Part CiudOCDE

8/3/2019 Part CiudOCDE

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Participacin ciudadana

MANUAL DE LA OCDESOBRE INFORMACIN,

CONSULTA Y PARTICIPACINEN LA ELABORACIN

DE POLTICAS PBLICAS

Redactado por

Marc Gramberger

ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICOS


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ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN

Y EL DESARROLLO ECONMICOS

En virtud del artculo 1 de la Convencin firmada el 14 de diciembre 1960, en Pars, y

que entr en vigor el 30 de septiembre 1961, la Organizacin para la Cooperacin y elDesarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo fomentar las polticas destinadas:

a lograr la ms slida expansin de la economa y del empleo y a aumentar el

nivel de vida de los pases miembros, manteniendo la estabilidad financiera, y

contribuyendo as al desarrollo de la economa mundial;

a contribuir a una sana expansin econmica en los pases miembros, y en los

pases no miembros en vas de desarrollo econmico;

a contribuir a la expansin del comercio mundial sobre una base multilateral y no

discriminatoria, conforme con las obligaciones internacionales.

Los firmantes de la Convencin constitutiva de la OCDE son: Alemania, Austria,

Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Francia, Grecia, Irlan-

da, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia,

Suiza, Turqua. Los siguientes pases se han adherido posteriormente a esta Convencin

(las fechas corresponden a las del depsito de los instrumentos de adhesin): Japn

(28 de abril de 1964), Finlandia (28 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971),

Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), Mxico (18 de mayo de 1994), Repblica Checa

(21 de diciembre de 1995), Hungra (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre

de 1996), Corea (12 de diciembre de 1996), la Repblica Eslovaca (14 de diciembre de

2000). La Comisin de las Comunidades Europeas participa en los trabajos de la OCDE

(artculo 13 de la Convencin de la OCDE).

Traducido a partir de las versiones originales en ingls y en francs publicadas, respectivamente,

con los ttulos:

Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making

Des citoyens partenaires: Manuel de lOCDE sur linformation, la consultation et la participation la formulation

des politiques publiques

2001 OECD

Todos los derechos reservados.

2006 Secretara de la Funcin Pblica para esta edicin en espaol.

Publicado por acuerdo con la OCDE, Pars.

La calidad de la traduccin al espaol y su coherencia respecto al texto original es responsabili-dad de la Secretara de la Funcin Pblica.


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Prlogo

Este manual de la OCDE sobre informacin, consulta y participacin en laelaboracin de polticas pblicas es una gua del usuario concebida paraservidores pblicos de los pases miembros de la OCDE y de los pasesno miembros de la Organizacin. Proporciona un mapa carretero queayudar a la implementacin de estructuras slidas destinadas a infor-mar, consultar e involucrar a los ciudadanos en los procesos de toma dedecisiones. El manual toma en cuenta la gran diversidad de pases, sus

contextos, objetivos y las medidas tomadas para fortalecer las relacionesentre las instituciones pblicas y los ciudadanos. Por lo tanto, no es nor-mativo ni propone soluciones preconcebidas. Busca ms bien clarificar losretos y las alternativas ms importantes que enfrentan los poderes pbli-cos cuando tienen que elaborar e implementar medidas para garantizar elacceso a la informacin y crear posibilidades de consulta y participacindel pblico en sus respectivos pases.

Las enseanzas y ejemplos prcticos que contiene el manual provienen

del informe de la OCDE titulado: Participacin Ciudadana: Informacin,Consulta y Participacin en la Elaboracin de Polticas Pblicas. El informees el resultado de ms de dos aos de esfuerzos comunes de los pasesmiembros de la OCDE y representa una fuente excepcional de informacio-nes comparativas sobre las medidas tomadas para reforzar el acceso delos ciudadanos a la informacin, la consulta y la participacin en la elabo-racin de polticas pblicas. Una breve sntesis informativa, que presentalas principales conclusiones y enseanzas para los operadores, est dis-ponible en el sitio Internet de la OCDE.

El manual de la OCDE sobre informacin, consulta y participacin en la ela-boracin de polticas pblicas ha sido elaborado por Marc Gramberger, con-sultor independiente en comunicaciones estratgicas ([email protected]), en colaboracin con Joanne Caddy del servicio de administracinpblica de la OCDE. Las ilustraciones son de Lszl Quitt. El informe sepublica bajo la responsabilidad del Secretario general de la OCDE.


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ndice

Bienvenidos! ........................................................................................................ 9

Cmo utilizar el manual ........................................................................................ 12

Parte I

Por qu las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos?

En qu consisten las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos? ............. 17

Por qu fortalecer las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos? ............ 20

Qu pasa con los costos? ................................................................................. 23

Parte II

Cmo fortalecer las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos?

Implementar una estructura ............................................................................. 29

Cules son los elementos que exige la informacin?....................................... 30

Cules son los elementos que exige la consulta? ............................................ 34

Cul es la importancia de la participacin ciudadana activa? ......................... 38

Qu importancia acordar a la evaluacin? ........................................................ 40

Qu capacidades generales se debe desarrollar?............................................ 41

Planificar y actuar desde una perspectiva estratgica ................................. 44

Qu objetivos?.................................................................................................... 45

A qu pblicos es necesario dirigirse?.............................................................. 46

Cmo elegir las herramientas y actividades? ................................................... 48

Qu sucede con los recursos? .......................................................................... 50

Cmo planificar la evaluacin?.......................................................................... 52

Seleccionar y utilizar las herramientas ........................................................... 54Cules son las herramientas disponibles? ........................................................ 54

Qu herramientas utilizar para la informacin?................................................. 57

Qu herramientas utilizar para la consulta? ...................................................... 62

Qu herramientas utilizar para lograr una participacin ciudadana activa?.... 67

Qu herramientas utilizar para la evaluacin? .................................................. 72

Aprovechar las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) 75

Por qu utilizar TIC? ........................................................................................... 75

Qu estructuras de apoyo para la utilizacin de TIC?...................................... 77

Cmo pueden las TIC contribuir a la informacin? .......................................... 79


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Cmo pueden las TIC ser tiles para la consulta y la participacin activa? .. . 84

Cmo evaluar con TIC? ..................................................................................... 88

Cules son los lmites de las TIC y cmo considerarlos? ................................ 89

Poner en prctica los principios....................................................................... 93

1. Compromiso ..................................................................................................... 942. Derechos........................................................................................................... 94

3. Claridad ............................................................................................................ 95

4. Calendario......................................................................................................... 95

5. Objetividad........................................................................................................ 96

6. Recursos ........................................................................................................... 96

7. Coordinacin .................................................................................................... 97

8. Obligacin de rendir cuentas ........................................................................... 97

9. Evaluacin ........................................................................................................ 98

10.Ciudadana activa ............................................................................................ 98

Parte III

Qu consejos seguir?

Diez consejos para la accin ............................................................................... 101

Consejo no 1 Considere el asunto con seriedad .............................................. 102

Consejo no 2 Sitese en el punto de vista de los ciudadanos.........................103

Consejo no 3 Cumpla sus promesas................................................................. 104

Consejo no 4 Cuidado con el factor tiempo ..................................................... 105

Consejo no 5 Sea creativo ................................................................................. 106

Consejo no 6 Arbitre los conflictos de inters .................................................. 107Consejo no 7 Preprese para recibir crticas .................................................... 108

Consejo no 8 Involucre a sus colaboradores .................................................... 109

Consejo no 9 Adopte una poltica coherente .................................................... 110

Consejo no 10 Acte ahora................................................................................ 111

Parte IV

Dnde obtener informaciones complementarias?

Fuentes OCDE ...................................................................................................... 116

Visin de conjunto e informaciones generales.................................................... 117Marco jurdico ....................................................................................................... 117

Marco poltico ....................................................................................................... 118

Marco institucional ............................................................................................... 119

Evaluacin............................................................................................................. 119

Herramientas tiles para la informacin .............................................................. 120

Herramientas tiles para la consulta ................................................................... 120

Herramientas tiles para la participacin activa ................................................. 121

Herramientas tiles para la evaluacin ................................................................ 121

Utilizacin de TIC para la informacin ................................................................. 121Utilizacin de TIC para la consulta y la participacin activa ..............................122


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Bienvenidos!

Damos la bienvenida a los lectores de este manual sobre las relacionesentre las instituciones pblicas y el ciudadano, gua prctica dedicada ala informacin, consulta y participacin ciudadana para la elaboracin depolticas pblicas.


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El objetivo de este manual es simple: proporcionar asistencia prctica

a los servidores pblicos preocupados en reforzar las relaciones de

sus instituciones con los ciudadanos.

Las relaciones entre las instituciones pblicas y los ciudadanos constitu-

yen, para los gobiernos, una prioridad importante. En los ltimos aos,los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil tienen cada vezmayor presencia; plantean problemas, formulan reivindicaciones y se es-fuerzan por incidir en las decisiones de los operadores. Simultneamente,los ciudadanos participan cada vez menos en los procesos democrticosformales. La tasa de participacin electoral, por ejemplo, va disminuyen-do. Ante esta prdida de confianza, los gobiernos se ven obligados a es-tablecer nuevas relaciones con los ciudadanos. Se dan cuenta tambin deque la participacin ciudadana puede ofrecer inmensas posibilidades para

la toma de decisiones, sobre todo en un mundo cada vez ms complejo.

El manual analiza el contexto, las presiones y las razones que incitan

a las instituciones pblicas a preocuparse seriamente por reforzar sus

relaciones con la ciudadana.

Muchas instituciones pblicas se han propuesto informar a los ciudada-nos, consultarlos y fomentar su participacin. Algunas ya han adquiridouna amplia experiencia en este campo. Sin embargo, cuando los servido-

res pblicos buscan formarse una idea general de lo que conviene parafortalecer sus relaciones con los ciudadanos, no tienen a quin recurrir.Son escasas las publicaciones en las que se puede encontrar una visinde conjunto y consejos sobre aspectos prcticos sobre el tema.

Este manual llena un vaco, ya que presenta conclusiones de las prcti-

cas ms avanzadas al da de hoy referentes a la informacin, la consul-

ta y la participacin ciudadana en la elaboracin de polticas pblicas.

La visin de conjunto y los ejemplos prcticos que propone el manualtienen su origen en un amplio estudio sobre el fortalecimiento de las rela-ciones entre las instituciones pblicas y los ciudadanos. La Organizacinpara la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) realiz el estudio encolaboracin con funcionarios pblicos de los pases miembros. El informefinal, Participacin Ciudadana: Informacin, Consulta y Participacin en laElaboracin de Polticas Pblicas (OCDE, 2001) compara y analiza las ac-ciones realizadas por los gobiernos en esta materia. Se encontrar un re-sumen del informe en una sntesis informativa; las dos publicaciones estn

disponibles en el sitio Internet de la OCDE (ver referencias en la cuarta parte).


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El manual conjuga ejemplos, conceptos y anlisis e ideas y consejos

basados en la prctica.

Estudia lo que implica el fortalecimiento de las relaciones institucionespblicas-ciudadanos, explicitando las razones, mecanismos, costos y

condiciones de este fortalecimiento. Muestra cmo crear una estructura,cmo organizar las actividades desde una perspectiva estratgica, quherramientas utilizar y de qu manera las tecnologas de informacin ycomunicacin (TIC) pueden servir de punto de apoyo. Propone al lectordiez principios rectores que se deben recordar cuando se refuerzan las re-laciones entre instituciones pblicas y ciudadanos, as como diez consejosprcticos que condicionan el xito. Seala tambin los lugares donde sepuede obtener informaciones complementarias.

Este manual se dirige a una amplia variedad de servidores pblicosque ejercen funciones, ubicados en contextos muy diversos.

El manual proporciona a los nefitos en esta materia un amplio espectrode puntos de vista; a la vez aporta enfoques precisos a los especialistas.Se dirige tanto a funcionarios pblicos de alto nivel como a operadorespolticos. Ser til para los servidores pblicos de los pases miembros dela OCDE, as como para aquellos de los pases no miembros de la organi-zacin. El manual ha sido concebido para servidores pblicos que poseen

culturas administrativas diferentes, respetando la diversidad de plantea-mientos de los gobiernos que buscan fortalecer las relaciones entre lasinstituciones pblicas y los ciudadanos.

El enfoque y las actividades que este manual toma en cuenta refuer-

zan y complementan las instituciones formales del sistema democr-

tico y su proceso.

El manual se fundamenta en la existencia de una democracia pluralista yconstituye un soporte para su desarrollo. Al fortalecer sus relaciones con

los ciudadanos, los gobiernos no renuncian a su derecho y obligacin deestablecer polticas y tomar decisiones, sino buscan ms bien ejecutarlasde manera innovadora. La informacin, la consulta y la participacin ac-tiva de los ciudadanos en la elaboracin de polticas pblicas no atentacontra los derechos del legislador; de hecho, los parlamentos han decidi-do realizar acciones similares para reforzar sus propias relaciones con losciudadanos. Las actividades contempladas en este manual no sustituyena las instituciones tradicionales del sistema democrtico. La perspectiva y

las actividades que el manual toma en cuenta confirman y complementanestas instituciones y refuerzan el proceso democrtico.


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Cmo utilizar el manual

El manual de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos consta decuatro partes:

La parte I responde a la pregunta: Por qu relaciones entre institu-ciones pblicas y ciudadanos? Analiza en qu consisten las relacio-nes instituciones pblicas-ciudadanos, por qu conviene fortalecerlasy cul ser su costo.

La parte II plantea la pregunta: Cmo reforzar las relaciones institu-ciones pblicas-ciudadanos? Sus captulos proporcionan ejemplos,herramientas y principios rectores; contemplan una estructura de con-junto destinada a reforzar las relaciones entre instituciones pblicas yciudadanos, la planificacin y la accin desde una perspectiva estrat-gica, la seleccin y utilizacin de las herramientas y finalmente, las ven-tajas de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). Presentantambin diez principios rectores en materia de informacin, consultay participacin ciudadana activa en los procesos de toma de decisio-

nes, propuestos por la OCDE y muestran cmo ponerlos en prctica. La parte III proporciona consejos a seguir. Basndose en experiencias concretas, esta parte sugiere diez consejos

a seguir para llevar a cabo las actividades contempladas en esta gua.

La parte IV proporciona recetas y formula proposiciones relacionadascon la pregunta: Dnde obtener informaciones complementarias?Refirindose a los diversos temas tratados en el manual, esta parte enu-mera las fuentes que permiten profundizar en la cuestin del fortaleci-miento de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos, en particularel informe inicial de la OCDE y la sntesis informativa en la que se basa elpresente manual. En la parte IV se encontrar tambin un ndice detallado.

El manual se dirige a servidores pblicos en contextos diferentes. Cadausuario tiene necesidades distintas, por lo que puede darle el uso que msle convenga:

Los nefitos podrn leer el manual como modelo a seguir punto por

punto.


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Quiz los usuarios experimentados querrn referirse directamente alas partes y captulos presentados anteriormente.

Los expertos podrn concentrarse en algunos elementos, a los quepodrn tener fcil acceso utilizando el ndice detallado.

Los servidores pblicos que tienen responsabilidades de adminis-tracin quiz desearn estudiar y utilizar a profundidad el manual ysus visiones de conjunto, sus ejemplos y sus consejos prcticos. Laspartes II y III podrn ser particularmente tiles para ellos.

Los directivos podrn preferir una visin general del razonamiento,los costos y las condiciones ms importantes de las que depende elxito del fortalecimiento de las relaciones instituciones pblicas-ciu-dadanos. Podrn concentrarse en las partes I y III, hojear la parte II o

consultar la sntesis informativa de la OCDE (disponible en lnea, ver lareferencia en parte IV).

Para los usuarios en general, este manual puede resultar til comocompendio de prcticas ejemplares.


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Parte I

Por qu las relacionesinstituciones pblicas-ciudadanos?

En qu consisten? Por qu fortalecerlas?

Qu pasa con los costos?


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En qu consisten las relaciones

instituciones pblicas-ciudadanos?En primer lugar una respuesta directa: en una democracia, las relacionesinstituciones pblicas-ciudadanos son parte de la interaccin entre un go-bierno y los ciudadanos. Qu significa esto concretamente?

Las relaciones entre las instituciones pblicas y los ciudadanos se desen-vuelven en varios mbitos que van desde la elaboracin de polticas p-blicas hasta el suministro y consumo de servicios colectivos. El presente

manual estudia las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos en el marcode la elaboracin de polticas pblicas. La administracin pblica inter-viene en diferentes niveles: local, regional, nacional e internacional. En cadauno de esos niveles, est en contacto con los ciudadanos. Consideraremosaqu slo el nivel nacional, que es el ms pertinente para la elaboracin depolticas pblicas. Los ciudadanos entran en relacin con la administracinpblica en calidad de individuos, o en grupos organizados como las orga-nizaciones de la sociedad civil (OSC); ambos se toman en cuenta en estapublicacin. La democracia descansa en el consentimiento de los ciudada-nos. Para obtenerlo, la democracia representativa se apoya en un conjuntode reglas y principios formales tradicionales, tales como las elecciones ylas campaas polticas que las preceden. La democracia representativa sebasa igualmente en interacciones constantes entre la administracin pblicay los ciudadanos durante los perodos electorales. Este tipo de interaccinconstituye la esencia de nuestro manual. En el estudio de esta interaccin, laperspectiva adoptada es la de las instituciones pblicas y la pregunta quese plantea es la siguiente: cmo pueden las instituciones pblicas fortale-

cer sus relaciones con los ciudadanos? En trminos prcticos, esto significa: Informacin

Las instituciones pblicas difunden, por iniciativa propia, informacio-

nes sobre elaboracin de las polticas, o bien los ciudadanos obtienen

informacin a partir de su propia demanda.

En uno u otro caso, el flujo de informaciones est orientado esencial-mente en una sola direccin que va de las instituciones pblicas hacialos ciudadanos; se trata de unarelacin unidireccional.

A manera de ejemplo, se citar el acceso a los archivos pblicos, losdiarios oficiales y los sitios de la administracin pblica en Internet.


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Consulta

Las instituciones pblicas demandan y reciben respuestas de los ciu-

dadanos sobre la elaboracin de polticas pblicas.

Para obtenerlas, las instituciones pblicas definen de qu interlocu-tores desean recibir una opinin, as como los puntos precisos sobrelos cuales opinar. Para que esto sea posible, tambin es necesarioinformar previamente a los ciudadanos sobre estos puntos. En esascondiciones, la consulta crea unarelacin bidireccional limitada entreinstituciones pblicas y ciudadanos.A manera de ejemplo, citaremos los comentarios sobre un proyecto dereglamentacin y las encuestas de opinin pblica.

La participacin activa

Los ciudadanos participan activamente en la toma de decisiones y en

la elaboracin de polticas pblicas.La participacin activa se refiere a que los mismos ciudadanos jue-guen un rol en la elaboracin de polticas pblicas; por ejemplo, pro-poniendo alternativas. Sin embargo, tanto la definicin de una polti-ca como la decisin final sigue siendo responsabilidad del gobierno.La participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones creaunarelacin bidireccional elaborada por las instituciones pblicas y losciudadanos y se fundamenta en el principio de la coparticipacin.A manera de ejemplo, citaremos los grupos de trabajo abiertos, lospaneles de no-especialistas y los procesos de dilogo.

Al pasar de la informacin a la consulta y de all a la participacin activa,la influencia de los ciudadanos en la toma de decisiones se ha incremen-tado. La influencia de los ciudadanos no puede en ningn caso sustituirla aplicacin de las reglas formales y de los principios de la democracia,que consisten en elecciones libres y honestas, asambleas verdaderamenterepresentativas, ejecutivos responsables de sus actos, instituciones pbli-

cas polticamente neutras, pluralismo y respeto de los derechos humanos.Esos principios son algunos de los criterios que se deben respetar paraser miembro de la OCDE. Las actividades complementarias como la infor-macin, la consulta y la participacin activa han existido siempre, hastacierto punto, en las democracias, de una manera u otra. Sin embargo,dado que la democracia no cesa de evolucionar, las reivindicaciones deapertura y transparencia de los ciudadanos, as como la naturaleza cadavez ms compleja de las sociedades y de los retos que stas enfrentan,llevan a los gobiernos a buscar, cada vez ms, el fortalecimiento de estas

interacciones.


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Participacin

Consulta

Informacin


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Por qu fortalecer las relaciones

instituciones pblicas-ciudadanos?Las instituciones pblicas refuerzan sus relaciones con los ciudadanoscuando les informan, consultan y favorecen su participacin activa. Porqu lo hacen? Podemos dar tres razones, que se refuerzan mutuamente:

Polticas pblicas de mejor calidad

El fortalecimiento de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanosincita a estos ltimos a dedicar tiempo y esfuerzo a asuntos de inters

pblico. Su contribucin es un recurso que debe ser valorizado y apro-vechado. La informacin, la consulta y la participacin activa proporcio-nan a la administracin pblica una mejor base para la elaboracinde polticas pblicas, lo que le permite convertirse en una organizacinen constante aprendizaje. Simultneamente, esto garantiza una imple-mentacin ms eficaz de dichas polticas, en la medida en que los ciu-dadanos estn familiarizados con ellas, al participar en su elaboracin.

Confianza acrecentada en las instituciones pblicas

La informacin, la consulta y la participacin activa proporcionan a losciudadanos una oportunidad para familiarizarse con los proyectos dela administracin pblica, para dar a conocer su opinin y contribuiren la toma de decisiones. Este involucramiento favorece la acepta-cin de las opciones polticas resultantes. La administracin pblicada prueba de apertura, lo que la vuelve ms fiable ante los ojos delciudadano, poseedor de la soberana en un rgimen democrtico. Alsuscitar confianza en los poderes pblicos y al mejorar la calidad delas polticas pblicas, el fortalecimiento de las relaciones instituciones

pblicas-ciudadanos aumenta la legitimidad del gobierno. Democracia ms fuerte

La informacin, la consulta y la participacin activa incrementan latransparencia de la administracin pblica y la vuelven responsable.En estas condiciones, el fortalecimiento de las relaciones entre la ad-ministracin pblica y los ciudadanos incentiva una ciudadana activay favorece su arraigo en la sociedad. En el mismo sentido, estimula elcompromiso de los ciudadanos con el mbito pblico, incitndolos,

por ejemplo, a participar en los debates pblicos, a votar, participar enla vida asociativa, etc. Todo lo anterior fortalece la democracia.


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Los esfuerzos realizados por las instituciones pblicas para informar, con-sultar e impulsar a los ciudadanos a participar en la elaboracin de polticasno pueden reemplazar la democracia representativa y no buscan hacerlo.En realidad complementan y fortalecen la democracia en su totalidad.

La importancia que las instituciones pblicas otorgan al fortalecimientode sus relaciones con los ciudadanos es el resultado de un cambio en elcontexto en el que se elaboran las polticas pblicas. Las administra-ciones pblicas se enfrentan a un mundo cada vez ms interconectado yse vuelven paulatinamente ms complejas. La sociedad y los mercadosexigen cada vez ms que se tome en cuenta un mayor nmero de mbitosy de manera ms detallada. Muchos retos trascienden las fronteras entrepases o entre administraciones, como por ejemplo la evasin fiscal, lacriminalidad o el deterioro del medio ambiente. Las tecnologas modernas

de informacin y comunicacin (TIC) han ampliado y acelerado las inter-dependencias. Todos esos retos implican una mayor cooperacin entrepases y acuerdos entre los mltiples niveles de la administracin pblica:local, regional, nacional o mundial.

Al mismo tiempo la elaboracin de las polticas gubernamentales se vuelvems compleja. Para los ciudadanos es difcil mantenerse al corriente yresponsabilizar a la administracin pblica. Los limitados recursos de stale impiden elaborar e implementar las polticas pblicas de manera aut-

noma. Frente a tal complejidad, los ciudadanos se dan cuenta de que suinfluencia mediante el voto disminuye y su confianza en las institucionespblicas corre la misma suerte. Se habla frecuentemente de dficit demo-crtico y de prdida de legitimidad de los poderes pblicos.

En semejante contexto, los gobiernos deben velar cada vez ms por la efica-cia y legitimidad de sus polticas. Descubren que no estarn en condicionesde conducir e implementar eficazmente sus polticas, independientemen-te de su calidad, si sus conciudadanos no las entienden y no las apoyan.

Cuando buscan fortalecer sus relaciones con los ciudadanos, los go-biernos reaccionan a las presiones que se ejercen en todos los mo-mentos del proceso de toma de decisiones, desde la identificacin delproblema hasta la evaluacin, pasando por la concepcin de una polticay su implementacin.Al actuar as, los gobiernos:

Satisfacen una exigencia de mayor transparencia y de responsa-

bilidad mayor de las instituciones pblicas

Las instituciones pblicas reaccionan a un pblico cada vez ms exi-

gente y a un control cada vez ms fuerte de las acciones del Estado


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por parte de los medios de comunicacin y de los ciudadanos. Cuan-do el poder pblico proporciona informacin sobre una eventual nuevapoltica, su posible contenido, las fases de su implementacin, o so-bre resultados obtenidos, los ciudadanos pueden mejorar, precisar yactualizar sus conocimientos. Tienen ms elementos para entendery seguir la accin del gobierno. De esta manera se fortalecen los ci-mientos de una ciudadana ms activa.

Responden a la expectativa ciudadana de que su punto de vista

sea tomado en cuenta

Al solicitar y aceptar la participacin ciudadana en el proceso de tomade decisiones, las instituciones pblicas se esfuerzan por responder ala expectativa de los ciudadanos que esperan que se escuche su voz yque se considere su punto de vista. Al ampliar el crculo de participan-

tes en la elaboracin de una poltica pblica, las instituciones pblicasacceden a nuevas fuentes de informacin. Cuando se da a todas laspartes involucradas la oportunidad de contribuir en la toma de decisio-nes, aumenta la probabilidad de ver que se realice espontneamentela implementacin de las polticas pblicas.

Reaccionan a una disminucin del apoyo ciudadano

Las instituciones pblicas se esfuerzan por encontrar una respuesta ala disminucin de la participacin electoral, del nmero de afiliados

a los partidos polticos y a los resultados de las encuestas que revelanuna prdida de confianza en las instituciones pblicas. A travs de lainformacin, la consulta y la participacin activa, disminuyen los obs-tculos que impiden a los ciudadanos conocer, comprender, comentary participar en los procesos de toma de decisiones. Estos factorestambin reducen el nivel necesario para que los ciudadanos conozcany acten. Les permiten darse cuenta personalmente de que la admi-nistracin pblica hace bien lo que, se supone, debe hacer: estar alservicio de la gente. Los ciudadanos comprueban que participar enel funcionamiento de la sociedad es rentable.


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No crees que toda esta historia de relaciones

entre instituciones pblicas-ciudadanos

nos va a costar muy caro?

Crees que valga la pena?

Qu pasa con los costos?

El fortalecimiento de las relaciones entre las instituciones pblicas y losciudadanos es una actividad importante que puede ayudar a mejorar lacalidad de las polticas pblicas, a aumentar el sentimiento de confianzade los ciudadanos y a afianzar la democracia. Pero se escuchan a menu-do objeciones. Consideremos tres objeciones que el lector puede emitir,como usuario de servicios pblicos, sobre las relaciones entre la adminis-tracin pblica y los ciudadanos; ello nos llevar a examinar la importancia

del fomento y de la voluntad poltica, dos elementos que hacen aparecerestas objeciones.

Una cosa es clara: la informacin, laconsulta y la participacin activa exigen

recursos tiempo, experiencia y dinerocomo cualquier otra actividad de la administracin

pblica. Sin embargo, los financiamientos necesariospara obtener resultados convincentes gracias a la infor-

macin, la consulta y la participacin activa, son generalmentebajos, comparados al total de los fondos invertidos en una poltica

determinada. Estn bien utilizados estos recursos? Si consideramostiles los efectos del fortalecimiento de las relaciones entre las institucio-


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No se supone que el gobierno

elegido debe tener una poltica

e impulsarla?

nes pblicas y los ciudadanos, como el mejoramiento de las condicionesde implementacin, la existencia de polticas pblicas de mejor calidad, laaceptacin de las obligaciones y una mayor confianza hacia el poder pbli-co, podemos decir que estos recursos estn bien empleados. Al tomar encuenta los problemas generados por concepcin o ejecucin deficientesde polticas pblicas, las instituciones pblicas constatan que vale lapena invertir en el fortalecimiento de sus relaciones con la ciudadana.

Descubren tambin que no hacer esta inversin puede implicar costos

mucho ms elevados, ya sea a corto plazo, si las polticas pblicas fraca-san o, a ms largo plazo, debido a la prdida de confianza y legitimidad, oa la menor eficacia de las polticas.No cabe la menor duda de que la misin del gobierno es gobernar y teneruna poltica. La informacin, la consulta y la participacin activa no sustitu-yen las iniciativas y la toma de decisiones por el gobierno. Su papel es elde impulsor, y el ciudadano espera que cumpla con ello; despus de todo,por eso lo eligi. Sin embargo, el problema no consiste en dar o no este

impulso, sino en cmo darlo.Al respecto, los gobiernos pueden procederde dos formas. Pueden gobernar sin tomar en cuenta las preocupaciones


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y posibles participaciones del ciudadano, provocando crisis de confianza,o bien gobernar y estar abiertos a las preocupaciones y participaciones delos ciudadanos. Esto hace posible aprovechar los recursos de los ciuda-danos y de la sociedad civil, elaborar polticas pblicas de mejor calidad, ybeneficiarse con el aumento de la confianza ciudadana y de su legitimidad.El fortalecimiento de las relaciones entre la administracin pblica y los ciu-dadanos permite al gobierno cumplir con su papel de impulsor de mane-ra abierta, ser ms eficaz, ms confiable y tener mayores posibilidades dexito. Cuando recurre a la informacin, la consulta y la participacin activa,el papel impulsor del gobierno consiste en decidir sobre las herramientasa utilizar y los objetivos a perseguir, as como sobre la utilizacin de los re-cursos disponibles. Debe decidir tambin la manera en que se utilizarn lasopiniones en el proceso de toma de decisiones. En cuanto a la gestin, su

papel consiste en proporcionar al aparato dirigente los mejores fundamen-tos para la toma de decisiones. Hace propuestas detalladas y completas,organiza y administra actividades, facilita las relaciones con los ciudadanosy repercute el resultado de las actividades efectuadas en los tomadores dedecisiones cada vez que estosno fueron directamente implicados. Al igualque todas las actividades de la administracin pblica, est bajo el controldel parlamento, que tiene relaciones privilegiadas con los ciudadanos.

Pero esto no va a frenar lasactividades de la administracin pblica?

El gobierno quiere realmente

que todos estn al tanto

y participen en todo?


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El fortalecimiento de las relaciones entre instituciones pblicas y ciudada-nos no es una varita mgica. Fingir tomar en cuenta las opiniones y parti-cipaciones de los ciudadanos sin hacerlo verdaderamente, ir muy proba-blemente en contra del objetivo perseguido y debilitar la confianza en laadministracin pblica y en la democracia. Por ello cada vez que se tratade fortalecer las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos, el compro-miso y la voluntad poltica de los servidores pblicos son factores dexito decisivos. Si no hay compromiso del gobierno y de los funcionariosde alto nivel, las iniciativas relativas a informacin, consulta y participacinactiva se estancan, no influyen en los procesos de toma de decisiones yno tienen los efectos esperados. Por supuesto, el fortalecimiento de las re-laciones entre instituciones pblicas y ciudadanos tampoco garantiza pors solo el xito. Proporcionar al pblico ms oportunidades de informarse,

de ser consultado y de participar activamente puede suscitar oposiciones.Esto puede provocar igualmente serios retrasos en los mecanismos detoma de decisiones y acarrear costos al Estado. Sin embargo, dichos ries-gos deben ser comparados con los efectos negativos y los costos queimplica la no-participacin ciudadana.

El problema que todas las instituciones pblicas enfrentan no es la nece-sidad o no de fortalecer sus relaciones con la ciudadana, sino el hacer-lo profesionalmente y con posibilidades de xito. En ciertos casos, la

administracin pblica desear llegar a todo el pblico. En otros, puedequerer concentrarse en determinados grupos para obtener de ellos apor-tes especficos, o restringir alguna informacin. El fortalecimiento de lasrelaciones entre instituciones pblicas y ciudadanos es una actividad seriaque puede tener efectos muy positivos, con la condicin de que se realicecon mucho cuidado. El presente manual puede ser til, mostrando las po-sibilidades, subrayando los escollos, presentando las mejores alternativas;en suma, contribuyendo al xito de las medidas en materia de informacin,consulta y participacin activa.


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Parte II

Cmo fortalecer las relacionesinstituciones pblicas-ciudadanos?

Implementar una estructura

Planificar y actuar desde una perspectiva estratgica

Seleccionar y utilizar las herramientas

Aprovechar las nuevas tecnologas de informaciny comunicacin (TIC)

Poner en prctica los principios


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Implementar una estructura

Para reforzar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos es nece-sario implementar previamente una estructura. Esta tendr como funcinproporcionar a estas relaciones el marco en el cual podrn evolucionar yfortalecerse. Eso concierne el derecho de los ciudadanos a ser informados,consultados e instados a participar activamente, las polticas pblicasadoptadas y las instituciones que se encargan de las tareas correspondien-tes. Tambin incluye la evaluacin de las actividades y las capacidades

generales necesarias para su implementacin. Gran parte de la estructurajurdica y poltica se refiere al acceso a la informacin, lo que condiciona elfortalecimiento de las relaciones entre la administracin pblica y los ciuda-danos. Las secciones que siguen muestran las mejores prcticas a adoptarpara concebir concretamente esta estructura y permiten observar tanto elcarcter evolutivo de las normas de referencia como la diversidad de losplanteamientos. Tambin proporcionan un marco que permite crear nuevasestructuras y reexaminar las existentes a fin de reforzarlas. Cada uno de loselementos mencionados deber ser adaptado para ajustarse a la situacin

y estructuras jurdicas e institucionales de los pases.


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Cules son los elementos que exige la informacin?

Los aspectos jurdicos de la informacin

La informacin es la clave del fortalecimiento de las relacionesentre administracin pblica y ciudadana. Las leyes que regulanel acceso de los ciudadanos a la informacin en distintos pases(llamadas a menudo leyes sobre la libertad de informacin) sonextremadamente diversas. Suecia adopt sus primeras leyesen la materia en 1766. En 1951, Finlandia fue el primer pas en

adoptar una legislacin moderna. Le sigui Estados Unidos en 1966, con laley sobre Libertad de Informacin (Freedom of Information Act). Actualmente,despus de un acelerado incremento entre 1980 y 2001, cuatro de cinco pases

de la OCDE disponen de este tipo de legislacin. Austria, Holanda, Hungra yPolonia han inscrito en su constitucin el derecho ciudadano de acceso a lainformacin. Tambin se ha incluido en la legislacin disposiciones comple-mentarias para reforzar el derecho a la informacin en mbitos como medioambiente, proteccin al consumidor y salud.

Durante la redaccin de dichas leyes, todos los pases han enfrentado undoble reto: por una parte, el equilibrio entre el derecho de acceso a lainformacin y el derecho a la vida privada y, por otra, el equilibrio entre el

derecho de acceso a la informacin y la necesidad de preservar la con-fidencialidad de informaciones cuya difusin sera perjudicial al interspblico. Por esta razn, el acceso a la informacin debe insertarse, pre-ferentemente, en una estructura conformada por una legislacin coheren-te, mecanismos institucionales claros y un poder judicial independienteencargado de velar por el respeto de la reglamentacin. Cuando las leyessobre el acceso de los ciudadanos a la informacin estn en curso de ela-boracin o de revisin, conviene tener presentes los aspectos siguientes.

Precisar qu informacin se pone a disposicin de los ciudadanos

Cul es el principio de base? La legislacin proporciona a los ciuda-danos acceso a la informacin y puede considerar explcitamente queel acceso a la misma es la regla y el secreto, la excepcin (Noruega,Nueva-Zelanda, Finlandia, por ejemplo).

Cules son las excepciones? Las excepciones, relativas al accesode los ciudadanos a la informacin, previstas por la ley, se refierenprincipalmente a los siguientes mbitos: seguridad nacional, datos rela-

tivos a las empresas privadas, a la vida privada y al ejercicio de la justicia.


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En algunos pases (como Islandia), se incluye los informes de los con-sejos de ministros o ciertos documentos internos de trabajo ligados alpresupuesto del Estado (como en Noruega). La informacin clasifica-da puede definirse explcitamente (como en Espaa o en Polonia), ypuede haber mltiples posibilidades de apelacin (como en Finlandia).

De dnde surge la informacin? La legislacin puede aplicarse alEstado y a sus servicios a nivel nacional, regional y local (ejemplo:Reino Unido), a una serie de autoridades pblicas que va desde losministros hasta los hospitales pblicos (como en Nueva Zelanda), y atodas aquellas organizaciones e individuos que ejercen alguna autori-dad pblica (ejemplo Finlandia).

En qu formas? La informacin puede proporcionarse en varias for-

mas: impresa, audio, visual, electrnica, etc. En algunos casos, la re-glamentacin puede exigir una actualizacin para incluir los documen-tos electrnicos, como fue el caso de Estados Unidos en 1996.

Qu sucede con la vida privada y la proteccin de los datos? Engeneral, se han promulgado leyes especficas para proteger los dere-chos de los individuos a la vida privada. Algunas estn basadas en di-rectrices fijadas por la OCDE en la materia. En los pases miembros dela UE, as como en algunos pases candidatos a la adhesin (Repblica

Checa, Polonia), se transcribi una directiva de la Unin Europea (UE)al derecho nacional. Tambin en este caso, algunos textos deben ac-tualizarse para extender la proteccin al mbito electrnico, como fue elcaso en Canad con el Personal Information Protection and ElectronicDocuments Act de abril 2002.

Precisar cmo se puede acceder a la informacin y/o recibirla:

Cmo solicitar el acceso a la informacin? La ley puede incluso noexigir a los ciudadanos identificacin o justificacin explcita cuandopresentan una solicitud de informacin a la administracin pblica. Sinembargo, en algunos pases, la ley an exige a los particulares queproporcionen su identidad, o que justifiquen su inters por la informa-cin solicitada, lo que limita la amplitud de su solicitud.

Cmo formular una negativa y qu recursos existen en tal caso?La ley puede obligar a las autoridades a explicar por escrito las ra-zones de su eventual negativa al acceso a la informacin (es el casode Austria, Finlandia y Polonia). En general se prev posibilidades de

apelacin en caso de tales negativas.


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Qu debe publicarse sistemticamente? La ley puede exigir que elEstado difunda sistemticamente informacin importante, sin que losciudadanos la hayan solicitado. La informacin puede, por ejemplo,consistir en leyes, reglamentos y procedimientos, servicios proporcio-nados, organigramas, etc. (casos de Espaa y Nueva Zelanda).

En qu idiomas? En los pases donde coexisten varios idiomas oficia-les, la ley debe garantizar que los ciudadanos reciban la informacinen cualquiera de los idiomas oficiales (casos de Canad, Finlandia,Luxemburgo y Suiza).

Cul es el plazo mximo de respuesta? A menudo, la ley sobreinformacin especifica un plazo mximo para la entrega de informa-cin. El plazo otorgado a la administracin pblica puede ir de 15 das

(en Corea) hasta 8 semanas (en Austria).Elementos de una poltica de informacin

Las polticassobre acceso a la informacin permiten ope-rar el derecho de los ciudadanos. stas aseguran que losciudadanos obtienen la informacin que buscan; tambinpueden establecer la difusin sistemtica de informacin alos ciudadanos.

En las polticas que buscan proporcionar la informacin de manerasistemtica, o a solicitud, convendr precisar:

Plazo para comunicar la informacin: es posible obligar a las admi-nistraciones pblicas a contestar en un plazo menor que el estipuladopor la ley. Esto puede aplicarse en casos como el plazo de respuesta asolicitudes de la prensa (24 horas en Polonia), o a preguntas plantea-das por correo electrnico (16 horas en Corea).

Posible tarifa y su monto: la informacin podr ser gratuita de manerasistemtica (Austria), slo en algunos casos de inters pblico (NuevaZelanda) o cuando estn en juego derechos humanos fundamentales.En algunos pases, la poltica adoptada explicita que la aplicacin deuna tarifa no debera constituir un obstculo al acceso de los ciudada-nos a la informacin.

Conducta a seguir en caso de solicitudes informales: las institucionespblicas pueden recibir un gran nmero de solicitudes informales de acce-so a la informacin y responderlas sin limitaciones. Convendr fijar a travs

de reglas internas claras qu tipo de documentos internos ser posible


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proporcionar a los ciudadanos sin pasar por los procedimientos formalesprevistos en las leyes sobre la libertad de informacin. A diferencia delos procedimientos formales, generalmente ms complejos, este procedi-miento contribuye a liberar personal, como lo subraya el gobierno irlands.

Cmo manejar la informacin: la posibilidad de implementar la legis-lacin sobre el acceso a la informacin depende de la manera en quese maneje la informacin. Es adecuado invertir en mejorar continua-mente la calidad de la informacin, su proteccin y seguridad.

Cmo difundir sistemticamente la informacin: la publicacin sis-temtica de la informacin es un aspecto importante de la poltica deinformacin. Esta difusin abarca desde las campaas peridicas de in-formacin (sobre salud pblica por ejemplo) hasta la publicacin peridi-

ca de documentos impresos (diarios oficiales, informes anuales, folletosy trpticos) y la participacin en programas de radio o televisin.

Cmo presentar la informacin: para que el acceso y difusin de lainformacin administrativa alcancen su objetivo es preciso que los ciu-dadanos entiendan esta informacin. Debe ser clara y asimilable, lo querepresenta a menudo una dificultad mayor en toda institucin pblica.Algunos pases (como Italia y Espaa) han proporcionado lineamientosy elaborado manuales sobre redaccin de textos destinados al pblico.

Cmo manejar los contactos con los ciudadanos: las normas ycirculares pueden ayudar al personal de las instituciones pblicas aestablecer contacto profesional y respetuoso con la ciudadana. Lasnormas establecidas en el Reino Unido para las instituciones pblicascentrales exigen a su personal entregar las informaciones de maneraamable, til, rpida y clara: informan tambin de manera precisa sobrelos procedimientos disponibles para quejas.

Las dimensiones institucionales de la informacin

Las instituciones competentes en materia de informacin velan por el cum-plimiento de las tareas de acuerdo a la ley. Garantizan la disponibilidad delas informaciones, o controlan su buen desarrollo.

Durante la creacin o evaluacin de las instituciones

pblicas responsables del acceso a lainformacin, setomar en consideracin:

Quin es responsable de las tareas: las tareas de informacin pue-den asignarse a los servicios de informacin de cada ministerio o insti-


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tucin pblica, incluyendo todos los niveles de la administracin (comoen Italia). Esto facilita la utilizacin sistemtica de la informacin. Esimportante que el personal que atiende las solicitudes de informacintenga un lazo directo con la direccin y que sta respalde y apoye lapoltica comprometida.

Quin garantiza la coordinacin: cuando la informacin a los ciu-dadanos depende de varios servicios, su coordinacin se vuelve unproblema. Una instancia de coordinacin puede unificar algunas acti-vidades de informacin, proporcionar asesoras y verificar que la pol-tica de informacin se implemente como fue prevista. Aqu tambin, elcompromiso permanente de los ms altos servidores pblicos es vital.La coordinacin se efecta a menudo a travs de oficinas que depen-den del Primer Ministro o de la Presidencia del Consejo (es el caso de

Canad, Holanda, Finlandia, Noruega y del Reino Unido).

Quin supervisa, controla y sanciona: algunas instituciones pblicasson tiles al verificar que las leyes relativas al acceso a la informacin,as como al resguardo de los datos y de la vida privada se respetendebidamente. Constituyen el punto de recepcin de la queja ciuda-dana. Al recibir estas quejas, realizan encuestas, pero pueden actuartambin por iniciativa propia. Sus decisiones pueden ser vinculantes(Finlandia) o tener el estatus de recomendaciones. En muchos pases,

este tipo de instituciones est dirigido por un Mediador o un Comisario,asistido por un secretariado. En el Reino Unido, un solo Comisario tienela doble responsabilidad del acceso a la informacin y del resguardode los datos. Generalmente, el Parlamento nombra al responsable dela institucin y ste le rinde cuentas.

Cules son los elementos que exige la consulta?

La estructura de consulta es, por lo general, menos compleja que la deinformacin. En muchos pases slo recientemente se la ha consideradoun elemento clave de la accin pblica. Por el contrario, hay pases dondela consulta pblica y la bsqueda de respuesta de los ciudadanos es unavieja prctica (Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), generalmente a partirde reglas informales. En Suiza, la constitucin prev consultas sobre asun-tos importantes y sobre tratados internacionales. El sistema poltico suizose caracteriza tambin por la existencia de referendos vinculantes en tantoque instrumentos de toma de decisiones por los ciudadanos. Nuestro ma-

nual no hace referencia a este asunto, ya que se centra exclusivamente enlas herramientas y procesos no relacionados con el derecho del gobierno


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a tomar decisiones. Una forma de consulta puede ser el anlisis de lasreacciones ciudadanas a partir de las quejas recibidas, lo que puede re-presentar un insumo importante para la elaboracin de una poltica.

Los elementos jurdicos de la consulta

Tratndose del marco jurdico de la consulta, se tomarn en cuenta

los elementos siguientes

Cmo tratar el problema del plebiscito? Un plebis-cito es un voto formal sobre una postura poltica, en elque pueden participar todos aquellos ciudadanos quetienen derecho a voto. Puede exigirse para reformarla constitucin, puede ser propuesto por un gobierno

o ser organizado a solicitud de algunos ciudadanos(como en Suiza). Puede ser consultivo (como en Finlandia, los PasesBajos, Nueva Zelanda, Luxemburgo) o incluso vinculante si un nmerosuficiente de ciudadanos ha participado en l (en Polonia, por ejem-plo). Los resultados de los plebiscitos consultivos pueden tener unpeso moral considerable y una incidencia importante en la toma dedecisiones del gobierno. La introduccin del plebiscito de carcter vin-culante crea un mecanismo de decisin directo a favor de los ciuda-danos. Esto constituye un cambio profundo en el sistema de gobiernoy trae consigo consecuencias considerables en la forma de ejercer laconduccin poltica de un pas. Los asuntos de mayor importancia queplantea rebasan el marco del presente manual.

Qu pasa con los derechos de peticin? Los ciudadanos puedentener derecho de hacer peticiones al gobierno. Este derecho puedeinscribirse en la constitucin (por ejemplo en Espaa, Polonia y Suiza)o ser reconocidos por la ley (Repblica Checa).

Cmo concebir leyes relativas a los procedimientos administrati-vos? Estas leyes pueden reforzar los derechos de los ciudadanos cuan-do se ven potencialmente afectados por el poder pblico (por ejemploen Islandia, Corea, Luxemburgo, Polonia, Noruega). Pueden conside-rar un aviso previo y audiencias pblicas en las cuales se permitira los ciudadanos plantear preguntas y defender sus intereses. Estosderechos pueden aplicar a todo ciudadano que manifieste un inters(Finlandia), o nicamente a aqul que se vea directamente afectado (Ita-lia). Pueden garantizar el derecho a formular objeciones y a apelar una

decisin tomada, pero antes de que sta se implemente (Pases Bajos).


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Cmo pueden reforzar la consulta las leyes referentes a la eva-

luacin de impacto? Estas leyes exigen a las autoridades evaluar elimpacto de las leyes, de las polticas e incluso, en algunos casos, delos programas, antes de su adopcin. Estas leyes podrn aplicarse ala reglamentacin en general, o a sectores especficos como el me-dio ambiente, la construccin y el uso del suelo. Sus disposicionespueden velar por que los ciudadanos concernidos reciban informa-cin previa y tengan la oportunidad de dar a conocer su opinin sobrelos asuntos planteados (es el caso de los 15 Estados miembros de laUnin Europea, de Canad y Japn).

Cmo tratar a los grupos de inters? La ley puede imponer al Es-tado y a las dems autoridades pblicas la consulta a los grupos deinters, en la medida en que sean afectados por una ley o por medidas

determinadas (por ejemplo, las asociaciones profesionales en Austriay las poblaciones autctonas en Canad).

Elementos de una poltica de consulta

Se puede tambin integrar, en los procesos de toma dedecisiones, consultas eficaces al pblico y disposicin aescuchar, sin que formen parte de la legislacin. As, al-gunos pases (por ejemplo, Finlandia e Islandia) recurrena declaraciones gubernamentales, a reglas formales o aprcticas informales. Incluso en los casos en los que exis-

ten leyes al respecto, las disposiciones reglamentarias afianzan la legisla-cin y aportan enfoques complementarios para su implementacin.

Cuando se elabora o se reforma una poltica de consulta, se tomarn

en cuenta los puntos siguientes:

Cmo usar las declaraciones gubernamentales? La poltica oficialaplicada puede exigir a las instituciones y autoridades pblicas querealicen consultas entre los ciudadanos y las partes interesadas (porejemplo en Canad). Esto puede implicar la actualizacin o la modifi-cacin de la reglamentacin y de los programas. Se puede estipularque la consulta sea organizada con la debida anticipacin y profundi-dad y que sus trminos estn definidos de manera precisa. Se puedeexigir tambin una buena coordinacin de la consulta en diferentesmbitos para disminuir la repeticin de tareas, reducir el fastidio de la

consulta y utilizar de manera ptima los esfuerzos de la administra-cin pblica y de los ciudadanos.


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Cmo definir las reglas? Se pueden promulgar algunas reglas para es-pecificar los casos en que es pertinente realizar una consulta a propsitode reglamentos, decisiones gubernamentales o incluso de documentospreparatorios (como en Noruega). Estas reglas pueden exigir una noti-ficacin pblica y precisiones sobre cmo dirigirn los ciudadanos suscomentarios; por ejemplo, por carta, fax, correo electrnico o en una au-diencia pblica (como en Japn). Las reglas pueden exigir que cualquierproyecto de ley incluya un resumen de las consultas efectuadas, queprecisar, por ejemplo, los principales participantes consultados, losprocedimientos utilizados y los resultados obtenidos (como en Canad).

Cmo pueden utilizarse las recomendaciones? Algunas recomen-daciones pueden ayudar a los servidores pblicos en sus relacionescon el pblico. Pueden servir tambin de gua sobre la manera ms

eficaz de consultar a grupos particulares, como las poblaciones autc-tonas (Canad y Nueva Zelanda, por ejemplo).

Y las normas? Fijar normas puede influir tambin en los ciudada-nos consultados. Las normas australianas sobre manejo de quejas(Australian Standard on Complaints Handing) fijan tres criterios paraevaluar los sistemas de participacin ciudadana: deben ser visibles,accesibles y responsables.

Los elementos institucionales de la consulta

Las mejores leyes y las mejores polticas sern inoperantessin instituciones pblicas encargadas de implementarlas.Estas sern las primeras instancias utilizadas por los ciuda-danos para transmitir sus comentarios y quejas.

A continuacin se mencionan los elementos institucionales que debe-

rn tomarse en cuenta para realizar una consulta:

Qu ayuda ofrecen las comisiones consultivas? Las comisioneso consejos de carcter consultivo pueden ayudar a las institucionespblicas a efectuar consultas y a recibir de los ciudadanos y de lasorganizaciones de la sociedad civil informaciones slidas relativas a lasopciones a considerar en tal o cual sector. Los organismos de este tipopueden ser permanentes o temporales. Varios pases tienen una largaexperiencia en la realizacin de foros tripartitos donde se renen repre-sentantes del Estado, de los patrones y de los trabajadores (por ejemplo

Irlanda, Luxemburgo y Polonia). Otros organismos integran a voceros


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del inters pblico de temas o grupos, como relaciones tnicas, perso-nas con capacidades diferentes o reforma de la administracin pblica.

Qu interfaces institucionales debe existir para recibir las que-

jas? A quin deben dirigirse los ciudadanos para transmitir sus que-

jas y sugerencias? Muchos pases han creado con este fin, interfacesespecializadas. Los ciudadanos pueden quejarse en instituciones delEstado y sus servicios exteriores; en centros de informacin adminis-trativos y por medio de lneas telefnicas permanentes (caso de Ja-pn). La transmisin de campaas de informacin por televisin, radioy prensa sensibilizan a los ciudadanos sobre estas posibilidades.

Qu papel podran desempear las comisiones parlamentarias?Las comisiones parlamentarias pueden, a su vez, ofrecer una opcin

de consulta. En el marco de sus trabajos, pueden invitar al pblico aparticipar y sensibilizar a la opinin pblica a travs de publicidad enlos medios (ejemplo: Nueva Zelanda).

Las instituciones de vigilancia: la labor de vigilancia ejercida por elMediador o el Comisario, a los que se hizo referencia anteriormente,puede rebasar el mbito de la informacin, abarcando los derechos ylas polticas pblicas relativas a la consulta, as como la legalidad de losactos y decisiones tomadas por las instituciones pblicas. En este caso

tambin, estas instancias pueden actuar por iniciativa propia o a partirde una queja planteada por algunos ciudadanos. En ciertos pases, lospropios parlamentos hacen de su conocimiento los resultados de lasconsultas efectuadas por la administracin pblica, antes de examinarnuevos proyectos de leyes (como en Dinamarca, Noruega y Suecia).

Cul es la importancia dela participacin ciudadana activa?

La participacin ciudadana activa se basa en el supuesto de que los ciu-dadanos pueden contribuir de manera eficaz y original a la elaboracin depolticas pblicas, a partir del conjunto de recursos de la sociedad, paraenfrentar los numerosos problemas de gobernabilidad que se planteanhoy en da. Esto no implica considerar al gobierno como un micro-admi-nistrador, sino ms bien como un promotor, creador de estructuras-marco.En estas estructuras, el mercado y la sociedad civil, los ciudadanos y losgrupos sociales pueden organizar sus actividades y sus relaciones. En unproceso de toma de decisiones la relacin entre instituciones pblicas yciudadana puede convertirse en co-participacin.


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Involucrar a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones re-quiere dos condiciones. En primer lugar, la administracin pblica debereconocer la capacidad autnoma de los ciudadanos para discutir yplantear alternativas. Debe tambin compartir la elaboracin de la agen-da y comprometerse a considerar, en el momento de la decisin final, laspropuestas elaboradas en comn. Por su parte, la ciudadana debe asumiruna mayor responsabilidad para lograr mejorar su participacin en la ela-boracin de una poltica pblica.

La participacin ciudadana activa es una nueva frontera de las relacionesentre instituciones pblicas y ciudadanos. Algunos pases han empezadoa explorarla. En Canad, la participacin de los ciudadanos es una priori-dad gubernamental. La administracin interactiva representa, en Holanda,un enfoque especfico que favorece la participacin ciudadana durante el

ejercicio de toma de decisiones. En ese ltimo caso, las decisiones debentomarse en un contexto de cooperacin y consenso entre las autoridadesy los ciudadanos. Actualmente, la experiencia sigue siendo limitada, y so-bre todo se reduce a nivel local. Los elementos constitutivos de una redjurdica, poltica e institucional son poco numerosos, independientementede los derechos tradicionales otorgados a los ciudadanos.

Los elementos de una estructura favorable a la participacin ciudada-

na activa son los siguientes:

Es aplicable la iniciativa popular en materia de le-gislacin y de plebiscitos? La constitucin o la leypueden otorgar al ciudadano el derecho de proponerleyes (Austria, Polonia, Espaa), o de tomar la inicia-tiva de un plebiscito no vinculante (Nueva Zelanda).Conviene recordar, que los plebiscitos vinculantes deiniciativa popular (por ejemplo en Suiza), introducen un fuerte compo-nente de democracia directa que tiene consecuencias para los sis-

temas de gobierno fundados en la democracia representativa. Estostemas rebasan las pretensiones del presente manual.

Es la participacin ciudadana activa una poltica

factible? Las instituciones pblicas pueden proponer-se implementar y desarrollar los medios que permitanla participacin activa de los ciudadanos (Finlandia). Eneste caso, se supone que los ciudadanos y sus organi-zaciones desempean un papel mayor en la definicin

de las polticas que les ataen y que las instituciones pblicas se limi-tan a ser promotoras. La poltica gubernamental puede lograrlo (como


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en Holanda) transfiriendo responsabilidades a colectividades locales,a ciudadanos y a sus organizaciones. Ciertos lineamientos para in-crementar el compromiso de los ciudadanos y su evaluacin puedenfavorecer su participacin activa (Canad).

Cmo puede la administracin pblica impulsar laparticipacin activa de los ciudadanos? Hasta aho-ra no existen, en los pases de la OCDE, institucionescuyo mandato sea promover la participacin activa delos ciudadanos. Los poderes pblicos pueden ayu-dar a su desarrollo de varias maneras: recopilando lasprcticas promisorias, con campaas de sensibiliza-cin, proporcionando indicaciones sobre la manera deinvolucrar a los ciudadanos.

Qu importancia acordar a la evaluacin?

La evaluacin permite a las instituciones pblicas saber si sus actividadeshan sido exitosas. Les proporciona tambin elementos para preparar nuevasactividades o redefinir las que estn en curso. La evaluacin es un insumonecesario para planificar e implementar actividades de informacin, consul-ta y participacin activa. Algunos pases se han dotado de estructuras jur-dicas y poltico-administrativas necesarias para realizar tales evaluaciones.

En relacin a las estructuras necesarias para la evaluacin, es nece-

sario verificar:

Si las obligaciones fijadas por ley son pertinentes:la ley puede imponer, al cabo de cinco aos, una eva-luacin automtica realizada por instancias indepen-dientes (es el caso de la ley sobre la administracin

pblica en Holanda). Si es conveniente que los informes anuales de evaluacin sean

obligatorios: los ministerios pueden estar obligados por ley a presen-tar informes anuales relativos a las quejas y sugerencias de los ciuda-danos (por ejemplo en Espaa).

Si debe ser obligatoria la publicacin de las evaluaciones: la leysobre libertad de informacin puede exigir del gobierno (como enNoruega) que presente cada ao un informe pblico que evale su

implementacin.


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Si pueden ser tiles algunas recomendaciones: para ayudar a susagentes a organizar e implementar evaluaciones, las instituciones p-blicas pueden redactar un documento interno ad hoc que les propor-cione determinadas indicaciones. La calidad de una evaluacin de-pende en gran medida de la calidad de los datos disponibles. Habrque velar entonces, desde la fase de concepcin, por la definicincuidadosa del tipo de datos necesarios para la evaluacin, as comopor la manera de reunirlos.

Cmo involucrar a los ciudadanos: los procedimientos de evalua-cin pueden asociar a los ciudadanos ya sea directamente (participa-cin en comisiones de control), o indirectamente (encuestas).

Qu capacidades generales se debe desarrollar?

Para llevar a cabo acciones concretas dirigidas a reforzarsus relaciones con la ciudadana, las instituciones pblicasdeben desarrollar capacidades generales que les permitirninformar a los ciudadanos, consultarlos y hacerlos partici-par activamente en la elaboracin de polticas pblicas. Unnivel mnimo de capacidades es indispensable para operary como requisito de eficacia. Desarrollar estas capacidades vuelve msprofesional el fortalecimiento de las relaciones instituciones pblicas-ciu-dadanos y aumenta sus oportunidades de xito. Se encontrar en la listasiguiente un amplio espectro de los aspectos esenciales de estas capacida-des que cubren los diversos niveles requeridos, del ms bajo al ms elevado.

Para desarrollar las capacidades generales de fortalecimiento de las

relaciones entre instituciones pblicas y ciudadanos, es necesario in-

sistir en los puntos siguientes:

Estructura adecuada: en el seno de la administracin pblica es preci-so que se repartan claramente las responsabilidades del fortalecimien-to de las relaciones con los ciudadanos. Numerosas administracionespblicas han designado oficinas responsables de actividades particu-lares o de tareas de coordinacin y de asesora (para ms informacin,ver Elementos institucionales de informacin en Qu elementosinstitucionales aplicar?).

Compromiso general de la direccin y acceso a los que toman

decisiones: los esfuerzos de los servidores pblicos para informar,

consultar e involucrar a los ciudadanos en los procesos de decisin


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pueden generar resultados slo si sus superiores los apoyan. El com-promiso de la autoridad poltica y de los funcionarios de alto nivel espor lo tanto primordial. Eso implica, en la prctica, que el nivel direc-tivo se interese en estas actividades y brinde un apoyo visible. Para-lelamente, no slo la direccin debe velar por que la contribucin delos ciudadanos sea efectivamente integrada al proceso de toma dedecisiones, sino tambin los responsables de estas actividades.

Mnimo de recursos generales: las instituciones pblicas deben pro-porcionar los recursos financieros y humanos necesarios para la in-formacin, la consulta y la participacin activa. Sin un nivel mnimode medios, ninguna accin puede llevarse a cabo, lo que impide elfortalecimiento de las relaciones con la ciudadana.

Desarrollo de calificaciones a nivel interno: las actividades que pue-den reforzar las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos exigenuna calificacin particular. Gran parte de sta ltima debe existir y de-sarrollarse a nivel interno. Las sesiones de formacin pueden permitirinstruir al personal de planta, para que sea capaz de preparar y llevar acabo estas actividades. Incorporar personal que posea la experiencia ylas capacidades profesionales requeridas, puede contribuir igualmentea crear, a nivel interno, este nivel de calificacin profesional. Conocer ymanejar tcnicas de comunicacin por ejemplo las del periodismo,

relaciones pblicas, edicin y publicidad es til, en particular paratareas tcnicas. El espectro de competencias necesarias para el for-talecimiento de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos es,sin embargo, mucho ms amplio. Este incluye tambin competenciasde orden estratgico y poltico, conocimiento del campo en cuestin,concepcin de los procesos, talentos de moderador y de promotor, yaptitud para comunicar y administrar.

Asesora externa y externalizacin: cuando refuerzan sus relaciones

con los ciudadanos, es bueno que las instituciones pblicas recurran aexpertos externos. El dictamen pericial externo a la administracin pbli-ca va desde asesora en estrategia de alto nivel (para ayudar a elaborarel marco jurdico e institucional o a preparar los diferentes eventos)hasta servicios de carcter tcnico a nivel de ejecucin (por ejemplo,la concepcin de un sitio Internet). Recurrir a expertos externos pro-porciona a la administracin pblica la oportunidad de aprender depersonas ajenas. La externalizacin puede tambin disminuir la cargade trabajo a nivel interno. Sin embargo, es primordial que las institucio-

nes pblicas no tomen la asesora externa y la externalizacin como


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excusa para eximirse de invertir y desarrollar su propia competenciainterna. Dada la relacin directa que existe con los procesos de tomade decisiones, hay que contar, a nivel interno, con experiencia y com-petencia, an cuando sea slo para garantizar que el apoyo externocumpla con las indicaciones entregadas por la administracin pblica.

Sensibilizacin interna y cultura de apertura en torno a la co-

municacin: en el seno de la administracin pblica, es til asignara oficinas e individuos responsabilidades precisas en materia de in-formacin, consulta y participacin ciudadana activa. Para obtenerlos mejores resultados, es preciso, sin embargo, que los esfuerzosdirigidos a reforzar las relaciones instituciones pblicas-ciudadanoscuenten tambin con el apoyo de todo el aparato poltico-administra-tivo. Para ello, los servidores pblicos deben sensibilizarse ante las

obligaciones legales, las oportunidades y los medios concretos queexisten para fortalecer las relaciones con los ciudadanos. Se puedeadems difundir mejores prcticas, distribuir recompensas, formularlineamientos para despertar el inters e incitar a la accin en este cam-po. De este modo las instituciones pblicas pueden fijarse como obje-tivo promover en su seno toda una cultura de transparencia, aperturay comunicacin.


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Planificar y actuar desdeuna perspectiva estratgica

Una vez instalado el dispositivo general, las instituciones pblicas puedenllevar a cabo acciones concretas capaces de fortalecer sus relaciones conlos ciudadanos. Sin embargo, lo ms importante no es pasar directamen-te a la accin, sino darse un tiempo de reflexin: cul es el objetivo aalcanzar? Cul es la mejor va para hacerlo? Cmo saber si el objetivo

ha sido alcanzado? Si las actividades orientadas a reforzar las relacionesentre la administracin pblica y los ciudadanos enfrentan dificultades, esa menudo porque estas preguntas no se han planteado previamente.

Para actuar con xito en materia de informacin, consulta y participacinciudadana activa, las instituciones pblicas deben planificar y actuardesde una perspectiva estratgica. Es preciso diferenciar las diferentesfases: concepcin y planificacin, implementacin y por ltimo evalua-cin. La primera fase, de concepcin y planificacin, es una inversin que

resultar fructfera en todas las fases del proceso. En ella se debe explici-tar los objetivos y el pblico a alcanzar y los recursos disponibles. Sobre


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esta base se elegirn las herramientas que se van a desarrollar y a utilizar.Finalmente, preparar desde el inicio la evaluacin ofrece la posibilidad deevaluar el xito de las actividades realizadas, el grado en que lo han sido ymejorar los proyectos y actividades futuras.

La fase de concepcin y planificacin puede constituir un proceso adesarrollar por etapas, de acuerdo al objetivo presentado en este capi-tulo. Sin embargo, es frecuente que los servidores pblicos descubran lanecesidad de ir y venir entre los diversos elementos para tomar en cuentasus interrelaciones. La creatividad es, como el anlisis, un recurso esencialpara toda planificacin de actividades de informacin, consulta y partici-pacin ciudadana activa. Para que la creatividad pueda operar se requierede mrgenes de maniobra. No debemos olvidar, sin embargo, que los ele-

mentos ms importantes son los objetivos y los pblicos meta: a final decuentas, las actividades deben adaptarse a los objetivos y no al revs.

Qu objetivos?

Los objetivos describen lo que se quiere realizar. Se refieren a los re-sultados y los efectos buscados. Los objetivos ayudan a concentrar laatencin en lo ms importante durante la planificacin, implementacin oevaluacin. Ayudan a justificar las acciones llevadas a cabo y a situarlas de

nuevo en un contexto ms general.

La Parte I de este manual seala varios objetivos para lograr el fortaleci-miento de las relaciones entre la administracin pblica y los ciudadanos;el ms importante es el fomento de la confianza en los poderes pblicos.El manual evoca tambin grandes impactos en el fortalecimiento de lasrelaciones entre la administracin pblica y los ciudadanos, tales comoun mejor funcionamiento del sistema democrtico, polticas de mejor ca-lidad, su mejor implementacin, un respeto ms espontneo de las re-

glas de parte de los ciudadanos, etc. Esboza adems los mecanismosque llevan a tales efectos, como el poner la informacin a disposicin delos ciudadanos, solicitar su contribucin y utilizarla, implicarlos en la for-mulacin de polticas pblicas, etc. Este conjunto de elementos describeel contexto, los efectos y los mecanismos relativos a las actividadesde fortalecimiento de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos, enun marco operativo. Todos estos elementos estn interrelacionados, perocorresponden a diferentes niveles de objetivos. Cuando se planifican acti-

vidades orientadas a reforzar las relaciones entre las instituciones pblicasy ciudadanos, hay que distinguir por lo menos tres niveles de objetivos:


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Cul es la contribucin con los objetivos generales del gobier-

no? Cmo se armonizan con los objetivos buscados globalmente opor sector?

Qu efectos persigue el conjunto de actividades? Cules sern los

resultados directos y las implicaciones de las actividades proyectadas? Qu hay que hacer para obtener estos efectos? Cules son los

mecanismos necesarios? Cules son concretamente los productosque deben ser proporcionados?

Ser necesario, durante la elaboracin de los objetivos:

Fijar objetivos a todos los niveles: se sitan as las actividades en su

contexto y se hace el vnculo con los objetivos generales del gobierno.

Ser realista: se tiene derecho a ser ambicioso, pero al tener ambicio-nes excesivamente elevadas durante la fase de planificacin, se puededar pie a expectativas irreales y provocar decepciones si el objetivo nose cumple.

Armonizar los objetivos con los pblicos meta, los recursos y las

actividades.

Precisar los objetivos por escrito: permite explicitar los objetivos yplantear las bases del trabajo de evaluacin.

Compartir las ideas: afinar los objetivos con el personal, o por lo me-nos, drselos a conocer de manera que sepa para qu trabaja. Hacerlo mismo en la medida de lo posible con los diversos pblicos y partesinvolucradas.

A qu pblicos es necesario dirigirse?

Qu ciudadanos debern recibir informacin? Ser consultados? Serinvitados a participar de manera activa? Es frecuente y este punto esmuy importante que se trate de toda la ciudadana. Puede, sin embar-go, ocurrir que se trate slo de los ciudadanos que residen en una regindeterminada. En otros momentos puede existir el deseo, o la obligacin,de dirigirse a ciudadanos de otros pases. Estos grupos de ciudadanos sellaman pblicos. Pueden en ocasiones designarse como grupos-objeti-vo. Los pblicos son grupos de ciudadanos a los que, por sus caracters-

ticas, se desea contactar o implicar en las actividades de fortalecimiento


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de las relaciones instituciones pblicas-ciudadanos. Distinguir a diferentespblicos es una primera etapa indispensable, que puede hacerse segndiversas perspectivas:

Por sector de intervencin; por ejemplo, el sector de salud pblica.

Por zonas geogrficas: grupos de ciudadanos en el plano local, porejemplo, para medidas relativas al espacio rural o a enclaves regionales.

Segn las fases del proceso de toma de decisiones: la naturaleza yel tamao de los grupos de ciudadanos que se busca interesar puedenvariar en funcin de la fase del proceso de toma de decisiones.

Segn diversos criterios de diferenciacin: minoras lingsticas,tnicas, u otras; grupos por edad, sexo, profesin, etc.

El consumo de medios de comunicacin: los ciudadanos que utili-zan Internet, o los lectores de peridicos.

Cuando algunos ciudadanos estn directamente interesados en la cuestinque se analiza, se habla de ellos como de partes involucradas. La pre-sencia de este inters directo hace que sean pblicos muy importantes decontactar durante la definicin de una poltica pblica. Al mismo tiempo, lasinstituciones pblicas pueden dar mucha importancia al establecimiento deun nuevo equilibrio entre la participacin de un gran pblico o de la ciu-

dadana en su conjunto. Cuando se dedican a reforzar sus relaciones conlos ciudadanos, se dirigen a menudo a pblicos de ciudadanos tomadosindividualmente. Pueden simultneamente dirigirse de manera especfica,a ciudadanos agrupados en organizaciones sindicales, patronales o profe-sionales, a otros grupos de inters o a organizaciones de la sociedad civil(OSC). Tales organizaciones, as como sus cuadros, pueden representar,formalmente o no, la opinin de una parte de los ciudadanos sobre cuestio-nes especificas. Representan tambin el medio de acceso a los ciudadanosmiembros de estas organizaciones. Por ello, constituyen a menudo pbli-cos de gran importancia. Al mismo tiempo, esas organizaciones tienen inte-reses propios, que no necesariamente reflejan los de los ciudadanos querepresentan. Es por lo tanto primordial no confundir estas organizaciones,cualquiera que sea su importancia, con los ciudadanos mismos.

Durante la definicin de los pblicos:

Preguntarse: a quin es absolutamente necesario involucrar paraabordar el problema, tomando en cuenta los criterios expuestos ante-

riormente?


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Ser precisos: en el momento de seleccionar a los pblicos que con-viene informar, consultar y llamar participar activamente, se requierede precisin so pena de dilapidar los recursos.

Estudiar las caractersticas de los pblicos: su consumo prome-

dio, su distribucin geogrfica, su inters por la cuestin tratada, etc.,constituyen elementos importantes para encontrar un buen acerca-miento y llevar a cabo las acciones apropiadas.

Armonizar los pblicos con los objetivos, los recursos y las activi-

dades.

Ser incluyente: la apertura y la igualdad en el acceso a la informacinson principios importantes en materia de fortalecimiento de las rela-ciones entre las instituciones pblicas y los ciudadanos.

Cmo elegir las herramientas y actividades?

Cmo elegir las herramientas que permitan llegar a lospblicos seleccionados y realizar as los objetivos? Estaseleccin es un paso importante en la planificacin de lainformacin, la consulta y la participacin ciudadana acti-va. La seleccin, directamente relacionada con la situacinen la cual se encuentra el gobierno, se lleva a cabo en fun-

cin de las consideraciones siguientes: Objetivos: si los efectos que se desea obtener conciernen la sensi-

bilizacin del pblico y el aumento de su nivel de conocimientos, lasherramientas enfocadas a la informacin son las ms apropiadas. Si elobjetivo es recibir feed-backde parte de los ciudadanos, la seleccinde herramientas de consulta ser lo indicado. Si el resultado deseadoes invitar a los ciudadanos a plantear nuevas alternativas, convieneelegir herramientas que promuevan la participacin ciudadana activa.

Pblicos: es pertinente elegir y adaptar las herramientas que ms con-vengan para comunicar a las instituciones pblicas con el pblico. Porejemplo, si el objetivo es contactar directamente al conjunto de ciuda-danos del pas, lo indicado es recurrir a herramientas que presentan lainformacin de manera comprensible para todos.

Recursos disponibles: es imposible utilizar herramientas sin sufi-cientes recursos. Su seleccin debe corresponder con el personal y elequipo tcnico disponibles, pero tambin con lo que las instituciones

pblicas pueden y quieren erogar.


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Cuando las herramientas estn en armona con los objetivos, los pblicosy los recursos disponibles, los servidores pblicos pueden darse cuenta deque una sola herramienta es insuficiente para obtener el contacto necesariocon los diferentes pblicos y alcanzar los objetivos planteados. En general,hay que tener una gama de herramientas. El disponer de ellas podr tam-bin proporcionar a la administracin pblica una posibilidad de multiplicarsus esfuerzos y acercarse ms a los diferentes pblicos. Integrar las herra-mientas reviste una importancia particular cuando se recurre a las nuevasTecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC): Integrar herramientastradicionales y herramientas que utilizan TIC puede contribuir a aumentarla eficacia, as como a corregir las numerosas insuficiencias de stas ltimas.

El captulo siguiente (Seleccionar y utilizar las herramientas) propone unavisin de conjunto, una estructura y mltiples ejemplos de herramientas. To-

mando en cuenta su destino principal, se distinguir entre aqullas que sirvenpara la informacin, la consulta y la participacin ciudadana activa, y las msconvenientes para la evaluacin. Este mismo captulo otorga una atencinparticular a las herramientas basadas en las nuevas tecnologas de infor-macin y comunicacin. La visin de conjunto, la estructura y los ejemplosque se encuentran en dicho captulo tienen por objetivo aportar inspiracin ycreatividad para elegir la gama de herramientas que armonice con la situacinespecifica de la administracin pblica y con los retos a los que se enfrenta.

Para definir la gama de herramientas y de actividades, es preciso:

Tener una visin de conjunto de las herramientas disponibles: laexperiencia de Estados extranjeros o de colectividades locales delpropio pas puede proporcionar ejemplos tiles.

Crear una gama de herramientas que concuerde con los objeti-

vos, los pblicosy los recursos: seleccionar las herramientas en fun-cin de los objetivos formulados, los pblicos y los recursos, y no alcontrario. Independientemente del inters de privilegiar el desarrollode una gama de herramientas, es indispensable que las herramientasutilizadas sean adecuadas a las circunstancias.

Reflexionar sobre la manera en que las herramientas tradicionales

pueden, en un caso dado, integrarse a las nuevas herramientasbasadas en TIC.

Ser preciso en relacin al modo de utilizacin de las herramientas:una planificacin rigurosa de la utilizacin de las herramientas (quin,

cundo y dnde se debe efectuar determinada tarea, etc) permite unamayor eficacia.


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Qu sucede con los recursos?

De qu recursos se dispone para llegar a los diferentes pblicos y alcan-zar los objetivos deseados? Esto significa concretamente: quin debecumplir qu tarea? Qu recursos materiales o qu servicios son necesa-rios? Cunto cuestan? De dnde proviene el dinero y el personal?

Finalmente, dos tipos de recursos son esenciales para el fortalecimientode las relaciones entre instituciones pblicas y ciudadanos: los recursosfinancieros y los humanos.

Los recursos financieros son los fondos disponibles para pagar losrequerimientos materiales y los servicios necesarios. En general estnprevistos en el presupuesto del sector de la administracin pblica

que tiene la tarea de realizar las actividades destinadas a reforzar lasrelaciones entre instituciones pblicas y ciudadanos. Puede ser, sinembargo, que los crditos necesarios para estas actividades proven-gan de otras lneas presupuestarias, de la administracin pblica ge-neral o de una poltica especifica.

Los recursos humanos corresponden esencialmente al tiempo queel personal puede dedicar a las actividades en cuestin. De cuntaspersonas se dispone para realizar las tareas previstas y qu parte de

su tiempo de trabajo pueden dedicarles? La calificacin del personalconstituye otro aspecto de los recursos humanos. Con qu formaciny experiencia se cuenta para las tareas de planificacin, implementa-cin y evaluacin? Cules son las necesidades de supervisin? Sepuede contar con el compromiso de los operadores polticos, de losfuncionarios de alto nivel y del personal operativo?

Es esencial disponer de lo

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