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8/11/2019 Participacin ciudadana y educacin en Latinoamrica.pdf

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Documentos de consultas pasadas

Participacin Ciudadana y EducacinUna Mirada Amplia y 20 Experiencias en Amrica Latina

Por Rosa Mara Torres

I. A MODO DE INTRODUCCION Y RESUMEN

La importancia y la necesidad de la participacin ciudadana (de la sociedad, de la sociedadcivil, de la ciudadana) en educacin ha devenido en tema recurrente y aceptado, de modogeneral, en la mayora de pases en el mundo.

El creciente valor atribuido a la sociedad civil y a la participacin ciudadana en el pensar y elquehacer local, nacional e internacional tiene como trasfondo una redefinicin del papel dey de la relacin entre - Estado y sociedad civil, as como entre ambos y las agenciasinternacionales de cooperacin para el desarrollo , en el marco de una redefinicin de la

relacin entre lo pblico y lo privado, y entre lo local, lo nacional y lo global. En trminos delBID, estaramos avanzando en la construccin de un nuevo paradigma societariocaracterizado simultneamente por la eficiencia econmica y la eficiencia social (BID-Argentina 1998: 9).

La tradicional atribucin de lo pblico y la poltica pblicaentendida como aquella que seocupa del bien comn, del inters de todos como dominio exclusivo del Estado, est hoycuestionada. Por un lado, hay una creciente apertura del Estado y de la cosa pblica haciala intervencin activa de actores no-estatales. Por otro lado, hay una creciente apertura delos Estados y las sociedades nacionales, y de la poltica pblica, a la influencia de lasagencias internacionales, las cuales han incorporado a la sociedad civil como un nuevointerlocutor, con y sin la mediacin del Estado. Como se sealaba en una reunin del BID,estaramos hoy bailando un "tango entre tres": Estado, sociedad civil, y Banco (organismodonante). En verdad, no obstante, se trata de un tango entre cuatro, pues en esa trada estausente el nuevo gran actor: el mercado. La sociedad civil (su propia caracterizacin comotal, su nuevo papel, sus lmites y posibilidades) se ubica y define hoy en esta compleja tramade relaciones entre Estado, mercado, y agencias internacionales.

La creciente visibilidad de la sociedad civil t iene relacin con el crecimiento y el cada vezmayor peso de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), y particularmente de lasOrganizaciones No Gubernamentales (ONGs), en el mbito nacional e internacional. En esto,las agencias internacionales han jugado un rol importante, viendo el fortalecimiento y laparticipacin de las OSC como elementos fundamentales de democratizacin, modernizaciny gobernabilidad, as como de mayor eficacia y sustentabilidad en la ejecucin de las polticasy los proyectos de desarrollo que vienen hacindose con apoyo de la cooperacininternacional.

La necesidad de fortalecer la organizacin y la participacin social viene siendohistricamente destacada en el campo de la educacin, particularmente desde elpensamiento y las fuerzas progresistas. Hoy, la participacin permea todos los discursos, anivel nacional e internacional, y ha pasado a ser asumida como una bandera tambin desdelos Estados y las agencias internacionales. No obstante, dicho consenso es ms nominal quereal, contina ms apegado a la retrica que a los hechos, y se basa en concepcionesrestringidas tanto de la participacin (centrada en aspectos instrumentales) como de lasociedad civil (reducida por lo general a las organizaciones no-gubernamentales-ONGs) y dela educacin (reducida a educacin escolar o formal).

Una visin amplia de la participacin ciudadana en educacin implica aceptar que:

La educacin no se limita a la educacin escolar, ni los aprendizajes necesariospara la vida, para el trabajo, para la participacin, para la ciudadana plena - pueden


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limitarse a un perodo determinado de la vida de una persona. El aprendizaje se iniciacon el nacimiento y se extiende a lo largo de toda la vida, arranca en el hogar,antecede y excede a la institucin escolar, abarcando un amplio conjunto deinstituciones, modalidades, relaciones y prcticas. La educacin, la comunidadeducativa y la poltica educativa son mucho ms amplias, respectivamente, que laeducacin escolar, la comunidad escolar y la poltica escolar.

La sociedad civil es una realidad sumamente heterognea y compleja, formada porun amplio mosaico de organizaciones (siendo las ONGs apenas un segmento, yminoritario, de las OSC), en la que se expresan mltiples visiones, intereses yconflictos. De hecho, los procesos nacionales y las iniciativas internacionales dereforma educativa ensayados en esta regin en los ltimos aos han venidopatentizando la existencia de, y la confrontacin entre, sociedades civilesdiferenciadas (posturas, intereses, ideologas) en torno a stos.

La participacin, para convertirse en instrumento de desarrollo, empoderamiento yequidad social, debe ser significativa y autntica, involucrar a todos los actores,diferenciando pero sincronizando sus roles, y darse en los diversos mbitos ydimensiones de lo educativo: desde el aula de clase hasta la poltica educativa,dentro de la educacin escolar y tambin de la extra-escolar, en los aspectosadministrativos y tambin en los relacionados con la enseanza y el aprendizaje, a

nivel local as como a nivel nacional y global. Esto implica el estudio, la definicin ypuesta en marcha de una estrategia de participacin social imbricada dentro de lapropia poltica educativa, y ella misma acordada participativamente, a fin de delimitarcon claridad roles y responsabilidades de cada uno de los actores y asegurar lascondiciones y los mecanismos para hacer efectiva dicha participacin.

La participacin ciudadana en las decisiones y acciones de la educacin no es unlujo o una opcin: es condicin indispensable para sostener, desarrollar y transformarla educacin en las direcciones deseadas. Es un imperativo no slo poltico-democrtico - derecho ciudadano a la informacin, a la consulta y a la iniciativa, a latransparencia en la gestin de lo pblico - sino de relevancia, eficacia ysustentabilidad de las acciones emprendidas. Porque la educacin y el cambioeducativo involucran a personas y pasan, por ende, por los saberes, el razonamiento,

la subjetividad, las pautas culturales, las expectativas, la voluntad de cambio y elpropio cambio de personas concretas; lo que se ahorraen tiempo, en recursos, encomplicacionesal pasar a las personas y sus organizaciones por alto, se paga eninadecuacin de las ideas propuestas a las realidades y posibilidades concretas, enincomprensin, resistencia o, peor an, apata, de quienes estn llamados aapropiarse y a hacer. Afirmar esto ya no requiere respaldarse en citas y en estudios,porque, si el sentido comn no bastara, ha pasado a incorporarse ya al acervo degrandes lecciones aprendidas en los procesos de reforma educativa a nivel mundial yen esta regin especficamente.

La dcada de 1990, con las grandes transformaciones que trajo consigo a nivelmundial, en todos los rdenes, trajo muchas y variadas propuestas de reforma parala educacin, desde versiones tibias de mejoramiento de la calidad de la educacin

(escolar) hasta propuestas radicales de cambios de paradigma, algunas de lascuales, confiando en el superpoder de las modernas Tecnologas de la Informacin yla Comunicacin (TICs), avizoran incluso la desaparicin del sistema escolar como loconocemos. La versin de reforma que se impuso a lo largo de la dcada en estaregin y en las otras regiones del Sur, va financiamiento y asesora internacionales,particularmente del Banco Mundial, incluy como componentes fundamentales ladescentralizacin, la autonoma escolar, la participacin y la co-gestin comunitaria yla consulta social. (Recuadro 1). Dichas polticas y medidas tuvieron modos y gradosdistintos de interpretacin, ejecucin, desarrollo y xito en los distintos pases,programas y regiones. En muchos casos, como se reconoce, dichas medidas fueronapresuradas y parciales; en la mayora de casos generaron desajustes y resistencias,no slo por parte de los docentes sino de la comunidad escolar, de un amplioespectro de organizaciones sociales y de la opinin pblica.


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Recuadro 1

RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL PARA LA REFORMA EDUCATIVA ENLOS PAISES EN DESARROLLO EN LA DCADA DE 1990

(en lo que tiene relacin con el tema de la participacin en educacin)

Descentralizacin e instituciones escolares autnomas y responsables por susresultados Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralizacin, el BM aconseja los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de laeducacin: (a) fijar estndares; (b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimientoescolar; (c) adoptar estrategias flexibles para la adquisicin y uso de dichos insumos; y (d)monitorear el desempeo escolar.

Lograr la autonoma de las instituciones escolares requiere medidas financieras yadministrativas. En lo financiero se propuso: (a) hacer uso de los impuestos del gobiernocentral y los gobiernos locales; (b) compartir los costos con las comunidades locales; (c)asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso dedichas donaciones; (d) cobrar aranceles en la educacin superior; (e) estimular la

diversificacin de los ingresos; (f) certificados y prstamos educativos; y (g) financiamientobasado en resultados y calidad.

En el plano administrativo se aconsej mayor autonoma tanto para los directores como paralos profesores:- los directores deben definir asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedirpersonal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la lengua deinstruccin, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales;- los profesores deben definir las prcticas de aula, dentro de los lmites dados por uncurrculo nacional, sujeto a normas y estndares, exmenes, evaluaciones de aprendizaje einspectores escolares.

Mayor participacin de las familias y la comunidad Dicha participacin incluye: (a)contribucin econmica al sostenimiento del aparato escolar; (b) seleccin de la escuela; y(c) mayor involucramiento en la gestin escolar. Se advierten cuatro riesgos al ampliar laparticipacin de las familias en el mbito escolar: (a) mayor dificultad para impulsar objetivosnacionales amplios (tales como la educacin de la nia); (b) incremento de la segregacinsocial; (c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de condiciones econmicaslocales); y d) limitaciones derivadas de la falta de informacin y educacin de los padres. Laparticipacin de las comunidades en los costos es generalmente la nica excepcin a laeducacin bsica gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas asufragar parte de los costos de la educacin, especialmente a nivel primario (BM, 1996:117).

Mayor participacin del sector privado y las organizaciones no-gubernamentales(ONGs) tanto en las decisiones como en la ejecucin. Esto en el marco de una diversificacin

de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (lacompetencia como mecanismo clave de la calidad).

Participacin, alianzas y consenso social para la reforma educativa Mayor participacinsocial y la construccin de un amplio consenso nacional como condicin de viabilidad de lareforma educativa.Las reformas de la educacin, cualquiera sea su mrito tcnico, no seafianzarn a menos que sean poltica y socialmente aceptables (BM, 1996:153).

Movilizacin y asignacin eficaz de recursos adicionales para la educacin primaria comotemas principales del dilogo y la negociacin con los gobiernos. Redefinicin del papeltradicional del Estado respecto de la educacin, redefinicin de los patrones y prioridades delgasto pblico, y una contribucin mayor de las familias y las comunidades a los costos de laeducacin.


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Definicin de polticas y prioridades en base al anlisis econmico La relacin costo-beneficio y la tasa de rentabilidad como categoras centrales para definir las prioridades deinversin (niveles educativos e insumos a considerarse), los rendimientos, y la calidad.

Fuentes: Lockheed y Verspoor 1990; Banco Mundial 1996.

A pesar de la oficializacin del discurso participativo, y del impulso efectivo de la participacinde determinados sectores a travs de medidas y programas, nunca antes hubo tanto reclamo(comunidad escolar, ONGs, movimientos sociales, etc.) por participacin y consulta, o por lasdebilidades e insuficiencias en el manejo de stas. Las reformas convulsionaron el panoramaeducativo y afectaron de distinto modo a los distintos actores, estimularon la innovacin enunos casos y la paralizaron en otros, contribuyeron al desarrollo de formas hbridas,novedosas e importadas en unos casos, novedosas y propias en otros, no contempladas nien la recomendacin ni en el manual. En cualquier caso, los resultados en trminos de laprevista mejora en la calidad de los aprendizajes estn aun por verse y, en general, han sidohasta la fecha desalentadores.

De este perodo reciente, y de las varias dcadas de reforma intermitente, quedan an por

depurarse y asimilarse lecciones importantes. Pero lo que ya no puede dejarse de lado comoleccin aprendida es la reafirmacin acerca de la complejidad del cambio educativo y lanecesidad de profundizar la participacin social, de todos, a todos los niveles, en los distintosmbitos y etapas del desarrollo educativo de nuestros pases.

La situacin es hoy contradictoria e inestable. En algunos lados se empieza a reformar lareforma, dando marcha atrs o planteando nuevas alternativas para remediar los nuevosmales trados por las nuevas soluciones; en otros, se rectifica pero afianza lo avanzado.Cada pas y toda la regin es un semillero de exploraciones, desde arriba, desde abajo ydesde los costados. Muchas de stas cuentan con - o hacen de - la participacin uningrediente fundamental, y tienen por ello mismo ms valor y ms probabilidades de serapropiadas, dejar huella, multiplicarse en otros y extenderse en el tiempo, ms all de laretrica o de la innovacin efmera.

Este estudio parte de y se apoya en algunas de esas experiencias, no para el diagnsticosino para la propuesta, mostrando parte de lo que existe y de lo que es posible, en unarealidad profundamente contradictoria, dinmica y frtil como la que caracteriza a esta regin.En este conjunto de experiencias aparecen encarnadas diversas dimensiones, mbitos,niveles y actores de esta visin amplia de participacin ciudadana en educacin que aqu sepropugna. Aunque deberan intercalarse a lo largo del texto, por razones de diagramacin yde facilidad de lectura las ubicamos al final, a manera de anexo.

Las experiencias seleccionadas (Recuadro 2) constituyen una pequea muestra de lo queconocemos y de lo que seguramente existe, y de ningn modo pretende ser exhaustiva. Elpropio espacio disponible para este documento pone lmites al nmero de experiencias quepodran incluirse. Por lo dems, hemos optado por pocas experiencias, expuestas con un

poco ms de detalle, que por muchas apenas mencionadas o tratadas superficialmente.Expresamente hemos buscado incluir algunas experiencias nuevas, o bien poco conocidas odivulgadas. La mayora corresponde al pasado reciente, y unas pocas se remontan a ladcada de los 80s o los 70s. Todas las referidas a instituciones educativas pertenecen ainstituciones pblicas o privadas sin fines de lucro. Hemos Evitamos llamarlas casosexitosos o mejores prcticas pues son experiencias en proceso, inacabadas,contradictorias, con problemas y dilemas no resueltos, como suelen ser las empresashumanas que se aventuran en terrenos nuevos, y sobre todo en un mundo tan complejocomo es el de la educacin y el aprendizaje. Pocas de ellas cuentan, por lo dems, conevaluaciones o sistematizaciones de lo hecho, lo que es frecuentemente el caso en el terrenode la reforma y la innovacin educativa.

La bandera del fortalecimiento de la sociedad civil y la participacin ciudadana ha coincidido

y no de casualidad - con la bandera de la modernizacin del Estado, un Estado hoyachicado y debilitado. No obstante, como se reconoce hoy ampliamente, esta ecuacin no


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cierra: avanzar en la construccin de naciones ms justas y democrticas implica construirtanto un Estado como una sociedad civil fuertes, pues la fortaleza o la debilidad de uno deellos hace a la fortaleza o debilidad del otro. Es pues indispensable trabajar desde y para laconstruccin de la interlocucin, el acercamiento y la cooperacin entre ambos, aceptandoque el apoyo crtico, la responsabilidad, la transparencia y la rendicin de cuentas debenaplicarse simtricamente, de ambos lados.

Un Estado y una sociedad civil fuertes requieren una inversin fuerte en educacin yaprendizaje, informacin y comunicacin, conocimiento, ciencia y tecnologa, investigacin ycreacin cultural. La participacin ciudadana no es pues una concesin, o un mal que noqueda ms remedio que aceptar, sino condicin de dicha construccin y por tanto unaresponsabilidad que el propio Estado y la sociedad civil tienen para consigo mismos y para laciudadana en general.

Recuadro 2

ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN EDUCACION

Participacin de los alumnos ms all del aula de claseEncuentro Nacional de Alfabetizadores Estudiantiles - EcuadorClubes de Peridicos Estudiantiles y Peridicos Docentes - Brasil

Participacin comunitaria en un modelo de colaboracin con docentes y alumnosCentros Educativos de Produccin Total - Argentina

Los medios de comunicacin y la empresa privada en favor de la educacin Proyecto "Educacin, Tarea de Todos" - ColombiaProyecto "El Comercio va a las Aulas" - Ecuador

La universidad como impulsora del desarrollo humano y del desarrollo local

Universidad Nacional de General Sarmiento - ArgentinaEl Estado como impulsor del fortalecimiento de la sociedad civil Chile: Programa para Fortalecer Alianzas entre la Sociedad Civil y el Estado

Consultas nacionales desde el EstadoDilogo y Consenso Nacional para la Reforma Educativa - GuatemalaConsulta Nacional "Puertas Abiertas" - Per

Avanzando en el dilogo gobierno-sindicatos docentesPacto por la Calidad Educativa -Crdoba,ArgentinaAcuerdo entre el Gobierno y el Colegio de Profesores - Chile

Observatorios ciudadanos para la educacin nacionalForo Educativo - PerObservatorio Ciudadano de la Educacin - MxicoObservatorio de la Reforma Educativa Nicaragense - NicaraguaGran Campaa por la Educacin - GuatemalaRed de Veedores - Venezuela

Alianzas regionales, continentales y mundiales con participacin ciudadana eneducacinAlianza Social Continental (ASC) y Foro Continental de EducacinProyecto Participacin Ciudadana en torno a las Cumbres de las AmricasPronunciamiento Latinoamericano por una Educacin para TodosMesa de Concertacin de las ONGs en Amrica LatinaCampaa Mundial por la Educacin/Campaas Nacionales en Brasil y Per


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II. LOS TERMINOS DE LA CUESTIN:EDUCACIN, SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIN

Educacin, sociedad civil, ciudadana, participacinson trminos de uso corriente. Noobstante, detrs del uso aparentemente consensuado hay comprensiones y manejos muydiversos. Todos ellos son, en verdad, conceptos controversiales y materia de disputa social,

ideolgica y poltica.

EDUCACIN Y APRENDIZAJE

La nocin de educacin ha permanecido fuertemente atada a la de sistema escolar. "Polticaeducativa" y "reforma educativa" se refieren, por lo general, a poltica para el sistema escolary para la reforma del sistema escolar (pblico).

No obstante, la educacin no se limita al sistema escolar. La clasificacin internacional de laeducacin reconoce desde 1976 tres tipos de educacin: formal, no-formal e informal. Laformal corresponde a la ofrecida dentro del sistema escolar, la que conduce del pre-escolar ala universidad, tiene reconocimiento y certificacin oficiales; la no-formal incluye todasaquellas actividades educativas organizadas fuera del sistema formal, con o sin acreditacin

de estudios, y la cual es ofrecida por una gran variedad de instituciones/organizaciones, paraatender necesidades y grupos especficos; finalmente, bajo la categora de informal seagrupan todos aquellos aprendizajes que se realizan a travs de la experiencia diaria y encontacto con el medio (familia, amigos, vecinos, comunidad o barrio, entorno natural, trabajo,recreacin, medios de comunicacin, lectura y estudio autodirigido, etc).

En el marco del aprendizaje a lo largo de toda la vida, asumido hoy como paradigma yprincipio organizador de los sistemas educativos en la sociedad del siglo XXI, y en el marcoasimismo del impulso de las TICs, las distinciones entre estas tres modalidades educativasse vuelven difusas, plantendose su complementacin y la necesidad de establecer puentesentre ellas. La educacin no-formal e informal adquieren creciente visibilidad e importancia, yse advierte que el aprendizaje informal es el de mayor volumen e incidencia pues es el queacompaa a las personas a lo largo y ancho de su vida. (Delors 1996; Comisin de las

Comunidades Europeas 2000).

Transitamos asimismo de un nfasis sobre la cantidad a un nfasis sobre la calidad,entendiendo que la una no puede ir sin la otra, y de un nfasis sobre la educacin a unnfasis sobre el aprendizaje, entendiendo que lo que importa no es que se ensee, sino queesa enseanza se traduzca en aprendizajes efectivos. De la educacin permanente (InformeFaure 1973) estamos transitando as hacia el aprendizaje permanente (Informe Delors 1996;Memorandum sobre el Aprendizaje Permanente 2000), y de la sociedad educadora a lasociedad del aprendizaje.

Avanzar hacia una sociedad del aprendizaje y del conocimiento implica entonces no sloexpandir y transformar el sistema escolar, sino tambin expandir y fortalecer lasoportunidades de aprendizaje fuera de ste, asegurando la complementariedad y la sinergia

de los diversos sistemas educativos y de aprendizaje. La poltica educativa, por tanto, seampla ms all de la poltica escolar y la participacin ciudadana en educacin deja de serentendida exclusivamente como participacin en torno a la institucin, el sistema y la reformaescolar.

Varias de las experiencias incluidas aqu se ubican fuera del sistema escolar o se articulancon ste desde espacios tradicionalmente considerados "extra-escolares" por referencia a laescuela, pero que hoy adquieren estatuto y valor propio como espacios de educacin yaprendizaje. Algunas de ellas tienen que ver no slo con la comunidad escolar sino con lacomunidad educativa en sentido amplio a nivel local, nacional e internacional.


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UN MODELO CUATRIPARTITA: ESTADO, MERCADO, SOCIEDAD CIVIL, YCOOPERACION INTERNACIONAL

Como se afirma, "pocos conceptos han generado tanta discusin y bibliografa como el desociedad civil" (Tussie 2000: 41). No obstante, la compleja y sofisticada discusin terica entorno al concepto ha permanecido distanciada de su uso prctico por parte de los actores

principales de las polticas pblicas, incluidos organismos internacionales, gobiernos yONGs.

En general, estos han venido limitando la nocin de sociedad civil a Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). La incorporacin del trmino Organizaciones de la Sociedad Civil(OCS) al discurso pblico nacional e internacional es mas bien reciente, y responde alreconocimiento de la necesidad de ampliar y complejizar los agentes que participan o cuyaparticipacin se propone en la definicin y ejecucin de polticas pblicas. En este contexto,las ONGs son apenas un tipo de OSC. La nocin de OSC presenta dos ventajas frente a lade ONG: por un lado, pluraliza y acepta la heterogeneidad y el conflicto que atraviesan a lassociedades civiles reales; por otro, abandona la definicin por la negativa "no-gubernamental"y la denotacin confrontativa, que siempre fueron objeto de discusin en, y en torno a, elmundo de las ONGs.

Como rasgos principales de las ONGs se han destacado tradicionalmente: (a) su carcterprivado, sin fines de lucro, o autonoma del mercado (b) su independencia delgobierno/Estado, y (c) su misin social, orientada al bien colectivo. Hoy, al advertirse lacomplejidad y complejizacin de lo pblico, ha vuelto a ampliarse la nocin de sociedad civil,y surgen tambin diversos intentos de reconceptualizacin y de clasificacin de los diversostipos de OSC a incluirse dentro de sta.

Al volver a ampliar la nocin de sociedad civil, algunos reiteran su carcter de no-estatal, cony sin fines de lucro:

"El trmino sociedad civil, de uso comn en los ltimos aos, se refiere a todos los grupos deciudadanos que estn fuera del Estado. Entre estos se encuentran los grupos de accin, las

organizaciones voluntarias, el sector acadmico, los organismos no gubernamentales, lasorganizaciones sin fines de lucro, los sindicatos y la comunidad empresarial".(La sociedadcivil y la Cumbre de las Amricas,III Cumbre de las Amricas, Canad)

En general, no obstante, una caracterstica predominante de las nociones ms generalizadasde OSC contina siendo su carcter privado sin fines de lucro y con fines pblicos. El BancoMundial ubica a la sociedad civil como "el espacio entre la familia, el mercado y el Estado".En algunas versiones, el empresariado entra en la sociedad civil a travs de las fundacionesempresarias, con fines filantrpicos.

Por un lado, se ve a las OSC como organismos colectivos con fines particulares ("trabajanpara mejorar la vida de sus miembros").

"El Banco Mundial define la sociedad civil como el espacio entre la familia, el mercado y elEstado; consiste de organizaciones sin fines de lucro y grupos de intereses especiales, yasea formales o informales, que trabajan para mejorar la vida de sus miembros. En estesentido, el Banco considera organizaciones de investigacin y diseo de polticas, sindicatosde trabajadores, medios de comunicacin, ONGs, asociaciones de base, organizacionescomunitarias, grupos religiosos y muchos otros ejemplos tpicos de actores que forman la reddinmica conocida como sociedad civil" (World Bank, 2000. Nuestra traduccin del ingls).

Por otro lado, se ve a las OSC con potencial para contribuir a la consecucin de interesesms generales, ms cercanas a lo pblico:"La sociedad civil, que cierra el trptico social junto con el Estado y el mercado, es elescenario en el cual la gente forja alianzas entre s en la procura de los intereses que tienenen comn. Este sector a menudo comprende organizaciones comunitarias, movimientossociales, organizaciones no-gubernamentales (las ONG), organizaciones de caridad, grupos

religiosos, fundaciones empresariales e instituciones acadmicas, entre otras".(BancoMundial/Argentina)
http://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asphttp://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asphttp://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asphttp://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asphttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.bancomundial.org.ar/sco_ong.htmhttp://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asphttp://www.americascanada.org/politics/civilsociety/participation-s.asp


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El BID destaca la inclusin de asociaciones de las personas en unidades productivas, debienes y servicios que satisfagan necesidades colectivas pero sin fines de lucro:"Las organizaciones de la sociedad civil incluyen, pero no se limitan, a las organizaciones dela comunidad y a otras organizaciones base, las fundaciones, las iglesias, las ONG, lasuniversidades y los sindicatos. Se puede describir la sociedad civil como la gente organizadaen unidades productivas por su propia iniciativa con el fin de buscar la satisfaccin de

necesidades colectivas. En esta definicin est implcita la idea de que la sociedad civil vams all del contexto de la produccin de bienes y servicios determinado por mandatospolticos o empresariales" (BID,Libro de Consulta sobre Participacin)

Varios destacan la autonoma que debe tener la sociedad civil para considerarse tal. Hayquienes aluden a una triple autonoma: del Estado, del mercado (lo que excluye al sectorempresarial) y del sistema poltico (lo que excluye a los partidos y movimientos polticos).Esta acepcin se acerca a la que identifica a la sociedad civil con el llamado Tercer Sector(concibindose al Estado como el Primer Sector y al Mercado como el Segundo Sector). Noobstante, otras versiones de sociedad civil incluyen, como hemos visto, al empresariado y alos partidos polticos."En un sentido amplio, incluye a todos los/as ciudadanos/as y asociaciones e institucionessusceptibles de ser considerados como agentes autnomos frente al Estado y al mercado, ycorresponde a una variedad muy heterognea de grupos y organizaciones sociales que seguan por valores, intereses y aspiraciones diversos". (Gobierno de Chile, 2000:9)

"La Sociedad Civil, es decir, los actores sociales que son autnomos con respecto al Estadoy al sistema de partidos (..) (Gobierno de Chile, 2001c)

Otros manejan una acepcin amplia de sociedad civil en la que caben prcticamente todotipo de OSC, incluidas las empresariales, los sindicatos, las organizaciones informales, etc.,en tanto cumplan con las condiciones de inters comn y sin fines de lucro."Las organizaciones de la sociedad civil son asociaciones de personas creadas para realizardiversos objetivos de inters comn y sin nimo de lucro privado, encontrndose en suinterior organizaciones sindicales, gremiales y de empresarios, instituciones de beneficenciao de promocin, organismos culturales, educacionales, organizaciones deportivas y de vidasocial, organizaciones estudiantiles y universitarias, mltiples organizaciones comunitarias

(territoriales y funcionales, comunidades cristianas catlicas y evanglicas, de jvenes,mujeres, adultos mayores, etc.), comunidades mapuche, organizaciones identitarias (tnicas,homosexuales, etc.), feministas, ecologistas, organizaciones no gubernamentales queabordan una gran variedad de temticas y una amplia gama de entidades revestidas de unadeterminada individualidad legal o personalidad jurdica que les permite ejercer derechos ycontraer obligaciones. Algunas de ellas estn reunidas en federaciones y confederaciones,otras en coordinaciones y redes, a nivel local, regional o nacional. Sus mrgenes se hanensanchado incorporndose fundaciones con fines sociales creadas por el mundoempresarial y sus asociaciones gremiales, redes que renen a instituciones, organizaciones omovimientos que abordan temticas especficas y el mundo acadmico se ha articulado msall de las universidades en centros de estudio independientes. En ellas priman la autonomay la comunidad de intereses, las creencias y aspiraciones de sus integrantes, perorepresentan intereses sociales muy diversos y a veces contrapuestos. Integran adems la

sociedad civil innumerables grupos informales, que animan la vida comunitaria, siendo losms numerosos los de mujeres, de jvenes y de tercera edad. (Castillo y Osorio, 2001:9)

Por supuesto, la controversia no gira meramente en torno a definiciones ms o menosabarcativas, sino que es fundamentalmente poltica. No slo hay percepciones distintas entrelos diversos sectores acerca de qu es y quines conforman la sociedad civil, sino acerca dela representatividad, la legitimidad y el rol de las OSC como interlocutores y actores en elterreno poltico, econmico, social y especficamente educativo.

La autonoma respecto del Estado/gobierno- la "N" original de las ONGs - se vuelve temacrtico dado el creciente acercamiento de las OSC, y de las ONGs en particular, al Estado,como ejecutoras de polticas y programas sociales, particularmente de las polticasfocalizadas y los programas compensatorios. Es ms: se han multiplicado las ONGs creadas

por el propio gobierno/Estado o por funcionarios estatales - las famosas "GOINGOS" - pararealizar dichas tareas.
http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa/sec1.htmhttp://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa/sec1.htmhttp://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa/sec1.htmhttp://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa/sec1.htm


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La autonoma respecto de las agencias internacionales no aparece en estas definiciones, ypermanece en general como no-tema en el discurso pblico de las OSC y de las agencias,aunque est presente desde hace rato en el anlisis y en el debate en torno al papel de lasONGs y de la sociedad civil en general, y en relacin al campo educativo en particular. Dehecho, como se destaca "la autonoma respecto de las estructuras polticas e ideolgicasnacionales se gan dependiendo de fuentes internacionales de financiamiento (...) Generar

proyectos vendibles y diversificar fuentes se convirti en un mecanismo que en muchoscasos at a las ONG a modas o intereses no necesariamente surgidos de las bases socialesa las que servan (Coraggio 1995:130). Esta situacin describe, a mediados de 1990, lo quesera apenas el inicio de una etapa de fuerte impulso de las ONGs por parte de las agenciasinternacionales, sobre todo la banca multilateral.

Otro aspecto no problematizado es la caracterstica vocacin y misin social atribuida a lasONGs. La alianza del Banco Mundial con las OSC "est basada en el reconocimiento de quelas OSC tienen a menudo un contacto ms cercano con los pobres", "pueden ser mscapaces que el gobierno o los actores oficiales para ayudar a los pobres a travs de serviciosdirectos y ayudndoles a identificar sus preocupaciones y necesidades ms apremiantes","ayudando a amplificar las voces de los pobres en las decisiones que afectan sus vidas" ycontribuyendo de manera sustantiva al gran objetivo de aliviar la pobreza (World Bank,

2000). No obstante, este perfil no corresponde al conjunto de OSC. Las propias OSC hacenanlisis y distinciones ms finas al respecto y han elaborado sus propias taxonomas paradistinguir las ONGDs histricas de las nuevas y de las ad-hoc, las creadas por losgobiernos, las que estn cerca de los pobres (o entre los pobres) y pueden hablar por ellos,y las que no (Coraggio 1995; Fernndez 1988). De hecho, la propia definicin y el sentido deesa misin social se ha modificado sustantivamente, transmutando a aquellas ONGDshistricas cuyo objetivo era y contina siendo, a menudo - la transformacin social ypoltica, en OSC con un rol de meras paliadoras de la pobreza.

Ms all de las nociones, las sociedades reales hoy han desarrollado una enorme cantidad yvariedad de organizaciones sociales, comunitarias y populares, con identidades propias encada pas pues estn enraizadas en historias, culturas y dinmicas institucionales diversas, yporque se han creado y continan re-crendose para dar respuesta precisamente a

problemticas especficas, histrica y culturalmente determinadas. Dada la fragmentacinresultante, muchos enfatizan la necesidad de recomponer el "tejido social" sobre esa baseorganizativa. As, pasan a adquirir asimismo estatus de nuevo actor social las redes, realeso virtuales, de personas, instituciones/organizaciones o redes, multiplicadas y estimuladaspor el espectacular avance de las modernas Tecnologas de la Informacin y laComunicacin (TICs). Aparecen asimismo viejas y nuevas formas de asociacin,organizacin y participacin popular y ciudadana alentadas por el tambin espectacularavance de la pobreza en el mundo, la otra cara del proceso de globalizacin.

Ninguna clasificacin puede ser definitiva. Los propios bordes entre Estado, sociedad civil,sociedad poltica, mercado, y organismos internacionales, estn desdibujados, se han vueltoporosos al trnsito entre unos y otros, y continan evolucionando y complejizndose ante laretirada del Estado proveedor y las tendencias excluyentes del mercado. Las vinculaciones

entre el mundo acadmico y el de las ONGs, as como entre la sociedad poltica y lasociedad civil, han sido fuertes e histricas en esta regin. Profesionales vinculados a ONGsy al mbito acadmico pasaron, sobre todo en la ltima dcada, a ocupar posicionesimportantes en el Estado y en los equipos de direccin de las reformas educativas endistintos pases, as como en las agencias internacionales. Se ha dado asimismo unacercamiento a la educacin formal por parte de sectores e instituciones tradicionalmentevinculados al mbito de la educacin no-formal, la educacin de adultos y la educacinpopular. La empresa privada comparte la mesa con las OSC a travs de las fundacionesempresarias.

En el contexto actual, la autonoma de las OSC- tanto del Estado como del sistema poltico,en el mbito nacional, y de las agencias internacionales, en el mbito internacional - se havuelto cada vez ms difcil de conseguir y preservar. Gobiernos y agencias ven a las OSC

fundamentalmente como "socias" en la instrumentacin de sus respectivas agendas. Muchasveces, son las elegidas, o las expresamente creadas, las que ocupan los espacios del


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dilogo y de la instrumentacin operativa de proyectos, y las que adquieren mayor alcance yvisibilidad nacional e internacional. (Coraggio 1995; Shamsie 2000).

Las OSC estn hoy enfrentadas a una misin sumamente compleja, que les pide operar acaballo de lo pblico y lo privado, de la autonoma y la dependencia, de la colaboracin y lacrtica, de la protesta y la propuesta, de la vigilancia y de la accin, de la especializacin y la

visin holstica y multisectorial, de lo local y lo nacional/internacional, de los sectorespopulares y de los poderes establecidos a nivel local, nacional e internacional, estableciendoalianzas cuatripartitas que comprometen, de hecho, su propia identidad como sociedad civil.

Comunidad: comunidad escolar y comunidad educativa

Tambin el uso del trmino "comunidad" est muy extendido y es usado de manera muy laxa.Tambin "la comunidad" tiende a presentarse como una realidad dada, homognea, plana,sin conflicto. Los usos del trmino "comunitario" - "educacin comunitaria", "participacincomunitaria", "gestin comunitaria", etc. - cargan con la misma marca de polisemia yambigedad. (Cunha 1991; Pieck 1996; Torres y Tenti 2000).

La clsica aspiracin a "vincular escuela y comunidad" se ha ocupado poco de trabajar la

naturaleza de ese vnculo y de las dos entidades a vincular, ambas diversas, complejas ycruzadas por diversos actores, con intereses diversos y hasta antagnicos. De hecho, la"comunidad escolar" bsica, formada por alumnos, docentes y padres de familia, es una"comunidad" a construir, a partir de condiciones objetivas y subjetivas que tensan ms haciael conflicto que hacia la cooperacin, pues hay muchos intereses no coincidentes entrealumnos, docentes y padres/comunidad, los derechos de unos afectan a los de otros (porejemplo: el paro, como recurso para la defensa de los derechos laborales de los docentes, vaen contra del derecho y los intereses inmediatos de los alumnos y las familias), la dinmicade la institucin escolar es distinta a la comunitaria, etc. Al no asumir todo esto, la mentadaarticulacin termina plantendose entre dos entidades ficticias, y resulta siendo ella misma unintento ficticio y fallido. La propia expresin -vincular escuela y comunidades problemtica,pues ubica escuela y comunidad como entes separados y separables. De hecho, la escuelaes parte de la comunidad: la comunidad escolar es parte, con otras comunidades, de la

sociedad local; alumnos, docentes y directivos escolares son al mismo tiempo agentesescolares y comunitarios.

La "comunidad educativa", tan mencionada, es asimismo zona gris y de conflicto. Paraalgunos, sta se compone de alumnos, padres de familia, y equipo docente/directivo; paraotros, la comunidad local, las organizaciones comunitarias y los llamados "lderescomunitarios" son tambin parte de ella. El debate (Agosto 2001) en torno a una nueva leyorgnica de educacin en Venezuela es ilustrativo a este respecto. La nocin de "comunidadeducativa", y las relaciones y funciones atribuidas a cada uno de sus actores, fue uno de losejes centrales de discrepancia y debate entre los propulsores del proyecto propuesto desdeel Estado y los del proyecto propuesto desde la sociedad civil (Recuadro 3). Similaresdiscusiones se han dado en otros pases y en otros debates en torno a leyes y reglamentoseducativos en la experiencia reciente de Amrica Latina.

Aqu est en juego la vieja disputa por la demarcacin del "territorio escuela", susatribuciones y sus bordes (el "adentro" y el "afuera") as como de los roles y mbitos deresponsabilidad de los agentes ubicados en uno y otro lado. Si, tradicionalmente, la "aperturade la institucin escolar" al medio, a los padres de familia y la comunidad, era reivindicacindemocrtica de la sociedad civil frente al Estado y frente al aparato escolar, en la dcada delos 90 dicha "apertura" pas a ser poltica oficial, propuesta y defendida por los Estados y lasreformas estatales. Como muestra la discusin venezolana, la distincin no pasa hoy porEstado = menos apertura, sociedad civil = ms apertura, sino por el ngulo y la naturaleza deesa apertura y por los roles y mecanismos que entran en juego en la salida y entrada delos diversos actores.

En todo caso, cabe volver a insistir en que la "comunidad educativa" a la que se alude aqu

es, en verdad, "comunidad escolar", es decir, pensada desde y organizada en torno a laeducacin escolar o formal. La "comunidad educativa" abarca a la "otra" educacin, la extra-


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escolar, e incluye por tanto a una gama ms amplia de sectores, instituciones y actores,incluyendo los medios de comunicacin, los lugares de trabajo, investigacin, recreacin,produccin cientfica y cultural y, en general, todas aquellas instancias gubernamentales yno-gubernamentales involucradas en la oferta y la demanda educativa extra-escolar.

Recuadro 3

DEBATE SOBRE PROYECTO DE LEY DE EDUCACION EN VENEZUELADos visiones de la "comunidad educativa" y del papel de los diversos actores

Para el Proyecto presentado por el Parlamento venezolano (Proyecto de Ley Orgnicaelaborado por la Comisin de Educacin, Cultura, Deportes y Recreacin de la AsambleaNacional - PLOECEAN), la comunidad educativa est "formada por educadores, padres yrepresentantes, alumnos, personal administrativo y obrero de cada plantel. Podrn formarparte de ella, adems, personas vinculadas al desarrollo de la comunidad en general. (...) "lacomunidad educativa podr convenir la contribucin con aportes econmicos o medianteprestacin de servicios para la conservacin y mantenimiento del plantel, y el desarrollo delas programaciones de los proyectos pedaggicos. La sociedad de padres y representantesestar integrada por una asamblea general y una junta directiva elegida democrticamentepor la asamblea general. (...) "el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes reglamentar elfuncionamiento y cooperacin de los distintos sectores que integran la comunidad educativa".

Para el Proyecto presentado por la sociedad civil (Proyecto de Ley Orgnica de Educacin dela Asociacin Civil Asamblea de Educacin - PLOEANE) la comunidad educativa es "elconjunto de actores que participan en los procesos educativos que se generan en cadacentro educativo y las relaciones que se establecen entre ellos", entre los cuales semenciona a padres y representantes, educadores, estudiantes, personal directivo, personalde apoyo administrativo y obrero y, adems, personas y organizaciones de la comunidaddirectamente involucradas en la labor educativa, pero insiste en dos puntos que marcandiferencias importantes a este respecto con el proyecto oficial: (a) no debe permitirse que la

comunidad local tenga injerencia en los asuntos de la escuela (como s lo establece en formaexpresa el Proyecto de Redes Sociales del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes; (b)la labor de supervisin debe estar en primer lugar a cargo de la propia comunidad educativa(antes que de supervisores externos); (c) los padres de familia deben compartir, junto con losdocentes, la elaboracin y ejecucin de proyectos pedaggicos de plantel y de aula, laseleccin y evaluacin de los educadores, los programas de capacitacin laboral, lasexperiencias de servicio comunitario, la construccin y el mantenimiento de la planta fsica delos centros, la administracin de los recursos econmicos suministrados por el Estado para elpago del personal y los gastos de funcionamiento, la supervisin del rendimiento estudiantil yde los procesos pedaggicos, y la ejecucin y supervisin de programas de apoyosocioeconmico y mdico-asistencial a los estudiantes.

Fuente: Red de Veedores /Veedura de la Educacin en Venezuela

PARTICIPACIN

La participacin (social, ciudadana, comunitaria, popular) ha sido fundamentalmente unareivindicacin de los sectores y actores subordinados y de los sectores progresistas. En elterreno educativo, ha sido asimismo bandera del pensamiento y de las corrientes poltico-pedaggicas de avanzada. Hoy, el discurso de la participacin ha copado el discurso pblico,a nivel nacional e internacional, y es levantado por todos: el Estado, la sociedad civil, elmercado y la cooperacin internacional. No obstante, igual que con sociedad civil ycomunidad, la participacin que invocan, impulsan o reclaman los diversos actores, no esla misma. Esto explica en parte por qu la falta de participacin y de consulta permanececomo tema crtico levantado desde muchas OSC, y en particular desde los docentes y susgremios, mientras que del lado del Estado y las agencias se percibe un despliegue indito dela participacin a todos los niveles, tanto en la institucin escolar como en la poltica
http://veedores.org/_VEducacion/index_Educacion.htmhttp://veedores.org/_VEducacion/index_Educacion.htmhttp://veedores.org/_VEducacion/index_Educacion.htmhttp://veedores.org/_VEducacion/index_Educacion.htm


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educativa.

Bibliotecas enteras se han escrito sobre el tema de la participacin, y desde muy diversascorrientes y posturas. El discurso de la participacin ha alimentado histricamente opcionescomprometidas con el cambio poltico y social, la liberacin y la equidad, y tambin con elmantenimiento del status quo, la concentracin del capital y del poder en pocas manos, el

llano eficientismo y la reduccin de costos.

No obstante la abundante investigacin y produccin intelectual sobre el tema, persiste engeneral una visin ingenua y voluntarista de dicha participacin, sus condiciones,mecanismos y eficacia. Desde el nivel micro hasta el macro, se han acumulado muchasfrustraciones y fracasos, mostrando la enorme complejidad que reviste la instauracin de unacultura participativa en el seno de las instituciones, tanto del Estado, la sociedad civil, lasempresas y las agencias internacionales de cooperacin.

Tratndose de un concepto camalenico, ste requiere ser sometido en cada caso concreto ala pregunta: Participacin, para qu?. De aqu derivarn las preguntas y respuestasreferidas a actores, roles, niveles y mbitos de la participacin, y a las condicionesnecesarias para hacerla efectiva.

Puesto que la educacin es un derecho, un bien pblico y "asunto de todos", la "participacinen educacin" remite a un amplio conjunto de actores (individuales y colectivos), espacios,niveles, dimensiones, mbitos y alcances (Recuadro 4).

Recuadro 4

PARTICIPACION CIUDADANA EN EDUCACION

Actores Espacios Niveles Dimensiones mbitos Alcances

AlumnosPadres de

familiaDocentes

Org.comunitarias

Org.identitarias

Org.acadmicas

Org.filantrpicas

SindicatosMov. socialesPart. polticos

VoluntariadoMediosRedesOtros

Aula

Institucinescolar

Red escolar

Sistemaescolar

Sistemaeducativo

Polticaeducativa

Acceso/Asistencia/Uso

Informacin

Comunicacin

Consulta

Decisin

Administrativo

Curricular

Pedaggico

Diagnstico yprospectiva

Planificacin

Diseo

Ejecucin

Seguimiento

Sistematizacin

Evaluacin

Interpretacin, control yuso de resultados

Sub-nacional(estadual,

municipal, local)

Nacional

Supra-nacional(regional,

continental,

mundial)

No obstante, tradicionalmente la nocin y la prctica de la participacin en educacin hansido muy limitadas, persistiendo una fuerte delimitacin de mbitos, relaciones y roles.Hermetismo y autoritarismo han caracterizado tanto a la institucin escolar como al sistemaescolar, la poltica educativa y la cooperacin internacional en el terreno educativo. De hecho,la relacin bancaria, asimtrica y vertical destacada para el aula de clase, se reproduce a

todos los niveles: agencias-gobiernos, gobiernos-sociedad civil, reformadores-docentes,directivos docentes-docentes-padres-alumnos.


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La reforma educativa tradicional (Recuadro 5) en sta y en otras regiones se hacaracterizado por la falta de una estrategia de informacin, comunicacin y consulta con lasociedad en general, y con los docentes en particular. El diseo y la toma de decisiones enmateria de poltica educativa, se han visto tradicionalmente como una actividad sofisticada,altamente tcnica y especializada, que reclama saber experto y que no est al alcance delciudadano comn, e incluso de los especialistas en educacin. Paradjicamente, a la par que

ha avanzado la retrica participativa y el reconocimiento efectivo de la consulta y laparticipacin ciudadana como condicin de relevancia, eficacia y sustentabilidad de unaeducacin de calidad para todos, se ha acentuado la veta tecnocrtica y elitista de la polticaeducativa, que reserva al experto y a un know-how experto (nacional e internacional)decisiones crticas que pertenecen y afectan a todos.

Recuadro 5

La reforma educativa tradicional

Reforma "desde afuera" y "desde arriba ("bajar a la escuela", "aterrizar en el aula").

Reforma autoexplicativa (el cambio dado por bueno en s mismo). Reforma sectorial, desde y para el sector educativo, y desde un nico Ministerio: el deEducacin. Reforma escolar (del sistema escolar) ms que reforma educativa en sentido amplio. Reforma intra-escolar, es decir, centrada en la oferta, con escasa atencin a la demanda. Reforma del sistema escolar pblico, asumindose que la educacin privada no requierecambios. Reforma uniforme (igual para todos los pases en desarrollo, para todo el pas, etc.) Reforma parcial (centrada en ciertos componentes o niveles), sin visin sistmica. Reforma cuantitativa, interesada en insumos cuantitativos y resultados cuantificables,descuidando los aspectos cualitativos, fundamentales para la enseanza y el aprendizaje. Reforma blanco-negro, que dicotomiza las opciones de poltica: educacin bsica/superior,nios/adultos, educacin formal/no-formal, cantidad/calidad, etc. Reforma como discurso (la reforma confundida con el documento o con la propuesta dereforma). Reforma como evento, antes que como proceso permanente. Reforma a prueba de evaluacin, sin resultados claros, lecciones aprendidas ni rendicinde cuentas. Reforma a prueba de docentes, sin consulta ni participacin activa de los docentes.

Reforma a prueba de cambio, en virtud de todas las caractersticas anteriores.

Como ya se ha dicho, dada la tradicional reduccin de la educacin a la educacin escolar, eltema de la participacin en educacin ha remitido tradicionalmente a la educacin escolar ya la comunidad escolar local. No obstante, una vertiente y una tradicin muy importante departicipacin proviene precisamente de la otra educacin, la llamada educacin no-formalo extraescolar, por lo general vinculada a la educacin de jvenes y personas adultas. Eldiagnstico comunitario, el partir de la realidad as como de las necesidades y saberes de laspersonas, el dilogo como herramienta fundamental de enseanza-aprendizaje, la valoraciny el desarrollo de mtodos activos y participativos, etc. han sido acuados como distintivos dela educacin no-formal, de la educacin de adultos, y muy especficamente del movimientode educacin popular en Amrica Latina. Esta tradicin poltico-pedaggica, por la cual estaregin es conocida a nivel internacional, ha permanecido al margen del sistema, la poltica yla reforma escolares.

A su vez, el tema de la participacin se ha centrado tradicionalmente en torno a la institucinescolar (ms que en el sistema escolar y su reforma, o en el mbito ms amplio de la poltica

educativa) y a dos espacios: uno interno -el aula- y otro externo - la comunidad.Curiosamente, la institucin escolar como tal se mantuvo durante mucho tiempo como unacaja negra, poco analizada en sus pautas, sus relaciones y su dinmica internas, y en esa


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medida ajena al tema mismo de la participacin. Hoy, empieza apenas a reconocerse lacomplejidad de la micropoltica institucional de la escuela, cruzada por una lucha de poder yuna lucha cultural entre alumnos, docentes, administradores y padres de familia, tanto por elsignificado de la educacin y de la escuela como por los recursos y los espacios. Enausencia de esta comprensin, la institucin y la comunidad escolar aparecen como merosrepositorios de directrices, y su falta de aplicacin como problema de comprensin y de

ejecucin de lo normado. (Ball 1989; Ezpeleta 1996; Ezpeleta y Furln 1992; Frigerio, Poggi yGiannoni 1997; Anderson 1999).

Hay diversas aproximaciones a los niveles de participacin. Orrego (en Gobierno de Chile2001c) distingue siete niveles: 1) Manipulacin: el objetivo es gestionar el apoyo ciudadano apartir de una participacin que es mas bien nominal (por ejemplo, comits consultivosmeramente formales); 2) Informacin: se provee informacin sobre derechos,responsabilidades y opciones; 3) Consulta: los ciudadanos son invitados a opinar; 4)Representacin: implica algn grado de influencia, principalmente a travs de representantesciudadanos en rganos directivos o consultivos; 5) Asociacin: el poder se redistribuyemediante la negociacin entre ciudadanos y autoridades. 6) Poder delegado: los ciudadanosparticipan en el proceso de toma de decisiones o de ejecucin; 7) Control Ciudadano: losciudadanos administran el programa o el curso de accin.

En el campo educativo, la participacin ciudadana entendida como toma de decisiones ocontrol es mas bien excepcional, tanto a nivel micro como macro. La nocin ms extendidade participacin es la que la asocia a acceso, asistencia o uso del servicio educativo (dehecho, as est categorizado este indicador en muchos glosarios internacionales). Priman lascomprensiones instrumentales (participar como ejecutar o gestionar un plan o una accindefinidos por terceros) y contributivas (participar como dar: dinero, trabajo, tiempo,respuestas correctas, etc) del trmino. A nivel de la institucin escolar, predomina laparticipacin nominal (docentes, alumnos, padres y comunidad). En el plano de la poltica y lareforma educativa operan todos estos niveles, con variaciones importantes entre actores yentre pases, y se observa una tendencia cada vez mayor a la informacin y la consultaciudadana amplia. (Tenti 2001; Torres y Tenti 2000).

La participacin (en la escuela, en el programa no-formal, en la gran reforma) se abre conmayor facilidad hacia los aspectos administrativos. Currculo y pedagoga (el qu y el cmose ensea, el qu y cmo se aprende) son palabras mayores, y se mantienen reservadascomo mbitos de especialistas, expertos en el nivel macro y docentes en el nivel de laescuela y el aula de clase. Tampoco los docentes tienen acceso a las grandes definicionescurriculares y pedaggicas que emanan de la administracin central. El propio lenguaje en elque estn presentados estos documentos y propuestas inhibe por lo general, antes quealienta, la participacin ciudadana.

En cuanto a las fases del proceso, en el nivel micro (escolar) el diagnstico aparece comouna esfera pasible y necesitada de participacin, particularmente para la deteccin denecesidades y para la apropiacin inicial del plan o el proyecto. El diagnstico comunitario hasido incorporado desde hace mucho a diversos sectores y actividades, incluido el sector

educativo, en muchos pases y programas. Los Proyectos Educativos Institucionalesplanteados para la institucin escolar en los ltimos aos cuentan asimismo con uncomponente de diagnstico, abierto por lo general a la participacin de los padres de familia yla comunidad. Las restantes fases del proceso -planificacin, diseo, ejecucin, seguimiento,sistematizacin, evaluacin, interpretacin, control y uso de los resultados, escapan por logeneral a la participacin e incluso a la informacin de quienes participan en el diagnstico.

A nivel macro, el de la poltica educativa, todo el proceso se mantiene fuertementeconcentrado en la administracin central, con creciente peso de las agencias internacionales,las cuales elaboran adems sus propios diagnsticos de pas. Dichos diagnsticos eranhasta hace poco de circulacin restringida, pero cada vez ms estn siendo accesibles atravs de las pginas web. Slo en muy pocos casos llegan a hacerse evaluacionesintegrales de los procesos de reforma, y/o de los proyectos financiados por la banca

internacional, entre otros dado el continuo recambio de autoridades y de planes. Dichasevaluaciones, en todo caso, no llegan a hacerse pblicas.


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La participacin, para que se d, requiere ciertas condiciones. Suelen destacarse comorequisitos de una participacin autntica y efectiva:

empata y credibilidad bsicas: quienes participan requieren confiar en la honestidad dequien convoca a la participacin, comprender y valorar el sentido y el impacto de su

participacin, y ver los resultados;

informacin: para participar se requiere informacin bsica de aquello que es tema u objetode la participacin, as como de los mecanismos y reglas del juego de dicha participacin.

comunicacin: participacin requiere dilogo, capacidad de ambos lados para escuchar yaprender.

condiciones, reglas y mecanismos claros: no bastan las buenas intenciones, esindispensable asegurar las condiciones (materiales, institucionales, de tiempo, espacio, etc.)para facilitar la participacin no como un fin sino como un medio para un fin, evitando questa se convierta en una carga, en una fuente adicional de tensiones o en un ejercicio intil.(Anderson 1999)

asociatividad: la participacin debe tener en cuenta y potenciar, antes que negar, laexperiencia asociativa de las personas y los grupos involucrados. (Gobierno de Chile 2001a).No existen a la fecha indicadores claros para medir el carcter democrtico y participativo delas reformas educativas. Descentralizacin y autonoma de la institucin escolar handevenido en indicadores positivos para medir el avance de las actuales reformas. (Recuadro6). No obstante, ni la descentralizacin ni la autonoma escolar aseguran por s mismasmayores o mejores niveles de participacin, consulta o democracia. Descentralizar puedeimplicar meramente desplazar y multiplicar el poder centralizado en varios poderes, tambinconcentrados, a niveles intermedios y locales. Autonomizar la escuela puede significardesentenderse de ella, abandonndola a sus propias fuerzas y debilidades, o bien unaautonoma coja, referida solo a aspectos administrativos (e incluso slo a una porcin de

estos), y no tambin a los curriculares y pedaggicos. Como se ha sealado y comprobadoempricamente, si no se asegura la autonoma (lase competencia) profesional de losequipos docentes, la autonoma escolar puede redundar en deterioro adicional, antes que enmejora, de la calidad y la equidad en la oferta educativa y en los aprendizajes (Aponte 2001;Vargas Gonzlez 2001; Rivas 2001).

Recuadro 6

Principales indicadores del estado de las reformas educativas en Centroamrica,Panam y Repblica Dominicana

SAL C.RIC GUA HON PAN R.DO NIC

Propuesta nacional de reforma

Proceso de consulta 3 2 3 2 2 3 2

Plan Decenal 3 2 1 1 2 3 1

Reforma integra todos los niveles educativos 2 2 1 1 2 3 1

Gestin y gerencia administrativa

Reforma del marco legal 2 2 2 1 2 2 1

Sistemas de informacin 1 2 2 1 1 2 2

Reajustes en los sistemas de supervisin 1 1 1 1 1 1 1


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Descentralizacin y participacin de la comunidad

Desconcentracin a nivel regional odepartamental

3 2 2 2 2 2 2

Escuelas administradas por los padres 3 0 3 2 0 0 3

Transferencia de los recursos a las escuelas

3

2

3

0

2

1

3

Reforma curricular

Diseo y distribucin de textos 3 3 3 3 3 3 3

Actualizacin de planes y programas 3 2 3 1 3 3 3

Reformas al sistema de formacin docente 2 1 1 1 2 2 1

Modelos innovadores de capacitacin 1 1 1 2 2 2 1

Establecimiento de estndares curriculares 2 2 2 2 2 2 2

Pruebas estandarizadas de evaluacin 2 2 2 2 2 2 2

Informtica educativa 1 3 2 1 2 3 1

0= sin definir 1=planificado 2=ejecucin nacional 3=ejecucin avanzadaFuente: Comisin Centroamericana para la Reforma Educativa/PREAL 2000.

III. PARTICIPACION CIUDADANA EN EDUCACION: VIEJOS ACTORES, NUEVASTENSIONES, FORMAS EMERGENTES

Para bien y para mal, el edificio educativo convencional se est resquebrajando, conaperturas y rupturas que implican redistribuciones de poder y emplazamientos a la culturaescolar convencional. En qu direcciones vayan finalmente orientndose estos cambios, a

favor de qu proyecto poltico y social, y con qu resultados, depender en buena medida dela propia capacidad de la sociedad civil y de sus organizaciones, y principalmente de lossectores y actores que forman parte directa de la comunidad educativa, para participar endicho reordenamiento.

Las experiencias seleccionadas, que se incluyen ms adelante y que muestran diversas rutasde lo posible, slo pueden comprenderse y valorarse adecuadamente al contrastarlas con loque vienen siendo las tradiciones y las inercias dominantes en el campo de la participacinciudadana en educacin. Por eso nos ocupamos aqu de esbozar lo que constituye,precisamente, materia de desafo.

Alumnos

Los alumnos han sido tradicionalmente los grandes relegados de la participacin, al menosen los tramos inferiores del sistema escolar. A nivel de la educacin superior, la organizaciny la participacin estudiantiles adquieren por lo general otras dimensiones.

En esto inciden varios factores: la edad, la propia condicin de alumnos (reforzada por lacondicin social, tnica y de gnero de los y las alumnos concretos), y la incomprensin entorno a lo que implican la educacin y el aprendizaje. En una cultura que asocia niez yjuventud con dficit y con incapacidad, no se concibe que nios y jvenes sean tambinycon prioridad - sujetos de informacin y de consulta, y fuente de aporte significativo, en tornoa sus necesidades de aprendizaje y a lo que ellos perciben como bueno en educacin, en elhogar, en la escuela, en los medios de comunicacin, etc. La edad adulta se ha concebidocomo edad tarda, y no propicia, para el aprendizaje; el alumno adulto es considerado unalumno a destiempo, y la educacin de adultos una educacin remedial y compensatoria

destinada a lidiar con el analfabetismo y la subescolarizacin. La propia condicin dealumnos, ms all de la edad, ubica a quien aprende como alguien que no sabe, como


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ignorante. Todo esto se asienta en una incomprensin fundamental acerca de qu son ycmo operan la enseanza y el aprendizaje: se considera innovador un mtodo o una tcnicaparticipativa cuando, en verdad, el aprendizaje solo puede ser participativo, porque de otromodo no hay aprendizaje. Hablar de aprendizaje participativo debera ser redundante, puesno existe tal opcin.

La problemtica de la participaciny las propias nociones como las de el alumno en elcentro, enfoques y mtodos centrados en el alumno, escuelas amigables, etc.- serestringe fundamentalmente al espacio del aula, como una reivindicacin de los alumnos enel mbito pedaggico (relaciones y mtodos expresamente participativos de enseanza-aprendizaje). La idea de que los alumnos (nios, jvenes, adultos) pueden y deben participaren otros mbitos y dimensiones de lo educativo, ms all del aula de clase, contina siendoajena, e incluso inaceptable, para muchos padres, docentes y decisores a nivel local,nacional e internacional.

Tambin los jvenes han empezado a reclamar informacin y consulta en torno a lasreformas educativas, ya no slo a nivel universitario sino tambin secundario. Viene dndose,en general, mayor atencin a la juventud y a su participacin en distintos mbitos. Tambinatencin a los nios a travs de consultas en varios pases, en torno a qu clase de

educacin y de escuela quieren.

Las experiencias que incluimos al respectoen Ecuador y Brasilmuestran aristasdiferentes de este rol ms significativo que ha empezado a asignarse a nios y jvenes msall del aula, en la institucin escolar y en la poltica educativa nacional.

Docentes

El tema de la participacin docente ha sido ubicado tradicionalmente en dos extremos: el aulade clase y la gran reforma educativa. La docencia ha sido concebida como una profesin oun oficio eminentemente de aula, correspondiendo al director o directora la comprensin y elmanejo de la institucin escolar como totalidad. Por otro lado, se ha dicho siempre que cadamaestro y maestra goza de autonoma en el aula. Con ello, el tema mismo de la

participacin docente en el mbito escolar ha quedado negado como tema. En el planomacro, el de la poltica y la reforma educativa, la interlocucin Estado-dirigentes gremialescuando se da- se ha considerado por ambas partes como el mecanismo corriente, e inclusonico. No obstante, tanto en el nivel micro como en el macro, directivos, docentes de aula ygremios docentes han reclamado sistemticamente, histricamente, por dficit deinformacin, consulta, y participacin.

La investigacin en el campo de la participacin docente muestra que existen cuatro temasen los que los docentes vienen pidiendo recurrentemente mayor participacin, en la forma deconsulta y toma de decisiones: el presupuesto, temas relativos al personalseleccin,formacin, promocin, etc.-, el currculum y la pedagoga. (Anderson 1999).

Lo cierto es que la reforma tradicional, como ya se ha dicho, ha contado con los docentesfundamentalmente como ejecutores de un plan que se disea arriba y se espera baje a laescuela y se concrete en las aulas va regulaciones y capacitacin docente. Esta ltima sepiensa como instrumental a las necesidades de la reforma ms que al desarrollo profesionalde los docentes. En general, se ha prestado escasa atencin a los saberes, necesidades yvoluntades de quienes son convocados como sujetos y aliados del cambio.

La participacin y la consulta se han incorporado por ello como nuevas reivindicacionesdocentes, ya no slo a nivel de los gremios y las dirigencias gremiales sino de los docentesen general. En la medida que las reformas afectan cada vez ms directamente a la escuela,la cultura escolar y las condiciones del trabajo docente, la reaccin docente se vuelvetambin cada vez ms generalizada. Este ha sido el caso, en los ltimos aos, de medidastales como la descentralizacin, la evaluacin del desempeo docente, la gestin comunitariade la escuela, la extensin de la jornada escolar, y la introduccin de nuevas tecnologas,

todo esto en el contexto de un deterioro real y simblico de la profesin docente y de laeducacin pblica. A lo largo de los 90s, el enfrentamiento Estado/reforma y


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docentes/gremios docentes se polariz en muchos pases, y las huelgas magisteriales fueronnumerosas y prolongadas.

No se trata entonces slo de los contenidos de la reforma sino tambin, y quizs sobre todo,de los mtodos de la reforma. La histrica resistencia docente es una resistencia a lareforma educativaes decir, a este modo de pensar e intentar hacer reforma y no

necesariamente al cambio educativo. De hecho, la innovacin espontnea, surgida de laescuela y de la iniciativa de los docentes, es abundante y frtil en esta regin, aunque estsubvaluada y poco sistematizada por el Estado, las instituciones acadmicas, las agenciasinternacionales y los propios docentes y sus organizaciones.

Los escasos resultados logrados por las reformas educativas en la dcada pasada hanreafirmado la necesidad de re-pensar la reforma tradicional, y los roles tradicionalesasumidos en sta por el Estado, la sociedad civilincluidas las organizaciones docentes - ylas agencias internacionales.

Este camino, afortunadamente, ha empezado ya a andarse. En algunos pases y Ministeriosde Educacin hay mayor conciencia acerca de la necesidad de un acercamiento mayor, ydiferente, con los docentes y sus organizaciones. Por su parte, las organizaciones docentes

estn en un interesante proceso de cambio, advirtiendo la necesidad de una mayorcapacidad y actitud propositiva frente a la educacin y el cambio educativo; de nuevasestrategias y mtodos de lucha sindical; de reconciliarse con la ciudadana y evitar elaislamiento del movimiento docente; de mayor articulacin e intercambio entreorganizaciones sindicales; y de fortalecer movimientos poltico-pedaggicos en defensa de laescuela pblica y de su calidad.

En este contexto, germinan algunos procesos promisorios de negociacin y acuerdo Estado-gremios docentes en torno al tema educativo y sindical. Destacamos aqu dos de ellos,ambos recientes y an imprevisibles en su desarrollo futuro: el uno, a nivel nacional (Chile) yel otro a nivel provincial (Argentina).

Padres de familia y comunidad

La participacin comunitaria - en la que se incluye por lo general indiferenciadamente alsubconjunto padres de familia (y apoderados o representantes) y al conjunto ms ampliocomunidad es un viejo tema y un viejo problema de la educacin, escolar y no-escolar. Noobstante sus aos de vida, su importancia y su reiterada vigencia, la participacincomunitaria:

a) ha permanecido mas bien en el nivel de la normativa, poco analizada (en general y encada caso concreto) y raramente traducida en estrategia y en plan, lo que implicaraintervenciones coherentes y sostenidas en diversos planos: legislacin, informacin,comunicacin, consulta, educacin, capacitacin de los diversos actores, etc;b) encarada usualmente en relacin a la institucin escolar (cada familia en relacin con suhijo o hija, cada comunidad escolar en relacin con su escuela) y no tambin al conjunto del

sistema escolar o de la poltica educativa.c) restringida a los aspectos administrativos, con escasa o nula apertura a la comprensin yel aporte en los aspectos vinculados a la enseanza y el aprendizaje, los queverdaderamente importan y son el objetivo mismo de la educacin; yd) centrada en aspectos materiales y monetarios (cuotas, construccin, mano de obra) o bienentendida como asistencia a reuniones convocadas por la escuela; ye) pensada de manera unilateral: qu pueden hacer los padres de familia y la comunidad porla escuela y por los alumnos en tanto escolares, y no tambin a la inversa: qu puede hacerla escuela por los padres y la comunidad, que puede aprender de ellos, etc.; por otra parte, elaporte que hacen padres y comunidad tiende a invisibilizarse o a no valorarse por el sistemaescolar y la poltica educativa, empezando por el sacrificio y las expectativas que significanpara los pobres enviar a sus hijos a la escuela, e incluyendo la vigilancia sobre las tareasescolares, la motivacin hacia el estudio de los hijos y hacia el propio estudio, la asistencia a

reuniones y actos, el trabajo voluntario, la participacin en instancias organizadas por laescuela, y las contribuciones en especie y en dinero, que permanecen como los costos


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ocultos y los sostenes ocultos de la educacin escolar.

Los defensores de la participacin autntica proponen que las familias y comunidadesdeberan participar en diversas dimensiones del quehacer escolar incluyendo (a) la gestin yla toma de decisiones, (b) la organizacin para la equidad y la calidad, (c) el currculum y sumanejo en el aula, y (d) el apoyo educativo en el hogar (Anderson 1999). Esto implica una

poltica y un planno slo de cada institucin escolar individualmente sino de la polticaeducativa en su conjunto- destinados al trabajo continuado con los padres y los agentescomunitarios para acercarlos a la comprensin de la cultura escolar, y, al revs, la instalacinde dispositivos, tambin a nivel macro y micro, para acercar la poltica educativa y escolar ala comprensin de las visiones, necesidades y expectativas de las familias y lascomunidades.

En las reformas escolares iniciadas a fines de 1980 e inicios de los 1990s, en Amrica Latinay en el todo el mundo en desarrollo, cobr empuje la "participacin de los padres defamilia, la participacin comunitaria", la "gestin comunitaria", la "autogestin escolar". Estefue, como se ha dicho, un componente transversal de las reformas y una recomendacinfuerte en los proyectos de mejoramiento de la calidad de la educacin financiados yasesorados por la banca multilateral. De hecho, muchas de las mejores prcticas

destacadas por gobiernos y agencias en los 90s y en la actualidad giran en torno a estecomponente.

La participacin comunitaria estuvo inspirada en dos objetivos fundamentales: (a) el apoyomonetario y en trabajo de la comunidad local a fin de solventar los costos de la educacin(polticas de "financiamiento compartido" o "recuperacin de costos") y (b) un mayor controlsobre la escuela y sobre los docentes en particular, a travs de diversas instancias departicipacin y gestin cuyas atribuciones incluyen (con importantes variaciones entre pases)comprar insumos, elegir directores, vigilar la asistencia docente, pagar salarios y decidirincentivos docentes, y participar en la elaboracin del llamado Proyecto EducativoInstitucional (tambin con denominaciones distintas en los distintos pases). La participacinde los padres y de la comunidad est fundamentalmente centrada en los aspectosadministrativos, y sigue siendo muy dbil la apertura hacia la participacin en los mbitos

curricular y pedaggico.

De este impulso comunitario sobre la institucin escolar han surgido procesos y resultadoscontradictorios y desiguales en y entre los distintos pases y programas. Esto, unido a la faltade evaluacin y a las dificultades de comparabilidad entre experiencias, hace difcil hoy sacarconclusiones respecto de resultados e impactos. Algunas de las experiencias ms radicalesen este aspecto comunitario son a la vez las ms destacadas y las ms controversiales, entreotros porque afectan diferencialmente a los diferentes actores de la comunidad escolar: loque unos pueden percibir como conquista, puede ser percibido como prdida por otros. Antesque favorecer el acercamiento y la alianza, muchas de estas medidassobre todo por elmodo como han sido planteadas y llevadas a la prctica- han contribuido a favorecer unadisociacin an mayor e incluso un enfrentamiento entre docentes/escuela y padres defamilia/comunidad.

Estudios muestran que estas experiencias de participacin comunitaria son aun incipientes, amenudo ms formales que reales. Los mbitos curricular y pedaggico, fundamentales en laenseanza y el aprendizaje, permanecen por lo general vedados a dicha participacin eincluso a la informacin y comprensin por parte de las familias, la comunidad local y lasociedad nacional. (Torres 2000a;Torres y Tenti 2000).

Algunas de las experiencias seleccionadas son ejemplos de estas formas emergentes,hbridas y difciles de clasificar dentro de las categoras convencionales (educacin formal/no-formal, pblico/privado, etc), en las que padres y comunidad pasan a asumir otra clase deroles en relacin a la institucin escolar.


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Otras Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Como ya se ha dicho, la irrupcin de las OSC y la creciente visibilidad y peso de stas tantoen el dilogo y gestin de proyectos como en el dilogo y gestin de polticas pblicasobedece a varios factores. En esto estn comprometidos visiones e intereses de los diversosactores: los Estados, las agencias internacionales, y las propias OSC.

A un nivel general, el Nuevo Contrato Social y las nuevas normas de gobernabilidad que sehan instalado a nivel mundial como polticamente correctas en los ltimos aos, incluyen lareafirmacin de la democracia representativa, la participacin de la ciudadana, el impulso dela consulta, los consensos, las redes, las alianzas. Esto, unido a la expansin acelerada delas TICs (y en particular del correo electrnico y el Internet), ha hecho que empiece ahablarse incluso de una sociedad civil global y, en todo caso, ha puesto a todos los actorese instituciones en la situacin de abrirse a un mayor contacto con el mundo exterior,acercarse al ciudadano comn, volver ms accesible la informacin y ser, de modo general,consecuentes con el discurso de la participacin ciudadana, la rendicin de cuentas, y latransparencia de la informacin y de las acciones.

Las agencias internacionales y la sociedad civil

En los ltimos aos, la mayora, si no todas, las agencias internacionales vienenpromoviendo activamente la organizacin y el fortalecimiento de las ONGs, y adoptando lanocin ms amplia de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), en todo el mundo. Dehecho, han sido por lo general las agencias, ms que los gobiernos, las que han presionadopor esta mayor apertura hacia la sociedad civil, la consulta y la participacin ciudadana. Labanca multilateral ha asumido un claro liderazgo y viene asignando creciente importancia yfinanciamiento para el desarrollo de las OSC (Recuadro 7).

Desde el punto de vista de las agencias y de los Estados/gobiernos, las OSC son importantesporque pueden (Shamsie 2000): ayudarles a mejorar su imagen, legitimando su carcterdemocrtico, abierto, plural, etc., y contribuyendo a atenuar la vigilancia social y la crtica a laque estn sometidos tanto gobiernos como agencias; inyectar nuevas ideas y dinamismo;

reducir costos y sustituir servicios tradicionalmente prestados por el Estado, asegurandomaneras ms costo-eficientes de prestar dichos servicios a la poblacin. A su vez, para lasOSC, la relacin con gobiernos/Estados y agencias internacionales reviste a su vezimportancia en un mundo crecientemente globalizado y en el cual las polticas nacionalesestn crecientemente influenciadas desde el exterior. Al mismo tiempo, acceder a estosniveles y relaciones incrementa su propio estatus y su legitimidad domstica e internacional,y su capacidad para negociar, obtener y manejar recursos.

La participacin ciudadana en relacin al Estado y a la cuestin pblica puede tener distintosmodos y niveles de concrecin (Chile 2001b,c): (a) Participacin instrumental: Las personas uorganizaciones cuentan fundamentalmente como usuarios-clientes; una vez obtenido elresultado deseado, la accin se disuelve; (b) Participacin ejecutora y administradora: Lossujetos son vistos y se ven como gestionadores del programa o el proyecto. Este tipo de

participacin se fomenta en la conviccin de mejorar la gestin y los resultados esperados;(c) Participacin consultiva: Los ciudadanos o los grupos son llamados a opinar en torno a unplan o propuesta, pasndose as de la informacin (una sola va) a la comunicacin (ida yvuelta); y (d) Participacin decisoria: La participacin incluye la toma de decisiones y elcontrol tanto del proceso como de los resultados. Quienes participan se tornan, en esamedida, co-productores y co-responsables de uno y otros.

De hecho, hay posiciones y decisiones diferentes respecto al rol de gobiernos y agenciasinternacionales en torno a la sociedad civil, su fortalecimiento y participacin. En unos casos(agencias como el PNUD, el BID y gobiernos como el de Chile en la actualidad) se proponeque sea la propia sociedad poltica la encargada de proponer un Nuevo Contrato Social queincluya una poltica de participacin ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil. Estapostura implica aceptar la necesidad de un fortalecimiento paralelo y mutuo, entre Estado y

sociedad civil, y en la interlocucin entre ambos. En otros casos, agencias y OSC asumendicho fortalecimiento como necesariamente autnomo, surgido de la propia sociedad civil, e


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incluso en abierta confrontacin con el Estado y con las (o con algunas) agenciasinternacionales.

Asimismo, quienes realizan anlisis comparativos al respecto concluyen que existendiferencias importantes en la estrategia y los enfoques que adoptan, respectivamente, elBanco Mundial y el banco regional, en este caso, el BID (Banco Interamericano de

Desarrollo), en relacin a la sociedad civil. Para el BM, el ingreso de la sociedad civil serauna apuesta de presin a los Estados/gobiernos para lograr cambios que vayan en el sentidode una mejor gobernabilidad; el BID buscara mas bien propiciar la alianza Estado/sociedadcivil para impulsar, juntos, el desarrollo econmico y social, y una mayor democracia en elinterior de los pases. La visin del BM en relacin al papel de la sociedad civil se asocia auna visin desde el mercado; la visin del BID se asocia a una visin ms ligada al Estado ya la agenda de modernizacin del Estado, ms prxima al pensamiento y la tradicinlatinoamericanas (Rabotnikof, Riggirozzi y Tussie 1999; Tussie et.al. 2000). Estas diferenciasde concepcin y estrategia se ven reflejadas en las respectivas instancias y mecanismos definanciamiento y de participacin de las OSC tanto en relacin a los bancos como a losproyectos negociados con los Estados. De hecho, por ejemplo, iniciativas de fortalecimientode la sociedad civil desde el Estado, como el que viene dndose en el caso chileno, cuentancon el apoyo tcnico y financiero del BID (Gobierno de Chile, 1990a,b,c; Castillo y Osorio,

2001).

Recuadro 7

LOS BANCOS Y LA SOCIEDAD CIVIL

El Banco Mundial y la sociedad civil

El desarrollo internacional se est desplazando cada vez ms hacia las alianzas entregobiernos, donantes, sector privado y sociedad civil, como el modo ms efectivo de lograrbeneficios econmicos y sociales sostenibles. En estas alianzas multisectoriales, las

organizaciones de la sociedad civil (OSC) juegan un rol especialmente crtico, ayudando aamplificar las voces de los pobres en las decisiones que afectan sus vidas (World Bank,2000:3).

El Banco ha encontrado que involucrar a los grupos de la sociedad civil en el dilogo deproyectos y de poltica construye apropiacin local del proceso de desarrollo y mejora eldiseo, la ejecucin y la sostenibilidad del proyecto (World Bank 2000:3).

Desde el punto de vista del Banco Mundial (BM), que enmarca su misin en el objetivo dereducir la pobreza, el capital social - definido como las normas y redes que facilitan laaccin colectiva y expresado en las redes solidarias de las organizaciones sociales - esindispensable para combatir la pobreza. La participacin de la sociedad civil se valora, as, endos perspectivas: en tanto capital social y en tanto elemento que asegura la gobernabilidad y

sustentabilidad de los proyectos. El BM no ofrece financiamiento directo a las ONGs sino alos gobiernos nacionales y provinciales, pero abre en estos proyectos oportunidades para lasOSC. La llamada Estrategia de Apoyo al Pas (Country Assistance StrategyCAS) del BMestablece, para cada pas, reglas claras y especficas para la cooperacin, en las que seespecifica el grado de apertura a otros actores.

El BM inici el trabajo con ONGs en 1981. Al ao siguiente, en 1982, se creaba el Grupo deTrabajo para el Seguimiento del Banco Mundial por parte de las ONGs (GTONG), un forumen el que las OSC en los pases prestatarios del BM pueden tener voz en relacin a laspolticas globales. Es un organismo descentralizado con seis grupos regionales queinteractan con el BM (Banco Mundial 1998).

A lo largo de las dos ltimas dcadas, el BM ha dado un enorme impulso al trabajo con la

sociedad civil, ampliando el espectro de las ONGs e incluyendo a sindicatos, institucionesacadmicas, fundaciones empresarias, organizaciones de base, religiosas, cvicas, gobiernosprovinciales y locales. Decidi asimismo entrar en contacto directo con los pobres, sin la


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mediacin ni de gobiernos ni de OSC. El proyecto Voices of the poor (Voces de los pobres)recolect las voces de ms de 60 mil mujeres y hombres pobres en 60 pases, en unesfuerzo sin precedentes por comprender la pobreza desde la perspectiva de los mismospobres.

Este desarrollo del flanco sociedad civil en las operaciones del BM ha trado consigo

importantes reajustes a nivel institucional. Lo antiguos Oficiales de Enlace con ONGspasaron a ser Especialistas en Sociedad Civil y Desarrollo Social, y han sido ubicados encada una de las representaciones locales del BM. En junio de 1998 el Equipo Regional deSociedad Civil del BM public una Estrategia Regional para el Trabajo con la Sociedad Civilen Amrica Latina y el Caribe para los aos fiscales 2000 y 2001, Facilitando las Alianzas, elDilogo y las Sinergias", la cual orienta la ejecucin de Programas Nacionales de Accin entoda la regin.

Segn analiza el propio BM (Banco Mundial 1998), en las dos ltimas dcadas las relacionesentre el BM y las OSC pasaron por tres etapas: 1) una primera etapa de bajo nivel deinteraccin, 2) hacia fines de los 80 se da una interaccin creciente, principalmente conONGs intermediarias, pero signada por una relacin antagnica; 3) una tercera etapa,iniciada a mediados de 1990, en la que se reduce el antagonismo dado que el BM comienza

a incorporar un discurso ms participativo en su enfoque de desarrollo. En los ltimos aos,el BM percibe que su relacin con las OSC ha entrado en una cuarta etapa, ms compleja, lacual incluye: esfuerzos del BM por relacionarse con una gama ms amplia de OSC ycomprender los diversos intereses en juego; creciente aprendizaje; respeto mutuo y unacomprensin profunda del rol de cada una de las partes; y necesidad de contar con unenfoque de alianzas en pro del desarrollo. En esta ltima etapa, el BM afirma que AmricaLatina y el Caribe ha encabezado los empeos del BM por implementar una estrategia detrabajo con la sociedad civil. Afirma tambin que hay un aumento en las relaciones entre losgobiernos, la sociedad civil y el BM en la regin, y lo atribuye a varios factores: los crecientesdesafos que enfrentan los gobiernos, la capacidad mejorada de las OSC para participar endilogos de poltica y en la prestacin de servicios sociales, el liderazgo de la gerenciaregional del Banco, y el creciente nmero de especialistas en sociedad civil que trabajan enel campo identificando posibles aliados entre las OSC.

Forman parte de la nueva estrategia de trabajo del BM con la sociedad civil:

Una mayor participacin de los beneficiarios de los proyectos. Impulso a la conectividad y a la organizacin de redes entre los diversos actores. Un acercamiento proactivo a los diversos sectores de la sociedad civil en cada pas. Organizacin de foros con OSC en diversos pases para discutir la Estrategia de

Apoyo al Pas. Fomento de alianzas y consultas. Identificacin e intercambio de mejores prcticas o casosexitosos. Incremento de la responsabilidad empresaria, la filantropa y el voluntariado.

Fuentes: Sitio web del Banco Mundial,Social Capital for DevelopmentBanco Mundial1998.The World Bank, NGOs and Civil Society.World Bank,Voices of the Poor.

El BID y la sociedad civil

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) viene otorgando creciente importancia ala participacin ciudadana, tanto en las ideas sobre cmo fortalecer la democracia yel desarrollo, como en los procesos y mecanismos para alcanzarlos. El BID seencuentra empeado en la bsqueda de una "nueva institucionalidad" que incorporela participacin de la sociedad civil en sus actividades con los gobiernos. En esemarco, el BID viene apoyando en diversos pases la profundizacin del dilogo elE

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