Participación y sociedad civil en Bogotá 2003

Participación, Racionalidad Colectiva y Representación en Bogotá, No.1

LA CONSTRUCCIÓN DEL CIUDADANO Y LA SOCIEDAD CIVIL: PARTICIPACIÓN, RACIONALIDAD COLECTIVA Y REPRESENTACIÓN EN BOGOTÁ (2001-

2003) DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL SOCIAL Por John Sudarsky, Ed.D.

En este ensayo buscamos registrar y resumir la conceptualización, las acciones realizadas y los nuevos retos que se presentan para aumentar el Capital Social de Bogotá, con énfasis en datos y hechos que permitan validar las aseveraciones que aquí se hagan. Trataré de no expandirme mas de lo indispensable sobre temas que se han de presentar en otras ponencias del seminario. Se estarán mezclando elementos analíticos y una narrativa de cómo ellos se fueron desarrollando a lo largo de la administración Mockus (2001-2003). Primero se presentarán algunos antecedentes analíticos y decisiones políticas que se tomaron aún antes de iniciar la administración y algunos principios y esquemas que guiaron la acción que se llevó a cabo. En la segunda parte nos concentraremos en los elementos del Acuerdo 13 y la Planeación Local Participativa. En la tercera se mirarán los ajustes institucionales que comenzaron a producirse y se implementaron de acuerdo con las conceptualizaciones, especialmente la acción del Alcalde Mayor en los encuentros de rendición de cuentas y los esfuerzos dentro del programa de Localidades Fuertes, en buena medida alrededor de proveerle a los alcaldes locales elementos para su acción. En cuarto lugar se describirán los esfuerzos orientados a precisar la representación política y con ello la capacidad de ejercer la ciudadanía el control social y el llamado a cuentas. En este punto se presentarán los elementos del Mapa Político, la propuesta de la Circunscripción Electoral Unipersonal (CEU) y la Territorialización de la inversión. En quinto lugar se presentará la evolución de los anteriores temas en la esfera política nacional, específicamente frente a la representación de Bogotá en el Congreso y otros temas contenidos en la discusión de la Reforma Política y la propuesta de Referendo. En sexto lugar se elaborará sobre los resultados encontrados en el análisis de los resultados de Densidad y Articulación de la Sociedad Civil Local en Bogotá, y los retos que ellos arrojan. Finalmente los anteriores elementos se tratarán de recoger en algunos puntos analíticos de importancia, así como la nueva agenda que se plantea para la profundización de una cultura política transparente y racional, con el ciudadano ilustrado responsable de lo público como actor en la arena pública que, con su acción, pueda reemplazar al clientelismo como práctica política por una que permita ampliar el compromiso de ellos con la democracia. Antecedentes teóricos y de Bogotá Los cambios en la Cultura Política de Bogotá no se inician con esta Administración Mockus sino son producto de una evolución social e institucional que tiene que ver con la urbanización y el agotamiento de la política clientelista como forma de expresión de un número cada vez mas grandes de ciudadanos. Con la constitución de 1991 y con el estatuto de Bogotá elaborado bajo la administración de Jaime Castro (1992-1993) se logró un Estatuto de Bogotá que enfatizaba la separación de Poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo, principalmente la exclusión de los concejales de las juntas directivas de las entidades distritales. Luego de la primera administración Mockus y la Alcaldía de Enrique Peñalosa, durante la campaña que llevaría a la elección de Mockus se recogieron algunos hitos significativos que marcarían la administración sobre la cual se centrará este análisis. Uno de ellos fue la conformación del Partido Visionario, cuya unidad de membresía eran los “Combos” o sea grupos que se habían fijado su misión y que permitían que los objetivos fueran grupales y públicos en lugar de individuales

1. Luego de la victoria electoral se

hicieron algunas reflexiones dentro de las cuales se planteó la pregunta: ¿Si hubiera que entregar el 3% del presupuesto a los concejales para que aprobaran el resto? ¿Se haría? La negativa rotunda permitió fijar una posición radical de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo que se había venido manteniendo con una política de dos carpetas con las cuales visitaban los concejales al alcalde, una de contratos y otra de puestos. La selección meritocrática de los funcionarios del distrito tuvo también su impacto en las expectativas de algunos visionarios pero

1 Hace falta una monografía sobre este experimento social, sus logros y dificultades y las lecciones de él aprendidas.


fue implementada radicalmente en la administración. Otro elemento central de la práctica visionaria fue la elaboración participativa del programa de gobierno que inscribió Mockus con su candidatura y la validación continua que se hacía de él con las diferencias audiencias, especialmente la utilización del Priorizador con el cual era posible registrar gráficamente las preferencias de las personas que participaban en la construcción del programa. El Priorizador es un elemento supremamente útil para registrar las decisiones colectivas. Cada ciudadano recibe tres fichas, las cuales él es libre de colocar en una o varias de las casillas a escoger. Las casillas que se confeccionan con tubos de algún material transparente permiten visualizar los resultados como una gráfica donde las preferencias se hacen muy evidentes. Antecedentes teóricos y resultados de la Medición del Ksocial de Bogotá Si bien es difícil reducir a una sola la teoría que guíe la acción de la administración distrital, se presentará en este documento cómo la investigación del Ksocial de Colombia (Sudarsky, 2001) ayudó a guiar la acción de la Administración. Es importante anotar que para el Alcalde mismo, por lo menos en la manera que la utilizaba para explicar ciertos procesos y a la conceptualización de su acción, el cuerpo de investigación sobre la relación entre Ley, Moral y Cultura era frecuentemente preferida y enfatizada. Pero esta teoría de acción no parece chocar con la del Ksocial y tiene mas bien una relación complementaria que en algún momento habrá que precisar. En la medición del Ksocial, el capital que se genera de las relaciones entre personas y entre ellas y las instituciones que le permite a quien lo tiene lograr objetivos que sin el no sería posible, fue medido en Colombia en octubre de 1997, antes de las elecciones locales y departamentales. De su estudio apareció no solo el Ksocial sino también otro factor, independiente y ortogonal al Ksocial que se llamó Fenoval (Fe en fuentes de información no validadas). Este último consiste en la creencia de las personas altas en este factor que la calidad de la información que reciben de unas fuentes específicas (el estado, los medios, la que requieren para participar) es cierta, sin que tenga las relaciones sociales suficientes para establecer la validez de tal información. Es importante especificar que en esta definición la validez de una información no corresponde a una validación “científica” sino a una validación social dentro de la racionalidad específica de un grupo de referencia. Precisamente la ausencia de pertenencia a estos grupos, y de tener el umbral educativo necesario para que la persona se halle movilizada cognoscitivamente, es lo que hace que la persona no tenga como realizar tal validación. En la investigación se pudo establecer la relación de Ksocial y Fenoval con diez dimensiones según consta en la tabla siguiente:

0.992 0.993 Rsqr=

0.557 Dim. Información y Transparencia INFOTRA

N

-0.234 0.128 Dim. Relaciones Horizontales RELAHRZ

-0.253 0.144 Dim. Solidaridad y Mutualidad MUTUREC

-0.309 0.145 Dim. Participación Cívica PARTCIV

-0.289 0.179 Dim. Participación Política PARPOL

0.223 0.184 Dim. Confianza Institucional CONFINS

T

0.285 0.185 Dim. Medios MEDIOS

0.211 0.189 Dim. Republicanismo Cívico REPUCIV

0.192 Dim. Jerarquía JERARQU

0.214 Dim. Control Social CTRSOC

Beta Fenoval Beta Ksocial Nombre Dimensión


Las dimensiones medidas con el Barcas y su renovación con ksocial y Fenoval

En ella se ilustra como de las diez dimensiones medidas dos tenían un efecto positivo en el Ksocial, tres aumentaban Ksocial y Fenoval, cuatro aumentaban el Ksocial y disminuían Fenoval y una de ellas, Información y Transparencia, tenía un efecto exclusivamente positivo en Fenoval. Cuando se estudió el efecto de una serie de variables exógenas sobre los dos factores mediante la técnica de análisis de ruta se encontró que, por fuera de la educación que aumenta Ksocial (factor 1) y disminuye Fenoval (factor 2) que implicaba un efecto positivo por el mayor nivel educativo en Bogotá, existía un efecto de la urbanización que disminuía el Ksocial y aumentaba el Fenoval, que evidentemente tenía un efecto negativo en Bogotá. Pero, adicionalmente se detectó que existía un efecto específico de Bogotá que disminuía su Ksocial.

factor1

Rsqr=.156

edutot

Rsqr=.248

err1

err2

ANALISIS DE RUTA GLOBAL SOBRE K-SOCIAL Y FENOVAL

p = .000Min value of the discrepancy (CMIN) = 221.878Root mean square error of approximation (RMSEA) = .044Exact fit (PCLOSE)= .954Normed fit index (NFI) = .908Parsimony normed fit index (PNFI) = .528

viejo_ca

santafe_

boyaca

anos

sexo

claseso

urb_rura

-.146

-.102

.145

.084

-.105

.113

.085

-.318

.311

.118

.371

factor2

Rsqr=.102

antioqui

-.108

.092

-.121

.099

-.091

-.260

err3

-.075

.19

-.12

-.15

-.14

.18

Efectos de las variables exógenas sobre los factores

La urbanización y el Desarrollo Lineal En una conceptualización lineal del desarrollo se tenía la hipótesis de que la urbanización se destruía Ksocial. Es decir, en una polaridad clásica en sociología el paso de lo Comunal (1) (Gemeinschaft) (Tönnies, 1887) a Asociación (4) (Geselschaft) el Ksocial primero descendía (2) para, luego de una fase estable, podía surgir la Sociedad Cívica Moderna (SCM) (4) tan estudiada, por ejemplo, por Almond y Verba y que Putnam (1993) había encontrado en su estudio de las regiones de Italia (1993), en la Lombardía, el Véneto y el Piamonte. Sin embargo, se había postulado en el estudio del Ksocial en Colombia que el desarrollo debía investigarse con un modelo mas complejo y menos lineal que llamamos el Modelo de Cuadrantes. Las rutas a la Sociedad Cívica Moderna debían conceptualizarse en dos dimensiones: la efectividad comunitaria o su ausencia y el individualismo negativo y positivo. Con estas dos dimensiones era entonces posible clasificar el tipo de sociedades a estudiar de una manera mas compleja, que reflejara la diversidad cultural de un país como Colombia. Ello arrojaba entonces cuatro cuadrantes, según se describe en la figura siguiente. El arranque de lo Comunal (3) pasaba por la destrucción de lo


comunitario, donde de la ausencia de individuación se pasaba a una visión negativa del individualismo (1) en el cuadrante de los Familistas Amorales (Banfield 1958), para pasar luego al surgimiento de un individualismo positivo asociado con la “capacidad empresarial” o mas técnicamente la necesidad de Logro (2) (McClelland, 1963), para eventualmente surgir la tan anhelada SCM (4). En tal esquema se encontró que Bogotá estaba en el cuadrante 2, cerca del (4).

RUTAS K-SOCIAL

COMUNIDAD ASOCIACION

K-S

OC

IAL

RURAL URBANO

Desarrollo lineal; urbanización y Ksocial

Visiones del Individualismo

Negativa Positiva

Efe

ctivid

ad

Negativa

1. Familistas Amorales. Deterioro comunal,

individuación intermitente

2. Alto n Logro, "Modernización".

Com

unitaria

Positiv

a

3. Comunal o Gemeinschaft.

4. Asociación: "Sociedad Cívica Moderna" (SCM)

Análisis por cuadrantes: Individualismo y Comunidad

En el anterior estudio también se concluyó que, con los datos con el rango relativamente restringido del crecimiento del PIB municipal en Colombia, el cuadrante de la SCM presentaba tasas de crecimiento muy superior a los demás cuadrantes y además, se distinguía por niveles educativos superiores en un 30 o 40% a los demás.


Municipios colombianos en los cuadrantes El Uso de los Resultados del Estudió del Ksocial para Perfilar la Cultura Política de Arranque y Establecer las Intervenciones Críticas La Polaridad Republicanismo Cívico-Clientelismo Uno de los resultados mas interesantes del estudio del Ksocial es el de la confirmación de una polaridad postulada por Clark

2 (1994) en su estudio de las culturas políticas. Clark establece cuatro

2 Clark adicionalmente ha trabajado en la detección y conceptualización de la Nueva Cultura Política, (NCP) a partir de la

identificación de la caída de la votación en base a clase en los países industrializados, tendencia que se registra en 1990 (Lipsett y Clark, 1990). Clark y Hoffman-Martinott (1998,4) identifican siete elementos nucleares del la NCP: 1) Redefine el continuo Izquierda-Derecha, 2) Diferencia temas Fiscales de temas Sociales, 3) Enfatiza el mercado y el individualismo social, 5) Reinterpreta el Estado Benefactor, 6) Enfatiza el debate político en temas específicos mas que en la lealtad

partidista, 7) Es sostenido por sociedades e individuos mas jóvenes, mas ricos y mas educados. El surgimiento de la NCP representa un reto interesante para los países en proceso de Modernización. Ella se presenta como una imagen de futuro distinta a la de los partidos de clases, que en sociedades clientelistas se miran como posible

alternativa al desorden e inequidad del clientelismo (Sudarsky, 1988,1992). La diferenciación de los aspectos sociales y los fiscales, para ser Social Liberal en aquellos aspectos y Conservadora en lo fiscal representa una alternativa diferente como futuro a partidos, por un lado de “Izquierda” con énfasis en la intervención y propiedad del Estado, con agendas de

ampuloso gasto o, en el otro, partidos conservadores “neoliberales”, con mayor preocupación por el equilibrio fiscal, desentendidos del gasto social y conservadores en temas sociales como la pobreza, la ignorancia y la desigualdad, u otros mas “post materiales” como el aborto, el homosexualismo y la tolerancia étnica. Implícito también en el argumento de la

TIPOLOGIA COMUNITARIA POR MUNICIPIOS

POTOSI

NEGRITUD

SINCE.BJAC GUERRILLA

MIGRANTES

DABEIBA.AJAC

CHIVATA.MJAC

GUAMBIANOS

EMBERAS

CALI.B

BOGOTA.MA

MEDELLIN.MA MEDELLIN.B

JAMUNDI.BBM

TINTAL

VALLLEDUPAR.ABM CALI.MA BOGOTA.B

PETROLERA

SABANA DE TORRES

CHIVATA

DABEIBA

BOGOTA D.C. SAN JOSE DEL GUAVIARE

VILLAMARIA NATAGAIMA TARSO IBAGUE VILLAVICEN

MEDELLIN POPAYAN

PEREIRA ARMENIA

RIOHACHA TOCAIMA PASTO

SUSA

VIJES

GALERAS

LA PLATA

SANTA ROSA DEL SUR

AQUITANIA

EL CARMEN MARULANDA

VALLEDUPAR CARTAGENA

JAMUNDI

QUIBDO

MARIA LA BAJA

CUBARA

SINCE SANTA MARTA YOPAL

EL BANCO

ARAUCA PAMPLONA

SAN ANDRES LETICIA

AGUACHICA

BUCARAMANGA CALI

MONTERIA

SITIONUEVO CUCUTA TIERRALTA

NEIVA

MARINILLA

MOÑITOS

TUNJA

SUAREZ PUERTO CARREÑO

BARRANQUILLA

-2.4

-1.8

-1.2

-0.6

0.0

0.6

1.2

1.8

2.4

-2.7 -2.4 -2.1 -1.8 -1.5 -1.2 -0.9 -0.6 -0.3 0.0 0.3 0.6 0.9 1.2 1.5 1.8

LOGRO

COMUNIDAD

_____ CORRESPONDE PRETEST

- -

+

+


polaridades. Ellas son: 1) Individualismo – Colectivismo, que se pueden diferenciar en de Mercado o Social; 2) Jerarquismo- Antijerarquismo; 3) Igualitarismo- Elitismo, y 4) Particularismo- Republicanismo Cívico. En esta ultima dimensión se diferencian el Particularismo Ideológico y el No ideológico. El elemento que ayuda a converger en este trabajo es la creencia de los “particularistas no ideológicos” por la cual “ellos restringen sus intereses en la política a aquellos aspectos relevantes a la vida privada personal o a las necesidades familiares (8), negando la esfera de la sociedad civil. Este particularismo no ideológico ha sido además identificado con los Familistas Amorales característicos del sur de Italia que ya encontramos arriba. Clark, frente a catalogar los Republicanistas Cívicos como si son o no jerárquicos, indica que para ellos lo importante es garantizar que todos los actores involucrados en un tema o un problema público tengan la posibilidad de decir lo que piensan. Efectivamente entonces esta polaridad de Clientelismo- Republicanismo Cívico se confirmó empíricamente en el estudio, según se ilustra abajo. Es decir, lo opuesto al clientelismo es el ciudadano responsable de lo público, politizado y educado políticamente y con un sentido de la igualdad política.

Disminuye (-) Beta Aumenta (+)

Particularismo -.41

Clientelismo -.23

.45 Educación Política

.35 Politización de la

Ciudadanía

.28 Responsabilidad del Éxito de lo Público

.22 Igualdad Política

Republicanismo Cívico, polaridades y Variables La Ausencia de Ambitos de Acumulación de Ksocial Ahora bien, un problema fundamental que se detectó es la dificultad de que este Republicanismo Cívico se exprese en los diferentes ámbitos territoriales, es decir, que si bien se podía tener este ciudadano, no era claro donde este podía intervenir en lo público. A decir verdad se encontró que por encima del barrio o la vereda no existían ámbitos territoriales para expresar tal ciudadanía, un problema además agravado en una ciudad del tamaño de Bogotá.

NCP está la duda sobre la necesidad de partidos políticos para la actividad política. Estos a menudo son vistos como obstáculos a la participación ciudadana que crean falsas dicotomías alrededor de los problemas y polarizan artificialmente la

ciudadanía alrededor de los problemas que no son. Por supuesto, la pregunta analítica que surge es si hay que pasar por los partidos de clase que en su modelo se expresan en aquellos países caracterizados por sistemas de representación de intereses llamado de Corporatismo Social (Inglaterra, Suecia, Alemania) (Schmitter, 1974) o, o se puede hacer una

transición directa del Clientelismo a la NCP.


Clientelismo y Republicanismo Cívico por Regiones, Barcas 1997

VIEJO CALDAS

CORDO-SUCRE

TOLIMA

BOYACA

ORINOQUIA

BOGOTA

AMAZONIA-CHOCO

SANTANDER

COLOMBIA

CAUCA

HUILA

GUAJIRAANTIOQUIA

VALLE

NARIÑO

MAGDALENA

N. DE SANTANDER

CESAR

BOLIVAR

ATLANTICO

-6,20

-1,20

3,80

8,80

13,80

18,80

2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00

Clientelismo (promedio)

Rep

ub

lican

ism

o C

ívic

o (

Pro

med

io)

Las diferencias en los Factores entre Bogotá y el resto del País A nivel de dimensiones las principales diferencias frente a los resultados nacionales que afectan positivamente en Ksocial de Bogotá son Republicanismo Cívico (16.5%), Medios (10.0%) y Participación Cívica (8%). Negativamente afectan Ksocial: Confianza Institucional (-22%), Control Social (-14.3%), Participación Política (-11.8), Jerarquía (-9%) y Relaciones Horizontales (-7.7%). En cuanto a Fenoval

3, Información y Transparencia (39%), Confianza Institucional (14.6%) y

Participación Cívica (9,3%) lo disminuyen. Lo aumentan Participación Política (-10,5%), Republicanismo Cívico (-10,1%), Medios (-10%) y Relaciones Horizontales (-7.7%). Control Social Como se mencionó, el Control Social, compuesto por las variables de Confianza en las Instituciones que controlan el Estado, Conocimiento y uso de los Mecanismos de Participación para Controlar el Estado y Accountability. Solo la primera resultó con un umbral para producir impacto. Las demás son tan débiles en el país que no logran explicar nada. En la primera variable Bogotá presenta niveles muy bajos de confianza en los partidos y el Congreso, niveles bajos inclusive frente al resto del país, que ya presenta niveles bajos en la comparación intencional.

3 Estas diferencias en Fenoval se presentan en el sentido de que aumentar Fenoval es negativo para Bogotá.


DISTRIBUCIÓN DE LAS AREAS EN LOS EJES K-SOCIAL Y FENOVAL

SANTANDER

HUILA

ANTIOQUIA

VALLECORDO-SUCRE

NARIÑO TOLIMANORTE DE SANTANDER

SANTAFE DE BOGOTACAUCA

GUAJIRA

CESAR

BOLIVAR

MAGDALENAAMAZONIA

ORINOQUIA

BOYACA

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

-0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6

K-SOCIAL

FE

NO

VA

L

CALDAS-RISARAL-QUINDIO

ATLANTICO

Participación de los Efectos* de las Dimensiones del Ksocial en Bogotá,

Barcas 1997

-21,89%

-14,27%

16,50%

-11,84%

10,08%

14,58%

-10,12%-8,53%

7,96%

-9,05%-7,69%

38,51%

9,32%

-10,51%

-7,73%

-25%

-15%

-5%

5%

15%

25%

35%

PARTCIV CONFINST MUTUREC RELAHRZ JERARQU CTRSOC REPUCIV PARPOL MEDIOS INFOTRAN

Dimensiones

Po

rcen

taje

KSOCIAL

FENOVAL

*Solo se grafican los pesos de las

Dimensiones con algún tipo de efecto.

En contra de

Bogotá

A favor de

Bogotá


Comparación de Instituciones Políticas por Regiones Barcas

COLOMBIA

Amazonia-Choco

Orinoquia

Atlantico

Boyacá

BOGOTA

Cauca

Bolivar

Cesar

Cordoba-Sucre

Guajira

Magdalena

Antioquia

Viejo Caldas

Huila

Nariño

Norte de Santander

Santander

Tolima

Valle

2,000

2,200

2,400

2,600

2,800

3,000

3,200

3,400

3,600

2,500 2,700 2,900 3,100 3,300 3,500 3,700 3,900 4,100 4,300 4,500

Confianza en el Congreso

Co

nfi

an

za

en

lo

s p

art

ido

s

Algunos atisbos En cuanto a los mecanismos de participación se encontró que el conocimiento y uso de estos mecanismos es débil a nivel nacional. Uno de especial importancia por su impacto directo en el Ksocial es el de Mecanismos de Veeduría Ciudadana. En Bogotá este lo conocían el 29.3% de la población frente a un 26.1 en la muestra nacional. El hecho de que tan pocas personas lo conozcan hace que tuviera un potencial para generar Ksocial en Bogotá. Pero el hecho contundente que igualmente se pudo establecer es que en Colombia no existe relación entre la Democracia Participativa (medida por el conocimiento y el uso de los mecanismos de participación, una lista mas amplia que la anterior) y la democracia representativa medida por el Eslabonamiento Legislativo. Accountability Otro elemento fundamental del Control Social es el grado de Accountability (Rendición de Cuentas) por medio del cual la ciudadanía exige el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los gobernantes en sus procesos electorales. Esta variable se encuentra por debajo de un umbral suficiente a nivel nacional (y de Bogotá) para tener un impacto en el Ksocial. Sin embargo en Bogotá, dos de los componentes del Accountability son mas altos que en el resto del país y tienen ya un impacto significativo en el Ksocial Razón de Voto categoría programa (0,217) que comparado con el resultado a nivel nacional (0,137) es muy superior y Mecanismo de Participación Revocatoria del Mandato (0,189) que en el modelo nacional no aparece. Pero el punto central sobre la rendición de cuentas es la dificultad de llamar a cuentas a los representantes pues el régimen electoral no permite identificar quien es el representante. Esto se midió mediante la variable de Eslabonamiento Legislativo. En ella se hacen las tres preguntas que se ilustran abajo para cada uno de los cuerpos legislativos, desde el Senado hasta la JAL. La


diferencia es abismal para Bogotá frente al país. El concejo municipal, el de mayor eslabonamiento, no solo es mucho mas bajo en Bogotá sino que este es menor aún que el menor nacional, la cámara, que igual que los Asambleas departamentales, basadas en la circunscripción electoral departamental presentan los niveles mas bajos de eslabonamiento, especialmente en la pregunta de a quien los consideran el representante mas cercano (que lo representa mejor). Estas dificultades especiales de llamar a cuentas (¿a quién y por qué?) llevarán mas adelante al tema de los mapas políticos, la circunscripción electoral y el tema de la representación.

ESLABONAMIENTO LEGISLATIVO EN BOGOTA Y NACIONAL

2,32

1,74

1,86

1,54

1,91

1,44

1,55

1,28

1,55

2,09

1,09

1,29

0,77

1,19

1,04

0,72

1,34

0,69

2,40

2,05

2,62

3,11

0,27

1,35

0,29

0,37

0,20

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00

Cámara de Representantes

Senado de la República

Junta Administradora local

Asamblea Departamental

Concejo Municipal

Cámara de Representantes

Senado de la República

Junta Administradora local

Concejo Municipal

Promedio

¿Sabe Ud. Quienes o hubiera sidosu representanteen c/u?

¿sabe si salióelegido?

¿Cual de ellos essu representantemás cercano?

6.55

4.37

4.33

3.96

3.10

3.87

3.65

3.80

BO

GO

TA

NA

CIO

NA

L

4,47

ESCALA

10 SI CONTESTA

POSITIVO A LA

AFIRMACION

0 SI CONTESTA

NEGATIVO

Atomización En la dimensión de Solidaridad y Mutualidad, se encontró que la variable importante era precisamente la ausencia de ellas: la Atomización. De los dos ítems con significativos para disminuir Ksocial : El eslabonamiento Cero, es decir las personas que no tienen ningún eslabonamiento en ninguna de las instancias legislativas, de impacto negativo en Ksocial y no pertenecer a ninguna organización voluntaria, incluidas las religiosas. En este sentido la de mayor uso fue la no pertenencia ninguna organización voluntaria secular- la pertenencia a las religiosas no aportan Ksocial, pero su ausencia produce la total atomización- tema entonces que se observará con mayor detenimiento en el tratamiento de la Densidad y Articulación de la sociedad civil. De todos modos la grafica siguiente confirma las dificultades de eslabonamiento en Bogotá.


No pertenece a Ninguna OV y Eslabonamiento Cero por Regiones,

Barcas 1997

VIEJO CALDAS

CORDO-SUCRE

TOLIMA

BOYACA

ORINOQUIA BOGOTA

AMAZONIA-CHOCO

SANTANDER

COLOMBIA

CAUCA

HUILA

GUAJIRA

ANTIOQUIA

VALLE

NARIÑO

MAGDALENA

NORTE DE SANTANDER

CESAR

BOLIVAR

ATLANTICO

2,50

3,50

4,50

5,50

6,50

7,50

8,50

0,30 0,80 1,30 1,80 2,30 2,80 3,30 3,80 4,30 4,80

No pertenece a ninguna Organización Voluntaria (promedio)

Esla

bo

nam

ien

to C

ero

(P

rom

ed

io)

Ya en el tema específico de Participación Cívica, también se había detectado como las brechas principales en ella se encontraban en las clases bajas, principalmente las urbanas. Finalmente otro elemento fundamental que se encontró en el estudio fue la explicación por la cual el Republicanismo Cívico aumentaba también Fenoval. La respuesta dependía del nivel educativo de la persona. Se pudo detectar que para que un ciudadano pudiera juzgar adecuadamente la información que recibe debe haber alcanzado un umbral educativo de Bachillerato Completo, tema generalmente tratado como el umbral requerido para la Movilización Cognoscitiva, para la comprensión del mundo moderno de un ciudadano. Como el Barcas está construido sobre la Encuesta Mundial de Valores (EMU o WVS) (Inglehart et. Al) fue posible situar a Colombia en el espacio que en ella se constituye. El resultado mas dramático es que en el factor que constituye la polaridad Racionalidad Legal y Secular vs. Racionalidad Tradicional y religiosa, Colombia se encuentra en los niveles mas bajos del mundo, inclusive respecto a otros países latinoamericanos, resultado que igualmente cierra con la posición de Colombia en términos del porcentaje de organizaciones voluntarias que son religiosas donde ella ocupa el segundo lugar del mundo luego de Nigeria y por encima de Sudáfrica. Este resultado, junto con la movilización cognoscitiva enfatiza la necesidad de crear una racionalidad colectiva para reemplazar el pensamiento mágico y el oportunismo individual, tema que atravesará el texto.


Personas que pertenecen a Org. Vol. Por Clase social y Urbano

Rural

17.9% 14.5% 20.7% 12.8%27.3%

15.9% 20.9% 20.9%30.6% 33.1% 30.0%

15.3% 19.5% 20.0%17.6%

15.5% 25.5%

18.2%

14.7%18.2% 16.8%

25.0% 20.0%12.7%

15.0%

20.0%

16.5% 25.0%

30.0%

20.0%

34.0%

14.8%

12.2%

70.5%68.5%

67.2%

70.2%

63.6%

67.7%

64.1%66.7%

65.2%

61.7%

60.0%

8.6%

45.5%

6.4%10.1%

12.8%10.3%

17.0%

27.8%

9.1%

6.2% 6.2%

6.1%

11.3%

10.6%12.5% 9.0%

27.3%

10.0%12.8%

18.5%

11.1% 10.3%

36.4%

13.5%

15.9%

18.0%

10.7%

19.1%

10.2%

7.6%

18.2%

6.2%

10.5%

21.3%9.8%

6.2%8.4%

11.3%7.7%

11.0%

13.5%

6.3%

21.3%

6.6%

9.1%

8.7%9.1%

11.8%

9.0%

12.8% 11.2%

13.8%

21.1%

45.5%

13.5%

12.1%

9.8%

17.9%

9.1%

7.5%

6.0%

8.5%

27.3%

8.6%9.3%

13.5%

15.0%

10.6%

18.2%

7.0%

15.0%

8.5%

8.6%

10.0%

9.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

250.0%

300.0%

350.0%

Baja

Rur

al

Traba

j. Rur

al

Med

. Baja

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.

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.

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Clase social

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OVGREMI

OVECOLO

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OVSINDI

OVEDUCA

OVCULTU

OVDEPOR


II. LA CONSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA, POLÍTICA Y SOCIAL DE LAS LOCALIDADES EN

BOGOTÁ La posibilidad de acumulación de Ksocial y disminución de Fenoval pasaba necesariamente por la estructuración de ámbitos intermedios que permitieran acumularlos. Si bien se detectaron algunos otros ámbitos que acumulaban Ksocial, a nivel territorial de la sociedad civil tan solo el barrio aumentaba Ksocial y disminuía Fenoval. Por ello se encontró necesario construir cultural, política y administrativamente las 20 localidades de Bogotá y, en un nivel intermedio entre el barrio (mas de 4.000 en Bogotá) y la localidad, utilizar las recientemente establecidas Unidades de Planeación Zonal (UPZs, 108 en Bogotá). Recién elegido el profesor Mockus se detectó como una oportunidad muy importante el Acuerdo 13 del Concejo, gestado por Fabio Macea (2.000). Las localidades de Bogotá Bogotá cuenta con 20 localidades, una de ellas rural (Sumapaz). Estas son heterogéneas en términos de población y de los estratos que las componen. Son entidades administrativas no territoriales, es decir no reciben transferencias de la nación. Durante la administración de Enrique Peñalosa se habían producido por los menos dos elementos especialmente relevantes para el tema a tratar: la conformación de las UEL y la realización de cerca de 1,249 encuentros ciudadanos. Las 10 UEL fueron un mecanismo de centralizar la contratación de los proyectos financiados con los recursos de los Planes de Desarrollo Local. (PDL) Las localidades manejan por ley el 10% de los ingresos corrientes del distrito y, aunque jurídicamente existe la autorización de subir este porcentaje a un 20%, esto no se ha llevado a cabo. Sin embargo el 10% anterior representa el 30% de los recursos de inversión flexible –que no tiene destinación específica- del total disponible en el Distrito. El esquema de Conceptualización de la Descentralización en Bogotá Uno de los mapas que ayudó a clarificar las tareas a realizar en el Distrito frente a la descentralización hacia lo local es la figura que se presenta aquí. En ella se diferencian en primer termino la esfera del gobierno distrital, luego el gobierno local y luego la ciudadanía y la sociedad civil local compuesta de diversas organizaciones cívicas. Se diferencian también las entidades políticas y algunos de los principales mecanismos de la descentralización. Un primer elemento conceptual importante fue la necesidad de mantener un control distribuido y redundante sobre el gobierno local que superara la concentración que mantenía la Secretaría de Gobierno sobre el gobierno local. Esto a menudo acrecentaba una vulnerabilidad a un manejo poco transparente y “político” de las acciones locales. Por ello era necesario que un número importante de entidades distritales como Hacienda, Planeación, Educación, etc. tuvieran también una intervención y coordinación con el Alcalde Local. El principal mecanismo que se utilizó fue la conformación en un principio de Consejos de Gobierno Local, concejos que mas adelante se debían transformar en Gabinetes Locales, compuestos por delegados de las entidades que tuvieran una acción mas directa con las actividades específicas en cada localidad. Este paso se dio pues, con toda la discusión sobre la descentralización, no se había observado que el alcalde local no contaba con un “grupo primario”. Otro elemento importante fue la diferenciación del gobierno local y la sociedad civil local. Esta debería ejercer el Control Social, el control de la ciudadanía sobre el Estado.


Requisitos para la Descentralización

Instancias Políticas Actores Principales Mecanismos

Concejo Distrital Administración Distrital

J.A.L.

Control distribuido y redundante

de las Entidades Distritales

Gobierno de la

localidad

Control Social

La organización de la

sociedad civil

A Nivel Central

•Consejos Locales de Gobierno

•Territorialización de la Inversión

•Unidades de Ejecución Local (U.E.L) por

sector

•Consistencia entre Planes de Desarrollo y

presupuestos: Locales: CONFIS

A Nivel de Alcaldía Local

•Estructuración Administrativa

A Nivel de Sociedad Civil•Plan de Desarrollo Local Participativo

(Acuerdo 13)

•Consejo de Planeación Local

•Encuentros Ciudadanos de Rendición de

Cuentas

La Formulación Participativa de los Planes de Desarrollo

4.

Sin lugar a dudas la aplicación del Acuerdo 13 fue la acción mas importante para la construcción de las localidades. Como se ha mencionado antes, en Colombia no existe relación entre la democracia participativa y la representativa (Sudarsky, 2001). El proceso que se ha venido describiendo sirve precisamente para vincular estas dos formas de democracia y hacer que la fuerza de las dos se sume. Si bien en esta primera aplicación el énfasis que se puso en el Distrito fue en permitir el nacimiento y fortalecer la democracia participativa, a menudo ante los embates de la representativa, lo que eventualmente se busca es la vinculación entre ellas. De igual manera como en la Constitución del 91, que por primera vez permitió la representación pública de intereses en el Consejo Nacional de Planeación, el acuerdo 13 establece el Consejo Local de Planeación (CLP) que adquirió la responsabilidad de estructurar el proceso de participación ciudadana y la formulación de los planes de desarrollo, y además ocuparse de la organización de los Banco de Proyectos Locales.

El acuerdo establece un cronograma bastante apurado frente a la convocatoria de elección de los integrantes del consejo, las fechas de inscripción de los ciudadanos para participar en los encuentros y los tiempos para entregar el PDL concertado entre autoridades locales y la

4 Este se proceso será cubierto por otras ponencias del seminario y aquí solo se cubrirá muy parcialmente. Una descripción

mas detallada del proceso y sus implicaciones se haya en Escallón y Sudarsky, 2001 Bogotá, Veeduría Distrital. También en www.accioncomunal.gov.co


ciudadanía. Esta premura parte de otra innovación importante del acuerdo, a saber el desarrollo paralelo del PDL y el Plan de Desarrollo Distrital, cuando anteriormente el local se elaboraba con posterioridad al Distrital. Se establecen la necesidad de formular Proyectos de Gran Impacto (PGI), Proyectos Estratégicos Locales (PEL) y Proyectos estratégicos Zonales (PEZ), igual que la definición de los programas a llevar a cabo con los recursos del Fondo de Desarrollo Local (FDL). Para la elaboración del PDL se establece la necesidad de realizar encuentros de diagnostico por zonas y de conformar comisiones de trabajo con ciudadanos participantes en los encuentros. Una vez concertado el PDL aproximadamente a comienzos del 1 de junio, el alcalde local incorpora las opiniones del último encuentro local al PDL y lo presenta de nuevo aproximadamente el 20 de junio al CPL quien de nuevo conceptúa sobre éste en los 10 días siguientes. El Alcalde recibe estos nuevos conceptos y los incorpora en el PDL que presenta a las JAL para su aprobación definitiva durante el mes de agosto. El Alcalde Local debe además reunirse por lo menos tres veces en el año para informarle al CPL del estado de avance del PDL. Un obstáculo importante para el desarrollo de la democracia participativa en Colombia ha sido la falta de voluntad política de diferentes gobiernos, ya sean nacionales o territoriales. Muy a menudo, aunque estén las leyes y las normas sobre los procesos, se aplica una política de “negligencia benigna”, es decir, no se le da suficiente apoyo, recursos y atención a los procesos y estos simplemente fenecen en el descuido y el olvido. No fue este el caso con la administración Mockus. Desde el comienzo se estableció el Comité Interinstitucional, con representantes de las instituciones del gobierno distritales que tenían que ver con el proceso para su acompañamiento y para ajustar los elementos necesarios para su exitosa implementación. Adicionalmente la Administración estuvo pendiente de ir incorporando a las normas fiscales, especialmente al control de los planes y presupuestos locales al control tanto de Planeación Distrital como al CONFIS. Igualmente las UEL, en lugar de detener los proyectos al final, entraron a dar asistencia técnica y verter su conocimiento a las Comisiones de Trabajo por Objetivo que se conformaron. Por otro lado, la Fundación Corona, la cual durante varios años ha sostenido una agenda de investigación sobre los procesos de gestión, participación ciudadana y descentralización en Bogotá, fue invitada a hacerle un seguimiento al proceso y mantener un nivel de reflexión alejado de una acción que se tornó febril. El comité interinstitucional operó con una teoría de intervención en la cual su principal objetivo era el de acelerar el proceso de aprendizaje para que no le tocara a cada consejo de planeación surtirlo independientemente y que podía dar pie a controversias que los podría paralizar. El acuerdo presentaba ambigüedades y algunos problemas de interpretación que el comité podía aclarar y difundir sobre la marcha, especialmente porque cada fase del proceso presentaba retos que debían ser dilucidados con alguna antelación, para darle una lógica al proceso completo, siempre respetando la autonomía de los actores locales. Un elemento adicional sobre el proceso de planeación participativa contenía la noción que los desencantos sobre la participación era preferible tenerlos al comienzo del proceso que al final. Otro elemento de la teoría de intervención que se practicó es el de mantener una brecha entre las habilidades disponibles dentro del CPL y la ciudadanía en general, y la exigida en la elaboración del proceso de elaboración del PDL. Esta brecha fundamental para acelerar el proceso de aprendizaje y lograr que el producto del proceso que se concertara fuera lo mas elaborado posible representaba el riesgo de errores que descarrilaran el proceso, y o que, mas grave aún, hicieran perder el sentido de efectividad a los consejos mismos por realizar tareas que si bien eran complejas y ambiciosas en si mismas, podrían quedarse cortas frente a demandas por encima de sus capacidades o de la posibilidad de realizarse en el claramente corto tiempo de los que se disponía para realizarse. Dos dificultades adicionales se presentaron: el retiro de personal por la aplicación de la Ley 617 llamada de “Ajuste Fiscal” y la lentitud con la que se lograron nombrar nuevos alcaldes locales debido a la devolución de las ternas presentadas por las Jales, por no incluir candidatas mujeres.

La metodología que se esboza aquí no estaba formulada al comienzo del proceso sino se fue construyendo a medida que este ocurría. Igualmente, este “diseño ideal” se dio con todas las imperfecciones, confusiones y dificultades que el crear una nueva “lógica de hacer las cosas”


implica. Se definieron una secuencia de cuatro encuentros ciudadanos tipo, cada uno de los cuales podían comprender a su vez varios encuentros. La secuencia comprende:

1 Primer Encuentro Local Presentación de primera Propuesta de Plan de Desarrollo por Alcalde saliente.

Mezcla de recursos por objetivos. Socialización de Propuesta de Plan de Desarrollo, sus objetivos y programas. Priorización de objetivos en la Localidad. Nombramiento de comisionados locales por objetivo.

2 Primer encuentro Zonal formulación de problemas y soluciones Conformación de Comisiones de Trabajo Zonales por objetivo

Conformación de Comisiones de Trabajo Local por Objetivo

Con representantes de comisiones zonales y local, se conforma una comisión que trabaja sobre el Objetivo

6 Formulación de Programas y Perfiles

de Proyectos ordenados al interior de cada programa.

Para cada objetivo se determinan los programas, PGIs, PELs y PEZ que se

realizarían, ordenándolos de acuerdo a su prioridad. Se busca sobretodo agregar estos perfiles de proyecto a nivel de localidad. Se formulan hipótesis de costo por perfil de proyecto

5 Reunión con Asistencia Técnica por objetivo

Las comisiones de trabajo por objetivo se reúnen con el delegado Distrital para las localidades de cada objetivo o con algunas de las UEL respectivas. Se consultan la viabilidad técnica, jurídica y económica y se identifican los planes de

las instituciones en la localidad. Se validan las hipótesis de costos.

7 Conformación de CLP ampliado Se conforma por el CLP, el alcalde local y representantes de cada una de las comisiones de trabajo.

8 Formulación de segunda propuesta de plan de desarrollo

Ejercicio de suma cero: El CLP ampliado toma los listados de cada comisión de trabajo, suma los recursos requeridos, y ajusta hasta donde es posible suplir las

necesidades de cada objetivo. Se asignan recursos por objetivos y programas, se agregan y fusionan en PGIs y PEZ. Se trazan líneas al interior de cada listado de perfiles de proyecto por programa. Se calcula la nueva mezcla de recursos por

objetivo y se compara con la primera formulación del PDL presentada en el primer encuentro local. Se muestra como la nueva mezcla refleja un cambio para reflejar la priorización por objetivos realizada en primer encuentro local.

9 Segundo encuentro Zonal: Presentación de Propuestas de Solución

Se presenta el Segundo Plan de Desarrollo y los programas por objetivos, los recursos asignados y como las propuestas zonales están o no contenidas en los proyectos agregados. Explicación de interdependencias y recursos limitados.

Priorización por objetivos, programas o perfiles de proyecto.

10 Preparación de Tercer Propuesta de Plan de Desarrollo

Incorporación de resultados de encuentros zonales a tercera propuesta de PDL. Ajuste de recursos. Formulación de nueva mezcla.

11 Segundo Encuentro Local de Concertación.

Explicación de Proceso, presentación de trabajo en comisiones y listas de programas y perfiles de proyecto por objetivo; presentación de PDL y asignación de recursos a objetivos. Presentación de nueva mezcla de recursos. Evolución de

mezcla desde primera propuesta de Plan. Priorización por Objetivos. Concertación del Plan con ediles y Alcalde local y Reglas de Ajuste de las decisiones.

El Alcalde Local como Portador del Proceso y la Mezcla del Plan Local El proceso se inicia con la presentación del primer “borrador” del PDL, formulado por el Alcalde que termina su período. Este se considera su legado y debe portar el aprendizaje que él ha ido realizando como alcalde. Por los distintos cambios de personas a lo largo del proyecto es necesario ver al PDL, que tiene como portador a los alcaldes saliente o entrante, como la línea de conducción del proceso. Cada propuesta de PDL tiene una mezcla, es decir que cuando se hace una gráfica de torta de los recursos que se asignan a cada objetivo, estos tienen una composición característica. El registrar el cambio en la mezcla es fundamental para poder ir registrando las preferencias de las colectividades hechas por medio del Priorizador. Una de las mayores confusiones que se le presenta a la gente es que establecen una relación mecánica entre votos y pesos.


Cultura ciudadana

4%

Productividad

36%

Justicia Social

21%

educación

27%

Medio Ambiente

5%

Familia y Niñez

2%

Gestión PúblIca

Admirable

5%

LOCALIDAD DE SANTAFE

BORRADOR DEL PLAN

DIAGRAMA DE FASES, ACTORES Y RESULTADOS DEL PROCESO

1 2 3 4 5 6

Primer

encuentro

Ciudadano local

Primeros

encuentro

Por UPZ

Segundos

encuentros

Por UPZ

Segundo

Encuentro

Ciudadano Local

Comisiones

de

Trabajo

Por

objetivo

+

Asistencia

técnica

Consejo de

Planeación

Ampliado

Borrador

Plan de

Desarrollo

Local

Identificación

de problemas

Alternativas

de solución

Revisión

técnica

Financiera

jurídica

Priorización

de

alternativas

Listado de proyectos

Revisión

de

Propuesta

local

Priorización

por objetivos

Revisión de propuestas a nivel local

Identificación de PGI, PEL

Objetivos Programas

metas

Priorización por

programas

Tercera

propuesta de distribución de recursos $

Cuarta

Propuesta de Distribución de recursos $

Primera


Segunda



..

La generación de la Racionalidad Colectiva El núcleo del proceso de planeación está constituido por los procesos por los cuales la ciudadanía y las comisiones de trabajo se enfrentan a los recursos limitados y con ello los dilemas y conflictos necesariamente implícitos en un ejercicio de “suma cero”. La formulación de la torta que se mencionó arriba es el sujeto donde esto se hace evidente. Terry Clark, en su trabajo sobre la Nueva Cultura Política establece como catalizador del proceso de cambio la crisis fiscal de las ciudades: los recursos son fijos. En la aplicación del acuerdo 13 se nombraban comisionados locales por cada uno de los objetivos del Plan de Desarrollo, el lenguaje a nivel distrital, luego se nombraban comisiones de trabajo por cada objetivo por cada UPZ de tal manera que cada objetivo terminaba teniendo representantes de las UPZs y un vocero ante lo que se llamó el Consejo de Planeación Ampliado (CP Ampliado), con el consejo de Planeación y los comisionados locales por cada objetivo. Cada comisión se reunía por su lado, organizaba agregaba y priorizaba los proyectos, les daba un sentido de los costos que podían tener los cuales se validaban con la respectiva UEL, los sumaban y se iban al concejo CLPAmpliado, donde los recursos limitados y las priorizaciones de la torta establecían donde había que “trazar la raya” bajo la cual no existían recursos para realizar los proyectos de cada objetivo. Este proceso se realizaba varias veces, validando y modificando estas decisiones vía modificación de la torta en los encuentros ciudadanos. El compartir los dilemas y enfrentarse a las racionalidades de otros grupos permitía ir forjando el “bien común” y construir la “voluntad colectiva”. De esta manera se ampliaba dramáticamente el numero de personas que en toda la localidad, no en un barrio o callecita, no solo tenía experiencia y conocimiento técnico sobre cada objetivo sino como estos se ligaban con la problemática de otros.

Cultura ciudadana

10%

Productividad

14%

Justicia Social

35%

educación

7%

Medio Ambiente

6%

Familia y Niñez

6%

Gestión PúblIca

Admirable

22%

LOCALIDAD DE SANTA FE

PROYECTO DE ACUERDO


Las consecuencias de estos procesos son de la mayor importancia. El clientelismo nutre la esperanza de que el patrón le resuelva a cada cual el problema independientemente. En los encuentros ciudadanos que se habían realizado con anterioridad, los políticos tradicionales inclusive repartían las fichas EBI, con la cuáles se presentan los proyectos, prometiendo que “ellos sí se los sacaban”, llevando a cabo la promesa no de distribución pública de bienes privados sino la mas elaborada, en esta fase del clientelismo, distribución privada de bienes públicos. En los resultados de la WVS Colombia se encuentra en una de las mas bajas Racionalidades Legales Seculares. Todos estos procesos de construcción de la racionalidad colectiva generan una nueva racionalidad en base a información compartida –baja Fenoval- y crea confianza en las decisiones porque los dilemas se resuelven y validan públicamente. El proceso de planeación implicaba nuevos retos al sistema de planeación local, a menudo por encima de las capacidades. En ese sentido se identificó unas escalas de aprendizaje local, con la capacidad de ir hasta la identificación de proyectos que determinaran y facilitarán el Control Político, especialmente frente al nuevo proceso que se debe realizar en el 2004. Algunas localidades se quedaron tan solo en un listado de necesidades, algunas llegaron inclusive a especificar proyectos, logro que inclusive no demandaba el acuerdo 13 y que, es evidente, es el elemento básico para un presupuesto participativo. Aunque muchas localidades no les agradó ser “evaluadas” y el compararse con otras, el formularlo como aprendizaje les planteaba retos. Control Social y Encuentros de Rendición de Cuentas Paralelamente a estos procesos con la ciudadanía se venían realizando esfuerzos para fortalecer administrativamente el gobierno local, especialmente con el programa de Localidades Fuertes. Esto implicaba una administración técnica y parsimoniosa, con manejo adecuado de los Bancos de Proyectos, las nóminas, buenos sistemas, contabilidad al día. Para establecer un ámbito de Control Social y ya con la aprobación de los presupuestos distritales fue posible que para noviembre se estuvieran realizando los Encuentros de Rendición de Cuentas que se realizaron en una primera fase con el Alcalde Mayor, el gabinete distrital y los alcaldes locales. Estos encuentros sirvieron PARA establecer un diálogo sobre cada localidad y asegurar la transparencia. Con los avances en la Territorialización de la inversión, una obsesión que Antanas traía desde su primera administración, se pudo comenzar a visualizar la inversión total por localidad. Como se estaba discutiendo en ese tiempo una reforma tributaria, la conceptualización sobre los recursos limitados también produjo una reflexión muy importante sobre la Cultura Tributaria. En los encuentros de rendición de cuentas especialmente en los de estratos bajos se presentaba una protesta contra el aumento de impuestos. El Alcalde mayor hizo un esfuerzo importante de explicar como los ingresos del Distrito se iban en un 50 % para la ciudad como un todo y el resto en redistribución de ricos a pobres. Lo sorprendente es que cuando se hablaban de los aumentos de los impuestos, los pobres, que por cada peso que contribuían recibían 100, eran quienes protestaban. Esta reflexión, que sería evidente en una ciudadanía educada, se alimentaba siempre de la promesa clientelista y mágica que ayudaba a fraccionar, de que el político “le solucionaba el problema”. Los encuentros también sirvieron para presentar algunos otros temas, dentro de ellos los Mapas Políticos que se tratarán en la sección siguiente.


III. LA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DE LAS LOCALIDADES, EL PROBLEMA DE LA REPRESENTACIÓN Y LA DIFICULTAD ESTRUCTURAL DEL LLAMADO A CUENTAS: MAPAS

POLÍTICOS Y CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES UNIPERSONALES Si bien los procesos alrededor del acuerdo 13, la planeación participativa y el fortalecimiento del gobierno local permiten la incorporación de una ciudadanía ilustrada a la localidad y la construcción de racionalidad colectiva, cuando estos elementos se van a engranar con la democracia representativa se encuentran con la imposibilidad de hacerlo. ¿Cuál es la relación entre una localidad y su ciudadanía con un concejal y con el Concejo de Bogotá? ¿Cuál es la relación entre un Edil y una UPZ? Cuando un concejal vota a favor o en contra de un proyecto que afecta directamente a una localidad, ¿Como sabe el ciudadano de la localidad si ese concejal está interpretando la voluntad colectiva ahora mas claramente definida por los procesos de participación local? Frente al ejecutivo se instauraron los Encuentros de Rendición de Cuentas y, con todas las dificultades, por lo menos existe el mecanismo de la Revocatoria del Mandato. Pero ante el legislativo la posibilidad es nula. En buena medida este elemento de la carencia de eslabonamiento entre el ciudadano y el legislativo se midió, como se presentó arriba, con el Eslabonamiento Legislativo, tan débil. Pero el problema emerge de la herencia del Jacobinismo Hispano Católico, registrado constitucionalmente en Colombia en la Constitución de 1886, por el cual una vez elegido alguien, cesa su responsabilidad ante el elector y pasa a representar el “Bien Común” y ser responsable tan solo ante su conciencia. Si bien en la Constitución de 1991 la soberanía pasó de la Nación al Pueblo, no se establecieron principios de representación entre elegidos y electores. Inclusive uno de los avances mas audaces propuestos en el “Referendo contra la Corrupción y la Politiquería” es obligar que las votaciones se hagan públicas y personales de tal manera que “alguien” se pueda enterar de cómo votan los miembros de los distintos cuerpos legislativos. Este elemento se agudiza por el sistema de cocientes y residuos que hace que se multipliquen el numero de listas, se pierdan muchos votos (votos útiles), y que los elegidos lo sean por un numero muy pequeño de ellos. El calculo de los votos útiles es decir, del total de votos depositados, los que finalmente terminan eligiendo a un candidato, se convirtió en un tema novedoso aunque controvertido. Por el numero de listas que se inscribían, este porcentaje hacia que en las localidades y aún a nivel de Bogotá el porcentaje llegará tan solo en algunos casos al 20% del total depositado. Los Mapas Políticos como Mecanismos de Precisar la Representación Con el propósito de precisar la representación, inicialmente del Concejo ante las localidades, se construyeron los mapas políticos por medio de los cuales es posible identificar que representantes representan cada localidad, de tal manera que sus ciudadanos puedan llamar a cuentas a estos. El mapa se elaboró de la siguiente manera:

1) Se elaboraron cuadros para cada concejal en los cuales se estableció el número de votos que cada concejal había recibido en cada localidad. Estos votos fueron ordenados de mayor a menor para cada uno. Se calculó el porcentaje de estos votos del total del Concejal y se fueron sacando los votos acumulados que un concejal llevaba de las localidades. De esta manera se sabía, para cada uno de ellos, la importancia que cada localidad tenía para cada uno de ellos.

2) Se repitió la anterior operación pero esta vez desde el punto de la localidad. Es decir se tomaron los votos que cada concejal había sacado en la respectiva localidad y se ordenaron por la importancia electoral que éstos tenían en una localidad, de tal manera que se podía identificar la importancia del concejal para cada localidad. Si bien la información del anterior punto era conocida naturalmente por los concejales, aunque la sabiduría popular indicaba que eran más barrios, que localidades y dentro de ellos territorios aún mas pequeños, era la primera vez que se hacía este ejercicio desde el punto de vista de la localidad.

3) Se cruzaron los dos criterios, de tal manera que, en un principio, se ordenaron y escogieron los cinco concejales mas importantes para la localidad y las cuatro localidades


mas importantes para el concejal. Se cruzaron los dos criterios y cuando coincidían se estableció un Eslabonamiento Fuerte.

Con este criterio fue posible ubicar 27 de los 42 concejales. De otra parte, con el ánimo de ubicar los 15 concejales restantes, se estableció que cuando un concejal es uno de los ocho más importantes (más votados) para la localidad y simultáneamente la localidad es una de las 7 más importantes (donde obtuvo mayor votación) para el concejal, existe Eslabonamiento Laxo. Con este criterio fue posible ubicar 7 concejales más. Adicionalmente este cruce permitió determinar que existen en Bogotá localidades que por su fraccionamiento interno y el tamaño de su población quedaron sin ningún representante, de la misma manera que existen concejales que no representan a ninguna localidad. Igualmente se intento establecer una representación por intereses, de tal manera que de forma explícita esta representación por sectores, ya sea educación, salud, economía etc. se pudiera hacer público. Lamentablemente un numero importante de concejales fueron renuentes a este ejercicio. Con el anterior mapa político fue posible, en los encuentros ciudadanos de rendición de cuentas por localidades efectuados a partir de Noviembre del 2001, invitar a los concejales a sus respetivas localidades y hacer explicitas por el Alcalde Mayor tales representaciones, explicando la metodología de construirlas. La asistencia de los concejales fue poco abundante, con significativas excepciones. En general el Concejo fue absolutamente renuente a recibir esta información. Se ofreció hacer una presentación en su recinto la cual no fue aceptada. Mapas Políticos y Decisiones del Concejo Sin embargo este elemento comenzó a jugar de manera importante con otros procesos paralelos que se llevaron a cabo durante el primer semestre del 2002. El gobierno distrital había presentado una propuesta de aumento de impuestos que había sido rechazada en varias oportunidades en el Concejo, aún cuando en su programa de gobierno el alcalde Mockus había indicado que “si los ciudadanos querían mas debían pagar mas”. Como parte del desarrollo del programa de Localidades Fuertes se había programado un encuentro de localidades, en un recinto amplio donde se reunían para cada una de las localidades su Junta Administradora Local, el Consejo Local de Planeación y el Alcalde Local a discutir los diferentes problemas y proyectos de la Localidad. Se invitaron igualmente a los concejales a asistir a sus respectivas localidades pero, lamentablemente concurrieron en números muy limitados. Paralelamente el proceso de Territorialización de la inversión se había concluido en la medida que era posible y además se podía entonces identificar como la no aprobación de la reforma tributaria iría a afectar las distintas localidades. En este día de las Localidades Fuertes fue posible entonces identificar por sectores en que se iría la inversión que haría el distrito en cada localidad, la inversión que haría el Fondo de Desarrollo Local en su localidad y el efecto del recorte que provenía de la no aprobación de la reforma tributaria por parte del Concejo. Se tenían gráficas de cada localidad con las obras y los programas todos ellos debidamente cuantificados y luego se bajaba un acetato con las obras y los programas que se eliminaban por el recorte en la localidad. Los recortes se habían hecho con criterios independientes por cada entidad del distrito. Al ordenarse por nivel de impacto se encontró que golpeaban con mayor dureza a las localidades con población mas pobre.


El Impacto del Recorte por Localidad

En los días posteriores el debate en el concejo procedió en la Comisión del Presupuesto y la reforma estaba a punto de hundirse. Se cruzaron entonces las intenciones de voto en la comisión de presupuesto con el recorte de inversión por localidad y el Mapa Político, indicando la votación que cada concejal había obtenido en cada localidad. Este cuadro apareció en un diario de gran circulación. La reforma pasó.


Inversión

suspendi

da/NBI

($000 x

Persona) A B C D E F G H I J K L M N Total

CIUDAD BOLIVAR 266 1.133 162 1.243 1.064 552 1.302 1.524 742 731 3.910 730 324 916 986 13.093

USME 247 503 64 295 850 586 282 688 117 348 1.870 230 199 301 735 5.833

SAN CRISTOBAL 189 930 315 934 929 528 257 1.952 194 1.357 3.673 868 568 566 1.445 11.937

BOSA 175 668 198 1.223 203 1.186 711 1.167 1.006 364 2.758 841 358 693 989 10.325

SANTA FE 174 246 501 215 235 315 270 795 148 803 1.681 254 241 214 705 5.463

RAFAEL URIBE 151 1.910 427 381 952 676 685 1.595 625 979 3.537 910 666 793 1.485 12.677

TUNJUELITO 135 163 263 365 594 362 335 1.035 867 969 2.227 316 338 686 880 7.496

KENNEDY 128 1.750 1.310 1.524 907 1.125 1.003 4.065 1.336 1.579 6.563 1.148 1.366 1.846 3.393 22.310

CANDELARIA 127 175 222 55 160 126 74 463 172 137 789 111 120 145 374 2.484

FONTIBON 118 576 801 4.320 699 282 241 1.988 232 616 1.996 1.322 758 737 1.253 13.073

USAQUEN 115 1.086 4.271 244 242 1.223 428 3.102 537 416 2.496 969 903 905 3.994 15.014

SUBA 103 1.626 3.993 543 528 2.686 2.142 5.071 897 854 4.839 1.732 1.531 1.448 5.007 24.911

MARTIRES 84 150 396 124 100 194 520 725 229 312 1.162 440 307 340 760 4.352

ENGATIVA 83 1.705 2.054 599 1.545 1.464 1.138 5.260 939 1.138 6.756 1.745 2.086 5.423 4.667 24.343

ANTONIO NARIÑO 79 196 347 291 153 180 477 925 1.093 226 1.414 377 276 1.387 823 5.679

PUENTE ARANDA 74 792 965 929 522 541 345 1.996 533 307 2.888 657 846 974 2.016 10.475

BARRIOS UNIDOS 71 487 1.222 396 217 380 276 1.874 207 462 2.227 1.058 740 1.086 1.720 8.806

CHAPINERO 61 183 3.054 159 137 817 138 1.582 115 86 1.366 551 460 350 1.773 8.188

TEUSAQUILLO 42 280 1.999 541 441 664 509 2.179 414 361 2.018 664 739 718 1.843 10.070

FERIA EXPOSICION 718 1.910 718 570 746 544 3.075 588 492 5.942 774 376 1.172 3.130 16.077

SUMAPAZ 0 2 0 1 0 0 8 1 1 3 0 18 0 1 16

CARCELES 0 0 0 1 0 0 1 0 0 6 0 0 0 1 8

Total 15.277 24.476 15.099 11.050 14.633 11.677 41.070 10.992 12.538 60.121 15.697 13.220 20.700 37.980 232.630

Consistentemente han votado en Contra de la Reforma Fiscal

En la última votación sobre Alumbrado anunció posibilidad de no negar con cambios

Posición mas flúida sobre aprobación

Posición positiva frente aprobación de Reforma

En Negrilla: Localidades donde se le recorta a cada pobre (NBI) mas de $100.000 en Inversión Cruce de Intención de Voto en la Comisión de Presupuesto del Concejo e Impacto por Localidad

Este proceso es tan solo un evento en la construcción de racionalidad colectiva y un ejemplo de cómo estructurar la posibilidad de llamar a cuentas al legislativo y de mejorar la cultura tributaria que tanto se ha mencionado como un gran obstáculo en Bogotá. Sin embargo éste fue un esfuerzo considerable frente a uno que debería ser absolutamente natural en una cultura política mas racional. En ese sentido la posibilidad de eslabonamiento mas preciso se torna indispensable. Posteriormente se elaboraron mapas políticos de las Jales con las UPZs y los de la cámara de representantes vigente y la elegida en el 2002. El de los ediles por UPZ tiene el elemento adicional de poder graduar el número de UPZs y de ediles para establecer el eslabonamiento. Esto se encuentra contenido en un CD. Es indispensable entender que los mapas políticos son un instrumento para la Ciudadanía, para la posibilidad que ella pueda entender y valorar la representación legislativa -una fuente muy importante de Ksocial- representada en la confianza en las instituciones que controlan el estado, instituciones que para Colombia y para Bogotá tienen niveles de confianza que han producido crisis institucionales de la mayor envergadura (Venezuela, Argentina), cuando llegan a los niveles de Bogotá. Distritos Electorales Unipersonales En el estudio del capital social se había establecido que el departamento y la circunscripción electoral basada en él, eran el “hueco negro” del capital Social, problema que igualmente se presentaba en Bogotá. Después de elegidos los representantes la gente no considera a estos como tales. El problema de nuevo radica en la ambigüedad de la representación territorial. En la constitución del 91 se había introducido la posibilidad de elegir los diputados a las asambleas departamentales por “provincias” pero a finales de diciembre de 1996, en una reforma constitucional emitida a espaldas del país y en medio del escándalo del “Proceso 8000” del


gobierno Samper, se había eliminado esta posibilidad. Los departamentos dos años después estaban quebrados. La clase política pide la descentralización pero no permite que se ejerza sobre ellos el control social. Lo fundamental para muchos de los “representantes” es que no se pueda ejercer sobre ellos el accountability. Y la mejor manera para ello es que la circunscripción electoral sea tan ambigua y diluida que ellos se puedan mimetizar en ella. ¿Se imagina el lector a quién representa y ante quien es responsable un Representante a la Cámara por Antioquia elegido por 14.000 votos? ¿O uno en Bogotá con 16.000? ¿O al Concejo con 10.000? Tan solo a su clientela. En el anterior sentido, para precisar la responsabilidad pública ante el electorado se propuso el reemplazo del sistema electoral vigente, el de los cocientes y residuos, la operación avispa y una circunscripción electoral en todo un territorio, por una en la cual un representante representa un territorio en lugar de representar “la circunscripción entera”. En cada uno de estos territorios los partidos o movimientos políticos inscriben un candidato, aunque bien pudieran inscribir varios bajo el riesgo de dividir su electorado en ese territorio. Se hacen las elecciones y el que tenga la mayoría gana y entra a representar el territorio total. Si se retira se repiten las elecciones en ese territorio hasta las nuevas elecciones. No hay substitución del elegido ni tampoco hay listas de donde se saquen estos substitutos. La metodología

5 en general tiene el siguiente proceso: De acuerdo con el número de personas que

deben integrar el respectivo cuerpo legislativo se divide la población en capacidad de votar del territorio general, (la cuota electoral) (si fuera cámara, el departamento o el distrito; si fuera concejo de Bogotá, la población del distrito) en territorios iguales al numero de personas a elegir. En la conformación de estos distritos se respetan en lo posible las entidades territoriales y administrativas (para el concejo de Bogotá primero respetar las localidades, luego las UPZs y luego los barrios). El número de electores de cada distrito debe ser el mas cercano a la cuota lectoral. Este sistema tiene un efecto inmediato en la organización democrática de los partidos pues la selección de candidatos seguramente requiere en cada distrito un “club político” de cada uno de ellos y la imposición autocrática de un candidato es un costo importante que se paga con menor membresía. De la comparación entre Estados Unidos e Inglaterra, países donde se tiene este sistema, aparecen dos elementos adicionales: La necesidad de un ente independiente que no sea sujeto de presiones partidistas y electorales en la redefinición de los distritos electorales. En el foro que se realizó en el Senado en mayo del 2002 sobre la reforma electoral, ninguno de los conferencistas defendió la Corte Electoral como este ente independiente. El gobierno Pastrana parecía buscar estos entes independientes como Diógenes buscaba un hombre justo. Esta independencia es crítica para evitar la contaminación que se da en Estados Unidos y que produce el diseño ad-hoc de los distritos electorales, el famoso vicio del “Gerrymandering”. Por otro lado, Johnston et.al. (2001) recomiendan la revisión periódica de los distritos por la comisión independiente de forma automática cada 10 años, como es el caso en Estados Unidos, y no las Comisiones que cada cierto tiempo pero de forma indefinida, los revisan en Inglaterra. El segundo tema son las distorsiones que se comienzan a presentar cuando se privilegian ciertos territorios, en el caso de Inglaterra, por la existencia de los tres Reinos (Gales, Escocia y Ulster). Si bien estas imperfecciones son la respuesta mecánica de los críticos los críticos de tal sistema, se abre inmediatamente una nueva controversia sobre el sistema político colombiano que pareciera que nunca se hace y que, como se verá mas adelante, se entró a discutir en el contexto de la reducción de los cuerpos colegiados, ya en el marco del diseño de un sistema electoral a incluir en el Referendo; el tema de la igualdad de los votos. La formulación inicial de la propuesta se había hecho para los representantes a la Cámara en Bogotá, por ello se tomaron circunscripciones para cada 250.000 habitantes que arrojó 29 distritos electorales en Bogotá ( ver figura y tabla al final), con los cuales se hicieron una primera propuesta

5 Para esta propuesta me he basado principalmente en Johnston et.al. (2001). La literatura sobre este tema es bastísima.

Las controversias son muy importantes y representan todo un lenguaje nuevo en la democracia colombiana.


de Mapa. La geografía política que emergió fue bastante distinta a la que existía. En primer lugar apareció con claridad que las grandes sectores de la población de estratos bajos, los pobres, tendrían una mayor representación pues algunas localidades tendrían dos o tres representantes claramente definidos cuando hoy territorialmente elegían máximo uno. Por otro lado, algunas localidades muy electoras tendrían menor representación. Esto en buena medida se debía a que los estratos bajos votan considerablemente menos; a decir verdad, el estrato 1 vota 25% menos que los cinco y seis, y el dos y tres la mitad (ver figura). El cuatro vota una cuarta parte menos que los altos.

La Votación por Estratos según el Barcas, 1997, Bogotá6.

Las consecuencias sobre la construcción de los ámbitos intermedios es evidente. Por un lado, con la sola necesidad de crear los clubes políticos ya se está aumentando la participación cívica. La posibilidad de ejercer control social y accountability es inmediata; la posibilidad de unir la democracia representativa con la participativa acompañada con los procesos de planeación local es igualmente clara. Existen otros efectos derivados: uno muy importante es la reflexión por esta vía de la conformación de las localidades mismas, es decir, cuantas deben ser, de que tamaño y como se pueden entrar a revisar. La desproporción de tamaño de las actuales es dramática, con localidades como Candelaria 20 veces mas pequeñas que otras como Kennedy de cerca de un millón de habitantes. Varias objeciones se hacen a esta propuesta: primera, que iría en contra de las minorías y consolidaría los partidos tradicionales. En realidad puede tener un impacto sobre partidos que hoy en día no logran elegir sino por residuos o por la agregación de votos que son marginales en un territorio pero si suman en toda la ciudad. En cuanto a la consolidación de una hegemonía de los partidos actuales, el ejemplo en contra de este argumento es la experiencia inglesa, por la cual, por la ampliación de la franquicia electoral al comienzo del siglo XX, el sistema ingles paso de ser uno monopolizado por los partidos Liberal y Conservador a ser uno Conservador y Laborista, principalmente a través de la conquista distrito a distrito por los laboristas, hasta derrotar a los Conservadores al final de la segunda guerra mundial. Es la conquista de estos territorios por medios de una propuesta ideológicamente atractiva a tales distritos que se logra la anterior transformación. Otra preocupación es la desagregregación de los intereses a aquellos locales y la ausencia de preocupación por los de la ciudad como un todo. Esto viene de una cierta creencia en que la racionalidad colectiva no se forja de la agregación pública de intereses sino de una definición desinteresada del Bien Común.

6 Suma de votaciones para cada una de las diferentes elecciones (legislativas y ejecutivas) según encuesta. Son 9

votaciones conun puntaje de 10 para cada una.

Voto total en Ultimas Elecciones

Estrato

Es trato 6Es trato 5Es trato 4Es trato 3Es trato 2Es trato 1

Med

ia V

oto

tota

l en

Últim

as E

lecc

ione

s

50

40

30

20

10

0

3939

27

1919

10


Población de Bogotá por Localidad, DAPD 2001

917,5

754,1

609,6

461,6

284,1 275,4

125,8 119,2 110,0 100,4 94,6

25,0

602,2

180,5205,2251,4

373,7

426,9436,8

724,7

15,9

64,168,070,288,393,7128,6

130,2143,2

177,6192,9

243,8

281,3275,7

278,2

357,4

477,9497,2

-

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

600,0

700,0

800,0

900,0

1.000,0

8 K

ENNED

Y

10 E

NGATIV

A

11 S

UBA

19 C

IUDAD B

OLI

VAR

4 S

AN C

RIS

TOBAL

7 B

OSA

1 U

SAQUEN

18 R

AFAEL URIB

E

16 P

UENTE

ARAN

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9 F

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5 U

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6 T

UNJU

ELITO

12 B

ARRIO

S U

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EUSAQ

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3 S

ANTA F

E

15 A

NTO

NIO

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INO

14 L

OS M

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ES

17 C

ANDELA

RIA

Localidaes

Po

bla

ció

n (

Mil

es

de

pe

rso

nas

)

Población Total (6,477)

Población > 18 años (4,187)

La propuesta de las circunscripciones electorales tomo un camino propio que al final no concluiría exitosamente en una adopción constitucional pero que permitió reflexionar sobre el régimen político de Bogotá.

Primer ejercicio de diseño de circuitos unipersonales para Bogotá, Población proyectada para el 2002, DAPD, 2002.

29 distritos, Sudarky, 2002


#Lo

cali

dad Localidad

Distrito

Electoral

Uniperso

nal

Repre

sentan

tes

Personas

Faltantes (-)

y Sobrantes

15

Antonio

Nariño 19

San Jose (54.6), Marco Fidel (79), Ciudad Jardín 30, Restrepo (71), =220, mas

30 de Ciudad Muzu delos 40 que le sobran a Pte. Aranda. Quedando aún

10.000 sobrando de PteAranda 1 0

7 Bosa 22 Bosa Occidental 240.00 ceder los excesos en barrios o cuadras. Faltan 10 1 10

7 Bosa 23 Porvenir(46.8), Tintal Sur (4), Bosa Central (208)=258.8 Sobran 8.8 1 8,8

19

Ciudad

Bolívar 24 Apogeo (49.1), Ismael Perdomo (117.6), Arborizadora (77)= 243.7 Faltan 6.3 1 -6,3

19

Ciudad

Bolívar 25 Toma 53 de Lucero, 112 de San Francisco y 84.8 de Jerusalem= 250. 1 0

19

Ciudad

Bolívar 29

El Mochuelo (1.1), Monteblanco (0), El Tesoro (71.1), y Lucero se divide con

244.9 en esta y 52.9 en la 25

Sobran

67.2 1 67,2

10 Engativá 6

Engativa (62.6), Bolivia (104), y 82.7 de Garces Navas, con lo cual restan de

este 45 a la 7 1 0

10 Engativá 7

Garces Navas (45 sobrantes de 6), Minuto de Dios (141.8), y Boyaca Real con

63.2, de la cual quedan 99.2 para 9 )=250 1 0

9 Fontibón 12 Fontibón (171.4, Fontibón San Pablo (33.1), Zona Franca (30), Faltan 6. Faltan 6 1 -6

9

Fontibón y

Engativá 11

Capellania (20.6) Aerop Dorado (12.1), Granjas de Techo (16.4) Salitre Occident.

( (26.9) Modelia (45.8), Santa Cecilia (86.2) (de Engativá) sobran 42.7

Sobran

42.7 1 42,7

8 Kennedy 13

Tintal Norte (87.4), Calandaima(24,7), Patio Bonito (117.3) Las Margaritas (.4) y

Corabastos (24.3)=254.1 Sobran 4 1 4

8 Kennedy 14 Kennedy Central (173), Castilla (117,8), Bavaria (20,3)= 311.1

Sobran

61.1 1 61,1

8 Kennedy 15 Américas(91.4) Carvajal 157.2)= 249 1 0

8 Kennedy 21 Gran Britalia(72.4), Timiza (171.3)= 244.44 Faltan 5 1 5

16

Puente

Aranda 16 Una sola. De Muzu pasan 30 a Antonio Nariño y sobran aún 10.000 Sobran 10 1 10

18

Rafael Uribe

y Tunjuelito 20 Quiroga (120) y Venecia (144) (de Tunjuelito ) suman 266, sobran 14. Sobran 14 1 14

20

Resto

(Sumapaz) y

San Cristobal 27 La Gloria (122.8) Libertadores (61.6) y Sumapaz (61.6)= 246.2) perfecto 1 0

4 San Cristóbal 18

Sosiego (30) (de los cuales pasan 14 a Martires etc), San Blas (103.5) y 20 de

Julio (124.6)=258.1 Sobran 8.1 1 8,1

3

Santa Fé,

Martires y

Candelaria 17

Santa Fe (110), Mártires (98) y Candelaria (28.2), con 14 del Sosiego, que se

divide con San Cristóbal y Sumapaz 1 0

11 Suba 2

San José 51.6, Casa Blanca 37.5, Britalia 50.8 y El Prado (90.2) = 216.5

FALTAN 30/mas Guaymaral (0), La Academia (.1) (Problema de Cidad Norte en

Suba) =230 Faltan 20 1 -20

11 Suba 4 Niza(90.3) Con i/2 rincon( 131)= 221.3 Faltan 19 1 0

11 Suba 4 Se divide(El Rincon) y queda132 aquí y 131 Junto con Suba (93) y yNiza ( 90)

11 Suba 5 Tibabuyes (118), Rincon (131 dividido), 1 0

11

Suba y

Barrios

Unidos 9 Pasar a Barrios Unidos Floresta (35) y Alhambra (48) de Suba: 263.8

Sobran

13.8 1 13,8

13

Teusaquillo y

Chapinero 10 Una sola, Sobran 5. Sobran 5 1 5

5

Tunjuelito,

Rafael Uribe

y Usme 26

Danubio (27.8, Tunjuelito; 66, Marruecos 72, Diana Turbay (71)= 236.8 faltan

10; Faltan 10 1 -10

1 Usaquén 1

Toberín (38),P. Libertadores (41,1), Verbenal (59.7), la Uribe (9.9) San Critobal

Norte (93)= 241.9 Faltan 9 1 -9

1 Usaquén 3

Usaquen (35.4), Santa Barbara (53), Countru Club 24, Los Cedros (47) mas 17.6

de Toberín= 250. 1 0

6 Usme 28

Comuneros (79.4), Gran Yomasa (142.7), Entre Nubes (.9), La Flora (19.9),

Alfonso Lopez (24) y Ciudad Usme (4.4)= 271.3

Sobran

21.3 1 21,3

8 Boyaca Real (99.2), Alamaos (7) y las Ferias 141.5)= 247.7 1 0

29 219,7


IV: EL PROCESAMIENTO DE LAS PROPUESTAS DE REPRESENTACIÓN EN EL CONTEXTO DE LAS DISCUSIONES DEL REFERENDO Y LA REFORMA POLÍTICA Durante el primer semestre del 2002, en medio de la campaña presidencial, el tema de la estructura política de Bogotá, especialmente precipitado por una crisis cada vez mas aguda de la legitimidad del Concejo

7 se estuvo discutiendo. Esto se debatió en distintos foros en el periódico El

Tiempo, la Universidad Nacional y eventualmente, frente a la reforma política nacional, aunque de forma trunca, en el Congreso. El problema se planteaba frente a cómo se debía elegir alcalde de Bogotá para asegurarse que la brecha entre el concejo y el alcalde no tuviera el nivel de antagonismo que se percibía. Para Antanas este antagonismo no era un problema sino correspondía a la transición de cultura política generada por la separación de competencias. Sin embargo, Enrique Peñalosa planteó una formula en la cual el Alcalde Mayor debía ser elegido por el grupo que tuviera mayoría en el Concejo, con la salvedad que debía haber una explicito respaldo al candidato y de este al concejal en el tarjetón de la elección. También planteó conformar en Bogotá 70 localidades, cada una de ellas con 100.000 habitantes, con ediles cívicos, es decir no pagos para disminuir los costos, y estableció unas tareas específicas para estas. Estas localidades debían revisarse cada 20 años. Igualmente hablaba de integrar el concejo con 31 concejales, con los candidatos a alcaldía perdedores con asiento en él. La formula comprendía doble vuelta si ninguna lista lograba el 50% de los votos, y en esta solo participarían los candidatos que hubieran logrado el 10% de los votos. Esta formula llevó a que se replanteara la formula pensada inicialmente para la cámara de representantes de las circunscripciones unipersonales, para el concejo de Bogotá. La principal crítica que se planteaba a la formulación de la circunscripción unipersonal en los Distritos unipersonales ya formulados era que tal representación llevaba necesariamente a una política particularista, donde nadie se ocuparía del “Bien Común”, reiterando la noción de el Jacobinismo Hispano Católico y la Constitución de 1886, donde el bien común se forjaba por representantes libres de intereses y responsables solo ante sus conciencias. No existía la noción que el bien común se forja en una síntesis de las racionalidades e intereses públicamente representados y que, desde la Constitución del 91 se establecía lo debían hacer en el Concejo Nacional de Planeación

8 donde los diversos intereses estaban representados, y que se replicaba

en las instancias territoriales hasta llegar, en el caso de Bogotá, a los procesos de planeación local mencionados arriba. Las discusiones en los distintos foros llevaron a tratar de fundir las dos propuestas y darle evolución a la propuesta por Peñalosa. En ese sentido Antanas mismo formuló una propuesta por la cual los candidatos a alcaldes conformarían listas con un candidato al concejo por Distrito unipersonal, las personas votarían a candidato a alcalde y un concejal por su Distrito unipersonal, con la posibilidad de escoger listas distintas, es decir votar por un concejal de una lista y un candidato a alcalde de otra – punto de controversia- y ganarían los candidatos por mayoría, el alcalde en todo Bogotá y los concejales en sus Distritos electorales. Para evitar la atomización de listas y que los candidatos locales continuaran con la atomización de listas, creando candidatos “de bolsillo” a la alcaldía simplemente para hacerse elegir ellos en sus localidades, se establecía un umbral de medio cociente para el candidato a alcalde, de tal manera que todos los votos de él y de sus candidatos locales tuvieran ese mínimo. Se añadía un elemento adicional de la propuesta de

7 En diciembre esta falta de legitimidad llegaría a un paroxismo cuando se encontraron tres concejales pidiendo un soborno

para afectar el Código de Policía que se estaba discutiendo. 8 La evolución sobre los proceso de planeación ha sufrido una importante evolución en el sentido de que se ha aprendido

que este proceso no es solo un proceso técnico sino un proceso de movilización colectiva para establecer propósitos comunes. Un ejercicio en ese sentido se hizo con las Trochas Ciudadanas que el Concejo Nacional de Planeación planteo

para el 2020 (los 200 años de la Republica) Múltiples iniciativas regionales para definir un Plan de Desarrollo, desde la sociedad civil se habían estado dando. Lo interesante es que ya las entidades oficiales han tomado este como el modelo de hacer las cosas. [email protected]

mailto:[email protected]


Peñalosa: los candidatos a la alcaldía derrotados tendrían puesto en el concejo. Por esto se llegó a una cifra de 31, por encima de las 29 que se habían establecido para la Cámara. Este número tendría una vida propia, si bien corta. En mayo resulta elegido Álvaro Uribe a la Presidencia de la Republica en la primera vuelta. Por primera vez desde la promulgación de la Constitución del 91 un gobierno era elegido con suficiente e incontestable fuerza, frente a los débiles, por distintas razones, de Samper y Pastrana. Aunque Pastrana había intentado una reforma política y formulado la posibilidad de un referendo, eso si sin que el Congreso pudiera tocar su contenido, Uribe había hecho parte de su campaña la formulación de un referendo “Contra la Corrupción y la Politiquería”. La propuesta del gobierno fue radicada el mismo día de la posesión del presidente el 7 de agosto del 2003. Sin pretender ser exhaustivos, las propuestas mas relevantes para esta discusión son la reducción del tamaño del congreso – que por corto tiempo se tuvo como unicameral-, particularmente que su composición no estuviera indexada al crecimiento de la población sino fuera un porcentaje de ella, indexación que hacía que los gobierno no aceptaran los nuevos censos por los nuevos gastos que estos implicarían y que mantenía como censo de población la vigente de 1985. Otro punto de la propuesta del referendo era el cambio de forma de elección por listas –no necesariamente únicas- de los partidos por medio de cifra repartidora, dirigida esta a hacer que todos los elegidos en una circunscripción lo hiciera por el mismo numero de votos. Esto tenía el propósito de eliminar el sesgo contra las listas mas votadas que elegían candidatos por un cociente en comparación con las menos votadas que los elegían por residuos. Otro punto era el establecimiento de un umbral de votación para contarse los votos de un partido o movimiento que quedó, dependiendo de la circunscripción en 2% para el senado y medio cociente para la cámara y otras semejantes y un umbral del 2% de la composición del senado para mantener la personería jurídica de los movimientos y partidos. Se establecían circunscripciones para minorías políticas e indígenas. Bogotá en la Composición de los Cuerpos Legislativos El tema de la reducción de la representación de Bogotá en la Cámara permitió convocar a la bancada del Congreso de Bogotá, para proponer fuera del tema del cupo de los representantes, su elección por circunscripciones unipersonales. Pero rápidamente el tema de la definición de los cupos de estos copo la discusión. El problema se presenta cuando, por la reducción del tamaño del Congreso, la regla de designación de miembros de este en base a territorios termina castigando a las ciudades y departamentos con mayor población y sobrerepresentando circunscripciones departamentales mas rurales y tradicionales. El problema se agravada porque la formula propuesta mantenía la representación de la “Nueva Colombia” conformada por antiguos territorios nacionales convertidos en departamentos que mantenían sus dos representantes. La fórmula propuesta por el gobierno para calcular el número de miembros de la Unicámara asignados por cada Distrito electoral territorial tiende a trabajar en contra de Bogotá (y las ciudades grandes) al aumentar el sesgo que se tenían en la composición de la Cámara de Representantes en contra de esta. Bogotá, con una población del 15.3% del total país (Dane, población proyectada 2002) tiene tan solo el 11.2% de la Cámara de Representantes. Esto representa que un habitante en Bogotá tiene tan solo una representación del 73% en la Cámara. En el proyecto aprobado Bogotá pasa de tener el 11.2% de la Cámara a tener un 9.5% de ella: una pérdida adicional de un 11% en su representación. Esto significa que el valor de un habitante en Bogotá termina teniendo tan solo un valor de 62%. Este fenómeno se repite por supuesto en todos los Distritos electorales departamentales de población alta. En el extremo superiores encuentra, por ejemplo, la sobre representación de Vaupés la cual pasa de 12 a 15 veces, o sea 24 veces la de Bogotá. Un voto de Vaupés vale 24 de Bogotá. Si bien se elaboraron un numero grande de opciones, y los representantes Parody, Bennedetti y la congresista Blum presentaron formulas para modificar la propuesta del gobierno, la realidad es que en palabras de un congresista por Bogotá, cambiar estas formulas implicaría “romper todos los


acuerdos iniciales”, es decir, la suerte de Bogotá se había jugado con anterioridad con la anuencia de sus parlamentarios. Se hizo evidente que en la agenda del gobierno el problema de la representación no existía del todo y mas bien se presentaba una confusión de conceptos: En uno de los debates finales para justificar la decisión de disminuir la representación de Bogotá el Sr. Ministro del Interior argüía que Bogotá se vería compensado en el Senado, que se elige por circunscripción nacional, puesto que mas gente vendría a conseguir votos en Bogotá y de esta manera ella tendría mayor representación. No hay evidencia de que así sea: muchos senadores obtienen en Bogotá parte de sus votos sin asumir un compromiso especial con Bogotá, inclusive votando en contra de la propuesta Parody en la comisión primera. En realidad 45% del Senado saca más del 10% de sus votos en Bogotá, 25% del Senado más del 20% de sus votos y 16% más del 30%. Pero a la hora de votar a favor de ella representan más otros intereses, por ejemplo, de partidos, que se benefician considerablemente de la representación de los “nuevos departamentos”. Según el Ministro del Interior es de esta representación, que no puede ser llamada a cuentas, de la que se "beneficiaría" Bogotá cuando, por la regla del umbral, más candidatos al Senado se vendrían a Bogotá a sacar sus votos. En verdad varios senadores que ayudaron a derrotar la propuesta son elegidos por las grandes ciudades. La carencia de claridad en la representación es un problema que se hace evidente en Bogotá pero que es grave para toda la ciudadanía. Si se considerara que sólo por encima del 30% de los votos en un lugar llevan al elegido a sentirse "representante" de ese territorio tendríamos que de los 1'415.965 votos que se depositaron en las últimas elecciones para el Senado 1'018.820 (72%) fueron útiles para elegir senadores – los demás no eligieron a nadie- pero tan solo 580.011 (41%) lo fueron para elegir a Senadores que le deban responder a Bogotá. Los 835.954 votos útiles que se depositaron en Bogotá son de los senadores visitantes de los cuales el Ministro del Interior aseguró se aumentarían por efecto del nuevo umbral. ¡Muchos más vendrán a cosechar algunos votos a Bogotá sin responsabilizarse con ella! Por supuesto que si se utiliza un criterio mas astringente, digamos que la votación en Bogotá fuera el 40% de sus votos la proporción de votos útiles para Bogota sería de 200.000 sobre los 1´415.000, tan solo un 14%. El argumento que se dio sobre hacer totalmente rígida la representación de los nuevos departamentos era que era necesario mantener la opción de dos representantes de partidos alternos. En realidad el partido liberal tenía el 14 de 24, con coaliciones muchas de ellas también liberales. Esto confirma como este partido es sobre todo el partido de las clases medias altas rurales, dato revelado en el estudio de Ksocial. Para reforzar el cierre a nuevos partidos en la formula final del la Reforma Política que entraremos a discutir a continuación, se definió una formula completamente ad-hoc para estos departamentos con dos representantes, un umbral de el 30% y la utilización del método de cocientes y residuos. Con listas únicas las curules, descartados los partidos que no logren un 30% de votación, fácilmente las dos curules serán liberales. Otro argumento que se usó fue la pobreza de las regiones, cuando se observo que estos departamentos eran los que mas inversión Per. Cápita recibían del país. Arauca, uno de ellos había recibido por regalías una cifra cercana al billón de dólares y se encontraba absolutamente atravesada por paramilitarismo, guerrilla, corrupción y despilfarro. Referendo y Reforma Política: El Voto Preferente En paralelo a la discusión del proyecto de Referendo

9 se venía discutiendo una reforma política de

gestión del Congreso donde un tema de especial importancia apareció: el Voto Preferente. La agenda implícita y las propuestas del referendo están orientadas a resolver el problema agudo de gobernabilidad que la “Operación Avispa” había inducido y por ello se buscaba “agrupar” las fuerzas políticas por encima del tema de la representación. La propuesta llevaba implícita que cada partido puediera como máximo avalar un número de candidatos igual al número de posiciones que

9 La Reforma Política contenía inicialmente un bloque mas amplio de los temas del Referendo, con el riesgo de que hiciera

innecesario votar por este. Ello llevó al gobierno a forzar eliminar de la Reforma una serie de temas.


hay que llenar en cada circunscripción y así evitar el incentivo a múltiples listas con un número gigantesco de candidatos. También llevaba implícita que los partidos utilizarían procedimientos democráticos internos para ordenar las listas, ya que los elegidos lo serían con la cifra repartidora según el orden decidido por cada partido, a través de tales procedimientos. El incentivo a hacer una sola lista es también importante pues el dividirlas para la elección, por ejemplo, para el Concejo de Bogotá, con 42 escaños, en dos listas, arriesgaría que los últimos votos disponibles “del partido,” en lugar de sumarse para llegar a la cifra repartidora, se perdieran, eliminando así el incentivo atomizador del residuo. Por el contrario, la formula que se fue abriendo camino en la Reforma Política fue el Voto Preferente. En este, la gente vota por una lista única de cada partido pero dentro de ella vota por un candidato. Es decir que las listas puedan ser organizadas por las preferencias de los electores según la votación que cada cual saque. Esto convierte a todos los miembros de una lista en rivales y permite que cada cual haga campaña individual, no de partido. El Voto Preferente, que quedó opcional para cada partido, se utilizaba en países como en algunas regiones mas atrasadas y clientelistas en Italia. Pero los estudiosos del tema (Putnam, 1993, por ejemplo), lo utilizan como indicador del clientelismo en una región, generalmente las mas atrasadas. La inducción por el voto personal es alimentada por la inducción de promesas personales y clientelistas, no programáticas. Estas dos definiciones entre dos reformas concurrentes deben dirimirse con el Referendo y seguramente desbarata la posibilidad de crear partidos organizados ante la inefable tentación que los votos directos ordenen lo que la disciplina de partido haría. De todos modos el voto preferente abre una interesante posibilidad que la formula del Referendo no permite: la construcción de Mapas Políticos para precisar la representación. Dado que no había sido posible la inclusión del tema unipersonal en el Referendo, se pensó que era posible incluirlo en la reforma política. El representante Díaz-Granados llevaba incluida una propuesta del revivir la elección de diputados en los departamentos vía la elección por provincias o circuitos electorales, dejando la reglamentación a la ley. Se esperaba pasar una proposición aditiva que extendiera este elemento a Bogotá para el Concejo, aún ante una cerrada oposición de varios representantes de Bogotá a la Cámara. Pero, lamentablemente, en la discusión de un artículo que buscaba la congelación del Concejo a una formula como porcentajes de la población en lugar de indexada a ella por la cual el concejo podría fácilmente subir a 70 o más miembros, se perdió la oportunidad de presentarla a la Cámara. El Concejo quedó congelado en el número actual pero en el trámite que se le dio a este después, cualquiera de estos elementos, las elecciones por provincias y la congelación del tamaño del concejo desaparecieron. Las asambleas si quedaron limitadas en tamaño, aunque en algunos casos pueden llegar a tener 31 miembros. La Puerta de Entrada a los Nuevos Movimientos Una objeción importante a la Reforma Política es el umbral de entrada para los nuevos movimientos. Anteriormente se tenía la recolección de 50.000 firmas validas según el Consejo Electoral, proposición no tan simple cuando el Concejo Electoral usa de manera tan ad-hoc sus grafólogos. Ahora la entrada queda determinada por tener “con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado” y la pierden si no lo logran. Sin embargo con la aprobación para que “los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos” también podrán inscribir candidatos se abre una puerta según la cual la ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos. Aún así, el Congreso perdió la oportunidad de constituir al Consejo Electoral en un ente independiente al pasar a ser elegido no ya por los partidos sino por el Congreso de la República en pleno. El Punto Cuarto del Referendo Frente al tema de la relación entre Democracia Representativa y Participativa, el Referendo hubiera podido abrir un esperado espacio, que finalmente terminó eliminando la separación de poderes tan largamente buscada, no necesariamente por intención del gobierno, en el Punto 4.


Este busca formular con participación de la ciudadanía, en concurrencia con las bancadas de los congresistas regionales, el presupuesto de cada entidad territorial. El punto también incluye la prohibición de mantener partidas globales, no desagregadas, lo cual presenta unos considerables problemas técnicos que deberían ser resuelto en la ley orgánica de Prepuesto que regule esta materias

10. Pero el peligro real es el romper la separación de competencias que desde el

comienzo de este ensayo se ha mencionado como crítico para alejar al clientelismo y que ha permitido el cambio en Bogotá. En el texto del Referendo se establece que “El Congreso de la República participará activamente en la dirección y control –introducida en el Congreso- de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión –introducida en el Congreso- sobre la inversión nacional, como sobre la regional”. Si bien el control de la inclusión de partidas hubiera quedado en manos del ejecutivo por los artículos de la constitución que depositan en este el control del proceso presupuestal, con la eliminación de los encabezamientos introductorios a cada pregunta en el tarjetón del Referendo por parte de la Corte Constitucional, la posibilidad de dirimir en esta última el control del presupuesto y el gasto por parte del ejecutivo, se perdió a favor del legislativo. Si el Punto Cuarto es votado afirmativamente permitirá el regreso a la coadministración por parte del ejecutivo y el legislativo, que tanto esfuerzo tomo en Bogotá y que era la madre del clientelismo y la corrupción. El artículo abría la posibilidad de validar públicamente los acuerdos que se logran regionalmente en cuanto a los proyectos prioritarios, no en el cotarro privado entre ejecutivo y legislativo, sino a través de una explicita formulación de los dilemas y conflictos que se presentan, dados los recursos limitados, y a que surja un compromiso y control social con las decisiones de lo que allí se prioriza. Un juego entre dos (ejecutivo-legislativo) es un forcejeo, en un juego entre tres (con la sociedad civil) es mucho mas posible que los acuerdos sean transparentes. Pero la ocasión se fue transformando y, primero, con la introducción en el Congreso de las cláusulas del participación activa y la decisión y la eliminación de las partidas globales “para evitar los auxilios”, y, segundo, la eliminación por parte de la Corte de la referencia a “hacer efectiva la participación de la comunidad” en la pregunta introductoria, el presupuesto quedó en manos de la clase política. Habrá que esperar una ocasión mas propicia para lograr el objetivo de la participación de la ciudadanía, y mejor aún, de la sociedad civil en el presupuesto. Esto nos lleva a una pregunta adicional: Si el Referendo fuera aprobado, ¿Quienes serían invitados a estas “audiencias públicas consultivas”? ¿Serán escogidos a dedo por actores del ejecutivo o el legislativo o será la sociedad civil organizada? Ese es el tema del próximo capítulo.

10

El tema de la desagregación presenta varios problemas, por ejemplo, cuales son las partidas mínimas que se deben incluir

en cada territorio, lo que permitiría definir las competencias territoriales. Lo que se aprueba hoy son partidas agregadas por programas, mas no proyectos, que se definen a lo largo de la ejecución presupuestal. Como esta formulada supone que para presentar el presupuesto a las audiencias públicas las partidas se deben presentar desde antes desagregadas


V. LA DENSIDAD Y ARTICULACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN BOGOTÁ

11

Un elemento fundamental del cambio de la Constitución del 91, cuando la soberanía paso de la Nación al Pueblo fue el reconocimiento de la existencia de la esfera de lo Publico-No-Estatal, la Sociedad Civil, proscrita obedeciendo a las premisas de la tradición Jacobino-Hispano- Católicas en la Constitución de 1886. Sin embargo, esta categoría si bien se invoca ahora con mas frecuencia, no ha sido estudiada con detenimiento de una manera sistemática en Colombia y mucho menos se han medido los cambios en ella. Cómo forman parte esencial del esquema de descentralización que nos ha servido de base para conceptualizar los procesos de cambio en Bogotá y de construir las localidades se hace indispensable acometer esta medición. Igualmente, cuando se plantea una propuesta tan arriesgada como la del punto 4 del Referendo, la posibilidad de que a estas “audiencias públicas consultivas” se lleven “sociedades civiles de bolsillo” o un numero de ciudadanos atomizados que sirvan tan solo para darle un barniz de legitimidad a un proceso que terminen dominando los políticos renueva la necesidad de un diagnostico y una medición mas precisos. Igualmente, dado que es en las localidades son ámbito donde estos procesos de desarrollo de la sociedad civil y su capacidad de ejercer control social se puede estimular, se confirma esta necesidad. En este sentido se entraron a medir la Densidad y la Articulación de la sociedad civil en Bogotá, para cada localidad. Dado que en Densidad existía un antecedente de medición con la aplicación del Barcas, si bien con una muestra restringida (400 encuestas en Bogota), esto además permitía comparar tendencias relativamente agregadas y ver el cambio entre los años 1997 y el 2001. La medición se baso en la Encuesta de Cultura Ciudadana (ECUCI) aplicada en el 2001 y el estudio que Jairo Chaparro y la Fundación Raíces hizo para la Fundación Corona. Dos son las dimensiones que se buscan medir respecto de la Sociedad Civil Local: 1) Densidad Organizacional se entiende como el grado por el cual los residentes de una

localidad pertenecen activamente o no a una(s) organizaciones voluntarias seculares o, por el lado negativo, al porcentaje de personas que no pertenecen a ninguna organización voluntaria, incluidas las religiosas.

2) Articulación Organizacional el grado por el cual las Organizaciones que se ocupan del Bien

Público se encuentran entrelazadas con otras (Articulación Horizontal) y a su vez se asocian con otras organizaciones de mayor cobertura territorial y además participan de los procesos de planeación local (Articulación Vertical).

Densidad y Articulación en cada Localidad Los resultados de la investigación arrojaron, los siguientes resultados, en los cuales se aprecia (gráfica 1) que los problemas de la Sociedad civil en cada localidad son diferentes. Con las gráficas y tablas específicas es posible estudiar casos como, por ejemplo, los de Tunjuelito y Chapinero. Salta a la vista la ausencia de localidades en el cuadrante de las dos dimensiones altas, lo cual indica que seguramente existen elementos generalizados en la ciudad para que esto ocurra. Estos elementos entonces se mencionaron en la Introducción, cuando Bogotá, por un lado no había llegado al cuadrante de la Sociedad Cívica Moderna, y cuando se analizaron los problemas de eslabonamiento legislativo y la ausencia de las localidades como receptáculo de acumulación del Ksocial, precisamente todos estos, los presentados en este ensayo. Pasando a los ejemplos Tunjuelito presenta una Articulación alta con una Densidad media. Tunjuelito evidencia mucha articulación con poco cubrimiento. Es evidente que se buscaría en el futuro aumentar la densidad, lo cual requeriría observar el cubrimiento de las distintas

11 Acción Comunal y el IDCT esta preparando un texto específico sobre este tema a ser publicado en octubre de este año.

Las conclusiones preliminares se encuentran en www.accioncomunal.gov.co.


organizaciones, la pertenencia de sus miembros y determinar cuales de ellas, de acuerdo a las actividades de sus habitantes y las carencias evidentes, deberían promoverse.

LOCALIDADES EN CUADRANTES DE DENSIDAD Y ARTICULACION 2001

CANDELARIA

LOS MARTIRES

TEUSAQUILLO

USAQUEN

FONTIBON

PUENTE ARANDA

KENNEDY SUBA

ENGATIVA

BOSA

SANTA FEBARRIOS UNIDOS

TUNJUELITO

CIUDAD BOLIVAR

RAFAEL URIBE

ANTONIO NARINO

SAN CRISTOBAL

USME

CHAPINERO

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0

ARTICULACION

DE

NS

IDA

D

-

-

+

+

Gráfica 1: Las Localidades en Densidad y Articulación

Composición de Articulación, CGC 2001

22,4

19,0

12,2

18,2

24,2

23,1

24,4

20,1

22,8

22,4

22,2

21,4

24,6

16,8

23,8

24,1

28,3

25,7

27,3

14,7

20,0

28,8

25,7

19,8

22,0

22,2

26,9

25,6

26,2

26,8

27,9

25,4

33,7

26,9

26,7

24,9

28,9

34,2

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

CANDELARIA

LOS MARTIRES

TEUSAQUILLO

PUENTE ARANDA

KENNEDY

CHAPINERO

USAQUEN

BARRIOS UNIDOS

FONTIBON

ANTONIO NARINO

BOSA

RAFAEL URIBE

SAN CRISTOBAL

SANTA FE

SUBA

CIUDAD BOLIVAR

USME

ENGATIVA

TUNJUELITO

Lo

cali

dad

FactorArticulaciónHorizontal

FactorArticulaciónVertical

61,4

54,7

53,2

50,8

50,5

50,5

50,0

49,3

49,0

48,6

48,3

47,1

46,6

45,2

44,1

43,9

41,1

39,0

37,1

Figura 2: Los distintos tipos de Articulación por Localidad


Esta org. ha participado en proceso de planeación local, CGC 2001

66,7%

62,5%

33,3%

28,0%

27,3%

25,0%

22,9%

22,2%

20,0%

19,0%

17,6%

16,7%

14,7%

12,5%

11,1%

10,0%

9,5%

8,0%

5,0%

16,7%

33,3%

36,0%

18,2%

28,6%

28,6%

27,8%

40,0%

23,8%

52,9%

33,3%

47,1%

37,5%

44,4%

42,5%

47,6%

42,0%

35,0%

16,7%

37,5%

33,3%

36,0%

54,5%

46,4%

48,6%

50,0%

40,0%

57,1%

29,4%

50,0%

38,2%

50,0%

44,4%

47,5%

42,9%

50,0%

60,0%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

CANDELARIA

LOS MARTIRES

USAQUEN

CHAPINERO

TEUSAQUILLO

SUBA

ENGATIVA

BARRIOS UNIDOS

FONTIBON

TUNJUELITO

KENNEDY

ANTONIO NARINO

SAN CRISTOBAL

SANTA FE

PUENTE ARANDA

BOSA

RAFAEL URIBE

CIUDAD BOLIVAR

USME

Lo

calid

ad

Porcentaje

No

Ocasional

Permanente

Figura 3: Articulación Vertical, Participación en Planeación Local

Participa de forma constante en alguna red, coordinación o agremiación

de organizaciones, CGC 2001

85,0%

76,5%

68,2%

68,0%

66,7%

66,7%

66,7%

65,0%

63,0%

62,5%

61,8%

61,1%

60,0%

57,1%

57,1%

54,5%

51,4%

38,1%

37,5%

15,0%

23,5%

31,8%

32,0%

33,3%

33,3%

33,3%

35,0%

37,0%

37,5%

38,2%

38,9%

40,0%

42,9%

42,9%

45,5%

48,6%

61,9%

62,5%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

USME

KENNEDY

CIUDAD BOLIVAR

CHAPINERO

ANTONIO NARINO

PUENTE ARANDA

CANDELARIA

BOSA

USAQUEN

LOS MARTIRES

SAN CRISTOBAL

BARRIOS UNIDOS

FONTIBON

SUBA

RAFAEL URIBE

TEUSAQUILLO

ENGATIVA

TUNJUELITO

SANTA FE

Lo

calid

ad

Porcentaje

No

Si

Gráfica 4: Articulación Vertical, Participación en Federaciones

El caso de Chapinero es distinto, es una localidad con una muy alta Densidad Organizacional y baja Articulación. ¿Por que esta baja Articulación? Es horizontal (gráfica 2). No especialmente. ¿Es vertical? Efectivamente. ¿Es por la no convocatoria a los procesos de planeación participativa? (gráfica 3) Efectivamente es una localidad muy baja en esta articulación vertical. ¿Es por la poca federación? También es un problema (grafica 4). ¿Como se puede logra esta articulación? ¿Con las convocatorias de estos sectores por localidad, por ejemplo utilizando las organizaciones y las


comisiones de trabajo por sectores? Entonces, ¿Cuales serían las tareas para las convocatorias a la elección de los Consejos Locales de Planeación? Bosa representa un mas frecuente caso de niveles intermedios y puede ser útil como ejemplo del procedimiento a seguir en el diagnostico de la situación de la Sociedad civil de distintas localidades. Tomando la vía de la Densidad se observa que un 28.6% de la población no pertenece a ninguna OV y un 61.8% no pertenece ninguna OVsecular, una cifra alta. Efectivamente se aprecia que falta el desarrollo de una Sociedad Civil secular en Bosa donde toda las OV seculares tan solo superan en un 44% a las religiosas (gráfica 5). En cuanto a las OV seculares se encuentra que tan solo el 39% de los mayores de 18 años pertenecen a alguna OVsecular. Ya específicamente, con la tabla 1 es observar la pertenencia por cada tipo de organización para Bosa los cuales, ordenados de mayor a menor se reflejan en la tabla siguiente. Por medio de ella se pueden detectar objetivos a perseguir en el desarrollo de cada sector. Por ejemplo, los miembros de las comisiones de trabajo designadas para trabajar en los diferentes objetivos del Plan de Desarrollo Distrital y a nivel local y de UPZ, así como los representantes de los sectores en el Consejo Local de Planeación deberían intentar establecer como aumentar la membresía en las OV y aumentar su actividad. Igualmente, haciendo uso de graficas específicas se puede estudiar que tan notoria es la situación de Bosa en sectores específicos.

PERTENECE A ORG. VOL. POR LOCALIDAD, ECUCI 2001

0,0%

50,0%

100,0%

150,0%

200,0%

250,0%

CHAPIN

ERO

FONTIB

ON

USAQUEN

TEUSAQUIL

LO

KEN

NEDY

SUBA

PUENTE

ARANDA

ENGATIV

A

TUNJU

ELI

TO

LOS M

ARTIR

ES

BOSA

BAR

RIO

S U

NID

OS

SAN

TA F

E

USM

E

CIU

DAD B

OLI

VAR

ANTO

NIO

NARIN

O

RAFAE

L URIB

E

SAN

CRIS

TOBAL

CANDELA

RIA

LOCALIDAD

Iglesia u org. Religiosa

Entidad Étnica

Grupo de Mujeres

Organización de Salud

Organización deSeguridad o vigilancia

Junta de acción comunal,Cívica o asoc.de barrio

Cooperativa

Organización de Caridad

Asoc.profesional,Cámara o Gremio

OrganizaciónAmbientalista-ecologista

Grupo o Partido Político

Asoc. campesinos/agricultores/ ganaderos

Sindicato

Organización educativa

Org. artística, musical ocultural

Club deportivo, social ode recreación

Grafica 5: Membresía en las distintas organizaciones voluntarias acumuladas por localidad

Tomando ahora para Bosa la dirección de la Articulación (grafica 2), se puede observar como se encuentra en un nivel relativamente bajo en Articulación Horizontal y algo mejor en Articulación Vertical. En realidad cuando se observa la gráfica 6 se encuentra que en términos de ausencia de articulación horizontal el 37.5% de las organizaciones no pertenecen aunque, con datos que no se presentan, tan solo un 7.5% carecen de articulación vertical.


LOCALIDAD

Iglesia u organización Religiosa 58,50%

Organización educativa 15,30%

Club deportivo, social o de recreación 12,20%

Junta de acción comunal, Cívica o asociación de barrio

12,10%

Organización de Seguridad o vigilancia

11,40%

Grupo o Partido Político 6,80%

Org. artística, musical o cultural 5,20%

Organización de Salud 4,60%

Organización de Caridad 4,50%

Cooperativa 3,60%

Sindicato 3,10%

Organización Ambientalista-ecologista 2,50%

Grupo de Mujeres 2,50%

Asoc. campesinos/ agricultores/

ganaderos

0,50%

Asoc.profesional, Cámara o Gremio 0,00%

Entidad Étnica 0,00%

Tabla 1. La Pertenencia en las OV de Bosa, 2001

Pare el desarrollo de sus actividades la org. acostumbra a establecer

alianzas con otras organizaciones comunitarias, CGC 2001

63,6%

50,0%

50,0%

44,4%

44,4%

40,7%

40,0%

40,0%

38,1%

37,5%

35,2%

33,3%

33,3%

30,0%

29,6%

29,4%

26,5%

25,7%

23,8%

27,3%

37,5%

25,0%

33,3%

44,4%

18,5%

28,0%

30,0%

42,9%

40,0%

35,2%

50,0%

50,0%

25,0%

51,9%

50,0%

55,9%

51,4%

47,6%

9,1%

12,5%

25,0%

22,2%

11,1%

40,7%

32,0%

30,0%

19,0%

22,5%

29,5%

16,7%

16,7%

45,0%

18,5%

20,6%

17,6%

22,9%

28,6%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

TEUSAQUILLO

SANTA FE

LOS MARTIRES

BARRIOS UNIDOS

PUENTE ARANDA

USAQUEN

CHAPINERO

FONTIBON

RAFAEL URIBE

BOSA

CIUDAD BOLIVAR

ANTONIO NARINO

CANDELARIA

USME

SUBA

KENNEDY

SAN CRISTOBAL

ENGATIVA

TUNJUELITO

Lo

calid

ad

Porcentaje

No

Ocasional

Permanente

Gráfica 6: Articulación Horizontal

Esto permite ya observar que un problema critico de Bosa es la dificultad de las OV de establecer alianzas con otras iguales (horizontales) en la realización de trabajo comunitario. Un paso muy rápido y fructífero puede ser convocar estas organizaciones en los ámbitos de la planeación por comisiones de trabajo o en los sectores que van a elegir representantes a los CPL para, en lugar


de seguramente estar compitiendo entre sí, establecer alianzas mas fructíferas para la localidad. Como se observa en las gráficas 2 y 3, volviendo a la articulación Vertical la participación en los procesos de planeación local no parece ser un problema tan importante, aunque la participación en redes y agremiaciones si parece serlo (grafica 4). El impacto de las Exógenas en Densidad Confirmando el resultado del bachillerato completo como el umbral educativo para la Movilización Cognoscitiva la variable exógena con mas efecto es la Educación. Este efecto además magnifica el efecto de estrato y género que tiene efectos directos en la densidad y en educación. La falta de membresía de los estratos bajos reitera las contundentes carencias de participación política de los estratos bajos que se magnifican por su atomización cívica. De un total de 2´407.344 personas en Bogotá mayores de 18 años que no pertenece a una OVsecular, en los tres primeros estratos 91% (2´190.000) se concentra en los tres estratos mas bajos. La perdida de densidad entre 1997 y el 2001 es muy alta en los estratos 1 (29% mas no pertenece), 2 (22% mas no pertenece) y 3 (11%).

Pertenencia a Org. Voluntarias por Estratos, ECUCI 2001

8,9% 14,2%

30,2% 28,6%5,0%6,3%

7,6% 6,8%

12,5%11,7%

20,7% 27,3%

15,1%

5,2%

15,2%17,7%

25,7%

5,2%

11,2%8,6%

5,9%

15,1% 15,1%

11,2%

11,4%

7,1%

6,9%

7,1%

6,9%

5,7%

5,5%

5,5%

63,4%

59,2%

60,8%

62,8%

62,6%

64,4%

7,7%

44,7%

14,6%

11,0%

28,9%

13,2%

13,5%

6,7%

7,6%

17,7%

13,6%

5,6%

8,9%

8,8%

6,0%

8,7%

6,4%

6,1%

0,0%

50,0%

100,0%

150,0%

200,0%

250,0%

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Po

rcen

taje

Iglesia u organizaciónReligiosa

Entidad Étnica

Grupo de Mujeres

Organización de Salud

Organización de Seguridad ovigilancia

Junta de acción comunal,Cívica o asociación de barrio

Cooperativa


Asoc.profesional, Cámara oGremio

Organización Ambientalista-ecologista


Asoc. campesinos/agricultores/ ganaderos

Sindicato


Org. artística, musical ocultural

Club deportivo, social o derecreación

* Valores menores de 5%

no se muestran

Grafica 7: Pertenencia a OV por estrato, 2001

Los Cambios en Densidad 1997- 2001 La tendencia a disminuir la membresía por edad permite mirar con detenimiento no solo tendencias atadas al ciclo vital si no además tendencias históricas preocupantes. Efectivamente a nivel general se observa una caída agudísima del 40% en Densidad -entre 1997 y el 2001. Este elemento implica en si mismo una caída del 10% en Ksocial y un aumento del 9% en Fenoval por esta variable, suponiendo todo lo demás fijo. Como se observa en la tabla 2, mientras la membresía en las OVs religiosas cae en un 13% (del 68 al 59%) las seculares caen en un 31% (del 59% al 41%). Lo que aumenta de manera dramática (82%) es la pertenencia a ninguna OV que pasa de el 15% en 1997 a 27% en el 2001. Lo que crece de manera desmesurada (82%) es la ausencia de pertenencia a OV alguna. Esta tendencia


es verdaderamente aterradora pues implica un notable debilitamiento de la sociedad civil en Bogotá. ¿Qué consecuencias tiene este cambio sobre la secularización de la sociedad civil?

Composición de perdida de Densidad, Barcas 1997-ECUCI 2001

0,52

0,56

0,610,230,41

0,28

0,73

0,50

0,23

0,82

0,53

0,79

0,48

0,31

0,74

0,26

0,50

1,20

0,69

1,03

0,47

0,56

1,97

1,28

0,69

2,15

1,26

0,88

0,56

0,210,270,17

0,670,50

0,29

0,48

0,50

0,51

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

Densidad 1997 Desidad 2001 Cambio 97 - 2001


Club deportivo, social ode recreación

Artística, musical ocultural

Junta de acción comunal,Cívica o asoc. de barrio

Alguna otra organización

Org. Ambientalista-ecologista

Asociación profesional,Cámara o Gremio



Grupo de Mujeres

Asoc. de campesinos/agricultores/ ganaderos

Org. de Salud

Cooperativa

Entidad Étnica

Sindicato

Organización deSeguridad o vigilancia

12.9

7.7

5.2

Escala:

10 Pertenece y es Activo

5 Pertenece y no es Activo

0 No Pertenece

Grafica 8: La pérdida de Densidad entre 1997 y el 2001

BARCAS 1997 ECUCI 2001

Diferencia

2001-1997

Caídas

2001-1997

Religiosas 68,5% 59,5% -8,9% -13,1%

Pertenece a O.V. Seculares y

Religiosas 42,4% 27,5% -14,9% -35,2%Pertenece solo a O.V.

Religiosas 26,1% 32,1% 6,0% 23,1%

Seculares 59,3% 41,3% -18,0% -30,3%

Pertenece solo a O.V.

Seculares 16,9% 13,8% -3,0% -18,1%Pertenece a O.V. Seculares y

Religiosas 42,4% 27,5% -14,9% -35,2%

No pertenece a ninguna

O.V. 14,6% 26,6% 12,0% 81,9%

Tabla 2: Los cambios en la Sociedad Civil

Esta caída de la densidad de la sociedad civil secular con una caída mucho menor en la densidad de las organizaciones religiosas – que presentan una tendencia de caída muy fuerte por edad- disminuyen la secularización de la sociedad civil bogotana a niveles que superan inclusive a Nigeria, que obtuvo el resultado mas alto en el mundo en la relación entre organizaciones voluntarias religiosas activas y el total junto con otras 8 OV seculares. Resultados Generales


Un tema de singular importancia se refiere a si lo procesos de participación sirven para articular la ciudadanía o a atomizarla. Por un lado se detecto que efectivamente el alto porcentaje de organizaciones que se articulan a los procesos de planeación local (72%) confirma este escenario como el mas importante de articulación de la sociedad civil y lo legitima como el verdadero ámbito de concertación en la ciudad. Por otro lado un alto porcentaje que se hayan aisladas de otras organizaciones, ya sean horizontales (35%) o agrupaciones de estas (63%). El Cómo de la Participación Pero frente a la pérdida de Densidad queda una pregunta: ¿Cual es el efecto de unos encuentros ciudadanos sin la estructura de creación de racionalidad contenida en todo el proceso descrito en la aplicación del acuerdo 13? ¿Que pasa cuando en un encuentro ciudadano se reparten fichas EVI, en las cuales se crea la ilusión de que cada cual va a conseguir su proyecto individual? El oportunismo individual, tan marcado por la ética clientelista, destruye el incentivo a organizarse, especialmente cuando las instancias responsables de estructurar la participación ayudan a ello. El COMO de la participación y la estructuración de ella para generar racionalidad colectiva se torna esencial. Retomando la noción latente de las escalas de aprendizaje que se han venido discutiendo a nivel del aprendizaje local, también tienen una aplicación aquí. ¿Se debe saltar a un presupuesto participativo sin haberse formulado un Plan de Desarrollo Participativamente? ¿Cual va a ser el referente agregado y de mayor plazo para esta formulación del Presupuesto? ¿Cual va a ser el conocimiento de la ciudadanía de los proyectos por sector si no ha participado anteriormente en su priorización agregada? Igualmente estas escalas de aprendizaje social se pueden aplicar a los sectores y las instituciones correspondientes. ¿Cuando las instituciones están listas para avanzar en estos temas? ¿Cuáles deben ser los pasos? ¿Como deben vencer su temor y su suspicacia a entregar una discrecionalidad técnica? Las contrapartes institucionales Los resultados por organización se pueden analizar en la grafica 8 una por una. Lo cual lleva inmediatamente a la reflexión de las contrapartes sectoriales institucionales, es decir, en que medida el Estado mantiene una preocupación y estructura mecanismos de participación que estimulen y tornen instrumentales la pertenencia a las distintas organizaciones. Así es posible identificar sectores que en el Distrito mismo no han estructurado espacios ni actividades para ser sujetos de la expresión de las organizaciones cívicas y otros, como por ejemplo el de cultura cuya articulación, si bien era fuerte en el 2001, llegó a, por ejemplo, estructurar esta participación hasta llegar a que sea el cuerpo de representación del sector el que en el futuro decidirá la política cultural en el Distrito y en lo local. Otro ejemplo es el sector de Bienestar Social que ha trabajado por la conformación de Consejos de Política Social local, de tal a manera que estos se constituyen en un espacio de concertación y reflexión para establecer la acción en estos sectores. Las anteriores preguntas llevan inmediatamente a la reflexión de cual debe ser la Política Pública para promover el desarrollo de la sociedad civil. Evidentemente es un tema que desborda este ensayo, en el cual, de todos modos, existen ya algunos elementos.


VI. CONCLUSIONES

LA CONSTRUCCIÓN DEL CIUDADANO Y LA SOCIEDAD CIVIL: PARTICIPACIÓN, RACIONALIDAD COLECTIVA Y REPRESENTACIÓN

He tratado de resumir con algunos elementos analíticos específicos lo que henos venido haciendo en Bogotá para aumentar el Capital Social durante esta segunda administración Mockus. Es evidentemente uno de los enfoques sobre el tema. No se siquiera si es el mas importante o relevante. Sin embargo lo que lo caracteriza es el atacar las “causas estructurales” que impiden acumular Ksocial en Bogotá. No pretendo promover el Ksocial con campañas de medios ni con exhortaciones a la ciudadanía a como deben comportarse. Lo que buscamos es que una ciudadanía que muestra deseos de aportar a lo público encuentre los espacios para así poderlo hacer y en el proceso transformar las costumbres y reversar la perdida confianza en la democracia y la fe en ella. Varios han sido los puntos mas salientes del proceso. El primero de ellos es la inmensa dificultad de establecer mecanismos de Accountability por parte del legislativo, a todos los niveles

12. En un momento de gran turbulencia institucional, con crisis de

legitimidad del legislativo, se observa la rotunda negación de cualquier procedimiento que le permita al ciudadano identificar quien es su representante, hacerle seguimiento y llamarlo a cuentas. No fue posible presentarle al Concejo las propuestas de la Circunscripción electoral Unipersonal (CEU). El Mapa Político fue visto como una amenaza por la mayoría de ellos. En el Congreso en una ocasión, al final de la Administración Pastrana, simplemente no dejaron que se presentara. Si bien se pudo presentar a la bancada de Bogotá, en otro foro en sesión conjunta de las comisiones políticas se presentó pero rápidamente, especialmente por el partido conservador, se descartó. Los intentos de introducirla en la reforma política no permitieron siquiera llegar a plantear una propuesta, y la que lo hacía para las asambleas departamentales fue descartada en el proceso, como igualmente lo fue el limitar el tamaño del concejo. El gobierno mismo de Uribe no tiene siquiera registrado el problema de la representación como tal. Para repetir una frase mía, “No hablar el tema de la representación es repetir la discusión de la guerra sin mencionar el tema del Narcotráfico”. Sin embargo la tarea que se llevó a cabo si permitió que preguntas tan básicas de la democracia como son las de “quien es mi representante y como lo llamo a cuentas”, comenzaran a entrar en la mente de los ciudadanos. En las próximas elecciones y en los años que sigan sabremos si esto se ha modificado. Donde sí vemos un avance considerable es en la generación de racionalidad colectiva estructurada alrededor del acuerdo 13, la planeación participativa y el control social que se puede hacer por esta nueva ciudadanía. Sin embargo el riesgo de estructurar los procesos participativos para demoler la posibilidad de la construcción de racionalidad colectiva es muy grande. Es INDISPENSABLE que cualquiera de estos procesos siempre comience con las restricciones fuertes que representan los recurso limitados –especialmente en la situación de crisis fiscal actual- y que los procesos lleguen a tocar en varias ocasiones la necesidad de compaginar públicamente intereses, todos loables, con la necesidad de priorizar, escoger y compartir la responsabilidad de dirimir los difíciles dilemas del desarrollo. La introducción del Consejo de Planeación Ampliado y su conformación con representantes de las comisiones de trabajo por objetivo del plan de desarrollo, que tenían que priorizar y agregar al interior de cada uno de ellos para luego enfrentarse en el consejo a compaginarse con los otros objetivos y validar estas propuestas en los encuentros ciudadanos, para ir respondiendo asintóticamente a las preferencias colectivas, es un ejemplo de cómo compartir estos dilemas y no dejarlos siempre en cotarros privados así sean de los mas preclaros e impecables próceres. La falta de visibilidad de estos procesos hace que los adalides de la participación siempre estén luchando por “tomar las decisiones” cuando, a decir verdad, estas raramente se toman y son mas producto de una convergencia de consensos donde lo que queda por “decidir” es cada vez mas poco. Sin embargo, una innovación del mayor alcance que se logró

12 Un asomo interesante son los encuentros de rendición de cuentas que el Dr. Gerardo Burgos, Subsecretario de Asuntos

Locales, presenta en este seminario.


en el contexto del acuerdo 13 fue implementar la noción de la CONCERTACIÓN y no siempre la cómoda, para el ejecutivo y el legislativo “consulta”. El Como de la participación lleva inmediatamente a el peligro que ella se utilice como mecanismo de movilización de la ciudadanía, de convocarla en marchas, en eventos masivos que si bien cumplen otros propósitos, tiene el efecto de lo que algún sociólogo perspicaz, al referirse a los conciertos de rock, llamaba “libre carisma flotante”. Representa una ocasión de “alivio” cívico. Si bien no es posible establecer una relación nítida de causalidad con la caída de la Densidad de la Sociedad civil en Bogotá entre 1997 y el 2001, el peligro que encierra la convocatoria a ciudadanos “libres y flotantes” en los procesos de creación de racionalidad colectiva debe ser una fuente de reflexión y preocupación. Es necesario entender la participación como un proceso de Movilización Cognoscitiva. En un país como Colombia, donde para 1999 existían 15,500.000 ciudadanos mayores de 20 años, de un total de 25, 500.000 (el 61%) sin llegar al umbral educativo que le permitiera entender el mundo moderno, no se puede simplemente descartar este inmenso número de “ciudadanos”. Precisamente los procesos descritos anteriormente y la pertenencia a las organizaciones que les permitan escapar el Fenoval son los ámbitos de incorporar a los ciudadanos al discurso de su sociedad. En cuanto al Como de la participación es responsabilidad importante de los gobierno contribuir, junto con la sociedad civil a estructurar los procesos con las organizaciones de la sociedad que hasta ahora se comienzan a conocer sistemáticamente. Otro elemento importante es generar confianza en los procesos de participación y una iniciativa como la del Punto 4 produce precisamente el efecto contrario, como se explicó anteriormente. Pero las responsabilidades del estado se extienden mas allá. Incluyen también la obligación de estructurar los sectores, la educación, la salud, la cultura, la recreación y los deportes, la política social, como sectores donde la participación organizada convierta a estas organizaciones en los ámbitos donde se acumula la problemática y el conocimiento y se concerta con el estado las principales decisiones en ellos contenidos. En ese sentido otra fundamental responsabilidad del Estado es el de generar y compartir información que permita transmitir, avanzar y calificar la discusión sectorial. Un ejemplo evidente es precisamente el estudio de la Densidad y Articulación aquí resumido. De un problema abstracto e inmanejable, se convierte en una estadística que la ciudadanía puede utilizar para entender y manejar su entorno. Otro elemento evidente es el de la Territorialización de la inversión. Un obstáculo que se ha presentado frente a esta posibilidad de articulación en Bogotá es la dislocación que existe entre los concejos locales de planeación y el Consejo Distrital de Planeación. En este último, desde la constitución han quedado mezcladas esferas de representación políticas, en lo nacional, alcaldes y gobernadores, y en Bogotá los ediles. Pero lo mas grave es la dislocación entre los grupos de interés representados en los consejos locales y los distritales. Esto se ha venido trabajando en una nueva versión del acuerdo 13 y su extensión al acuerdo 12 que regula algunos de estos aspectos para formar un sistema distrital de planeación. Pero esta agenda se ha venido obstaculizando pues, a pesar de haberse consultado un proyecto en mas de 100 audiencias, con mas de 3000 participantes, se ha estancado su discusión pues se han presentado simultáneamente proyectos abiertamente inconstitucionales (extender el plan a mas a tres o cuatro periodos de alcaldes, en choque directo con el concepto de mandato programático) que han desalentado la iniciativa de otros concejales y el distrito mismo. Pero aquí nos enfrentamos con el principal problema, especialmente en una ciudad como Bogotá, donde ya el capital social tradicional no existe: la falta de inclusión de los estratos bajos. Los datos son desalentadores. En primer término, fuera de los evidentes descriptivos de la pobreza como la falta de ingreso, la educación etc., se presenta la falta de pertenencia a organizaciones voluntarias, especialmente seculares y la tendencia de esta situación a agudizarse. En el 2001, como ya se mencionó, en cuanto a las seculares el 91% (2´190.000) de los que no pertenecen se


concentra en los primeros tres estratos, cuando son tan solo el 84% de la población mayor de 18 años. Además, si bien la población ha aumentado en un 8.7%, desde 1997 la falta de pertenencia a alguna OVsecular en estos primeros tres estratos ha aumentado en un 49% pasando de 1´470.000 personas a 2´191.000. Todo esto tiene un impacto dramático en la Atomización. Pero, como se ha venido mencionado, de todos los elementos de ella el de mayor impacto en la disminución de Ksocial es la carencia absoluta de eslabonamiento legislativo: el eslabonamiento cero. En el estrato 1 el 85% de los ciudadanos no tienen relación alguna con las elecciones legislativas. De ahí en adelante el porcentaje cae pero aún así se mantienen a niveles muy altos, que como se había mencionado son altos aún en comparación con Colombia. Las organizaciones que tradicionalmente se abrogan la representación de estos estratos -partidos y sindicatos- mantienen membresías ínfimas en ellos. Es evidente entonces que cerrada la llave del clientelismo por su agotamiento ideológico y financiero y sin el reemplazo de la participación, lo que queda es la anomia, y la retirada masiva de los procesos electorales y democráticos, como se observa. ¿Cual va a ser su proceso de movilización sin los ámbitos intermedios de acumulación de Ksocial? El efecto negativo de Bogotá sobre el Ksocial, no es educación. Es algo distinto y se resuelve con los circuitos unipersonales. No solo se debe ser radical en cuanto a que haya una relación lo mas cercana entre votos y curules sino es necesario estructurar los circuitos para que los ciudadanos vean instrumental su participación en política y efectivamente voten. Tomemos como ejemplo: Ciudad Bolívar, una de las localidades con mayores dificultades para sustraerse a un manejo tradicional, unas veces corrupto y otras veces violento, que aún en esta administración han mantenido especiales dificultades. Hoy en día con los mapas políticos sería posible trazar las cadenas de líderes locales que intentan nutrirse de contratos con representación en el concejo y la cámara de representantes, a la cual se llega para mantener el estatus quo del régimen político a como dé lugar

13. ¿Cómo

quedaría bajo la suposición de circunscripciones uninominales? Ciudad Bolívar tendría tres distritos electorales compuestos por distintas UPZs y cada una con 250.000 habitantes.

13

Ciudad Bolívar tiene 357.000 habitantes mayores de 18 años. Los votos totales para conejo y JAL depositados en ella fueron 70.000. De estos fueron útiles (eligieron a alguien) para el concejo fueron 35.000 (10% de los electores, 50% de los que votaron) y 23.600 útiles para la JAL. Hubo 227 listas para el concejo, 167 para la JAL.

Eslabonamiento Cero por Estratos, Barcas, Bogotá 1997

84,6%

67,6%

59,2%

41,8%

35,9% 40,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Eslabonamiento Cero


Distrito Electoral

Población proyectada por UPZ y destinación en distrito electoral.

24 Apogeo (49.1), Ismael Perdomo (117.6), Arborizadora (77)= 243.7

25 Toma 53 de Lucero, 112 de San Francisco y 84.8 de Jerusalén = 250.

29 El Mochuelo (1.1), Monteblanco (0), El Tesoro (71.1), y Lucero se divide con 244.9 en esta y 52.9 en la 25

Distritos Unipersonales en Ciudad Bolívar, Proyectados al 2001, Primera Hipótesis.

¿Cual sería entonces la dinámica? Serían territorios mucho mas competidos, donde los partidos tendrían que inscribir un candidato, este debería cubrir el circuito completo y los ciudadanos que habrían participado en los procesos de planeación participativa tendrían una idea mas clara de su circuito (¿eventualmente localidad?). La posibilidad de que los partidos pudieran formular programas y posturas ideológicas alternas se aumentaría, pero debería ser validadas con la ciudadanía. Quien elige al concejo sería diferente pero también, de manera dramática, a quien eligen. La posibilidad de emerger un liderazgo nuevo, con transparencia, acostumbrada a validar sus posturas con sus electores (constituency) permitiría incorporar números crecientes de los hoy aislados y alienados políticamente. Por supuesto existe la objeción de que estos circuitos puedan convertirse en feudos podridos. En el debate en el Senado el Dr. Rafael Pardo preguntaba sobre este riesgo. Yo le conteste si se refería a los de hoy en día, de toda la opinión conocida la verdad es que un feudo podrido es una tremenda oportunidad para partidos comprometidos como alternativa política. Pueden tomar puntería. Por supuestos que algún Maquiavelo criollo sostendría que si estos estratos se organizan acabarían al resto: El problema es que desorganizados, sin racionalidad colectiva y sin representación son mas susceptibles de políticas irracionales, son la carne de cañón del populismo y del clientelismo, como se ilustra en la gráfica siguiente. Hay otras lecciones de este ejercicio. Roniger ha citado a Whitehead quien afirma que Latinoamérica es como un Mausoleo de Ideologías, con lo cual se recalca problemas cognoscitivos de las sociedades latinoamericanas que ya Hirschman (1975) había detectado con el mote de Fracasomania y que demostré (Sudarsky, 1988) tenía raíces en el clientelismo. Es como si estas ideologías respondieran al modelo que March y Olson (…..) han planteado sobre el funcionamiento

Clientelismo por Estratos Bogotá

Estrato

Estrato 6Estrato 5Estrato 4Estrato 3Estrato 2Estrato 1

Med

ia C

lient

elis

mo

6

4

2

0

-2

-4

-2

-1

2

3

5

3


de las organizaciones por el cual lo que existe son “Soluciones en busca de Problemas”. Podría pasar lo mismo con, por ejemplo, con la NCP si no se estudian los problemas específicos de cada sociedad. No se puede seguir hablando de estructuras políticas sin entender que tipo de ciudadano se tiene, y como este se expresa política y socialmente. La sociedad no puede seguir siendo una caja negra sobre la cual los expertos pontifican con formulas salvadoras. En ese sentido la medición del Ksocial permite ir a donde quedan los problemas y tratar de resolverlos allí, como espero que se haya ilustrado en este ensayo-recuento, como, por ejemplo, el tema de la inclusión. También, si se concibe la sociedad civil como portadora de aprendizaje y como nivel de redundancia ante los cambios de gobierno, es necesario no solo, como anotaba Whitehead “aumentar la capacidad cognitiva del Estado” (1992) sino de la sociedad y en ello, como se dijo arriba, el estado tiene la responsabilidad de ilustrarla a ella. Todo lo anterior lleva a la crisis del paradigma elitista de la política. Roniger (2003) ha descrito la “tercera ola” de la democracia, que surge como respuesta a la movilización ciudadana, igual que la segunda ola, la de la teoría minimalista y elitista de la democracia tan fuertemente compartida por los científicos políticos que tratan a Latinoamérica, ola que surgió después de la primera guerra mundial como respuesta a los movimientos de masas que desarticularon la primera o esta última surgida. La tercera ola se caracteriza (Avritzer, 2002) porque en ella:

“la democracia se liga a la formación de un espacio público en el cual los ciudadanos pueden

participar como iguales y, donde a través de su discusión de proyectos políticos para la sociedad, guían las decisiones de la esfera política…. supone ver a la democracia como una serie de prácticas sociales que buscan

ser institucionalizadas… Mientras que en la primera y segunda ola de democratización predominaba una contradicción entre movilización e institucionalización, en la tercera ola de democracia que estamos viviendo, la

democracia puede consolidarse a través de dicha movilización ciudadana. ” Es en esta ola en la que debemos navegar.


VII. REFERENCIAS Almond, G. y S. Verba: The Civic Culture. Princeton: Princeton University Press, 1963. Avritzer, Leonardo (2002) Democracy and the Public Space in Latin America.

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Participación y sociedad civil en Bogotá 2003

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