Pago por servicios ambientales: concepto, definiciones, debates

y aplicación al caso de PSA Costa Rica JF Le Coq (CIRAD ART-Dev)

Profesor visitante en UNA CINPE

Visual Conference por la comunidad de practicas ANDES

30 de enero de 2015

Objetivos y plan de la presentación

• Objetivos:

– Aportar elementos de entendimiento general sobre el concepto, definiciones y principales debates sobre el PSA

– Ilustrar con el entendimiento del programa de PSA en Costa Rica

• Plan:

– Concepto, definiciones, debates

– El Caso del PSA Costa Rica

Algunas ideas claves

• PSA es un concepto sencillo pero múltiples definiciones y múltiples aplicaciones

• Difícil de concluir debido a la diversidad de lo llamado « PSA »

• Debate sobre su naturaleza y eficiencia

• Necesidad de considerarle en su contexto, en sus características especificas de gobernanza (y lógica de actores) y en sus interacciones con otros herramientas

1 - Concepto y definiciones de PSA

1.1. PSA : Génesis y justificación según literatura

• Dificultades de encontrar fuentes de financiamiento para la conservación (de los bosques)

• Presupuestos nacionales limitados (en PVD) y ayuda internacional limitada

• Necesidades de financiamiento alternativos

• Limitantes de los sistemas existentes de Command and Control (CaC) o de Integrated Conservation and Development Program (ICDP)

PSA como una herramienta de conservación innovadora y alterna (de tipo directo y positivo)

Wunder, 2005

1.2. PSA: Intención y principio

• Intención : – Mecanismo que busca transferir recursos financieros (pago)

entre los beneficiarios de SA y los proveedores de SA

• Principio : – Los beneficiarios de los SA hacen un pago directo,

contractual y condicional a los usuarios o propietarios locales de las tierras (proveedores de SA, beneficiarios de PSA), si ellos adoptan o mantienen prácticas que permiten la conservación y restauración de los ecosistemas

(photo : Wunder (2005)

1.3. SA y PSA : Definiciones

• Los 4 servicios ambientales “clásicos”*

1. Servició de captación y almacenamiento de Carbono (servicio C)

2. Protección de cuenca (servicio hidrológicos / agua)

3. Conservación de la biodiversidad 4. Belleza escénica

* Se encuentran en la ley forestal 7575 de Costa Rica y en la literatura

(Wunder, 2005; Wunder et al. 2008; Engel et al. 2008, ….) ; La clasificación de SA difiere de la clasificación de Servicios Ecosistémicos del MEA (MEA, 2003 - 2005)

• Definición inicial de PSA (Wunder, 2005) 1. Una transacción voluntaria, donde 2. Un servicio ambiental (SA) bien definido – o un uso del suelo que

permite proveer este SA- 3. Paga por (lo mínimo) un cliente de SA 4. A (por lo menos) un proveedor de SA, 5. Si, y solamente si, el proveedor de SA asegura la provisión

ininterrumpida del SA (Condicionalidad).

1.4. PSA: principio económico • Principio de externalidad: una persona genera por su actividad un efecto

sobre otras personas que puede ser negativo o positivo

Reducción de servicios

hidrológicos Pérdida de

biodiversidad

Emisión de carbono

Beneficios Para los que manejan los eco-sistemas (dueños, finqueros)

Costos Para la

población local o la humanidad

Conversión agrícola

Conservación de bosque

Pago

Conservación de bosque con pago

Pago mínimo

Pago máximo

Pago por Servicio Ambiental (PSA)

Adaptado de Pagiola and Platais (2007)

1.5. Diversidades de tipos de PSA • Clase de PSA por tipo de servicios

– PSA protección de cuenca (watershed) • Pago por aprovisionamiento en agua potable (ESPH,…) • Aprovisionamiento de centrales hidroeléctricas

– PSA captura de carbono (carbon sequestration) • Acuerdos voluntarios (Kyoto)

– PSA Protección de la biodiversidad (biodiversity) • Contrato de conservación

– PSA Belleza Escénica (landscape beauty) • Ecoturismo (cuota de entrada en parques,…)

– PSA por un conjunto de servicios (bundled payment) • Servicios ambientales (PSA Costa Rica)

• Clase de PSA por tipo de fuente de financiamiento (Wunder et al.2008)

– PSA financiado por Beneficiarios (User financed PES) – PSA financiado por Gobierno (Government financed PES)

Multiples criterias

clasificacion

• Tipo de PSA

• Tipo do SA

• Tipo de pago

• Tipo de actores

• Papeles de los actores

• Estatuto

• Tamaño

Fuente : Sattler et al (2013)

1.6 Multiplicación de experiencias y definición alternativa

• Multiplicación of PES experiencias …. y de discusiones

• Mas PSA-like que “real” PSA (siguiendo la definición de Wunder, 2005)

Definición alternativa (Muradian et al, 2010): « PSA como un transferencia de recursos entre actores sociales, que tiene como objetico de crear incentivos para alinear decisiones individuales y/o colectivas de uso de suelo con el interés social en el manejo de recursos naturales”.

Diversidad de definiciones (Wunder, 2015) Feature /Author

Wunder Tacconi Sommerville et

al. Porras et al.

van Noordwijk et al.

Swallow et al. Shelley Karsenty Muradian et al.

Publicat. year 2005 2012 2009 2008, 2012 2007 2009 2011 2011 2010

Acronym PES PES PES PES CRES CRES CRESS PES PES

Transfer Transaction Payment Positive incentive

Transaction Compensation & reward

Compensation & reward

Compensation & reward

Payment Incentive

Demand Buyer – – User/buyer/government

– Beneficiaries intermediaries

Beneficiaries Agent Social actor

Supply Seller Provider Provider Provider/seller Steward Steward Steward Agent Social actor

Service/action Environmental Environmental Environmental Ecosystem + externality

Environmental Environmental Ecosystem Environmental Land-use decision

Conditional Yes Yes Yes Yes, for land management

Yes – Yes “Aimed at” (intention)

–

Voluntary Demand & supply

Supply – Supply Demand & supply

– – – –

Additional for environment

– Yes Yes – Effective in reducing threats

– – – –

Welfare impacts

– – – – pro-poor, fair – – – In the social interest

Other features ES well-defined Transparent Varying institutional context

Intermediaries Government buyer, but not user

Includes co-investments, certification

Features at sliding scales, includes co-investments

Stewardship is being sold

Preserving, restoring or increasing ES

–

Observations & critiques

“Coasean”, narrow, is associated to markets

Concise, but mixes impacts into concept

Concise, but mixes impacts into concept

Elaborate concept, but hard to recall as definition

Criteria and indicators; impact focus

Fairly broad, inclusive, no conditionality

Fairly broad, stewardship focus

Generic for most environ. incentives

Generic for all ‘pro-social’ environmental incentives

(Wunder, 2015, in proof)

Larga spectro de conceptualizacion

Sattler & Matzdorf (2013)

Coase theorem Bajo ciertas condiciones, problemas de

externalidades pueden ser resueltos a través de una negociación directa entre los partes afectadas, cualquier sea la asignación

inicial de los derechos de propiedades (Engel et al.,2008).

El resultado de la negociación será necesariamente eficiente de punto de vista

económica (Pascual etal.,2010). En practica, eficiente negociación son

limitadas por costos de transacción elevado, asimetrías de poder, o derechos de

propiedad mal definido

1.7.Ultima propuesta de definición (Wunder, 2015)

Wunder (2015 proof)

Los diferentes debates el desempeño los PSA

• Eficacia – Problema de Trade off – …debate sobre la “comoditizacion” de la

naturaleza

• Eficiencia – Addicionalidad – Costos de transacción – Perennidad – Efecto de fugas

• Efecto social – Accesibilidad / distribución – Equidad – Efecto sobre los pobres o diferenciación social

• Legitimidad • Sustenabilidad

Sources: Wunder et al, 2008; Muradian et al, 2010; Pagiola et al, 2005; Bulte et al.,2008,…

Limitaciones PSA

• No todos los PSA son mercados – La grande mayoridad de los esquemas de PSA no cumplen con los criterios

estrictos que definen los mercados (commoditization; conditionalidad; voluntaridad), debido a la complejidad de los sistemas socio - ecológicos y los altos costos de transacción.

• Los resultados depende de los instituciones – El diseño no puede ser “depolitizado” (resulta de influencia de actores, integra

varios objetivos)

• Los incentivos financieros pueden afectar los motivaciones intrínseca – Pago no siempre fortalece los motivos sociales o éticos, aun pueden reducir

estos motivaciones

• Riegos de “traps” de la lógica de compensación – Con el aumento de los costos de oportunidad para la conservación debido a la

creciente rentabilidad de los otros oportunidades económicas, la lógica de compensación de los PSA pueden resultar muy costoso

Fuente : Muradian et al, 2013

2 -El caso de PSA de costa rica

Experiencia y debates

2. El programa de PSA de Costa Rica

• Características generales de PSA Costa Rica

• Génesis del PPSA – ¿Cómo nació el programa y porqué?

• Gobernanza del PPSA – ¿Cómo funciona el PPSA?

• Evaluación, debate y desafíos – ¿Qué resultados? ¿Qué debates? ¿Qué desafíos?

2.1. Características generales del programa del PSA Costarricense

• El programa del Pago por Servicio Ambiental (PPSA) – Objetivo: Financiar la conservación y el desarrollo de la cubertura

forestal del Costa Rica

– Es un programa nacional institucionalizado por la Ley forestal #7575 de 1996

– Existe desde 1997 (casi 15 años de experiencia) – caso del PSA lo más antiguo de este amplitud

– Tipo de PSA : • conjunto de 4 servicios

• ecosistema forestal (bosque o plantaciones forestales)

• financiado por gobierno (impuesto sobre combustible)

• Algunas cifras – Mas de 800 000 hectáreas con contrato de PSA desde 1997

– representa alrededor de 12 % de la superficie de Costa Rica

2.2. génesis del PPSA

• Una deforestación rápida

• Políticas forestales desde los 70s, en forma de varios Incentivos forestales – A la Reforestación

(IRR desde 70s y CAF, CAFA desde 80s)

– Al Manejo sostenible (CAFMA desde 90s)

– A la Agroforestería (FDF desde 90s)

– A la Conservación de bosque (CPB desde 90s)

• Instituciones públicas ambientales – MINEREM (90) / MINAE (95) – DG forestal – Fundeicomisos (Fonafifo)

Fuentes : Fonafifo 2005; Le Coq et al. 2010a

Evolución de la cobertura forestal de Costa Rica (1940-1997)

2.3. Génesis del PPSA

• Oportunidades – 1992: cumbre de la tierra (Rio) y 1994: Ratificación por Costa Rica de

la convención marco sobre Cambio Climático Esperanza de nueva fuentes de financiamiento para la política forestal

a través de mecanismo de compensación internacional (mercado de carbono)

• Restricciones – 1995: firma de acuerdos de OMC que prohíben los subsidios Riesgo de desaparición de los incentivos forestales existentes

• Una ventana de política – 1994: nuevo gobierno, diputados y ministro de ambiente “Entreprenors de política” que introducen y promueven el concepto

de SA, y promueven una nueva ley forestal Compromisos entre grupos de intereses

Fuentes: Le Coq et al. 2010 a,b; Le Coq et al. submitted

2.4. Los principios del PPSA en la ley forestal #7575 de 1996

• Reconocimiento de la provisión de SA por los bosques y las plantaciones forestales; definición de SA (articulo 3/k)

– Mitigación de emisiones de gases a efecto invernadero (secuestración y almacenamiento de carbono)

– Protección del agua por su uso urbano, rural e hidroeléctrico – Protección de la biodiversidad para conservarla y tener un uso

sostenible en materia científica, farmacéutica, de investigación y de mejoramiento genético

– Protección de los ecosistemas y formas de vida y belleza escénica a fin turística o científica

• Creación del Fondo nacional de financiamiento forestal (Fonafifo): responsable de captar financiamiento por el PSA y administrar el fondo (articulo 46)

• Definición de un fuente de financiamiento por el sistema del PSA: 1/3 del impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos (articulo 69)

2.5. Principio de funcionamiento del PPSA: transacción de mercado

FONAFIFO Dueños de bosque

Fuente de financiamiento

Venta de SA de los bosques de

Costa Rica

Cesión de los derechos sobre SA de

los bosques y plantaciones forestales

Proveedores de SA

Beneficiadores de SA

(“Compradores” de SA )

Intermediario

USD PSA

Un sistema de PSA nacional y centralizada

Flujo de SA Flujo financiero

adaptado de FONAFIFO, 2010

2.6. Funcionamiento institucional actual del PPSA y papel de los actores

FONAFIFO

Donación voluntaria del sector privado (Certificado de Servicios Ambientales)

Impuesto sobre combustibles

Dueños de bosque

Oficina regional

Regente Forestal

Organizaciones forestales

ex : ASIREA

SINAC

Donación cooperación internacional (GEF, etc…)

Contrato de PSA

Préstamos internacionales (Banco Mundial)

CGR

Control manejo del

PPSA Control bosque y participación en definición de prioridades y manejo PSA

Control / monitoreo (fiscalización/ fe publica)

Solicitud PSA (directa)

Solicitud PSA (vía organización)

*Condición para obtención de PSA

Contrato de regencia*

RF

Adaptado de Le Coq et al. , 2012

2.7. Financiamiento del PPSA

60,1%

25,8%

11,3%

2,6% 0,2%

impot sur les hydrocarbures

prêts coopération intrenationale (banque mondiale)

dons coopération internationale (KFW, GEF)

secteur privé national (eau, hydroélectrique, brasseries)

investisseurs divers (CSA)

• Financiamiento a través de mecanismos internacionales del mercado de carbono casi nulos

• Negociaciones recurrentes con otros ministerios para obtener a partir del impuesto de combustible la parte que le corresponde (que es la fuente principal del financiamiento del PPSA)

• Diversificación de las fuentes de financiamiento

– CSA desde 2000

– Canon de agua (desde 2008/09)

60,1%

25,8%

11,3%

2,6% 0,2%

impot sur les hydrocarbures

prêts coopération intrenationale (banque mondiale)

dons coopération internationale (KFW, GEF)

secteur privé national (eau, hydroélectrique, brasseries)

investisseurs divers (CSA)

Fuente de financiamiento del PPSA de 1997 a 2009

Protección de Bosque

$400 /ha distribuidos en 5 años $80/ha/año 2 ha min - 300 ha max

$375 /ha distribuidos en 5 años $75/ha/año 2 ha min - 300 ha max

Protección de Bosque Vacíos de Conservación

Protección de Bosque Recurso Hídrico

2.8. Modalidades de Pago por Servicio Ambientales

$980 /ha distribuidos en 5 años (1-50%, 2 -20%, 3 -15%, 4 -10%, 5 -5% ) 1 ha min - 300 ha max Contratos por 15 años

Reforestación

$1.3 /árbol distribuidos en 3 años (1- 65%, 2- 20%, 3-15%) 350 arb min - 3500 arb max Contratos por 5 años

Sistemas Agroforestales

Regeneración Natural

$250 /ha distribuidos en 5 años ( $50/ha/año) 2 ha min - 300 ha max Contratos por 5 años

Manejo de Bosque

Fuente : FONAFIFO, 2010 ,Experiencia de Costa Rica en el pago por Servicio ambiental (PWP)

2.9. Gobernanza del PPSA

• Definición anual de las reglas – Decreto anual para definir las modalidades, los montos por

modalidades, prioridades – Edición anual de un Manual de procedimiento (condiciones de

acceso, procedimiento de aplicación, gestión de las aplicaciones,…)

• Monitoreo y control – Fonafifo: control y monitoreo (ex ante :análisis de las

solicitudes, ex post : SIG control cubertura forestal, etc…) – Sinac: control y monitoreo (de cumplimiento de la ley forestal) – Regente forestal (privado acreditado con fe publica):

definición y control del plan de manejo (condicionalidad por tener PSA),

– Contraloría General de la Republica : control global del manejo y resultados del programa

2.10.a. Evaluación, debates y desafíos

• Eficiencia ambiental – Una contribución al crecimiento de la cobertura forestal (en 1997 42

%%, ahora = 52 %) – pero debate sobre adicionalidad del programa

Studies Scope Period

Additionality (% of the area contracted where deforestation has been avoided due to PESP-Protection)

Pfaff et al. (2008) Nationwide 1997–2000

Less than 1%

Robalino et al. (2011) Nationwide 2000–2005

Between 3 and 3.5%

Arriagada et al. (2010)

Regional Central Volcanic Cordillera Conservation Area

1997–2005

Between 11% and 17%

Sierra and Russman (2006)

Regional Osa Region

1997–2003

Virtually 0%

Legrand et al, 2013

2.10.a. Evaluación, debates y desafíos

• Eficiencia – PSA es menos costoso que la compra de tierra por el Estado

(modelo de los parques nacionales), – pero debate sobre los costos de transacción

• Perennidad./permanencia

– Programa logró tener continuidad a pesar de los cambios de gobierno

– Pero como mantener la perennidad de los efectos del programa

• Equidad y efecto socio - económicos – Fuente de inversión en zona rural deprimida – Se tomó en cuenta Diferencial de acceso entre pequeños y

grandes propietarios (priorización del PSA en zona de menor índice de desarrollo, cuotas a organizaciones forestales, agilización por los dueños sin titulo de propiedad,…)

– Pero debate sobre efectos socio-económicos

Desempeño del PSA

Dimensions of performance

Coasean approach to performance assessment

Assessment in terms of institutional performance

Criteria/approach (Pagiola, 2008)

Results Criteria/approach Results

Environmental performance

Direct and short-term additionality

Low for PESP-Protection Average for PESP-Reforestation

Same as the Coasean approach

Same as the Coasean approach

Long-term and indirect impacts through agriculture abandonment and institutional interplays

The PESP has favored: – Agriculture abandonment, – Prohibition of deforestation, – Environmental awareness, – Modernization of the forest sector governance, – Additional funds for conservation It has not favored the development of sustainable forest management

ES generation

Strong for carbon and biodiversity, weak for water

Same as the Coasean approach

Same as the Coasean approach

Legrand et al, 2013

Desempeño del PSA (sig.)

Dimensions of performance

Coasean approach to performance assessment

Assessment in terms of institutional performance

Criteria/approach (Pagiola, 2008)

Results Criteria/approach Results

Social performance

Not considered an objective but assessed from its effects on poverty reduction

Low

Benefits to small and medium landholders considered to be a secondary objective

Low

Sustainability

ES users financing Low Same as the Coasean approach

Same as the Coasean approach

Excluded – Legitimacy High

Excluded – ES providers participation

High

Management Excluded – Operational Average

Excluded – Strategic Low

Legrand et al, 2013

2.10.b Evaluación, debates y desafíos

• Adaptación de la herramienta – Logros en términos de demanda por parte de los dueños de bosque (que

supera la oferta de financiamiento, sea el presupuesto disponible del programa)

– ¿Qué prioridades definir y qué modo de gestión adoptar para garantizar una eficiencia ambiental y una legitimidad social?

• ¿Como mejorar la eficiencia del pago sin incrementar los costos operacionales? – ¿Qué grado de “Targeting” de los PSA?

– ¿Qué grado de diferenciación de los pagos según los SA?

• ¿Como mantener (o reducir) los costos de transacción y garantizar un nivel adecuado de control y facilidad de acceso?

• ¿Cómo mantener la perennidad financiera del sistema? – ¿Ampliar los recursos externos o controlar la oferta?

Conclusión (mensajes claves)

• PSA es un concepto sencillo pero múltiples definiciones y múltiples aplicaciones

• Difícil de concluir debido a la diversidad de lo llamado « PSA »

• Debate sobre su naturaleza y eficiencia

• Necesidad de considerarle en su contexto, en sus características especificas de gobernanza (y lógica de actores) y en sus interacciones con otros herramientas

Referencias • FONAFIFO (2012). 15 anos comprometidos con un dessarollo forestalment sostenible que beneficia a Costa Rica y al Planeta San

Jose, Costa Rica, MINAE,FONAFIFO.

• Le Coq J.-F., Pesche D., Legrand T., Froger G., Saenz-Segura F. (2012). La mise en politique des services environnementaux : la genèse du Programme de paiements pour services environnementaux au Costa Rica. VertigO, n°12:3, [25] p.

• Le Coq J.-F., Froger G., Legrand T., Pesche D., Saenz-Segura F. (2013). The governance of Costa Rica's programme of payments for environmental services: A stakeholder's perspective. in: Governing the provision of ecosystem services. Roldan M., Laura R., Dordrecht, Springer [Pays-Bas]: 237-257.

• Legrand T., Froger G., Le Coq J.-F. (2013). Institutional performance of Payments for Environmental Services: An analysis of the Costa Rican Program. Forest Policy and Economics, n°37:0, 115-123.

• Muradian R., Corbera E., Pascual U., Kosoy N., May P. H. (2010). Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services. Ecological Economics, n°69:6, 1202-1208.

• Muradian R., Arsel M., Pellegrini L., Adaman F., Aguilar B., Agarwal B., Corbera E., Ezzine de Blas D., Farley J., Froger G., Garcia-Frapoli E., Gómez-Baggethun E., Gowdy J., Kosoy N., Le Coq J.-F., Leroy P., May P., Méral P., Mibielli P., Norgaard R., Ozkaynak B., Pascual U., Pengue W., Pérez M., Pesche D., Pirard R., Ramos-Martin J., Rival L., Saenz F., Van Hecken G., Vatn A., Vira B., Urama K. (2013). Payments for ecosystem services and the fatal attraction of win-win solutions. Conservation letters, n°6:4, 274-279.

• Pagiola S. (2008). Payments for environmental services in Costa Rica. Ecological Economics, n°65:4, 712-724.

• Pagiola S., Arcenas A., Platais G. (2005). Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America. World Development, n°33:2, 237-253.

• Sattler C., Matzdorf B. (2013). PES in a nutshell: From definitions and origins to PES in practice—Approaches, design process and innovative aspects. Ecosystem Services, n°6:0, 2-11.

• Sattler C., Trampnau S., Schomers S., Meyer C., Matzdorf B. (2013). Multi-classification of payments for ecosystem services: How do classification characteristics relate to overall PES success? Ecosystem Services, n°6:0, 31-45.

• Sattler C., Trampnau S., Schomers S., Meyer C., Matzdorf B. (2013). Multi-classification of payments for ecosystem services: How do classification characteristics relate to overall PES success? Ecosystem Services, n°6:0, 31-45.

• Schomers S., Matzdorf B. (2013). Payments for ecosystem services: A review and comparison of developing and industrialized countries. Ecosystem Services:0.

• Wunder S. (2005). Payment for Environmental Services: Some Nuts and Bolts. Bogor, CIFOR, Occasional Paper n°42, 24 p.

• Wunder S. (2015 proof) Revisiting the concept of payments for environmental services. Ecological Economics

• Engel S., Pagiola S., Wunder S. (2008). Designing payments for environmental services in theory and practice: An overview of the issues. Ecological Economics, n°65:4, 663-674.