LOS PARADIGMAS DE LA POLTICA SOCIAL 1 EN AMRICA LATINA

Rolando Franco

Modelos de desarrollo y polticas sociales

1. Crecimiento hacia afuera Los pases latinoamericanos exportaban bienes primarios a cambio de productos

manufacturados. El Estado era de corte liberal clsico, sus funciones se reducan a la seguridad externa,

mantenimiento del orden interior y a la preocupacin por asegurar las condiciones para el cumplimiento

de los contratos. La poltica social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales.

Durante este perodo fueron surgiendo otras soluciones para la cuestin social. En los pases que

percibieron una fuerte inmigracin europea hubo polticas sociales privadas, conocidas como

mutualismo, que estaban orientadas a la proteccin de la salud. Llev tambin a priorizar la educacin

bsica concebida como el canal fundamental para transmitir valores nacionales y un idioma comn.

Instaurndose as el principio del Estado Docente.

2. Sustitucin de importaciones Su inicio suele datarse en la crisis de 1929. El Estado asumi nuevos roles: regulador, interventor,

planificador, empresario y social. El gobierno estableci aranceles para defender a la industria nacional

de la competencia externa. Este modelo se compone de 2 etapas: una fcil y una difcil.

La etapa fcil permiti elaborar localmente una amplia gama de bienes caracterizados por sus

limitadas exigencias tecnolgicas. La PS persigui la proteccin del trabajador asalariado, respondiendo

a las presiones derivadas de la creciente organizacin sindical, facilitada por la concentracin obrera y

por la importancia creciente de la industria. La fase difcil solo pudieron acceder aquellos pases que

posean un mercado interno de un tamao atractivo para las empresas multinacionales que eran

portadoras de la tecnologa necesario para fabricar bienes de mayor complejidad.

El modelo comenz a exhibir crecientes dificultades. Ello condujo al deterioro de la convivencia

de la vida poltica y facilit el surgimiento de gobiernos autoritarios. Las debilidades intrnsecas del

funcionamiento de las economas latinoamericanas fueron encubiertas mediante la aplicacin de

polticas poco respetuosas de la ortodoxia fiscal, que condujeron a grandes desequilibrios

macroeconmicos y a fenmenos hiperinflacionarios. Se recurri tambin al endeudamiento externo,

facilitando por la abundancia de petrodlares, lo que ms tarde conducirn a la crisis de la deuda.

1 Ref: PS

3. El modelo posterior al ajuste Durante la llamada dcada perdida comenz a diseminarse un nuevo modelo cuyos

principios econmicos son:

i. Equilibrios macroeconmicos

ii. Bajar la tasa de inflacin

iii. Disminuir la intervencin del Estado

iv. Aumentar las exportaciones (el motor de crecimiento se sita el mcdo. Internacional)

v. Elevar la competitividad (eliminar la proteccin arancelaria)

vi. Modernizar el aparato pblico (uso ms eficiente de recursos y mayor eficiencia en lograr obj.)

Para superar la crisis y concretar estos criterios, los pases latinoamericanos aplicaron polticas

de estabilizacin y ajuste, que tuvieron elevados costos sociales. Esta nueva fase del desarrollo

presenta cambios radicales respecto a la experiencia anterior de la regin, en cuanto a la necesidad de

incorporar la innovacin tecnolgica, lograr competitividad y enfrentar la competencia internacional.

Para elevar la competitividad es necesario una mano de obra educada.

La competencia de

terceros pases obliga a realizar

esfuerzos para alcanzar y

conservar segmentos del

mercado. Esto exige un Estado

austero, que deba renunciar a

su parte de ingresos forzado

por la necesidad de reducir la

carga impositiva sobre las

empresas para hacerlas

competitivas.

Surge as una

contradiccin entre la nueva

importancia de lo social, lo que

debe llevar al Estado a jugar un

papel importante en crear

prerrequisitos para el logro de

la competitividad sistmica y la

reduccin de gastos pblicos

para lograr competitividad

global.

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Caractersticas de las polticas sociales en los paradigmas dominante y emergente

Es posible caracterizar dos paradigmas de PS: una originada en la parte de sustitucin de

importaciones (dominante) y otra que se encuentra en ciernes (emergente).

1. Institucionalidad RESPONSABILIDAD ESTATAL VS. PLURALIDAD DE SECTORES

La poltica tradicional lleva a cabo la

totalidad de las funciones: acta como

financiador, diseador, implementador,

supervisor y, espordicamente, evaluador.

El paradigma emergente: el Estado ser

responsable parcialmente del financiamiento,

ejercer actividades de promocin y de

ejecucin de programas. Sostiene que las

funciones de la poltica social pueden separarse

y llevarse a cabo por otros subsectores. Las ONG

manejan ms recursos que el propio sector

social estatal.

El sector comercial participa en dos vas:

- Si un grupo (clientela) no puede satisfacer sus necesidades mediante un pago, lo hara

presionando para que los programas pblicos lo hicieran. El sector privado concentrara los

recursos estatales en atender a los menos favorecidos

- Este sector puede cumplir ciertas funciones en la prestacin de servicios sociales, mediante el

proceso de terciarizacin (?)

En varios pases de la regin se est procediendo a reformas que transfieran responsabilidades

de ejecucin de PL al mbito privado. Por ejemplo en el sector de la salud previsional: a los asalariados

se les asigna una contribucin compulsoria, pero ellos tiene libertad de elegir la institucin que los

respalde (pblica o privada). En el caso de las pensiones, la contribucin es compulsoria pero son las

empresas privadas quienes administran los fondos (cada persona elige qu institucin ser). En Chile

esta admn. ha contribuido a un mercado financiero exitoso y la acumulacin de riqueza que ha influido

en el aumento de la inversin.

CENTRALISMO VS. DESCENTRALIZACIN

El Estado debe ser fuerte y centralizado. Las decisiones se deben tomar en el

mbito local; se promueve la descentralizacin

y desconcentracin.

La tendencia en LATAM ha sido centralizadora, he aqu por qu la poblacin tiende a

concentrarse en grandes ciudades y de dnde se derivan algunas de las caractersticas polticas de la

regin. Esto tambin hace que las instituciones sean dbiles y exista una falta de prctica en las

decisiones sobre asuntos concernientes a lo social.

CRTICAS AL CENTRALISMO

1) Se opta por soluciones homogneas

que se aplican a necesidades heterogneas.

Esto conlleva a mala asignacin de recursos

2) Este modelo siempre ha favorecido a

un grupo en especfico (capitalino) y la

tendencia a aumentar las funciones estatales le

da ms prioridad a esta zona

3) Hace que sea muy difcil la

participacin ciudadana, no se puede influir en

las decisiones

VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIN

1) Genera mayor consenso social

2) Facilita el clculo de los costos y los

beneficios de las acciones que se pretender

implementar

3) Da la posibilidad de experimentar

con mtodos alternativos para proveer el

mismo servicio

ARGUMENTOS EN CONTRA DE LA DESCENTRALIZACIN

1) Provocara variacin en estndares de provisin de servicios en diferentes zonas

2) Las autoridades centrales, en varias ocasiones, han sido fundamentales en el proceso de

disolucin de formas de dominacin oligrquica

3) Genera mayor desigualdad

Se debera hacer una combinacin de ambos modelo. En el caso de la educacin: seguir un

modelo centralizado pero con normas que deban seguirse en todas las escuelas y en las ms pobres el

Estado dotara los fondos necesarios para el cumplimiento de estas.

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2. Lgica decisional LGICA BUROCRTICA VS. LGICA DE PROYECTOS

Implementacin de programas sociales

por el sector pblico que los entrega en la

cantidad y calidad que estima conveniente. El

Estado sabe lo que hay que hacer, los usuarios

deben aceptar lo que se les ofrece.

Tiende a fomentar la participacin de otros

actores. Busca asignar recursos pblicos a

proyectos hechos a la medida. Cree que la

capacidad de innovacin est dentro de la

sociedad.

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En el caso de la educacin: se recomienda dota de autonoma tcnica a las escuelas para que

puedan elaborar su proyecto y as haya oferta variada. En Brasil se terciariz el gerenciamiento de

algunas escuelas pblicas, por ejemplo, y la medida creo mejores relaciones profesor-padre-alumno

adems de mejorar el servicio.

3. Financiamiento FUENTES DE RECURSOS: ESTATAL VS. COFINANCIACIN

Es una visin estatista. El

financiamiento proviene de fuentes fiscales. Los

recursos son limitados. Cuando se satisface una

necesidad, surge otra ms compleja.

El Estado debe ser solo uno de varios

aportantes. Es necesaria la cofinanciacin para

aportar recursos suplementarios. Se aviva el

compromiso de las comunidades, lo que no

cuesta, no es valorado.

Otra forma de cofinanciacin es la recuperacin de costos mediante el cobro de tarifas, el que

puede pagar, que pague#. Esto puede disminuir las demandas de atencin. Las cofinanciaciones tambin

pueden provenir de empresas:

a) Sostenedores que se hacen cargo de financiar estructuras escolares

b) Donaciones o financiar gastos corrientes de escuelas

c) Gremios empresariales

d) Destinacin de recursos a educacin (a cambio de descuentos tributarios)

ASIGNACIN DE RECURSOS: SUBSIDIO A LA OFERTA VS. SUBSIDIO A LA DEMANDA

El financiamiento se orienta a cubrir los

costos relevantes del proveedor que oferta

bienes o servicios con los cuales se pretende

solucionar algn problema social.

Mediante el subsidio a la demanda el

financiador transfiere un poder de compra

apara que el beneficiario compre en el

(cuasi)mercado el bien que estime adecuado.

El MINED de Chile entrega a la escuela respectiva un subsidio por cada alumno matriculado y

que efectivamente asisti a clase, por ejemplo. Esta libertad de elegir entre alternativas (para los padres)

suele criticarse por la falta de informacin con que se toma esta decisin. Una solucin es la de crear

pruebas que midan resultados o lo que sea pertinente en cada servicio.

El aumento de la demanda debera aumentar la oferta, que debera ser mayor y ms variada,

con lo que se generara competencia entre proveedores. Esto conllevara a una mayor calidad y por tanto

ms competitividad.

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E 4. Objetivo UNIVERSALISMO DE LA OFERTA VS. UNIVERSALIDAD DE LA SATISFACCIN

Defiende el universalimo, entendido

como una oferta homognea abierta a todos. Se

basa en la necesidad de difundir valores y

creencias que fomenten la integracin social y la

idea de igualdad. Los ms beneficiados son los

que mayor acceso a educacin tienen, los de

mejores zonas de servicios y mayores recursos.

Estas polticas son caras y de poco impacto.

La universalizacin debera enfocarse

en la satisfaccin de necesidades de las

personas. Se basa en la equidad: se debe tratar

igual a los iguales y desigual a los desiguales.

Una oferta corresponde a una necesidad de un

subconjunto de la poblacin, no es adecuada

para todos.

5. Criterio de prioridad y expansin AMPLIACIN PROGRESIVA DE ARRIBA HACIA ABAJO VS. PRIMERO LOS MS NECESITADOS

Espera la ampliacin progresiva del

sistema de proteccin social. La cobertura se

expande de arriba hacia abajo, empezando por

quienes tienen menos necesidades y ms

capacidad de defensa de sus intereses.

Este opta por beneficiar primero a los

ms necesitados y debe implementarse a travs

de

La focalizacin. Esto es identificar los

beneficiarios potenciales y disear un programa

que impacte en el grupo seleccionado mediante

transferencias monetarias o entrega de bienes

o servicios.

Criterios para asignar recursos en lo social:

a) Destinarlos al que llega primero

b) A los que tienen menos necesidades

c) A los ms necesitados

La focalizacin permitira mejorar el diseo de los programas sociales al hacer ms fcil el diseo

de medidas diferenciadas y especficas para la solucin de problemas. Tambin aumentara la eficiencia

en uso de recursos y eleva el impacto del programa.

6. Poblacin beneficiaria CLASE MEDIA O INTERESES ORGANIZADOS VS. GRUPOS POBRES

Se preocupa por atender a sectores que

tienen capacidad de presin sobre el Estado

(clase media). El Estado facilita la ampliacin del

mercado interno, pues es el inters de la

industria nacional.

La nica manera de lograr la equidad es

atender a los ms necesitados.

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E 7. Enfoque EN LOS MEDIOS VS. EN LOS FINES

Destaca la importancia de la ampliacin

de la cobertura. Esto puede conllevar

distorsiones al solo atender poblaciones

concentradas (es ms fcil). Si la cobertura es

muy elevada, los resultados no son los

esperados: aumenta cobertura pero bajan

calidad. Se enfoca en la inversin en

infraestructura social aunque no haya recursos

para financiar gastos corrientes. Se basa en un

presupuesto histrico.

Este pretende orientas los programas a

lograr un cambio en las condiciones de vida de

la poblacin. Se preocupa por el impacto. Exige

utilizar criterios que permitan segmentar

grupos y que se les evalu adecuadamente.

8. Indicador utilizado GASTO PBLICO SOCIAL VS. RELACIN COSTO-IMPACTO

El gasto pblico: suma de todos

aquellos gastos que realiza el Estado que

poseen una connotacin social y sus

fluctuaciones. Se acepta que existe una relacin

inversa entre su monto y la magnitud de la

pobreza. Este indicador es malo porque el

hecho que est elevado no implica que se

relacionan con el capital humano.

Insiste en la necesidad de indicadores

relacionados con cada programa especfico. Se

debe usar la relacin costo-beneficio para

apreciar si el programa maximiza el impacto al

menor costo posible.

El gasto pblico tiene un componente de gasto administrativo que no significa beneficio real

para la poblacin. El gasto fiscal, solo refleja el aporte fiscal que llega a los beneficiarios. El gasto social

directo, es el aporte fiscal que se convierte en subsidios. El gasto social efectivo, parte del gasto directo

que llega a los sectores ms pobres de la poblacin. Esta medida puede usarse eficiente o

ineficientemente y de esto depende el impacto de en los beneficiarios. El gasto adicional no ayuda

automticamente a os ms necesitados.

Conclusiones: Un paradigma resultante La PS contribuye a la gobernabilidad y a la relegitimacin del Estado, pero sobre todo tiene una

especial relevancia por su contribucin a la formacin de capital humano. La postergacin de PS que

expandan la posibilidad de ampliar el capital humano es un error econmico y priva a la sociedad de

recursos calificados. Es probable que una combinacin de lo mejor de ambas paradigmas d una

resultante ms eficiente y eficaz.