurados deber cubrir íntegramente la prima establecida para el seguro de salud para la familia (artículo 243 de la Ley del Se-guro Social).

E. IMSS-Oportunidades

IMSS-Oportunidades51 es un programa del Ejecutivo Fede-ral, administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social,

51 acuerdo por el que la Unidad del Programa IMSS-Oportunidades emite las Reglas de Operación del Programa IMSS-Oportunidades para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial, 29 de diciembre de 2010.

Grupo de edadVigentes

Cuotas Incremento

Necesarias Absoluto Relativo

0 a 1920 a 3940 a 59

60 y más

1,2221,4282,1343,211

10,03011,72217,52126,367

8,80910,29515,38823,156

721.1%721.1%721.1%721.1%

Fuente: Estimaciones de la Coordinación de Administración de Riesgos Institucionales.


que promueve el derecho a la salud y el bienestar individual y colectivo de los mexicanos que carecen de acceso a los servicios de seguridad social.

IMSS-Oportunidades opera con recursos del gobierno fede-ral; el Instituto Mexicano del Seguro Social es el administrador del programa. El IMSS emplea su estructura institucional a fin de distribuir lo necesario para el mantenimiento de la infraes-tructura y la operación de los servicios de salud que IMSS-Opor-tunidades otorga. asimismo, de manera coordinada con la Uni-dad IMSS-Oportunidades, realiza el seguimiento y evaluación del Programa.

a nivel estatal, y bajo la coordinación de la Unidad IMSS-Oportunidades, las Delegaciones del IMSS son las responsables de otorgar atención a la salud de la población beneficiaria, así como de la operación de los aspectos específicos del Programa IMSS-Oportunidades, con base en el Modelo de atención Inte-gral a la Salud (MaIS).

IMSS-Oportunidades privilegia la participación de la comu-nidad en el mejoramiento de sus condiciones de salud, y para ello propicia la existencia de una organización comunitaria que participa en la promoción de la salud, a través de una estrategia de comunicación educativa. asimismo, favorece la vinculación de la medicina institucional con la medicina tradicional mexicana.

a lo largo de 32 años de labor, se señala que el Programa ha establecido una red de servicios de salud que beneficia a más de 10.4 millones de mexicanos que carecen de seguridad social —en-tre ellos 3.4 millones de indígenas— en zonas rurales y urbano marginadas de 19 estados el ámbito rural y 26 entidades en lo urbano de la República mexicana. además, articula sus acciones al Programa Desarrollo humano Oportunidades, al otorgar el componente de salud a las familias beneficiarias del mismo.52

52 El origen del Programa IMSS-Oportunidades se remonta a 1973 cuando se modificó la Ley del Seguro Social y se facultó al Instituto Mexicano del Segu-ro Social (IMSS) para extender su acción a núcleos de población sin capacidad contributiva, de extrema pobreza y profunda marginación. En consecuencia, en


2. La protección social a través de los sistemas nacionales y los sistemas estatales de atención social

Varios han sido los mecanismos de protección social creados: el Sistema Nacional de Salud (a), el sistema Nacional de asisten-

1974 se implementó el Programa Nacional de Solidaridad Social por Coope-ración Comunitaria. En 1977, el gobierno creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), como parte de una política para abatir la marginación. En 1979 se aprovechó la expe-riencia adquirida por el IMSS al integrar sus servicios a Coplamar, por lo que surge el Programa IMSS-Coplamar con el fin de extender los servicios de salud a todo el territorio nacional. El 20 de abril de 1983, por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación, desapareció Coplamar y se estable-ció que el Programa IMSS-Coplamar esté administrado en su totalidad por el IMSS. Por lo tanto, se conformó el Comité de Operación del Programa IMSS-Coplamar, órgano responsable de evaluar sistemáticamente la operación del Programa y de cooperar con otras dependencias de la administración pública federal vinculadas al desarrollo rural y con las principales organizaciones indí-genas y campesinas del país. En marzo de 1984 se descentralizaron los servicios de salud y se transfirieron 911 unidades médicas rurales y 23 hospitales rurales a los gobiernos de 14 estados de la República. De tal forma, la operación del Programa IMSS-Coplamar se redujó a 17 estados: Baja California, Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxa-ca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacate-cas. a partir de 1989, en estos estados donde permaneció vigente, se amplió la infraestructura del Programa IMSS-Coplamar y cambió su nombre por el de IMSS-Solidaridad. En 1997 se creó el Programa Nacional de Educación, Salud y alimentación (Progresa) con la finalidad de afrontar importantes rezagos del medio rural en materia de salud, educación y principalmente desnutrición. El 6 de marzo de 2002, como parte de la política social del gobierno federal para promover estrategias y acciones intersectoriales para la educación, la salud y la alimentación, se renombró al Progresa como Programa Desarrollo huma-no Oportunidades (PDhO). En este contexto, el Consejo Técnico del IMSS aprobó el cambio de nombre del Programa IMSS-Solidaridad por el de IMSS-Oportunidades, debido a que otorgó el componente salud a los beneficiarios del PDhO. En 2010 el Programa IMSS-Oportunidades cumple 31 años de trayectoria. Cada uno de estos años ha servido para consolidarse como una red de servicios médicos en el ámbito rural, y para reafirmar el compromiso que tiene el Programa para que las familias sin seguridad social puedan vivir mejor. Información de http://www.imss.gob.mx/programas/oportunidades/introducc.htm Consultado el 6 de octubre de 2011.


cia Social (b), el Sistema Nacional de Desarrollo Social (c), y los sistemas estatales de atención social (d).

a. El Sistema Nacional de Salud

La Ley General de Salud, reglamentaria del párrafo tercero del artículo 4o. constitucional, en su artículo 5o. se refiere al Sis-tema Nacional de Salud, coordinado por la Secretaría de Salud. El Sistema Nacional de Salud “está constituido por las depen-dencias y entidades de la administración Pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, así como por los meca-nismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cum-plimiento al derecho a la protección de la salud”.

El artículo 6o. de la Ley en comento se refiere a los fines del Sistema Nacional de Salud: proporcionar servicios de salud a toda la población y mejorar la calidad de los mismos, atendiendo a los problemas sanitarios prioritarios y a los factores que condi-cionen y causen daños a la salud, con especial interés en las ac-ciones preventivas; colaborar al bienestar social de la población mediante servicios de asistencia social, principalmente a menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusválidos, para fomentar su bienestar y propiciar su incorporación a una vida equilibrada en lo económico y social; impulsar el desarrollo de la familia y de la comunidad, así como a la integración social y al crecimiento físico y mental de la niñez, lo mismo que apoyar el mejoramiento de las condiciones sanitarias del medio ambiente que propicien el desarrollo satisfactorio de la vida.

B. El Sistema Nacional de Asistencia Social

La Ley sobre el Sistema Nacional de asistencia Social53 esta-blece los principios generales del Sistema Nacional de asistencia

53 La Ley sobre el Sistema Nacional de asistencia Social señala: “artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se entiende por asistencia social el conjunto de


Social, buscando proteger a las familias desprotegidas, y particu-larmente a los menores de edad, a las personas de edad avanza-da, así como a los indigentes.

El Sistema Nacional también está encargado de coordinar los hospitales que se encuentran en los estados y municipios de la Federación. Se encarga igualmente de administrar los programas de asistencia para las personas de edad avanzada, los discapaci-tados y la población más pobre.

La ley señala que son sujetos de la recepción de los servicios de asistencia social preferentemente los siguientes:

— Menores en estado de abandono, desamparo, desnutri-ción o sujetos al maltrato;

— Menores infractores: — alcohólicos, farmacodependientes o individuos en con-

diciones de vagancia; — Mujeres en período de gestación o lactancia; — ancianos en desamparo, incapacidad, marginación o su-

jetos a maltrato;: — Inválidos por causa de ceguera, debilidad visual, sordera,

mudez, alteraciones del sistema neuromusculoesqueléti-co, deficiencias mentales, problemas de lenguaje y otras deficiencias;

— Indigentes; — Personas que por su extrema ignorancia requieran de

servicios asistenciales; — Víctimas de la comisión de delitos en estado de aban-

dono; — Familiares que dependen económicamente de quienes se

encuentren detenidos por causas penales y que queden en estado de abandono;

acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva”.


— habitantes del medio rural o del urbano marginados que carezcan de lo indispensable para su subsistencia, y

— Personas afectadas por desastres.

C. El Sistema Nacional de Desarrollo Social

La Ley General de Desarrollo Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 2004, constituye otro ins-trumento del Estado que busca garantizar el ejercicio de los dere-chos sociales. La Ley es de orden público e interés social y de ob-servancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ase-gurando el acceso de toda la población al desarrollo social.

La Ley General de Desarrollo Social, en su artículo 14, seña-la que la política nacional de desarrollo social debe incluir, cuan-do menos, las siguientes vertientes:

— Superación de la pobreza a través de la educación, la sa-lud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;

— Seguridad social y programas asistenciales; — Desarrollo regional; — Infraestructura social básica, y — Fomento del sector social de la economía.

Como se puede apreciar, en el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social aparece una referencia directa a la seguri-dad social, que dicho sea de paso no define qué se entiende por ella.

El artículo 38 de la Ley en comento señala que el Sistema Nacional es un mecanismo permanente de concurrencia, colabo-ración, coordinación y concertación de los gobiernos federal, los de las entidades federativas y los municipales, así como los secto-res social y privado, que tiene por objeto:


— Integrar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos, estrate-gias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social;

— Establecer la colaboración entre las dependencias y en-tidades federales en la formulación, ejecución e instru-mentación de programas, acciones e inversiones en ma-teria de desarrollo social;

— Promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social;

— Fomentar la participación de las personas, familias y or-ganizaciones y, en general, de los sectores social y priva-do en el desarrollo social;

— Coordinar las acciones orientadas a la consecución de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social, e

— Impulsar la desconcentración y descentralización de los recursos y acciones para el desarrollo social, la rendición de cuentas y el fortalecimiento del pacto federal.

D. Los sistemas estatales de atención social

La población abierta satisface también sus necesidades de asistencia médica, maternidad y enfermedades no profesionales a través de los servicios de salud estatales destinados a la pobla-ción no asegurada, los cuales pueden desarrollarse a través de servicios otorgados por el seguro popular o a través de programas específicos de las entidades federativas, como es el caso del D. F., de las familias beneficiadas por el programa de servicios médicos y medicamentos gratuitos. En el caso del seguro popular, se con-tabilizan 821,897 personas beneficiadas, las cuales han recibido


429,960 consultas, 361,469 vacunas, 223,560 estudios de labora-torio, 16,667 rayos “X” y 70, 403 acciones preventivas.54

En lo que respecta a las familias beneficiadas y servicios otor-gados por la Secretaría de Salud del D. F. en el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos, se tiene un padrón de 2.994,724 personas, las cuales recibieron 2.944,915 consultas externas, 3.358,573 estudios de laboratorio y 156,190 estudios de rayos “X”. 55

En 2011 el D. F. en materia de prestación de servicios de salud tiene registradas 4.559,979 consultas externas, 645,078 in-gresos de urgencias y 80, 848 intervenciones quirúrgicas. 56

La Secretaría de Salud del Distrito Federal (SSDF) cuenta con 36 hospitales (uno de especialidades, 11 generales, 10 pediá-tricos, 8 materno-infantiles, 1 de especialidades toxicológicas y 5 en reclusorios). además, cuenta con 344 unidades de consulta externa, 8,205 centros de salud, 13 clínicas de especialidad, 8 medibuses, 10 caravanas de salud, 32 unidades de especialida-des médicas que funcionan como centros de atención para adic-ciones, 2 unidades de especialidades médicas para enfermedades crónicas —sobrepeso, obesidad, riesgo cardiovascular y diabetes mellitus—, así como 68 unidades en agencias de ministerio pú-blico, las cuales son atendidas por 23,239 personas, de los cuales 6,665 son médicos, 7,011 enfermeras, 1,330 encargados de servi-cios de diagnóstico y tratamiento, 2,126 profesionistas de otra na-turaleza, 3,889 trabajadores administrativos y 2,228 trabajadores clasificado como otro personal. 57

En el D. F. también destaca el Programa de Seguro de Des-empleo del Distrito Federal, el cual es un sistema de protección que consiste en un beneficio económico mensual equivalente a

54 agenda Estadística 2010, Secretaría de Salud del D. F. http://www.salud.df.gob.mx/ssdf/info_salud/Pagina%20Web%20Agenda%20Estad%C3%ADstica%202010/inicio.html consultado el 7 de octubre de 2011.

55 Idem.56 Idem.57 Idem.


30 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal. El pro-grama se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de oc-tubre de 2007, y entró en vigor al día siguiente de su publicación. El Programa está a cargo de la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal.58 Existe también en el Distrito Federal desde 2003 una pensión de asistencia social, consistente en apoyo alimentario, atención médica y medicamentos gratuitos para la gente mayor de setenta años que radica en la ciudad de México.

a un lado de los sistemas nacionales o estatales de salud, asis-tencia social, desarrollo social, han aparecido otros mecanismos de protección social, que por su amplitud o recursos económicos han superado, quizá, a los anteriores sistemas de vocación nacio-nal (3).

3. La emergencia de una pluralidad de mecanismos de protección social

Los esquemas de protección social han partido del derecho a la protección en salud, establecido en el artículo 4o. constitu-cional, el cual aparece con la reforma constitucional del 2 de di-ciembre de 1982. El artículo 4o., en su párrafo tercero, establece que “…toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá la concurrencia de la Federación y de las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta constitución”.

La regulación constitucional que aparece en el párrafo terce-ro del artículo 4o. es fundamental, porque ya no liga el derecho de atención a la salud con la calidad de trabajador asalariado, sino que se extiende a “toda persona”, independientemente de que sea o no trabajador, de suerte que la protección a los trabajadores no asalariados y otros sectores iniciada bajo el amparo del artículo 123 constitucional, apartado “a”, fracción XXIX, ha sido conti-

58 http://www.df.gob.mx/wb/gdf/seguro_de_desempl


nuada o establecida con claridad, en lo que respecta al derecho a la salud, para “toda persona”, gracias a la reforma de 1982.

así, al lado de los sistemas nacionales y estatales de atención social podemos encontrar el sistema de protección social en salud —seguro popular— (a), el seguro médico para una nueva gene-ración (b), el programa de desarrollo humano Oportunidades y el programa de apoyo alimentario (c) y, el programa 70 y más (d).

a. El sistema de protección social en salud: seguro popular

Según el Registro del Censo de Población y Vivienda del año 2000, el 57.8 por ciento del total de la población del país no está asegurada por alguna institución de seguridad social, por lo cual en la mayoría de los casos la gente posterga e incluso deja de atenderse por el alto costo que el tratamiento involucra y el limi-tado patrimonio del que disponen.59

a partir de 2002 el gobierno implementó, para enfrentar el reto establecido en el Plan Nacional de Salud 2001-2006,60 en coordinación con los gobiernos estatales, el Seguro Popular de Salud. La reforma a la Ley General de Salud (LGS) y su Re-glamento, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2003 y el 5 de abril de 2004, que dan origen al Sistema de Protección Social en Salud, para otorgar los beneficios de la protección financiera en salud a la población no derechohabiente de la seguridad social.

El artículo 77 bis 3 de la Ley General de Salud establece que las familias y personas que no sean derechohabientes de las institu-ciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud se incorporarán al Sistema de Protec-ción Social en Salud que les corresponda en razón de su domicilio, con lo cual gozan de las acciones de protección en salud.

59 Financiamiento justo y protección social universal. La Reforma estructural del sistema de salud en México. México, Secretaría de Salud, 2004, pp.7-13.

60 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de septiembre de 2001.


La reforma establece los lineamientos para incorporar gra-dualmente a todos los mexicanos que por su situación social o la-boral no son derechohabientes de alguna institución de seguridad social. Se establece que su aplicación será competencia de la Se-cretaría de Salud, de los servicios estatales de salud, en términos de la Ley General de Salud y acuerdos de coordinación que para el efecto se suscriban.

La unidad de protección es el núcleo familiar, el cual se pue-de integrar de cualquiera de las siguientes maneras (artículo 77 bis 4, LGS):

I. Por los cónyuges;II. Por la concubina y el concubinario;III. Por el padre y/o la madre no unidos en vínculo matrimo-

nial o concubinato, yIV. Por otros supuestos de titulares y sus beneficiarios que el

Consejo de Salubridad General determine con base en el grado de dependencia y convivencia que justifiquen su asimilación tran-sitoria o permanente a un núcleo familiar.

Se consideran integrantes del núcleo familiar a los hijos y adoptados menores de dieciocho años; a los menores de dicha edad que formen parte del hogar y tengan parentesco de consan-guinidad con las personas señaladas en las fracciones I a III que anteceden; y a los ascendientes directos en línea recta de éstos, mayores de sesenta y cuatro años, que habiten en la misma vivien-da y dependan económicamente de ellos, además de los hijos que tengan hasta veinticinco años, solteros, que prueben ser estudian-tes, o bien, discapacitados dependientes.

Gozan de los beneficios del Sistema de Protección Social en Salud las familias cuyos miembros en lo individual satisfagan los siguientes requisitos:

I. Ser residentes en el territorio nacional;II. No ser derechohabientes de la seguridad social;III. Contar con Clave Única de Registro de Población;IV. Cubran las cuotas familiares correspondientes,V. Cumplan con las obligaciones establecidas en la materia.


La Secretaría de Salud, los estados y el Distrito Federal deben promover las acciones necesarias para que las unidades médi-cas de las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, que se incorporen al Sistema de Pro-tección Social en Salud, provean como mínimo los servicios de consulta externa y hospitalización para las especialidades básicas de medicina interna, cirugía general, gineco-obstetricia, pedia-tría y geriatría, de acuerdo con el nivel de atención, y acrediten previamente su calidad.

La acreditación de la calidad de los servicios prestados debe-rá considerar, al menos, los aspectos siguientes (artículo 77 bis 9, LGS):

I. Prestaciones orientadas a la prevención y el fomento del autocuidado de la salud;

II. aplicación de exámenes preventivos;III. Programación de citas para consultas;IV. atención personalizada;V. Integración de expedientes clínicos;VI. Continuidad de cuidados mediante mecanismos de refe-

rencia y contrarreferencia;VII. Prescripción y surtimiento de medicamentos, yVIII. Información al usuario sobre diagnóstico y pronóstico,

así como del otorgamiento de orientación terapéutica.Los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud deben

proveer de manera integral los servicios de salud y los medica-mentos asociados, sin exigir cuotas distintas a las establecidas en la LGS, siempre que los beneficiarios cumplan con sus obligacio-nes. Con la finalidad de fortalecer el mantenimiento y desarrollo de infraestructura en salud, los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, a partir de las transferencias que reciban en los términos de este Título, deben destinar los recursos necesarios para la inversión en infraestructura médica (artículo 77 b 10).

El Sistema de Protección Social en Salud es financiado de manera solidaria por la Federación, los estados, el Distrito Fede-ral y los beneficiarios. El gobierno federal cubre anualmente una cuota social por cada persona afiliada al sistema de protección


social en salud, la cual será equivalente al 3.92 por ciento de un salario mínimo general vigente diario para el Distrito Federal. La cantidad que resulte se actualiza anualmente de conformidad con la variación anual observada en el Índice Nacional de Pre-cios al Consumidor. La aportación se entrega a los estados y al Distrito Federal; además, el gobierno federal y los gobiernos de los estados y del Distrito Federal efectúan aportaciones solidarias por persona beneficiaria conforme a los siguientes criterios (artícu-lo 77 bis 12, LGS):

I. Una aportación mínima de los Estados y del Distrito Federal por persona es equivalente a la mitad de la cuota social cubierta por el Gobierno Federal, y

II. Una aportación solidaria por parte del Gobierno Federal. Dicha aportación debe representar al menos una y media veces el monto de la cuota social.

Recursos federales transferidos a las entidades deferativas 2004-2010

Millones de pesos

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

3,367.16,382.5

12,170.4

18,898.724,915.6

31,275.436,634.3

746.6%en términosreales

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1/ Recursos transferidos por cuota social y aportación solidaria federal.p/ Cifras preliminares.Fuente: CNPSS, Secretaría de Salud.


Su financiamiento es fundamentalmente público, mediante subsidio, y complementado con una contribución menor de los asegurados, así como por recursos fiscales federales asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La participación es de la siguiente manera:

1) Una contribución del Estado (cuota social) idéntica a la del IMSS y el ISSSTE.

2) Una aportación solidaria equivalente a la cuota patronal, pero que será cubierta por el gobierno federal y los gobier-nos estatales.

3) Finalmente, hay una aportación familiar, proporcional a las capacidades de pago de cada familia, y dicha aportación puede llegar a ser cero en caso de familias muy pobres.

Aportación anual por persona para el ejercicio 2010

Aportaciones federales Aportación estatal Aportación beneficiarios

Cuota social

1/ SMGVDF: salario mínimo general vigente en el Distrito Federal de 2009 actualizado en enero de 2010con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor.Fuente: CNPSS, Secretaría de Salud.

Aportación solidariafederal

Aportación solidariaestatal

Cuota familiar(reserva estatal)

$812.07

3.92%de un

SMNGVDF 1/

1.5 vecesla

cuota social

0.5 vecesla

cuota social

De acuerdocon la

capacidadeconómica

$1,218.11

$406.04


De la cuota social y de las aportaciones solidarias la Secreta-ría de Salud canaliza anualmente el 8% de los recursos al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos establecido. De la cuo-ta social y de las aportaciones solidarias la Secretaría de Salud ca-naliza anualmente el 3% de dichos recursos para la constitución de una previsión presupuestal anual, aplicando dos terceras par-tes para atender las necesidades de infraestructura para atención primaria y especialidades básicas en los estados con mayor mar-ginación social, y una tercera parte para atender las diferencias imprevistas en la demanda de servicios durante cada ejercicio fiscal, así como la garantía del pago por la prestación interestatal de servicios (artículo 77 bis 17 y 77 bis 18, LFG).

Presupuesto ejercido SPSS 2004-2010 (millones de pesos)

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

4,433.988,742.48

17,283.76

26,320.76

34,633.00

43,509.347,997.3

742.3%en términosreales

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1/ Incluye recursos para el seguro popular, operación de la CNPSS y otras acciones.p/ Cifras preliminares.Fuente: CNPSS, Secretaría de Salud.Los recursos ejercidos del SPSS para el periodo 2004 - 2010 se integraronde la forma siguiente:

p/


Presupuesto ejercido SPSS 2004-2010 (millones de pesos)

actualmente los afiliados al Sistema de Protección Social en Salud61 es de 18.910,718 personas, de los cuales son titulares 6.473,437 personas, y beneficiarios62 12.389,344 personas. El nú-mero de personas beneficiarias, prácticamente es la mitad del número de personas beneficiarias en el IMSS: 34.545,220, perso-nas, de las cuales 12.426,147 son trabajadores o asegurados titu-lares (incluye afiliados por cuenta propia), y 18.526,147 personas son beneficiarios.

61 Comprende a los afiliados al Sistema de Protección Social en Salud (segu-ro popular y seguro médico para una nueva generación. 5. Precisiones estadís-ticas nacionales de los indicadores básicos de seguridad social, ocupación y em-pleo. Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2009, indicadores básicos, en www.inegi.org.mx, consultado el 4 de octubre de 2011.

62 Incluye integrantes del núcleo familiar y otros. 5. Precisiones estadísticas nacionales de los indicadores básicos de seguridad social, ocupación y empleo. Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2009, indicadores básicos, en www.inegi.org.mx, consultado el 4 de octubre de 2011.

Ejercicios

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2009Concepto

Total a) +b) +c) 4,433.9 8,742.4 17,283.8 26,320.8 34,633.0 43,509.3 47,997.3 742.3 5.7

a) Seguro popular 4,315.3 7,988.7 16,100.1 25,443.9 32,685.6 40,970.2 47,210.5 751.3 10.3

Cuota social yaportación 3,367.1 6,382.5 12,170.4 18,898.7 24,915.6 31,275.4 36,634.3 746.6 12.2solidaria federalAsignacióncompensatoria 2/

Fondo de previsiónpresupuestal

Fondo de proteccióncontra gastos 620.0 969.6 2,885.4 5,032.9 5,691.8 7,057.3 7,284.7 814.3 -1.1catastróficos

Gasto de opareaciónpara REPSS

b) Operación CNPSS 118.6 294.0 598.3 382.2 476.2 553.0 786.8 416.2 36.3

c) Otras acciones 0.0 459.7 585.4 494.7 1,471.2 1,977.1 N.A. N.A. N.A.

Relaciónporcentual (c/total)

p/ Cifras preliminares.1/ Variación real calculada con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor.2/ Asignación compensatoria, por única vez, para diferencias efectivas por cambio en el esquemade financiamiento, conforme a las previsiones máximas establecidas en el transitorio décimo octavo del PEF 2010.N.A. = No aplica.Fuente: 2004- 2009, Cierre para Cuenta Pública; 2010, cifras preliminares al cierre del ejercicio

Variaciones %1/

2010/ 2010/

- - - - - - 559.7 N.A. N.A.

232.5 514.0 1,044.3 1,512.3 2,078.2 2,646.5 2,731.8 814.3 -1.1

95.7 122.6 - - - - - N.A. N.A.

0.0 5.3 3.4 1.9 4.2 4.6 N.A. N.A. N.A.


B. Seguro Médico para una Nueva Generación

El Seguro Médico para una Nueva Generación es un seguro de gastos médicos voluntario, para los niños nacidos a partir del 1o. de diciembre de 2006 y sus familias, que no estén afiliados a ninguna institución de seguridad social. Entre sus objetivos se encuentran: reducir la carga de enfermedad y discapacidad en los recién nacidos; contribuir a un crecimiento y desarrollo salu-dables durante los primeros años de vida; mejorar la salud de las familias de menos ingresos y avanzar hacia un esquema de ase-guramiento universal.

a partir del 1o. de marzo de 2008 no se realiza cobro alguno a las familias que cuenten con al menos un niño mexicano naci-do a partir del 1o. de diciembre de 2006, que se afilien o reafilien al Sistema de Protección Social en Salud, siempre y cuando de-rivado de la evaluación socioeconómica se ubiquen en los deciles I a VII.

En gran medida el seguro médico para una nueva genera-ción responde a los compromisos que el país ha contraído en ma-teria de salud en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, particularmente la reducción de la mortalidad de los menores de cinco años. Este seguro utiliza como vehículo finan-ciero al seguro popular, y opera en un contexto de colaboración institucional.

Dada la amplia distribución de los nacimientos en todos los ámbitos del país, la atención a la salud es provista por los servicios de salud de las entidades federativas, y en las localidades donde no existan éstos, serán proporcionados por instituciones de segu-ridad social o servicios médicos privados, mediante la firma de los convenios correspondientes.

Los criterios normativos y mecanismos operativos del seguro médico para una nueva generación son implementados por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.


C. Programa Desarrollo Humano Oportunidades y Programa de Apoyo Alimentario

El Programa tiene como objetivo apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema, con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de con-tribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de de-sarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones so-cioeconómicas y calidad de vida. Entre los objetivos específicos se encuentran:63

a. Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en situación de pobreza extrema mediante el acceso a servicios de calidad en materia de educación, salud, alimentación, y la entrega de apoyos monetarios.

b. Integrar acciones de educación, salud y alimentación para que la continuidad escolar no se vea afectada por enferme-dades o desnutrición ni por la necesidad de realizar labores que dificulten la asistencia escolar de los niños y jóvenes.

c. Contribuir a que los niños y jóvenes completen la educa-ción básica y media superior mediante becas escolares cre-cientes, y tengan la posibilidad de continuar hacia estudios superiores.

d. atender la salud y nutrición durante las etapas de gesta-ción, así como en el crecimiento de niños y niñas mediante la entrega de complementos alimenticios, vigilancia médi-ca en las unidades de salud e información para el autocui-dado y la buena alimentación.

63 Las reglas de operación del programa de desarrollo de oportunidades(PDF) (http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/Reglas_de_Operacion_2008_con_links_ 100308.pdf) y Programa de Desarrollo de oportunidades y los componentes del programa de adultos mayores. (http://www.sedesol.gob.mx/archivos/801501/File/fxv/10_Oportunidades.pdf). Consultado el 1o. de febrero de 2009.


e. Fomentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de la familia para me-jorar su educación, salud y alimentación.

f. Promover la participación y respaldo de los padres en el mejoramiento de la calidad de la educación y los servicios de salud para que beneficien a toda la comunidad.

El Programa opera a nivel nacional, en alrededor de cien mil localidades, en los municipios de mayor marginación, en áreas rurales y urbanas. El Programa contempla los siguientes apoyos:

a. Recursos para mujeres, madres de familia, para el ingreso familiar y una mejor alimentación.

b. Becas para niños y jóvenes, a partir de tercero de primaria y hasta el último grado de educación media superior.

c. apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 años para fortalecer su desarrollo.

d. Fondo de ahorro para jóvenes que concluyen su educación media superior.

e. apoyo para útiles escolares.f. Paquete de servicios médicos y sesiones educativas para la

salud.g. Suplementos alimenticios a niños y niñas entre 6 y 23 me-

ses, y con desnutrición entre los 2 y 5 años. También a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.

h. apoyo adicional por cada adulto mayor integrante de las familias beneficiarias, que no reciba recursos del Progra-ma 70 y más.

i. apoyo adicional para el consumo energético de cada hogar.

al inicio del primer trimestre del ejercicio 2006 se tenía un padrón activo de cinco millones de las familias beneficiarias; al cierre del trimestre, el Programa cuenta con un padrón activo de 4 millones 980 mil 252 familias, distribuidas en 92 mil 705 loca-lidades de 2 mil 444 municipios en las 31 entidades federativas de la República mexicana y en el Distrito Federal; el 85.91 por


ciento de las familias se ubican en localidades rurales (incluye las familias de localidades semiurbanas), y el 14.09 por ciento en lo-calidades urbanas, atiende a 5 millones 350 mil 144 becarios y a 803 mil 023 adultos mayores. De las cuatro millones 980 mil 252 familias atendidas un millón 244 mil 441 corresponden a familias que habitan en localidades indígenas (17 mil 662 localidades).

Los montos de los apoyos monetarios y el monto máximo mensual que una familia puede recibir se actualizan de manera semestral tomando en consideración el incremento acumulado del Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica, lo que sig-nifica que las familias beneficiarias reciben de manera mensual:

— $180.00 para alimentación. — $250.00 por cada adulto mayor de 70 años o más. — $915.00 como máximo para familias con hijos solo en

educación básica. — $1,675.00 como máximo para familias que tengan hijos

en educación media superior.

adicionalmente, a partir del primer bimestre del ejercicio 2007 (corresponsabilidad del bimestre noviembre-diciembre de 2006) las familias reciben 50 pesos mensuales como apoyo del componente energético.

a partir de 2010, el Programa Oportunidades opera el Pro-grama de apoyo alimentario (PaL). El acuerdo que modifica las Reglas de Operación del Programa de apoyo alimentario, para el Ejercicio Fiscal 201064 señala que a través del Programa de Desarrollo humano Oportunidades (Oportunidades) se atiende a más de 5 millones de familias, las cuales reciben apoyos en efec-tivo y en especie para mejorar su educación, salud y nutrición.

Sin embargo, señala el acuerdo, la desnutrición y la anemia siguen siendo un problema de salud pública, especialmente en

64 acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de apoyo alimentario, para el Ejercicio Fiscal 2010, Diario Oficial de la Federación: 20/12/2009.


los menores y las mujeres en edad fértil. ante la necesidad de superar la desnutrición en la población, el Programa de apoyo alimentario (Programa), se integra a la estrategia del Ejecutivo Federal para promover, en el marco de una política social inte-gral, acciones para mejorar la alimentación y la nutrición en las familias en condición de pobreza (se refiere a la pobreza de pa-trimonio, que de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), se define como la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta ali-mentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vesti-do, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del in-greso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios).65 En ese sentido, el Programa tiene como fin mejorar la alimentación y la nutrición de las familias beneficiarias, en particular de los niños menores de 5 años y de las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia. El programa se aplica tanto en el ámbito rural como en el urbano.

Señala el acuerdo que

La población objetivo son los hogares en condición de pobreza alimentaria, es la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta, según la define el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social (CONEVaL),66 así como aquellos que sin exceder la condición de pobreza, presentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de educación, nutrición y salud, y que no son atendidos por Oportunidades. Lo anterior, de conformidad con los criterios de elegibilidad, meto-dología de focalización y criterios de prioridad establecidos en las presentes Reglas de Operación… Son elegibles aquellas fa-milias que se encuentran en condición de pobreza alimentaria así como aquellas que sin exceder la condición de pobreza, pre-

65 Dicha definición se puede consultar en www.coneval.gob.mx.66 Se puede consultar en www.coneval.gob.mx.


sentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el adecuado desarrollo de las capacidades de sus integrantes. Las familias tienen como requisito, el proporcionar mediante una encuesta, la información sobre sus características socioeconómicas y demográficas.

El Programa otorga apoyos monetarios directos mensuales a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la canti-dad, calidad y diversidad de su alimentación, buscando por esta vía elevar su estado de nutrición. asimismo, la entrega mensual o bimestral de complementos o leche fortificada, según el gru-po de riesgo al que va dirigido, busca reforzar la alimentación y nutrición infantil y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

adicionalmente, el Programa otorga un apoyo monetario mensual llamado “apoyo alimentario vivir mejor”, el cual tiene como propósito compensar a las familias beneficiarias por el efec-to del alza internacional de los precios de los alimentos. Las fami-lias beneficiarias con hijos de 0 a 9 años reciben bimestralmente un apoyo monetario mensual por cada menor en este rango de edad para fortalecer su desarrollo.

Los apoyos monetarios directos se entregan bimestralmente, en efectivo y en forma individual, a las titulares beneficiarias del Programa. El monto mensual del apoyo alimentario se actualiza semestralmente, en enero y en julio, de acuerdo con la disponi-bilidad presupuestal y tomando en consideración el incremento acumulado del Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica, hasta el mes inmediato anterior al de la actualización. Dicho ín-dice es publicado por el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, previa presentación a la ShCP.

De los recursos destinados al seguro popular, al 31 de diciem-bre de 2010, las aportaciones por concepto de cuota familiar sumaron, como resultado de las evaluaciones socioeconómicas, 212.5 millones de pesos. Considerando las aportaciones de todas aquellas familias del régimen contributivo que estuvieron vigen-


tes durante uno o más trimestres, así como de las denominadas familias unipersonales, es decir, de un solo integrante afiliado, que aportan únicamente el 50% de la cuota familiar que corres-ponda a su decil de ingreso.67

D. Programa 70 y Más

El Programa 70 y Más68 busca abatir el rezago social que en-frentan los adultos mayores de más de setenta años mediante la entrega de apoyos económicos, acciones, servicios, participación social y apoyos. Para tener acceso al Programa se requiere tener setenta años de edad o más; habitar en localidades de hasta 30 mil habitantes, y no ser beneficiario del componente adulto ma-yor del Programa de Desarrollo humano Oportunidades.

III. la controvErsia sobrE la constitucionalidad dE la nuEva lEy

dEl issstE

El 31 de marzo de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Fe-deración el decreto que expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (con excepción de los artículos 42, 75, 101, 193 y 199, los cuales entraron en vi-gor el primero de enero de dos mil ocho) que abrogó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983, con excepción de los artículos 16, 21, 25 y 90 Bis, vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.69

Existe una constante en todo sistema de seguridad social: su financiamiento: no importando el modelo de seguridad social uti-

67 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de resultado 2010.68 http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=80157669 El presente trabajo recoge las reflexiones realizadas de un estudio en-

tregado para su publicación a la SCJN.


lizado, como ya ha sido visto precedentemente (seguros sociales financiados por cotizaciones, modelo bismarckiano, o el sistema nacional de salud financiado por impuestos, modelo berveridgia-no), o incluso modelos mixtos (como lo es el modelo francés), el financiamiento siempre va a ser una preocupación latente, ya sea porque los costos de la medicina se incrementan; aumenta la ex-pectativa de vida de la población;70 disminuye el número de afilia-dos que cotizan, y, entre otras razones, por el aumento de la pobla-ción no asalariada que requiere también de protección social.71 Los problemas que enfrenta la seguridad social fueron algunas de las razones esgrimidas para reformar la Ley del Instituto y modi-ficar la legislación de los trabajadores al servicio del Estado (1). La nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado fue objeto de una andanada sin pre-cedente de juicios de amparo, lo que llevó a la Corte a conocerla, a fin de definir la constitucionalidad de la misma (2). No obstan-te, la resolución de la Corte amerita una serie de observaciones y consideración sobre su contenido (3).

70 Según la Iniciativa con Proyecto de Ley del Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado, del senador Joel ayala, del 13 de diciembre de 2005: “…en 1975 la esperanza de vida en México era de 65 años mientras que en el año 2000 era de 75 años. al mismo tiempo, la edad de retiro disminuyó de 62 a 55 años. además, el número de cotizantes por pensionado cayó de 20 a poco más de 5. Es decir, en 1975 cuando un trabajador se retiraba, había 20 trabajadores activos que contribuían para pagarle su pensión durante dos años y medio, mientras que en el año 2000, sólo había 5 trabajadores acti-vos para pagar una pensión de casi 20 años…”.

71 RISS, “Travailleurs indépendants et travailleurs du secteur informel: en marge de la sécurité social”, Revue Internationale de Securité Sociale, vol. 52, 1999, p. 3.

El saldo más dramático de las políticas de “ajuste estructural” y reconversión no es la creciente plusvalía extraída a los trabajadores de la industria y de la agricultura globalizada, sino la generación de una enorme masa de población sobrante, rebaños humanos que no son “reserva laboral”, sino ejércitos de des-ahuciados, de condenados a muerte por inanición y por falencia. Bartra, ar-mando, “¿a dónde irán los excluidos si el sistema es global?”, Revista del Senado de la República, LVII Legislatura, 2000, p. 39.


1. Los alcances de la nueva Ley del ISSSTE

Los cambios introducidos por la nueva Ley fueron, entre otros, la agrupación de los seguros y la creación de cuentas indi-viduales (a), subsistencia de una responsabilidad del Estado y de una solidaridad limitada, particularmente al individualizar la se-guridad social (b), y la creación de un órgano público encargado de administrar las pensiones de los trabajadores (c).

a. Agrupación de seguros y creación de cuentas individuales

La ley agrupa los 21 seguros, servicios y prestaciones que te-nía la anterior Ley del ISSSTE en cuatro seguros análogos a los que tiene el IMSS, en un rubro de servicios sociales y culturales: retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; invalidez y vida; riesgos del trabajo, y salud.

La nueva ley se inspira en el modelo del Instituto Mexica-no del Seguro Social, que a su vez partió del modelo chileno de pensiones: una cuenta individual propiedad de cada trabajador, que posibilita la migración entre el sector público y privado, re-conociendo el ISSSTE los años de servicio de un trabajador del sector privado (artículo 97). La cuenta individual puede ser in-crementada con un esquema de ahorro solidario, en el que por cada peso que aporte el trabajador, el Estado aportará 3.25 pesos (artículo 100).

Como se desprende, los fondos de pensión no solo intentan responder a necesidades y problemas estrictamente del campo de la seguridad social, sino también a problemas nacionales de ca-rácter económico, tales como el fomento al ahorro interno (artí-culos 244 a 246).

Para tener derecho a la pensión garantizada, los trabajado-res deben tener reconocidos un mínimo de veinticinco años de cotización, exclusivamente en el Instituto. Tratándose de traba-jadores que se encuentren cotizando al Instituto, y que hayan


transferido al mismo los derechos de sus semanas de cotización del IMSS y estas, conjuntamente con sus años de cotización al Instituto, acumulen veinticinco años de cotización, tendrán de-recho a recibir la pensión garantizada establecida en la Ley del Seguro Social; es decir, un salario mínimo (artículo 144).

En materia del seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, por invalidez, muerte, cesantía en edad avan-zada e indemnización global, se divide en dos: el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) y el seguro de invalidez y vida (IV). El seguro de RCV busca prever que un trabajador tenga una vejez digna y decorosa. El seguro de IV busca cubrir dos riesgos: accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan al trabajador desempeñar su labor, de tal manera que pueda contar con un ingreso similar al que tenía con anterioridad al percance y la protección a los familiares y beneficiarios en caso de la muerte del asegurado.

El monto de la RCV (pensión garantizada) es de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacional, que se actualiza anualmente, en el mes de febrero, conforme al cam-bio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor (artículo 92).

La cuantía de la pensión por invalidez es igual a una cuantía básica del treinta y cinco por ciento del promedio del sueldo bá-sico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador, a lo que dicha cuantía no será inferior a la pensión prevista en la Ley del Seguro Social. La cuantía de este beneficio es por un monto máximo de hasta diez veces el salario mínimo (artículo 121).

La cuota por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez correspondiente a los trabajadores se debe ajustar a lo dis-puesto en la tabla siguiente:


Años Cuota a cargo del trabajador

a la entrada en vigor de esta ley 3.5%

2008 4.025%

2009 4.55%

2010 5.075%

2011 5.6%

2012 en adelante 6.125%

B. Responsabilidad del Estado y solidaridad limitada en las cuentas individuales con cuota social

El nuevo sistema guarda elementos del principio de respon-sabilidad del Estado, particularmente porque este busca proteger a los trabajadores del sector privado de menores ingresos, garan-tizándoles una pensión mínima igual a dos salarios mínimos o de un salario mínimo. En el caso de retiro, para los trabajadores de menor ingreso cuyo saldo acumulado en su cuenta individual no sea suficiente para obtener la pensión mínima garantizada, el gobierno federal aportará la diferencia.

Por otro lado, se incorpora una cuota financiada por el Es-tado. La cuota social es un monto fijo que equivale aproximada-mente a cinco punto cinco por ciento de un salario mínimo, y es igual para todos los trabajadores, independientemente de su nivel de ingreso, lo cual le da un carácter progresivo, ya que implica que las pensiones de los trabajadores de menor ingreso se vean incrementadas en una mayor proporción.

asimismo, se duplica el monto de la pensión garantizada, ya que el Estado incrementará sus aportaciones obligatorias a la seguridad social, de 19.75% del salario de cotización a 25.145%.

actualmente las contribuciones para el sistema de pensiones suman el 7% del salario de cotización, y se dividen por partes iguales entre el trabajador y el patrón. Con la nueva ley las con-tribuciones se incrementarán gradualmente para los trabajado-res y para el gobierno, para llegar al equivalente de 12.7%. Los


trabajadores pagarán poco menos de la mitad de ellas con un 6.125% y el resto estarán conformadas por una cuota de 5.15% más la cuota social, que equivale aproximadamente a 1.5% del salario promedio de los trabajadores que cotizan al ISSSTE.

Bajo el nuevo régimen, las aportaciones de los trabajadores activos dejan de financiar a los jubilados, e inician, a partir de este momento, a ahorrar a través de una cuenta individual. El gobier-no federal, a partir de la reforma, se compromete a continuar fi-nanciando y garantizando las pensiones de los jubilados actuales.

Los trabajadores que ingresen al sistema, después de la re-forma, disponen de una cuenta individual en la cual se depositan todas las cuotas y aportaciones para el retiro. Su pensión será igual al monto de todas las cotizaciones del gobierno y del pro-pio trabajador que se hagan a su cuenta individual durante su vida laboral más el rendimiento que estas generen. El trabajador es dueño de estos recursos, independientemente de los años que haya contribuido en su cuenta de ahorro, y, como tal, cuando cambie de trabajo se llevará su cuenta individual a su nueva fuen-te de empleo, ya sea en el sector público o en el privado.

En el caso de los trabajadores en activo, estos cuentan con dos opciones de transición: mantenerse en el régimen actual, con mo-dificaciones que se implementarán gradualmente, o bien recibir un bono de reconocimiento que les permita migrar a una cuenta individual.

C. La creación de un órgano público encargado de administrar las pensiones de los trabajadores

La nueva ley crea un órgano desconcentrado encargado de administrar los recursos de las cuentas individuales de los tra-bajadores, denominado Pensionissste. Dicho organismo puede canalizar el ahorro de los trabajadores a sectores considerados prioritarios para el desarrollo nacional (construcción de vivienda, la generación de energía, la producción de gas y petroquímicos y la construcción de carreteras).


Dentro de sus obligaciones se encuentran también, garanti-zar el mayor rendimiento y seguridad para el ahorro de los tra-bajadores. El Pensionissste opera con recursos obtenidos por las comisiones obtenidas de la administración de los recursos que le corresponden, y no recibe subsidio del gobierno o del Instituto.

2. La constitucionalidad de la nueva Ley del ISSSTE

Las interrogantes sobre la nueva Ley del ISSSTE dieron lu-gar, literalmente hablando, a un alud de amparos (más de 200 mil) por parte de los trabajadores inconformes, teniéndose que concertar la resolución de los mismos en un juzgado de distrito, sirviendo a la Corte diez casos de modelo para resolver, vía revi-sión, los amparos promovidos.

En el amparo en revisión 229/2008, la parte quejosa señaló como garantías violadas en su perjuicio, las consagradas en los artículos 1o., 4o., 14, 16, 22, 92 y 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se-ñala, además, que la sentencia recurrida viola los principios de congruencia y exhaustividad que rigen las resoluciones jurisdic-cionales, ya que se reclamó en su integridad la Ley del ISSSTE, al aislar y estudiar por separado los artículos de la ley, descontex-tualizando los planteamientos de inconstitucionalidad que pre-tendían demostrar que dicha Ley

modifica substancialmente el régimen de seguridad social que re-gulaba la ley abrogada en perjuicio de los trabajadores del Esta-do, en tanto excluye ciertas prestaciones económicas y en especie —como la jubilación, el sistema de ahorro para el retiro y la in-demnización global— y otras las limita al exigir mayores requisi-tos para su otorgamiento, habida cuenta que privatiza el sistema de pensiones.

Respecto a los conceptos de violación, los quejosos señalaron que el proceso legislativo en su totalidad había violado la garantía de irretroactividad de la ley, al desconocer los derechos adquiri-


dos por los trabajadores en el nuevo régimen de seguridad social, que aumentan los requisitos para el otorgamiento de las pensio-nes; limita las prestaciones a las posibilidades financieras del Ins-tituto e incrementa desproporcionalmente las cuotas a cargo del trabajador y privatiza la seguridad social.

al respecto, la Corte señaló que le asistía la razón al quejoso, ya que el juez federal descontextualizó los conceptos de violación esgrimidos en su demanda de garantías, al aislar y estudiar por separado algunos de los preceptos de la Ley del ISSSTE. Sin em-bargo, no fueron considerados fundados los agravios del quejoso, que argumentaban la inconstitucional de la Ley, por derivar de un proceso legislativo viciado (a), la trasgresión, para el quejoso, de la garantía de irretroactividad, al desconocer los derechos ad-quiridos por los trabajadores en materia de seguridad social (b), la violación de la garantía de igualdad jurídica entre los trabaja-dores al servicio del Estado y los trabajadores del sector privado (c), la violación de la garantía de seguridad social (d), la violación de la garantía de irretroactividad y restricción de los beneficios en materia de seguridad social (e), la limitación de las pensiones por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (f), la ilegalidad del Pensionissste (g), la privatización de los servicios de la seguri-dad social (h) y el uso indebido de las aportaciones a la seguridad social (i). Por otro lado, resulta interesante la argumentación de la Corte en la resolución del amparo en revisión, que establece una congruencia entre la nueva Ley del ISSSTE, las normas mí-nimas y principios fundamentales de la seguridad social, que se desprenden del Convenio 10272 de la Organización Internacio-

72 Convenio adoptado el 28 de junio de 1952, en vigor el 27 de abril de 1955. Ratificado por México el 12 de diciembre de 1961.

El Convenio establece la norma mínima en materia de seguridad social, así como las condiciones para poder acceder a dichas normas. Se integra de nueve ramas de seguridad: asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez y prestaciones de sobre vivientes. El Convenio ofrece la posibilidad de ratificarlo aceptando al menos tres de las nueve ramas, y posteriormente acatando las obligaciones de las otras ramas.


nal del Trabajo (OIT), denominado Convenio sobre la Seguridad Social, norma mínima (j).

a. La validez del proceso legislativo

Varios son los elementos señalados por el quejoso, entre los que se encuentran la violación de la garantía de audiencia (i) el proceso viciado de aprobación de la Ley (ii) y la publicación de la nueva Ley en un día inhábil (iii).

a. La ausencia de violación de la garantía de audiencia

Los quejosos argumentaron que la nueva Ley del ISSSTE transgredió la garantía de audiencia tutelada por el artículo 14 de la Constitución, en virtud de que el Congreso de la Unión la aprobó sin escuchar previamente a los trabajadores destinatarios de la misma. al respecto, la Corte consideró infundado el agra-vio, ya que al Poder Legislativo no le es aplicable la garantía de previa audiencia contemplada por el artículo 14 constitucional, porque el objeto de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales, y si se le obligara a respetar la garantía de audiencia se haría imposible o ineficaz la actividad legislativa, además de que la rectoría y planeación económica del Estado, que implica la intervención a los diversos sectores de la población —privado, público y social—, no implica una obligación para el Estado antes de discutir y aprobar una ley, como parte del proce-so de creación.

b. La ausencia de violación del proceso legislativo

La parte quejosa aduce que las comisiones que presentaron el dictamen de la nueva Ley del ISSSTE por parte del Senado no tenían las facultades para hacerlo, en términos de la Ley Or-


gánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. al respecto, la Corte desprende de la exposición de motivos de la nueva Ley del ISSSTE, que su creación obedeció a la necesidad de implementar un nuevo sistema de seguridad social que dé

solución a un delicado problema social que se manifiesta día a día en la inconformidad de los derechohabientes del ISSSTE, en la grandísima deficiencia de sus servicios de salud, en la falta de re-cursos para financiar programas de beneficio colectivo y en el ries-go cierto de que en un lapso breve sea imposible financiar el pago de las pensiones, con la afectación a cientos de miles de familias que dependen de ese ingreso.

Por lo que la ley reclamada no violó las garantías de funda-mentación y motivación, ya que fue expedida por el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 123, apartado B, fracción XI, constitucional, habida cuenta que fue creada en atención a relaciones entre trabajadores y empleadores que reclamaban ser jurídicamente reguladas.

c. La publicación en día inhábil

La parte quejosa estimó que la ley reclamada es inconstitu-cional por haber sido publicada en un día inhábil, contraviniendo el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento administrativo, que establece que las actuaciones administrativas se practicarán en días hábiles. al respecto la Corte señaló que el argumento es inoperante, porque la inconstitucionalidad de una norma de observancia general depende de su contrariedad con la Constitu-ción, y no de su oposición con algún ordenamiento secundario.

B. El respeto de la garantía de irretroactividad

La Corte consideró que el nuevo régimen de seguridad so-cial no puede estimarse retroactivo en virtud de que rige hacia el


futuro; es decir, a partir de que entró en vigor la ley reclamada y, por ende, el hecho de que se requieran más años de edad o de cotización para tener derecho a una pensión y se aumenten las cuotas a cargo del trabajador no puede dar lugar a estimar que desconoce derechos adquiridos que contenía la ley derogada ni que se modifican supuestos de la ley. al respecto, la Corte hace una diferencia entre derechos adquiridos y expectativas de dere-chos. En seguida la Corte se refiere a los nuevos trabajadores y a los trabajadores ya pensionados (i), y por otro lado, a los trabaja-dores en activo (ii), aduciendo ausencia de agravios.

a. Lo infundado de la afectación a nuevos trabajadores y a los jubilados

La Corte consideró que los trabajadores que empiezan a co-tizar al ISSSTE con posterioridad al primero de abril de dos mil siete no puede estimarse que se viole algún derecho, y mucho menos que hayan adquirido algún derecho al amparo de la ley derogada, por lo que la nueva ley en nada les afecta.

Respecto a los jubilados con anterioridad a la fecha en co-mento y sus familiares derechohabientes, la ley impugnada no afecta los derechos que adquirieron durante la vigencia de la ley anterior, ya que en su artículo décimo octavo transitorio expre-samente señala que “Los jubilados, pensionados o sus familiares derechohabientes, que al entrar en vigor de esta Ley, gocen de los beneficios que les otorga la Ley que se abroga continuarán ejer-ciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento”. ade-más, en su artículo décimo noveno transitorio establece que para el pago de las pensiones en curso, el gobierno federal transferirá al Instituto los recursos necesarios, los cuales no se considerarán ingresos de éste y a lo que su contabilidad deberá llevarse por separado.


b. Los trabajadores en activo y la ausencia de retroactividad

Con relación a los trabajadores en activo, la Corte señaló que el esquema de transición que prevé la ley reclamada consiste en dejar elegir a los trabajadores que se encontraban en activo al primero de abril de 2007 entre mantenerse en el sistema de pensiones previsto en la ley anterior con ciertas modificaciones, o bien migrar al nue-vo sistema de “cuentas individuales”, mediante la entrega de un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios.

Para la Corte, los trabajadores que se encontraban en activo al entrar en vigor la ley reclamada tampoco puede estimarse que se viole en su perjuicio la garantía de irretroactividad de la ley, en tanto se les concede el derecho a elegir entre mantenerse en el sistema de pensiones previsto en la ley que se deroga con modi-ficaciones que se implementarán gradualmente, o bien migrar al nuevo sistema de cuentas individuales mediante el otorgamiento de un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios.

Por otro lado, la Corte precisa que la implementación del nuevo sistema de pensiones, denominado de “cuentas individua-les”, tampoco da lugar a estimar que la ley impugnada viola la garantía de irretroactividad que consagra el artículo 14 constitu-cional, ya que para efectos de la seguridad social, el principio de solidaridad no puede entenderse en el sentido de que es respon-sabilidad del Estado financiar y proporcionar todos los beneficios respectivos, como lo son las pensiones, y menos aún que estas deban cubrirse con las aportaciones de los trabajadores en activo y el subsidio del gobierno federal.

C. Trabajadores al servicio del Estado y trabajadores del sector privado: ausencia de violación de la garantía de igualdad jurídica

La parte quejosa señaló que el artículo séptimo transitorio de la ley impugnada viola la garantía de igualdad jurídica, porque obliga a los trabajadores del Estado a ejercer su derecho de op-


ción, antes de actualizarse cualquier supuesto de pensión. Situa-ción completamente diferente a la ocurrida cuando se modificó la ley de IMMS. En esta ley los trabajadores que ya cotizaban antes de la entrada en vigor de la nueva ley (1997), pudieron optar por el nuevo esquema de pensiones que el ordenamiento previó, o por el que establecía la ley derogada, hasta el momento de pensionarse. Caso contrario para los trabajadores al servicio del Estado, ya que, antes de jubilarse, deben escoger por una de las dos opciones que les planteara la nueva ley.

al respecto, la Corte estimó que no se puede hacer el para-lelismo señalado por la quejosa, simplemente porque los traba-jadores al servicio del Estado y del sector privado son diferentes; no pueden ser tratados como iguales. La Corte consideró que el concepto de violación es infundado, porque parte de una falsa premisa de considerar que los trabajadores del Estado y el resto de los trabajadores se encuentran en la misma situación jurídica. Para la Corte, esto no es así, debido a que

las relaciones de trabajo entre los sujetos que prestan sus servicios al Estado y los que prestan sus servicios a un particular, son de distinta naturaleza, ya que mientras éstos (obreros) laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, los servido-res públicos trabajan para instituciones de interés general, consti-tuyéndose en colaboradores en el ejercicio de la función pública, lo que evidencia, que sin desconocer los derechos fundamentales de los trabajadores, el Constituyente Permanente estimó necesa-rio otorgar un tratamiento igual a los que se encuentran bajo una misma situación jurídica y desigual a los que se colocan en situa-ciones jurídicas disímiles. Por lo que, el trato diferente que se da a los sujetos de los distintos regímenes de seguridad social, por sí, no puede estimarse como una transgresión a la garantía de igualdad jurídica que consagra el artículo 1o. constitucional.

Para la Corte, los servidores públicos y el resto de los trabaja-dores no se encuentran en una misma situación jurídica, debido a que sus relaciones laborales son de diversa naturaleza.


D. El respeto de la garantía de seguridad social

Para la Corte, según se desprende de la exposición de mo-tivos de la Ley en comento, la razón que motivó la reforma al régimen del ISSSTE es la crisis financiera que este atraviesa, y que reduce su capacidad para hacer frente a sus obligaciones, por lo que no es posible mantener el sistema actual de pensiones. En ese sentido, el aumento de la edad mínima para poder gozar de una pensión de jubilación de retiro por edad y tiempo de servi-cios o de cesantía en edad avanzada, así como el incremento de las cuotas respectivas se encuentra plenamente justificado, ya que el Estado como tal no tiene la obligación de cubrir, con cargo al presupuesto federal, el pago de las pensiones, por lo que no se viola la garantía de seguridad social.

E. Ausencia de violación de la garantía de irretroactividad y de restricción de los beneficios en materia de seguridad social

La Corte consideró que el artículo 4o., fracciones III y IV, de la ley reclamada, no viola las garantías de irretroactividad, de confiscación y de seguridad social que consagran los artículos 14, 22 y 123, apartado B, fracción XI, incisos c) y e), de la Constitu-ción general de la República, puesto que, al contrario de lo que sostiene la quejosa, no elimina las prestaciones consistentes en la venta de productos básicos a precios módicos y de consumo para el hogar, servicios funerarios, capacitación e instalaciones deportivas para el fomento del deporte, así como centros turís-ticos y otros servicios que tienen como propósito mejorar el ni-vel de vida de los trabajadores, habida cuenta que contempla los servicios sociales y culturales que garantiza el citado artículo 123 constitucional.

Solamente los condiciona a las posibilidades financieras del fondo respectivo, lo cual tampoco permite considerar que los ar-tículos 195 a 199 de la ley reclamada violen las garantías cons-titucionales en comento, ya que tales prestaciones se otorgan en


los términos previstos en las normas vigentes en la época en que se solicitan, y no así conforme a las disposiciones que estuvieron vigentes cuando los beneficiarios ingresaron al régimen de segu-ridad social de que se trata, de ahí que no pueda estimarse que se violan derechos adquiridos al amparo de la ley derogada.

F. Infundada limitación a diez salarios mínimos el monto de las pensiones por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez

El quejoso consideró que los artículos 141 a 148 de la ley re-clamada violan la garantía de no discriminación y menoscaban los derechos de los trabajadores, puesto que los regímenes de seguridad social que se prevén en los apartados a y B del artícu-lo 123 constitucional son diversos, con lo cual se impide que los trabajadores se vean beneficiados por los derechos adquiridos en uno y otro, por lo que una persona no podrá jubilarse por la Ley del ISSSTE y del IMSS al mismo tiempo, pudiendo solo acumular sus cotizaciones, pero con el límite de diez salarios mínimos.

Sin embargo, la Corte consideró que el concepto de violación es infundado, porque la garantía de no discriminación que consa-gra el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional no proscribe cualquier distinción de trato entre las personas, sino sólo aquellas que atenten contra la dignidad humana, así como las que tengan por efecto anular o menoscabar sus derechos y libertades, o bien la igualdad real de oportunidades.

además, bajo el esquema de la nueva Ley del ISSSTE no se limita a diez salarios mínimos el monto de las pensiones por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, salvo en el caso de los seguros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, cuestión tal que se justifica, limitación que se justifica porque las prestaciones inhe-rentes a estos seguros y sus respectivas pensiones se cubren con cargo a las reservas constituidas por el Instituto para tal fin.


G. La legalidad del Pensionissste

La parte quejosa señalo que la Ley impugnada prevé la crea-ción del Pensionissste, sin considerar que la Ley Orgánica de la administración Pública da sustento para crear órganos descon-centrados a las secretarías de Estado y departamentos adminis-trativos, no así a los organismos descentralizados, como lo es el ISSSTE. Por tanto, el origen del Pensionissste resulta ilegal, por lo que, en consecuencia, sus actos serán ilegales; además de care-cer de competencia.

al respecto, la Corte señaló que el Pensionissste no fue crea-do por el ISSSTE, sino mediante la nueva ley que regula dicho Instituto, emitida por el Congreso de la Unión, por lo que la creación del órgano administrativo desconcentrado denominado por la propia ley como Pensionissste no viola su procedimiento de creación, y en consecuencia sus actos no pueden considerarse inconstitucionales, ni carece de competencia para aplicar la nue-va Ley.

La Corte señaló, además, que si la quejosa quiso referirse a que de conformidad con la Ley Orgánica de la administración Pública solo las secretarías de Estado pueden contar con órga-nos desconcentrados, dicho argumento también es infundado, porque constitucionalmente no existe impedimento para que los órganos de la administración pública paraestatal, como los orga-nismos descentralizados, puedan también contar con ese tipo de órganos. Para la Corte, una lectura sistemática y funcional de los preceptos constitucionales —90 y 73, fracción XXX—, de la Ley Orgánica de la administración Pública Federal y de las demás leyes que regulan dicha administración, como lo es la Ley Fede-ral de Entidades Paraestatales, se llega a la conclusión de que el legislador está autorizado para crear los órganos necesarios para hacer efectiva la distribución de los negocios del orden adminis-trativo de la Federación, entre los cuales estarían los órganos ad-ministrativos desconcentrados adscritos a la administración pú-blica paraestatal.


h. La infundada privatización de los servicios de la seguridad social

Según la quejosa, la nueva Ley del ISSSTE condena a priva-tizar los servicios de seguridad social al bursatilizar las aportacio-nes, ya que el artículo 109 de dicha ley prevé que los fondos de los trabajadores pueden invertirse en los proyectos prioritarios, como son infraestructura carretera y generación de energéticos. además, continúa señalando, al ser áreas que hasta hoy son ac-tividades exclusivas del Estado, tales inversiones serían ilegales, salvo que se esté pensando en respaldar los proyectos de inversión de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad, así como el rescate carretero con los nuevos fondos de los de pen-siones del ISSSTE, lo que sería un negocio privado con fondos de los trabajadores.

Para la Corte, el anterior razonamiento es infundado, porque si bien es cierto que Pensionissste se encuentra facultado para invertir los recursos de las cuentas individuales, estas nunca de-jan de ser parte de los trabajadores. Solo se busca con dichas inversiones una mayor rentabilidad. además de que los recursos nunca dejan de formar parte de los ingresos que el propio Estado maneja, puesto que las actividades a las que se dirigen esos recur-sos son de carácter público.

Para la Corte, privatizar

implica transferir una actividad gubernamental al sector priva-do, por lo tanto, el invertir recursos en actividades productivas, la construcción de carreteras, la construcción de vivienda, la genera-ción de energía y la producción de gas y petroquímicos, no puede actualizar tal supuesto, es decir, por el hecho de que el PENSIO-NISSSTE lleve a cabo la inversión —bursátil— de los recursos que administra no se está transfiriendo al sector privado los servi-cios de salud y mucho menos implicaría actualizar la figura de la privatización el que se inviertan recursos públicos en actividades privadas o públicas.


La parte quejosa señaló también que la nueva Ley del ISSSTE privatiza la seguridad social, porque se debe contratar con una aseguradora el seguro de retiro, cesantía en edad avan-zada y vejez, en lugar de que sea el propio Estado el que propor-cione la pensión correspondiente. El Estado, según la parte que-josa, deja de responder ante una eventual quiebra de la empresa privada antes referida.

Dicho razonamiento también es considerado infundado por la Corte, ya que la nueva ley del ISSSTE, si bien es cierto que establece que los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez serán administrados por las afores, para inver-tirse en las sociedades de inversión especializadas de retiro (Siefo-res), cierto es también que según la Ley de los Sistemas de ahorro para el Retiro (artículo 39) solo se permite que los recursos de los trabajadores y la reserva especial de la afore sean invertidos en las Siefores, de manera tal que cualquier contingencia que tenga la afore (laboral, fiscal, administrativa o mercantil) no afecta los recursos de los trabajadores. además de que la fracción IV del artículo 48 de la Ley de los Sistemas de ahorro para el Retiro prohíbe a las Siefores (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro) “dar y otorgar garantía o avales, así como grabar de cualquier forma su patrimonio salvo lo dispuesto por esta ley”. asimismo, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros prevé un régimen más estricto para estas compañías de seguros, al establecer en el artículo 52-bis un siste-ma de reservas especiales en adición a las que actualmente tiene solo por ser aseguradoras. además, el artículo 52-bis 1 de la ley en comento establece la constitución de un fondo especial que deben constituir estas empresas a través de un fideicomiso irre-vocable, cuyo objeto es el contar con recursos financieros para el adecuado funcionamiento de estos seguros.

I. El uso indebido de las aportaciones a la seguridad social

La parte quejosa argumentó que la Ley del ISSSTE violenta diversas garantías constitucionales, toda vez que las aportaciones


de seguridad social son utilizadas para fines diversos a los seña-lados tanto en el Código Fiscal de la Federación como en la pro-pia ley impugnada. Según la parte quejosa, no procede dar a las contribuciones de seguridad social otro fin diferente al señalado en las leyes; es decir, no puede con las mismas financiar negocios particulares mediante el esquema afore-Siefore.

Para la Corte, el argumento de la parte quejosa es infundado, ya que las aportaciones que por concepto de seguridad social se realizan en ningún momento son destinadas a la consecución de objetivos diferentes a los señalados en la propia ley, ya que con independencia de que los fondos correspondientes se encuentren físicamente en el ISSSTE, en el Pensionissste o en una administra-dora de fondos para el retiro, tales aportaciones forman parte del régimen de seguridad social, y su fin será precisamente ese: el de cumplir con los postulados contenidos en la fracción XI del inciso B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, que es, precisamente, la seguridad social de los tra-bajadores al servicio del Estado y los incorporados por convenio.

J. La armonía de la nueva Ley del ISSSTE con el Convenio 102 de la OIT

En el considerando trigésimo quinto del amparo en comento, la Corte hace evidente que la Ley impugnada, al contrario de lo que afirma la parte quejosa, sí es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución. Señala, además, que la Ley impugnada se encuentra en sintonía con los instrumentos internacionales en materia de seguridad social, ya que cubre los mínimos generales que establecen los instrumentos internaciona-les de derechos humanos, así como la norma mínima internacio-nal, Convenio 102, en materia de seguridad social, ratificado por México,73 instrumento internacional que define las nueve ramas clásicas de la seguridad social, con sus respectivos niveles mínimos.

73 La Corte señaló que “a mayor abundamiento, para analizar si la nueva Ley del ISSSTE satisface los estándares internacionales en materia de derechos


En el considerando en comento la Corte señala la congruen-cia con ocho de las nueve ramas clásicas que contempla el Con-venio 102 de la OIT, instrumento internacional que ha sido rati-ficado por nuestro país.

— Los artículos 7 y 8 del Convenio 102, que contienen la prestación de “asistencia médica”, encuentran su refe-rente en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales de los Trabajadores del Estado vigente, a través del “seguro de salud”, regulado por el artículo 27.

— Las “prestaciones monetarias de enfermedad”, previstas en los artículos 13 y 14 del Convenio 102, encuentran su referente en el seguro de salud, en particular con el con-tenido del numeral 37 de la Ley del ISSSTE.

— La “prestación de vejez” definida en los artículos 25 a 28 del Convenio 102, se garantiza en la Ley del ISSSTE, a través del “seguro de vejez” previsto en el artículo 88 de dicha ley.

— Las “prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional”, reguladas en los artículos 31 a 38 del Convenio 102, se contemplan en el “seguro de riesgos del trabajo”, regulado en el artículo 56 de la Ley impugnada.

— Las “prestaciones de maternidad” establecidas en los ar-tículos 46 a 52 del Convenio 102, encuentran su símil en

humanos, en primer lugar debemos definir que instrumentos internacionales incorporan el derecho a la seguridad social y sus alcances. En ese sentido ten-emos que se reconoce tal derecho en la Declaración Universal de Derechos humanos (artículos 22 y 25); en el Pacto Internacional de Derechos humanos (artículos 9, 10.2 10.3); en la Declaración americana de los Derechos y Deberes del hombre (artículo XVI); en la Convención americana sobre Derechos hu-manos (artículo 26); en el Protocolo de ‘San Salvador’ en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9) y de manera especializada en el Convenio no. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguri-dad social (norma mínima)…”.


el “seguro de salud” regulado en el artículo 27 de la Ley del ISSSTE.

— La “prestación de invalidez”, regulada de los artículos 53 a 58 del Convenio 102, se cubre en la Ley del ISSSTE en el capítulo séptimo relativo al “Seguro de invalidez”.

— La “prestación de sobrevivientes”, regulada en los artícu-los 59 a 64 del Convenio 102, se contempla en el capítulo séptimo, sección tercera, correspondientes a la “Pensión por causa de muerte”.

— Las prestaciones de vejez, invalidez y de sobrevivien-tes, reguladas en el Convenio 102, señala la Corte, con una argumentación un tanto extraña, ya que señala que “también se contienen en el anterior sistema de pensio-nes modificado, es decir, en el capítulo V, del Título Se-gundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecien-tos ochenta y tres”, en el cual se contiene la “pensión por cesantía en edad avanzada”, la “pensión por invalidez”, así como la “pensión por causa de muerte”.

— Las “prestaciones familiares”, reguladas en los artículos 39 a 45 del Convenio 102 y la “prestación de desempleo” a que se refiere el artículo 19 del mismo Convenio “se señala que no se encuentran dentro de los apartados que fueron aceptados por México al momento de ratificar di-cho documento internacional”.

La Corte, además, señala que la nueva Ley del ISSSTE con-tiene beneficios adicionales que no se encuentran en el Conve-nio 102 (préstamos personales y los créditos para la vivienda, así como los servicios sociales y culturales).

3. Crítica a la resolución de la Corte sobre la constitucionalidad de la nueva Ley del ISSSTE

La trascendental resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación permite reflexionar sobre la garantía de irretroac-


tividad de la ley y los votos particulares (a); la justificación de un régimen diferenciado para los trabajadores por el hecho de ser servidores públicos en materia de seguridad social (b); sobre la diferencia de naturaleza jurídica entre trabajadores del sector pú-blico y privado, pero la igualdad para pensionarse (c); acerca de la fundada o infundada privatización de los servicios de la seguridad social (d); particularmente del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (e); la validez del lucro en la administración de los seguros de los trabajadores (f); sobre la exclusión de los tra-bajadores en la administración de sus seguros (g); la armonía de la nueva Ley del ISSSTE con el Convenio 102 de la OIT y los principios de la seguridad social (h); las opiniones vertidas por la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomen-daciones de la OIT (i), así como la consideración de la equidad (j).

a. La garantía de irretroactividad y los votos particulares

Para la Corte, no hubo violación de la garantía de irretroac-tividad de la ley, puesto que los trabajadores al servicio del Es-tado pueden elegir entre mantenerse en el sistema de pensiones modificado o migrar al nuevo sistema de cuentas individuales, mediante el otorgamiento de un bono de reconocimiento de be-neficios pensionarios. al respecto, destaca el voto de minoría74 formulado por los ministros Juan N. Silva Meza y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.

74 Voto de minoría que formulan los ministros Juan N. Silva Meza y presi-dente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, en los amparos en revisión números 220, 218, 219, 221, 229, 235, 236, 241, 252 y 237, todos de 2008, promovidos por los siguientes quejosos, respectivamente: alma Rosa Sandoval Rodríguez y coagraviados; José Luis Olivares Cervantes y coagraviados; José del Carmen de la Torre Mendoza y coagraviados; Socorro Fregoso Fregoso y coagraviados; Rosa Carmina Barrera Salinas y coagraviados; Pablo Merino Santos y coagra-viados; Joel Espinoza Perales y coagraviados; María Inés Ortiz Piza y coagravia-dos; Silvia Sánchez arellano y coagraviados; y José atenógenes Ramos Santos y coagraviados; fallados en sesión del diecinueve de junio de dos mil ocho, por el tribunal pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Para los ministros, sí existe un vicio de retroactividad en per-juicio de los trabajadores activos, porque el cambio en el sistema de seguridad social con las modalidades previstas en el artículo décimo transitorio de la nueva Ley los saca de dicho régimen,

ya que a pesar de que se establece una opción, ésta no es perma-necer en el sistema como estaban o ir al nuevo régimen, sino ir a dos nuevas posibilidades que son diferentes: una, contrastante-mente diferente con el régimen actual, otra se dice, se asemeja mucho al régimen actual, pero aun asemejándose mucho al ré-gimen actual imprime modalidades muy importantes, que desde nuestro punto de vista afectan derechos adquiridos.

Con claridad, señalan los señores ministros, sí se viola el prin-cipio de irretroactividad, ya que los trabajadores no pueden optar por el antiguo sistema de pensiones, tal y como se encontraba, pueden escogerlo, pero es el antiguo modelo con modificaciones.

Es una violación al principio de retroactividad de la ley, por-que no se trata, como sostuvo la mayoría de ministros, de una mera expectativa de derechos, entendiendo como derechos ad-quiridos “cualquier bien que ingresa al patrimonio del trabajador por la vía que se le caracterice, constituye un derecho adquirido sin más”. Derecho que no es necesario ubicarlo en ninguna posi-ción doctrinal, sino solo en el contenido mismo del calificativo del derecho adquirido y reconocido como tal en la Constitución y en la legislación ordinaria desprendida de dicho instrumento funda-mental. Lo que importa, señalan los ministros, es el fundamento constitucional y legal del calificativo de derechos adquiridos, no si estos se determinan en atención a determinada teoría, como lo pueden ser: la teoría de los derechos adquiridos, las expectativas de derecho y la teoría de los componentes de las normas.

El voto de minoría de los ministros no desconoce la posibili-dad de reestructuración o reconfiguración del sistema de seguri-dad social. Sin embargo, los cambios no deben rebasar los princi-pios constitucionales de los trabajadores contenidos en el artículo


123, apartado B, fracción XI, de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Señala el voto en minoría de los ministros Silva Meza y Ortiz Mayagoita, que el silogismo de la mayoría es inadecuado, porque en realidad, si bien es cierto que los trabajadores “conservan su derecho” de optar por el antiguo sistema de pensiones, se trata de un modelo que no permaneció incólume, sino que fue modi-ficado, por lo que en realidad los trabajadores tienen que optar por dos sistemas diferentes. La misma Corte reconoció que la op-ción de los trabajadores es elegir entre mantenerse en el sistema antiguamente existente, pero modificado. Compartimos la opinión expresada en el voto minoritario por los ministros Silva Meza y Ortiz Mayagoita en el sentido de que sí existe violación al prin-cipio de irretroactividad de la ley; asimismo, es de resaltar que el tema no generó unanimidad dentro de los propios ministros.

B. ¿Es justificable un régimen diferenciado para los trabajadores por el hecho de ser servidores públicos en materia de seguridad social?

La Corte desechó la violación a la garantía de igualdad ju-rídica por el trato diferenciado que se les da a los trabajadores del sector público en relación con aquellos del sector privado, al señalar que estos no se encuentran en la misma situación jurídi-ca, por lo que es factible la existencia de distintos regímenes de seguridad social. La Corte señaló que

las relaciones de trabajo entre los sujetos que prestan sus servicios al Estado y los que prestan sus servicios a un particular, son de distinta naturaleza, ya que mientras éstos (obreros) laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, los servido-res públicos trabajan para instituciones de interés general, consti-tuyéndose en colaboradores en el ejercicio de la función pública, lo que evidencia, que sin desconocer los derechos fundamentales de los trabajadores, el Constituyente Permanente estimó necesa-


rio otorgar un tratamiento igual a los que se encuentran bajo una misma situación jurídica y desigual, a los que se colocan en situa-ciones jurídicas disímiles.

al respecto, diferimos con la argumentación de la Corte, puesto que pareciera ser que la condición de trabajador permite, y más aún de trabajador al servicio del Estado, omitir el principio de igualdad ante la ley. La misma Constitución establece que no se puede hacer distinción entre los trabajadores, sin importar su condición. La Constitución, en su artículo primero, establece que en los “Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”.

De la lectura del artículo 123, apartado B, no se desprende una situación jurídica diferente por el sujeto a quien prestan su trabajo ni la existencia de una desigualdad jurídica.

Por un lado, resalta que la Corte denomine a los servido-res públicos como colaboradores en el ejercicio de la función pública,75 por dos razones. En primer lugar porque la expresión “co-laboradores de la función pública” aparece en el corazón de la Carta del Lavoro de Italia de 1927, documento en donde se habla de la colaboración entre las fuerzas productivas con el Estado.76

75 Sin duda la expresión fue tomada de la exposición de motivos del proyec-to de reformas a la Constitución general de la República el 5 de diciembre de1960, enviada a la Cámara de Senadores por el presidente adolfo López Mateos, tendientes a incorporar en ella los principios de protección para el tra-bajo de los servidores del Estado. Es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en general, con sus respectivos patrones, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos del Estado, puesto que aquellos laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, mientras que estos trabajan para instituciones de interés general, constituyéndose en últimos cola-boradores en el ejercicio de la función pública.

76 “VII. Lo Stato corporativo considera l’iniziativa privata nel campo del-la produzione come lo sfruttamento più efficace e più utile nell’interesse della


De hecho, la Carta de Lavoro señala que la seguridad social es otra de las manifestaciones del principio de colaboración.77 Igualmen-te, en la alemania nacionalista, la ley del trabajo (Gesetz zur Ord-nung der nationalen Arbeit) señalaba en su artículo primero que “en la empresa trabajan unidos el empresario, como Führer y los em-pleados y trabajadores como séquito, para el mejor desarrollo de los fines de la empresa y utilidad del pueblo y del Estado”.78

Por otro lado, porque la doctrina79 y la jurisprudencia de la propia Corte han reconocido que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación laboral,80 y no de derecho adminis-

Nazione. L’organizzazione privata della produzione essendo una funzione di interesse nazionale, l’organizzazione della impresa è responsabile dell’indirizzo della produzione di fronte allo Stato. Dalla collaborazione delle forze produttive deriva fra esse reciprocità di diritti e di doveri. Il prestatore d’opera, tecnico, impiegato, od operaio, è un collaboratore attivo dell’impresa economica, la di-rezione della quale spetta al datore di lavoro che ne ha la responsabilità”.

77 “XXVI. La previdenza è un’alta manifestazione del principio di collabo-razione. Il datore di lavoro e il prestatore d’opera devono concorrere propor-zionalmente agli oneri di essa. Lo Stato, mediante gli organi corporativi e le associazioni professionali, procurerà di coordinare e di unificare, quanto è più possibile, il sistema e gli istituti della previdenza”.

78 Cueva, Mario de la, Derecho mexicano del trabajo, t. I, México, Porrúa, 1961, p. 204.

79 Ricord, humberto E., “El derecho burocrático mexicano materias que lo integran”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México; Reynoso Castillo, Carlos, Curso de derecho burocrático, México, Porrúa, 2010, 268 pp.

80 Registro 200372. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuen-te: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. I, junio de 1995. Tesis: P. XX-VIII/95. Tesis aislada. Materia(s): laboral, Constitucional. “REscisión dE la rElación laboral por causa imputablE al Estado patrón. La lEy FEdEral dE los trabaJadorEs al sErvicio dEl Estado no viola la garantía dE igualdad, por no concEdEr acción a los trabaJadorEs burocráticos. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado no viola la garantía constitucional de igualdad al no conceder a los trabajadores burocráticos una acción similar a la que tienen los trabajadores ordinarios para rescindir la relación laboral por causa imputable al patrón, pues de lo dispuesto por el apartado “B” del artículo 123 de la Ley Fundamental, se desprende que fue intención del Constituyente establecer una diferencia clara entre el trabajo ordinario y el trabajo burocrático, considerando la naturaleza de la relación que


trativo. En ese sentido, los trabajadores al servicio del Estado no pueden ser considerados como colaboradores en el ejercicio de la

existe en uno y otro, así como la posición de los sujetos que en ella intervienen, pues mientras en el primero interviene la libre voluntad de las partes, cuyo contenido puede ser determinado por éstos dentro de los límites protectores que fijan las normas de orden público tendientes a salvaguardar el equilibrio entre los factores de la producción, en el segundo la relación nace como con-secuencia de un acto de nombramiento, además de que el desempeño de la función no se encuentra sujeto a la libre voluntad del titular de la dependencia burocrática y del servidor, sino predeterminado por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables; estas notas distintivas, de las que derivan otras no menos importantes, permiten considerar que en el aspecto examinado no puede darse al trabajador burocrático el mismo tratamiento que la Constitución da al trabajador ordinario, pues tratándose del principio de igualdad, es necesario atender no sólo a las semejanzas existentes entre dos categorías de sujetos, sino también a las diferencias que justifiquen un trato desigual, y la rescisión, por causa imputable al patrón, que en el trabajo ordinario encuentra su fundamen-to en la aplicación de la cláusula común a los contratos bilaterales en general (en especial los civiles que son su antecedente remoto), es extraña a la relación del Estado con sus servidores; además, la circunstancia de que la ley en estudio, en su artículo 46 otorgue al Estado la facultad de dar por concluidos los efectos del nombramiento sin su responsabilidad, no significa que deba asistir al traba-jador la misma facultad en caso de incumplimiento de aquél a sus deberes como patrón, pues aunado a que el Constituyente no estableció en el apartado “B” del artículo 123 constitucional una norma protectora igual a la instituida en el apartado “a” para los trabajadores ordinarios, al Estado toca velar porque sus servidores acaten fielmente los deberes que garantizan la eficacia y continuidad de la función pública, por lo que es preciso dotarlo de un poder jurídico para excluir a quienes quebranten las reglas y pongan en peligro la consecución de los cometidos estatales”.

amparo directo en revisión 1733/93. Gloria María Ramírez amor. 16 de marzo de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secre-taria: adriana Campuzano de Ortiz.

El Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el quince de junio en curso, por unanimidad de once votos de los señores ministros presidente José Vicente aguinaco alemán, Sergio Salvador aguirre anguiano, Mariano azuela Güi-trón, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, hum-berto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza; aprobó, con el número XXVIII/95 (9a.) la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a quince de junio de mil novecientos noventa y cinco.


función pública. Los trabajadores al servicio del Estado se rigen por un derecho laboral especial, dada la naturaleza del sujeto: el Estado, que es a quien le prestan su servicio. Su relación de subordinación,81 sin importar el origen de esta, es lo que hace aparecer una relación de trabajo. Considerarlo de otra manera, es dejar en la total indefensión a los trabajadores al servicio del Estado.

Igualmente, a la luz del Convenio 111 sobre la Discrimina-ción (empleo y ocupación) de 1958, habría que preguntarse si hay lugar de hablar de un trato diferenciado para los trabajadores del sector privado y para los trabajadores al servicio del Estado. El Convenio 111 protege a todos los trabajadores contra la discrimi-nación “basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social” y cualquier otro criterio que pueda especificar “el Miembro interesado, previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores”. La protección, según se desprende del conve-

81 “TrabaJador al sErvicio dEl Estado, la subordinación Es un ElEmEnto dE su rElación laboral. No es exacto que en el trabajo buro-crático no exista el elemento de la subordinación, ya que si bien es cierto que en los artículos tercero y doce de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, no se menciona expresamente tal elemento, sino que únicamente se alude a la expedición de nombramiento o a la inclusión en listas de raya de trabajadores temporales como origen de la relación laboral, no lo es menos que esa característica se desprende del diverso artículo 44, fracción I, de la invoca-da ley, al establecer como obligación a cargo del trabajador la de desempeñar sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos, derivándose de tal prevención el elemento en cuestión, que no consiste sino en la facultad de man-do de parte del titular del órgano estatal y en el deber de obediencia a cargo del trabajador”. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito. amparo directo 9367/88. Instituto Nacional del Consumidor. 17 de mayo de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: María Yolanda Múgica García. Secretario: Eduardo Sánchez Mercado.

Registro 229263. Localización: Octava Época. Instancia: Tribunales Cole-giados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación III, Segunda Par-te-2, enero a junio de 1989, página: 834, tesis aislada.


nio, aplica a todos los sectores del empleo y la ocupación, tanto públicos como privados, y abarca:82

— el acceso a la educación, la orientación y la formación profesionales;

— el acceso al empleo y la ocupación (es decir, al trabajo, ya sea por cuenta propia, asalariado o en la administración pública);

— el acceso a los servicios de colocación; — el acceso a las organizaciones de trabajadores y emplea-

dores; — la promoción profesional; — la seguridad del empleo; — la negociación colectiva; — la igualdad de remuneración por trabajos de igual valor; — el acceso a la seguridad social, los servicios y prestaciones

sociales y relacionadas con el empleo; — otras condiciones laborales, incluidas la seguridad y la

salud en el trabajo, — las horas de trabajo, los periodos de descanso y las vaca-

ciones.

Se entiende por discriminación cualquier distinción, exclu-sión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igual-dad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación (apartado a del párrafo 1 del artículo 1o.). a partir de los pa-rámetros señalados por la definición de discriminación, el trato diferenciado otorgado a los empleados públicos podría constituir una acto de discriminación, particularmente con relación al ac-ceso a la seguridad social, los servicios y prestaciones sociales y relacionadas con el empleo.

82 Informe del director general, La hora de la igualdad en el trabajo. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Conferencia Internacional del Trabajo 91a. reunión, 2003, Informe I (B), Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, p. 17.


Por otro lado, el Convenio 151 sobre las Relaciones de Tra-bajo en la administración Pública, de 1978, no contiene una re-gulación especial en materia de seguridad social. En ese sentido, habría que preguntarse si es dable señalar que en materia de se-guridad social los trabajadores al servicio del Estado deben con-tar con una regulación diferente a la aplicable a los trabajadores del sector privado. En el mismo tenor, el Convenio 102 sobre las Normas Mínimas en la Seguridad Social no hace ninguna dife-rencia entre trabajadores del sector privado y trabajadores del sector público.

a partir de los parámetros señalados por la definición de dis-criminación y la ausencia de trato particular de los empleados públicos en los convenios 111, 102 y 151, habría que preguntarse si el trato diferenciado otorgado a los empleados públicos podría constituir un acto de discriminación, particularmente con rela-ción al acceso a la seguridad social, los servicios y prestaciones sociales y relacionadas con el empleo.

a la luz de las anteriores consideraciones, se debería reflexio-nar si el hecho de que la ley del ISSSTE garantice una pensión mínima de dos salarios resulta desigual y discriminatorio en rela-ción con los trabajadores del sector privado, a quienes solo se les garantiza un salario mínimo. Sin dejar de mencionar a aquellos trabajadores que por haber laborado en algún organismo descen-tralizado reciben una pensión muy superior al tope de salarios mínimos que se establece para los trabajadores del sector público y privado. Esta situación quizá no se justifica, porque preserva las desigualdades entre los trabajadores; además, hace pensar que existen trabajadores de primera, de segunda y de tercera clase.

C. Desiguales, pero iguales para pensionarse

El quejoso consideró que los artículos 141 a 148 de la ley re-clamada violan la garantía de no discriminación y menoscaban los derechos de los trabajadores, puesto que los regímenes de se-guridad social que se prevén en los apartados a y B del artículo


123 constitucional son diversos, se pretende asimilarlos, con lo cual se impide que los trabajadores se vean beneficiados por los derechos adquiridos en uno y otro, por lo que una persona no po-drá jubilarse por la Ley del ISSSTE y del IMSS al mismo tiempo, pudiendo solo acumular sus cotizaciones, pero con el límite de diez salarios mínimos.

Sin embargo, para la Corte el concepto de violación es in-fundado, porque la garantía de no discriminación que consagra el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional no proscribe cual-quier distinción de trato entre las personas, sino solo aquellas que atenten contra la dignidad humana, así como las que tengan por efecto anular o menoscabar sus derechos y libertades, o bien la igualdad real de oportunidades:

...En esa tesitura, el hecho de que el pensionado que goza de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada o vejez, bajo el ré-gimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales, no pueda obtener una pensión de igual naturaleza bajo el régi-men de la Ley del Seguro Social y viceversa, no puede dar lugar a estimar que se transgrede la garantía de no discriminación que consagra el artículo 1o. constitucional, dado que tal disposición está dirigida a todos los trabajadores que cotizan sucesiva o si-multáneamente en ambos regímenes sin hacer distinción alguna, habida cuenta que ello no implica que se les prive del derecho a disfrutar de los beneficios que adquirieron en cada uno de ellos, en tanto los recursos que se acumulen en su cuenta individual con posterioridad a la fecha en que se pensionen, pueden transferirse a la entidad que le paga su renta vitalicia o sus retiros programa-dos para incrementar el monto de su pensión, o bien, retirarlos en una sola exhibición.

además, bajo el esquema de la nueva ley del ISSSTE no se li-mita a diez salarios mínimos el monto de las pensiones por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, salvo en el caso de los seguros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, cuestión tal que se justifica. Limitación que se justifica, porque las prestaciones inherentes a


estos seguros y sus respectivas pensiones se cubren con cargo a las reservas constituidas por el Instituto para tal fin.

Resulta interesante que en un primer momento la Corte diga que “las relaciones de trabajo entre los sujetos que prestan sus servicios al Estado y los que prestan sus servicios a un particular, son de distinta naturaleza”, para después señalar que no se tras-greda la garantía de no discriminación al igual el derecho a recibir solo una pensión, ya que “tal disposición está dirigida a todos los trabajadores que cotizan sucesiva o simultáneamente en ambos regímenes sin hacer distinción alguna...”, lo cual resulta peregri-no si al mismo tiempo la Corte ha afirmado que se trata de rela-ciones de trabajo de distinta naturaleza.

D. La infundada privatización de los servicios de la seguridad social

La Corte señaló que no existe una privatización de los servi-cios de la seguridad social, porque si bien es cierto que Pensio-nissste se encuentra facultado para invertir los recursos de los tra-bajadores, estos no dejan de ser parte de los trabajadores, ya que se busca con dichas inversiones una mayor rentabilidad; además, los recursos nunca dejan de formar parte de los ingresos que el propio Estado maneja, porque las actividades a las que se diri-gen dichos recursos son de carácter público, y porque a pesar de que los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez serán administrados por afores a través de sociedades de inversión especializadas de Retiro (Siefores), la Ley de los Siste-mas de ahorro para el Retiro y la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros protegen los recursos de los trabajadores.

Evidentemente, como lo señala la Corte en su argumenta-ción, existen elementos que permiten afirmar que no se están pri-vatizando los servicios de la seguridad social, en particular el re-lativo a las pensiones de los trabajadores. Sin embargo, se deben


evaluar dos situaciones, que quizá dejan abierta la posibilidad de una privatización de la seguridad social, o al menos de algunos de sus aspectos.

E. ¿Una semiprivatización del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez?

Se debe evaluar si el hecho de trasmitir la administración a entes privados no implica una privatización de la administración de la pensión del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, ya que independientemente de los candados establecidos por las leyes (Ley de los Sistemas de ahorro para el Retiro y la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Segu-ros), es un hecho que la administración es privada y no pública.

La Ley del ISSSTE, tal y como está redactada, permite la participación del sector privado, el cual legítimamente, desde su lógica, busca un lucro por la actividad que realiza. El dinero que se obtiene por las comisiones que cobran las administradoras de pensiones, sin duda, son superiores a los recursos que se necesitan para administrar el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Esta situación se puede ejemplificar en los diversos por-centajes que cobran las administradoras de fondos de pensiones.

Por otro lado, la existencia de una pluralidad de administra-doras, sin duda atenta contra uno de los principios fundamen-tales de la seguridad social diseñados desde principios del siglo pasado: la necesaria administración unificada de la seguridad so-cial, en interés de la eficiencia y la economía. La existencia de un solo ente administrativo contribuye a la simplificación de la administración y en una disminución de costos en el manejo de la misma.83

83 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines. Informe presentado al Par-lamento de Gran Bretaña el 22 de noviembre de 1942, p. 11; Beveridge, William, Las bases de la seguridad social (The Pillar of Security and War-Time Essays and Ad-dresses) (versión española de Teodoro Ortiz) México, FCE, 1944, pp. 66-69. Un interesante estudio del Plan Beveridge y el Proyecto de ley de seguro social pre-


La nueva ley del ISSSTE, paradójicamente, ha caído en una de las deficiencias encontradas en Inglaterra en los años cuaren-ta en el estudio realizado por la Comisión Beveridge: falta de coordinación administrativa entre los servicios existentes,84 que dejó escapar, al mismo tiempo, una de las ideas rectoras de la seguridad social: Unificación de la responsabilidad administrativa, en interés de la eficiencia y economía. Para cada persona, una única contribución semanal vinculada a los beneficios, una Oficina de Seguridad en cada localidad para atender toda clase de reclama-ciones, que todas las contribuciones se depositan en un único fon-do de seguro social, y que todos los beneficios y pagos de seguro son atendidos con dicho fondo.85

Por otro lado, si Pensionissste, al igual que la afore Siglo XXI —recientemente comprada por Banorte— del seguro social, no garantiza intereses altos ni comisiones más bajas, el trabajador tendrá derecho a cambiarse a una afore privada. De hecho esto ya está sucediendo. Este tema no es en sí mismo negativo, ya que Pensionissste estaría obligado a competir en términos de calidad y eficiencia con las afores privadas para mantener a los trabaja-dores dentro de Pensionissste. Sin embargo, llama la atención su temporalidad, ya que actualmente se favorece la migración de la cuenta del trabajador a administradoras de pensión privadas.

Con la actual Ley del ISSSTE, las instituciones de seguridad han trasladado al asegurado los costos de la administración de sus fondos de pensiones. al respecto, el Convenio 102 y poste-riores prevén que los gastos de administración sean financiados colectivamente, por medio de cotizaciones o de impuestos; asi-mismo, excluyen el lucro en la administración de la seguridad social.

sentado al Parlamento en 1944 se puede encontrar en Mingarro y San Martin, José, La seguridad social en el Plan Beveridge, México, Polis, 1946, p. 272.

84 Beveridge, William, Seguridad social y servicios afines. Informe presentado al Par-lamento de Gran Bretaña el 22 de noviembre de 1942, p. 15.

85 Ibidem, pp. 71 y ss.


F. La presencia del lucro en la administración de los seguros

Existen algunos instrumentos internacionales que señalan la exclusión del lucro económico para aquellos órganos que se en-cargan de administrar la seguridad social. En el caso mexicano, a partir de que participan entes privados, existe un lucro económi-co obtenido por estos, ya que son los encargados de administrar el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Destacan una serie de instrumentos internacionales elabora-dos por la Organización Internacional de Trabajo que excluyen el lucro en la administración de los seguros de los trabajadores, particularmente:

1. El Convenio 24, relativo al seguro de enfermedad en la in-dustria, señala en su artículo 6o.:86 “1. El seguro de enferme-dad deberá ser administrado por instituciones autónomas que estarán sujetas al control administrativo y financiero de los poderes públicos y no podrán perseguir ningún fin lucrativo. Las instituciones que se hayan fundado por iniciativa priva-da deberán estar reconocidas por los poderes públicos...”.

2. El Convenio 25 sobre el seguro de enfermedad en la agri-cultura, señala en su artículo 6o. que:87 “1. El seguro de enfermedad deberá ser administrado por instituciones au-tónomas, que estarán sujetas al control administrativo y financiero de los poderes públicos y no podrán perseguir ningún fin lucrativo. Las instituciones que se hayan fundado por ini-ciativa privada deberán estar reconocidas por los poderes públicos...”.

86 C24 Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927. Convenio relativo al seguro de enfermedad de los trabajadores de la industria, del comer-cio y del servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 15-07-1928). El Convenio ha sido revisado en 1969 por el Convenio 130. Fecha de adopción: 15-06-1927.

87 C25 Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927. Con-venio relativo al seguro de enfermedad de los trabajadores agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 15-07-1928. El Convenio ha sido revisado en 1969 por el Convenio 130). Fecha de adopción: 15-06-1927.


3. El Convenio 35, relativo al seguro de vejez en la industria, establece los mismos principios en su artículo 10o.:88 “1. El seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público”.

4. El Convenio 37, relativo al seguro de invalidez en la in-dustria, establece en su artículo 11o. que:89 “1. El seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público...”.

5. Las instituciones autónomas de seguro estarán sujetas a la vigilancia financiera y administrativa de los poderes pú-blicos.

6. El Convenio 38, relativo al seguro de invalidez en la agri-cultura, establece en su artículo 11 que:90 “1. El seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público...”.

88 C35 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etcéte-ra), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de vejez de los asalariados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 18-07-1937. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 35 no está ya abierto a la ratificación. Fecha de adopción: 29-06-1933.

89 C37 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etcétera), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de invalidez de los asala-riados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 18-07-1937. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de este Convenio, el Convenio 37 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.

90 C38 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de invalidez de los asalariados en las empresas agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 18:07:1937. El Con-venio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 38 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.


7. El Convenio 39, referente al seguro de muerte en la indus-tria, señala en su artículo 13, que:91 “1. El seguro se ad-ministrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público...”.

8. El Convenio 40, relativo al seguro de muerte en la agricul-tura, establece en su artículo 13, que:92 “1. El seguro se ad-ministrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter público...”.

En realidad, los fondos de pensión se han convertido en uno de los grandes negocios de finales del siglo XX y principios de siglo XXI, ya que mientras el trabajador se jubila, las adminis-tradoras cobran por llevar la cuenta de un trabajador, y cuando se jubila el trabajador, las afores cobran también la administra-ción de la pensión. En caso de que el trabajador no cuente con los recursos suficientes para “comprar” su pensión, es el Estado quien entra en escena para otorgarle a los trabajadores, a través de la administradora de su pensión, los recursos necesarios para contar con la pensión mínima garantizada. Es decir, la “admi-nistración” de las pensiones corre a cargo de las afores, mientras que aquellas le representan un negocio, una utilidad o un lucro. En caso de insuficiencia de recursos, es el Estado quien asume la responsabilidad.

91 C39 (Dejado de lado) Convenio sobre el seguro de muerte (industria, et-cétera), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de muerte de los asala-riados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 08-11-1946. El Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 38 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.

92 C40 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de muerte (agricultura), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de muerte de los asalariados en las empresas agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 29-09-1949. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 40 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.


además, para que un trabajador pueda gozar de una pensión requiere una vida activa e ininterrumpida, situación en la que no se encuentran la mayoría de los trabajadores, a pesar de ser ese su deseo. hoy en día, dada la inestabilidad en el empleo, así como a las condiciones precarias de los mismos, es muy difícil conser-var un empleo,93 asimismo, la tendencia de los empleadores —ya sean estos públicos o privados— de llevar una doble contabilidad del salario —uno es el que se cotiza a la seguridad social y otro es el que obtiene el trabajador vía bonos, compensaciones o sueldos no declarados— van a provocar que el trabajador obtenga, al final de su vida productiva, solo, con suerte, la pensión mínima garantizada y no la que le correspondería, en caso de que hubie-ra cotizado con su salario real.

G. La exclusión de los trabajadores en la administración de sus seguros

Los instrumentos internacionales en materia de seguridad so-cial señalan la necesaria participación de los trabajadores en su administración. Si bien podría haber participación en la vigilan-cia de las afores, a través de la participación de los trabajadores en la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional del Sistema de ahorro para el Retiro, cierto es también que no tienen participa-ción alguna dentro de las afores y Siefores.

En el Convenio 102 de la OIT sobre normas mínimas en ma-teria de seguridad social es claro el punto sobre la participación

93 México, al igual que todos los países de américa Latina, ha implemen-tado, desde los años noventa, reformas en materia económica; sin embargo, el modelo de relaciones laborales sigue siendo el mismo. No obstante, el hecho de que la legislación no se haya reformado, esto no quiere decir que el mercado laboral no se haya flexibilizado. La flexibilidad del mercado laboral mexicano se corrobora en la reducción de la retención del puesto de trabajo. Se calcula que un individuo del área urbana mexicana, en promedio, mantiene su empleo en un periodo de 5.8 años. El dato correspondiente para américa Latina y el Caribe es de 6.6 años, y el promedio para Europa es de 10.6 años. Franco, Eliana, Reforma económica, productiva y mercado Laboral en América Latina. Un estudio comparativo de Argentina, Costa Rica, México y Perú, OIT.


de los trabajadores en la administración de la seguridad social, al establecer que

Cuando la administración no esté confiada a una institución re-glamentada por las autoridades públicas o a un departamento gu-bernamental responsable ante un parlamento, representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociados a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas; la legislación nacional podrá prever asimismo la parti-cipación de representantes de los empleadores y de las autorida-des públicas.

Es evidente que las personas protegidas, es decir, los trabaja-dores, no participan en la administración de sus recursos deposi-tados en las afores y en las Siefores.

De igual manera, prácticamente los mismos convenios que excluyen el lucro en la administración de los seguros de los traba-jadores se refieren a la necesaria participación de los trabajadores en la administración de la misma:

1. El Convenio 24, relativo al seguro de enfermedad en la industria, señala en su artículo 6o. que:94 “1. El seguro de enfermedad deberá ser administrado por instituciones au-tónomas que estarán sujetas al control administrativo y fi-nanciero de los poderes públicos y no podrán perseguir ningún fin lucrativo. Las instituciones que se hayan funda-do por iniciativa privada deberán estar reconocidas por los poderes públicos”.

2. “Los asegurados deberán participar en la administración de las ins-tituciones autónomas de seguro, en las condiciones que determine la legislación nacional…”.

94 C24 Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927. Convenio relativo al seguro de enfermedad de los trabajadores de la industria, del comer-cio y del servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 15-07-1928. El Convenio ha sido revisado en 1969 por el Convenio 130). Fecha de adopción: 15-06-1927.


3. El Convenio 25, sobre el seguro de enfermedad, señala en su artículo 6o. que:95 “2. Los asegurados deberán participar en la administración de las instituciones autónomas de seguros, en las condiciones que determine la legislación nacional…”.

4. El Convenio 35, relativo al seguro de vejez en la industria, establece los mismos principios en su artículo décimo:96 “4. Los representantes de los asegurados participarán en la admi-nistración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, la cual podrá igualmen-te disponer sobre la participación de representantes de los empleadores y de los poderes públicos”.

5. El Convenio 37, relativo al seguro de invalidez en la in-dustria, establece en su artículo undécimo que:97 “4. Los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, la cual podrá igualmente disponer sobre la participación de representantes de los empleado-res y de los poderes públicos…”.

6. El Convenio 38, relativo al seguro de invalidez en la agri-cultura, establece igualmente en su artículo undécimo

95 C25 Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927. Con-venio relativo al seguro de enfermedad de los trabajadores agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 15-07-1928. El Convenio ha sido revisado en 1969 por el Convenio 130). Fecha de adopción: 15-06-1927.

96 C35 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etcéte-ra), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de vejez de los asalariados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 18-07-1937. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 35 no está ya abierto a la ratificación. Fecha de adopción: 29-06-1933.

97 C37 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etcétera), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de invalidez de los asala-riados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 18-07-1937. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de este Convenio, el Convenio 37 no está ya abierta a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.


que:98 “4. Los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, la cual podrá igual-mente disponer sobre la participación de representantes de los empleadores y de los poderes públicos…”.

7. El Convenio 39, referente al seguro de muerte en la in-dustria, señala en su artículo décimo tercero que:99 “4. Los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, la cual podrá igualmente disponer sobre la participación de representantes de los empleado-res y de los poderes públicos…”.

8. El Convenio 40, relativo al seguro de muerte en la agricul-tura, establece en su artículo décimo tercero que:100 “4. Los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, la cual podrá igualmente disponer sobre la participación de representantes de los empleado-res y de los poderes públicos…”.

98 C38 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de invalidez de los asalariados en las empresas agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 18:07:1937. El Con-venio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 38 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.

99 C39 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de muerte (industria, etcé-tera), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de muerte de los asalariados en las empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico (nota: fecha de entrada en vigor: 08-11-1946. El Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En vir-tud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 38 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.

100 C40 (dejado de lado) Convenio sobre el seguro de muerte (agricultura), 1933. Convenio relativo al seguro obligatorio de muerte de los asalariados en las empresas agrícolas (nota: fecha de entrada en vigor: 29-09-1949. Este Convenio ha sido revisado en 1967 por el Convenio 128. En virtud de la entrada en vigor de este Convenio, el Convenio 40 no está ya abierto a la ratificación). Fecha de adopción: 29-06-1933.


9. El Convenio 128, sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, establece en su artículo 6o. que:101 “a los efectos del cumplimiento de las partes II, III o IV del pre-sente Convenio, todo Miembro podrá tener en cuenta la protección resultante de aquellos seguros que, aun cuando en virtud de su legislación no sean obligatorios para las personas protegidas:a) sean controlados por las autoridades públicas o sean ad-

ministrados de conformidad con normas prescritas conjuntamente por los empleadores y los trabajadores;

b) protejan a una parte apreciable de las personas cuyas ganancias no excedan de las de un trabajador calificado de sexo masculino…”.

Igualmente, el artículo 36 del mismo Convenio establece que “Cuando la administración no esté confiada a una institución re-glamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante el poder legislativo, los represen-tantes de las personas protegidas deberán participar en la administración, en las condiciones prescritas. La legislación nacional podrá asimis-mo prever la participación de representantes de los empleadores y de las autoridades públicas”.

h. La interpretación de la Corte a la luz de los principios y de los instrumentos internacionales de la seguridad social. Una revisión parcial

En el considerando trigésimo quinto, la Corte señala la ar-monía existente entre la nueva Ley del ISSSTE con el Convenio 102 de la OIT, relativo a las normas mínimas en materia de se-guridad social, así como sus principios fundamentales. En el con-siderando en comento, la Corte señala la congruencia con ocho

101 C128 Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 Convenio relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (nota: fecha de entrada en vigor: 01-11-1969). Fecha de adopción: 29-06-1967.


de las nueve ramas clásicas que contempla el Convenio 102 de la OIT, instrumento internacional que ha sido ratificado por nues-tro país. No obstante, cuando la Corte se refiere a la congruencia de la norma con los principios internacionales en materia de tra-bajo, pareciera que se ha hecho una lectura limitada o incomple-ta de dichos principios.

Los principios de la seguridad social no se definen por un principio democrático; tampoco son producto de inspiraciones divinas. Son fundamentos de una sociedad que se identifican con las máximas universales de la misma, tal y como Kant ya lo ha se-ñalado en la Metafísica de las costumbres. Incluso en un mundo glo-balizado, en donde hay una pluralidad de sociedades y en donde pareciera que se afirman las diferencias entre unas y otras, esto no impide llegar a reglas universales, a través del consenso inter-subjetivo de las sociedades, que permite identificar valores comu-nes, principios comunes, tal y como lo ha señalado ya habermas en su libro sobre la Eticidad del discurso jurídico. En tal sentido, no resulta estéril, sino muy al contrario, sumamente importante, te-ner en cuenta los principios de la seguridad social, ya que no de-bemos olvidar los fundamentos y fines de esta.

La Corte señaló que la nueva Ley del ISSSTE impugnada por el quejoso es congruente con los principios esenciales del Convenio 102, consistentes en lo siguiente:

— Financiación colectiva de los regímenes de seguridad social (artícu-lo 71, párrafos 1 y 2).

— Responsabilidad general del Estado, para el debido suminis-tro de las prestaciones y la adecuada administración de las instituciones y servicios responsables de garantizar el suministro de las prestaciones (artículo 71, párrafo 3).102

102 En efecto, el nuevo régimen de seguridad social que prevé la ley impug-nada cumple con tales principios, toda vez que:

1. Los seguros de salud y de retiro, cesantía y vejez (RCV) se financian con: a) las cuotas de los trabajadores, b) las aportaciones de las dependencias y entidades y c) la cuota social del gobierno federal (artículos 42 y 102, respec-tivamente).


Por un lado, existen una serie de principios que han sido ela-borados por la doctrina, que permitieron el desarrollo del Con-venio 102 de la OIT:103

1) Se otorga el principio de solidaridad, ciertas prestaciones se otorgan sin mediar una cotización.

2) El principio de universalidad se aplica para ciertas even-tualidades, procurando así una protección social para el conjunto de la población.

3) El seguro social y la asistencia son utilizados simultánea-mente y de manera coordinada.

2. además, de manera extraordinaria, el Gobierno Federal aportará al segu-ro de salud la cantidad de ocho mil millones de pesos (artículo vigésimo noveno transitorio).

3. Los seguros de invalidez y vida (IV), así como los servicios sociales y cultu-rales se financian con: a) las cuotas de los trabajadores y b) las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 140 y 199, respectivamente).

4. El seguro de riesgos de trabajo (RT) y el fondo para la vivienda, se financia únicamente con las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 75 y 168, fracción I, respectivamente).

5. El fondo para préstamos personales se constituye con el importe de la car-tera respectiva vigente al treinta y uno de marzo de dos mil siete, y la aportación única adicional del Gobierno Federal por un importe de dos mil millones de pe-sos (artículos 158, 159 y vigésimo octavo transitorio). Es decir, los trabajadores no pagan cuota alguna para este rubro.

6. Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del Instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la Ley, el déficit que hubiese, será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o Dependencias y Entidades de las Entidades Federativas o municipales que coticen al régimen de esta Ley en la proporción que a cada uno corresponda (artículo 231).

Lo anterior evidencia que el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es acorde con el principio de financiación colectiva de la seguridad social, dado que las cargas económicas se distribuyen equitativamente, y por cuanto se refiere a la responsabilidad general del Estado, la misma se contiene en el segundo párrafo del artículo 231 de la ley impugnada, en tanto señala que si llegaren a ser insuficientes los recursos del Instituto para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la Ley, el déficit relativo será cubierto por el Estado como tal y en su calidad de patrón.

103 Véase la obra de Beveridge.


4) Existe una sola entidad administrativa. La existencia de un solo ente administrativo contribuye a la simplificación de la administración y en una disminución de costos en el manejo de la misma.

Por otro lado, la doctrina ha elaborado una serie de princi-pios que se fundamentan en el Convenio 102 sobre normas mí-nimas en materia de seguridad social, así como en los convenios que regulan de manera específica algunos de los seguros com-prendidos en el Convenio en comento.

El preámbulo de la Constitución de la OIT y la Declaración anexa a su Constitución fueron la base y el antecedente del pleno reconoci-miento del principio rector de la seguridad social: el derecho de toda persona por el hecho de ser humano a la seguridad social. En primer lugar, la ONU, por medio de la adopción de la De-claración Universal de los Derechos del hombre de 1948, en su artículo 22 establece que toda persona, en tanto que miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social. Por su parte, los artículos 23 y 25 de la Declaración precisan el derecho a la asistencia médica, a la seguridad en caso de enfermedad, de ma-ternidad, de invalidez, de deceso y de vejez. Otro instrumento internacional de la ONU que resulta importante es el Pacto In-ternacional relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales de 1966. Este Pacto establece en su artículo 9o., el dere-cho de toda persona a la seguridad social, incluidos los seguros sociales.104

El principio rector de la seguridad social se puede entender desde una doble perspectiva: en tanto garantía y en tanto princi-pio. Por una parte, constituye la garantía al acceso que debe tener todo ser humano a la seguridad social y a los seguros sociales. Por otro lado, en tanto principio rector de la seguridad social, se apo-

104 Sobre el principio rector, los principios operacionales y los principios ge-nerales de la seguridad social, véase el excelente trabajo de Greber, Pierre-Yves, Les principes fondamentaux du droit internationale et du droit suisse de la sécurité sociale, Lausanne, Réalités sociales, 1984, 585 pp.


ya, a su vez, en cuatro principios funcionales u operativos que le dan contenido a ese derecho del ser humano: asistencia médica, ingreso social alternativo o sustituto, ingresos de base, e inser-ción, reinserción y valorización de los recursos humanos.

Dichos principios funcionales u operativos se apoyan a su vez en cuatro principios generales, que se encuentran al servi-cio de los anteriores: igualdad de tratamiento (entre nacionales y no nacionales, entre hombres y mujeres); solidaridad; afiliación obligatoria, y responsabilidad del Estado y participación de los individuos. Los principios generales al servicio de las misiones de la seguridad social se aplican en el marco de cada una de ellas:

1. Igualdad de trato entre nacionales y no nacionales. La De-claración Universales de Derechos del hombre y el Pacto Internacional relativo a los Derechos económicos, sociales y culturales prohíben todo tipo de discriminación.

2. El principio de solidaridad. El reconocimiento a cada ser humano del derecho a la seguridad social implica un prin-cipio de solidaridad. Los costos de la asistencia médica, el desempleo, la pobreza, hacían necesaria la existencia de un principio de solidaridad. No obstante, actualmente el auge de una filosofía individualista y los problemas de fi-nanciamiento de la seguridad constituyen desafíos impor-tantes para el principio de solidaridad.

Uno de los elementos fundamentales del principio de solidaridad es la solidaridad intergeneracional, es decir, el compromiso del individuo con la sociedad y de la sociedad con el individuo. al respecto, la nueva Ley cambia el sis-tema basado en la solidaridad intergeneracional entre los asegurados, por cuentas individuales, lo que atenta contra uno de los principios rectores de la seguridad social: la so-lidaridad intergeneracional.

3. El principio de afiliación obligatoria. Dicho principio ha sido objeto de grandes discusiones. De hecho, algunos paí-ses han optado por regímenes facultativos a fin de salva-guardar la libertad individual y de fomentar la previsión.


No obstante, actualmente la afiliación obligatoria es admi-tida al menos para los regímenes relativos a la protección de base; por ejemplo, en materia de accidentes de trabajo. En derecho internacional, la Convención 102, relativa a las normas mínimas de seguridad social, considera la afi-liación obligatoria como la regla, y la afiliación facultativa como suplementaria.

4. El principio de responsabilidad del Estado y participación del ciudadano. El derecho internacional establece el prin-cipio de una responsabilidad general del Estado en mate-ria de seguridad social. El artículo 72 del Convenio 102 de la OIT establece que respecto a la participación de las per-sonas protegidas cuando la administración no esté asegu-rada por una institución reglamentada por las autoridades públicas o por un departamento gubernamental responsa-ble ante el parlamento, los representantes de las personas protegidas deben participar en la administración o estar asociados y contar con poder facultativo en condiciones establecidas por el legislador nacional. Se puede también contar con la participación de representantes de los em-pleadores y de las autoridades públicas.

El Estado, conforme a la nueva Ley, sí se hace respon-sable en caso de que los trabajadores no alcancen los re-cursos mínimos para pensionarse, pero no quiso asumir su responsabilidad para que los trabajadores se pudieran jubilar según los requisitos establecidos en la ley abroga-da, tal y como sí lo hizo en el caso de los trabajadores del sector privado cuando fue reformada la Ley del IMSS en 1995.

Como se puede apreciar, la lectura de la Corte fue limita-da, ya que deja de lado otros principios que se desprenden del Convenio 102 de la OIT, principios que entrarían en colisión con la Ley del ISSSTE: el principio de solidaridad, el principio de participación en la administración de la seguridad social y el


principio de responsabilidad del Estado. Principios que han sido reafirmados por las interpretaciones de la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones (b).

I. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y los principios de la seguridad social

Las anteriores observaciones deben ser complementadas con las opiniones vertidas por la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. Dos elementos se-rán objeto de análisis en este apartado; por un lado, la reclama-ción en la que se alegó el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etcétera), 1933 (núm. 35) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etcétera), 1933 (núm. 37), presentada por el Colegio de Profesores de Chile a. G., y por otro lado, el Informe de la Comisión de Expertos en aplica-ción de Convenios y Recomendaciones (Estudio general relativo a los instrumentos de la seguridad social a la luz de la Declaración de 2008 sobre la justicia social para una globalización equitativa) presentado en la Conferencia Internacional del Trabajo, 100a. reunión, 2011, de la Organización Internacional del Trabajo.

La reclamación en la que se alegó el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etcéte-ra), 1933 (núm. 35) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etcétera), 1933 (núm. 37), presentada por el Colegio de Profesores de Chile a. G., destacan las conclusiones de la Co-misión de Expertos, en donde se señala la clara ausencia de soli-daridad en el régimen de pensiones chileno y cómo el gobierno chileno pretende crear —lo que ya ha hecho— una pensión uni-versal solidaria.

Por la importancia de las conclusiones de la Comisión de Ex-pertos, se reproducen íntegramente a continuación:

La Comisión tomó nota de la declaración de la representan-te gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación.


La Comisión observó que el debate sobre este caso evidencia la preocupación acerca de la viabilidad del sistema privado de pen-siones establecido en virtud del decreto-ley núm. 3500 de 1980 en las condiciones de la actual crisis financiera y económica, así como acerca del hecho de que durante muchos años el Gobierno parece haber ignorado las recomendaciones para reformar este sistema sobre la base de los principios establecidos por el Consejo de administración en 2000, en el informe del Comité creado para examinar la reclamación presentada por los sindicatos chilenos de trabajadores de las administradoras de Fondos de Pensiones (aFP) en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Se-gún las recomendaciones formuladas por el Consejo de adminis-tración, la Comisión de Expertos señaló que el sistema chileno de pensiones basado en la capitalización de ahorros individuales ad-ministrados por fondos privados de pensiones (aFP) se organizó sin tener en cuenta los principios de solidaridad, participación en los riesgos y financiación colectiva que constituyen la esencia de la seguridad social, junto con los principios de administración trans-parente, responsable y democrática del sistema de pensiones por parte de organizaciones sin fines de lucro, y con la participación de los representantes de las personas aseguradas. La Comisión de Expertos señaló en el Estudio general de este año que estos prin-cipios son el sostén de todas las normas en materia de seguridad social y de la asistencia técnica de la OIT y ofrecen las mejores garantías de viabilidad financiera y de desarrollo sostenible de la seguridad social; su inobservancia, por el contrario, expone a quienes participan en regímenes privados a mayores riesgos fi-nancieros, al tiempo que se eliminan las garantías del Estado. a la Comisión le complace saber, por la intervención oral de la repre-sentante del Gobierno, que en estos últimos años el Gobierno ha estado colaborando estrechamente con el departamento técnico de la OIT para reformar el sistema chileno de pensiones partien-do de estos principios, lo que finalmente ha llevado al estableci-miento en 2008 de una pensión básica de solidaridad de carácter público mediante la ley núm. 20255 sobre la reforma de las pen-siones. La representante gubernamental afirmó que en 2012 ha-bría cerca de 1.200.000 personas que podrán acogerse a la nueva pensión mínima de solidaridad o a un complemento de la pensión


privada, lo que sirve de red de seguridad para quienes carecen de una pensión privada o de otro tipo que les permita vivir.

En vista de la importancia de los cambios aportados por la ley núm. 20255 al sistema chileno de pensiones, la Comisión invitó al Gobierno a que proporcione una memoria detallada sobre la aplicación del Convenio para que la Comisión de Expertos la exa-mine en su próxima reunión de noviembre-diciembre de 2009. No obstante, aunque se felicitó por el establecimiento de un pilar público de solidaridad en el sistema de pensiones chileno, la Co-misión no puede pasar por alto que no se han introducido cam-bios importantes en el sistema privado de pensiones establecido por el decreto-ley 3500 de 1980. Teniendo en cuenta la gravedad de la situación, la Comisión instó al Gobierno a que continúe re-formando el sistema de acuerdo con las recomendaciones formu-ladas por el Consejo de administración en 2000 y a que incluya en su memoria información sobre las medidas adoptadas para proteger el sistema privado de pensiones de la crisis financiera. La Comisión tomó nota además de las detalladas explicaciones for-muladas oralmente por la representante gubernamental respecto a las medidas adoptadas para dar efecto a las recomendaciones de la comisión establecida para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile aG en virtud del artículo 24 de la Constitución, así como el pago de la denominada «deuda histórica» de la seguridad social generada como consecuencia de la falta de pago de la totalidad del salario de conformidad con el decreto-ley núm. 3551, de 1981, a casi 80.000 maestros, así como las observaciones formuladas por el Círculo de oficiales de policía en retiro, alegando la pérdida de los derechos adquiridos sobre sus pensiones por el personal penitenciario. La Comisión recordó que estas cuestiones se remontan ya a hace algunos años, sin que, al parecer, el Gobierno haya aportado todavía soluciones concretas a las mismas. al tiempo que expresó su preocupación por que el Gobierno no haya facilitado anteriormente en sus memorias ninguna información al respecto, la Comisión entendió de la in-tervención de la representante gubernamental que el Gobierno se propone ofrecer información detallada de carácter técnico y jurídico a la Secretaría. así pues, confía en que dicha información


se pondrá a disposición de la Comisión de Expertos junto con la memoria detallada del Gobierno.105

Por otro lado, el Informe III (parte 1B) de la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones (Es-tudio general relativo a los instrumentos de la seguridad social a la luz de la Declaración de 2008 sobre la justicia social para una globalización equitativa) presentado en la Conferencia Interna-cional del Trabajo, 100a. reunión, 2011, de la Organización In-ternacional del Trabajo, incluye importantes reflexiones sobre el necesario respeto de los principios de la seguridad social, particu-larmente el de la solidaridad intergeneracional y el relativo a la responsabilidad del Estado, justamente dos principios que quizá no fueron analizados en su integridad por la Corte.

En su informe, el Comité señala que el nuevo modelo de seguridad social ha permitido que el Estado renuncie a una parte de su responsabilidad, la cual es asumida por los seguros privados, las empresas o las mismas personas aseguradas. La coexistencia de dos vertientes, pública y privada, en un mismo sistema de seguridad social, tal como ocurre en diversos países latinoamericanos,106 no es de por sí incompatible con el Convenio

105 Informe de la Comisión de aplicación de Normas. Observaciones e in-formaciones acerca de ciertos países. I. Observaciones e informaciones relativas a las memorias sobre los convenios ratificados (artículos 22 y 35 de la Cons-titución) B. Observaciones e informaciones sobre la aplicación de convenios Convenio 35: Seguro de vejez (industria, etc.), 1933 1. Chile (ratificación: 1935). http://white.oit.org.pe/ssos/documentos/observaciones_can_america.pdf Consultado el 5 de enero de 2012.

106 Del análisis de la OIT destaca cómo los fondos de pensiones solo han hecho su aparición, como único mecanismo de ahorro, en los países subde-sarrollados o en vías de desarrollo. Durante los últimos decenios, este tipo de sistemas de capitalización basados en cuentas individuales proliferó en los países en transición de Europa central y oriental y en los países de américa Latina, po-niendo a prueba los principios básicos de organización y gestión de la seguridad social consagrados en las normas internacionales del trabajo. En 1981, Chile fue el primer país en iniciar las reformas de las pensiones de vejez que se basan en cuentas obligatorias de capitalización individual para la jubilación, apartándose


núm. 102. No obstante, el Convenio establece ciertos principios de alcance general relativos a la administración, la financiación y el funcionamiento de los regímenes de seguridad social. 107

La Comisión afirma que ha participado intensamente con los gobiernos interesados en las cuestiones relacionadas con la inobservancia de las normas de seguridad social de la OIT. al respecto la Comisión ha señalado que:

los planes de pensiones basados en la capitalización del ahorro in-dividual administrado por fondos de pensiones privados se estruc-turaban sin tener en cuenta no sólo los principios de solidaridad, participación en los riesgos y financiación colectiva, que constitu-yen la esencia de la seguridad social, sino también los principios que propugnan una gestión transparente, responsable y democrá-tica del sistema de pensiones con la participación de los represen-tantes de los asegurados.108

Como se observa, son claros los señalamientos de la Comi-sión de Expertos acerca de la ausencia de los principios de solida-

así de los sistemas de gestión pública. a partir del decenio de 1990, otros diez países de américa Latina siguieron la experiencia de Chile: argentina (1991), Bolivia (1997), Colombia (1994), Costa Rica (2001), República Dominicana (2003), El Salvador (1998), México (1997), Panamá (2008), Perú (1993) y Uru-guay (1996). En Europa Central y Oriental se instauraron regímenes privados de pensiones en Bulgaria, República Checa, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania y Federación de Rusia. El elemento central que caracteriza estas reformas sigue siendo la sustitución de los regímenes de pensiones de prestaciones definidas financiados con base en el reparto público por regímenes de capitalización de gestión privada basados en cuentas de pensiones individuales, lo que trajo aparejada la pérdida de la soli-daridad social que anteriormente se garantizaba mediante los mecanismos de redistribución. Informe III (parte 1B) de la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones (Estudio general relativo a los instrumentos de la seguridad social a la luz de la Declaración de 2008 sobre la justicia social para una globalización equitativa) presentado en la Conferencia Internacional del Trabajo, 100a. reunión, 2011, de la Organización Internacional del Trabajo. Oficina Internacional del trabajo, Ginebra, Suiza, pp. 207 y 208.

107 Ibidem, p. 28.108 Ibidem, p. 207.


ridad, participación de riesgos y financiación colectiva en los sis-temas de capitalización de ahorro individual administrados por fondos de pensiones, principios que no fueron objeto de estudio en el amparo en revisión en comento.

Destacan también, las conclusiones elaboradas por el Comité de Expertos que se desprenden de aquellos países que abandona-ron el principio de solidaridad como base de la seguridad social:

Una de las principales enseñanzas que pudo extraerse de la crisis económica ha sido la conclusión de que cuando los regímenes se financian colectivamente, y es el Estado el único encargado de su administración, especialmente mediante la financiación de los sis-temas de reparto, el impacto inmediato era limitado. Por el con-trario, los regímenes de capitalización plena gestionados en forma privada, en cuyo marco los ahorros individuales se invierten en productos relativamente inestables, han sufrido graves pérdidas.

La conclusión resulta muy interesante, ya que hace un análi-sis de lo ocurrido en la vía de los hechos, cuando los países aban-donan principios fundamentales, tales como el de solidaridad. Observa la Comisión cómo, ante las dificultades de los planes de pensiones privados para garantizar pensiones dignas, los gobier-nos han introducido una serie de reformas fundamentales para regresar al sistema de reparto, “reinstaurase o fortaleciese la soli-daridad y los mecanismos de redistribución del ingreso”.109

La Comisión se felicita por el fortalecimiento de la partici-pación del Estado y la reconstrucción de los mecanismos de soli-daridad apoyados en el principio de financiación colectiva de los principales componentes de la seguridad social. además, señala que los sistemas públicos están más preparados para cumplir los principios que se desprenden de los instrumentos de seguridad social de la OIT. También resalta cómo el mismo Banco Mundial “tras haber iniciado la privatización de los sistemas de seguridad social durante el decenio de 1980, ahora presta una mayor aten-

109 Ibidem, pp. 208 y 209.


ción a los mecanismos públicos tendientes a reducir la pobreza en la vejez, a ampliar la cobertura y la equidad y a proteger a la población contra los riesgos de merca”.110

Posteriormente, en su informe, la Comisión considera que los principios de financiación colectiva y de solidaridad social son inseparables; que independientemente de las fuentes y los meca-nismos de financiación, la responsabilidad financiera global del Estado se ve complementada y reforzada por su “responsabilidad general de la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del presente Convenio” (párrafo 2 del artículo 72 del Convenio 102).111

Finalmente, en materia de participación de los trabajadores en la administración de la seguridad social, la Comisión ha seña-lado que:

La institucionalización de la representación y supervisión sobre bases tripartitas ha demostrado su utilidad para crear en la segu-ridad social formas de gobernanza basadas en el consenso, nece-sario para lograr una gestión transparente y responsable de los considerables recursos económicos en juego, en el mejor interés de las personas protegidas y de la nación en su conjunto. Las nor-mas de la OIT recomiendan el fortalecimiento de la gestión tri-partita de los programas de seguridad social. Los gobiernos no pueden ocuparse solos de la seguridad social. El éxito de las re-formas depende del consenso entre los interlocutores sociales y la amplia aceptación social, con participación de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades comunitarias y locales. Dada su responsabilidad general por la administración de conjunto de los sistemas de seguridad social, los gobiernos deberían crear un marco reglamentario que estimule las consultas tripartitas, refuer-ce la confianza de quienes participan en el sistema y permita evi-tar conflictos toda vez que sea necesario proceder a importantes reformas del sistema.112

110 Ibidem, p. 209.111 Ibidem, p. 210.112 Ibidem, p. 225.


Sin duda, la opinión de la Comisión de Expertos de la OIT choca con la resolución de la Corte, cuando precisa que la im-plementación del nuevo sistema de pensiones denominado de “cuentas individuales” tampoco puede dar lugar a estimar que la ley impugnada viola la garantía de irretroactividad que consagra el artículo 14 constitucional, ya que para efectos de la seguridad social, el principio de solidaridad no puede entenderse en el sen-tido de que es responsabilidad del Estado financiar y proporcio-nar todos los beneficios respectivos, como lo son las pensiones y menos aún que estas deban cubrirse “con las aportaciones de los trabajadores en activo” y el subsidio del gobierno federal.

La falta de respeto de los principios de la seguridad social ha generado suficiente evidencia empírica del error en el que se ha incurrido. Los problemas que se han producido se pueden ejemplificar con aquellos países que han modificado su sistema, empezando por Chile, nación que “innovó” en la materia:

En 2009, argentina nacionalizó su hasta entonces privatizado sis-tema de pensiones. En 2007 y 2008, el Perú y el Uruguay per-mitieron que los trabajadores inscritos en los fondos privados de pensiones retornasen al régimen de reparto si cumplían con los requisitos de cotización para jubilarse de acuerdo con dicho régi-men. En un intento por lograr un mejor equilibrio entre el seguro de pensiones basado en la solidaridad y el que se basa en el mer-cado, varios países (re)instauraron pensiones de vejez de carácter no contributivo financiadas con impuestos para las categorías po-bres de la población. El caso de Chile es el que mejor ilustra esta tendencia, puesto que en ese país se aprobó, en 2008, una amplia reforma de las pensiones con el fin de proporcionar prestaciones universales y de carácter más equitativo 342 (En marzo de 2008, la ley núm. 20255 estableció una pensión solidaria universal de aproximadamente 150 dólares de los Estados Unidos, que com-plementa la jubilación privada en el caso en que esta última no alcance el nivel mínimo de pensiones, y una pensión de asistencia para aquellos que no estuvieron en condiciones de contribuir du-rante todo el curso de su vida laboral. Se espera que para 2012, el número de beneficiarios del Sistema Solidario sea aproxima-


damente de 1.200.000). En Colombia se creó en 2003 un fondo de pensiones basado en el principio de la solidaridad que otorga prestaciones de carácter no contributivo y complementa las coti-zaciones de los trabajadores de bajos ingresos. En El Salvador se estableció una subvención para los jubilados que reciben pensio-nes de los fondos privados cuyo monto era inferior al que hubie-sen recibido en virtud del régimen de reparto anterior.113

En conclusión, se puede señalar que la resolución de la Corte analizó de manera insuficiente una serie de principios que le dan razón de ser a la seguridad social, cuya falta de respeto ha ocasio-nado que los Estados que han optado por los sistemas privados de pensión tengan que dar marcha atrás a las reformas implemen-tadas: el principio de solidaridad; el principio de responsabilidad del Estado; el principio de la participación de los involucrados en la administración de sus seguros y la necesaria exclusión del lucro en la administración de la seguridad social.

J. El amparo en revisión y la equidad

Por último, no quisiéramos dejar de señalar que quizá la dis-cusión en torno a la nueva Ley del ISSSTE no debió girar sobre la irretroactividad de la ley, los derechos adquiridos o la expec-tativa de derechos de los trabajadores, sino sobre un principio superior: la equidad.

Por equidad habría que haberse preguntado si le podemos decir a un trabajador que lleva laborando más de diez años en la administración pública, que ahora su expectativa de vida ha aumentado y que en consecuencia debe trabajar más años para poder contar con una pensión de retiro, cesantía en edad avan-zada y vejez.

Por equidad, deberíamos preguntarnos si le podemos decir a un trabajador que debe aumentar el monto de sus cotizaciones para recibir una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y

113 Ibidem, pp. 208 y 209.


vejez, porque lo que había aportado no es suficiente. ¿Quién le garantiza, como ha sucedido en otros países, que su contribución no vuelva a aumentar?

Por equidad, deberíamos preguntarnos si le podemos decir a un trabajador que ahora debe pagar cuotas superiores, trabajar más años y contar con una mayor edad para el retiro, cuando, dentro de la misma administración pública, un servidor público —ministro, secretario de Estado o diputado— recibe en un mes, más de lo que un trabajador podría recibir a lo largo de su vida.

La Corte no tomó en cuenta la equidad, como sí lo ha hecho en otros casos; por ejemplo, en la contradicción de tesis referente a la indemnización de un cónyuge en un divorcio (24/2004-PS). En este caso, la Corte razonó según la equidad, y dejó de lado la irretroactividad de la ley para que el juez “... a la luz del caso con-creto, pueda considerar necesaria para paliar la inequidad que puede producirse cuando se liquida el régimen de separación de bienes”.114

114 “Divorcio. la indEmnización EstablEcida En El artículo 289 bis dEl código civil para El distrito FEdEral, vigEntE a partir dEl 1o. dE Junio dE 2000, puEdE rEclamarsE En todas las dEmandas dE divor-cio prEsEntadas a partir dE su Entrada En vigor, con indEpEndEncia dE quE El matrimonio sE hubiEra cElEbrado con antErioridad a Esa FEcha. La aplicación del citado artículo, que prevé que los cónyuges pueden demandar del otro, bajo ciertas condiciones, una indemnización de hasta el 50% del valor de los bienes que el cónyuge que trabaja fuera del hogar hubiere adquirido durante el matrimonio, no plantea problema alguno desde la pers-pectiva de la garantía de irretroactividad de la ley contenida en el artículo 14 de la Constitución Federal, cuando la misma se reclama en demandas de divorcio presentadas a partir de la entrada en vigor del mencionado precepto legal, con independencia de que el matrimonio se haya celebrado con anterioridad a esa fecha. El artículo en cuestión constituye una norma de liquidación de un régi-men económico matrimonial que se aplica exclusivamente a las liquidaciones realizadas después de su entrada en vigor y, aunque modifica la regulación del régimen de separación de bienes, no afecta derechos adquiridos de los que se casaron bajo el mismo. Ello es así porque, aunque dicho régimen reconoce a los cónyuges la propiedad y la administración de los bienes que, respectivamente, les pertenecen, con sus frutos y accesiones, no les confiere un derecho subjetivo definitivo e inamovible a que sus masas patrimoniales se mantengan intactas en


Quizá la equidad debió ser considerada por la Corte al anali-zar la constitucionalidad de la nueva Ley del ISSSTE.

el futuro, sino que constituye un esquema en el que los derechos de propiedad son necesariamente modulados por la necesidad de atender a los fines básicos e indispensables de la institución patrimonial, la cual vincula inseparablemente el interés privado con el público. Tampoco puede considerarse una sanción cuya imposición retroactiva prohíba la Constitución, sino que se trata de una com-pensación que el Juez, a la luz del caso concreto, pueda considerar necesaria para paliar la inequidad que puede producirse cuando se liquida el régimen de separación de bienes. El artículo citado responde al hecho de que, cuando un cónyuge se dedica preponderante o exclusivamente a cumplir con sus cargas familiares mediante el trabajo en el hogar, ello le impide dedicar su trabajo a obtener ingresos propios por otras vías, así como obtener la compensación económica que le correspondería si desarrollara su actividad en el mercado laboral; por eso la ley entiende que su actividad le puede perjudicar en una medida que parezca desproporcionada al momento de disolver el régimen de separación de bienes”. Ejecutorias de Primera Sala, 1o. de diciembre de 2004 (caso sentencia ejecutoria de Primera Sala, Contradicción de tesis 24/2004-ps).

131

capítulo tErcEro

LOS GRaNDES RETOS DE La SEGURIDaD SOCIaL Y La PROTECCIÓN SOCIaL

Si se estudia el desarrollo del modelo de seguros sociales (a), así como el de los esquemas de protección social (B), se pueden en-contrar una serie de dificultades que se han presentado al paso del tiempo.

I. las diFicultadEs quE EnFrEnta la sEguridad social

Cinco grandes dificultades pueden señalarse en materia de seguros sociales: el problema crónico de financiamiento (1), la falta de uniformidad de las prestaciones (2), las limitaciones de los fondos de pensiones (3), el problema de la calidad en la protec-ción social creada “dentro” del IMSS (4), así como la existencia de infraestructura deficiente (5).

1. El problema crónico de financiamiento

Los déficits financieros de la seguridad social mexicana han estado presentes en toda época, ya sea por la falta de recursos o por el ingreso de nuevos sectores a las instituciones encargadas de la protección social. De hecho, en México, desde 1964 se habla-ba de un déficit de la seguridad social, en el mismo momento en que surgió la posibilidad de acelerar la incorporación del sector campesino a la seguridad social.115

115 Gómez Morín, Manuel, Seguridad social, México, PaN, 1966, pp. 82-87.



Con lo anterior se evidencia que independientemente del modelo de financiamiento de la seguridad social, la falta de recur-sos para el sostenimiento de la misma siempre es insuficiente.116

Resulta paradójico que mientras se incrementan los montos para cubrir el seguro popular117 no se busque, de igual manera, apoyar a los trabajadores que sí realizan un trabajo formal y sí pagan impuestos. afrontar los costos que demanda la seguridad social requiere imaginar modelos que contemplen formas varias o alternativas diferentes para allegar los recursos necesarios a la seguridad social.

En el caso del IMSS, para 2012 y 2013 se estima un déficit después de la creación de reservas y fondos por 26,928 y 30,087 millones de pesos, respectivamente. Esta situación se debe a la evolución de la nómina del régimen de jubilaciones y pensiones, la cual en 2011 se incrementa 12.5 por ciento respecto a 2010, y en 2012 y 2013, 10.9 y 10.4 por ciento, respectivamente, lo que representa una presión de gasto por 4,749 millones de pesos en 2012 y 4,988 millones de pesos en 2013. El IMSS estima utilizar en 2012 la totalidad de los recursos de la subcuenta 1 del Fondo para el Cumplimiento de Obligaciones Laborales de Carácter Legal o Contractual, de conformidad con el artículo 286 K de la Ley del Seguro Social, para apoyar el gasto en la nómina del régi-men de jubilaciones y pensiones con un importe de 13,121 millo-nes de pesos. asimismo, se utilizarán 4,645 millones de pesos de la Reserva de Operación para Contingencias y Financiamiento, de conformidad con el artículo 277 a de la Ley del Seguro Social

116 En algunos países, como Francia se suele peguntar por qué un país que gasta 2,700 billones de francos por año para la protección social de sus ciudada-nos no cuenta con 20 o 30 mil millones de francos que permitan proteger a las personas mayores contra el riesgo de pérdida de autonomía. Cómo admitir el aumento de la exclusión en un país que destina tanto dinero para prevenirla. Charpentier, François (sous la direction de), Encyclopédie Protección Sociale. Quelle Refondation?, Paris, Éditions Liaisons-Economica, 2000, p. 7.

117 al 31 de diciembre de 2010, las aportaciones por concepto de cuota fa-miliar sumaron, como resultado de las evaluaciones socioeconómicas, 212.5 millones de pesos.

LOS GRANDES RETOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 133

y 9,958 millones de pesos de la Reserva Financiera y actuarial del Seguro de Enfermedades y Maternidad a fin de respaldar el déficit esperado.

Para 2013 se usarían recursos de la Reserva Financiera y ac-tuarial del Seguro de Enfermedades y Maternidad por 30,674 millones de pesos. En 2014 se usarán 28,952 millones de pesos de la Reserva Financiera y actuarial del Seguro de Enfermedades y Maternidad y 8,441 millones de pesos de la Reserva de Operación para Contingencias y Financiamiento en el marco del artículo 277 a de la LSS. Cabe señalar que con este uso se agotarán los recursos de la Reserva Financiera y actuarial del Seguro de En-fermedades y Maternidad. Como se puede observar, en 2015 los ingresos serán menores a la presión de gasto por un monto de 43,325 millones de pesos y no se contará con recursos en la Reser-va Financiera y actuarial para hacer frente a esa diferencia entre ingresos y gasto.118

Las dificultades financieras también han sido señaladas por auditores independientes:

Los pasivos acumulados del Instituto relacionados con las obliga-ciones laborales al retiro que no han sido registrados, aunado a las necesidades de: a) equipamiento y expansión de las unidades ope-rativas, b) los altos costos de atención provocados por el crecimiento demográfico de la población derechohabiente, c) el incremento en las incidencias epidemiológicas, de el insuficiente financiamiento de los ramos de seguros de enfermedades y maternidad, guar-derías y prestaciones sociales y salud para la familia y e) la obli-gación de acumulación de reservas financieras actuariales; están incidiendo en que la situación financiera del Instituto se continúe deteriorando”.119

118 Informe al ejecutivo federal y al Congreso de la Unión 2010-201i, pp. 50-51. http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/C9960C51-9CBC-48B4-A3A5-713FF8 AC21CE/0/C03.pdf. Consultado el 7 de octubre de 2011.

119 Dictamen de los auditores externos. Mancera, S. C., Integrante de Ernst & Young Global. El documento se encuentra en Informe al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unión 2010-2011. Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso


2. Falta de uniformidad de las prestaciones

Debe señalarse que la seguridad social institucional, que cu-bre a los asegurados —que forman parte de la PEa y a sus dere-chohabientes, que son parte de la PEI—, no otorga una atención uniforme, ya que en cada sector se advierten prestaciones y mon-tos distintos, incluso bajo sistemas de organización diferentes. En términos generales estos sectores se pueden clasificar en:

— Trabajadores —y derechohabientes— del sector pri-vado, regidos por la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social (leyes reglamentarias del artículo 123, apartado “a”, y de la fracción XXIX del mismo artículo, respectivamente), sujetos al régimen obligatorio del se-guro social.

— Población adherida al régimen del seguro social, a través del régimen de seguro voluntario o facultativo. Los de-rechohabientes se aseguran mediante convenios que se celebran con el IMSS de manera individual o colectiva. Pueden beneficiarse de este seguro los comerciantes in-dependientes, los artesanos, los cooperativistas, los tra-bajadores domésticos y los servidores de municipios que no cuenten con otro tipo de aseguramiento. También se pueden afiliar los empleados de organismos internacio-nales y de embajadas y consulados asentados en el país con los cuales se han celebrado los convenios respectivos.

— Trabajadores —y derechohabientes— de organismos descentralizados, bancas de desarrollo, entidades y sector paraestatal en general, con regímenes complementarios y/o sujetos a su propio régimen de seguridad social, se-gún estipulaciones convenidas en la negociación colecti-

de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2009-2010, p. 6. http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/B1BE9782-5027-431B-B87A-3F5C69EE8E47/0/auditores.pdf Consultado el 7 de octubre de 2011.


va, algunas cotizando al IMSS y conforme al sistema de reversión de cuotas. Entre las más representativas están Pemex, CFE, la Compañía LyFC y los propios trabaja-dores del IMSS, quienes disfrutan de un régimen com-plementario al igual que muchas universidades.

— Trabajadores al servicio de las dependencias y entidades de la administración pública federal que por ley o por acuerdo con el Ejecutivo se incorporen a los poderes de la Unión; a las dependencias y entidades de la adminis-tración pública en los estados y municipios y a sus tra-bajadores en los términos de convenio que el ISSSTE celebre con los mismos; a los diputados y senadores que individual y voluntariamente se incorporen a este régi-men —y a sus derechohabientes— regidos por la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado (reglamentaria del artículo 123 constitucional, apartado “B”).

— Trabajadores al servicio de las fuerzas armadas (Secreta-ría de la Defensa Nacional, Secretaría de la Marina y la Fuerza aérea), bajo un régimen legal exclusivo adminis-trado por el ISSFaM.

— Trabajadores al servicio de gobiernos estatales y, en su caso, al servicio de los municipios bajo sus propios regí-menes.

Es factible señalar que la seguridad social no abarca a todos los sectores de la población, y que la cobertura es discriminato-ria, dependiendo del sector asegurado. Por ejemplo, en materia de pensiones, la pensión mínima garantizada para un trabajador del sector privado es de un salario mínimo, mientras que la pen-sión mínima garantizada para un trabajador del sector público es de dos salarios mínimos. además, paralelamente encuentran una serie de regímenes en donde las pensiones de jubilación son muy superiores (IMSS; Pemex), abonando más a la desigualdad existente. a pesar de que el derecho a la protección a la salud está garantizado en el artículo 4o. de la Constitución Política federal,


no se prevé lo necesario para que la población en general disfrute de este derecho humano. La atención, en donde existe, no es uni-forme, ya que las prestaciones son distintas en cantidad y calidad.

3. Las limitaciones de los fondos de pensión

El tránsito de los seguros de retiro a cuentas de capitalización individuales han llevado a cuestionarse seriamente si dicho mo-delo responde a los principios que deben caracterizar a la seguri-dad social. al respecto, se ha señalado que120

1. Muchas de las reformas que instauran los fondos de pensión “parecen supeditar a las leyes del mercado y de la especulación de derechos y garantías sociales mínimas, cuyos objetivos fueron justamente ofrecer certeza y seguridad al trabajador ante las con-tingencias de la vida profesional y del envejecimiento”.

2. Las reformas han introducido elementos de incertidumbre, mediante conceptos como rentabilidad, y han disminuido ade-más, en diversos casos, esas normas mínimas. Por ejemplo:

a) Solidaridad horizontal e intergeneracional. Supresión de las contribuciones patronales y estatales que se destinan para la cons-titución de los fondos. El Estado mantiene un rol subsidiario en el aspecto financiero y administrativo. Los convenios de 1927 (Con-venios de la OIT núms. 24 y 25) como los de 1933 (Convenios de la OIT núms. 35 a 40), prevén que los asegurados, sus empleados, sus empleadores y los poderes públicos deben contribuir a la for-mación de los recursos del seguro. El Convenio 102 establece que el costo de las prestaciones y los gastos de administración deben ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos. El Convenio 102 y los núms. 121, 128 y 130, estipulan que el total de las cotizaciones a cargo de los asalariados protegi-dos no deben exceder del 50% del total de los recursos destinados a su protección.

120 López Morales, Germán, “Las normas internacionales del trabajo sobre seguridad social y las reformas de la seguridad social en américa latina”, en CISS, ISSSTE, IDSS, III Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social. Me-moria, Santo Domingo, República Dominicana, 1996, pp. 127-129.


b) administración privada de los fondos de pensión. Los ase-gurados no participan en la administración de las instituciones de seguro. Los acuerdos anteriores y posteriores al Convenio 102, prevén que los representantes de las personas protegidas partici-pen en su administración.

c) Gratuidad en el servicio de prestaciones. Las instituciones de seguridad han trasladado al asegurado los costos de la adminis-tración de sus fondos de pensiones. El Convenio 102 y posteriores prevén que los gastos de administración sean financiados colecti-vamente por medio de cotizaciones o de impuestos.

d) administración de los seguros de pensiones y de salud por sociedades con fines de lucro. Este principio es contario a los Con-venios 24, 25, 35 a 40 de la OIT. Ni la norma minima (Convenio 102) ni convenios posteriores aceptan esta modalidad en la admi-nistración de las pensiones.

e) Retiro programado. Según esta modalidad de retiro, el ase-gurado puede efectuar retiros mensuales hasta la extinción del capital acumulado en su cuenta. El Convenio 102 estipula que las prestaciones deben concederse durante todo el transcurso de la contingencia, cabe preguntarse cómo se garantizará la aplicación de dicho principio.

En el caso de la nueva Ley del ISSSTE, la doctrina ha seña-lado que “...la capitalización individual no resuelve los problemas financieros del Instituto ya que sólo se dirige a los pasivos con-tingentes pero no a sus problemas de liquidez. Se trata de una solución parcial que podría hacer crisis en años”.121

El modelo, por ser privado, en sí mismo no puede ser consi-derado inadecuado. No obstante, lo es cuando se trata del único mecanismo con que cuentan los trabajadores, es decir, no se trata de un instrumento complementario. La lógica de los fondos de pensión privados solo tiene beneficios para los administradores privados; los riesgos y menoscabos son para el trabajador y el Estado.

121 Morales Ramírez, María ascensión, “Nueva Ley del ISSSTE y pensiones de retiro,” Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007, p. 268.


En realidad, esta situación ya se ha presentado en México, como ya ha quedado anotado, antes de 1929, cuando no se ha-bía reformado la Constitución para declarar de utilidad pública la expedición de una Ley del Seguro Social. Las reglamentacio-nes existentes antes de la reforma ofrecieron efectos negativos, ya que no se fomentaron las cajas de ahorros de seguros populares y análogos. En cambio, sí se favoreció el auge de empresas asegura-doras, que operaban en el ramo de seguros contra accidentes del trabajo. Dichas empresas perseguían finalidades lucrativas, por lo que mediante excluyentes legalistas y procedimientos dificulto-sos buscaban no cubrir los riesgos de trabajo. Tal y como sucede actualmente, los

intereses económicos de esas empresas se sentían afectados por los intentos favorables al régimen de seguro social, que las des-plazaría en la protección de los riesgos profesionales. De ahí, las campañas con que divulgaban el error y la confusión sobre el con-cepto y finalidades del seguro social y más adelante, cuando ya fue indiferible la aplicación de la Ley del Seguro Social, no se recataron de participar y coadyuvar en la oposición a la misma.122

actualmente las afores administran 42 millones, 243 mil 467 de cuentas,123 de las cuales se encuentran inactivas 20 millones 359 mil 869, ya que no reportan ninguna aportación en los últi-mos tres años. Según se desprende de un informe de la Comisión Nacional del Sistema de ahorro para el Retiro (Consar) enviado al Congreso, la cifra de inactivo representa un 48% del total y es mayor en un 5% a la equivalente en 2010. En junio de hace un año, las cuentas ascendieron a 40 millones 765 mil 920, mien-tras que los inactivos sumaron 18 millones 655 mil 800. En estos últimos doce meses, detalló, el número de registros en las afores

122 Sánchez Vargas, Gustavo, Orígenes y evolución de la seguridad social en México, México, Instituto de Investigaciones Sociales, UNaM, 1963, p. 35.

123 http://www.consar.gob.mx/panorama_sar/cuentas_administrados.shtml consul-tado el 5 de octubre de 2011.


también se elevó en un millón 137 mil cuentas. La Consar precisó que al cierre de junio de 2011, del total de cuentas que manejan las afores, 21 millones 640 mil 131 recibieron al menos una apor-tación obligatoria al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) en los últimos tres años.124

Como se aprecia, dicha cantidad representa menos del 50% de la población ocupada (véase gráfica). Destaca también el 8.3% de la población en condiciones de subocupación, el 11.1% en condiciones críticas de ocupación y el 28.9% de tasa de ocu-pación en el sector informal. Se trata de PEa que dadas sus con-diciones de trabajo no puede acceder a un seguro de retiro, ce-santía en edad avanzada y vejez.

Indicador Total Hombres Mujeres

Población total 113.558,599 55.006,552 58.552,047

Población de 14 años y más 83.698,315 39.878,721 43.819,594

Población económicamente 48.919,801 30.608,123 18.311,678 activa (PEa)

Ocupada 46.355,701 29.003,398 17.352,303

Desocupada 2.564,100 1.604,725 959,375

Población no económicamente 34.778,514 9.270,598 25.507,916 activa (PNEa)

Disponible 6.263,886 2.023,119 4.240,767

No disponible 28.514,628 7.247,479 21.267,149

Población subocupada por 3.851,053 2.657,599 1.193,454 condición de búsqueda de trabajo adicional

Con condición de búsqueda 395,039 296,885 98,154 de trabajo adicional

Sin condición de búsqueda 3.456,014 2.360,714 1.095,300 de trabajo adicional

Edad promedio de la población 37.8 38.0 37.5 económicamente activa

124 El Universal, 27 de septiembre de 2011.


Indicador Total Hombres Mujeres

Promedio de escolaridad 9.3 9.0 9.7 de la población económicamente activa

Tasa de participación 58.4 76.8 41.8 de la población en edad de trabajar

Tasa de desocupación b 5.2 5.2 5.2

Tasa de ocupación parcial 11.4 9.1 15.3 y desocupación 1 (TOPD1) b

Tasa de presión general (TPRG) b 8.9 9.4 8.1

Tasa de trabajo asalariado c 61.9 61.3 62.8

Tasa de subocupación c 8.3 9.2 6.9

Tasa de condiciones críticas 11.1 11.5 10.6 de ocupación (TCCO) c

Tasa de ocupación en el sector 28.9 27.9 30.4 informal c

b Tasas calculadas contra la población económicamente activa.c Tasas calculadas contra la población ocupada.Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Indicadores estra-tégicos.

Tal y como está diseñado el sistema de fondos de ahorro para el retiro, resulta excluyente de la población no asalariada o que siendo asalariados se encuentran dentro del sector informal. Se trata de un número muy importante de personas que dada la condición y las características de su trabajo no van a contar, al final de su vida productiva, con un mecanismo que les permi-ta solventar económicamente su vejez. El actual modelo de las afores no resulta atractivo para los trabajadores independientes, quienes a diciembre de 2010 solo contaban con 182 cuentas in-dividuales de ahorro para el retiro registradas.125

125 http://www.amafore.org/cobertura-del-sistema-de-pensiones-en-m%C3%A9xico-0 consultado el 2 de octubre de 2011.


4. IMSS-Oportunidades y la calidad del servicio

En materia de calidad del servicio del programa IMSS-Oportunidades, se destacan las visiones diferentes existentes en la materia, según se trate de información del propio IMSS o de evaluaciones externas.

así, para el IMSS:

Respecto al trato recibido, en los últimos cinco años (2005-2009) se ha alcanzado una adecuada satisfacción de la población aten-dida en los servicios de consulta externa de las unidades del Pro-grama, con un logro de 98.9 por ciento… De igual forma, en los servicios de urgencias de los hR, el índice de satisfacción por el tiempo de espera es de 96.2 puntos porcentuales, cifra acepta-ble en razón de que mide el grado de satisfacción de los usuarios por el tiempo de espera transcurrido entre el momento en que se solicitó la atención y el momento en que inició la atención en urgencias… En la atención médica efectiva en el primer nivel de atención, la mayoría de indicadores del Programa se mantienen aceptables...

Sin embargo, según se desprende del Informe de la evalua-ción específica de desempeño 2010-2011, del Programa IMSS-Oportunidades, uno de los grandes retos del programa se centran en la calidad del servicio.126 asimismo, el documento en comento señala que:

...La supervisión-operativa es un mecanismo de autoevaluación del Programa. En general, este tipo de mecanismos tienden a ge-nerar resultados poco críticos, con tendencia a la autocomplacen-cia. Por tanto, el IMSS-Oportunidades podría buscar mecanis-

126 Informe de la evaluación específica de desempeño 2010-2011. Valora-ción de la Información contenida en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Nombre del Programa: Programa IMSS-Oportunidades. http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/0CBD0EFE-1C7F-4729-A761-F859D37F27D2/0/InformecompletodelaEvaluaci%C3%B3nEspec%C3%ADficadeDesempe%C3%B1oEED2010.pdf consultado el 6 de octubre de 2011.


mos de validación externa, sobre todo en niveles de conducción delegacionales y zonales que realizan permanentemente esta ac-tividad.

Sobre la evolución del presupuesto, se señala que:

Entre 2003 y 2010 tanto el Presupuesto Original como el Ejercido se incrementaron en más del 60%, al pasar de 4,083.7 a 7,207.9 millones de pesos. El crecimiento ha sido permanente, con excep-ción del año 2004; por su parte, los mayores incrementos anuales se presentaron en 2008 y 2009, 16.5% y 18.5%, respectivamente. Cabe resaltar que el incremento en el presupuesto no se ha refle-jado en un incremento en la cobertura del Programa...

De hecho,

Los datos disponibles permiten observar que la cobertura, en cuanto a la Población atendida, ha tenido una reducción discreta, relativamente menor, al pasar de 10,049,350 personas atendidas en 2005 a 9.862,222 en 2010. Resulta necesario profundizar el aná-lisis para elucidar estos resultados, más aún cuando en el periodo referido se han presentado incrementos importantes en el presu-puesto y se han realizado inversiones relevantes en infraestructu-ra, equipamiento y recursos humanos. 127

Respecto a la calidad del servicio, también se pueden seña-lar las evaluaciones hechas por auditores independientes: “...los seguros médicos y en especial el ramo de GMP del Seguro de enfermedades y Maternidad, enfrentan el gran reto de continuar proporcionando servicios de salud en la cantidad y calidad que demandan los usuarios, en medio de un panorama financiero complicado”.128

127 http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/0CBD0EFE-1C7F-4729-A761-F859D37F27D2/0/InformecompletodelaEvaluaci%C3%B3nEspec%C3%ADficadeDesempe%C3%B1oEED2010.pdf consultado el 6 de octubre de 2011.

128 Dictamen de los auditores externos. Mancera, S. C., Integrante de Ernst & Young Global. El documento se encuentra en Informe al Ejecutivo federal y


5. Infraestructura insuficiente

Nuevamente resultan interesantes las opiniones de las au-ditorías independientes, respecto a la infraestructura del IMSS: “Otros dos grandes retos internos del Instituto son, por un lado, el de la infraestructura, misma que se encuentra rebasada por la demanda de servicios…”.129

6. IMSS, ISSSTE, calidad del servicio, violación de derechos humanos y conflictividad

Otra manera de explorar la calidad del servicio que se presta en el IMSS y el ISSSTE puede inferirse en la posición que ocu-pa, dentro de las autoridades que fueron señaladas como pre-suntas responsables de violación a los derechos humanos en los expedientes de queja registrados entre el primero de enero y el 31 de diciembre de 2010. al respecto, el número de autoridades mencionadas fueron 509, cifra que se desprendió a partir de los escritos de los quejosos, así como de las actuaciones realizadas por la Comisión Nacional de Derechos humanos. En el periodo arriba señalado, el IMSS ocupa el segundo lugar dentro de las más señaladas.

al Congreso de la Unión 2010-2011. Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2009-2010, p. 4. http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/B1BE9782-5027-431B-B87A-3F5C69EE8E47/0/auditores.pdf consultado el 7 de octubre de 2011.

129 Dictamen de los auditores externos. Mancera, S.C., Integrante de Ernst & Young Global. El documento se encuentra en Informe al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unión 2010-2011. Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2009-2010, p.4. http://www.imss.gob.mx/NR/rdonlyres/B1BE9782-5027-431B-B87A-3F5C69EE8E47/0/auditores.pdf consultado el 7 de octubre de 2011.


a. Secretaría de la Defensa Nacional. B. Instituto Mexicano del Seguro Social. C. Policía Federal. D. Procuraduría General de la República. E. Órgano admi-nistrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la. Secretaría de Seguridad Pública. F. Instituto Nacional de Migración de la Secretaría de Gobernación. G. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-dores del Estado. h. Secretaría de Educación Pública. I. C omisión Federal de Electricidad. J. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-dores.

Fuente: 2010 Informe de actividades de la CNDh del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010, p. 52.

Por otro lado, destaca que el Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado ocupa el quinto lu-gar, clasificación que no puede considerarse inferior en relación con el IMSS, ya que el universo de población afiliada al ISSSTE es de 6.057,647, mientras que la población afiliada del IMSS es de 34.545,220 afiliados.130

Proporcionalmente, incluso podría señalarse que el IMSS tiene menos quejas con relación al ISSSTE, ya que el IMSS tiene

130 Con datos de Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2009, Glosa-rio, en www.inegi.org.mx, consultado el 4 de octubre de 2011. - Enlace: http://www.inegi.org.mx/sistemas/glosario/Default.aspx?ClvGlo=ENESS09&s=est&c= 26348

595

1,415

1,083

537480

389 343 343

229 224

A B C D E F G H I J


una queja por cada 31.897,71 personas integrantes del universo de población afiliada; mientras que el ISSSTE tiene una queja por cada 17457.196 personas integrantes del universo de pobla-ción afiliada, de lo que resulta que, proporcionalmente hablando, el ISSSTE tiene prácticamente el doble de quejas con relación al IMSS.

Otra elemento importante lo constituye el grado de conflicti-vidad que representan las instituciones de seguridad social. Según el Informe anual de labores de la Junta Federal de Conciliación y arbitraje de octubre 2009-noviembre 2010, al 31 de octubre de 2010 se registraron 214,479 conflictos individuales, ya sea en fase de instrucción o dictamen.

El informe resalta el hecho de que, atendiendo a la naturale-za del conflicto planteado, el 58% de carga de trabajo de la Junta Federal corresponde a conflictos de seguridad social en contra del IMSS, Infonavit y afores. El universo de asuntos en trámite se distribuye de la siguiente forma: 31% corresponde a asuntos del IMSS, 7% a Pemex, 2% a FNM en liquidación, 5% a la CFE, 1% a la extinta Luz y Fuerza del Centro, y un estimado de 44% de juicios en contra de otros organismos públicos, como el Infonavit, el ISSSTE y el Sepomex, así como en contra de las afores. Solo 10% son en contra de empresas del sector privado.131

Independientemente de que el IMSS tenga o no la razón ju-rídica en los conflictos individuales en los que es parte deman-dada, sin duda resalta el grado de conflictividad que presenta, lo que a su vez denota en fuertes problemas en la calidad de sus servicios o en el manejo de sus relaciones laborales, ya que de uno de cada tres conflictos individuales que se someten a la Junta Federal de Conciliación y arbitraje, es del IMSS.

131 Informe anual de labores de la Junta Federal de Conciliación y arbitraje de octubre 2009-noviembre 2010.

http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/junta_federal/secciones/documentos/INFOR ME%20ANUAL%20DE%20LABORES%202010.pdf consultado el 2 de octubre de 2010.


II. los problEmas quE EnFrEntan los EsquEmas dE protEcción social

Entre los problemas que enfrenta el esquema de protección social, se pueden señalar los siguientes: deficiente protección so-cial para la población abierta (1), el manejo financiero estatal irre-gular (2), el caso particular del Fideicomiso de Protección Social en Salud (3), la deficiente infraestructura y presupuesto limitado para infraestructura (4), los servicios privados de salud: exclusión social e interés económico (5), y la saturación del IMSS: más res-ponsabilidades en materia de protección social (6).

1. La deficiente protección social para la población abierta: más cantidad que calidad

La situación de quienes carecen de cobertura institucional es aún más grave, puesto que deben resolver sus problemas de atención médica con sus propios recursos, situación que puede resultar imposible para una buena parte de la población, a pesar de la existencia de otros mecanismos de seguridad social, tales como el seguro popular.

La calidad de atención del seguro popular es difícil de me-dir, ya que en una medición del nivel de satisfacción se sumaron dos criterios “muy satisfechos” y “algo satisfechos”, arrojando un porcentaje total de la sumatoria de 94%. Este porcentaje con-trasta con el porcentaje de las quejas que ha recibido el seguro popular: el 38.32% de las quejas que se reciben se refieren a la atención médica, un 11.59% a la venta de medicamentos y un 36.90% respecto a la afiliación.132 También dicho nivel de sa-tisfacción contrasta con los tiempos de espera del usuario para que sea atendido desde que llega a la unidad médica: el tiempo promedio es de 105.6 minutos, pudiendo llegar a ser de 152.3

132 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de resultado 2010, Méxi-co, Comisión Nacional de Protección en Salud, pp. 83 y 97.


minutos en Baja California, de 35 minutos en Michoacán y de 192.7 minutos en San Luis Potosí.133 También contrasta con el porcentaje de 76.8% de los usuarios que manifestaron estar “muy satisfechos” o “algo satisfechos” con la forma y/o periodicidad en la que le entregaron los medicamentos que fueron recetados, pudiendo ser de 47-0% en hidalgo y de 51.9% en Morelos.134 El porcentaje tan alto arriba señalado de satisfacción por los servi-cios del seguro popular también contrasta con el porcentaje del 68.7% de los usuarios que manifestaron que la última vez que le recetaron medicinas, le proporcionaron todos o casi todos los medicamentos mediante el seguro popular, pudiendo ser ese por-centaje de 42.5% en hidalgo, 46.1% en Morelos o de 53.3% en el Distrito Federal.135

Por otro lado, en materia de medicamentos, el seguro popu-lar también enfrenta deficiencias. Una evaluación realizada por el Coneval señala que el 56.9% de los beneficiarios del Programa reportó que la receta médica había sido surtida completamente,136 lo que quiere decir que existe un universo de beneficiados del 44.1%, a los cuales no se les suerte completamente su receta mé-dica. Este tema no fue objeto de observaciones por parte de la Comisión Nacional del Sistema de Protección Social en Salud, en su respuesta institucional.137

133 Ibidem, p. 84.134 Ibidem, p. 85.135 Ibidem, p. 87.136 Evaluación Específica de Desempeño 2010. Unidad Responsable: Comi-

sión Nacional de Protección Social en Salud. Programa: Seguro Médico para Una Nueva Generación. Institución Evaluadora: Instituto Nacional de Salud Pública. http://portal.salud.gob.mx/sites/salud/descargas/pdf/evaluaciones/eed2009/smng/completo.pdf consultado el 2 de octubre de 2011.

137 Posición Institucional. Evaluación Específica de Desempeño 2010. Uni-dad Responsable: Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Programa: Seguro Médico para Una nueva Generación. Institución Evaluadora: Instituto Nacional de Salud Pública. http://portal.salud.gob.mx/sites/salud/descargas/pdf/evaluaciones/eed2009/smng/posicion_institucional.pdf consultado el 2 de octubre de 2011.


El seguro popular sin duda ha resultado un instrumento im-portante para la población carente de seguridad social, a través de alguno de los institutos de seguridad social existentes en el país. No obstante, la existencia del mismo contribuye a la desarti-culación de la protección social, ya que incrementa las secretarías de Estado y entidades públicas que intervienen en la organiza-ción y funcionamiento de la seguridad y protección social.

2. El manejo financiero estatal irregular

El modelo financiero del Sistema de Protección Social en Sa-lud (SPSS) se sustenta en un esquema tripartita con aportaciones por persona afiliada del gobierno federal y de las entidades fede-rativas, así como por contribuciones de los afiliados conforme a su capacidad económica.

El presupuesto federal ejercido para el SPSS en 2010 ascen-dió a 47,997.3 millones de pesos. a las entidades federativas, por concepto de cuota social y aportación solidaria federal en 2010 se transfirieron 36.634,3 millones de pesos. al fideicomiso del SPSS se canalizaron 10,016.5 millones de pesos en 2010. Del total de recursos canalizados a este fideicomiso, 2,731.8 millones de pesos fueron aportados a la subcuenta del Fondo de Previsión Presu-puestal y 7,284.7 millones al FPGC.

De acuerdo con las metas de afiliación establecidas en el ane-xo II del acuerdo de Ejecución del SPSS, el monto total aportado por las 32 entidades federativas por aportación solidaria estatal (aSE) ascendió a 15,166.4 millones de pesos, en el ejercicio fiscal 2010.

Por otro lado, si se revisa el informe del resultado de la Fiscali-zación Superior de la Cuenta Pública, V. Gasto federalizado, V. 10. Ramo 12, hecho por la auditoría Superior de la Federación al se-guro popular, se puede ejemplificar cómo la mayoría de los estados no cumplen con la trasparencia y el buen manejo de los recursos financieros destinados al seguro popular. a pesar de que el artículo 77 bis 16 de la Ley General de Salud establece que “los recursos de


carácter federal a que se refiere el presente Título, que se trans-fieran a los Estados y al Distrito Federal no serán embargables, ni los gobiernos de los Estados podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlos, afectarlos en garantía, ni destinarlos a fines distintos a los expresamente previstos en el mismo”.

Por la trascendencia de las observaciones realizadas, resulta prudente citar la mayoría de ellas:138

— Los recursos federales otorgados en 2009 a través de la CS y aSF a los ejecutores del gasto no se manejaron ex-clusivamente en una cuenta bancaria específica, ni tam-poco sus rendimientos financieros; asimismo, se mane-jaron operaciones que no correspondían al programa, lo que dificultó su control, identificación y aplicación directa a su destino final. Las entidades observadas fue-ron: aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Queré-taro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

— Falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto por 1,814,022.4 miles de pesos, que significan el 60.3% del total de las recuperaciones determinadas. Esta irregularidad se presentó en Baja California, Baja Cali-fornia Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, hidalgo, Jalisco, Méxi-co, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tamau-lipas, Tlaxcala y Yucatán.

— En 27 entidades federativas se destinaron recursos por 397,531.7 miles de pesos, de la CS y aSF correspondien-tes a 2009, en conceptos diferentes de los objetivos del

138 auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscali-zación Superior de la Cuenta Pública 2009, V. Gasto federalizado, V.10. Ramo 12. Seguro Popular (acuerdos de Coordianción), México, 2011. http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Tomos/Tomo5/10_SEGURO%20POPULAR_a.pdf consultado el primero de octubre de 2011.


seguro popular, como pago de telefonía celular y radioco-municaciones, arrendamiento de edificios y locales fuera de la normativa, pago de proyectos ejecutivos de obra y planes de equipamiento, pago de servicios a médicos del seguro popular adicional a las nóminas, pago de trabajos no justificados al no atender intervención del CaUSES, pago de compensaciones adicionales a servidores públicos, préstamos a otros programas, pagos a sistemas de infor-mación automatizados y otros, lo que representó el 13.2% del monto total de las recuperaciones determinadas.

— En Baja California, Chihuahua, Coahuila, Guerrero, hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, se efectua-ron pagos por 170,448.2 miles de pesos, por concepto de remuneraciones a personal que no está relacionado directamente Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 relacionado con la prestación de servicios de atención médica a los afiliados del sistema.

— Los estados de aguascalientes, Coahuila, Colima, Gue-rrero, Nayarit, Querétaro, Sonora, Tamaulipas y Vera-cruz destinaron recursos de la CS y aSF correspondien-tes a 2009, para el pago de percepciones a personal del seguro popular, sin contar con el sustento normativo que los autorice, por 111,545.9 miles de pesos; asimismo, en Baja California Sur, Colima, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz se realizaron pagos en exceso por 73,730.9 miles de pesos.

— En el estado de Guerrero se destinaron recursos de la CS y aSF al pago de personal que no contaba con el contrato respectivo que ampara su relación laboral, por 25,528.4 miles de pesos.

— En el Distrito Federal y Guerrero se realizaron pagos por 2,323.4 miles de pesos, a servidores públicos que no


fueron localizados en su lugar de adscripción durante la verificación física realizada en instalaciones de diversos organismos de salud del estado.

— En 28 entidades federativas se adquirieron medicamen-tos a precios superiores a los de referencia determinados por la Secretaría de Salud, lo que originó un pago en exceso por 124,383.3 miles de pesos. asimismo, en 25 estados se adquirieron medicamentos sin estar considera-das en el CaUSES por 182,432.1 miles de pesos.

— El estado de Guerrero realizó pagos indebidos por 22,566.6 miles de pesos, derivados de la administración, control y reposición de medicamentos y material de cu-ración existente en unidades hospitalarias sujetas al pro-cedimiento de subrogación.

— al 31 de marzo de 2010, 20 entidades federativas habían ejercido recursos de la CS y aSF en acciones de pro-moción, prevención y detección oportuna contenidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud (CaUSES), por 732,380.0 miles de pesos, monto que es inferior al 20% que como mínimo se debe destinar del total de los recursos transferidos para estas acciones en cada entidad.

— En los casos donde se destinaron recursos para estas ac-ciones, es importante señalar que no existe evidencia de la validación por parte de la Subsecretaría de Preven-ción y Promoción de la Salud (SPPS) y del visto bueno de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS).

— No obstante que es responsabilidad de las entidades fe-derativas el cubrir, con cargo en su presupuesto, los gas-tos de operación asociados al funcionamiento de la in-fraestructura nueva, el estado de San Luis Potosí destinó 1,112.2 miles de pesos a este concepto, lo que reduce su financiamiento y limita el avance en el crecimiento sus-tentable de la infraestructura de salud.


— En 26 entidades federativas no se ejercieron recursos de la CS y aSF en el programa de Caravanas de la Salud y sólo en aguascalientes, Chihuahua, Michoacán, Naya-rit, Quintana Roo y Tabasco se aplicaron recursos por 7,476.5 miles de pesos en este programa.

— al 31 de marzo de 2010 se destinaron recursos de la CS y aSF del ejercicio fiscal 2009 por 10,977.3 miles de pe-sos, para cubrir el gasto operativo y el pago del personal administrativo de la unidad de protección social en sa-lud, lo que representa el 6.1% del total de los recursos transferidos al estado de Colima, monto que a esa fecha excede lo autorizado como máximo para este rubro, que fue el 6.0%.

— Las entidades federativas de Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Querétaro y Sinaloa no proporcio-naron evidencia con la que se demuestre haber infor-mado semestralmente a la CNPSS, sobre el nombre del proveedor, el evento de licitación y el costo unitario de las claves de los medicamentos adquiridos asociados al CaUSES; aguascalientes, Chiapas, hidalgo y Tlaxcala enviaron de manera incompleta la información.

— En 30 entidades federativas, la administración de los re-cursos financieros del programa no se realiza directamen-te por el Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS), sino por conducto de los servicios de salud del estado. Solamente los REPSS de Campeche y Yucatán administran directamente los recursos del seguro popular.

— En las 18 entidades federativas se presentaron diferencias derivadas de la falta de conciliación de la información generada por las áreas responsables del manejo y opera-ción del seguro popular y la reportada a la CNPSS.

— En el control y entrega de medicamentos se encontraron importantes deficiencias, como las siguientes: el medica-mento no está clasificado por fuente de financiamiento, lo que limita su identificación, control y fiscalización; no


existe evidencia de las recetas expedidas a los pacientes; las recetas no llevan la firma de recepción del medica-mento por parte de los usuarios; se prescriben medi-camentos fuera del CaUSES; no se identifica el medi-camento entregado al paciente; entrega incompleta de medicamento, y falta de número de folio de afiliación del paciente, entre otras.

— Colima, Jalisco, México, Nayarit, Nuevo León, Queréta-ro, Tlaxcala y Yucatán no contaron con un plan de for-talecimiento para destinar recursos de la CS y aSF en la adquisición de bienes informáticos, licencias de uso de sistemas de información y la incorporación de servicios y equipo telemático, instalación y conectividad para las unidades que atienden a los beneficiarios del SPSS, se-guro popular

— No se localizó diversa documentación relacionada con procedimientos de contratación de obra pública, como el dictamen que sirvió de base para la evaluación de las proposiciones técnica y económica ni el cuadro compa-rativo de ellas; el presupuesto base, y el aviso de inicio de obra. Esta observación se presentó en San Luis Potosí.

— En cuatro entidades no se proporcionó evidencia donde se demuestre que los bienes adquiridos o servicios con-tratados (compra de vehículos fuera de especificaciones; pagos por auditoría externa; compra de reactivos para pruebas inmunológicas e infecciosas; entre otros) garan-tizaron la prestación de servicios de salud del CaUSES, en beneficio de los afiliados al sistema.

— En 30 entidades federativas, la administración de los recursos financieros del programa no se realiza directa-mente por el Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS), sino por conducto de los servicios de salud del estado. Solamente los REPSS de Campeche y Yucatán administran directamente los recursos del segu-ro popular.


— La CNPSS solicitó el reintegro de 733.4 miles de pesos de los recursos ministrados por cuota social al estado de Baja California Sur, al no cumplir con la meta de afilia-ción de familias.

De hecho, la Evaluación Específica de Desempeño 2010 rea-lizada al Seguro Popular por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVaL), en el apartado de las conclusiones del evaluador externo, coincide con varias de las observaciones de la aSF, particularmente en lo referente al des-empeño de las entidades federativas:139

— El Programa cuenta con indicadores de resultado (uno financiero y otro relacionado con los niveles de afilia-ción) que permiten dar seguimiento a su desempeño. al indicador financiero (que no es el mejor indicador que se pudo haber escogido) no se le ha dado seguimiento puntual, a pesar de que los valores anuales de dicho in-dicador los genera regularmente la Dirección General de Información en Salud de la Secretaría de Salud. 3. Se deberían incorporar a la lista algunos indicadores de condiciones de salud, ya que el SPS tiene la obligación no sólo de ampliar la protección financiera, sino también de facilitar el acceso a servicios de salud de calidad a la población afiliada.

— El desempeño de las áreas centrales del SPS puede cali-ficarse de aceptable, no así el desempeño de varias de las versiones estatales del mismo. Deja mucho qué desear la movilización local de recursos líquidos para cubrir la aSE y la falta de transparencia en el ejercicio local de

139 Evaluación Específica de Desempeño 2010. Unidad Responsable: Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Programa: Seguro Popular. Institución Evaluadora: Instituto Nacional de Salud Pública. http://portal.salud.gob.mx/sites/salud/descargas/pdf/evaluaciones/eed2009/seguro_popular/completo.pdf consultado el 2 de octubre de 2011.


los recursos. De hecho, una de las carencias es la falta de indicadores que evalúe el desempeño de los regímenes estatales.

El tema del desempeño estatal no fue objeto de posición ins-titucional de la Comisión Nacional del Sistema de Protección So-cial en Salud. En cambio, sí fue objeto de comentario lo relativo a incorporar a la lista de indicadores de FIN algunos indicadores de condiciones de salud. al respecto, la respuesta fue que el segu-ro popular “...como ente financiero tiene como principal función garantizar financieramente el derecho a la salud de sus afiliados. Derivado de ello, se puede influir en la salud del beneficiario, pero la evaluación de las condiciones de salud no corresponde de manera directa al seguro popular.140 Resulta interesante la obser-vación; sin embargo, es obvio que el seguro popular debería veri-ficar también el impacto en la mejora de la salud de los afiliados al mismo, como el mejor indicador del derecho a la salud.

Por otro lado, destaca lo señalado en la fracción IX del artícu-lo 40 del Presupuesto de Egresos de la Federación, al señalar que las compras que realizan las entidades federativas deben sujetarse a los precios de referencia que publique la Secretaría de Salud. Los precios de referencia se publicaron el pasado 25 de mayo de 2010 en el Diario Oficial de la Federación mediante el acuerdo por el cual se establecen los Lineamientos para la adquisición de medi-camentos asociados al CaUSES con recursos del SPSS. El acuer-do contiene los ordenamientos que deberán seguir las entidades para la adquisición de medicamentos, entre las que destacan las siguientes:

— Las entidades deberán observar los precios de referencia contenidos en los lineamientos, sin importar la modali-dad de compra (licitación, adjudicación directa, entre otras).

140 Posición Institucional Evaluación Específica de Desempeño 2010. http://portal.salud.gob.mx/sites/salud/descargas/pdf/evaluaciones/eed2009/seguro_popular/posicion_institucional.pdf consultado el 2 de octubre de 2011.


— Solamente en casos de emergencia epidemiológica se po-drán adquirir medicamentos a un sobreprecio respecto al margen de referencia.

— Para medicamentos de patente, las entidades podrán ad-herirse a la Comisión Coordinadora para la Negociación de Precios de Medicamentos y otros Insumos para la Sa-lud, con la finalidad de comprar a precios más bajos.

— Las entidades deberán reportar a lo largo del año la in-formación relativa a la adquisición de medicamentos con recursos del seguro popular.

al respecto, podemos señalar que implícitamente se les seña-la a las entidades federativas que deben comprar medicamentos en los precios de referencia fijados. Igualmente, no pueden com-prar medicamentos a un sobreprecio, salvo en los casos de emer-gencia epidemiológica, además de informar a lo largo del año, sobre la adquisición de medicamentos.

Como se puede desprender de la lectura, estos lineamientos sin duda se deben al posible uso irregular de los recursos asigna-dos a las entidades federativas. al respecto, ya hemos visto más arriba cómo algunas entidades federativas son objeto de audito-ría por el posible mal uso de los recursos del seguro popular.

3. El caso particular del Fideicomiso de Protección Social en Salud

La Ley General de Salud establece, en el artículo 77 bis 29, que con el fin de apoyar el financiamiento de la atención princi-palmente de beneficiarios del SPSS que sufran enfermedades de alto costo que provocan gastos catastróficos, la Federación debe constituir y administrar un fondo de reserva sin límites de anua-lidad presupuestal.

Con este propósito, se creó el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC), el cual se construye con el 8% de los recursos destinados a la cuota social y de las aportaciones solida-rias (federal y estatal), y es administrado y operado por la Comi-


sión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS) a través del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS).

Según establecen los artículos 96 y 108 del Reglamento de la Ley General de Salud, los recursos del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC) y del Financiamiento para la Previsión Presupuestal (FPP) se administran a través del Fideico-miso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS). Para la radicación de los recursos del Fideicomiso a los estados se requie-re del acuerdo del Comité Técnico del Fideicomiso,141 por medio del cual se autorizan: i) los desembolsos para atender las enferme-dades relacionadas con gastos catastróficos; ii) los recursos para el fortalecimiento de infraestructura; iii) las compensaciones para subsanar las diferencias imprevistas en la demanda de servicios, y iv) los recursos para cubrir la garantía por la prestación inter-estatal de servicios.

El Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS) es administrado por un fiduciario, y sus recursos van dirigidos a la atención de enfermedades de alto costo (Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos) y a la infraestructura (Fondo de Previsión Presupuestal). Los importes del FPGC y del FPP no se transfieren directamente a las entidades federativas, ya que de acuerdo con la normativa vigente estos se envían primero al Fideicomiso de Protección Social en Salud (FSPSS).

La Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS) administra y opera los recursos financieros del FPP, a

141 El Comité Técnico del Fideicomiso está integrado por el Comisionado Nacional de Protección Social en Salud, quien funge como presidente del mis-mo, el director general de Financiamiento de la CNPSS, el director general de Gestión de Servicios de Salud de la CNPSS, el director general de afiliación y Operación de la CNPSS, el director general de Programación, Organización y Presupuesto de la SS, el director general de Planeación y Desarrollo en Salud de la SS, el coordinador general de Institutos Nacionales en Salud, el secre-tario del Consejo de Salubridad General, el director general de Programación y Presupuesto “a” de la ShCP, el titular de la Unidad de Política y Control Pre-supuestario de la ShCP. además, tienen el carácter de invitados permanentes, un representante tanto de la Secretaría de la Función Pública como del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. N. C.


través del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS), quien mantiene estos recursos en una subcuenta especí-fica. El Comité Técnico del FSPSS es la instancia colegiada que autoriza el otorgamiento de los apoyos económicos contempla-dos en el FPP.

al respecto, resalta la cantidad de recursos que maneja el Fideicomiso. En 2010 se canalizaron al FSPSS 10,016.5 millones de pesos. Del total de recursos canalizados a este fideicomiso, 2,731.8 millones de pesos fueron aportados a la subcuenta del Fondo de Previsión Presupuestal, y 7,284.7 millones al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC).142

El monto de los recursos manejados ameritaría una regula-ción diferente y no a través de un fideicomiso. Dicha modalidad abre las puertas para no respetar la legislación en materia de tras-parencia, ya que el fideicomiso goza del beneficio de la protec-ción del secreto bancario, el cual puede ser adecuado para un particular, pero no para un ente que maneja recursos públicos.

asimismo, el fideicomiso puede permitir evadir la legislación administrativa; por ejemplo, toda la que se refiera al manejo pre-supuestal, como puede ser el caso de la Ley Federal de Presupues-to y Responsabilidad hacendaria, y en general todo lo que tiene que ver con recursos públicos.

En materia de responsabilidades de servidores públicos, tam-bién la legislación puede ser evadida, si se utiliza la figura del fideicomiso. Lo mismo se puede decir con relación a los hono-rarios que se asignan a los integrantes del fideicomiso, los cuales escapan a la obligación de trasparencia.

4. La deficiente infraestructura y presupuesto limitado para infraestructura

asimismo, el seguro popular se apoya en la infraestructura hospitalaria existente, aumentando el número de beneficiarios,

142 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de resultado 2010, Méxi-co, Comisión Nacional de Protección en Salud, p. 4.


pero no aumentando la infraestructura de los hospitales públicos. Esta situación sin duda ha redundado en una ineficiencia del de-recho de la salud.

El Sistema de Protección Social en Salud es financiado de manera solidaria por la Federación, los estados, el Distrito Fede-ral y los beneficiarios. El gobierno federal cubre anualmente una cuota social por cada persona afiliada al Sistema de Protección Social en Salud, la cual es equivalente al 3.92 por ciento de un salario mínimo general vigente diario para el Distrito Federal. La aportación mínima de los estados y del Distrito Federal por per-sona es equivalente a la mitad de la cuota social aportada por la federación. a su vez, el gobierno federal cubre una aportación solidaria que debe representar al menos una y media veces el monto de la cuota social.

De la cuota social y de las aportaciones solidarias a que se refieren los artículos, la Secretaría de Salud debe canalizar anual-mente el 8% de esos recursos al Fondo de Protección contra Gas-tos Catastróficos (artículo 77 bis 17, LGS).

De la cuota social y de las aportaciones solidarias, la Secre-taría de Salud canalizará anualmente el 3% de dichos recursos para la constitución de una previsión presupuestal anual, apli-cando dos terceras partes para atender las necesidades de infraes-tructura para atención primaria y especialidades básicas en los estados con mayor marginación social, y una tercera parte para atender las diferencias imprevistas en la demanda de servicios durante cada ejercicio fiscal, así como la garantía del pago por la prestación interestatal de servicios (artículo 77 bis 18).


Origen, destino y aplicación de los recursos

Como se puede observar, del 3% de la cuota social y de las aportaciones solidarias se aplican solamente dos terceras partes para atender las necesidades de infraestructura para atención primaria y especialidades básicas en los estados con mayor mar-ginación social.

Durante el 2010, el Comité Técnico del Fideicomiso del SPSS autorizó el financiamiento de 230 proyectos de infraestruc-tura y equipamiento en 16 entidades federativas por un monto de hasta 1,818.9 millones de pesos.143

Si se hace una revisión en la prensa estatal en cuanto a la suficiencia de la infraestructura médica,144 se puede observar que

143 Sistema de Protección Social en Salud. Informe de resultado 2010, Méxi-co, Comisión Nacional de Protección en Salud, p. 8.

144 http://www.elconfidencialdigital.com.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=4065:fallas-y-deficiencias-en-el-seguro-popular&catid=1:local&Itemid=2 (nota del 2 de junio de 2011). El seguro popular en Delicias registra nulos avances en su aplicación. Chihuahua es el primer lugar con mayor tiempo de

Origen de losrecursos Destino Aplicación

Cuota social3,92% del salario mínimo

del Distrito Federal

Aportaciónsolidariafederal

1,5 vecesla

cuota social

ASE5 veces la

cuota social

Actualización anual con base en el ÍndiceNacional de Precios alConsumidor.Fuente: CNPSS, Secretaría de Salud.

Transferencia aentidades federativas

por persona afiliada 30%

Fondo de Proteccióncontra ServiciosCatastróficos

8%

Fondo de PrevisiónPresupuestal

3%

- Atención y prestaciónde servicios de saludcontenidos en el CAUSESy medicamentos sociales

- Tercer nivel de atención- Prestaciones de serviciosespecializados- Enfermedades de alto costo

- Imprevistos de la demandade servicios-Necesidadesde Infraestructura


existe una queja contante al respecto,145 ya sea de los usuarios,146 del personal médico, o un reconocimiento147 de ese fenómeno por los responsables del sector salud.

Con relación a funcionario del sector salud, el entonces titu-lar de la Secretaría de Salud (Ssa), José Ángel Córdova Villalobos,

espera, cuarto en menor caída de surtimiento de medicamentos y 31 en calidad de servicios médicos. Consultado el 6 de octubre de 2011.

145 http://www.eluniversal.com.mx/nacion/176907.html. El Universal visitó clíni-cas y hospitales en Guerrero, Chiapas, estado de México y el Distrito Fede-ral. En todos los sitios encontró historias de personas decepcionadas porque el seguro popular no cumplió con las promesas que pregona: servicios médicos de calidad, así como atención y medicamentos gratuitos para sus afiliados. La falta de presupuesto no provoca las fallas. En varias ocasiones, funcionarios del gobierno federal han destacado que los recursos para el seguro popular se tri-plicaron. Si en 2006 recibió 18 mil millones de pesos, para 2010 fueron 52 mil millones. Incluso, a finales de marzo, el Banco Mundial aprobó un préstamo por mil 250 millones de dólares a México para que el seguro popular “sea más eficiente en su administración” y llegue a más población. Nota del 12 de abril de 2010. Consultado el 6 de octubre de 2011.

146 http://www.municipiospuebla.com.mx/portal/index.php?option=com_k2& view=item&id=307:afiliados-al-seguro-popular-denuncian-deficiencias-en-tex melucan&Itemid=353 “Las quejas por parte de derechohabientes del seguro po-pular en la región van en aumento, toda vez que señalan que las deficiencias y falta de medicamentos son evidentes y se suman los malos tratos del personal que atiende estos lugares. Los afiliados al seguro popular lamentaron que en las campañas televisivas se promuevan las bondades y beneficios de este programa, las cuales no cumplen las expectativas de los ciudadanos, ya que cuando acuden por alguna emergencia no se cuenta con el servicio adecuado ni con los medi-camentos necesarios”. Consultado el 6 de octubre de 2011.

147 http://www.coatzadigital.net/2010/07/senalan-deficiencias-en-el-programa.html “En su visita por el municipio de Coatzacoalcos, el delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en Veracruz Sur, Miguel Ángel Llera Bello, reconoció que existen deficiencias en el programa de “seguro popular” a pesar de ser un beneficio para la población. Llera Bello expresó que son evidentes algunas fallas de este programa federal, ‘entendemos que el Seguro Popular ha caído en algunas deficiencias a la hora de prestación de servicio’ destacó. En ese sentido añadió que son situaciones que se deben mejorar a la brevedad posible para dar mejor servicio al derechohabiente, siendo uno de las principales quejas en el Seguro Popular ‘el desabasto de medicamentos’”. Consultado el 6 de oc-tubre de 2011.


en la conferencia “Los retos en la salud para el siglo XXI”, dicta-da en la Facultad de Medicina de la UNaM reconoció que pese a los avances que se han registrado en materia de salud todavía existen fragmentación del sistema, duplicidades e ineficiencias; oferta diferenciada de servicios; variabilidad de la atención mé-dica, y heterogeneidad en el financiamiento y administración.148

En otras ocasiones el seguro popular es desbordado por la de-manda existente.149 Si bien algunas entidades pueden tener una cobertura al cien por ciento, se ha confundido cobertura con ca-lidad en el servicio.

5. Los servicios privados de salud: exclusión social e interés económico

La Ley General de Salud establece en su artículo 5o., que el Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias

148 Gaceta de la Facultad de Medicina, UNaM, 10 de febrero de 2011.149 http://www.zetatijuana.com/2011/06/06/deficiente-seguro-popular/ “La de-

manda de servicio médico sobrepasa la capacidad de atención del seguro popu-lar, programa en el que una tercera parte de los bajacalifornianos está afiliada y que cada vez resulta más difícil para obtener una cita. En un recorrido efec-tuado por ZETa, derechohabientes se quejaron de la falta de personal médico e incluso de medicamentos, como la señora Selene Pérez, quien acudió a la unidad médica de ‘El Tecolote’, donde prácticamente debe pernoctar para al-canzar una cita, y aun cuando llegó a las 5:00 am, fue atendida hasta después de las 5:00 pm.

Luego de perder todo el día para lograr ser consultada, le dijeron que vol-viera otro día, o de plano adquiriera por su cuenta el medicamento requerido, ya que el que le fue recetado, no estaba en existencia. En la unidad médica de la colonia El Pípila, localizada al Este de la ciudad y una de las de mayor demanda en la Tijuana, sólo se cuenta con un doctor a cargo del consultorio que da ser-vicio a los derechohabientes del Seguro Popular, por lo que éstos no sólo deben madrugar para poder ser revisados por el profesional, sino perder dos o tres días para obtener cita. La señora María Gómez, residente de El Pípila, acudió el 18 de mayo a recibir atención médica, llegando a las 7:00 am y, aun así, no alcanzó lugar, por lo que volvió al día siguiente, pero su cita se programó hasta el viernes 20 de mayo”. Consultado el 6 de octubre de 2011.


y entidades de la administración pública, tanto federal como lo-cal, y las personas físicas o morales de los sectores social y priva-do, que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimien-to al derecho a la protección de la salud.

No obstante la atención en salud que se pudiera obtener a través de los servicios privados de salud, lejos de complementar la protección social constituyen una evidencia de la desigualdad existente en materia de salud. al respecto, se ha señalado que uno de los grandes problemas que se encuentra en medio es que la atención médica se ha convertido en uno de los grandes negocios del siglo XX. Si la medicina se socializó con la seguridad social, ahora pareciera que la alejan de la sociedad. El encarecimiento de los servicios de la salud se debe a que un día infausto los inver-sionistas descubrieron que la medicina podría ser un campo tan rentable o más que el deporte, el sexo o la moda, porque cuenta con un mercado potencial inmenso (toda la especie humana) y totalmente cautivo. Los inversionistas se pusieron a trabajar para llevar a cabo una transformación más de la medicina: convertirla de un servicio accesible de toda la sociedad, en un negocio para el beneficio económico de unos cuantos.150

Por otro lado, la posible falta de confianza y de calidad en las instituciones de seguros (IMSS o ISSSTE) y de protección social (seguro popular) se puede quizá ver reflejada en el incremento de la atención médica en instituciones privadas. En 1995 se realiza-ron 5,481 560 consultas, y en 2010 se realizaron 12.084,805 con-sultas (en ambos casos incluye consultas generales, especializadas —consultas de gineco-obstetricia, pediatría, cirugía, medicina in-terna y otras especialidades—, urgencias, odontología y medicina

150 Pérez Tamayo, Ruy, “Los límites de la medicina”, en Rivero Serrano, Octavio y Tanimoto, Miguel (coord.), El ejercicio de la medicina en la segunda mitad del siglo XX (tercera parte), México, Siglo XXI-UNaM, 2005, p. 16.


preventiva).151 Se debe observar cómo en cinco años las consultas aumentaron más de un 150%.

6. La saturación del IMSS: más responsabilidades en materia de protección social

En los últimos años se ha continuado saturando la infraes-tructura del IMSS al hacerlo responsable tanto del seguro médico para una nueva generación como de la prestación de servicios médicos de primer y segundo niveles de atención, en beneficio de las familias afiliadas al Sistema de Protección Social en Sa-lud (SPSS). así, de enero-diciembre 2009, IMSS-Oportunidades otorgó un total de 676,449 consultas a familias beneficiarias del seguro popular, en 18 entidades de la República mexicana (in-cluido el Distrito Federal).152

El 2 de febrero de 2007, la Secretaría de Salud y el IMSS celebraron el Convenio de Colaboración Interinstitucional para la Ejecución de acciones Relativas al Seguro Universal de Sa-lud para Niños (Seguro Médico para una Nueva Generación), cuyo objeto fue que el IMSS, en su carácter de administrador del Programa IMSS-Oportunidades, preste servicios médicos a los niños nacidos a partir del 1o. de diciembre de 2006, cuya edad fluctúe entre 0 meses y 6 años, y que hubieran sido registrados en el SPSS, en aquellas localidades donde no existan instalaciones médicas de los servicios estatales de salud.

De suerte que el programa IMSS-Oportunidades se constitu-ye como un prestador de servicios de salud a los recién nacidos, a través de sus unidades médicas en las localidades altamente mar-ginadas del país.

151 Consultas externas en establecimientos médicos particulares según tipo de consulta, 1995 a 2010. http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx? t=msal39&s=est&c=22547 consultado el 17 de octubre de 2010.

152 Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión 2009-2010. Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2009-2010, pp. 270-272.


El 16 de junio de 2008, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud y el IMSS, celebró el Convenio Marco de Coordinación Interinstitucional para la Ejecución de accio-nes Relativas al Sistema de Protección Social en Salud, el cual tuvo por objeto establecer las bases generales para la celebración de convenios específicos para la prestación de servicios médicos de primer y segundo niveles de atención, en beneficio de las familias afiliadas al SPSS.

167

capítulo cuarto

LaS NECESaRIaS REFORMaS a La SEGURIDaD SOCIaL Y CREaCIÓN DEL INSTITUTO MEXICaNO

DE PROTECCIÓN SOCIaL

En México se ha desarrollado un sistema basado en seguros, y paralelamente se ha impulsado la creación de un sistema nacional de protección social. El sistema de salud en México se desarrolló de manera segmentada, sin una idea rectora que lo organizara en su conjunto, adicionando instituciones de salud y de seguridad social por grupos de población. Por ejemplo, el caso más reciente, el Seguro Médico para una Nueva Generación, que es un seguro voluntario de gastos médicos para los niños nacidos a partir del primero de diciembre del 2006 y sus familias, que no se encuentren afiliados a ninguna institución de seguridad social. Siendo loable su nacimiento, discrimina a los no nacidos en las fechas establecidas. además, responsabiliza a los servicios de salud de las entidades federativas, y en caso de las localidades donde no existan estos, serán proporcionados por instituciones de seguridad social o servicios médicos privados, mediante la firma de los con-venios correspondientes.

El Informe de Evaluación de la Política Desarrollo Social en México 2008 ha dado cuenta de la dispersión de programas y de la falta de coordinación institucional, que más que representar un beneficio es un problema estructural de la política de desarrollo social:

La multiplicidad de problemas socio económicos que padece el país podría justificar la diversidad de programas, pero parecería que esta diversidad más que un beneficio es un problema estruc-tural de la política de desarrollo social. Salvo un pequeño conjun-



to e programas de gran presupuesto, es evidente que existe una gran dispersión de recursos en diversos programas, secretarías e instituciones, lo cual significa una atomización lo que puede tra-ducirse en una falta de efectividad y eficiencia...153

asimismo, se señala que:

…la política de desarrollo social se ha centrado en los últimos 20 años en programas sociales focalizados, lo cual de alguna manera hace más eficiente el gasto, pero se ha olvidado de políticas uni-versales que pudieran mejorar la calidad y cobertura de la educa-ción, la salud, la seguridad social, que son parte de los derechos sociales universales. La política de desarrollo social debería incluir de manera ordenada y clara los programas sociales, la seguridad social y la política laboral, para que en el diseño agregado de la política de desarrollo social no se dupliquen esfuerzos, y se logren cambios mucho más efectivos en el abatimiento de la pobreza y el acceso a derechos sociales.154

El Informe de Evaluación de la Política Desarrollo Social en México 2008 señala en su apartado de conclusiones, entre otras, que la política de desarrollo tiene grandes retos: el objeto de la política social está fragmentado y disperso; es necesario reforzar los sistemas de evaluación en el país, especialmente en los estados y municipios; no existen evaluaciones en los estados y municipios; hay un gran número y dispersión de programas sociales; insufi-ciente coordinación al interior y entre instituciones que tienen a su cargo programas y políticas de desarrollo social; insuficiente coordinación entre federación, estados y municipios; la calidad de algunos servicios públicos es deficiente, en particular en el caso de la educación y la salud, situación que es más aguda si se trata de poblaciones indígenas.155

153 Informe de Evaluación de la Política Desarrollo Social en México 2008, p. 72.

154 Ibidem, p. 77.155 Ibidem, pp. 94 y 95.

LAS NECESARIAS REFORMAS A LA SEGURIDAD SOCIAL 169

La desarticulación existente entre las diferentes instituciones de la seguridad social y los programas de protección social es notoria. Quizá el hecho de mezclar instituciones y programas de protección ha generado el incremento de la cobertura, pero tam-bién el incremento de problemas, entre los que se encuentran la saturación de los servicios de seguros sociales al incrementar su espectro incluyendo a beneficiarios de programas de protección social (Seguro para una nueva generación, IMSS-Oportunida-des, seguro popular), la falta de infraestructura y la calidad del servicio.

Resulta imprescindible replantear la organización y funcio-namiento de la seguridad social para asegurar su viabilidad (a). Por otro lado, es evidente que se requiere una organización par-ticular que se encargue de la cobertura social de la población que por alguna razón no sea asalariado formal registrado ante el seguro social, es necesaria la creación de un Instituto Mexicano de Protección Social, encargado de aglutinar a todo estos secto-res (B).

I. las rEFormas al modElo dE sEguros socialEs

Varias son las reformas que se pueden realizar dentro del mo-delo de seguros sociales desarrollado en nuestro país; por ejem-plo, fortalecer o incrementar los mecanismos de coordinación en-tre el IMSS y el ISSSTE (1), diversificar el financiamiento de la seguridad social (2), y repensar el sistema nacional de pensiones, de suerte que sea menos importante el lucro que la protección (3).

1. Establecer o incrementar los mecanismos de una coordinación entre el IMSS y el ISSSTE

Salvo el tema de la portabilidad de las pensiones entre el IMSS y el ISSSTE, se debería evaluar el incremento de la coor-dinación interinstitucional entre el IMSS, el ISSSTE en materia


de prestaciones sociales y de seguros. asimismo, establecer una mayor coordinación entre el IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud, en materia de compra y producción de medicamen-tos, de compra de infraestructura médica, así como de mejores prácticas en la prestación del servicio médico.

al respecto, se debe tener presente que uno de los grandes problemas de la seguridad social mexicana tiene que ver con la ausencia de unidad en la administración y gestión de la seguridad social.

2. Diversificar el financiamiento de la seguridad social

algunos autores se han preguntado si realmente pueden redu-cirse los costos de la atención médica. La respuesta ha sido contes-tada en dos sentidos: si, como hasta ahora, se busca una reducción modesta, no sistematizada, coyuntural y por sectores, la respuesta es afirmativa, pero si se desea una disminución importante, siste-mática, definitiva y global, la respuesta es no o casi no.156

El financiamiento de la seguridad social mexicana, como ya quedó expuesto más arriba, se encuentra en crisis,157 particular-mente en el tema de las pensiones.158 aunque, habría que insistir, se trata de un fenómeno global. ante dicha situación, se hace necesario pensar en otro tipo de fuentes de financiamiento. Entre las diferentes propuestas para resolver el financiamiento de la se-guridad social se encuentran: aumentos en la tasa de cotización,

156 Treviño, Norberto, “¿Realmente pueden reducirse los costos de la aten-ción médica?”, en Rivero Serrano, Octavio y Tanimoto, Miguel (coords.), El ejercicio actual de la medicina, siglo XXI, México, UNaM, 2000, pp. 151-156.

157 Moreno Padilla, Javier, “Financiamiento del seguro social”, y Ruiz More-no, Ángel Guillermo, “El financiamiento de la seguridad social”, en Kurczyn, Patricia, Derecho social. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídi-cos Comparados, México, UNaM, 2005.

158 Morales Ramírez, María ascensión, “Financiamiento de la seguridad so-cial: lo sistemas de pensiones”, en Kurczyn, Patricia, Derecho social. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México, UNaM, 2005.


ampliación de la base gravable, aumento en la edad de retiro o disminución de la jubilación por edad temprana, copago o pago extra por servicios de salud, indexación de las jubilaciones a la inflación y los salarios, mejoras administrativas, uso del bono de-mográfico, ingresos fiscales de otras fuentes y privatización del sistema de pensiones.159

Dado que la seguridad social mexicana busca combatir y prevenir enfermedades a través de un sistema nacional de salud, debería explorarse la posibilidad de introducir una contribución destinada exclusivamente al financiamiento de la seguridad so-cial. Se trataría de una manera de equilibrar el financiamiento de la misma, sobre todo del sector que la seguridad social mexicana que busca otorga protección a la sociedad, a través del sistema nacional o estatal de salud. La composición del empleo en Méxi-co se integra no solo por trabajadores asalariados, sino también por una cantidad considerable de trabajadores independientes y de informalidad. No es plausible considerar que solo se pue-den sostener las instituciones de seguridad social con las cuotas obrero-patronales. La sociedad en su conjunto debe participar en preservar y mantener estándares altos de seguridad social.160

159 Conferencia Interamericana de Seguridad Social, Problemas de financiación y opciones de solución. Informe sobre la seguridad social en América 2002, México, Con-ferencia Interamericana de Seguridad Social, 2002, pp. 102 y 103.

160 En Francia, el régimen general de seguridad social se financia fundamen-talmente mediante cotizaciones y aportaciones basadas sobre las remuneracio-nes. Las cotizaciones se calculan a partir de determinadas tasas establecidas a nivel nacional, y son a cargo de los empresarios y de los trabajadores por cuenta ajena. El régimen se financia también mediante la vía de contribuciones específicamente destinadas, particularmente la Contribución Social Genera-lizada (CSG) y la Contribución para el Reembolso de la Deuda Social (CRDS). Se descuenta la CSG sobre los ingresos de actividad, ingresos en sustitución, rendimientos del patrimonio y productos financieros. asimismo, desde 1996 se descuenta también sobre todo tipo de ingresos la CRDS. Las personas que tienen su domicilio fiscal en Francia y que están a cargo, por cualquier con-cepto, de un régimen francés obligatorio de seguro de enfermedad tienen la obligación de pagar sobre el rendimiento de sus actividades una tasa de 7.5 % y la CRDS a una tasa de 0.5%.


Una posibilidad, ya existente, en otros países, puede ser la introducción de una contribución social generalizada sobre los ingresos de actividad, ingresos en sustitución, rendimientos del patrimonio y productos financieros. Este tipo de contribuciones permiten establecer un impuesto con fines específicos, que ha-cen posible, por un lado, respetar el actual financiamiento de la seguridad social mexicana, así como salir de la discusión, que se ha dado en algunos países, sobre el incremento de los impuestos sobre el ingreso —como lo hacen Dinamarca, holanda y ale-mania—, en donde la protección social es financiada exclusiva-mente por los impuestos, o de tasar todos los productos con el impuesto al valor agregado.

3. Sistema nacional de pensiones: menos lucro y más protección

Estudios del Banco Mundial han reconocido que los países que consiguieron mejores resultados con las reformas se encuen-tran todavía con problemas: baja cobertura, falta de mitigación de la pobreza, déficit fiscal persistente, limitada capacidad ac-tuarial, sector financiero poco desarrollado, altas comisiones, sistemas de pensiones adicionales, prestaciones elevadas y falta de oportunidad y eficacia de la asistencia al fortalecimiento de la capacidad administrativa.161 además de que las cuentas de capi-talización individuales suelen ser atractivas y otorgar beneficios a los grandes inversionistas y costosas para los participantes po-bres.162

En el caso mexicano, ya algunos autores han señalado el ori-gen chileno del modelo implementado en el IMSS,163 y reciente-

161 Grupo de Evaluación Independiente, Reforma y restructuración de los sistemas de pensiones. Evaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial, Washington, D.C., Banco Mundial, 2006, p. 62.

162 Medigliani, Franco y Muralidhar, arun, Rethinking Pension Reform, Cam-bridge, United Kingdom, Cambridge University Press, 2004, p. 70.

163 Morales Ramírez, María ascensión, La recepción del modelo chileno en el siste-ma de pensiones mexicano, México, UNaM, 2005, 263 pp.


mente en el ISSSTE.164 La participación del sector privado en la administración de las pensiones de los trabajadores, las altas co-misiones que se cobran por el manejo de las cuentas individuales, ya han planteado la necesidad de reformar los fondos de pensión basados en cuentas individuales. No por nada, la nueva Ley del ISSSTE de 2007 ha sido tan discutida y objeto de una cantidad considerable de amparos por parte de los derechohabientes.

hace años, los autores de la privatización de los fondos de pensión podían afirmar que se tendría que esperar para ver los resultados de la privatización total o parcial, con el fin de deter-minar su viabilidad para otros países.165 No obstante, el fracaso de las cuentas individuales de capitalización, manejadas por el sector privado, conforme pasa el tiempo demuestran su inviabili-dad como método exclusivo para asegurar una pensión por años trabajados o por vejez.166

Sin duda, los caminos apuntan a la necesaria existencia de un sistema mixto, en donde conviva una base solidaria que le

164 Se pueden consultar algunos comentarios sobre la nueva Ley del ISSSTE en Mendizábal Bermúdez, Gabriela, “Comentario a la nueva Ley del ISSSTE: aspectos positivos y negativos en el otorgamiento de las prestaciones”, Revis-ta Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007; Morales Ramírez, María ascensión, “Nueva Ley del ISSSTE y pensiones de retiro”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007; Kurczyn Villalobos, Patricia, “Nueva Ley del ISSSTE”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007; Ruiz de Chávez, arturo, “Inobservan-cia del principio tutelar del derecho social en las normas del sistema de ahorro para el retiro de los trabajadores”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007; Ruiz Moreno, Ángel Guillermo, “Las reformas a la Ley del ISSSTE: medicina amarga para un paciente en crisis”, Revista Lati-noamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007, y Sánchez-Casta-ñeda, alfredo, “La nueva Ley del ISSSTE: ¿una reforma adecuada?”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 5, julio-diciembre de 2007.

165 González Roaro, Benjamín, La seguridad social en el mundo, 2a. ed., México, Siglo XXI, 2003, p 114.

166 Ensignia, Jaime y Díaz, Rolando (coords.) La seguridad social en América Latina: ¿reforma o liquidación?, Caracas, Nueva Sociedad, 1997, 252 pp.; Ramírez López, Berenice P. (coord.), La seguridad social. Reformas y retos, México, UNaM-Miguel Ángel Porrúa, 1999, 352 pp.


asegure a toda persona una vejez digna, y por otro lado, posibili-tar la existencia de un ahorro individual a través de aportaciones voluntarias.

La crisis de las instituciones de seguridad social, particular-mente en materia de pensiones, hace necesario reformar el mar-co jurídico existente, ya sea modificando el diseño de las presta-ciones o incrementando las aportaciones en algunos seguros. En ese sentido, se debe considerar la creación de un sistema nacional de pensiones que contemple el establecimiento de un Instituto Nacional de Pensiones, el cual se encargaría de centralizar la or-ganización y administración de las pensiones, a partir de una ges-tión pública que privilegie el interés público y no el lucro privado.

Tan existe un lucro económico de por medio, que si se com-paran las comisiones de las siefores167 básicas, se puede observar que se cobra una comisión menor sobre el porcentual sobre el saldo es PensionISSSTE (véase cuadro):

Comisiones de las siefores básicas (Al cierre de agosto de 2011)

Afore Porcentaje anual sobre saldo

afirme Bajío 1.51azteca 1.67

Banamex 1.45Bancomer 1.40

Banorte Generali 1.48Coppel 1.70hSBC 1.52Inbursa 1.17

ING 1.48Invercap 1.72

167 Las Siefores (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro) son los fondos donde las administradoras de fondos para el retiro (afores) invierten los recursos de los trabajadores a lo largo de su vida laboral.


Afore Porcentaje anual sobre saldo

Metlife 1.69PensionISSSTE 1.00

Principal 1.55Profuturo GNP 1.53

XXI 1.40

Con información de http://www.consar.gob.mx/SeriesTiempo/CuadroInicial.aspx?md=5 consultado el 5 de octubre de 2011.

El modelo sueco de pensiones podría ser una posibilidad, en donde, con el fin de minimizar los costos administrativos (ges-tión de cuenta, recaudar cotizaciones, proporcionar información, etcétera), que conlleva un sistema de capitalización individual, los servicios administrativos están separados de los financieros e inversión de los fondos. En ese sentido, la administración de las cuentas la lleva una entidad pública, y la inversión de los recursos es realizada por admiradoras privadas, elegidas libremente por el afiliado.168

La autoridad de Pensiones de Prima se encarga de adminis-trar las cuentas. Se trata de un organismo público creado dentro de la administración de la seguridad social. Entre sus funciones se encuentran: gestionar las cuentas individuales y proporcionar los servicios correspondientes, operar como una cámara de com-pensación en las transacciones, y es el proveedor monopólico de pensiones.

Las administradoras privadas (aP) se encargan, por su parte, de la administración de los fondos. Las aP celebran un convenio con la autoridad de Pensiones de Prima, no con el trabajador, y desconocen la identidad de los afiliados cuyos fondos invierten. El modelo genera competencia entre las aP, ya que deben ofrecer los mejores rendimientos.

168 Para un mayor estudio del modelo sueco véase Morales Ramírez, María ascensión, Modelos de financiamiento de las pensiones, tesis para obtener el grado de doctora en derecho, México, UNaM, 2009. Especialmente el capítulo IV: “Sistema de cuentas nocionales y el modelo sueco”, pp. 203-247.


II. la crEación dEl instituto mExicano dE protEcción social

Es de destacar que la fracción XXIX del apartado a del ar-tículo 123 constitucional ya haya contemplado cualquier otro seguro “…encaminado a la protección y bienestar de los traba-jadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y fa-miliares”. De alguna manera la fracción ha sentado las bases del derecho a la protección social para toda persona no asalariada.

históricamente, la existencia de población sin empleo, de trabajadores independientes, y en general de sectores en condi-ciones de vulnerabilidad social, ha originado que la seguridad so-cial mexicana se complemente con políticas de protección social para dicha población, que por sus características no puede o le es imposible cotizar en alguno de los institutos de seguridad social existentes.

Por lo anterior, paralelamente se inició el desarrollo de los institutos de seguridad social para los trabajadores del sector pri-vado, así como de una protección social para todas aquellas per-sonas que no podían contar con los servicios proporcionados por dichas instituciones, y que sin embargo requerían una atención médica en caso de enfermedades y que atendieran su situación de vulnerabilidad social.

En complementariedad, desafortunadamente, no se ha dado bajo un esquema de coordinación, de simplificación y de re-ducción de costos para la administración pública. Muy por el contrario, se aprecia una desarticulación, entre otras razones, porque son varias las entidades y secretarías de Estado que in-tervienen.

El sistema de salud en México, que originalmente partía del IMSS, a través de IMSS-Coplamar, al paso del tiempo se ha des-articulado. a pesar de sus nobles propósitos, carece de racionali-dad (ausencia del principio de solidaridad intergeneracional, de responsabilidad del Estado y el individuo, múltiples órganos ad-ministrativos a cargo de la seguridad y la protección social, una


universalidad formal más que real, cobertura sin calidad, etcéte-ra). Se ha desarrollado de manera segmentada, sin una rectoría centralizada de su organización y administración, adicionando y mezclando instituciones de salud, de seguridad social y de pro-tección social.

Sin duda, los paradigmas han cambiado en nuestro país. El IMSS respondía al modelo de trabajadores asalariados con una relación laboral por tiempo indeterminado, que les permitía en-cuadrar su seguridad social en los cánones fijados por la Ley del Seguro Social.

aunque, en este contexto, nunca fue así, o quizá mayorita-riamente nunca ha sido así. Situación que podemos ejemplifi-car con el hecho concreto de que son más los adultos mayores sin ningún tipo de pensión por jubilación, que aquellos que sí cuentan con una pensión. De cada tres adultos mayores, uno no cuenta con algún tipo de pensión.

Por otro lado, cada vez más vemos la aparición de una plura-lidad de trabajadores que van más allá de aquellos caracterizados por un vínculo de subordinación clara y que cuentan con un empleo estable; así, hoy en día podemos observar el surgimien-to o el incremento de trabajadores independientes, cierto es, en ocasiones falsos independientes, de trabajadores semisubordi-nados —parasubordinados—, de trabajadores a medio tiempo, de trabajadores informales, y un porcentaje muy importante de población económicamente activa que no trabaja porque no en-cuentra un empleo. Los anteriores casos, dado el diseño de nues-tra seguridad social, no tienen cabida dentro de un sistema clási-co de seguros sociales.

Para dicha población, han aparecido una serie de programas o de instituciones destinados a cubrir sus necesidades de atención en materia de salud, así como para proporcionarles un ingreso de so-brevivencia. Dichos programas se han instaurado, en algunos ca-sos, dentro del propio IMSS, dando a esa institución una respon-sabilidad de protección social, además de la de seguridad social. Otros programas de protección social se han desarrollado ya sea


dentro de la Secretaría de Salud o dentro de la Secretaría de De-sarrollo Social, tal y como ha quedado señalado con anterioridad.

Todos los programas e instituciones creados, sin duda tienen fines nobles (desde el IMSS-Coplamar, pasando por el IMSS-Oportunidades y el seguro popular): contribuir con la protección social, la protección en salud o en bienestar social de la población no derechohabiente, tal y como la definen dichos programas.

1. Fines del Instituto Mexicano de Protección Social

Quizá sea el momento, en los umbrales del siglo XXI, de pensar en la creación de un Instituto Mexicano de Protección Social destinado a la población abierta no derechohabiente, en donde se perseguirían cuatro grandes fines:

I. Centralizar la infinidad de programas e instituciones que prestan protección social, a la protección en salud o en bienestar social de población no derechohabiente. De esta manera, al existir una sola institución, el Instituto Mexica-no del Protección Social, se lograría una mejor adminis-tración, calidad del servicio, cobertura y trasparencia en el manejo de los recursos financieros.

II. Generar una infraestructura propia para el Instituto Mexi-cano de Protección Social, ya que actualmente es uno de los aspectos más descuidados. así, por ejemplo, el seguro popular parte de la infraestructura existente, la cual es in-suficiente e inadecuada, ocasionando una sobresaturación de lo que de por sí ya estaba saturado.

III. Garantizar el derecho universal a la protección social para toda la población, no solamente en materia de cobertura, sino, lo más importante, en cuanto a la calidad del servicio

IV. Crear un seguro de salud y de enfermedades para toda la población no derechohabiente, así como diseñar esquemas de ahorro para, por ejemplo, el sector informal, que les permita contar con ingresos al final de su vida producti-


va. algunas propuestas ya han sido elaboradas en la ma-teria.169 Sin embargo, nosotros concebimos que las pres-taciones de vejez, edad avanzada o cesantía en el trabajo deben ser administradas por un organismo público y no por las afores.

asimismo, en caso de prestaciones que cubran enfermedades o accidentes de trabajo, así como la posibilidad de contar con una prestación o seguro de retiro, vejez y cesantía en edad avanzada, su financiamiento, se buscaría que incluyera aportaciones de los beneficiarios; esto bajo los principios de solidaridad y correspon-sabilidad.

De hecho, el país estaría innovando en cuanto a la organiza-ción que se conoce actualmente como el piso de protección social como parte de la escalera de la seguridad social:

169 Moreno Padilla, Javier, “Seguridad social para trabajadores informales”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 2, enero-junio de 2006, pp. 223-281.

El piso de protección social como parte de la escalera de la seguridad social

NIVEL DEPROTECCIÓN

INGRESO INDIVIDUAL/FAMILIAR altobajo

SEGURO VOLUNTARIOReglamentado por el Estado

NIVELES GARANTIZADOS DE PRESTACIONES DESEGURIDAD SOCIAL PARA LOS CONTRIBUYENTES

PISO DE PROTECCIÓN SOCIALAcceso a la atención de salud esencial y a unaseguridad mínima de ingresos en favor de todos

bajo

alto


Actualmente, la metáfora de una “escalera” de seguridad so-cial se refiere a tres escalones: el escalón de abajo comprende un conjunto de garantías básicas, que se otorgan a todas las personas mediante el piso de protección social. Para la gente con carácter de contribuyente, es necesario que un segundo nivel de presta-ciones se fortalezca como derecho (definido y protegido por ley). Finalmente, para quienes necesitan o desean obtener niveles aún mayores de protección, se puede organizar un “piso superior”, destinado a contratar seguros privados voluntarios (pero sujetos a las regulaciones y a la supervisión estatal, del mismo modo que todos los regímenes de seguro privado).

El primer piso, dentro del esquema del Instituto Mexicano de Protección Social, no solo contemplaría un acceso a servicios me-dios esenciales, sino que también podría contemplar mecanismo especiales para los trabajadores no asalariados, a fin de que pue-dan contar con mecanismos que les permitan tener una cobertu-ra de accidentes de trabajo, así como con la posibilidad de gozar de un fondo de ahorro en caso de cesantía del trabajo por años laborados o por edad avanzada. El monto necesariamente debe ser superior al que podría garantizar el Estado como pensión de

Seguro voluntarioreglamentado por el Estado

Niveles garantizados de prestaciones deseguridad social para los trabajadores

asalariadosFinanciamiento

a través de cotizaciones

Financiamientoa través de impuestos

y cotizaciones

Acceso a la atención y una seguridad mínima de ingresos a favor de todosIngresos sustitutos solidarios para adultos mayoresCobertura de accidentes de trabajo y fondo de ahorro en casode cesantía del trabajo por años laborados o por edad avanzada

Piso de protección social

Financiamientoa través de impuestos


sobrevivencia universal destinada a toda la población, indepen-dientemente de sus ingresos.

De esta manera, se estaría considerando la existencia de pres-taciones universales en materia de salud y de un sistema solidario público para las pensiones por vejez o años de trabajo. Sin dejar de lado el ahorro individual complementario o cotizaciones para cubrir enfermedades o accidentes de trabajo, así como la posi-bilidad de contar con una prestación o seguro de retiro, vejez y cesantía en edad avanzada.

2. La naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Protección Social

La organización y administración de la protección social es-taría a cargo del Instituto Nacional de Protección Social, como un organismo público, descentralizado, con personalidad jurídi-ca y patrimonio propios, el cual, dada su naturaleza, tendría que contar con representantes del sector social.

El Instituto Mexicano de Protección Social constituiría el ente institucionalizado, centralizado y eficiente administrativa-mente, que le permita al país, proporcionar de manera coherente y organizada una protección social universal para todos los mexi-canos que no puedan acceder al IMSS o al ISSSTE.

De tal manera que nuestro país contaría con una institución, el IMSS, destinada a la población derechohabiente, y otra, des-tinada a la población no derechohabiente: el Instituto Mexicano de la Protección Social. Con estas dos instituciones se buscaría atender las necesidades de dos poblaciones con características di-versas.

Una protección social para todos implicaría diseñar dos ins-tituciones que atiendan las particularidades de cada trabajador, ya sean o no trabajadores subordinados; se encuentren en el sec-tor formal o informal de la economía; tengan la características de independientes, parasubordinados o semiindependientes, o se encuentren en una situación de desempleo o de falta de empleo.


Estaríamos así en condiciones de contar con dos instituciones especializadas, según la derechohabiencia o no de los trabajado-res, que permitirían asegurar una protección social universal. El Instituto Mexicano de Protección Social permitiría que todos los residentes tengan acceso a un conjunto básico de prestaciones de salud; que todos los niños gocen de una seguridad de ingresos mediante transferencias en especie, que permitan garantizar el acceso a la nutrición, a la educación y a la salud. asimismo, que las personas de edad avanzada o con discapacidades tengan ac-ceso a un ingreso de sobrevivencia.

3. El financiamiento del Instituto Mexicano de Protección Social

El Instituto Mexicano de Protección Social contaría con fi-nanciamiento público, proveniente de todos los programas socia-les de previsión social, que en este momento se encuentran dis-persos, y en muchas ocasiones carentes de transparencia y fuera del control de y vigilancia de los organismos públicos. Como ya se ha visto más arriba, los manejos irregulares que se realizan en las diferentes entidades federativas solo provocan que los recursos no se dediquen a lo que están destinados originalmente.

Es importante señalar que la nueva institución no contaría, e incluso permitiría ahorrar recursos. Esto debido a las siguientes dos razones: en primer lugar, no contaría con recursos porque sería financiado por todos los programas asistencialistas. En segundo lugar, permitiría incluso ahorrar recursos, porque se centralizaría la administración, organización, financiamiento y funcionamien-to de todos los programas asistencialistas que actualmente se en-cuentran desorganizados y desarticulados unos de otros. Permiti-ría ahorrar recursos, porque se garantizaría la transparencia y el buen funcionamiento del mismo, no como actualmente sucede, en que las observaciones y auditorías de ciertos programas, como el seguro popular, arrogan malos manejos y falta de transparen-cia de los recursos económicos involucrados.


4. Una protección social solidaria y contributiva con el sector informal

El Instituto Mexicano de Protección Social tendría entre sus diversas vocaciones, diseñar un modelo de protección social para el sector informal. En ese sentido, atendiendo a las particularida-des del contexto mexicano, se debería reflexionar sobre las tres formas fundamentales de promoción de la seguridad social para los trabajadores informales y las personas a su cargo: creación de regímenes especialmente diseñados, situación que implica una ampliación y una reforma del sistema formal de seguridad social.

El Instituto Mexicano de Protección Social contaría con prestaciones que se encuentran en este momento solo destinadas a la población que goza de seguridad social, y que bien podrían ser consideradas para el sector informal.

Ejemplifiquemos con dos ilustraciones o posibles seguros des-tinados a la población informal:

En primer lugar, un seguro de enfermedades o accidentes de trabajo destinado a los trabajadores, e incluso empleadores no cubiertos, por el tipo de trabajo que realizan, por la seguridad so-cial. Se buscaría que a través de una cotización, los trabajadores sean atendidos no solo en materia de enfermedades y maternidad —como sucede actualmente con el seguro popular—, sino que también puedan ser atendidos por riesgos de trabajo, lo que da-ría lugar a recibir, cubriendo ciertos requisitos, una pensión por algún tipo de incapacidad (parcial temporal o definitiva y total temporal o definitiva) sufrida como consecuencia del riesgo de trabajo. La cotización del trabajador sería completada con una cotización del Estado, rescatando nuevamente el principio de so-lidaridad, así como el de responsabilidad del ciudadano.

En segundo lugar, la posibilidad de contar con una presta-ción o seguro de retiro, vejez y cesantía en edad avanzada para los trabajadores que deseen aportar una cotización, que sería completada con una contribución de parte del Estado. De esta manera, tanto los individuos como el Estado participarían de


manera solidaría en la obtención, a largo plazo, de un ingreso mínimo de subsistencia, con lo cual se estaría en la circunstancia de salir de las actuales políticas asistencialistas que lleva a cabo el Estado, como el programa 70 y Más.

Cabe precisar que no se trata de que el Estado suspenda este tipo de apoyos solidarios destinados a la población de edad avan-zada, sino que se buscaría que los ingresos de los trabajadores, al cotizar, también podrían tener un ingreso mayor que el que se garantiza actualmente a través de los programas asistencialistas. El estímulo de involucrar a los trabajadores en su ahorro futuro es que sus ingresos mínimos de sobrevivencia serían mayores.

Cabe señalar que la aplicación de alguna de las formas arriba señaladas para los trabajadores del sector informal se debe reali-zar a partir de una visión articulada que atienda a la pluralidad que se presenta en el sector informal, en donde se encuentran tanto trabajadores subordinados como trabajadores indepen-dientes y pequeños empleadores informales.

5. Prestaciones solidarias para adultos mayores

Por otro lado, el Instituto Mexicano de Protección Social po-dría articular una prestación solidaria para los adultos mayores que no cuenten con un ingreso derivado de un seguro de retiro, vejez o cesantía en edad avanzada.

El número de personas que reciben una pensión derivada de una relación laboral en México es infinitamente inferior al número de personas de la tercera edad existentes en el país, por lo que es necesario garantizarles un ingreso sustituto que les per-mita una vida digna al final de sus años. De alguna manera, los diferentes apoyos económicos que se han creado o implementado para las personas de la tercera edad permiten garantizar un in-greso de sobrevivencia mínimo.

Destaca dentro de esta visión, como ya se ha señalado previa-mente, la Ley que Establece el Derecho a la Pensión alimentaria para los adultos Mayores de Setenta años, Residentes en el Dis-


trito Federal, del 19 de noviembre del 2003. Dicha ley establece en su artículo primero, que los adultos mayores de sesenta y ocho años, residentes en el Distrito Federal, tienen derecho a recibir una pensión diaria no menor a la mitad del salario mínimo vigen-te en el Distrito Federal.

Otras entidades federativas, como el Estado de México, cuentan con un paquete nutricional con orientación geriátrica, basado en la pirámide nutricional. además, se otorga un paquete con productos de aseo personal y limpieza. El programa cubre los 125 municipios del Estado de México. Para poder acceder al programa se requiere ser adulto mayor de 70 años o más, vivir en situación de pobreza alimentaria, marginación, exclusión y vulnerabilidad, habitar en el Estado de México, entre otros.170 En Veracruz se brinda a las personas mayores de 70 años de escasos recursos y que no cuenten con algún programa social del estado o de la Federación, una pensión alimenticia correspondiente a la mitad del salario mínimo mensual vigente en la ciudad de Xa-lapa.171 En Zacatecas, el Programa “Por amor, al rescate de los abuelos” comprende a las personas de 60 a 74 años, a quienes se les otorga un apoyo de despensa. Este programa es estatal, por lo que se desconoce el monto asignado; el SMDIF solo cubre una cuota de recuperación de $5.00 por despensa, que se paga al SE-DIF; actualmente se cuenta con un padrón de 447 beneficiarios. El monto anual asignado por el SMDIF para cubrir las cuotas es de $26,820.00. a los adultos mayores de 75 años en adelante se les apoya con una beca económica de $300.00. De esta beca, el DIF municipal aporta 50% de la beca, y el SEDIF aporta el 50% restante. actualmente se cuenta con un padrón de 550 beneficia-rios. El monto anual asignado por el SMDIF para este programa es de $990,000. Para ingresar al programa se requiere una copia del acta de nacimiento, una copia de la credencial de elector, una

170 http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/cemybs/programas/pension70 (consultado el 16 de enero de 2009).

171 http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=957,4286509&_dad=portal&_schema=PORTAL (consultado el 16 de enero de 2009).


copia comprobante de domicilio y una fotografía, de preferencia de cuerpo entero (solo las personas mayores de 75 años); lo ante-rior, para integrar los expedientes respectivos.172 En Yucatán exis-te un programa denominado “Programa Estatal de apoyo a los adultos Mayores”. Por conducto de este Programa, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y logísticas, se proporciona una pensión a las personas de setenta años de edad o más. La pensión consiste en la cantidad de $550.00 (quinientos cincuenta pesos, moneda nacional), que podrá ser entregada en efectivo, o en su caso, depositada mensualmente por el Poder Ejecutivo del gobierno del estado en una cuenta bancaria individual para cada beneficiario. 173

Los anteriores apoyos económicos resultan interesantes, ya que a nivel de las entidades federativas se favorece el principio de solidaridad intergeneracional y de una seguridad social, financia-da a través de los impuestos de los contribuyentes. Son, asimismo, la base de la creación de un ingreso solidario para los adultos mayores. Se trata de articular los programas estatales como los federales destinados a los adultos mayores.

172 http://www.capitalzacatecas.gob.mx/_documentos/fracciones/fraccionespdf/FRACCION%20V/BENEFICIARIOS%20PROGRAMAS%20DIF.pdf (consultado el 16 de enero de 2008).

173 http://www.yucatan.gob.mx/gobierno/orden_juridico/Yucatan/Programas/nr1661rf1.pdf (consultado el 16 de febrero de 2009). Véase también Diario Oficial del 1o. de diciembre 2008.

187

CONSIDERaCIONES FINaLES

El modelo de seguros sociales, manifestado en los esquemas de seguros del IMSS o del ISSSTE, sin duda, a pesar de sus defi-ciencias, ha sido uno de los pilares fundamentales para garantizar el derecho a la salud en nuestro país. Sin embargo, actualmente el modelo de seguros sociales necesita una refundación, particular-mente en lo que se refiere a sus esquemas de financiamiento, a la calidad del derecho que se presta, así como en la administración de la misma, en especial en lo que respecta a los esquemas de aho-rro para el retiro, en donde se debe privilegiar el interés social, y en segundo lugar los espacios de lucro económico. Como funciona actualmente el modelo, se privilegia el interés económico sobre el interés social.

Por otro lado, los diferentes esquemas de protección social creados para atener a la población no derechohabiente, la cual generalmente se caracteriza por sus condiciones de pobreza, han permitido extender el derecho a la salud a amplios sectores de la población mexicana.

a lo largo de presente estudio se ha podido observar cómo se han mezclado los esquemas de protección social con los de segu-ridad social. hoy, como ayer, ya sea a través del IMSS-Coplamar (que implicó hacerse cargo de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Maginados, significado de Coplamar), del IMSS-Solidaridad o del IMSS-Oportunida-des; es una muestra evidente de cómo en los últimos 32 años el IMSS ha desempeñado un papel muy importante para garanti-zar el derecho a la salud de la población no derechohabiente.

De hecho, la participación del IMSS en materia de protec-ción social se ha incrementado a partir de los convenios celebra-


CONSIDERACIONES FINALES188

dos con el seguro popular para atender a la población benefi-ciaria de ese programa, gracias al convenio macro celebrado en 2008 entre la Secretaría de Salud y el IMSS, para establecer las bases generales para la celebración de convenios específicos para la prestación de servicios médicos de primer y segundo niveles de atención, en beneficio de las familias afiliadas al SPSS.

No obstante, a pesar de esta colaboración permanente e his-tórica entre el IMSS y la Secretaría de Salud para garantizar el derecho a la salud de la población en condiciones de pobreza, son varios los esquemas que se han desarrollado para atender a la población con necesidades sociales apremiantes, entre las cuales se encuentra el derecho a la salud. La pluralidad de esquemas utilizados, la concurrencia sin coordinación de varias secretarías de Estado y de los gobiernos de las entidades federativas, lo único que han ocasionado es que formalmente se entienda el derecho a la salud, pero realmente siga siendo un derecho no garanti-zado plenamente, llegándose a la malversación de recursos o el manejo discrecional de los mismos. Estos problemas se explican justamente por el inadecuado diseño estructural de la protección social en nuestro país.

En ese sentido, como ha quedado asentado en el presente tra-bajo, hemos considerado la necesidad de articular la protección en un solo organismo: el Instituto Mexicano de Protección Social, que permita la existencia de una sola entidad que simplifique la administración y disminuya los costos de la protección social, que asegure, además, la trasparencia y la rendición de cuentas.

La creación del Instituto Mexicano de Protección Social per-mitiría articular la hoy dispersa política social. Su creación ha-bilitaría la concreción del principio de solidaridad, que permite otorgar prestaciones sin que tenga que mediar cotización alguna para todo aquella población —menores de edad, mujeres y per-sonas de la tercera edad— en condiciones de dificultad y con problemas de inclusión social.

Sin duda, la creación de una nueva institución tendrá que apoyarse en el IMSS, como históricamente ha sucedido, pero ge-

CONSIDERACIONES FINALES 189

nerando o creando al mismo tiempo su propia infraestructura hospitalaria. De otra manera, si se continúa bajo el mismo ca-mino, se podrá presumir el incremento formal del número de beneficiarios de la protección social, pero no se garantizará real-mente el derecho a la salud, y se continuará con una política so-cial en materia de protección en salud desarticulada, ineficiente y carente de trasparencia, además de que el IMSS continuará siendo atiborrado, repercutiendo dicha saturación en la calidad del servicio.

Por otro lado, implicaría hacer un rediseño legislativo de nuestro marco jurídico, para centralizar en una sola organización (el Instituto Mexicano de Protección Social), todas las facultades en materia de protección social, que actualmente se encuentran disgregadas en diferentes programas, instituciones o secretarías de Estado. En ese sentido, se tendría que considerar la reforma de las siguientes leyes: General de Salud, Orgánica de la administración Pública Federal, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, del Seguro Social, Ge-neral de Desarrollo Social, y de asistencia Social, entre otras.

Como lo señalamos en la introducción del presente estudio, en el siglo XXI es fundamental consolidar e institucionalizar la protección social a través de la creación del Instituto Mexicano de la Protección Social, así como en el siglo XX se consolidó e institucionalizó la seguridad social en nuestro país a través del Instituto Mexicano del Seguro Social.

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