Paraguay y las crisis presidenciales en América Latina.

Revista Reconciliando Mundos, Septiembre 2012

Augusto Reina y Lucas Jolías••

La elección de Lugo en el 2008 dio comienzo a una primavera de esperanza para la democracia paraguaya. Luego de 60 años de hegemonía del Partido Colorado, la oposición logró llegar al poder y se comenzó a abrir la puerta a la estabilización del régimen democrático. A solo 10 meses de la próxima elección presidencial y 3 años y medio de la elección de Lugo, esa primavera se diluyo con un destitución express.

La debilidad de la coalición gobernante formada por Lugo y la hegemonía de la Alianza Nacional Republicana-Partido Colorado (ANR-PC), que cuenta con 9 de las 17 gobernaciones y amplia mayoría en las dos cámaras, terminó inclinando la balanza hacia el pasado. El conflicto dejó un amplio debate público y un vendaval regional que finalizó con la suspensión de Paraguay del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). ¿Cuál es el centro del debate? Si acaso se trato de un golpe de Estado, como denunciaron los presidentes del Mercosur o sí se trató de un procedimiento constitucional normal como arguyen los legisladores paraguayos y el actual Presidente Federico Franco. Analicemos el desenlace que llevo a la crisis.

¿Destitución o Golpe de Estado?

Lugo asumió la presidencia con una enorme expectativa que difícilmente pudo cubrir desde sus inicios, nunca logró buenos niveles eficacia desde la administración pública y a los pocos meses asumir arrancaron los escándalos en torno a las paternidades no reconocidas del Presidente. Falló en dar inicio a su principal promesa de campaña, la reforma agraria. y la población comenzó a decepcionarse de la gran esperanza que supo instalar durante su campaña y, varios meses previos a su destitución, Lugo era el Presidente con peor imagen de América Latina y bajos nivel de aprobación a su gestión. Pero no todo son los desaciertos de Lugo sino el amplió terreno que dominaba la oposición. Gobernó con un legislativo con mayoría colorada que a menudo le bloqueaba las iniciativas, mientras el Presidente contaba con una coalición heterogénea que no logró disciplinar. Gobernar en un país donde un partido estuvo enquistado en el poder durante 60 años no es una tarea fácil; esto se dificulta aún más sí ese Partido sigue teniendo la mayoría tanto en las gobernaciones como en las cámaras legislativas.

Politólogo. Director de Doserre – Consultoría Política. •• Politólogo. Director de PrincePolls, docente e investigador de la Universidad de Quilmes y de la UADE. •

Estos elementos, sumado a los hechos previos que catalizaron su juicio político1, son claves para comprender el proceso de licuación de poder que atravesaba el Presidente. En ese contexto, los incentivos de la oposición (poco acostumbrada al juego democrático) encontraron camino abierto.

En el plano internacional se generó una repercusión importante, dando como resultado la suspensión de Paraguay como socio del Mercosur debido a la “ruptura del orden democrático”, por decisión de los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. La exclusión se basa en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur -suscrito el 24 de julio de 1998, donde básicamente se establece que todos los países miembro deben sostener el régimen democrático. Y acá es donde está el debate central en torno a los conceptos y las palabras.

La destitución del Presidente Lugo fue un proceso sumamente desprolijo de los legisladores, pero difícilmente pueda ser catalogado como un golpe de Estado. Sí los legisladores tienen pocos factores que los hagan ser reconocidos en la opinión pública, es cierto que no se hicieron un favor con la actuación express ante este hecho. Sin embargo, el Juicio Político es una de las muchas herramientas constitucionales utilizadas por los legisladores para prevalecer en las confrontaciones con el Poder Ejecutivo, especialmente en situaciones de crisis presidencial. Como señala Pérez-Liñán: “No se trata de un matiz: el estiramiento conceptual podría transformar la Carta Democrática (de la OEA) en un instrumento sujeto a los caprichos circunstanciales”2. Entonces a pesar del halo de crisis, la novedad de estas situaciones viene dada por la estabilidad del régimen democrático en medio de fuertes crisis de gobierno. El cambio, respecto a 30 años atrás, es que son las mismas instituciones de la democracia las que logran acolchonar la crisis y mantener la estabilidad del régimen.

¿Qué paso en otros lugares?

La memoria de nuestra región no registraba muchos casos de juicio político hasta la década del 90. En el pasado la metodología más extendida para remplazar a un presidente era una lisa y llana intervención militar pero esas prácticas cayeron en desuso tras la nueva ola de democratizaciones de los 80. A pesar de lo traumáticas que suelen ser estas situaciones, el proceso de

1 Los llamados sucesos de Curuguaty surgen luego de que un grupo de campesinos ocuparan una propiedad para protestar por la escasez de tierras agrícolas en la zona de Canindeyú. Cuando el Ministerio del Interior ordenó su desalojo, comenzaron los enfrentamientos entre los campesinos y las fuerzas de seguridad que dejaron un saldo de 17 muertos. Este fue el principal catalizador para que el Congreso que active el enjuiciamiento de Fernando Lugo por mal desempeño en sus funciones. El juicio político en la cámara baja obtuvo con 76 votos a favor de la destitución, uno en contra y tres ausencias y en el Senado 39 votos contra 4.2 Pérez-Liñan, Anibal (2012) “Paraguay: futuro incierto, con rebote regional”. Diario Clarín, 27 de Junio de 2012.

juicio político ha sido el procedimiento “normal” usado en los últimos quince años en seis administraciones de nuestra región: Brasil (Collor de Mello), Colombia (Samper), Ecuador (Bucaram3), Paraguay (Cubas Grau) y Venezuela (Carlos Andres Perez). De todos ellos, cuatro presidentes fueron removidos de su cargo.

El hilo central de esta nueva tendencia es que son procedimientos que no se presenta como una amenaza directa a los regímenes democráticos pero si como un arma letal para los gobiernos democráticos. La buena noticia es que la “amenaza militar” dejó de ser un camino factible para atentar acudir en contra de presidentes impopulares, en cambio los nuevos mecanismos constitucionales permiten reformular la relación entre los poderes del Estado para mantener a flote el régimen democrático.

¿Cómo resuelven las crisis políticas los presidencialismo?

El conflicto revive un debate de larga data dentro de la Ciencia Política, esto es, sí el presidencialismo está preparado para procesar crisis políticas, más específicamente tensiones entre el legislativo y el ejecutivo.

En la década de los ochenta, los debates de corte normativo señalaban la rigidez de los presidencialismos para procesar una crisis y las consecuencias que esto traería para la estabilidad democrática. Mirando al pasado, el punto era simple y relevante. Sí los legislativos y los ejecutivos entran en conflicto el país quedaría virtualmente paralizado y se abriría la puerta a una potencial intervención militar para resetear el proceso político. En contraste, se sostenía que el parlamentarismo tenía un diseño institucional que lo hacía mucho más flexible. Como en el Parlamentarismo clásico solo podría gobernar el país el partido que tenga consiga una mayoría legislativa, el factor “tensión entre poderes” quedaba eliminada. Pero como veremos, la dinámica del presidencialismo es mucho más compleja que lo que indican sus normas. La política no sólo debe ser analizada por las reglas que la estructuran, sino también por las acciones formales e informales de sus jugadores.

Aún nos queda el problema de la doble legitimidad. En los presidencialismos las fuentes de legitimidad son claras, tanto el ejecutivo como el legislativo son electos por voto popular y ambos cuentan con el rol y el poder para balancearse. Pero el tema es que la significaciones sociales de cada poder son mucho más confusas y ante crisis presidenciales a menudo se tiende a discutir la legitimidad que tienen los legisladores para destituir al presidente. El problema es que en los presidencialismos estamos acostumbrados a poner todas las luces sobre el ejecutivo y todas las sombras sobre el

3 El congreso ecuatoriano tomo un atajo para destituir de su cargo a Abdala Bucaram al declararlo “mentalmente incapacitado”- La decisión se debe a que el juicio político requería lograr dos tercios de la cámara, algo mucho más costoso de obtener para la oposición.

legislativo ¿Por qué? Los legisladores deliberan, discuten, votan leyes pero carecen de capacidad ejecutiva, de respuesta inmediata sobre las necesidades de la población. En tiempos donde toda necesidad es urgente y las noticias de la mañana son viejas, la deliberación legislativa no es muy apreciada por la población. Tampoco los ayuda, en términos de reputación, ser un órgano multitudinario con dirigentes poco identificables, en épocas donde la política está personalizándose y los sellos partidarios pierden peso.

En contraste, los ejecutivos son el foco de atención mediática, generan novedades, actúan diariamente, despiertan amores y odios. Son la última línea en la toma de decisiones de una Nación y las campañas políticas los tienen como sus principales actores. Entonces la dinámica que han adoptado la mayoría de los presidencialismos latinoamericanos, con ejecutivos predominantes, sembraron la idea de que el mayor órgano representante de la democracia es el Poder Ejecutivo. Y esto ha ido más allá, paulatinamente se instala tanto la idea de que los Ejecutivos tienen tantas atribuciones y primacías sobre el legislativo que más vale saltear esa institución antes que ampararla. Esto funciona bien en tiempos de bonanza con la opinión pública pero, en tiempos de crisis, presidentes sin partido conllevan a situaciones inestables con el legislativo.

Como se ha visto a lo largo de la historia esta doble legitimidad muchas veces es conflictiva, pero hay que diferenciar entre casos con “legitimidad competitiva” y “legitimidad cooperativa”. Con la primera nos referimos a aquellas situaciones en las que el Ejecutivo y el Legislativo entran en conflicto (I.E. Paraguay), generando situaciones de parálisis o bloqueos, en donde los posibles resultados son el juicio político o que el presidente “se corte” mediante decretos. Esta situación de legitimidad competitiva es inherente al presidencialismo latinoamericano, en situaciones en donde uno de los dos poderes posee un poder desequilibrado con respecto al otro. En el caso de la legitimidad cooperativa, se suele dar en situaciones en las que, o bien el ejecutivo tiene mayoría, o bien cuenta con coaliciones político-sociales amplias que le permiten imponer su legitimidad por sobre el legislativo.

En los casos donde los conflictos se desenlazan y las legitimidades entran en competencia, los presidencialismos tiene dos modalidades de resolución de estas crisis. El camino legislativo, ya sea como juicio político o vía declaración de incapacidad física o mental dictaminada por el Congreso o, por la vía ejecutiva, renuncia anticipada del presidente. La renuncia es la clásica defección del Ejecutivo y la destitución es la vía activa del legislativo que tenemos como novedad en nuestra región.

La “parlamentarización” de estos procesos críticos, donde se cambia del Jefe de Gobierno por iniciativa del congreso, tiene una diferencia fundamental con respecto a las formas de gobierno europeas: en el parlamentarismo,

existe un equilibrio de poderes y en la mayoría de los casos el Primer Ministro puede disolver el congreso. En cambio, esta parlamentarización del presidencialismo, se da por una marcada diferencia de poder real entre cada órgano. Y ello puede traer grandes inestabilidades de gobierno en la región. O se consigue estabilidad porque se tiene mayoría parlamentaria, o porque se tiene una amplia coalición social y la opinión pública a su favor. Lugo no tenía ninguna de ellas. Lo que explica por qué muchos de los presidencialismos de la región tienen en sus agendas la “construcción cotidiana de poder”, más allá de la ejecución de políticas públicas.