PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y

PROBLEMÁTICA PÚBLICA

TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Bogotá D.C., Enero de 2008

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TABLA DE CONTENIDO

De los núcleos temáticos

Introducción 1 PROBLEMÁTICA DE LO PÚBLICO 1.1 Lo público. Conceptos y concepciones 1.1.1 La definición y procedencia del concepto 1.1.2 Lo público y esfera pública 1.1.3 Lo público, esfera pública y democracia 1.1.4 Evaluación 1.2 Opinión pública. Historia, funciones y concepciones 1.2.1 La dimensión histórica y política de la opinión pública 1.2.2 Opinión pública y democracia 1.2.3 La construcción de agendas públicas y de públicos 1.2.4 Información y opinión pública 1.2.5 Evaluación 1.3 Lo público estatal y lo público no estatal 1.3.1 ¿Administración pública o estatal? 1.3.2 Funciones públicas estatales y sociales 1.3.3 Lo público no estatal entendidos desde las asociaciones público-

privadas

1.3.4 Lo público no estatal desde los medios de comunicación 1.3.5 Evaluación 2 PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PUBLICO 2.1 Saber administrativo publico. ¿Campo disciplinar en crisis o en

construcción?

2.1.1 Administración pública. Saberes profesionalizantes 2.1.2 Administración pública. Saberes tecnológicos 2.1.3 El saber de la administración pública. Como saber científico

y disciplinar

2.1.4 Evaluación 2.2 Pensadores iniciales europeos y colombianos del saber

administrativo público.

2.2.1 Pensamiento administrativo público en sus orígenes 2.2.2 Pensamiento administrativo colombiano. Siglo XIX 2.2.3 Elementos de pensamiento administrativo a inicios del siglo XXI.

Max Weber. Dominación y burocracia

2.2.4 Evaluación 2.3 Pensadores clásicos del saber administrativo público. Primera

mitad del siglo XX. La perspectiva norteamericana: política y administración

2.3.1 Woodrow Wilson 2.3.2 Frank j. Goodnow 2.3.3 Leonard d. White 2.3.4 Dwight Waldo 2.3.5 Evaluación Bibliografía Anexos

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DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Ambiental, modalidad a Distancia, está estructurado en cuatro núcleos temáticos y en contenidos complementarios. “-Los contenidos nucleares son aquellos ámbitos del saber de la Gestión Pública Ambiental en los cuales se debe poseer capacidad de problematización efectiva.-“. Son los contenidos básicos en los que un Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental debe formarse para ser competente y así atender todos los requerimientos personales y profesionales que exige su desempeño. Esto también exige la organización básica de la comunidad académica de la ESAP, integrada por investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se integran en torno a la investigación, la docencia y la proyección social, en un campo del saber de la gestión pública ambiental.1

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y GESTIÓN AMBIENTAL

El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas y gestión ambiental, pretende que el estudiante haga una reflexión acerca de las principales características de la estructura, funciones, comportamiento y dinámica de las organizaciones públicas y de su relación con el entorno y problemáticas publicas de la sociedad. Lo anterior para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de interés general, apoyados en los desarrollos conceptuales de la Gestión Pública Ambiental.

1 Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos Académicos de la ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.

Formación Humanística

y Cuantitativa

Economía Ambiental y Ecología

TECNOLOGÍA EN

GESTIÓN PÚBLICA

Gestión del Desarrollo Ambiental Territorial

Organizaciones Públicas y

Gestión Ambiental

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EL TRABAJO DEL TUTOR Las tutorías se desarrollan en la modalidad Seminario - Taller. Su objetivo primordial es resolver los interrogantes de los participantes, construir un mapa conceptual, y aplicar los conocimientos a la problemática del municipio o región, mediante el desarrollo de diferentes actividades de aprendizaje. Así, la labor del tutor en las sesiones presenciales es la de hacer el seguimiento y el acompañamiento de los procesos de autoformación e interformación. El Tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo que desarrolle, pero el desarrollo de sus contenidos son de obligatorio cumplimiento por parte de él. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje, son los contenidos de los módulos. La evaluación del aprendizaje deberá contemplar como mínimo los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por cada crédito, 16 horas son de tutoría presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluación por parte del tutor). Las asignaturas (módulos) de TGPA son de 2, 3 y 4 créditos.

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PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y PROBLEMÁTICA PÚBLICA

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PRESENTACION

El presente módulo titulado “Problemática Pública y Pensamiento Administrativo” se elaboró con el objetivo de identificar los principales conceptos y aspectos relacionados con la Problematización de lo Público para después, dar paso, a lo que se conoce como Pensamiento Administrativo o Saber Administrativo Público. Aunque, estas dos temáticas hubieran podido ser abordadas en dos módulos distintos, se consideró que en virtud de la estrecha relación existente entre la una y la otra, podía elaborarse un solo módulo en el que se elaboraran y relacionaran las dos temáticas y así, poder dilucidar la estrecha articulación existente entre la una y la otra. Para establecer y dilucidar esta relación surge la necesidad de ahondar en los aspectos que abordan cada una de las temáticas de Problemática Pública y Pensamiento Administrativo. En primer lugar, la elaboración de una teoría acerca de la Problemática Pública necesariamente requiere de una delimitación conceptual acerca de lo que se entiende por Público, Esfera pública y Democracia. Esta elaboración conceptual es uno de las aspectos desarrollados en el presente módulo, que se realiza a partir del entrecruce en las distintas asimilaciones conceptuales de diversos autores. Por esta misma vía se llega a la visualización del tejido de relaciones existente entre estos conceptos, relaciones que llevarán a la comprensión de una dimensión más amplia y de mayor horizonte de lo que se conoce como Problemática Pública. De la misma forma, la Problemática Pública está provista de un conjunto de elementos que engloban a la Opinión pública. Aunque es posible identificar una concepción tradicional de Opinión pública que la entiende como todo aquello que es comunicado, procesado y difundido por los medios de comunicación de masas, lo que se pretende en este módulo es dar los argumentos necesarios que harán prevalecer su definición como una construcción socio-histórica de la que se desprende el contexto apropiado en donde surgen y se desarrollan los procesos deliberatorios de carácter público. Al entender la Opinión pública como un contexto de carácter eminentemente público, se llega al punto de comprender la relación establecida entre Opinión pública y los conceptos tratados de lo Público, Espacio Publico Comunicativo y Democracia, toda vez que el contexto de Opinión pública sirve como espacio de debate y discusión acerca de las actuaciones ejercidas por el Poder Político de Estado, lo que automáticamente conduce a cuestionarse acerca de la Democracia y el ejercicio del Poder Político al interior de esta. En un aparte posterior pero contenido dentro de la misma sección de Problemática Pública, se toca el tema de lo Público Estatal y lo Público No Estatal, cuestión necesaria para la comprensión de la Problemática Pública y, quizá, uno de sus aspectos más relevantes. En este acápite, se aborda la temática relacionada con la no asimilación entre lo Público Estatal y lo Público no Estatal, y se manifiesta la importancia de tomar lo Público más desde el punto de la Sociedad en su conjunto, y menos desde la esfera exclusiva de lo Estatal, aunque se reconoce que lo Público tiene que ver con lo estatal. El

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calificativo de “Público”, de la Administración Estatal, significa reconocer en ella su dimensión política y su orientación hacia la Construcción de lo Público que ponga en un lugar primario a la Ciudadanía, como sujeto social y político constructor de una Administración Pública Democrática, que sea capaz de articular los intereses y prácticas de la Ciudadanía con los de los agentes estatales. La segunda sección aborda la temática del Pensamiento Administrativo Público, en elementos y autores iniciales de la misma, ya que el mismo, es un campo muy extenso imposible de abordarlo en texto de formación como el que aquí se propone, y más aún, que trata de abordar la problemática publica Lo que más ampliamente se desarrolla es la discusión existente entre, por un lado, concebir la Administración Pública como un saber práctico orientado a brindar al hacer de la Administración Pública, o por otro lado, concebirla como un corpus de conocimiento orientado a explicar la Administración Pública más bien como una ciencia con unos principios y postulados que derivan su práctica de la teorización y observación sistemática. De lo que se trata aquí, es de plantear y desarrollar la discusión en torno a la Administración como un conjunto de reglas, procedimientos (que pueden materializarse en un manual de funciones y/o procedimientos) cuya finalidad es dotar de herramientas prácticas al funcionario público para solucionar los problemas propios de su competencia específica o, pensarla como un cuerpo de conocimientos susceptibles del análisis y la crítica científica que pretende aportar explicaciones y argumentos sobre los principales aspectos y ámbitos que conforman el universo del fenómeno administrativo Público. Finalmente, se plantearan algunos autores y enfoques de los inicios de la Administración Publica como saber en Europa, Norteamérica y Colombia, que se circunscribirán sobre todo a los siglos XVIII, XIX y primera mitad del XIX. Se trata aquí de dar unos fundamentos, que se espera sean las bases, para que en otras asignaturas se aborde el saber administrativo publico contemporáneo.

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JUSTIFICACIÓN

El contenido presentado en el presente módulo es pertinente, dado que aborda los lineamientos principales y generales concernientes a la Problemática Pública y el Saber Administrativo Público, que permiten pensar estos ámbitos desde un horizonte amplio y complejo. Un recorrido por sus aspectos teóricos generales y sus contenidos conceptuales principales se realizará, de forma tal que al entrar a escudriñar en cada uno de estas temáticas se cuente con elementos teóricos suficientes para argumentar, analizar y concluir en lo que a ellas se refiere. Este módulo, sin ser un simple bosquejo conceptual, dado que también contiene elementos de análisis y desarrollo teórico, tampoco pretende dilucidar todas y cada una de las dinámicas, variables y configuraciones de la Problemática Pública y el Saber Administrativo, ya que se empieza por reconocer que este es un estudio introductorio o de fundamentos de la misma. El valor teórico y formativo del presente módulo radica, en su contribución a pensar los dos ámbitos tratados y en constante retroalimentación de una realidad determinada. Lo que acá se pretende, es que, a través de la enseñanza de profesores y aprendizaje de estudiantes, y discusión entre unos y otros, se logre establecer los elementos conceptuales y temáticos para el abordaje de la Problemática Pública y el Saber Administrativo, dado que, en el contexto de la Administración Pública, tanto su práctica como su conocimiento requiere de unos conocimientos claros y específicos respecto a ellos.

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METODOLOGÍA

La metodología está organizada de la siguiente forma:

Elaboración y delimitación conceptual de los términos referidos a la problemática específica desarrollada en cada capítulo. Se hace alusión a diversos autores cuyas posturas teóricas permiten la construcción conceptual de los elementos desarrollados en el documento, a partir de los cuales se puede efectuar el análisis y la crítica de las problemáticas allí expuestas.

Se proponen actividades en grupo acerca de lo expuesto en los acápites,

retroalimentación que debe ir acompañada de procesos de análisis, estudio de variables y correlación entre ellas, debate y discusión que permitan fortalecer procesos del “aprender y desaprender” a partir de la puesta en escena de posturas y reflexiones distintas a las dadas individualmente.

El debate con el tutor y con compañeros de trabajo permite complementar y

fortalecer tanto la visión que cada estudiante tiene acerca de la Problemática Pública y el Pensamiento Administrativo Público así como la que en colectivo se tiene de la misma.

Se proponen actividades de reflexión acerca de modalidades de

problemática pública que estén inscritas en el ámbito regional y local, más próximo y de más conocimiento de los estudiantes. Con esto, se busca que los estudiantes pongan en práctica lo aprendido en el Módulo a partir de contextualizar la aplicación de conceptos o la identificación y exámen de las mismas problemáticas en los ámbitos más cercanos a sus vivencias formativas y profesionales.

Se desarrollan actividades de búsqueda en Internet, Casos Locales y

Periódicos, entre otros, que pretenden generar incentivos a los estudiantes para que se interesen por cuestionarse e indagar acerca de lo aprehendido en el Módulo, sobretodo a través de la búsqueda de hechos o casos que estén sucediendo en la actualidad cercana del país.

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EVALUACION En cada unidad se realizaran una serie de ejercicios acompañados de una metodología específica, en la cual se encontrará pautas para su realización al final de cada unidad, en el ítem referente a evaluación. Relatorías, análisis de prensa, ensayos, mesas redondas, estudios de caso, se encuentran entre dichas metodologías. Al estar constituido por seis unidades el modulo, la evaluación de cada una de las unidades tendrá un porcentaje del 13,3% de la nota, para sumar un 80%. El otro 20% estará dado por una evaluación final a manera de examen o parcial. Al final de cada capitulo, aparece un cuadro de evaluación donde se especifican los ejercicios, los criterios de evaluación y el porcentaje de cada uno de ellos dentro de la nota global de cada unidad. Dichos ejercicios, porcentajes, pueden adaptarse según los propios contextos y procesos de aprendizajes de las territoriales.

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UNIDAD I

PROBLEMÁTICA DE LO

PÚBLICO

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LLOO PPÚÚBBLLIICCOO CCOONNCCEEPPTTOOSS YY CCOONNCCEEPPCCIIOONNEESS

Introducción El concepto o la noción de lo público tiene su génesis en las sociedades antiguas occidentales, como Atenas o Roma. Aunque el modo de vida social difiere notablemente de una sociedad a otra, respecto al concepto de lo público se observa la localización de puntos de encuentro o sinapsis que establecen similitudes en la elaboración conceptual del mismo. Delimitaciones conceptuales, que han sido trabajadas y reelaboradas por autores y académicos que diseñan su base argumentativa desde diferentes puntos de vista y referentes teóricos, guiarán la indagación. En esto se tratará de ahondar más profundamente en las páginas siguientes. Aunque tradicionalmente las miradas de lo público remiten su construcción a las actividades y prácticas que surgen en el seno de lo estatal, la realidad muestra que la dinámica de lo público también se teje alrededor de procesos interactivos que se dan al interior del cuerpo social. En este sentido, lo público se construiría a través tres vías: la estatal, la social y la que es producto del entrecruce de las dos anteriores. Lo anterior, nos lleva a la discusión que gira en torno a dilucidar cómo y de qué manera se desarrolla lo público en un contexto contemporáneo de separación entre la esfera de lo estatal y la esfera de la sociedad. De la delimitación conceptual de lo Público, aparece la noción de Esfera Pública. Es preciso reconocer que ella no siempre se constituye en un espacio de interacción armónica entre los integrantes del cuerpo social. Al contrario, en este espacio continuamente se evidencian conflictos y pugnas por posicionar visiones específicas de sociedad, asuntos colectivos determinados, e incluso, se presentan choques por lograr influencia política sobre el aparato estatal y el conjunto social que lo rodea. JUSTIFICACIÓN Este capitulo se justifica en el hecho que el concepto de lo Publico aunque de uso común en los ámbitos académicos, administrativos y políticos, parte de un malentendido y es dar por sentado su significación y sentido. Se presenta como evidente que el es lo mismo que lo Estatal. Sin embargo, como se divisará en la revisión histórica y conceptual que se propone, alude a un sentido mas amplio y diferente al que supone lo estatal, aunque a veces lo implique. La importancia de ubicar esta especificidad, esta dada, para pensar posibles escenarios, prácticas y procesos desde lo cual es posible construirlo y reconstruirlo, y las interrelaciones e interdependencias que se dan en su construcción y reconstrucción. Ayuda esto a ubicar, desde un punto de vista

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ético, el referente de actuación y defensa que debe tener quien se atribuye un papel publico.

Palabras clave

Público Esfera pública

Democracia

• LA DEFINICIÓN Y PROCEDENCIA DEL CONCEPTO2.

Erse

Edeqe

2

eET3

Ejercicio 1. Reúnase con otros compañeros y en grupo compartan y discutanlas impresiones o representaciones que tienen acerca de qué es oqué entiende por lo Público y que implicaciones trae esto alpensar o proyectar la construcción del Estado y la SociedadColombiana. Consígnese las discusiones en una relatoría.

s en las sociedades antiguas occidentales, como la Atenas griega o la Roma epublicana donde el concepto de lo público encuentra su uso y significación ocial. Específicamente, de la ciudad-estado griega provienen las raíces timológicas del significado de lo público. Al respecto, Guerrero señala que

“ La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la misma raíz etimológica e histórica: ambas palabras derivan de la raíz pul (multiplicidad, amplitud), de ella derivó en el griego la palabra polis (ciudad, estado), origen del concepto de política, y en el latín, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicación de la voz pul. El sustantivo populos se adjetivó en puplicos y luego en públicos, de donde derivó la palabra público. Así, política y público, además de este parentesco etimológico, tienen un significado conceptual común: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, común.” 3

n este sentido, lo público sería una noción relacionada con sociedades en onde la política es un elemento central en su dirección y organización, pues n ellas cobran un lugar significativo la colectividad y los sentidos en común ue la población en su conjunto debe perseguir. Es importante no olvidar que n las sociedades anteriores a Atenas o Roma, la toma de decisiones políticas

Los sentidos de lo Público referidos en este capitulo fueron esgrimidos en el marco conceptual que n el 2003 soportó la investigación titulada “Democracia en Colombia en la década de los noventa. La sfera Pública. El problema de la mediación política entre la Sociedad y el Estado” Molina, Jesús. Grupo opos. ESAP.2003.

GUERRERO, Ómar. Principios de la Administración Pública. Biblioteca Virtual. 1997.

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estaba en manos de grupos exclusivos o sectores reducidos del conjunto de la población de modo que factores como el parentesco, el control sobre los recursos productivos, la tradición o la superioridad social eran requisitos indispensables para darle un significado a las relaciones políticas. Y, aunque en las sociedades donde se hizo o se hace presente el significado de lo público, de igual forma existen exclusiones y jerarquías sociales, en ellas el poder político se distribuye de forma tal que un mayor número de personas puedan tener garantías e incidencia en la orientación del conjunto de la sociedad. Hanah Arendt remite el significado de lo público a la aparición de la polis al momento de entenderla como esfera pública política en contraposición a la noción de lo privado:

“Según el pensamiento griego, la capacidad del hombre para la organización política no es sólo diferente, sino que se halla en directa oposición a la asociación natural cuyos centros son la phatria y la familia. El nacimiento de la ciudad de estado significó que el hombre recibía "además de su vida privada, una especie de segunda vida, su biós polítikos. Ahora todo ciudadano pertenece a dos órdenes de existencia, y hay una tajante distinción entre lo que es suyo (oykos) y lo que es común (koiné)"…, “De todas las actividades necesarias y presentes en las comunidades humanas, sólo dos se consideraron políticas y aptas para constituir lo que Aristóteles llamó la biós política, es decir, la acción (praxis) y el discurso (lexis), de los que surgió la esfera de los asuntos humanos de la que todo lo meramente necesario útil queda excluido de manera absoluta”…. “La polis se diferenciaba de la familia e implica que ella sólo conocía " iguales ", mientras que la segunda es el centro de la más estricta desigualdad…” 4

De esta manera, lo que hace Arendt es ampliar lo trabajado en el concepto de lo público por parte de Ómar Guerrero. La autora señala que la asociación política corresponde a una forma de organización social en donde los vínculos y la subjetividad de los hombres se hallaron en una segunda existencia asociada al ámbito de lo común, que se opone a formas de organización natural relacionadas con el campo de lo privado o lo propio. Arendt vinculará la dimensión de lo común al significado de lo público al afirmar que:

“significa el propio mundo, en cuanto es común a todos nosotros y diferenciado de nuestro lugar poseído en el”5.

En este sentido, con Arendt podemos afirmar que lo público incluye la construcción de un mundo y una existencia en común con los otros, cuya dimensión objetiva se revela en la existencia de un espacio creado en el que se permiten condiciones de igualdad y libertad política para encontrarse en la pluralidad y dar vida a lo común –la esfera pública o Polis- y, cuya dimensión subjetiva se manifiesta en la predisposición de los hombres para reconocerse en su existencia solamente en el campo del encuentro mutuo. Es esa actitud de

4 ARENDT, Hanah. Capítulo La esfera pública política y la privada. En: La condición humana. Barcelona. Ediciones Paidós Ibérica S.A., primera edición, 1993. Capítulo XXX, pág. 37-83 5 Ibíd. Op.Cit.

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construir un mundo compartido con otros por medio de prácticas políticas comunes, como también el asegurar la existencia sólo en el aparecer ante/de otros, lo que permite entender el por qué Arendt considera la visibilidad como una dimensión o un campo central de lo público. Si nos atenemos a los fragmentos explícitamente traídos y a otros no citados de Arendt, lo público desde los antiguos guarda relación con la construcción de una existencia y un mundo en común con otros, cuya dimensión objetiva se revela en la existencia de un espacio políticamente creado donde se permiten condiciones de igualdad y libertad política a los hombres para encontrarse en su pluralidad y dar vida a lo común - la esfera pública o Polis- y, cuya dimensión subjetiva, se revela en una actitud de predisposición de los hombres para reconocerse en su existencia y singularidad sólo en el encuentro e intercambio mutuo. Es esa condición de construir mundo en común mediante prácticas políticas compartidas, como el asegurar la propia existencia sólo en el aparecer ante/de otros, que permite entender el por qué la autora sitúa a la visibilidad como una dimensión central de lo público. Al respecto señala que…

“lo Público significa que todo lo que aparece en público puede verlo y oírlo todo el mundo y tiene la más amplia publicidad posible”6.

De la misma forma, el concepto de lo político Arendt lo considera como el espacio donde es posible construir sociedad a partir de la participación de los ciudadanos y del ejercicio de la práctica política7. La constitución ampliada y plural de instancias de deliberación y de toma de decisiones donde podían participar los ciudadanos como la Asamblea, los Tribunales de Justicia o el Consejo de los Quinientos evidencia lo precedente, pero de igual forma las academias o los gimnasios donde se entregaban a deliberar sobre asuntos morales o de la ciudad. En la polis, el ejercicio político implicó la separación entre acción y discurso y el desplazamiento del interés hacia el segundo debido a que éste era entendido más como la persuasión por medio de las palabras, en tanto que la acción era asociada al uso de la violencia y la coerción. Esta “vida en común” implica que el ejercicio de la política sea, precisamente, un ejercicio horizontal que implica no gobernar ni ser gobernado.

Aunque entre Guerrero y Arendt no hay continuidad ni una misma línea de significación en la discusión acerca de lo público, son claros los puntos de encuentro entre estos dos autores al momento de ligar este concepto al campo de lo político, lo común y lo compartido. Maldonado8, también coincide con estos autores en lo que se refiere a la dimensión política que trae consigo el concepto de lo público, pero realiza otros aportes para lograr mayor claridad en torno a la significación de lo político en las sociedades occidentales antiguas. Punto importante para definir los sentidos de lo público en la actualidad:

6 Ibídem. Op.Cit. 7 Arendt asimila el concepto de práctica política al de ejercicio político, considerado como la construcción de discurso con los otros a través de la persuasión. 8 MALDONADO, Carlos. Elementos filosóficos para el análisis y comprensión de lo público. Mimeo.1998

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“Lo Público designa la dimensión política de la vida humana. Los griegos disponían de dos términos para designar lo “político”: politiké y politeía. Mediante el primero el griego designa dos cosas: en primer lugar, la política en el sentido técnico de la palabra y que consiste, por ejemplo, en la elaboración de discursos, en la movilización de personas y demás aspectos relacionados…En segundo término, politiké consiste en el mero análisis de los temas y problemas de gobernabilidad, así como el estudio de las formas del Estado, los sistemas y formas estatales, el estudio de los órganos de poder, etc. En este segundo sentido, la política consiste tan solo finalmente en el estudio general de la teoría del estado. Por el contrario, politeía es el concepto empleado para designar todo el conjunto de las prácticas, saberes y formas de vida que constituyen la realidad social del ser humano. De esta suerte en lo politeíco (digamos) confluyen al mismo tiempo la dimensión económica, educativa, militar, social y sociológica, sexual (o mejor erótica), lingüística y demás, de la existencia humana…”9

De esta forma se entiende que Maldonado considera la noción de lo público como la dimensión política de la vida humana. Sin embargo, el campo de la política toma en él dos significados que se refieren, en primera instancia, a actividades que le son propias a la acción de lo estatal y al acceso del poder político-institucional y, en segunda instancia, se refiere también a todas las dimensiones de la vida y existencia social de los hombres. Maldonado considera que es ésta última acepción la que remite automáticamente a lo público, sin embargo, es importante y relevante considerar y ligar estos dos significados para así comprender la connotación política del concepto de lo público. Si bien, la primera es la concepción primordial y, pues, la más manejada en el sentido común, debido a que entiende la política como un espacio y una actitud colectiva que permite a los hombres libres lanzarse al encuentro y a la visibilidad compartida para conquistar el poder político del Estado y tomar decisiones vinculantes frente a los asuntos comunes que permitan la dirección y organización de la vida en sociedad, la segunda acepción, más bien ve a la política como un espacio que propicia el encuentro y visibilidad entre hombres para que en su mundo cotidiano desarrollen asuntos humanos propios de su vida en colectividad. Es así como estas dos acepciones permiten revelar las connotaciones de significado que en la actualidad se dan a lo público. Si en Arendt lo público se refiere a un espacio político y a una dimensión subjetiva en donde se devela el mundo de lo común, en Maldonado podemos entender que su construcción toma las dos vías anteriormente mencionadas. En primer sentido, lo público es foro y actitud democrática para la construcción de lo estatal y, en el segundo, es foro y actitud pública para la construcción de lo social. Establecida hasta aquí la etimología y el significado del concepto de lo público en las sociedades antiguas occidentales donde la política, como concepto y como ejercicio tuvo su emergencia, y buscando nuevos sentidos de lo Público, en un salto histórico y trayendo a colación el trabajo desarrollado por Habermas

9 Dice el autor citado que lo público pertenece solamente a esta segunda acepción politeica, cuestión que no se comparte por parte de la investigación por considerarse que ella tiene que ver tanto con politeía como con politiké.

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en su obra “Historia y Crítica de la Opinión pública”. Aunque Habermas es partidario de una explicación histórica y sociológica del concepto de lo público, también muestra cómo muchos siglos después de la experiencia griega, la fuerza normativa o prescriptiva de lo público descrita por Arendt, se hace presente en las sociedades modernas. Obviamente con las especificidades y particularidades propias de un contexto histórico, político y social completamente distinto.

“… Lo que no quita que pueda hablarse de lo público y de lo que no es público, de lo privado desde mucho antes: Se trata de categorías de origen griego que nos han sido transmitidas con la impronta romana”10

En primer lugar, este autor va a poner en la discusión tanto la utilización confusa como la manipulación terminológica de las palabras relacionadas con lo público:

“El uso lingüístico de “público” y “publicidad” denota una variedad de significaciones concurrentes. Proceden de fases históricas diversas y, en su sincrónica aplicación a las circunstancias de la sociedad burguesa industrialmente avanzada y social-estatalmente constituida, se prestan a turbia conexión… “Públicas” llamamos a aquellas organizaciones que, en contraposición a sociedades cerradas, son accesibles a todos; del mismo modo que hablamos de “plazas públicas” o “casas públicas”. Pero ya el hablar de “edificios públicos” implica algo más que la alusión a su accesibilidad general; ni siquiera tendrían por qué estar abiertos al tráfico público; albergan instalaciones del Estado y ya solo por eso cabría predicar de ellos la publicidad. El Estado es la “administración pública”. Debe el atributo de la publicidad a su tarea: cuidar el bien común, público, de todos los ciudadanos. Distinta significación tiene la palabra cuando se habla, pongamos por caso, de una “audiencia pública” en tales casos se despliega una fuerza de la representación, en cuya “publicidad” algo cuenta el reconocimiento público”11.

El autor coincide con Arendt en que:

“A la luz de la publicidad todo se manifiesta tal como es, todo se hace a todos visible”12

Es en el contexto de la fase histórica del absolutismo donde logra comprenderse el moderno sentido de lo público, entendido éste como un campo separado de la esfera privada. En un principio, lo Público resultaba análogo a lo estatal. Posteriormente, con la transición entre el Estado Absolutista y la sociedad liberal-burguesa, cuando la actividad de la economía doméstica se socializa y se convierte en un asunto de interés general, lo público remite a una esfera de encuentro donde se tejen y tematizan los asuntos de la vida en sociedad. Espacio y actitud integrados por prácticas de

10 Ibidem. Op. Cit. Pag. 43. 11 HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. G. Gilli. Barcelona España. 1994. Pág. 41-42.. 12 Ibidem. Op. Cit. Pag. 43.

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raciocinio, discursivas y deliberantes de carácter vinculante y de visibilidad compartida. En el seno de la sociedad europea de principios del siglo XVII e inicios del siglo XVIII es donde se da lugar a asuntos y mundos compartidos en torno a lo literario, musical, artístico y religioso que se constituyen en espacios de sociabilidad del raciocinio público -“publicidad literaria”-. Ya a finales del siglo XVIII e inicios del XIX, se establece la existencia de otra esfera donde, a partir de prácticas similares, se construyen intereses y posturas comunes que buscan controlar, presionar y restringir el poder político del Estado -“publicidad política”-. Con este desarrollo de la concepción de lo público propuesta por Habermas, y con la prevención de no querer anular las debidas diferencias, es preciso aducir que, de igual forma, las dimensiones vinculadas a lo público en las sociedades antiguas occidentales revisadas y trabajadas por Maldonado cobran vigencia o resonancia en las sociedades modernas. En primer lugar, lo público como espacio y mundo en común para la construcción de la vida social y, en segundo lugar, como espacio y mundo para acceder al poder político y dirigirlo desde el mismo seno la sociedad, aunque en el caso de Habermas, restringido en su apropiación por parte de la clase burguesa. Traídas estas breves transcripciones, se muestra hasta aquí la complejidad y polisemia que tiene implícito el concepto o la noción de lo público por lo cual sería inadecuado, entonces, tratar de reducirlo a una única acepción o definición genérica. Sin embargo, varios sentidos parecen resonar y dibujarse. Un primer sentido, derivado de la procedencia del término y la experiencia histórica antigua que la soporta, lo público hace referencia a la dimensión colectiva, comunitaria y política de la vida de los hombres donde se da lugar a asuntos comunes o mundos en común por efecto de prácticas de encuentro mutuo. Un segundo sentido, se refiere a lo público como lo propio del Estado, por un lado, en el mundo griego al encontrarse público y política por vía de polítiké, por otro lado, en el mundo moderno, al señalarse que lo público se dice de lo referido al Estado o aquello a ser controlado vía “publicidad política”. Un tercer sentido, se deduce, está designado por la visibilidad, referida como aquello opuesto al secreto y que al ser manifiesto y ostensible merece la mayor publicidad y conocimiento posible. Dos últimos sentidos, apenas insinuados en una cita realizada de la obra de Habermas, envía a una noción normativa de lo público donde se le entiende, como lo de acceso abierto y lo que se relaciona con el “bien común” o la “utilidad común”. Mirado en detalle, si bien el conjunto de concepciones de lo público, remiten a lo colectivo y común, no significa que lo hagan en una misma dirección. Aunque lo público remite a la dimensión del hombre respecto a su existencia colectiva y política, o a un espacio de asuntos y mundo en común, no implica que de por sí, sean de utilidad o bien común o estén o deban ser tramitados por el Estado. Aunque se dice que hay asuntos y espacios para la vida en común, otra cosa muy diferente es, si deben o llegan a ser tramitados o no por una instancia de autoridad centralizada como el Estado, o si deben o llegan a conducir o no al bienestar colectivo.

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De igual forma, aunque lo público se predica en relación con la comunidad o bien respecto al Estado, no significa que una y otro, aunque se relacionen con lo colectivo sean iguales o deban coincidir o sucederse. Más bien aparecen claramente diferenciados, como lo muestran las dimensiones de politiké y politeía aludida, donde unas veces los asuntos se tramitan por la autoridad política instituida en el Estado y otras veces se lleva a cabo por la propia sociedad sin la intervención de él. De otra parte, si bien lo público puede remitir a una accesibilidad abierta, no quiere decir que las organizaciones del Estado que se dicen públicas sean de libre acceso, o de igual forma, que por serlo, sean sus actuaciones de visibilidad y de conocimiento común.

Spelrellcpaccaeupc Eecer

1

1

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Ejercicio 2. En mesa redonda contrastar las representaciones inicialmente obtenidas acerca de lo Público con el concepto esgrimido en esta sección, al igual que, con concepciones consultadas en textos referidos en la bibliografía del presente modulo o internet..

• LO PÚBLICO Y ESFERA PÚBLICA.

i se retoman algunos elementos de Arendt13, la esfera pública, en pocas alabras, simboliza lo que es “común” a todos, diferenciada y opuesta del lugar xclusivamente privado. Esta caracterización se da por el simple hecho de que

o que es público puede ser visto y oído por todos. Mientras que lo privado efiere al mundo del hogar, a lo intimo y a lo secreto. Allí, lo único que se tolera s lo que se considera como apropiado, “digno de verse u oírse”, en tanto que

o inapropiado es relegado a la esfera de los asuntos privados. En este sentido, a esfera pública política es un lugar político en donde se da lugar a la onstrucción de los asuntos humanos a través del encuentro entre hombres y erspectivas distintas. Esta construcción del mundo común –permanente- se gencia por medio de prácticas discursivas y de acción, que le permiten al onjunto de la población establecer relaciones de horizontalidad e igualdad aracterísticas de la calidad política del ser ciudadano. Teniendo en cuenta lo nterior, el que múltiples perspectivas, en convergencia y/o en divergencia, stén bajo la crítica de los ciudadanos, hace que la esfera pública política sea n espacio construido en visibilidad –publicidad- y una esfera para la ervivencia en el tiempo de la sociedad, dado que permite por intermedio suyo onservar asuntos o mundos en común entre distintas generaciones14.

n este punto, llegaría a afirmarse que la esfera pública es un espacio de ncuentro y desencuentro, de construcción y deconstrucción, de asimilación y onfrontación que no implica solamente un espacio físico, sino más bien un spacio referencial simbólico-cultural donde se hacen presentes formas de econocimiento e identidad compartidas: usos, hábitos o patrones de

3 ARENDT. Op. Cit. 4 ARENDT afirma que el mundo en común “trasciende a nuestro tiempo vital tanto hacia el pasado como acia el futuro; estaba allí antes de que llegáramos y sobrevivirá a nuestra breve instancia”, sin mbargo “tal mundo común solo puede sobrevivir al paso de las generaciones en la medida en que parezca en público. La publicidad de la esfera pública es lo que puede absorber y hacer brillar a través e los siglos cualquier cosa que los hombres quieran salvar de la natural ruina del tiempo”. Op. Cit. Pag. 4.

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comportamiento colectivos, valores y referentes axiológicos afines. Un espacio que instaura un mundo relacional de asuntos y cosas en común que trasciende la presencia temporal de las personas que a ella ingresan o se retiran. La esfera pública política es, de esta forma, un lugar de producción, construcción y despliegue de asuntos comunes, de prácticas discursivas libres en un mundo doblemente simbólico y material. En otro sentido, la mirada de Habermas15, le presta una segunda definición significativa a la esfera pública, que la ubica en una función tradicionalmente reconocida como política. Como su interés está centrado en experiencias de sociedades modernas occidentales, sin tratar aquí algunas características y especificidades espaciales y temporales particulares de su tratamiento, en una de las acepciones por él definidas, señala que la esfera pública es la esfera de mediación entre el Estado y la sociedad. Habermas verá esta configuración como una construcción histórica que para producirse requirió casi dos siglos. En un primer momento histórico –Siglo XVII-, reconoció la génesis de una esfera configurada por múltiples microespacios sociales diseminados en el conjunto de la sociedad burguesa donde en el encuentro y asociación entre ciudadanos burgueses y aristócratas libres e iguales, exentos de la coacción proveniente de dependencia económica o del gobierno, y mediados por prácticas de deliberación, crítica y raciocinio, hechas bajo la visibilidad pública, dieron lugar a la apropiación y creación autónoma de sentidos culturales de distinto tipo y hasta entonces reserva sectores de carácter aristocrático o eclesiástico –publicidad literaria-. En un segundo momento -Siglo XVIII y XIX-, las sociabilidades y espacios respecto a la cultura, devendrán en gérmenes que desde la sociedad propiciarán la emergencia de “funciones políticas” –publicidad política- donde la crítica, el raciocinio y la deliberación toman por objeto de su consideración ya no sólo a las producciones culturales, sino al Estado mismo en sus actuaciones. De igual forma, a los asuntos o intereses comunes que frente al mismo se quieren configurar. La esfera pública política burguesa se constituye entonces en un espacio político donde los ciudadanos burgueses entran a controlar el poder del Estado mediante su asociación, participación y opinión, cumpliendo funciones de crítica o control a sus actuaciones, y donde además, construyen asuntos de interés común para ser llevados ante él. En su momento cumbre la esfera pública política cuajará en unas “instituciones políticas” que harán las veces de nexos o vínculos formales entre el Estado y la sociedad, institucionalizando la crítica, la deliberación, el raciocinio y la participación de la sociedad en los asuntos concernientes al poder público, y encarnándose, en parlamentos, cortes, partidos políticos, prensa y ciudadanía. En el caso de las tres primeras instituciones, parlamentos, cortes y partidos, para cumplir funciones de representación política al exterior e interior del Estado; en el caso de la ciudadanía, para permitir la gradual apertura y la inclusión de la sociedad en la orientación del poder político a través del voto, la 15 HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. Capítulos: Estructuras sociales de la publicidad; Transformación Política de la función de Publicidad” G. Gilli. Barcelona España.1994.

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libertad de expresión y asociación de sus integrantes; en el caso de la prensa, para permitir espacios y formas de publicidad que viabilicen, para el momento, no tanto de ser mediadoras, pero sí, ser focos y medios de expresión de crítica, oposición y movilización pública frente al Estado o sus poderes. Otra concepción de la esfera pública será dada por Nancy Fraser16, que retoma y critica a Habermas para señalar una serie de limitantes en su mirada. Se traen algunas reflexiones realizadas por la autora, no con el ánimo de presentar la controversia en todos sus términos, sino para traer nuevos elementos en aras de analizar y caracterizar la esfera pública política. El primer punto problemático que ve la autora, en la lectura de Habermas, es hablar de esfera pública política en singular, en concreto, de esfera pública política burguesa, y no en su lugar, de esferas públicas en plural. Aunque reconoce Fraser, que en algún aparte de su obra, Habermas habla de otra esfera que coexiste con la burguesa, la esfera plebeya, a su entender, termina el filósofo alemán por prestar caso omiso a otras, por aceptar que lo ideal es la existencia de una única esfera omnicomprensiva, que para el caso, es la burguesa. Para criticar dicha postura, Fraser trae a colación a los historiadores revisionistas, también ocupados de estudiar el período abordado por Habermas. Manifiesta Fraser que los estos encuentran la existencia de otras esferas que coexisten con las de carácter burgués, a las que no sólo omite Habermas, sino que además, no alude en la subordinación y exclusión que son objeto por parte de la de tipo burgués. Citando el caso de las mujeres o de los negros, Fraser muestra cómo fueron excluidos de la esfera pública burguesa, razón por la cual se dieron a la tarea de constituir otras esferas paralelas donde en espacios, prácticas, comportamientos y expresiones distintas, dieron pie a configuraciones que hacían posible construir sus propios intereses e identidades –tal es el caso de las iglesias donde se dio lugar a la construcción de esferas públicas en los grupos negros-. La unicidad y omnicomprensión de la esfera pública burguesa, que en Habermas se ve como ideal normativo deseable, la autora la ve más bien como una “noción ideológica” que termina por servir a la contención popular y la legitimación del dominio emergente de la clase burguesa sobre otros sectores. La autora también cuestiona otro punto planteado por Habermas. Muestra lo problemático de la supuesta igualdad de condiciones en que éste pone a quienes participan en la esfera pública. Fraser dice que Habermas afirma, que en la esfera pública se procede “como si” se suspendieran las desigualdades17, lo cual no es suficiente, porque aunque dicho supuesto en la práctica instaura una igualdad formal, hay protocolos y rituales simbólicos propios de la interacción social que llevan a negar la paridad. Para el caso, cita su participación en los consejos académicos. Cuando habla como mujer, es interrumpida o desatendida. De igual forma, señala otros

16 FRASER, Nancy. Capítulo. Pensando en una nueva Esfera Pública. Contenido en: Justicia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición Postsocialista. Siglo del Hombre Editores- Universidad de los Andes. 1997. Pág. 95-133 17 Algo así como que en determinado espacio y momento se suspenden las jerarquías y los miembros se han de comportar como iguales.

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contextos, donde menciona que en espacios de interlocución los grupos subordinados, en muchas ocasiones, por los códigos simbólicos y la desigualdad informal preestablecida, terminan diciendo sí cuando lo que quieren decir es no. En otros términos, la esfera pública política da una inclusión formal cuando procede a una exclusión informal. Por esto, la autora mencionará que no es importante solamente proceder “como si” se suspendieran las desigualdades, sino que de hecho deben hacerlo, en específico las desigualdades sociales, para poder a su turno propiciar la construcción de una igualdad política en la esfera pública política. De igual forma, se pregunta si la esfera pública política no fue una importante transformación histórica de la dominación política, donde se dio paso de un gobierno de represión a uno que libre de violencia directa que le permitió a la clase burguesa gobernar y adquirir mediante la cultura el consentimiento de sus gobernados. Desde los argumentos aquí señalados, Fraser abogará para que en contextos donde hay una esfera pública política dominante, se dé lugar a la existencia de esferas y contrapúblicos que compitan y rivalicen con y en ella –como lo sucedido en el caso de mujeres y negros- las cuales, en primer lugar, la interpelen y abran sus sentidos dominantes, y en segundo, posibiliten espacios donde puedan dar lugar a la construcción de intereses e identidades propios de diferentes grupos. Además otra crítica que Fraser apunta a Habermas refiere a la función que atribuye al público y la participación que se realiza en la esfera pública por él descrita, que a su entender, se limita solamente a discutir y proveer fundamento discursivo y normativo por fuera del Estado a la decisiones por él tomadas, manteniéndose autónomo y diferenciado del mismo. Por su parte, la autora considera importante postular la existencia de distintos públicos, de “públicos subalternos” y “públicos fuertes” que tengan distintos tipos de incidencia y participación respecto al Estado. Mientras que los primeros, se encasillan en la perspectiva sugerida por Habermas de solamente proveer fundamento normativo a través del discurso al Estado, en otros términos, de dar opiniones que aquél está en condiciones de aceptar o no, los segundos, a la vez que deliberan y proveen fundamentos para orientar las acciones e intereses que debe perseguir el Estado, a su turno, participan en la toma de decisiones, por lo que se involucran directamente en espacios de poder de éste. Hecho este breve recorrido conceptual en lo atinente a caracterizaciones referidas a la esfera pública política, sin intentar integrarse en una sola, señalan varios rasgos que permiten acotar el concepto. En este sentido, considerarla espacio:

1) De encuentro entre los hombres a través del que se ocupan de sus asuntos humanos y cuya consecuencia es la creación de mundo en común que los une y los diferencia.

2) De mediación entre el Estado y la sociedad donde se ponen de presente sus necesidades y se controla el ejercicio del poder político del primero.

3) De mediación donde instituciones políticas y sociales lo soportan.

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4) De prácticas de raciocinio, juicio, deliberación y participación colectiva en el que se encuentran los hombres en calidad de iguales y libres.

5) De producción de visibilidad compartida que lleva a los asuntos a ser de conocimiento y juicio común.

6) De trascendencia cuyas creaciones colectivas permanecen permitiendo a los hombres recibir y entregar en el devenir del tiempo asuntos, valores y horizontes comunes.

7) Ser no uno, sino múltiples espacios con prácticas, expresiones e identidades específicas.

8) Cuya naturaleza está dada así mismo por las relaciones entreveradas con esferas coexistentes con las que entra en relaciones de conflicto, competencia o complementariedad.

Estas breves caracterizaciones atrás numeradas, aportan la base fundamental para entrar a proponer un concepto de esfera pública política. Si se hace abstracción de los contextos respectivos propuestos por los diversos autores, aquí se acuñará un concepto operativo que servirá para la investigación. Así, se entenderá por ésta la esfera de mediación entre la propia sociedad y entre ésta y el Estado, donde a través del intercambio plural de discursos, valores y sentires de los ciudadanos18 se da lugar a construcciones siempre cambiantes de asuntos, intereses y voluntades comunes. Así mismo, como un espacio legal o políticamente institucionalizado por sus integrantes y/o autoridades, donde se generan garantías y prácticas de expresión, información, asociación y movilización que aseguran que en un régimen de libre e igual acceso, se cuente con las condiciones para lanzarse a la tarea construir ámbitos comunes aunque diferenciales, sin el temor de verse expuestos a coacción directa. Por otra parte, la esfera política puede entenderse como aquella construida como espacio visible que posibilita que el trámite de asuntos e intereses tengan una dimensión colectiva y compartida al hacerse a la vista y juicio de proporciones significativas de la población y cuyo efecto es el reconocimiento o no de que dichos asuntos e intereses, tengan o no relevancia para el conjunto de la sociedad. Igualmente, como un espacio no unitario, sino articulado por múltiples espacios y prácticas diseminadas por el conjunto de la sociedad, donde ciudadanos o colectivos de los mismos coexisten y se articulan con mediaciones formales –mecanismos, dispositivos, organismos- e informales que conectan a la propia ciudadanía y a ésta con el Estado. De igual forma, espacio simbólico-cultural con permanencia en el tiempo, donde se conectan y transmiten asuntos, temas e imaginarios comunes entre momentos y generaciones distintas de una sociedad para mantener o no su supervivencia política y conservar o transformar el orden social. Sin embargo, los referentes conceptuales de Arendt y Habermas estudiados hasta ahora, podrían dar la idea que la esfera pública política es un espacio de armonía y ausencia de conflictos en la construcción de lo común. Sin embargo, si se traen otras perspectivas, como la de Fraser u otra no citada hasta aquí

18 Esta dimensión hasta ahora no señalada de la parte emotiva y afectiva, se encuentra en la crítica que Víctor Pérez realiza a Habermas en su concepción racionalista de la esfera pública política.

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como la de Arato19, se muestra, en primer lugar, cómo dicho espacio es un lugar de competencia y lucha por el poder, y de construcción de hegemonías políticas o de pugnas por el reconocimiento político entre sectores, actores o clases. La esfera pública política, aunque da lugar a producciones colectivas, se hace también en un escenario de tensiones y asimetrías donde se lucha por el posicionamiento de asuntos, intereses y mundos en común, donde además, se disputa por la construcción de subjetividades y referentes de cultura política. Así mismo, se disputa por el control y orientación del poder de Estado. Por otra parte, las descripciones hechas hasta el momento dan a entender que la esfera pública política se ha construido sólo desde la sociedad, al igual que sus actores, asuntos y mediaciones. Esto no es así. Esta esfera pública política también es susceptible de ser creada desde las dinámicas impulsadas por el propio Estado20, siendo acotada o formada desde él con la intencionalidad de poder controlar y definir aquello que se configura o llega a su seno desde la sociedad. Esto conduce a otro aspecto. La pugna instaurada en la esfera pública política no se da exclusivamente por los asuntos que en ella se tramitan, sino también por su estructura, por la configuración misma de sus potencialidades, alcances y límites. Dicha pugna no hay que leerla sólo por las capacidades y calidades establecidas en la conexión de la vía vertical entre sociedad y el Estado, sino también, en el plano horizontal de la sociedad, en donde se compite por las potencias y límites de los distintos espacios de mediación.

• LO PÚBLICO, ESFERA PÚBLICA Y DEMOCRACIA.

Para empezar, el concepto de democracia remite a la significación etimológica del término, que refiere a poder –kratos- del pueblo –demos-. Son muchas las definiciones y criterios que surgen en torno a ella. Veamos. Proceso donde con la participación de una mayoría significativa se establece la autorización de cómo y quiénes de forma válida pueden tomar decisiones vinculantes21; régimen de autoinstitución autónoma de la ley, producto de ejercicios de participación, igualdad, libertad que busca dar vida a determinados tipos de sociedad e individuos deseados22; estilo y forma de vida social caracterizada por una cultura política y un ethos social, donde gracias a la vigencia de prácticas y valores, como el pluralismo, la tolerancia y la diferencia se hace posible la coexistencia y la convivencia pacífica de diferentes proyectos de vida23. 19 Una perspectiva que nos puede acercar a esta noción de la esfera pública política como un escenario de encuentro y de tensión entre lógicas y actores, es la reflexión de Arato, donde plantea que ha de replantearse la dicotomía Estado-Sociedad. En su lugar debe pensarse en términos de Estado Sociedades: sociedad económica, sociedad política y sociedad civil. Lleva a preguntarse al autor cómo cada una de ellas media con el Estado y cuáles son sus efectos entre sí. En La Sociedad Civil. De la Teoría a la Realidad, Fondo de Cultura Económica, 1999. 20 A este punto se acerca Nuria Cunill al señalar el papel que le corresponde al Estado en crear dispositivos que le conecten con la sociedad. Ver. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Editorial Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997. 21 Ver BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.1997. 22 Ver: CASTORIADIS, Cornelius. La Democracia como régimen y procedimiento. Iniciativa Socialista. No. 38. 1996. 23 CORTINA, Adela. Ética aplicada y Democracia Radical. Madrid: Tecnos, 1993. 287 p.

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Así mismo, la democracia también puede entenderse como el régimen cuyos actos tienen una estrecha correspondencia con las manifestaciones y deseos de la mayoría de la población durante un periodo de tiempo relativamente extenso24; ejercicio en público del poder político del Estado, en el que sus actuaciones se hacen de cara y con público conocimiento de los gobernados, absteniéndose del secreto en su ejercicio25; régimen político moderno donde la titularidad del poder político reside en la población sin distingos de ningún tipo, en el que existe un aparato institucional, jurídico y administrativo formalmente separado de la sociedad llamado Estado donde el poder político es delegado por parte de los ciudadanos26.

El concepto de lo Público sin importar la acepción dada a la democracia, conduce a examinar la densidad y multiplicidad constitutiva de la misma. Lo público, dilucida un horizonte correlacional de análisis que permite sin privilegios ni exclusiones, análisis de actores, relaciones entre actores, procesos, lógicas y dinámicas que coinciden o compiten por instaurar derroteros políticos al orden social. Esta mirada de lo público permite superar perspectivas reduccionistas que otorgan un lugar privilegiado y exclusivo a determinados actores, prácticas y discursos –específicamente, los relacionados con gobernantes y políticos- dejando de lado otras consideraciones que tienen que ver movimientos, organizaciones y manifestaciones que nacen del mismo seno de la sociedad o la ciudadanía. Al hacer uso de las diferentes connotaciones que puede tomar lo público, en relación con los sentidos o las vías que conducen a la construcción de lo colectivo, como lo muestran las distinciones entre politiké o politeía o entre publicidad literaria y política, se permite desnaturalizar aquello que en la actualidad se ha asimilado como una lógica socialmente aceptada y que corresponde, en reducidos términos, a la concepción de la producción y despliegue de lo colectivo y común como algo solamente realizado por/desde/a través del Estado27. Con esto, no se pretende señalar que uno y otro no pueda generarse en el campo de lo estatal sino, más bien, que esa construcción también puede darse por/desde/a través de la sociedad. Además, la propia connotación de lo público impide que lo colectivo pueda considerarse como una dimensión única y exclusivamente resuelta, bien sea en el Estado o, bien sea, en la sociedad; una perspectiva de tal rigurosidad, más bien, invita a volver la mirada ésta última en su constitución siempre inacabada, instituyente e instituida de lo político. De esta forma, la mirada de lo público permite considerar que la consolidación de la democracia no es competencia exclusiva de las instituciones y actores que están vinculados directamente al ejercicio del poder político-estatal -partidos, gobernantes, congresistas, etc.-, sino de igual forma, que su 24 Ver DAHL, Robert. La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona, 1992. 25 Ver BOBBIO, Norberto. La democracia y el Poder Invisible. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.1997 26GONZALO, Eduardo y REQUEJO, Fernán. Democracia. Las Razones de un Sueño que genera monstruos. Contenido en: Cortina, Adela. Palabras Claves de Filosofía Política. 1997 27 Ver al respecto MOLINA, Jesús. La Pregunta por lo Público. Contenido en: Rescate de lo Público. Ediciones desde Abajo. 2003. Pág. 39-59.

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construcción está relacionada con la dinámicas que se tejen en torno a la sociedad y su ciudadanía. Por lo demás, si se parte del hecho de que en la vida moderna la democracia es una forma de gobierno caracterizada por una distinción institucional, jurídica y política entre Estado y sociedad, la interrogación por ésta permite considerar la separación como dinámica y como práctica, entre la producción de lo colectivo y común desde el Estado, de la producción de lo colectivo y común desde la sociedad. Distinción que genera la aparición de una tercera dimensión en donde es posible la emergencia de lo colectivo y común a partir del continuo reposicionamiento –entrecruce- entre una y otra vía. Esta perspectiva de lo público permite revisar y cuestionar la constitución de la democracia no solo desde el “arriba” –gobernantes, partidos, instituciones jurídicas-, sino también desde el “abajo” –ciudadanía, organizaciones sociales- de forma tal que se abre un espacio en donde se entra a interrogarse por el papel que los sujetos políticos juegan en la dinámica misma de la construcción de democracia. Como consecuencia, el cambio político no sólo es pensado y proyectado como producto de reflexiones o acciones generadas en/hacia/desde el Estado, sino también desde otras vías nacidas e impulsadas por la acción instituyente de la sociedad. De la misma forma, queda abierto un interrogante acerca de las dinámicas mismas del ejercicio del ser ciudadano en torno a la configuración del poder político y por el entramado de relaciones y mediaciones que se entretejen en torno al campo de lo estatal. El concepto de lo Público permite indagar si la ciudadanía es verdaderamente incluida o excluida de las dinámicas de ejercicio del poder político. Porque, partiendo del supuesto de que la democracia es, por excelencia, la forma de gobierno que busca la mayor participación e inclusión de la ciudadanía en la organización y dirección de la sociedad, entonces valdría la pena preguntarse, desde el Estado, ¿Hasta dónde y bajo qué formas se brinda acceso e inclusión a los diferentes grupos o sectores de la sociedad respecto a los procesos e instituciones políticas? y desde la sociedad, ¿Existen otras vías de acceso al régimen político diferentes a las instauradas desde el Estado? La perspectiva aludida resaltaría en su indagación la apertura o cierre del Estado a la ciudadanía y en las prácticas y procesos que se configuran para lograrlo. Por otro lado, otros desarrollos permiten una aproximación a la democracia desde la perspectiva de lo público. Si se asume una de sus acepciones normativas como la que sostiene que aquella atañe al bienestar o utilidad común, diferenciando esto de lo que es, propiamente, lo común o colectivo, permite realizar una indagación que se despliega en una doble vía. En primera instancia, se reconocen todas aquellas formas, maneras, prácticas y lógicas que en una sociedad permiten la construcción de colectividad política, sin que por ello se afirme, de una parte, que dichas formas producen bienestar o utilidad común y, de otra que por no hacerlo deban ser excluidas del estudio. En segunda instancia, se evalúa si ellas, y en qué medida, producen efectos de conveniencia común y compartida para la población, como se supondría desde una perspectiva sustantiva de la democracia.

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Para terminar, la perspectiva de lo Público deja abierto el interrogante acerca de cómo la democracia se desarrolla en concreto en sus procesos de construcción de o para la colectividad, de modo que permite transitarla en su complejidad y densidad, posibilitado recorrerla en la diversidad de circuitos, momentos y espacios por la que es construida y tejida. Ello lleva a que la perspectiva de lo público no sólo interrogue por el qué pasa con la democracia o el por qué se encuentra como está, sino que se esfuerza también por precisar el cómo se construye en sus distintos canales.

• EVALUACIÓN

Actividad a Realizar

Criterios de Evaluación

Metodología

Ejercicio 1. En grupos discutir las impresiones o representaciones sostenidas por sus integrantes acerca de qué es o qué entiende por lo Público y que implicaciones trae esto al pensar o proyectar la construcción de la sociedad y el Estado Colombiano. Consígnese las discusiones en una relatoría, y discútase en una mesa redonda.

Calidad de la relatoría realizada Participación en la mesa redonda Valor: 10% de la Nota de esta Unidad

Relatoría. Una relatoría es una memoria escrita que recoge las posiciones y argumentaciones de los participantes en una sesión y actividad. Esta debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesión y asistentes 2. Agenda enumerada de problemas o asuntos tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones relevantes presentadas en la discusión alrededor de los mismos 4. Conclusiones generales 5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.

Ejercicio 2. En mesa redonda contrastar las representaciones inicialmente obtenidas acerca de lo Público con

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento de análisis elaborado

Mesa Redonda. Se caracteriza por la participación de los asistentes, donde cada uno de ellos aporta elementos recolectados previamente y en el sitio para construir una caracterización compartida sobre un asunto o tema. Cuenta con un

Ejercicio 3. Hacer un estudio de caso sobre lo público, la esfera pública y la democracia en el nivel local.

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el concepto esgrimido en esta sección, al igual que, con concepciones consultas en textos referidos en la bibliografía del presente modulo o internet...

Valor: 20 % de la Nota de esta Unidad

coordinador y un relator. El primero, garantiza el desarrollo de una agenda, que haya equidad en la participación de los asistentes y controla los tiempos. El segundo, consigna las memorias de la mesa.

Ejercicio 3. Hacer un análisis de prensa de la esfera pública en Colombia.

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento del caso realizado Material elaborado para la presentación. Manejo del tema y fluidez en la exposición. Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situación donde en una dinámica entre actores y contextos se muestra como se va configurando un fenómeno, relación o proceso que es de interés registrar. El estudio de caso, trae consigo, la recolección de testimonios, documentos, reportes de prensa, fotografías, videos, observaciones de campo etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real, que de manera fragmentaria y dispersa expresan cómo se va dando vida y se transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio de caso, se construye con personajes, momentos, situaciones, recursos ubicables y vinculados a espacios y tiempos específicos. Lo anterior, no es suficiente, pues el mismo debe contar con un soporte conceptual que permita que los elementos estudiados tengan un marco común que permita ir referenciándolos y articulando entre sí, de tal forma que el estudio exprese cierta estructura o patrón de relaciones Además el estudio de caso, debe evidenciar un relato que recree con situaciones, sensaciones, personajes, emociones una historia con un principio, fin, nudo, desenlace y enseñanzas.

Ejercicio 4 Parcial y autoevaluación. Valor: 40 % de la Nota de esta Unidad

A criterio del tutor o del grupo.

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OPINIÓN PÚBLICA. HISTORIA, FUNCIONES Y CONCEPCIONES

Introducción La concepción común de Opinión pública tiende a considerarla como todo aquello relacionado con lo que publican y difunden los medios de comunicación de masas. Sin embargo, esta posición excluye su naturaleza histórica, al evadir el proceso de configuración de la misma y los factores sociales, políticos y culturales que en su conformación intervinieron. La construcción histórica que connota a la Opinión pública, le asigna, no sol un rol publicístico sino un rol fundamental en el ejercicio del poder político del Estado. Es en este punto donde ésta se conecta con la democracia, entendida ésta última como el contexto apropiado en donde surgen y se desarrollan los procesos deliberatorios de carácter público. Un elemento que debe resaltarse es la estrecha relación que existe entre la Opinión pública y la construcción de asuntos públicos. Mientras mayor sea la cantidad de personas que participen en el proceso de elaboración y mientras mayor visibilidad tenga en el conjunto de la sociedad, también mayores serán las probabilidades de que ésta se posicione en la agenda institucional de asuntos públicos. En este sentido, resulta relevante el acceso que tienen las personas a los espacios e instancias de comunicación pública, pues a través de la intervención en estos, se puede influir en el campo político y, a través de éste, en el proceso de toma de decisiones que son vinculantes para el conjunto de la sociedad. JUSTIFICACIÓN El tema central del presente capítulo es la opinión pública tema que reviste gran importancia el concepto de Opinión pública en cuanto a la comprensión y análisis del campo de lo Público. Con este aparte, se busca que el estudiante identifique los elementos constitutivos de la Opinión pública y su estrecha relación con la comunicación y la información, entendidas éstas en un contexto donde se juega y se redefine lo Público.

Palabras clave

Opinión PúblicaEsfera públicaComunicativa

Influencia PolíticaPúblicos

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• LA DIMENSIÓN HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA OPINIÓN PÚBLICA

Ergefpfolcse EciAeqdpldf PccLnleacdd

2

2

2

Ejercicio 1. Previamente consultando y trabajando artículos de Internet o bibliotecas, grupalmente discutir y elaborar el concepto de Opinión Pública. Consígnese en una relatoría.

n la actualidad la opinión pública se utiliza como un concepto indistinto que efiere a cualquier cosa publicada en los medios bajo dicho título, que puede ravitar en torno a cualquier tipo de asuntos que van desde la guerra, la conomía o los gobernantes, a otros propios de la vida íntima de estrellas de

arándula. Sin embargo, lo que desconoce esta indistinción, es que la opinión ública es ante todo un concepto político estructurado que nace como concepto

ormulado a finales del siglo XVII en medio del proceso de transición en ccidente de la sociedad feudal al capitalismo y del estado absolutista al estado

iberal democrático de derecho. En la construcción de dicho concepto onvergen tanto las nacientes teorías liberales y democráticas28, como una erie diversa de procesos económicos, sociológicos y políticos que llevaron a la mergencia de la sociedad moderna y capitalista.

ntre el final del siglo XVII y hasta el principio del XIX, en diferentes puntos del ontinente europeo, de forma directa o indirecta, autores de primera

mportancia como Locke en Inglaterra, Rousseau en Francia, Kant en lemania, refirieron a los juicios y opiniones de la gente como forma de incidir n los comportamientos de la sociedad o en los de sus autoridades29. De allí ue se plantee a la opinión pública, como la condensación de una nueva forma e intervención y de influencia de sectores de la sociedad en la orientación del oder político del Estado. Se trataba que mediante el uso público de la razón y

a deliberación, al igual que de la verdad proveniente del conocimiento, se ieran soportes para que la acción del soberano y de la ley tuviera un undamento racional más allá de la simple voluntad del monarca.

or su parte, con el surgimiento del capitalismo, se hace necesario el onocimiento de noticias a gran distancia, como de igual forma, la cultura se onvierte en mercancía mediante la comercialización de libros, música y teatro. a promoción del tráfico mercantil de noticias para informar acerca de los egocios a largas distancias, el desarrollo de la imprenta con sus tipos móviles,

a masificación y comercialización de las producciones literarias, convergerán n su conjunto a generar productos de consumo cultural. Lo anterior conlleva l desarrollo de productos informativos y culturales que permiten la onstrucción de prácticas y actitudes alrededor del juicio crítico, el raciocinio, la eliberación y las discusiones. Todo esto, base fundamental en la generación e opinión pública.

8 PRICE, Vincent. La Opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994. 9 MONZON, Candido. La Opinión Pública: Teorías, concepto y métodos. Madrid: Editorial Tecnos, 1987. 07 p.

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A lo anterior, se suman nuevas formas de sociabilidad y de identidad relacionadas con el surgimiento de la ciudad como centro cultural y político a finales del siglo XVII e inicios del siglo XVIII, que reemplaza a los hasta entonces ejes de creación cultural y política encarnados en las Cortes Reales. Con la ciudad, se empiezan a crear en su territorio múltiples y dispersos espacios de encuentro, crítica y discusión, donde entran a converger las inéditas experiencias subjetivas y mercantiles de burgueses. En la Francia e Inglaterra del siglo XVII, los cafés y los salones, que en el primer caso llegarán a unos 5.000 en Inglaterra, serán los sitios de encuentro en donde cotidianamente se entrará a discutir y poner en duda los sentidos culturales hasta entonces monopolizados por la Iglesia, la aristocracia o la monarquía. La literatura, la música, el teatro y la pintura, controladas y orientadas a publicitar las virtudes religiosas, nobiliarias o reales, se vuelven objeto de crítica y creación autónoma por parte del conjunto de la naciente y ascendiente clase burguesa30. Mas tarde no solamente la cultura será objeto de apropiación, sino también los asuntos del Estado. La opinión pública, en su nacimiento, se constituye ante todo como concepto político en la medida que se le llega a entender como una forma de la participación de la sociedad “mediante el habla”31 que se posibilita a través de la construcción de “juicios colectivos que influyen en la toma de decisiones políticas”32. Forma de participación, que en términos históricos se entiende su novedad, si se tiene en cuenta el cierre que supuso el ejercicio del poder político en el Estado Absolutista en el siglo XV y hasta el XVII, por parte del príncipe o monarca y de aquellos gravitantes alrededor suyo identificados con títulos de nobleza. Con la opinión pública, se le empieza a contraponer el principio del consentimiento, en donde se pronuncia los sectores burgueses y los estamentos mediante juicios críticos sobre las actuaciones del monarca. Se trata entonces del tránsito de una voluntad política impuesta a otra discutida y que exige anuencia y consentimiento. Pretensión de consentimiento, en un primer momento, traducido en la conquista del establecimiento de una autoridad parlamentaria33, que llevará al interior del Estado a incluir representantes de los diversos estamentos para, mediante la deliberación y crítica, acompañar y ser contrapeso al poder del monarca. Un momento más tarde, dicha pretensión de consentimiento, cuajará en la instauración del principio constitucional, que las decisiones del poder político deben ser objeto de visibilidad, conocimiento y juicio de los gobernados. Acompañando lo anterior, de garantías por parte de los mismos

30 JARAMILLO, Rubén. Sobre el origen de la Esfera Pública. Revista TRANS. 2003 3131 Esta referencia es extraída de la interpretación que hace Fraser de la idea de esfera pública estructurada por Habermas, que refiere al “foro de las sociedades modernas donde se lleva a cabo la participación a través del habla”. Aunque la autora no refiere directamente a la Opinión Pública, en términos de Habermas, es en ese espacio o foro aludido por la autora donde se produce mediante dicha participación la Opinión Pública. Se trae la referencia señalada por Fraser, por que especifica y sintetiza la función central que asume la Opinión Pública en el marco del ámbito político democrático. FRASER, Nancy. Justicia Interrupta. Reflexiones Críticas desde la posición “postsocialista”. Siglo del Hombre Editores- Universidad de los Andes. Bogotá, 1997. pág.97 32 PRICE, Vincent. La opinión Pública: Esfera pública y Comunicación. Ediciones Paidós. Barcelona, 1994 Pág.22. 33 MANIN, Bernard. Los principios del Gobierno representativo Madrid: Alianza Editorial, 1998. 300 p.

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para poder ejercer el derecho a criticar y disentir de las posturas de los gobernantes34 sin que por ello se hagan objeto de acciones represivas, de pérdida de las libertades, de privación de la vida o de actuaciones de persecución. Aunque la opinión pública se entendió como una forma de participación, un elemento asociado a ella desde su origen histórico, ha sido, el de conectar la práctica del poder con la práctica del conocimiento o del saber. Si hasta el absolutismo las decisiones políticas dependían del principio de la soberanía absoluta expresada en la consigna de Luis XIV del “Estado soy yo”, a finales del siglo XVII y a lo largo del XVIII, se entra a exigir que las actuaciones del poder político conecten con la verdad. El procedimiento para lograr esta conexión entre saber y poder, será el que las decisiones y actuaciones se ajusten a juicios de la razón producidos en la crítica y el debate ilustrado. Es así como en Francia los Fisiócratas reclamarán al rey que el ejercicio del poder debería basarse en la ley natural, siendo su tarea desentrañar y aportar en que consiste ésta. De igual forma, procederá Kant en Alemania, donde solicitará que las leyes sean justas y justificadas, para decir que las mismas deben ser producidas de forma racional, para lo cual supone que la discusión y el debate en ejercicio del uso público de la razón es la forma adecuada de destilarla35. Esta exigencia de conexión del ejercicio del poder político con la práctica del conocimiento verdadero, instaurará a su turno una matriz política mediante la cual se instaura que las actuaciones del Estado deben soportarse en acciones justificadas, a establecerse éstas, mediante el ejercicio de la razón pública. Para el caso de la opinión pública, aunque éste sea un tipo de conocimiento menor en relación con el de tipo científico por tratarse éste de un juicio aun incierto, le imprimen al poder el inscribirse en un marco legitimatorio, al tener que darse su ejercicio por unas razones validas, y que cabe suponerse, asumirán dicho estatuto por su cercanía a lo que históricamente se definía como el interés público o la utilidad común. La acción del Estado debe ser una acción que se soporte en el conocimiento ilustrado. Otro de los elementos que soporta a la opinión pública, en sus momentos iniciales, es la pretensión de racionalidad colectiva. Si se trata que las actuaciones de la autoridad política se fundamenten en razones y juicios válidos, las calidades del mismo dependerán de una amplia controversia o debate entre ilustrados36. El aseguramiento de su calidad estará dado fundamentalmente por un raciocinio colectivo, en el que la controversia entre pluralidad de individuos o públicos garantizaría el triunfo del mejor argumento o la fuerza de la razón. Por esta vía, en los regímenes políticos se admitirá paulatinamente que la orientación de sus decisiones deberá soportarse en el conocimiento, los juicios y las controversias del público de ciudadanos que conforman la asociación política.

34 BARBERO, Jesús Martín. Desfiguraciones de la política y nuevas figuras de lo público. Contenido en: Revista Foro No 45. Septiembre 2002. pp.13-137. 35 HABERMAS, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. G. Gilli. Barcelona. 1981. 351pp; 36 HABERMAS, Jurgen. Op. Cit.

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Además de los anteriores atributos, otro de los vectores que se entrelaza en la producción de la opinión pública es el de la pretensión de igualdad en la que busca soportarse. El modelo liberal temprano apunta a un carácter igualitario y colectivo ya que quienes en el siglo XVIII en cafés, salones o clubes discutían entre sí, aducían su carácter de iguales, con similar derecho a participar y problematizar cuestiones de todo tipo. Se abría la participación a aquellos que adujeran competencia en el uso de razón sin importar su estatus o títulos políticos o económicos previos. También se soportaba la igualdad, en el hecho que no se podía imponer de antemano la voluntad de alguien que sustentara su autoridad en su jerarquía previa. Los títulos políticos, nobiliarios o de procedencia, debían suspenderse en relación a cuál sentido adoptar. El criterio para dirimir diferencias viene a ser uno que oriente al consentimiento dado por la deliberación y controversia colectiva, de donde sale vencedor el individuo o grupo que esgrima el mejor argumento y que consientan los demás.

• OPINIÓN PÚBLICA Y DEMOCRACIA. En tanto que un régimen democrático pretende reflejar y conectar las decisiones políticas de los representantes con las de sus ciudadanos para darle vida a su forma representativa, aparte del voto electoral que expresa las preferencias de opción de los ciudadanos, las opiniones o juicios públicos son los indicadores que permiten saber a las autoridades y representantes si se están orientando de acuerdo con las expectativas de sus gobernados. La opinión pública supone la regulación del Estado mediante la crítica y controversia racional de sus actuaciones. Mediante ella la ciudadanía ejerce el derecho a criticarlo y a llevar observancia de sus acciones. El valor que puede cobrar, y que da muestra de la influencia de la opinión pública, es que un gobierno o candidato que ignore sus corrientes puede ser a futuro alguien a quien no se le conceda o ratifique su mandato mediante voto. A partir de la deliberación pública y la constitución de públicos se hace un control del Estado, generando o no estima hacia el gobierno y sus actuaciones. El control no es directo, en términos de remover o no las autoridades cuando estas no se adecuen a las preferencias, sino más bien de influir en ellas y en los conciudadanos a partir de la consideración que se tiene de sus decisiones, actuaciones u horizontes de acción. Mediante los juicios colectivos construidos desde la toma de posturas y controversias del público ciudadano, se viene entonces a imprimir que el sistema de poder político conecte sus actuaciones con las preferencias de la sociedad. Lo anterior, por intermedio de tres principios centrales traducidos en funciones por la opinión pública a la dinámica democrática: el principio de legitimidad, el principio de la visibilidad y el de la escenificación política. En el primer caso, no sólo es suficiente que el sistema político genere decisiones vinculantes con fuerza de autoridad, sino además, que éstas sean legitimadas por la población37. Los juicios o posturas venidos de la población se constituyen en elementos claves a tenerse en cuenta por el Estado si de lo 37 HABERMAS Jurgen. Facticidad y Validez sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Editorial Trotta. Madrid, 1998. Pág. 439.

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que se trata es que el mismo sea validado por la sociedad. Se trata no sólo de que las decisiones provenientes del Estado se impongan por una voluntad soberana que busca el acatamiento de sus decisiones per se, o por la fuerza coactiva que otorga el aparato de Estado, sino también, por el consentimiento prestado por los integrantes y grupos movilizados en la sociedad. Con el principio de legitimidad, se pone en conexión entonces a las autoridades y la toma de las decisiones políticas con las expectativas y demandas de la ciudadanía expresadas en juicios u opiniones, para que así, tengan fuerza vinculante y aceptación entre los gobernados. Con el principio de visibilidad, se deriva que las actuaciones de Estado o de los asuntos que se consideren objeto de su intervención, deben ser de conocimiento público38. Además, éste debe garantizar el conocimiento de todos aquellos asuntos que sean de afectación o interés público de la sociedad. La publicidad se constituye en un principio democrático del Estado, en cuanto es deber de las autoridades públicas permitir y dar a conocer al público en general todas sus actuaciones, excepto aquellas que comprometan la seguridad nacional. De igual forma, de exigir por parte del mismo a los centros de producción informativa, que permitan conocer con atributos como la imparcialidad, veracidad y objetividad, los asuntos que afectan e involucran a la sociedad. En un régimen democrático de Estado de Derecho, éste debe hacer visibles sus actuaciones sacándolas del secreto para que los ciudadanos puedan observarlas y valorarlas. Acompañando esto, el Estado debe garantizar los derechos que permitan a los ciudadanos la construcción de visibilidad y enjuiciamiento que propone la opinión pública. Los derechos a la expresión, la libertad de cultos, de asociación y de letras, son garantías, para la acción mediante el habla que supone la opinión pública. El último principio, consiste en las garantías de escenificación que el Estado debe prestar para que los distintos actores y sectores políticos y sociales, puedan competir por el posicionamiento de las agendas públicas y los cargos de autoridad popular. Uno de los escenarios es la competencia política electoral. Ésta, que conecta los ciudadanos con los representantes políticos en la delegación de su voluntad política, pasa por la comunicación y los juicios que desde los medios se incitan o promueven. Desde los albores de los gobiernos representativos democráticos, sus aspirantes fueron seleccionados por rasgos de notabilidad, a lo cual subyacía, entre otros, que se votaba aquellos que gozaran de mayor conocimiento por parte de la población39. El axioma según el cual “sólo se elige algo que se conoce”, evidencia el carácter central que entra a cumplir la comunicación y los procesos de opinión en la lucha por la competencia por los cargos de autoridad democrática y el posicionamiento de posturas dentro de la agenda pública. Más significativo se vuele el papel de la opinión pública, si se tiene en cuenta el reemplazo cada vez más evidente de la selección de los candidatos menos por las adscripciones a los partidos políticos y más por los medios de comunicación, que lleva a hablar a algunos de la “democracia de audiencias” 40.

38 BOBBIO, Norberto. El Poder Visible. Contenido en: El futuro de la democracia Barcelona: Plaza & Janés Editores.1985. 221 p. 39 MANIN, Bernard. Op. Cit. 40 Ibidem

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A los principios de legitimidad, visibilidad y escenificación que llevan a la opinión pública a ser una parte constitutiva de la misma, habría que posibles funciones que ésta puede cumplir frente al Estado, según la postura ideológica o teórica desde la que se asuma. En un marco de concepción de democracia liberal, si bien a la comunicación se le atribuye la función política, se buscará una modalidad específica de la misma encaminada a ayudar a la crítica ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado esté restringido en su intervención en las esferas de acción privada y para que sus iniciativas estén en concordancia con sus intereses privados. Para esta perspectiva se asumirá el atributo de pública de la opinión, en tanto su producción se imputa a un público de personas privadas que la originó y publicitó para controlar las acciones del Estado sin importar su referencia al interés general. Por otra parte, en un marco de democracia republicana, a la opinión se le asume desde una función política ya no tanto de crítica sino de inclusión e integración política, en el sentido, de lograr a través suyo la participación activa de las mayorías y la generación de consensos colectivos alrededor del “interés general”. El atributo de pública de la opinión, se plantea tanto por ser construida por una proporción significativa o mayoritaria de la población como por girar en torno a la construcción del interés general41. Por esta vía, provee una connotación de función de inclusión ampliada y activa de la ciudadanía y construcción de consensos discursivos alrededor del “interés general”. En todo caso, estos dos marcos de referencia de la comunicación, el republicano y el liberal, frente a la democracia encuentran sus límites y se hacen objeto de críticas. La primera, la liberal, por reducir la opinión pública a unos públicos reducidos de privados trayendo consigo peligros de exclusión a amplios sectores y de ser desligada de proyectos de sociedad concertados, la segunda, la republicana, por abrir puertas a excesos de búsqueda de unidad consensual que puede llevar a lógicas homogeneizantes que terminan por negar el pluralismo. Además, ambas perspectivas están cargadas de un trasfondo donde lo político queda reducido al mundo de poder del Estado. La opinión y los flujos informativos y comunicativos en que se soporta, aparte de permitir el control del Estado, posibilita la estructuración de otras dimensiones políticas como lo es el de crear marcos de significación/valoración -a nivel de imaginarios colectivos o pautas estándar de conducta- para la orientación y el reconocimiento mutuo de los diversos actores, intereses y sensibilidades que habitan la sociedad. Otro sentido es que al centrar la función política al control y orientación del Estado, cierra o invisibiliza las relaciones de poder que desde otras esferas estructuran la vida colectiva, y de igual manera, las articulaciones que tienen ellas con el Estado y que le limitan en su capacidad para contar con recursos y decisiones vinculantes de conveniencia colectiva. Se reclama así, que la función política de la comunicación debería ocuparse en igual medida de adelantar un control y crítica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo trasnacional y de lo

41 Ver RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión Pública: concepto y Modelos Históricos. Madrid. Editorial Marcial Paris. 1995. 75- 145

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multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez mayor poder.

• LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA INFLUENCIA POLÍTICA Jürgen Habermas partiendo de elementos fácticos y buscando constituir una teoría normativa de la democracia, propone la instauración de procedimientos y criterios comunicativos para la formación democrática de la voluntad y opinión pública que ex ante y ex post racionalice y fundamente las actuaciones del sistema político para que concuerden con exigencias y problemáticas del mundo de vida de la sociedad. Se trata que el sistema político produzca no sólo decisiones vinculantes tendientes a fortalecer la cohesión social, sino así mismo, que las mismas sean legítimas, y para lo cual el autor, apoyándose en otros autores, plantea como estrategia posible la conexión institucional entre sistema político y periferia42. El sistema político lo entiende constituido por un núcleo administrativo, otro de justicia y un último de carácter deliberativo conformado por el parlamento, los tribunales y las elecciones; la periferia la entiende formada por asociaciones y organizaciones sociales integrantes de la sociedad civil, público ciudadano y corporaciones que soportan un espacio comunicativo de la opinión pública. La propuesta se orienta entonces a alimentar la formación formal de construcción de voluntad y opinión política acontecida en el núcleo deliberativo del sistema político, con la formación informal de las mismas que acontece en el espacio público comunicativo de la periferia. Se trata entonces que desde la opinión pública se afecten y presionen las rutinas y constelaciones de intereses que operan en el sistema político, para que estos den cabida o tratamiento a problemas venidos del seno de la sociedad. Lo anterior se hace posible porque el espacio o esfera de la opinión pública aparte de conformarse en un espacio donde circulan flujos de informaciones y tomas de postura, se constituye a sí mismo, en una especie de red dispersa de sensores que detectan, identifican y tematizan los diferentes problemas de cohesión social existentes en la sociedad. De igual forma, que hace posible la afectación del sistema político, gracias a su función de hacer las veces de “caja de resonancia” en que se les sube el volumen a los problemas o asuntos recogidos en la sociedad, y que a su turno, fueron previamente filtrados y agavillados a través del debate racional y el consentimiento43. Dicho espacio en todo caso no es posible derivar que sea neutral ni estático, sino que se constituye en un espacio de poder, al caracterizarlo el autor como un ámbito donde aparte de darse una lucha por la influencia, dominan los medios de comunicación, a lo que suma, que el mismo cuenta con restricciones que hacen difícil el acceso e influencia en él, de organizaciones sociales propias de la sociedad civil, y en las cuales Habermas deposita de manera central la

42 HABERMAS Jurgen. Facticidad y Validez sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Editorial Trotta. Madrid, 1998. Pág. 439. 43 Esto es una inferencia que se realiza a partir de los planteamientos del autor. Nunca lo plantea así de forma expresa.

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esperanza de la tematización, interpretación, dramatización convincente y eficaz de los problemas dispersos por la sociedad. Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos tomados de apartes de las reflexiones hechas por Habermas en su texto Facticidad y Validez, se llega a entender, cómo se expresa el principio de legitimidad en términos de relacionar el sistema político con la opinión pública al vincular sus decisiones del sistema con los problemas y juicios venidos de la sociedad. Sin embargo, interesa ahondar un rasgo anotado por el autor referido, en lo que respecta a que la opinión se construye en un espacio en que se lucha por la influencia, que como ya se dijo, afecta o podría afectar el funcionamiento del sistema político. Un lugar central de referencia en torno a la construcción de la influencia a través de la opinión pública está dada por la capacidad que tiene esta de constituir agendas de asuntos de atención compartida a gran escala -agendas públicas- que por vía indirecta terminan por determinar los temas o asuntos de los cuales se ocuparán las autoridades e instituciones políticas. La lucha por la influencia en términos de opinión pública, desde uno de sus lugares centrales, se define entonces por las dinámicas de construcción y movilización del público o los públicos en el seno de la sociedad. La cuestión es cuáles asuntos requieren la atención del conjunto de la sociedad y de las autoridades. Las agendas institucionales públicas dependerán de las agendas públicas sistémicas. Las primeras, se asumen como aquel conjunto de asuntos puntuales que son objeto de consideración activa y sería de las autoridades institucionales de Estado, mientras las segundas, se entienden como el conjunto de asuntos y controversias más o menos abstractos que reclaman la atención de las autoridades y el pleno de la sociedad44. En otros términos, los asuntos, problemas o reclamos en torno a los cuales se construyan y movilicen públicos cada vez mayores, y que cuenten con visibilidad y centralidad en el espacio comunicativo, tendrán mayores probabilidades de ser parte de los asuntos de la agenda públicas institucionales. Dar a un a asunto o problema cada vez mayor visibilidad en la sociedad, lograr que el mismo se vuelva socialmente significativo en un número cada vez más elevado de personas, posibilitar una relación directa con las biografías de vida de los receptores, generar una reiterada exposición, pueden ser varias de las estrategias de que se sirven los grupos o fuerzas para ganar influencia en la construcción de la agenda pública. La construcción de influencia pasa por la captura y conformación de una gama diversa de públicos, que pueden ir, desde públicos militantes que se movilizan en la defensa de una causa, pasando por públicos atentos informados que proponen y expresan posturas, hasta otros públicos generales menos activos y desinteresados los cuales sólo muestran cierta inclinación hacia determinada posición. Como el problema es el posicionamiento de agendas y la construcción de públicos, el acceso que puedan hacer los actores a los espacios de comunicación masiva a través de los medios de comunicación se vuelve 44COBB, Roggers, ELDER, Charles. Participación en política americana: la dinámica de la estructuración de la agenda. Noema Editores. México. 1986. Pág. 115

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central. Así, la influencia en el espacio de opinión pública, que redundará en influencia respecto al sistema político, dependerá de la disponibilidad de recursos y capacidades para llegar a controlar y participar de los medios de comunicación, o en su defecto, para hacer circular los asuntos por medios alternativos o redes interpersonales presenciales o virtuales que les permita llegar a un gran número de la población o que imposibiliten que los masivos los ignoren45. Un punto que hasta ahora, si acaso se ha mencionado pero no profundizado, tiene que ver con el hecho de que la construcción de la influencia está dado por el peso representativo o no de las opiniones que circulan en la sociedad. A este respecto, el concepto de opinión pública al definírsele como “juicios colectivos”, suponen un proceso de producción que les da el rango de representativas. Aunque por la perspectiva normativa o la definición apriorística del concepto dicho estatuto se supone producido por ser producto del debate, la deliberación o la controversia entre una pluralidad significativa de integrantes o sectores de la sociedad, en las sociedades de masas de gran escala como las actuales, pueden no ser producidas. En todo caso, ante la ausencia de ellas, o queriendo fabricar artificialmente el consenso representativo, es posible sospechar que las encuestas o sondeos pretenden constituirse en el dispositivo de constitución de lo colectivo en la comunicación. Pretenden hacer ver que en la sociedad hay acuerdos colectivos sobre determinados asuntos a través de expresiones que se dicen mayoritarias pero constituidas sobre la base de sumatoria de opiniones individuales. El cruce de reflexiones cualificará o al caso llevará a quienes prestarán sus respuestas a darse cuenta que no tenían una opinión sobre lo que se les preguntaba, o que estaban respondiendo a algo que ni siquiera se les había formulado. Quizá, el consenso sobre cuáles asuntos son los que le interesan a la sociedad en pleno a través de dichos dispositivos, vengan ya predefinidos46.

• LA CONSTRUCCIÓN DE AGENDAS PÚBLICAS Y DE PÚBLICOS. La observación inicial que hacen Cobb y Elder47 es que la distribución del acceso y la influencia en cualquier sistema poseen sus propias orientaciones. Para dar cuenta de la incidencia en el sistema político, los autores se centran en los procesos que tienen lugar en las fronteras y al interior del sistema político. En relación con el sistema político, sostienen que su objetivo no es cuestionarse acerca de la forma en que determinados grupos logran el acceso al escenario de la toma de decisiones, sino más bien, la forma en que los asuntos que se van a tratar logran el acceso a la agenda institucional. Para ser 45 En este sentido los medios con que cuenten los grupos o actores de la sociedad para hacerse visible, en unión con la disposición a la apertura o cierre que tengan los medios de comunicación para permitir el acceso en condiciones de igualdad, mas las regulaciones estatales que garanticen esto, definirán en gran parte las posibilidades de posicionar un asunto en temas relevantes para la Sociedad y el Estado. 46 Al respecto de los problemas que plantean los sondeos puede consultarse los artículos de Pierre Bourdeu de “la Opinión Pública no existe” o “Sobre la televisión” 47

Se planteará una síntesis de las ideas planteadas por Roger W. Cobb y Charles d. Elder en su texto participación en Política Norteamericana.

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más específicos, de qué manera los conflictos de grupos se transforman en problemas públicos y llegan a situarse en el orden del día para el proceso de toma de decisiones. La inercia al interior del sistema político hace bastante complicado transmutar la principal tendencia en términos de los tipos de temas y propuestas que se comprenden como intereses legítimos del sistema político. Éste favorece a algunos grupos y personas pero pone en desventaja a otros, en igual medida los asuntos y alternativas de solución que son considerados por un sistema político son difíciles de transformar. La controversia y los asuntos que el público reconoce como de intereses y atención legítimos son bastante complicados de cambiar. Para preservar la inercia y lo establecido, se acudirá a la ley no solamente como un deseo de paz y estabilidad, sino también como una conjura para preservar los intereses que ya han sido previamente legitimados. Los intereses establecidos pueden transformarse para considerar temas y cuestiones que anteriormente han sido ignorados solamente bajo la amenaza de una seria intervención del establishment. En este sentido, los grupos subordinados con insuficientes recursos de poder en relación con el sistema político restrictivo no cuentan con la capacidad de convertir sus demandas en importantes puntos políticos, lo que contribuye a aumentar su malestar. Las salidas que pueden llegar a presentarse tienen que ver con que los grupos respaldan sus demandas con la amenaza de violencia o con la violencia real. Sin embargo, también los procesos políticos o al menos pre decisivos, con frecuencia representan el papel más crítico en la determinación de los asuntos y alternativas que considera el sistema político y las probables elecciones que se realizarán. Por consiguiente, para comprender la dinámica de la democracia, es necesario considerar el sistema político informal que tiene la capacidad de brindar vitalidad a las instituciones formales del proceso social. Desde esta percepción, valdría la pena cuestionarse acerca de la forma en que una demanda o un determinado asunto se transforma o deja de transformarse en una preocupación o un interés dentro de un sistema político. En otras palabras: ¿Qué determina que un determinado asunto se considere como un tema relevante y conveniente? De la misma forma, ¿De donde provienen los asuntos de política pública? Cobbs y Elder utilizan el concepto de agenda para referirse a un conjunto de discusiones y debates políticos que en cualquier momento pueden contemplarse como aptas para quedar dentro del conjunto de asuntos legítimos que merecen atención por parte del sistema político. Algunos ejemplos podrían ser el orden de día de una determinada corte o el calendario parlamentario. La teoría de sistemas señala que las demandas se producen en el escenario de las necesidades por medio de un procedimiento de politización. Una necesidad se convierte en demanda cuando se exige una determinada decisión respecto a ella. Una manera por medio de la cual determinada demanda puede cobrar atención y exigir un lugar político en la agenda de las autoridades encargadas de tomar decisiones corresponde al procedimiento de

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conversión de la demanda en un asunto de debate. La transformación de una demanda en asunto de discusión aumenta su visibilidad y moviliza a sectores de la sociedad que antes no intervenían en este escenario, dándole una mayor importancia. No obstante, puede que las demandas no lleguen más allá de los límites de la agenda política. Los autores consideran dos tipos de agenda. La primera es la sistemática para la controversia política, que consiste en todos los asuntos que son considerados como comunes por los integrantes de la sociedad y que merecen la atención pública como temas que deben situarse dentro de la jurisdicción legítima del accionar gubernamental. Así, estará compuesta por asuntos arbitrados y generales que hacen poco más que identificar el área de un problema. Esto no necesariamente sugeriría las alternativas disponibles o los medios para abordar el problema. Existen tres prerrequisitos para que un asunto obtenga el acceso a la agenda sistemática: 1) atención amplia o al menos conciencia; 2) intereses compartidos de una considerable parte del público en cuanto a que se requiere algún tipo de acción y 3) una percepción compartida de que el asunto corresponde a un interés adecuado para alguna unidad gubernamental y queda dentro de los límites de su actividad. Los términos interés compartido y percepción compartida se utilizan en el clima prevaleciente de opinión, el cual estará condicionado por las normas dominantes, los valores y la ideología de una comunidad. El segundo tipo de agenda es la formal, institucional o gubernamental, que puede entenderse como un conjunto de temas que son expuestos para que sean considerados y problematizados por parte de las autoridades encargadas de tomar decisiones. Ésta tenderá a ser más específica, concreta y limitada en cuanto al número de asuntos y facetas de un problema para ser seriamente considerados por un organismo encargado de tomar decisiones. Los asuntos de la agenda formal, son antiguos como nuevos, que tienen delineadas alternativas de acción y requieren de revisiones habituales. Éstos no tienen una definición predeterminada, es decir, son flexibles en su interpretación y desarrollo. Se vuelven automáticos o espontáneos cuando se da una acción o reacción de un encargado de la toma de decisiones. Los asuntos canalizan la agenda por medio de la movilización de apoyo masivo o por la activación de importantes grupos políticos. Las formas explícitas de la agenda formal pueden encontrarse en el calendario de organismos autorizados para tomar decisiones (legislaturas, altas cortes o agencias reguladoras). Su contenido debe reflejar las inclinaciones estructurales e institucionales que se encuentran dentro del sistema. En dicha agenda se encuentra una desigualdad de acceso a los encargados de tomar decisiones, puesto que se aduce la existencia de múltiples puntos de ingreso pertenecientes a diferentes niveles y ramas del gobierno que permiten asegurar extensos contactos. En este sentido, la legitimidad diferencial es concedida a varias agrupaciones sociales y las diferencias de accesibilidad son función de la legitimidad relativa. Por esta vía, surgen dos asuntos: en primer lugar, cómo legitimar un grupo recién creado y sus intereses y en segundo, una

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posición particular. El punto clave del acceso a la agenda puede encontrarse no en el contenido de los asuntos sino más bien en la naturaleza del conflicto mismo. Es importante cuestionarse acerca de cómo y por qué determinados conflictos se transforman en asuntos que necesitan de la acción gubernamental. La condición fundamental del conflicto es la insuficiencia a la luz de las expectativas de la sociedad, y el mismo tiene que ver no solamente con disputas alrededor de los recursos físicos (o sus representaciones) o acerca de quién obtiene qué, sino también gravitan alrededor del prestigio, el poder y el respeto. Es posible, en este campo, identificar tres dimensiones en el conflicto: el ámbito, la intensidad y la visibilidad que en su desenvolvimiento y correlación serán factores importantes en que determinados asuntos lleguen a ser parte de las agendas sistémicas e institucionales. El ámbito se refiere a la extensión de un conflicto, donde el número de participantes es quizá lo que más pesa primero, se interviene en él, después se participa en la controversia. La intensidad tiene que ver con el grado de compromiso de las partes contendientes acerca de posiciones mutuamente incompatibles; en esta dimensión se encuentran los recursos que las partes, están dispuestas a comprometer en el conflicto en relación con su capacidad total, en este sentido, cuanto más vitales estos, mayores serán los recursos. Por su parte, la visibilidad es un aspecto que vincula el conflicto con el público; es decir, indica el número de participantes bien sean personas o grupos, que tienen plena conciencia del conflicto y de sus posibles efectos. La visibilidad es necesaria para la expansión de él. Las partes en conflicto no necesariamente coincidirán en cómo definir un asunto, pues ésta de ninguna forma significa un a priori. Por otro lado, los grupos tendrán influencia en un conflicto a través de la capacidad organizacional, extensión e intensidad de las comunicaciones, tamaño y recursos. También se afirma que “a fin de que diversas agrupaciones tomen conocimiento del desarrollo de un asunto en particular, este debe ser relevante o prominente. Un asunto se volverá relevante para un público según la extensión en que se defina como prominente para los miembros de un grupo en particular. Lo anterior tiene relación con la forma como una persona se sensibiliza y también se relaciona con “el traducir en algo” que tendrá impacto en su vida directa. Por otra parte, afirman que cada pelea consta de dos partes (1) unos cuantos individuos que están activamente comprometidos en el centro y (2) el público que es irresistiblemente atraído a la escena. Este último es una parte integral de la situación general.

Ejercicio 2. Por grupos, deben reconstruir un estudio de caso local o regional de una experiencia desde la conceptualización propuesta de influencia política propia de la opinión pública.

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• INFORMACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA48.

Los juicios que suponen la opinión no son posibles sin unos asuntos o temas sobre los cuales hacerlo. Por esta vía, un lugar desde lo cual depende su construcción depende tanto de aquellos asuntos que se hagan visibles como de la forma en que se hagan visibles. Es importante entonces que se cuente con información o contenidos comunicativos, en especial, “con información relevante compartida”49 que pongan de presente al público general o los públicos los asuntos a los cuales debe prestar su atención y juicio. De ello, de la información puesta a circular y de la forma como se haya desarrollado, dependerá la clase de asuntos sobre los cuales se produzcan los juicios como de las calidades y las posiciones respecto a los mismos. Desde los albores del estado liberal democrático, se exige como condición para la existencia de la opinión pública que las autoridades del poder político de Estado publicite sus asuntos, ya que de lo que visibilice podrá la población adelantar sus críticas y juicios. Con el advenimiento de los medios de comunicación, y su tránsito de una función política a una empresa informativa, se les exigirá a ellos el cubrimiento informativo imparcial y pluralista de los acontecimientos, como forma de indicar que los mismos deben comprometerse con descubrir y dar cubrimiento a los acontecimientos. En ese marco, de la puesta en conocimiento de la sociedad mediante la visibilidad de asuntos, dependerá lo que la misma desde sus diferentes expresiones asuma como social o públicamente relevante sobre aquello que se solicita se preste atención y juicio a la sociedad y a sus autoridades. Opinión pública, estará indisociablemente unido a los flujos informativos que presten o no la oportunidad de prestar atención a las cosas o asuntos que están pasando en la realidad. La opinión pública esta dada no solo por cuáles asuntos o temas aparecen sino también, por la forma o enfoques cómo ellos se presentan. Una presuposición que pretenden instaurar los centros productores de información es la de tratar de hacer ver que la misma refleja la realidad50. Esta pretensión también es una presuposición desde la cual se consume culturalmente a la producción informativa por parte del público ciudadano, bien porque reproduce los discursos de objetividad mediante los cuales busca construir su legitimidad social los medios, o bien, porque hacen eco y dan por eficaces las exigencias de objetividad o neutralidad que las regulaciones democráticas imprimen a la producción informativa. Dicha estructura de legitimación de la información de los productores y consumidores de noticias sobre el postulado que la información refleja la realidad la lleva a gozar de credibilidad, y en ese sentido, que se les impute de antemano creencia en que lo expresado en el medio noticioso es cierto y 48 Los sentidos referidos en este aparte fueron esgrimidos en el marco conceptual que en el 2005 soportó la investigación titulada “ Democracia, Comunicación y Esfera Pública en Colombia. 1990-2005”. Molina, Jesús. Grupo de Investigación Topos. ESAP. .2005. 49 ÁLVAREZ, Carlos. El Periodismo Cívico. Parte 4. 2002. En: www.politicayactualidad.com50 RAUSELL, Claudia y RAUSELL, Pau. Democracia, Información y Mercado; Propuestas para Democratizar el Control de la Calidad. Madrid. Editorial Tecnos. 2002. Pág. 102.

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real. Se busca ocultar así el carácter de decidor y constructor de la realidad social que tiene quien la produce, y con ello el carácter mismo de artefacto fabricado o artificio que la misma posee, pues es antes de la escenificación de un asunto como información o noticia ante un público, el mismo fue sometida a todo un proceso de operaciones de selección, elaboración y presentación que pretendía responder a la red de influencias, de lógicas de campo, de restricciones y de intereses que atraviesan a las instituciones y actores que la producen. Dado que los juicios, posturas o inclinaciones que trae consigo la opinión pública, están en relación directa con los asuntos hechos visibles y las formas en como se presenten a través de la información; un lugar estratégico de su producción estará entonces relacionado con las lógicas, intereses, estrategias y mecanismos de producción de la información por parte de las mediaciones y lo actores que comunican e informan a escala masiva en las sociedades contemporáneas: los medios masivos de comunicación. En relación con las lógicas e intereses de los medios masivos, puede evidenciarse, en el marco de una información convertida en mercancía en un contexto capitalista requiere ser vendida o servir de soporte para la venta de otros productos publicitarios –anuncios, propaganda-, lleva a que su producción no solo este sometida a la lógica “informar” sino de responder a unas dinámicas de oferta y demanda y de costos y utilidades. Lo anterior traerá que la producción de la información sobre los asuntos o problemas llegue a contar con una serie de restricciones o distorsiones. En mayor o menor medida, lo que interesa a los propietarios o patrocinadores que de la sociedad sea o no visibilizado, los enfoques favorables o desfavorables en el cubrimiento de los asuntos, las posturas que se pretende asuman los espectadores, la frecuencia o franjas adjudicados a su tratamiento o la carga de contenidos argumentativos o emotivos con que se les configure para cautivar y direccionar las audiencias. Sin embargo, no es esta la única lógica de intereses que condicionan la producción de la información, sino también lógicas provenientes de otros campos político o cultural, que llevara a los actores y propietarios de los centros productores de información a instaurar alianzas o resonancias ideológicas con sus actores y fuerzas para cuidar el funcionamiento o reproducción propia. En relación con la producción informativa, ésta se verá sujeta a diversas estrategias en la construcción de sus narrativas para mantener o lograr audiencias o públicos cada vez mayores, o también, para lograr su inclinación a favor o no de ciertas posturas. Aunque las estrategias no son indiferentes a la especificidad del medio en que se desenvuelvan, tratándose de prensa, radio, televisión o revistas especializadas, las mismas en relación con la información mantienen ciertos caracteres comunes. Sin ser todas las estrategias, una primera esta dada por las decisiones de selección e inclusión de ciertos asuntos o problemáticas a las que se les presta atención y tratamiento noticioso, o de igual forma, de incluir o no ciertas voces en los relatos informativos por ellos construidos.

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Otra estrategia esta dada por las operaciones del lenguaje mediante las cuales se expone de forma más o menos favorable o desfavorable a asuntos, posturas y actores, valiéndose para esto, de estructuras del relato que lleven a visibilizar e invisibilizar de forma casi imperceptible determinados aspectos que terminan por arrojar ciertas pretensiones a favor o en contra de actores o intereses. Una mas, tiene que ver ya no con el relato informativo, sino el contexto de escenificación en el cual se hace la exposición de un asunto o problema ante el publico, de tal manera, que la atención que gane el mismo dependerá de la franja de horario en que sea presentado, la sección en que aparezca y la duración respecto a otras y los asuntos rivales con los que se le ponga en su propio medio y otros. Las lógicas, intereses, estrategias y mecanismos a que sujetan la producción de información, los medios de comunicación, lleva a colocarla en tensión con las exigencias de objetividad /veracidad e independencia/neutralidad que desde los marcos normativos jurídicos y éticos en las sociedades y sistemas políticos democráticos liberales se les exige51. El punto que queda en suspenso, respecto a la información, es que al estar en medio camino entre las racionalidades de utilidad y las exigencias de conveniencia colectiva de la democracia, es cuál de ellas termina por primar, y de igual manera, qué incidencia tiene esto sobre los asuntos o problemas hechos visibles para la atención o no del conjunto del publico ciudadano. Es susceptible pensar que lo anterior dependerá en cada momento del cuadro de correlaciones entre sistema político y medios de comunicación que conlleve a una posible primacía de una de ellas, de una compatibilidad o incompatibilidad entre ambas. La tensión extrema derivada de ellas, podría ubicarse, entre una calidad democrática de la información que permita la formación de juicios de opinión fundamentados y pertinentes, o en su lugar sustituyéndola, una dinámica de utilidad mercantil cuyo horizonte puede ser el buscar únicamente la inclinación funcional de la sociedad al posicionamiento y reproducción de los intereses y productos de unos sectores reducidos de la sociedad. Otro elemento central, respecto a la visibilidad que proporcionan los medios tanto del sistema político como de los asuntos o problemas que se consideran de afectación colectiva, esta dado por los accesos o no que permitan los medios a las diversas realidades y actores que tejen la sociedad. En este sentido, la calidad y variedad de los juicios, dependen también de la densidad de realidades que refleje y expresen las comunicaciones públicas, como de igual manera, de la diversidad de puntos de vista que desde la sociedad se dejen ver. Se trata en este caso que la información conecte con la diversidad social. En términos noticiosos y de narrativas, se expresará lo anterior en una búsqueda de pluralismo desde siguiendo a lo comentado sobre Mac Quail por parte de Claudia Rausell y Paul Rausell en constituir

“La diversidad como elemento clave del funcionamiento democrático: la diversidad como reflejo de la estructura de la sociedad; la diversidad

51 HABERMAS, Jurgen. Op.Cit.

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como acceso de las distintas sensibilidades sociales a los medios; y la diversidad de elección de medios que significa mayor libertad y riqueza de productos y servicios”.

• EVALUACIÓN.

Actividad a

Realizar

Criterios de Evaluación

Metodología

Ejercicio 1. Previamente consultando y trabajando artículos de Internet o bibliotecas, en grupo discutir y elaborar el concepto de Opinión pública. Consígnese en una relatoría.

Calidad de la relatoría realizada Participación en la mesa redonda Valor: 15% de la Nota de esta Unidad

Relatoría. Una relatoría es una memoria escrita que recoge las posiciones y argumentaciones de los participantes en una sesión y actividad. Esta debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesión y asistentes 2. Agenda enumerada de problemas o asuntos tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones relevantes presentadas en la discusión alrededor de los mismos 4. Conclusiones generales 5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.

Ejercicio 2. Cada estudiante traerá por escrito un ensayo, del concepto de Opinión pública con lo establecido en el módulo y con consultas propias de internet o bibliotecas, contrastando lo concebido grupalmente al inicio de la unidad al igual que lo acontecido en el caso colombiano.

Coherencia y estructura global del ensayo Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones Bibliografía consultada y pie de páginas. Originalidad en pensar y problematizar un asunto. Ortografía, signos de puntuación y redacción Valor: 25 % de la

Ensayo. Es una modalidad de escritura mediante la cual de forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el punto de vista sobre determinado asunto. La fuerza del ensayo, radica en la capacidad de innovar o renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De igual manera el ensayo aunque es un punto de vista personal, en el caso de los contextos académicos, muestran como el autor del mismo es capaz de recoger y dialogar con otros autores que se han pronunciado sobre el tema. Por lo tanto, es importante que el mismo revele la consulta de diversos autores y fuentes, en las que se muestra el conocimiento de un campo, como de igual forma, la contribución que el ensayista realiza. El ensayo lleva una

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Nota de esta Unidad

estructura que muestra un propósito, problema o asunto que se ocupara, los elementos desde los cuales se abordará el mismo, las tesis y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones, todo ello organizado en un marco de párrafos, títulos y subtítulos que permitan un orden mínimo.

Ejercicio 3. Por grupos, deben reconstruir un estudio de caso local o regional de una experiencia desde la conceptualización propuesta de influencia política propia de la opinión pública. .

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento del caso realizado Material elaborado para la presentación. Manejo del tema y fluidez en la exposición. Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situación donde en una dinámica entre actores y contextos se muestra como se va configurando un fenómeno, relación o proceso que es de interés registrar. El estudio de caso, trae consigo, la recolección de testimonios, documentos, reportes de prensa, fotografías, videos, observaciones de campo etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real, que de manera fragmentaria y dispersa expresan cómo se va dando vida y se transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio de caso, se construye con personajes, momentos, situaciones, recursos ubicables y vinculados a espacios y tiempos específicos. Lo anterior, no es suficiente, pues el mismo debe contar con un soporte conceptual que permita que los elementos estudiados tengan un marco común que permita ir referenciándolos y articulando entre sí, de tal forma que el estudio exprese cierta estructura o patrón de relaciones Además, el estudio de caso, debe evidenciar un relato que recree con situaciones, sensaciones, personajes, emociones, una historia con un principio, fin, nudo, desenlace y enseñanzas.

Ejercicio 4 Parcial y autoevaluación. Valor: 25 % de la Nota de esta Unidad

A criterio del Tutor

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LLOO PPÚÚBBLLIICCOO EESSTTAATTAALL YY LLOO PPÚÚBBLLIICCOO NNOO EESSTTAATTAALL..5522

Introducción Nos adentramos en el campo de lo que compete a la discusión entre lo Público Estatal y lo Público No Estatal, problemática que fue tratada en algunos de sus aspectos en el capítulo primero del presente documento. En primer lugar, se hace referencia a si es la administración un ejercicio verdaderamente público o meramente estatal. Pregunta que es conducida por las dudas generadas acerca de la validez del hecho de si la Administración es pública o si, más bien, es Estatal y atravesada en función de lógicas privadas de apropiación de lo público por parte de redes y agentes particulares. La pregunta por lo Público No Estatal remite así mismo, la cuestión relacionada con la Función Pública Social asumida por la sociedad. Los asuntos que interesan a la sociedad, no se circunscriben solamente a agenciados exclusivamente por la Esfera de lo Estatal, sino que ella se preocupa por los asuntos relacionados con el interés común y general. En este sentido, la pregunta por lo Público No Estatal remite al plano de la Función Pública Social cumplida por la sociedad, pero también al plano de la posibilidad de que los servicios anteriormente monopolizados por el Estado, puedan ser prestados por particulares, como por ejemplo ONG, universidades, asociaciones comunitarias, privados, entre otros. JUSTIFICACIÓN

Este texto sobre lo Público no Estatal da luces acerca de un campo relativamente novedoso que no ha sido muy trabajado en Colombia. Su relación con la Problemática Pública Colombiana radica en que una de las problemáticas colombianas tiene que ver con la indefinición del carácter de lo Público y su consiguiente efecto sobre la sociedad. Tradicionalmente, se ha asimilado lo Público con lo Estatal y aunque, no se pretende desconocer del todo esta afirmación, dado que lo Público necesariamente tiene que ver con lo Estatal, lo que si se quiere poner en evidencia es que el campo de lo Público no se agota en ello. Va más allá, como evidentemente se puede constatar en los diversos campos.

52 Por tratarse de un campo relativamente novedoso, no trabajado sistemáticamente en Colombia, este texto sobre lo Público no Estatal, también es presentado en el Módulo de Problemática Pública Colombiana de Administración Publica Territorial. Se considera conveniente adjuntarlo en éste módulo, ya que uno y otro son programas distintos, teniéndose entonces que los estudiantes que cursan este módulo no tendrían acceso a sus contenidos. Se añaden algunos elementos del caso colombiano para contextualizarlo.

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El estudio de lo Público no Estatal y su relación con lo Público Estatal enfrenta una mirada tradicional con una mirada más novedosa y renovada. Se afirma que la Problemática Pública estudia aspectos, configuraciones, componentes o como quiera que se le llame, que interesan al Estado pero también a la sociedad y a los ciudadanos en general. Incluyen tanto asuntos de la esfera estatal (dado que todo lo estatal afecta, de forma directa o indirecta al cuerpo social) como aquellos asuntos que sin ser o siendo de la esfera estatal también son de interés social.

Palabras clave

PúblicoPúblico no Estatal

Publico SocialPublico Privado

Público Comunicativo

••

¿¿AADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN PPÚÚBBLLIICCAA OO EESSTTAATTAALL??

Ejercicio No. 1: En un ensayo individualmente, analizar las siguientes preguntas y posteriormente debatirlas en mesa redonda¿ Es lo mismo lo Estatal y lo Público?. De no serlo ¿En qué se asimilan y en qué se diferencian? ¿Se complementan o se contraponen?

Un texto donde se evidenciara la no asimilación entre lo público y lo estatal es el realizado por Jesús Molina, titulado La Racionalidad Pública de la Administración Estatal53. Señala cómo la administración estatal, en particular la colombiana, está atravesada por problemas de corrupción, clientelismo, burocratismo y captura del Estado. Señala que un horizonte común que sin duda comparten todos los problemas anteriormente referidos, es la puesta en duda acerca del carácter público del Estado y de su Aparato Administrativo, por efecto, que en cada uno de ellos se evidencia la prevalencia del interés privado frente al público. Para entender el por qué se afirma que con dichos problemas se ve cuestionada la dimensión pública de la administración, señala las dimensiones y elementos constitutivos de la noción y el concepto de lo “Público: 1) lo de uso y utilidad común; 2) lo de ser acceso abierto y no restringido; 3) lo visible y de conocimiento del común”54. De acuerdo a estos predicados y postulados de lo Público, los problemas ya mencionados de la administración vienen a expresar una especie de negación la función y naturaleza pública del Estado. Lo anterior porque gran porción de

53 MOLINA, Jesús. Reconstrucción de la Racionalidad Pública de la Administración Pública Estatal. ESAP: 2003. 54 RABOTNIKOF, Nora. Lo Público y sus Problemas; notas para una reconsideración. Contenido en: Revista Internacional de Filosofía Política. No. 2. Madrid, Noviembre de 1993. pp. 75-98.

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la administración no está siendo apropiada en su uso y utilidad por el común, por cuanto, de ella, se benefician fundamentalmente las redes aludidas, donde se tiene acceso a ellas menos por el estatuto ciudadano y más por la pertenencia a circuitos reducidos y porque un significativo número de operaciones realizadas por las distintas redes relacionadas con los problemas mencionados escapan al conocimiento y visibilidad pública de la ciudadanía. El horizonte, pues, que queda planteado en el conjunto de problemáticas, es la puesta en duda, de la naturaleza pública de la administración pública estatal. Señala que en esta problemática hay insuficiencias de concepción teórica por un lado, la insuficiencia en la relación propuesta entre la administración estatal y la política y, por otro, relación que se postula en torno a administración y democracia. Respecto a la primera de ellas, se menciona que se trata de revisar el estatuto político mismo de la administración pública estatal. “Lo político, entendido como la relación social que busca organizar y mantener relaciones de gobierno para la producción de un orden social, se concreta en todos aquellos dispositivos materiales-simbólicos, desplazados en la sociedad para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a direccionar la sociedad hacia cierto orden deseado”. De lo anterior deriva, que un lugar de creación entonces de dicho orden desde lo político no solamente es el de actores e instancias tradicionalmente llamados “políticos” entre los cuales se citan a partidos políticos, el parlamento o el gobierno, sino al aparato administrativo del Estado. Aunque ignorado el mayor número de veces en los análisis, es mediante el aparato administrativo que de forma extensa, permanente e indefinida se instituye en el tiempo y en el espacio social relaciones de gobierno a través de mallas organizacionales y jurídicas asentadas a lo largo y ancho del territorio. Es gracias a él, que se puede mantener entre la población un proyecto de orden social determinado. Es el que permite la coextensión del poder de Estado en el seno de la sociedad. En estos términos, la relación de la administración pública estatal con la política no es externa, como quiere hacerla ver la metáfora de la pirámide según la cual se representa a la política en la cúpula de la misma siendo ejercida y efectuada por el gobierno, mientras, a la administración pública figura en la base de la pirámide siendo neutra ejecutora de los designios del gobierno. Dicha relación es más bien intrínseca, por ser la administración, relación social y política mediante la cual se produce y mantiene de forma permanente y extendida, determinado orden social. De asumirse esto, señala el autor que es obligado a situar el problema de la racionalidad pública de la administración, en el plano mismo de lo político, es decir, en el régimen de lo político del cual hace parte, y en los propósitos y fines a que sirve y da lugar. Los propósitos, las funciones, los campos y formas de intervención que apunte la administración, estarán dados por el régimen político al cual se adscriba. Desde esa perspectiva, señala que habría de interrogar cuál es el tipo de régimen de lo político -las reglas y prácticas reales, y no las formales-, del cual hace parte la administración pública estatal y a qué proyecto de sociedad pretende servir y dar lugar. En regímenes de captura del estado, con pocas condiciones democráticas, habría que decir que dicho régimen sirve a la reproducción de lógicas privadas y no públicas.

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Lo anterior le remite al segundo plano de la discusión: la relación de la administración pública estatal con la democracia. Para el autor, la democracia está en ser la forma de gobierno en donde la población es la titular del poder político, y por tanto, este deriva y debe estar en función suya. El problema central, está en cómo lograr que el Estado, en sus decisiones y actuaciones, refleje su voluntad y expectativas. Cuestión que a su parecer es compleja, si se tiene en cuenta que en la modernidad Estado y sociedad son entes y espacios diferenciados. Dado que el régimen político en el cual se desempeñan las administraciones publicas estatales, es el de de la democracia liberal, desde el siglo XVIII hasta la actualidad, una serie de instituciones se crean para cumplir dicha mediación. La ciudadanía, institución que permite el reconocimiento de derechos políticos y civiles a las personas, la cual los autoriza a elegir y ser elegidos para direccionar el poder del Estado, y, también, a expresarse y asociarse para competir por él. Otro mapa de instituciones permite el ejercicio del poder político por parte de la población tal como la representación política: los partidos políticos y el parlamento, en la perspectiva liberal, los que hacen recoger y sumar intereses en el seno de la sociedad. Ellos hacen posible el desplazamiento de su poder hasta el interior del Estado, logrando que la población ejerza su titularidad del poder político a través sus representantes. Así mismo, el régimen electoral permite realizar periódicamente el relevo en los cargos. A las democracias liberales como regímenes políticos, corresponde la configuración del Estado Moderno sucedáneo del Estado Absolutista. Este se integra por aparatos administrativos estatales de proyección nacional coextendidos al campo social para hacer posible el afianzamiento de cierto orden social de tipo liberal–capitalista y con énfasis en el respeto a libertades. Dicho aparato esparcido por el espacio y, hoy denominada administración pública estatal, en la perspectiva liberal, se le vincula fundamentalmente, con una de las ramas del poder político: el Ejecutivo. El punto importante de lo hasta aquí dicho, es la relación que desde la doctrina y teoría liberal se establece, entre democracia y administración pública estatal. El control de los ciudadanos respecto a la administración pública estatal, dada la fórmula liberal, termina por resolverse por dos caminos o rutas. Por una parte, nombrando por elección popular la cabeza del ejecutivo: es decir, al presidente o primer ministro; y, por otro lado, eligiendo por voto popular a quienes deben y pueden hacer un control político del mismo, y los cuales, deben definir sus marcos de actuación mediante la creación de las leyes: los parlamentarios o congresistas. La relación de control y orientación de la ciudadanía con el poder político del Estado y con la administración pública, se da entonces de manera indirecta. Se da al tiempo el cierre a la injerencia efectiva de la ciudadanía en las decisiones públicas de la administración por quedar en potestad casi exclusiva de lo representantes elegidos popularmente y el cuerpo burocrático a su servicio. No existe ninguna injerencia directa por parte de los ciudadanos para interlocutar y decidir respecto a quienes hacen de cabezas e integran a la administración pública, como de igual forma, para

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influir en los recursos, organizaciones (entidades) y demás decisiones integrantes de la administración. Lo anterior trae una paradoja para la teoría democrática. Mientras que el proceso democrático propone una apertura cada vez más amplia del poder político a la ciudadanía, lo que se evidencia aquí, en contraposición, es un cierre del mismo, bajo su forma de administración pública estatal. Asunto que no deja de tener considerable importancia y consecuencias, si se tiene en cuenta que es ella, finalmente, la que materializa y hace real la voluntad política del Estado a través de la prestación de los servicios públicos, la provisión de bienes, la implementación de las decisiones o la extracción de recursos. De lo visto y advertido, parece coexistir un eje que amarra lo hasta aquí dicho, entre democracia liberal y administración pública estatal. Este se expresa bajo la forma de si continúa siendo sostenible una relación entre ciudadanía y administración pública mediante el modelo liberal de la democracia representativa. El supuesto que subyace al modelo de representación, no sólo es una teoría de la delegación política del poder del ciudadano en unos representantes –llámese parlamentarios, presidente, diputados o concejales etc.-, sino al parecer, un modelo limitante de la construcción y titularidad de la voluntad política. En tal caso, se prefigura un circuito y momentos muy específicos para su elaboración por parte del ciudadano, luego quedando suspendida su influencia: 1) elaboración, escucha o discernimiento de opciones políticas para ser llevadas a competición electoral; 2) apoyo, movilización u oposición a una de las opciones; 3) concreción de la voluntad política a través de su entrega vía votación. Así, la voluntad política del ciudadano se ejerce de forma directa tan solo cuando hay jornadas de elecciones populares, llegando y cerrándose, cuando finaliza el proceso electoral. De allí en adelante, queda en manos de los gobernantes y la burocracia la decisión política, quedando el ciudadano desprovisto de recursos de influencia. Para superar este recorte de la democracia, Molina, propone una solución parcial, y que a su entender puede realizarse sin muchas dificultades operativas en el corto, mediano y largo plazo. Consiste en una que transforme la articulación entre administración pública estatal y sociedad desde un modelo de democracia participativa. Esto puede realizarse a partir de una perspectiva de “Construcción de lo Público” al interior de la administración pública estatal. Basándose en los conceptos de esfera pública acuñados por Arendt, Habermas y Fraser realiza una propuesta que propende porque al interior de las entidades y sectores de la administración estatal, y en su articulación con la sociedad, se construyan redes de micro y macro espacios de deliberación, concertación, participación y visibilidad que permitan la concurrencia y articulación de la ciudadanía-ciudadanía y de la ciudadanía-Estado. Lo anterior para hacer posible la construcción y convergencia de asuntos, intereses, opiniones e identidades colectivas públicas desde una perspectiva democrática que resuenen en beneficios comunes y compartidos, ganando con ello la ciudadanía, en poder y gobierno compartidos -demos-kratos-.

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Dicha red puede ser entonces concebida como una malla o tejido relacional de “esferas públicas”, en donde se haga posible el encuentro, articulación y retroalimentación de múltiples focos que, desde o en relación con la ciudadanía, generan producción de sentido colectivo que dote de racionalidad pública a la administración estatal. Propender desde la Sociedad y el Estado, a la creación, fortalecimiento y articulación de Esferas Públicas en las organizaciones y sectores administrativos públicos estatales, las cuales posibiliten la construcción de elementos, asuntos y decisiones comunes y compartidas. Se trata, pues, de propiciar y fortalecer escenarios donde haciendo eco de prácticas de igualdad, libertad, raciocinio y deliberación, se construyan mediaciones y composiciones entre la misma ciudadanía y entre esta y el mismo Estado. Procesos permanentes de interacción y de construcción de voluntad política, frente a los asuntos, problemas u horizontes socialmente relevantes y atinentes de los distintos niveles y sectores de la administración pública estatal. Se trata, con esto de democratizar la Administración Pública Estatal, en una perspectiva de democracia participativa en la cual no se reduzca lo político a lo electoral, mediante la cual se lleve al corazón mismo de la administración al ciudadano a través de la participación en varios frentes. En un primer lugar, habilitando espacios horizontales micros/macros, entre los ciudadanos para la construcción de “asuntos humanos”, o mejor aún, y para el caso de nuestro interés, de asuntos y formas de reconocimiento ciudadanas. En un segundo aspecto, buscando el fortalecimiento o creación de escenarios micros/macros sociales y políticos, que pongan en relación práctica y en encuentro directo a sectores o niveles específicos de la administración pública con la ciudadanía. En un tercer lugar, pretendiendo propiciar la articulación en red de la multiplicidad de Esferas Públicas para lograr que sus potencias específicas redunden en beneficio de una racionalidad pública con proyección para el conjunto de la administración pública. En cuarto y último lugar, propiciar la construcción de una Esfera pública Mayor, que permita la puesta en relación y articulación de las distintas esferas con el pleno de la sociedad y el Estado, para que en un plano de visibilidad fuerte, logre que sus asuntos e intereses cobren la relevancia y el apoyo en el conjunto de la ciudadanía.

•• FFUUNNCCIIOONNEESS PPÚÚBBLLIICCAASS EESSTTAATTAALLEESS YY SSOOCCIIAALLEESS..

Ejercicio No. 2: Recolectar información en elmunicipio acerca de organizaciones y actoresque sin ser estatales construyen lo público.Elaborar un análisis de ellas, justificando sucarácter de Público No Estatal.

Es la discusión actual en torno al fenómeno y concepto de lo Público desde los 90, un campo de reflexión y discusión donde aquel no queda afincado per se,

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ni limitado al Estado. Desde dichas miradas se entra entonces a acuñar y hablar de lo “Público Estatal” y de lo “Público No Estatal”55, como dos universos de sentidos relacionados aunque diferentes. Recorre dicha diferenciación el supuesto que lo Público ya no es reducible al Estado aunque sin duda tenga que ver con él. Para dar cuenta de lo Público ya no es suficiente solamente aludir u ocuparse de lo Estatal sino, a su turno, debe tenerse en cuenta otra serie de elementos referenciados a través del concepto de lo “No Estatal”. En su texto Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social, Nuria Cunill56, señalará que en el seno de la sociedad se da una "función publica-social" diferenciada e independiente del Estado, llevando a postular con ello lo publico estatal y lo público social. Tras decantar las diferentes perspectivas y concepciones que se ocupan de lo Público, señala la autora que el único sentido compartido que es posible identificar entre diferentes autores y perspectivas, es que lo público se refiere a lo colectivo, a lo de uso, interés y utilidad común, por lo tanto visible. Además que los distintos análisis suelen remitir a la experiencia griega. Al ocuparse del estudio de las concepciones contemporáneas de lo público, se destacan dos posiciones. Una asumida por la mayoría de autores contemporáneos, asimila Lo Público como "lo que pertenece al estado". A su entender, tal asimilación de lo Público con lo Estatal, ignora la segunda concepción, el problema central enunciado por Arendt "la cuestión de la sociedad como un asunto que le incumbe así misma". En otros términos, que en el seno de la misma existen intereses, expectativas y auto organización colectiva que pueden diferir, distanciarse y contrariar, abiertamente, aquello sobre lo colectivo propuesto y realizado por el Estado. Dicha función pública –social se relaciona con una concepción horizontal del poder donde lo público se relaciona con la Esfera pública donde hombres libres e iguales, en interacciones discursivas y prácticas comunicativas, se ocupan del bien común. Dando por hecho que tanto en el Estado como en la Sociedad se cumplen funciones públicas estatal y social respectivamente. En dicho transcurrir se evidencia la estructuración de una esfera pública social diferenciada y autónoma respecto al estado con funciones de crítica, control y fundamentación de la opinión pública y de la voluntad política frente al mismo. Observa la autora cómo desde la década de los 70' se ha ampliado la esfera publica en América Latina a través de lo que se ha venido denominando la "participación ciudadana". Esta le apostaría a la ampliación de la representación social al interior del estado, a la posibilidad de prestación de servicios públicos por parte de la ciudadanía, a la injerencia de la sociedad en la toma de decisiones y a la incidencia de los ciudadanos y sus organizaciones en la formulación de políticas públicas estatales. Analizando lo que ha sido dicha participación en la década de los 80's Y 90s en el continente, constata que ésta ha estado asociada a las reformas de "democracia participativa" las

55 BRESSER, Luís, CUNILL, Nuria. Lo Público No Estatal en la Reforma del Estado. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Venezuela. Año 1998. 486 P. 56CUNILL, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Editorial Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997 Caracas, Venezuela

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cuales han privilegiado reformas constitucionales, descentralización, refe-réndum y prestación de servicios públicos por parte de la ciudadanía. Advierte que los nuevos arreglos institucionales participativos no conducen necesariamente a un fortalecimiento y expansión de la esfera pública social, y por lo tanto habría de proceder, con cautela, en las consecuencias teóricas y prácticas que de ella se deriva. Siguiendo las experiencias de países desarrollados en donde fueron extraídos dichos arreglos, puede presentarse que las iniciativas ciudadanas en lugar de potenciar la inclusión de sujetos sociales, tradicionalmente excluidos, produjo nuevas exclusiones étnicas, sexuales, sociales y económicas promovidas por sectores conservadores. De igual forma, si bien el Estado se ha visto potenciado por las apuestas a la participación, de autogestión o solidarias del tercer sector (asociaciones de ayuda mutua, ONG, asociaciones comunitarias) no sucede lo mismo con estas en su dinámica desplegada en la esfera pública social. Sus lógicas y prácticas de solidaridad y construcción de valores cívicos, se verían afectados por una posible lógica mercantil basada en la cada vez mayor, transferencia de recursos del Estado hacia dichas organizaciones. La modernización del Estado y sus implicaciones en la ampliación de la esfera pública se constata en América Latina en la década de los 80' s Y 90' s. Ella se articuló a los procesos de globalización y ajuste fiscal que llevaron a asumirla y entenderla como un proceso de recorte y desmonte del Estado desvinculada de las necesidades sociales de la población. En este contexto la reforma admi-nistrativa fue auto referencial y con ausencia de responsabilidad pública, olvidando sus articulaciones y obligaciones con la sociedad, posible esto de remediarse mediante un fortalecimiento de la esfera publica. Aludiendo a los casos de México, Argentina y Perú como casos paradigmáticos, muestra como la modernización se ha asumido básicamente como la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos así como recorte del gasto social. Si bien lo anterior se entiende como un límite a futuro para la ampliación de la esfera pública ha de entenderse también como un reto hacia el cual adelantar una reforma administrativa planteada desde una matriz socio- céntrica. Significa lo anterior que la sociedad resulte favorecida con la reestructuración del Estado al igual que incida en su orientación. Considera, en este sentido, que en lugar de un desmonte indiscriminado se requiere un fortalecimiento de él, en el que basado en procesos y fundamentos democráticos recupere su pre-sencia territorial y funcional, así como respondiendo a los derechos sociales ciudadanos haga valer la autoridad y legalidad. Ya no aludiendo a la autora citada, sino a otras perspectivas, se trata entonces de pasar de una perspectiva “estadocentrica” centrada en la burocracia, los gobiernos o los funcionarios, a otra de lo Público donde se incentive una mayor influencia la sociedad civil y los actores privados en la proyección del Estado, tanto en su participación en las estructuras y procesos del Estado, como en el espacio público donde se debaten y generan agendas de políticas públicas57. Espacio o esfera pública en donde como espacio múltiple los 57 UVALLE, Ricardo, El Fortalecimiento de la vida democrática: la nueva relación de la sociedad y el Estado. Revista reforma y Democracia No 20. CLAD. 2005

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agentes de la sociedad civil y los ciudadanos tematizan, problematizan y definen derroteros de agendas publicas que presionan por recibir respuesta por parte de las autoridades públicas bajo la forma de políticas, regulaciones, bienes o servicios. Por esa vía, la construcción de lo público no es monopolio del Estado, ni corresponde solamente a él la definición de los referentes, políticas y procesos relacionados con su construcción. En ese sentido, la acción pública de las autoridades y del aparato del estado, le compete a una convergencia, correspondencia y tensión entre múltiples espacios y actores públicos estatales y no estatales. La acción publica queda atada entonces a los procesos de lucha y consenso que desde la sociedad se desplazan en el espacio publico por los asuntos que deben copar la atención del conjunto de la sociedad y de sus autoridades estatales, como por otra parte, a las respuestas que desde ella tengan a sus iniciativas o decisiones. Se trata de que cada vez gane mayor peso la opinión, juicio y deliberación de los ciudadanos y sus distintos grupos en los gobiernos y en la definición de políticas las políticas públicas58. De otra parte, se encuentra lo público no estatal como un campo que sin ser privado ni estatal, ni orientado al lucro o basado en los poderes oficiales, reclama y asume que cumple una “función pública social” dada por la capacidad de poder prestar servicios públicos59 . Se interpela entonces por las mejores disposiciones y capacidades que tendrían las ONG, las comunidades organizadas o las universidades, entre otras, para que en un contexto de gestión democrática entendida como inclusión de nuevos agentes a la acción pública prestar servicios hasta antaño monopolizados por el estado como la educación, la salud, la promoción de la participación. Su cercanía a la sociedad, su ánimo solidario, su horizontalidad, su autoorganización etc., estaría entre las razones de dicho desplazamiento. Se suma a lo anterior, en el contexto de los procesos de privatización, donde se habla entonces de las antiguas y nuevas interdependencias entre lo público estatal y lo privado.

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Ejercicio No. 3. En grupo, con base a experiencias locales o regionales, construya un estudio de caso, de asociaciones entre lo público y lo privado en la prestación de un bien y servicio, y evalúe la pertinencia, transparencia, equidad y participación en su diseño y ejecución.

Un texto que muestra la s tensiones en las asociaciones publico-privadas es el de Mark Moore titulado “Creando Valor Público a través de Asociaciones

58 GARNIER, Leonardo. La Reforma del Estado: Reto de la Democracia. Revista Reforma y Democracia No 17. CLAD.1 998 59 BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el Mercado: lo público no estatal . Contenido en : Lo Público No estatal. CLAD 1998

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Público Privadas”60. El problema del cual se va a ocupar Moore, es el de los la importancia, los criterios y la incidencia que tiene el valor público en las asociaciones publico-privadas y la consecuencia que ello tiene a la hora de la negociación. El autor parte por señalar que la ciudadanía cada vez esta más desconfiada que el estado le pueda proveer la seguridad, y los bienes y servicios con que se compromete. Sin embargo esa falta de confianza hacia el Estado, se ha visto correspondida con una nueva confianza hacia el sector público. Lo novedoso, es que ahora esa entrega de confianza al mercado no esta acompañada de las imputaciones negativas en lo económico, político y social que antes se realizaban. Esta, confianza ha estado acompañada de diversos procesos acontecidos en el propio mercado. Por una parte, lo que se ha llamado la responsabilidad social corporativa, que las implica en hacer cosas tratando de restringir los daños al medio ambiente o a la sociedad. De igual forma, se reconoce el espíritu empresarial, que se cree si cuenta con las fuerzas que la iniciativa privada no. A lo anterior se suma el “sector ciudadano” donde algunas empresas se han creado para tratar de incorporar los sectores mas marginados a las oportunidades del mercado, o de igual manera, otras, cuya finalidad ha sido construir formas de representación o liderazgo político de sectores sin voz. En ese contexto le parece natural que los ciudadanos “busquen una “asociación pública privada” para llenar el vacío que ha dejado la perdida de fe en el gobierno. Y aunque esta colaboración difícilmente cuestionable porque ella puede ayudara promover la prosperidad económica, la sociabilidad y la justicia, le “preocupa que la parte publica sea permanentemente sobrepasada por la parte privada. Dicho de manera vulgar, me preocupa que lo público solo consiga “dejarse estafar”61. Para trabajar dicha tesis se basa en un estudio de caso, de la Reurbanización de Park Plaza, un empresario que quería adelantar una propuesta de reconstrucción de un con en la ciudad de Boston dentro del Estado de Massachussets. Sin transcribirse los detalles de la experiencia, esta pondrá sobre el tapete diversos desafíos. El primero de ellos es que cuando se da una asociación siempre se piensa que las partes van al gana- gana. Sin embargo el interrogante, es si esto es razón suficiente para que se presente el relajamiento de los controles por el supuesto ganar-ganar, o si es suficiente para que se firme el contrato entre las partes. A pesar del supuesto de la teoría de la negociación que se gana cuando se gana algo más, o no se pierde lo tenido en la posición inicial, el problema que no deja vislumbrar es que una de las partes puede correr con los mayores costes y los menores beneficios de la asociación. Así, puede haber muchos tipos de negociaciones donde las partes ganen- ganen, pero bajo qué condiciones. Además, también puede ignorarse que las partes entran con diferentes intereses a la negociación y que cada uno de ellos propenderá por conseguirlos y maximizarlos. Además, aunque coincidan en objetivos, también hay otros en los que pueden diferir. Así, mismo las partes

60 MOORE, Mark. Creando valor publico a través de asociaciones público privadas. Contenido en Revista CLAD No 34.2006 61 Ibídem.

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tendrán que decidir si solamente tienen en cuenta sus propios intereses, o también tienen en cuenta los de la contraparte. En el sector publico, la cuestión puede resultar inquietante, pues esto significa si el funcionario debe tener también en cuenta y como deseables el lucro de la contraparte. El problema es entonces como evaluar cuando un trato es conveniente. Para lo cual esta la postura del privado, la postura del funcionario, pero habría una tercera que es el ciudadano, el cual espera que lo público tenga unas prerrogativas sobre el privado. La cuestión es como lograr entonces asociaciones públicas y privadas, pero legitimas para los ciudadanos, ya que se ha hecho uso de un poder del cual ellos son sus titulares. La cuestión para una correcta negociación entonces es que se de cuenta del valor publico que debe defender el Estado. Aunque las interrelaciones publico privadas se han dado y se necesitan unas a otras, una de las premisas para comprender el valor publico, es que debe entenderse que el Estado es poder, y en particular, poder económico para los privados. Por su autoridad, por su capacidad de regular los mercados, por demandar bienes y servicios del mercado. De igual forma, por los servicios que provee, por los impuestos que recauda; además, por las extensas propiedades y territorios que tiene. Eso hace que los privados se interesen, por el Estado, y el Estado debe defender. En cada una de ellas las partes se esfuerzan por sacar su beneficio, y los privados tratan de influir para lograr sus intereses A parte de lo anterior, se debe asumir que debe tenerse un referente de que es valor público. En ese sentido, se puede partir de una mirada pragmática que señala que valor público es el conjunto de satisfacciones individuales que se dan en un colectivo; los supuestos aquí, son, que cada individuo define lo que es valioso, y el valor público se entiende como la agregación de ellas. Una segunda, señala que valor publico, es todo aquello que el gobierno señale como público; en este caso se supone que hay una autoridad delegada, que mediante un proceso político define lo validos; el arbitro es el colectivo. La tercera que es la que propone el autor, supone una combinación de ambas, Se trata entonces que “ el valor público consiste, principalmente, en propósitos importantes que pueden ampliar el grado de satisfacción individual del que disfrutan los miembros de un sistema político, grado de satisfacción que no puede ser logrado necesariamente por las operaciones del mercado competitivo y, por ello, esa comunidad política designa el gobierno para que ayude a obtenerlo colectivamente, pero para su beneficio individual”62. Es que valor publico sea aquellos valores que definen los individuos como deseables para su mundo en relación con el de otros, pero también que pose el carácter de deliberación. Valores que aunque individualmente sostenidos, socialmente construidos. Valores en los que juegan un papel importante el consentimiento y el acuerdo colectivo. Sirven ellos para guiar la propia conducta o la cívica, o así mismo, puede guiar al gobierno sobre como usar sus poderes. Y esto remite entonces a la idea de que el valor publico esta sujeto a como puede utilizarse mejor el poder de un estado democrático. No se trata

62 Ibíd. Pág. 37

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entonces con las asociaciones públicas y privadas, de eludir la política por la eficiencia, sino que se trata de combinar esta con la legitimidad Otra perspectiva para leer la relación pública privada es la asumida por Alfred Doménech, en su texto asociaciones entre lo público y lo privado: en búsqueda de la complementariedad.63 Dado que a principios del siglo XXI se vivencian distintos retos que van desde la provisión y calidad de las aguas, hasta los servicios sociales se ha procedido a una proliferación de asociaciones público privadas que buscan hacerle frente. La redefinición además ha llevado a un incremento de las asociaciones que se juega en lo cuantitativo y cualitativo Tres actores actúan en la sociedad que son: empresas privadas, administraciones públicas y organizaciones no lucrativas. Entre las mismas hay entrecruzamientos, que revelan distintas formas de complementariedad entre ellas, y prestación de servicios a la sociedad. Desde su perspectiva, las relaciones publico privadas corresponden con formas de Estado, contextos de referencia y tipos de énfasis con el sector privado. En ese caso el autor habla del Estado liberal, el estado de bienestar y el estado relacional. En el primer caso, en un contexto de crecimiento del capitalismo, el Estado controlaba el conjunto de actividades y buscaba promover el mercado, aunque en la asociación público privada, dejaba de lado a la iniciativa privada y a la sociedad civil en dicha promoción. En el segundo caso, en el marco de la promoción de la democracia, buscaba el bienestar del conjunto de la sociedad y supeditaba la iniciativa privada y el sector civil. Por su parte, en el tercer caso, se trata de un trabajo de complementariedad entre el estado y el sector privado, en la medida que se entiende la complejidad y diversidad de problemas que debe enfrentar la sociedad. Además, en este marco se hablaba de diferentes grados en esa relación. Un extremo es la reprivatización donde los privados tratan de sustituir la labor del Estado, mientras que en el otro extremo, se encuentra la nacionalización donde el Estado trata de suplir a los actores privados y de la sociedad civil. Por eso, los puntos intermedios, serán el pluralismo del mercado, el pluralismo del bienestar, el estado de bienestar. En uno ocupa los privados cada vez ocupan mas espacios, mientras en el otro, es el estado el que lo realiza, mientras en el intermedio son las organizaciones de la sociedad civil quienes lo realizan. Señalado lo anterior, el autor señalará que hay diversas formas de relación de lo publico y lo privado, y que lo mismo, no siempre es fácil de sostener por cuanto, sostenerlas tiene sus costos elevados. En la provisión de servicios o bienes, variaran las relaciones que van desde una modalidad donde solo lo hace el Estado, a otra donde lo hace el privado. Una primer modalidad es cuando el Estado, a través de una empresa o una dependencia, presta el servicio directamente. Una variación de esta, es cuando varias organizaciones públicas se asocian para prestar el servicio. Cuando ya recurren al sector privado, una primera forma es el contrato, donde el estado para cumplir una meta encarga de un desembolso financiero. Una segunda, es la externalización, cuando un Estado delega a un privado la realización de una 63 DOMÉNECH, Alfred. Asociaciones entre lo Público y lo Privado: en búsqueda de la complementariedad. Contenido en Revista Reforma y Democracia CLAD No 33. 2006. Pág. 63

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obra o la prestación de un servicio. Sigue a ella la subvención, y es cuando el Estado presta un apoyo a un privado para cumplir sus metas. Se suma la concesión o franquicia, y es cuando aquel concede el monopolio a un privado para que preste un privado. Esta la regulación, y es cuando el estado se limita a hacer una reglamentación o marco para que intervengan los privados. En cada una de ellas hay variaciones de asociación público privado y de problemas a nivel de personal, organizaciones y sistemas. En el caso de externalización, hay prestación de servicios o intensivos en capital o intensivos en personas. Las primeras se dan sobre todo con el sector privado, mientras las segundas, con el sector de las ONG, o el tercer sector. A nivel de las asociaciones intensivas en capital, a nivel de personal, se pueden presentar problemas de corrupción en el sector público que distorsiona la relación. A nivel de organización, estaría la concentración de poderes en grupos oligárquicos, que impiden la transparencia. A nivel de sistema, se encontraría problemas de capturas del Estado de las grandes multinacionales de los Estados, donde se dan sobornos para el otorgamiento de concesiones o la falta de aplicación de regulaciones. En los casos intensivos en mano de obra, se dan problemas de falta de indicadores de calidad de la prestación de servicios por parte de las ONG, de dependencia de las ONG frente al Estado, o de la cooptación de las ONG por parte del Estado. Varias formas se pueden utilizar para prevenir las fallas en las asociaciones público privadas. La rendición de cuentas y la transparencia, podría incidir, porque además implican que se evalúen los resultados. También se pueden incentivar propuestas anticorrupción, como programas como Transparencia Internacional, o códigos de ética al interior de las entidades. Por su parte, se considera importante, promover las colaboraciones mutuas entre el sector público y las organizaciones de la sociedad civil, llevar una cada vez mayor intensidad en la colaboración según los resultados y revisar el control y el pensar el sistema integral. Dadas las anteriores perspectivas de los autores, las asociaciones publicas y privadas se muestran que ni al mercado le es posible actuar sin el Estado como que éste tampoco es posible sin los ingresos y los apoyos que de aquel recibe. Ante los fallos de uno y otro, un camino es la asociación y correspondencia entre ambos. Uno de los problemas centrales esta dado por cómo su encuentro permite la generación o agregación de valor público desde una perspectiva que incluya criterios democráticos. Se trata entonces que el papel que los privados cumplen en lo publico, no solo les parezca conveniente a las autoridades estatales o los privados, sino al conjunto de la ciudadanía, contando con su deliberación y consulta a la hora de definir lo que es el valor publico en las asociaciones entre el estado y los privados. Los interrogantes quedan entonces alrededor de si dichas alianzas aumentan o disminuyen el valor publico desde la perspectiva de los ciudadanos en tanto que los gobernantes administran un patrimonio que les ha sido delegado. De igual forma, si en las mismas se aumenta la capacidad institucional del Estado antes que disminuirla, donde el mismo no salga debilitado. La cuestión pasa entonces, por la construcción de mecanismos que permitan asociaciones entre

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lo público y lo privado legitimas. En términos de gestión pública democrática, esto se expresará, en cómo construir arreglos administrativos que permitan la inclusión de la perspectiva de la ciudadanía, que garanticen la eficacia, pero a su turno la equidad, la universalidad y la redistribución.

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En relación a la comunicación en buen número de discusiones se evidencia la preocupación por abrir la reflexión en torno a qué significa dicha noción de lo Público, y de acuerdo a ello, que implicaciones traería la misma para la comunicación en su papel político. Un punto de entrada en este debate, es el señalamiento que en Colombia se ha confundido lo Público con lo estatal, y en otras variantes, en el contexto propiamente comunicativo, a asimilarse lo público con lo publicable, y a su vez, a reducir su existencia y construcción a un espacio físico concreto65. Ciertas implicaciones han traído consigo estas confusiones. En el primer caso, por confundir lo público con lo estatal, se ha entendido que la responsabilidad social de los medios o su compromiso con lo público es no tanto la de comunicar y producir una información proclive a la construcción de intereses generales, sino mas bien, la de asumir una perspectiva oficialista de comunicar las preferencias, informaciones y puntos de vista de las autoridades gubernamentales dejando de lado las de otras organizaciones o actores vinculados con la “sociedad civil”, los ciudadanos u otras fuerzas políticas. Desde la segunda de la confusiones, por darse por publicas aquellas opiniones o informaciones hechas publicas –publicadas- y cuya relevancia esta dada por la reiterativa y amplia visibilidad a la que es expuesta una información o contenido por parte de los medios, ha cobrado carrera, que los temas de la agenda publica de los cuales deben ocuparse los ciudadanos y sus instituciones no son las relevantes por su relación con materias de conveniencia colectiva sino por la preferencia posicionada por los intereses de los medios de comunicación. En el tercer caso, la idea de que lo público se existe y se construye en un espacio físico concreto, como la plaza pública, ha llevado a no entender que desde los espacios comunicativos virtuales también se producen interrelacionamientos colectivos y formas de asociación mediante las cuales se generan formas de control o inclusión ciudadana. Dadas las confusiones presentadas, varios autores que en Colombia se ocupan de lo Público, ayudándose en desarrollos teóricos, especialmente provenientes de la filosofía política, se preocupan por traer en términos conceptuales los sentidos o campos de sentido a que remite lo público. Trayendo por general a autores como Hannah Arendt o Nora Rabotnikof, varios de los cuales terminan

64 Este aparte se ha extraído de. MOLINA, Jesús. Democracia y lo Público: Balance de la discusión contemporánea en Colombia del papel de la comunicación en lo político. Revista Polémica. ESAP. ESAP.2005. 65 “Confusiones sobre lo público: Las confusiones históricas del periodismo frente a lo Público. Las tres confusiones históricas han sido: tomar lo público como lo publicable, identificar lo público con lo estatal y referirse periodísticamente a lo público desde lo físico espacial”. MIRALLES, Ana María. Op.cit. Pág. 36.

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por coincidir en torno a tres sentidos básicos que asume el término, ya señalados en otro aparte. De lo referente a la utilidad común, lo accesible y lo visible. Definidos estos sentidos y articulándolos en relación con otras categorías como las mencionadas de opinión, espacio o esfera, las propuestas que jalonan algunos autores es que la comunicación cobraría una intima relación con la construcción del interés público o la utilidad común, el acceso abierto a la participación ciudadana y la visibilización de las actuaciones del poder político del Estado. Se interroga así qué clase de acceso y qué tipo de ciudadanía trae consigo el consumo de los medios masivos de comunicación y las posibilidades que abren los mismos para el ejercicio ciudadano66, como de igual forma, qué papeles o funciones cumplen los mismos en la construcción de lo público político, y entre los cuales podría contarse, como algunos de ellos, la construcción de agendas ciudadanas, las de actuar como instancia de intermediación de demandas entre el estado y la sociedad, la de fungir como espacios de negociación y reconocimiento entre actores sociales, y también, la de hacer las veces de escenario para el conocimiento y selección de alternativas o autoridades políticas. Desde trabajos particulares como el del “periodismo público”, en su pensar, los medios de comunicación y el periodismo que de el participa deben realizar su aporte a la construcción del interés general o la utilidad común, mediante su contribución a la formación de agendas ciudadanas confeccionadas mediante la consulta y participación de públicos ciudadanos amplios67. Desde otra perspectiva, como lo evidencia las reflexiones de Germán Rey en torno a la dimensión de la visibilidad, en concreto en el proceso 8000, se avanza en reflexionar por el papel que los medios de comunicación han cumplido y podría cumplir en la edificación de una relación transparente y de cara al público del Estado y sus agentes, todo ello, mediante la provisión de información y revelación de las actuaciones del Estado. Otro punto central del tema de lo publico es el de poner de presente la función política de la comunicación en relación a la construcción de lo político no solo desde el estado sino desde la propia sociedad. Se trata de su papel de mediación en el controlar y orientación del poder político de estado y la construcción de sentidos al interior de la sociedad. Además, se evidencia a la comunicación, ya no solo como función, sino así mismo como “espacio” o “esfera” de convergencia donde se hace posible el encuentro y el enfrentamiento de puntos de vista entre diferentes actores y grupos que participan de la sociedad, los cuales en/mediante la comunicación, construyen a través de prácticas discursivas sentidos que pugnan por orientarla. A todo lo anterior, se suma, ya no solo entender la comunicación como función o espacio, sino teniendo en cuenta los significados que traen consigo los conceptos desde el proceso histórico que les dio lugar, reclaman a lo político en la modernidad una dimensión considerada debe serle

66 REY, Germán. Op. cit 67 MAYA, Adolfo. La participación ciudadana y el periodismo público; Retos a la democracia contemporánea. Curso de Periodismo Público. ESAP. 2002. Mímeo. pp.1-20.

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consustancial, a saber, el deber de visibilizar y transparentar el poder político del Estado de cara a quienes son sus destinatarios. Deteniéndose en una cuestión en particular, respecto a la relación de lo político y la función de la comunicación dos puntos no pueden dejarse de lado en relación con la democracia. Se trata de una función democrática de la comunicación, en un primer sentido, porque se trata por parte de cuerpos sociales cada vez más amplios de la apropiación mediante la comunicación del poder político, hasta el punto, de enunciarse al conjunto de los ciudadanos como portadores de dicha función. En un segundo sentido, relacionado con lo anterior, no solo porque se evidencie la inclusión de las mayorías o de públicos significativos en la construcción o control del poder político mediante su participación en la crítica, sino también, porque introduce la exigencia de la transparencia o visibilidad del mismo en contra del secreto de Estado, cuestión que desde autores como Norberto Bobbio son uno de los atributos centrales que caracterizan la democracia. Es pertinente anotar, que según la concepción que se tenga de democracia y a la cual se apueste, de igual forma, se le atribuirán funciones y límites a la comunicación en su papel en la construcción de lo político. En un marco de concepción de democracia liberal, si bien a la comunicación se le atribuye la función política, se buscara una modalidad específica de la misma encaminada a ayudar a la crítica ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado este restringido en su intervención en las esferas de acción privada y para que sus iniciativas estén en concordancia con sus intereses privados. Por otra parte, en un marco de democracia republicana, a la comunicación se le asume desde una función política ya no tanto de crítica sino de inclusión e integración política, en el sentido, de lograr a través suyo la participación activa de las mayorías y la generación de consensos colectivos alrededor del “interés general”. Contrastando una y otra, si bien, la postura liberal, otorga a la opinión pública y la comunicación una función democrática orientada al control político de las actuaciones de las autoridades públicas, la de tintes republicanos, provee una connotación de función de inclusión ampliada y activa de la ciudadanía y construcción de consensos discursivos alrededor del “interés general”. Aunque, en ambas funciones políticas de la comunicación pueda hablarse, para el caso, de “opinión pública”, en la primera, asumirá el atributo de <<público>> en tanto su producción se imputa a un “público” de personas privadas que la originó y publicitó para controlar las acciones del Estado sin importar su referencia al interés general; en el segundo caso, el atributo <<público>>, se plantea tanto por ser construida por una proporción significativa o mayoritaria de la población como por girar en torno a la construcción del interés general68. En todo caso, estos dos marcos de referencia de la comunicación frente a la democracia encuentran sus limites y se hacen objeto de criticas: la primera por reducir la opinión pública a unos públicos reducidos de privados trayendo consigo peligros de exclusión a amplios sectores y de ser desligada de proyectos de sociedad concertados, 68 RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión Pública: concepto y Modelos Históricos. Madrid. Editorial Marcial Paris. 1995. 75- 145

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mientras la segunda, por abrir puertas a excesos de búsqueda de unidad consensual puede llevar a lógicas homogenizantes que terminan por negar el pluralismo. A nivel de críticas, no tanto de los autores colombianos que traen estos conceptos, sino al campo de sentido que despliegan de forma intrínseca los mismos conceptos rescatados por ellos, cabría decir que ambas funciones de control o de inclusión, sea en la perspectiva liberal o republicana, están cargadas de un trasfondo donde lo político sigue quedando reducido al mundo de poder del estado - aunque en ambos casos, paradójicamente, sea para sacarlo de su manejo exclusivo por sus actores gubernamentales, políticos o funcionarios y ponerlo en manos de privados o mayorías poblacionales. Aunque los conceptos aludidos marcan el empoderamiento de la sociedad o sectores de la misma frente a la soberanía del estado al adjudicársele a estas el control o el consenso comunicativo influyente en la dirección de sus actuaciones la ruta que toma dicha función es la de dirigirse a las instituciones y actores del estado. En este sentido, la comprensión de lo político desde la comunicación, mediante la alusión a los conceptos referidos, sigue atada a la producción de insumos o flujos que alimenten una centralidad estatal que se da sentada de antemano. Esta comprensión, que desde lo público es un aporte a la democracia, en tanto potencia la actuación de la sociedad en el control y orientación de lo político estatal, estaría apoyada en una concepción básica de la democracia, que la entiende como forma de gobierno69en donde la comunicación se constituye en una vía para poner el poder político del estado en función de los designios y preferencias de la sociedad - a la que se atribuye ser la titular del poder político- . Sin embargo, como ya lo ponen en evidencia las reflexiones de los autores colombianos que acopian y hacen uso de los conceptos en discusión existen otros sentidos en que la comunicación entra a cumplir funciones políticas sin que se ligue obligatoriamente en su producción de sentido a ser dirigida al estado. Entendiendo la democracia como “ethos social” –forma de vida y actitud ante los otros, el entorno y si mismos- donde se hace posible la coexistencia pacifica, tolerante y pluralista de diferentes proyectos y concepciones de vida70, la comunicación posibilita la estructuración de otras dimensiones políticas como lo es el de crear marcos de significación/valoración -a nivel de imaginarios colectivos o pautas standar de conducta- para la orientación y el reconocimiento mutuo de los diversos actores, intereses y sensibilidades que habitan la sociedad. Para la comprensión de esta otra función política, invocando la descripción histórica brindada por Habermas, habría que volver la mirada a una de las acepciones iniciales en el siglo XVIII que tuvo la noción de opinión en el contexto ingles a través de uno de sus máximos representantes del pensamiento liberal, como es el caso de John Locke. En su ley de opinión71, 69 Así se expresa en GONZALO, Eduardo y Requejo, FERNÁN. Democracia. Las Razones de un Sueño que genera monstruos. Contenido en: Cortina, Adela. Palabras Claves de Filosofía Política. 1997. 70 Para profundizar esto ver CORTINA, Adela. Ética aplicada y democracia radical. Editorial Tecno. Madrid 1993. 71 Ver HABERMAS, Jurgen. Historia y Crítica de la Opinión Pública. G. Gilli. Barcelona España.1994. Pag, 126.

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refiere a la opinión como el control social logrado sobre los individuos por efecto de la “opinión” o reputación que otros hacen de ellos, convirtiéndola con esto, en censor moral que con sus juicios y valoraciones públicamente extendidas genera una regulación de los comportamientos e inclinaciones sobre quienes recae. Por esta vía, la comunicación cumple las funciones de constructor del orden social en tanto que alimenta y provee pautas estándar de comportamiento y de significado/valoración compartida. Noelle Neuman, recuerda esta función de control social, al hablar de la “espiral del silencio”, para señalar que los individuos por temor a ser excluidos o sentirse aislados de la sociedad asumen como propias las opiniones que los medios de comunicación dicen o posicionan como mayoritarias. Otro sentido que se aparte del marco de significado de centrar la función política de la comunicación en el control y orientación del Estado, esta dado porque al limitarse a él, cierra o invisibiliza la posibilidad que las misma tiene para poner de presente las relaciones de poder que desde otras esferas estructuran la vida colectiva, y de igual manera, las articulaciones que tienen ellas con el estado y que le limitan en su capacidad para contar con recursos y decisiones vinculantes de conveniencia colectiva. Se reclama así, que la función política de la comunicación debería ocuparse en igual medida de adelantar un control y crítica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo trasnacional y de lo multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez mayor poder. Cobra fuerza esto, si como lo reportan analistas, para el caso Colombiano, se constata una cada vez mayor autonomización de las distintas esferas, siendo bastante miope dejar que la función política de la comunicación ocuparse solamente de la política cuando su crisis de capacidades, posibilidades y restricciones están en estrecha relación con lo acontecido en aquellas otras.

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Actividad a Realizar

Criterios de Evaluación

Metodología

Ejercicio 1: En un ensayo individualmente, analizar las siguientes preguntas y posteriormente debatirlas en mesa redonda ¿Es lo mismo lo Estatal a lo Público? De no serlo ¿En qué se asimilan y en

Coherencia y estructura global del ensayo Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones Bibliografía consultada y pie de páginas. Originalidad en pensar y

Ensayo. Es una modalidad de escritura mediante la cual de forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el punto de vista sobre determinado asunto. La fuerza del ensayo, radica en la capacidad de innovar o renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De igual manera el ensayo aunque es un punto de vista personal, en el caso de los contextos académicos, muestran como el autor del mismo es capaz de recoger y dialogar con otros autores que se han

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qué se diferencian? ¿Se complementan o se contraponen? .

problematizar un asunto. Ortografía, signos de puntuación y redacción Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

pronunciado sobre el tema. Por lo tanto, es importante que el mismo revele la consulta de diversos autores y fuentes, en las que se muestra el conocimiento de un campo, como de igual forma, la contribución que el ensayista realiza. El ensayo lleva una estructura que muestra un propósito, problema o asunto que se ocupara, los elementos desde los cuales se abordará el mismo, las tesis y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones, todo ello organizado en un marco de párrafos, títulos y subtítulos que permitan un orden mínimo.

Ejercicio 2: Individualmente recolectar información en el municipio acerca de organizaciones y actores que sin ser estatales construyen lo público. Elaborar un análisis de ellas, justificando su carácter de Público No Estatal.

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento de Análisis Realizado Material elaborado para la presentación. Manejo del tema y fluidez en el mismo. Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Ejercicio de Análisis. Consiste en la caracterización de determinado fenómeno u objeto de estudio, a partir de la recolección sistemática y periódica de datos, informaciones, entrevistas, encuestas, informes etc. La consistencia del análisis está: 1. Recolección de un numero significativo y suficiente de información que muestre diversas visiones o niveles de análisis sobre el problema o asunto estudiado 2. Definición de variables de análisis a partir de las cuales se ordenara y descifrará la información recolectada 3. Elaboración de matrices de análisis donde se clasificara y ordenara la información acorde a las variables señaladas, 4. Elaboración de una caracterización donde se consigna el análisis global realizado. Importante que el mismo lleve el tema, problema o asunto central que encontraron en el análisis. Las principales hipótesis, la metodología y fuentes en que se basó el análisis, las argumentaciones que sustentas las tesis, los ejemplos, cuadros o noticias -pie de páginas- en que se soportan los análisis. Conclusiones

Ejercicio 3. En grupo, con base a experiencias locales o regionales, construya un estudio de

Cantidad y calidad de la información recolectada. Material elaborado para

Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situación donde en una dinámica entre actores y contextos se muestra como se va configurando un fenómeno, relación o proceso que es de interés registrar. El estudio de caso, trae consigo, la recolección de testimonios,

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caso, de asociaciones entre lo publico y lo privado en la prestación de un bien y servicio, y evalúe en relación a lo publico la pertinencia, transparencia, equidad y participación en su diseño y ejecución de los diferentes sectores o actores.

la presentación. Manejo del tema y fluidez en la exposición. Valor: 40 % de la Nota de esta Unidad

documentos, reportes de prensa, fotografías, videos, observaciones de campo etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real, que de manera fragmentaria y dispersa expresan cómo se va dando vida y se transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio de caso, se construye con personajes, momentos, situaciones, recursos ubicables y referidos a espacios y tiempos específicos. Lo anterior, no es suficiente, pues el mismo debe contar con un soporte conceptual que permita que los elementos estudiados tengan un marco común que permita ir referenciándolos y articulando entre sí, de tal forma que el estudio exprese cierta estructura o patrón de relaciones. Además, el estudio de caso, debe evidenciar un relato que recree con situaciones, sensaciones, personajes, emociones una historia con un principio, fin, nudo, desenlace y enseñanzas. Exposición. La misma consiste en la presentación ante un público de un tema o asunto para darles a conocer o convencer de un asunto en particular. La misma exige en su desarrollo una preparación previa que consulte contenidos, argumentos, ayudas didácticas. Importante que la misma parta por una introducción donde se exponga el problema u objetivos que buscan dilucidarse con ella, y los caminos argumentativos que se seguirán para realizarlo. Es importante que los apoyos audiovisuales sean apoyos, mas no una trascripción de lo que se va a decir. Todos los integrantes deben conocer de todo el tema y estar cualquiera de ellos en capacidad de dar una visión panorámica de la misma. Solo que conocerán en mayor detalle determinados asuntos.

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UNIDAD II

PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

PÚBLICO

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SSAABBEERR AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO PPÚÚBBLLIICCOO ¿¿CCAAMMPPOO DDIISSCCIIPPLLIINNAARR EENN CCRRIISSIISS OO EENN CCOONNSSTTRRUUCCCCIIOONN??

Introducción Una de las encrucijadas por las que ha tenido que atravesar Administración Pública esta relacionado con cuál es el tipo de conocimiento que debe producir y enseñar. Se habla entonces si la Administración Pública es un saber aplicado orientado al hacer o si más bien es un saber de carácter científico orientado al entender. Lo anterior, al interior del campo se ha popularizado en gran parte bajo la clásica dicotomía de si ella es un arte o mas bien una ciencia, generando disputas de todo tipo acerca de que es lo que debe ensañarse, aprenderse y aplicarse cuando de administración pública se trata. En este sentido, se ha insistido si la administración pública es un tipo de saber cuyo norte y validez esta dada por la generación reglas y habilidades de acción práctico para transformar o solucionar determinados problemas competencia del burócrata, funcionario o profesional, o si mas bien, es un corpus de conocimientos organizados en el marco de una disciplina, la cual sobre la base de teorías, observaciones, métodos y comunidades científicas pretenden brindar explicaciones validadas sobre los elementos e interrelaciones que configuran el universo de los fenómenos de naturaleza administrativa pública y sobre cuya base se debe fundar la acción administrativa. JUSTIFICACIÓN Iniciarse en un campo de estudios disciplinar o profesional, requiere identificar el/los objeto(s) de estudio o de intervención sobre las cuales descansarán unas prácticas de saber o de hacer. En ausencia de poder hacer lo anterior, de hallar un dominio específico de la realidad social donde se pueda referenciar algo así como unos “objetos”, se debe lograr al menos una aproximación al tipo de mirada especifica que propone determinada disciplina o profesión, que la hacen adquirir un estatuto diferenciado de otras. Lograr una precisión mas o menos clara del campo de estudios de la Administración Pública, es aproximarse a cuáles campos se consideran pertinentes, legítimos y necesarios para reclamar la intervención de unas prácticas disciplinares, axiológicas y tecnológicas para las cuales se esta formando. La cuestión trasciende no solo al hecho de a qué es a lo que se va a dedicar un administrador público, sino para qué y cómo va a abordar su práctica. En la Administración Pública realizar la pregunta sobre su objeto o mirada en particular es más que necesario. No solo por lo dicho anteriormente, sino porque alrededor de ella hay toda una serie de imaginarios y creencias, que a su vez soportan unas prácticas específicas. El mapa de lo que es la administración pública se vuelve aún más movedizo y confuso, cuando por las corrientes políticas o disciplinares modernas, se habla ya no de administración pública sino administración de lo Público. La cuestión entonces pasa por qué

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es lo que se debe hacer y qué es lo que se debe estudiar cuando de administración pública se trata.

Palabras clave

Administración Pública Saberes Profesionalizantes

Saberes Tecnológicos Saberes Científicos

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SSAABBEERREESS PPRROOFFEESSIIOONNAALLIIZZAANNTTEESS..

Ejercicio No. 1. En grupos, compilar información mediante consultas a internet o bibliotecas y analizarla para establecer si el saber administrativo publico es una profesión, una ciencia, una tecnología o un arte. En una relatoría consignar la discusión, y luego en mesa redonda discutir los puntos de vista.

Uno de los campos mediante los cuales se ha tratado de asumir a la Administración Pública como un saber aplicado, es desde lo que se ha dado en llama una perspectiva profesionalizante. En este sentido ya uno de los que han sido identificados como uno de los precursores en la vertiente Norteamericana de la Administración Pública como disciplina, Dwight Waldo a mediados de los 50 del siglo pasado, señalaría que dados los desarrollos de la misma y de su ejercicio, en lugar de pretenderse la construcción de una disciplina en administración pública, mas bien se le debería asumir como una profesión soportada en el aprendizaje de múltiples saberes de distintas disciplinas72. Entenderla como profesión es plantear sobre todo a la administración pública como un saber aplicado, cuyo estudio, orientación y estructuración se debe al desempeño de un oficio. Se trataba con lo anterior, que la Administración Publica se entendiera sobre todo como una carrera dentro de los servicios del gobierno en la cual se preparaban a los funcionarios en los saberes necesarios y aplicados en la administración pública. En ese sentido, a su aprendizaje y resolución de problemas, deberían converger las múltiples disciplinas que se relacionaban con el campo público. Aprender administración y ejercitarla era por lo tanto entregarse al estudio de la Filosofía Política, la Ciencia Política, el Derecho Administrativo, la Economía, la Sociología, la Psicología, la Ciencia de de Organizaciones etc. Se debía entonces acudir al Derecho toda vez que la acción administrativa se encuadraba en un conjunto de reglas y conceptos provenientes del derecho, que les colocaba unos limites, alcances, organización y medios a la

72 SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes. México. 2001. Pág. 211-295.

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organización administrativa73. El hecho de tener que operar la administración pública en el marco de un estado constitucional y de derecho, al igual que desempeñarse en un modelo burocrático de sujeción a las prescripciones legales, implicaría que a quien trabajará en Administración Pública, debieran versarse en el conocimiento de las lógicas deductivas e inductivas de la producción y aplicación del derecho, al igual que la de sus contenidos y formas particulares según cada contexto. Al tenerse que las competencias y división funcionales se expresaran mediante categorías del derecho, que buena parte de sus medios y procedimientos de acción se expresaran en modalidades suyas como las de tipos de contratación, vinculación laboral etc, o que las relaciones y controles con los ciudadanos se dieran mediante reglas del derecho, hacían de el un saber del cual no podía prescindir un administrador público. Con la Filosofía Política o la Ciencia Política se daría similar situación. La primera, en el caso de Europa, se consideraba importante que los formados para ocupar los cargos en el la dirección del estado tuvieran estudios relacionados con las instituciones políticas. Por su parte, en Estados Unidos, la ciencia política, en especial en una de sus ramas como las ciencias de la políticas, se consideraba y considera importante en tanto que mediante ellas por una parte se estudia y conoce el Estado en relación con las fuerzas que dan vida al sistema político, pero por otra parte, con aquellos conocimientos que tienen por intención posicionar al conocimiento y los profesionales en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas74. La Sociología y la Psicología también cumplirían su papel, toda vez que se consideraba que ellas al tratar de dar cuenta, entre otras, por una parte, de las estructuras sociales, de la dinámica de grupos, de la dinámica de los actores, de los fenómenos de institucionalización y, de otra, de los comportamientos individuales y colectivos o de las motivaciones para la actuación75. El aprendizaje o aplicación de estos saberes se señalaban pertinentes, al punto que se llegaron a abordajes concretos de dichos enfoques sobre la administración publica, tal como el enfoque de Michell Crozier que tratará desde una mezcla de sociología política, sociología de las organizaciones y de los actores, de leer, analizar y explicar las dinámicas de la burocracia pública desde las relaciones de poder, las estrategias y los conflictos entre los propios actores, las reglas y estructuras organizacionales76. En otras experiencias, mas alejadas de la administración pública, pero reclamadas en determinado momento por determinados enfoques de hacer parte del tronco ella, se cuenta la importancia de la psicología, en la teoría de las Relaciones Humanas, donde se analizarán los grupos y sus desempeñas en relación a motivaciones, relaciones interpersonales, estímulos y ambientes. Las Ciencias de la Gestión también debían ser aprendidas en la perspectiva profesionalizante. Enfocadas en un inicio a mejorar el desempeño, la eficiencia 73 CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución Administrativa. Tomo I. 1992. Pág.42-75. 74 NELSON, Barbara ‘Politicas publicas y administración. Una visión general’ En Goodin, J Robert et al. “Nuevo Manual de Ciencia Política”. Editorial Istmo. Madrid. pp. 795 -846. 75 CHEVALLIER. Op Cit. 76 CHEVALLIER. Op Cit.

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y la eficacia de las empresas privadas, y derivadas en un inicio de las observaciones de Taylor y Fayol sobre tiempos y movimientos para maximizar el rendimiento de los a trabajadores y disminuir los costos de producción, también se les reclamo un lugar para la mejor administración de la cosa publica77. Por esta vía se plantea la necesidad de enseñarse y aprender dichos conocimientos para el profesional en Administración Pública, pero en un marco que no deja de tener cuestionamientos. El supuesto que introduce esto, es que la administración Privada y la Pública no tienen diferencias de esencia sino de grado, con lo cual, se podía llegar a plantear, que en uno u otro campo, habrían unos principios universales de la administración que debían ser aprehendidos y enseñados. A manera de formulas, las diversas perspectivas orientadas a establecerlos señalaban qué se debía hacer para dar respuesta a cómo administrar. El ciclo administrativo, integrado por organizar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar, expresaba qué tipo de saberes debía hacer parte de la agenda de enseñanza, aprendizaje y aplicación de la administración pública. A estos saberes provenientes de diversas disciplinas en términos de los ingredientes que debería integrar un aprendizaje, enseñanza y aplicación de administración pública desde una perspectiva profesional, se suma un saber general y disperso que también debería integrarse, y que aquí daríamos el termino de saber burocrático78. La burocracia aunque se le ha entendido como una forma de dominación y de organización soportada en la legalidad, una aspecto que no se ha relevado lo suficiente es que la misma también trae como supuesto fundamental el ejercicio del poder con base en el conocimiento. En ese sentido la burocracia es aquel tipo de dominación que instaura un cuadro de funcionarios cuyo acceso, promoción y permanencia esta vinculada a los meritos relacionados con su conocimiento y con un saber experiencial ligado a su desempeño. Lo anterior significa, que la burocracia a su interior no solo requiere de unos agentes que en su acción administrativa ingresen certificando un saber, sino que en su práctica cotidiana, también lo apropien y generen. Conocimiento, que para situarlo, deberá acudirse a los propios funcionarios y en las propias instituciones. Teniendo en cuenta lo anterior, la formula de entender la Administración Pública desde una perspectiva profesionalizante, es aprender una serie inconexa de conocimientos o áreas de diversas disciplinas que se consideran relacionadas con determinadas situaciones o habilidades propias del desempeño. En el caso colombiano, este pareció ser el enfoque hasta la década de los 90 de la organización del saber de la Administración Pública, en la institución creada por el Estado para la formación y adiestramiento de sus funcionarios: la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Así los pensum de estudios era un agregado de áreas que se consideraban tendrían relación con el ejercicio del Administrador, tales como Administración o Ciencias de la Gestión, Ciencia Política, Derecho, Sociología, Economía etc. Como lo señala un profesor de dicha institución, bajo dicho enfoque, al

77 SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. PLAZA y Janes. México. 2001. Pág. 211-295 78 LOZANO, Alejandro. IV Jornada Interdisciplinaria. Hacia una Definición de lo Público. ESAP. Universidad Nacional de Colombia. 2005

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estudiante se le delegaba la responsabilidad que en su cabeza y en su práctica integrara como bien pudiera esa diversidad pretendidamente conexa de saberes. Cuestión que también se expresaba, que el administrador público supuestamente conocía en amplitud pero menos en profundidad, pues manejaba conceptos y enfoques esenciales de diversas disciplinas pero sin contar con la oportunidad en sus estudios superiores para profundizar en ellos.

•• SSAABBEERREESS TTEECCNNOOLLÓÓGGIICCOOSS En el caso de los saberes aplicados desde la administración pública estatal, otra de las formas de su construcción, esta dada por la idea que la enseñanza y el estudio de la administración pública debe centrarse en generar un conjunto de doctrinas y reglas de acción que intentan decir cómo se debe proceder en determinadas áreas o procesos de la organización para lograr con éxito la resolución de problemas. Podría llamarse tecnológico a este tipo de saberes, porque se espera sean producidos y enseñados menos para explicar la realidad administrativa y mas para transformar un estado de cosas mediante el señalamiento de procedimientos y acciones requeridas para el logro de unos resultados deseados. En este sentido el aprendizaje y la enseñanza de los saberes administraciones se relacionan con la elaboración y transmisión de conjunto de prescripciones, de formulas o de máximas sobre qué hacer y para qué hacerlo. Las mismas generalmente eran extraídos o justificados sobre la base de experiencias o ejemplos exitosos provenientes del sector privado en su mayor número, aunque también del sector público, de las cuales se suelen extraer las enseñanzas que se esperan sean aplicadas en nuevos desafíos. Aprenderlas y enseñarlas es poder garantizar el éxito en el oficio o la profesión del Administrador en su mundo organizacional. Se trata entonces de saberes doctrinarios que pretenden responder a qué y cómo a hacer con éxito frente a determinadas situaciones o problemas organizacionales administrativos que requieren solución. Sobre la base de observación en diferentes lapsos históricos, de experiencias concretas, empezarán a popularizarse una serie de doctrinas que bajo diferentes vertientes y en distintos momentos provenientes por lo general del contexto norteaméricano, tales como la Administración Científica, la Teoría Z, las Relaciones Humanas, y más en la actualidad, la Calidad Total, la Reingeniería, el BenchMarking, se pretenderá decir qué es administrar y cómo lograrlo con éxito. Se sumarán a ellas en las últimas décadas con otras derivadas del sector público, como reinventando el gobierno, la nueva gestión pública o la postburocracia. Sin embargo no son ellos los únicos saberes administrativos que actuaran como prescripciones o reglas para la acción. En una amalgama, proveniente de la combinación entre disciplinas, los desempeños de la burocracias y las reglamentaciones propias del ordenamiento jurídico, se darán un conjunto de saberes procedimentales y estandarizantes que buscan proscribir reglas para señalar lo principios, los pasos y las formulas para la generación de procesos, bienes o servicios en el sector público. Se trata de saberes que en una relación

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de fines y medios, proscriben a quienes las aprenden los elementos, las secuencias, los encadenamientos, las convergencias y los productos que se deben llevara a cabo para la realización de determinados bienes, servicios o procesos dentro del estado. Así se instauran la enseñanza y aprendizaje de ciertas reglas de tipo contable, presupuestal o financiero donde bajo la modalidad de manuales indican como se deben llevar a cabo las cuentas de los estados, el manejo de sus recursos físicos, la realización de sus planes o proyectos etc. A estos saberes cuyo trasfondo parece soportarse en la promesa de la eficiencia y la eficacia de aplicarse y seguirse sus prescripciones varios comentarios le caben de hacerse caso a los análisis sobre la argumentación administrativa. Christopher Hood y Michel Jackson79, son enfáticos en afirmar que determinados tipos de saberes de la administración pública a quienes titulan como doctrinas, menos que lograr su aceptación y popularidad dentro de la Administración Pública por efecto de sus desempeños exitosos, lo hacen mas bien por la persuasión retórica o convencimiento que logran generar en quienes las asumen. El criterio entonces es que las mismas se implementan menos por la eficacia comprobada, y más por la seducción que pueden lograr entre quienes se promueven. Las doctrinas administrativas, entendidas como prescripciones que orientan la actuación en la administración pretenden formular cual es el mejor camino para enfrentar determinada situación. Ellas intentan responder a una pregunta administrativa fundamental relacionada con “cómo organizarse”. Y aunque operan y pueden tener amplia aceptación su fundamento esta antes que en la verificación sistemática, en “máximas del sentido común y juicios apresurados”80 que expresan un saber ordinario. Las doctrinas son “ubicuas” en el sentido que ellas se producen en todo lugar donde se presentan situaciones administrativas teniéndose que habría algo así como una tendencia en el hombre a producir formulas para la acción sobre la base de juicios apresurados. Además, son rotativas, en el sentido que una doctrina sigue a otra sin que en definitiva el reemplazo o sustitución de una por otra se defina por un mejor desempeño comparativo. También son recicladas, en el sentido de que aunque gran parte se presentan como formulas novedosas, proceden de formulas ya utilizadas en el pasado y en algunos casos ya probadas en su fracaso. El elemento central es que las doctrinas a pesar de carecer de la prueba de desempeño que hagan fiable que sus formulaciones son adoptadas. Su adopción dependerá sobre todo del prestigio de quien las presente y de la forma cómo se presenten los argumentos que las soportan. Su acogida no estará dada entonces por ser sometidas a criterios científicos de verificación donde se compruebe que sus postulados se derivan del desempeño exitoso de un número significativo y diverso de experiencias, como de igual forma, de la coherencia lógica y causal entre sus elementos. Las doctrinas “triunfan” o “ganan” por su capacidad de persuasión. Porque como llaves que abren una

79 HOOD, Christopher; Jackson, Michael. La argumentación administrativa. Fondo de Cultura Económica. México. 1997. Pág. 39-81. 80 Ídem Pág.47.

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cerradura, logran que un público se convenza que es la solución o la “salvación” a sus problemas, constituyéndose en casos en respuestas rápidas y sencillas para situaciones administrativas. Para persuadir, para hacerles creíbles, entonces, quienes las promueven generan una estructura de argumentación orientada a tal fin. Se integran entonces por una serie de componentes. Los primeros son los principios, como máximas a seguir para la actuación. Les sigue un número determinado de casos o ejemplos seleccionados intencionalmente para que se crea en el efecto exitoso de su aplicación. Se suma en último lugar, unas justificaciones que intentan persuadir sobre porqué son las mejores salidas. Recreando la argumentación, se añade efectos retóricos como la utilización de metáforas sencillas que llenan las lagunas y sin explicar convencen. Así mismo, se generan adecuaciones del lenguaje en la presentación de los argumentos, que permiten situarlos al nivel de los públicos a los cuales desea convencer. Además, generan encadenamientos lógicos para generar explicaciones sobre supuestos efectos de causalidad. Y para cerrar la cuadratura del círculo, se ocultan u omiten experiencias o casos que puedan negar o poner en cuestión los principios postulados81. El problema que trae lo anterior, es hasta donde se puede hacer descansar un aprendizaje, enseñanza y aplicación de la administración pública sobre la base de unos saberes prácticos soportados en impresiones apresuradas del sentido común, carentes de experimentación sistemática y rigurosidad lógica, que permitan que sus postulados y prescripciones tengan la consistencia y validación suficiente para hacerlas aplicables o reproducibles. Saber que no tiene una sustentación lo suficientemente fundamentada para permitir saberes enseñables, aprendibles y reformulables que posibilite un saber-hacer con relativas probabilidades de éxito, en caso de llevar sus recomendaciones a la práctica. De igual forma, que posibilite que sus principios, enunciados y recomendaciones puedan ser desplazadas, implementadas y apropiadas en otros contextos sin riesgo de generar mayores problemáticas de las que se esperaba solucionar con las mismas. Sin embargo tratar de descalificar y renunciar a estos saberes, sin más, por efecto de centrar su adopción en la persuasión, podría ser un error. Aunque la persuasión convenza por los efectos del lenguaje, también es cierto, que la misma es resultante del juicio racional o emotivo de quienes la toman en consideración. Y en este caso, aunque un argumento facilísta podría llevar a suponer que sus destinatarios son incautos o pocos cuidadosos a la hora de adoptar procesos de reforma, otra reflexión, podría conducir a considerar mas bien el por qué los argumentos propuestos termina por ser admitidos, y sobre todo, qué termina por hacerse con ellos. Al respecto, es importante admitir, que las doctrinas suelen aludir a problemas o experiencias reales que pueden ser identificables en los contextos de quienes las recepcionan. Además, mencionan soluciones cuyos instrumentos o medios son también reconocibles en ámbitos ajenos donde se produjo la experiencia. Las mismas entonces vienen a servir de vehículo para identificar un conjunto de desafíos, de diferente tipo, como

81 Ídem. Pág.80.

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así mismo de intentos de solución. La cuestión es si a dichos retos y herramientas, efectivamente conectan y llevan a las situaciones deseadas tal como lo proponen las doctrinas. Si no, la administración Pública como disciplina o ciencia debería recoger dichos desafíos para que las doctrines no llenen su vacío de falta de respuesta. Aunque en dichas doctrinas no se cuente con la fundamentación necesaria para comprender si efectivamente los problemas y soluciones presentadas por ellas son tales, bajo efectos de comprobación sistemática que garanticen su efectividad y la generalización de sus soluciones propuestas, la cuestión de fondo, es definir cuál es el alcance explicativo y de transformación de ellas doctrinas. Considerando que las prescripciones dadas por las doctrinas sean adecuadas en relación a los contextos que pretendieron describir y transformar dentro de una experiencia determinada, la cuestión pasa también, por definir a quien las adopta por precisar para qué escala de problemas o de alcance fueron diseñadas. Parecería improcedente que se tratada de reformar un Estado entero, conformado por una malla densa y compleja de organizaciones, procedimientos y relaciones de poder, sobre la base de unas conclusiones extraídas de un estudio de caso, de una empresa o un gobierno local como lo suelen hacer las doctrinas. La cuestión pasa entonces para quien las adopta por definir, hasta dónde la matriz de producción y solución de los problemas de los contextos donde se desea su aplicación son similares a los que dieron origen a ellas. A las críticas hechas a estos saberes con pretensión práctica desde la argumentación administrativa frente a la administración pública, se puede hacer otras desde las reflexiones que se han ocupado de la tecnología. A este respecto, al relacionarse estos saberes con la realidad administrativa menos para explicarla y mas para cambiarla, sobre la base de un conjunto de reglas o prescripciones que generen el transito entre un estado dado a otro deseado, dichos saberes se constituyen en especies de tecnologías blandas que no operan tanto a un nivel material sino mas cognitivo. Como toda tecnología, sin importar de cual se trate, ellas no solo transforman una situación determinada, sino que tras su diseño, inserción, uso y naturalización82 busca redefinir las relaciones o vínculos sociales entre quienes va a ser aplicada. A grandes rasgos, en el diseño, los expertos que las realizan, se esfuerzan por imprimir una intencionalidad al incorporar unos efectos que se desean producir en el contexto al cual van destinadas. Se esfuerzan también porque a quienes se dirigen, no puedan modificar ciertas configuraciones a dichas tecnologías porque les impediría tener los propósitos anhelados. Por su parte, en la inserción y usos de las tecnologías, los receptores o usuarios, según las evaluaciones e intereses de cómo transformaran sus situaciones y relaciones de poder, adoptaran, modificaran o resistirán la mismas. En la naturalización, las tecnologías se insertan y median las relaciones cotidianas de humanos y no humanos, siendo la resultante entre las trayectorias que hayan podido tomar las luchas entre diseñadores y usuarios por definir las funciones y propósitos por cumplir de las tecnologías.

82 AKRICH, Madeleine. Los Objetos Tecnológicos. Mimeo.1998

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Sirva lo anterior para señalar, que en el caso de los saberes administrativos entendidos como saberes tecnológicos, la cuestión es que las mismas no pueden ser pensadas como simples instrumentos que pueden y se dejan desplazar de unos a otros contextos para conseguir unos propósitos determinados. Al respecto, las mismas por ser diseñadas bajo unos contextos y propósitos específicos traen inscrita unas finalidades inmanentes que las hacen proclives o desfavorables para conseguir determinados propósitos. Cuestiones que de ser ignoradas, harán sentirse bajo la forma de efectos “latentes”, indirectos, indeseados o desviados83 que llevan a que se obtengan propósitos distintos de los que proponen sus diseñadores o sus implementadores en nuevos contextos. Como en su diseño estaban destinadas a un tipo de usuarios en particular, habría que definir qué tipos de usuarios y que tipos de lucha le esperan enfrentar en los nuevos contextos donde se les desea aplicar, y si bajo tales cambios, las mismas arrojaran las soluciones prometidas. Además, hay que pensar qué tipos de transformaciones generaran en los vínculos y las relaciones sociales, y que cambios en las relaciones de poder generaran. Así, a los saberes administrativos que buscan la eficacia, y actúan a manera de tecnologías administrativas, habría que cuestionarles si no se requiere todo un proceso para su diseño, uso e implementación, y no la simple fascinación o la seducción salvífica que pueden proponer.

Ejercicio No. 2. En grupos, hacer un análisis de un saber tecnológico administrativo en boga, y exponerlo analizando sus elementos.

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SSAABBEERR CCIIEENNTTÍÍFFIICCOO YY DDIISSCCIIPPLLIINNAARR.. Otra comprensión de la administración pública, ha sido no tanto la de proyectar el saber administrativo público como un saber aplicado de tipo profesionalizante o tecnológico, sino mas bien de tipo científico. Ha significado esto a lo largo del siglo XX, aún en la actualidad, la búsqueda de una serie de criterios y elementos que permitan afirmarla como un saber científico que posee su propio lugar y especificidad dentro de un universo mayor de las ciencias sociales tales como la economía, la psicología, la sociología, la ciencia política etc. Un problema central, es que si bien la gran mayoría de ciencias lograron establecer y hacer reconocer núcleos básicos de la especificidad de sus objetos, métodos y referentes teóricos en el siglo XIX, igual cosa no sucedió la Administración Pública, teniéndose que la discusión de su especificidad se aplazaría a la primera y segunda mitad del siglo XX. Un conjunto de reclamos, de señalamientos y de discusiones se han hecho al interior de los interesados en la Administración Pública relacionadas con el hecho, de cómo pretender un estatus científico sin contar con claridades respecto al tipo de saber del cual se ocupa, de su objeto de estudio, de sus referentes teóricos, de la científicidad de sus estudios y de los orígenes de la

83 A este respecto interesante preguntarse si la categoría cliente o servicio, trae consigo de por si unas implicaciones respecto al papel del mercado y del Estado

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misma. Una vertiente de la discusión en torno al estatuto científico de la disciplina se daría con ocasión de si la administración pública puede tratarse de una ciencia cuando en realidad es un arte. En este sentido se insistía que el mismo no podía asumírsele como un saber científico, sino más bien como un saber aplicado de carácter profesionalizante, el cual ya se ha especificado en apartados anteriores. En esta perspectiva, como su pretensión era de carácter pragmático y aplicativa, era suficiente que a su construcción y aprendizaje debía confluir los desarrollos de diversas disciplinas sin contar en el fondo con un objeto y métodos específicos que la diferenciara de otras y le permitiera la sistematización y acumulación de conocimientos. Como ya se señalo, en Norteamérica, Wight Waldo en unión a otros teóricos, a mediados del siglo XX, defendió esta postura sobre la base de entender la administración pública como un saber que soportaba la profesionalización de la administración pública. La administración pública en este marco se trataba menos de ser una disciplina científica con su propio objeto de estudio y métodos para ser más bien un campo de convergencia de desarrollos logrados en distintas disciplinas susceptibles. La Administración Publica mas que ser una disciplina que daba lugar a un ámbito donde se hiciera posible el entrelazamiento articulado de instituciones científicas y académicas, se trataba mas bien de un escenario de colección, recopilación y transmisión de conocimientos prácticos que otras disciplinas de manera incidental hicieran sobre orbitas relacionadas con la administración pública. La administración pública menos que ser un ámbito y movimiento del saber diferenciado que hiciera posible prosperar de manera controlada, sistemática y acumulativamente la producción y validación de observaciones, teorías y métodos en torno a la Administración Pública, era mas un espacio para el adiestramiento profesionalizante en donde se posibilitaba aprender y socializar unos saberes parciales. Otra de las vertientes de la discusión en torno al estatuto de la disciplina se desarrollo en torno a que la misma difícilmente podría ser un saber científico si ni siquiera tenía claro cuál era su objeto de estudio y las teorías centrales que la soportaran84. Lo que estaba en juego en relación con el objeto de estudio era contar con un referente de tematización y problematización sobre el cual hacer descansar y hacer converger un esfuerzo sostenido, sistemático y acumulativo de construcción de conocimientos sobre un campo de fenómenos específicos de la realidad social. De igual forma, llegar a contar con un campo de estudios específico que le permitiera diferenciarse de otras disciplinas de las ciencias sociales, por contar con un referente de estudio singular que le permitiera diferenciarse y fijar límites frente a otras tipos de saberes que se ocupan de la realidad social85. La cuestión del objeto, parece traducirse así, en la posibilidad de avanzar en la unidad en torno a una diversidad de intereses, prácticas y miradas de exploración que se interesan en un fenómeno denominado administración

84 SÁNCHEZ, José Juan. La Administración pública como ciencia: su objeto y estudio. Plaza y Janes. México. 2001. 85 CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución Administrativa. Tomo I. 1992.

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pública, como de igual forma, en lograr un reconocimiento científico que le permitiera un lugar propio e intercambio no cuestionante con otras disciplinas. Una de las tensiones que atravesará esta dificultad de darse un objeto de estudio, estará dado por el hecho era que entre quienes se nombraban como estudiosos de la administración pública, asumían objetos de estudio disímiles o en casos a fines pero con connotaciones particulares que terminaban por distanciarlos. Dos grandes campos de discusión parecen organizar la postulación de objetos. La primera, relativa, con un supuesto universalismo de la administración, donde la administración pública al igual que la administración privada no sería más que un variación de un fenómeno más genérico y englobante, que vendría a ser la Administración. El objeto seria estudiar a la administración en todas sus manifestaciones cuyos conocimientos obtenidos serían susceptibles de aplicarse en el campo de la administración pública o privado. La segunda, que plantearía la especificidad de la Administración Pública frente otros tipos de Administración, por asumírsele a aquella como un fenómeno propio del Estado no susceptible de asimilarse con aquellas por sus diferentes fines, lógicas o funciones, pero donde la cuestión de disputa es las características que asumiría es como son sus características una vez asumido dicho tributo estatal. Valga advertir, que las respuestas en torno a dichos campos de discusión donde se perfilan la postulación de objetos de estudio de la administración publica, se tejen históricamente, de tal manera que ciertas concepciones sobre el objeto se expresar a la luz de controversias, obras y encuentros que van surgiendo a lo largo del siglo XX en torno a la Administración Pública. Para dar una impresión inicial, porque en otra sesión se volverá sobre ella, a mediados del siglo XX, para autores como Dwight Waldo, o Herbert Simon, en el contexto Norteaméricano, habría una confluencia en el objeto de estudio de la administración pública y la privada, ya que si bien para el primero, la administración sin importar donde se presentara se ocuparía lograr la eficiencia y la eficacia en las organizaciones, mediante la adecuación de unos medios para lograr unos fines86, para el segundo, se presentaría allí donde la acción social entre personas se orientara a lograr la cooperación entre humanos y cosas para la consecución de unos fines, que llevaría a las diferencias entre el objeto de estudio de la Administración Pública y la Privada, a ser de grado y no de naturaleza. Mas contemporáneamente, desde a la década de los 60, enfoques señalaran que en organizaciones privadas o públicas se presentan características y funciones comunes, que llevan en casos, a señalar que su objeto indistintamente del sector es el del análisis de las organizaciones. Al igual que en el anterior caso, los estudios en uno u otro campo serían desde dicha concepción susceptibles de aplicarse en sus explicaciones y prescripciones a ambos campos. Por su parte, en el segundo de los campos de discusión, donde se plantea la especificidad de la Administración Pública frente otros tipos de Administración, por asumírsele a aquella como un fenómeno propio del Estado, se da sobre

86 WALDO, Dwight. El Estado Administrativo: Conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración pública”.. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration..

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todo con ocasión del contexto Europeo, pero también con ocasión de las reflexiones en torno a la ciencia política en Norteamérica. En este marco, se plantearía que el objeto de estudio de la administración publica seria el órgano del estado coincidente con el ejecutivo. Y esto se puede ver que remonta ya con una tradición en Europa, antecedente al siglo XX, que tiene que ver con la instauración del estado de derecho y la tridivisión de poderes, donde en dicho esquema al ejecutivo se le ve haciendo cumplir las leyes señaladas por el legislativo. En la tradición de las ciencias de la policía y la cameralística desde los siglos XVIII e Inicios del XIX, que se dieron como saberes del Estado, y luego sustituidas por el Derecho Público, sobre los cuales volveremos después, ya se daba esta asociación entre administración pública y ejecutivo y se oía decir que la naturaleza de la administración es obrar y ejecutar las leyes. En el caso de la ciencia política y las propias de la Administración Pública, ya más contemporáneas en su discusión, a mediados de siglo XX, se dirá que la administración pública entendida como estructuras y organizaciones mediante la cual se cumplen las tareas y fines del estado, corresponde a ella, estudiarla, siendo esta en su condición de disciplina, un subcampo de ella. Y aunque estas visiones comparten en común que la administración pública tiene que ver con un saber referido al estudio del Estado, el acuerdo se vuelve distancia cuando se trata ya propiamente de caracterizar en qué consiste el ámbito del Estado del cual se debe ocupar el estudio. Para unas perspectivas se trata de la Administración Pública como aquellas estructuras, organizaciones y agentes del poder ejecutivo que se reducen a ejecutar las leyes o dictámenes de los órganos políticos o de gobierno, asimilándose así su estudio, prácticas y procedimientos de supuesto carácter neutral que reajustan a hacer las veces de medios técnicos para lograr fines políticos por otros. Esta mirada coloca el objeto de la Administración Pública como un campo neutral de supuesta naturaleza “técnica” donde se trata solamente los medios y que en la práctica no se juega el poder político otras miradas se distancian. En contraste a la mirada atrás anotada, cabe la consideración de otra perspectiva que señala, que la administración pública no se asimila solamente con el poder ejecutivo, sino que comprende, todas aquellas funciones y actividades que transversales a las distintas ramas del poder publico, buscan contribuir al cumplimiento y realización de las tareas y fines del Estado. Además, llegan a señalar que la administración pública lejos de ser neutral y reducido al ejecutivo, es un fenómeno político de poder amplio y complejo, relacionado con el aparato de estado desplegado a lo largo y ancho de la sociedad, mediante el cual como institución cumple unas funciones globales de dominación dentro del conjunto de la sociedad, asume unas formas macroorganizacionaales e interorganizacionales complejas/conflictivas y configura un campo de fuerzas y estrategias entre actores y segmentos administrativos a su interior y con el conjunto de la sociedad.87 La falta de acuerdo sobre el objeto de estudio, por una parte entre quienes la consideran como un fenómeno de naturaleza genérica a cualquier campo u organización, o quienes la consideran como un fenómeno específico del 87CHEVALLIER, Jacques; LOSCHACK, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución Administrativa. Tomo I. 1992.

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Estado, pero en este ultimo caso a su turno, de una naturaleza neutral o eminentemente política, contribuyeron a lo que en la década de los 60 se llamó la “crisis de identidad” en torno a la disciplina. Paradójicamente en encuentros y controversias, se oscilaba entre posturas que denunciaban la imposibilidad del proyecto de pretenderla como una disciplina debiéndose mas bien a reducir a una colección de enfoques provenientes de diversas disciplinas, a otras donde, se denunciaba la falta de cientificidad de la misma sobre la base de que las investigaciones carecían de unidad disciplinar y de rigor científicos. A esto se sumaban discusiones en torno a que tipos de saberes reenseñaban en los centros de formación y la pretensión explicativa o aplicativa de las mismas, al igual que, cuáles eran las teorías centrales o duras sobre el o los objetos de estudio que fundamentaran un conocimiento universal con pretensiones científicas. La discusión en relación con cuál es el objeto de estudio de la administración es un elemento que ha sido y es objeto de controversias, y que sin duda, lleva a interrogarse acerca de cuales el punto de arranque para proyectar una disciplina y desde la cual aunar esfuerzos y diferenciarse de otras disciplinas. La discusión no es de poca monta pues en cada una de dichas concepciones se juega nada más y nada menos que la selección de los fenómenos y problemas de los cuales puede y se debe ocupar el estudio de la administración publica; la escala, magnitud y amplitud de las observaciones y estudios que deben realizarse para aproximarse a su comprensión; la envergadura y complejidad de las teorías o concepciones que deben desplegarse para lograr explicaciones sobre los hechos o fenómenos estudiados; las imputaciones de causalidad y de efectos de factores y niveles de la producción de la realidad social. En ese sentido, por ejemplo, partir de la administración pública como un fenómeno genérico participe de la administración en general, bastante cercano a la administración de empresas, puede llevar a que para explicar los cambios realizados o a realizar en el ámbito público, utilicen metodológicamente estudios de caso localizados, descripciones in situ carentes de soportes teóricos que contengan imputaciones de causalidad, procedimientos de observación y recolección de datos que se queden en las acciones exitosas de determinados agentes de la administración. Diferente, si a esto se recoloca en una perspectiva política amplia, que para explicar fenómenos localizados de la Administración Pública, deberá proceder a dar cuenta de las relaciones del sector en relación con el conjunto de la sociedad o el estado, de las lógicas globales e institucionales que la rigen y los efectos que esto supone sobre las acciones y opciones de de agentes situados localizadamente, de los efectos de dominación, desarrollo o legitimación que suponen sus acciones etc; cuestiones todas que requieren métodos, teorías y observaciones de mayor escala y complejidad, y de distinta imputación acerca de qué explica porque la realidad social se comporta de determinada manera.

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Egcieesappctarcdymdp guutaeeae

Ejercicio No.2. Individualmente, consultar y hacer la reseña de un texto en Administración Pública que a su entender tenga los visos de ciencia o disciplina (Jacques Chevallier, Renate Mayntz, Michell Crozier, Michell Barzelay, etc), y señalar por qué, ejemplificando con fragmentos del mismo dicha pretensión

•• EEVVAALLUUAACCIIOONN

Actividad a

Realizar

Criterios de Evaluación

Metodología

jercicio 1. En rupos, ompilar

nformación y valuarla para stablecer si el aber dministrativo ublico es una rofesión, una iencia, una ecnología o un rte. En una elatoría onsignar la iscusión, luego en esa redonda iscutir los untos de vista.

Calidad de la relatoría realizada Participación en la mesa redonda Valor: 20% de la Nota de esta Unidad

Relatoría. Una relatoría es una memoria escrita que recoge las posiciones y argumentaciones de los participantes en una sesión y actividad. Esta debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesión y asistentes 2. Agenda enumerada de problemas o asuntos tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones relevantes presentadas en la discusión alrededor de los mismos 4. Conclusiones generales 5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.

Ejercicio 2. En rupos, hacer n análisis de n saber ecnológico dministrativo n boga, y xponerlo nalizando sus lementos.

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento de análisis elaborado Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Ejercicio de Análisis. Consiste en la caracterización de determinado fenómeno u objeto de estudio, a partir de la recolección sistemática y periódica de datos, informaciones, entrevistas, encuestas, informes etc. La consistencia del análisis está: 1. Recolección de un numero significativo y suficiente de información que muestre diversas visiones o niveles de análisis sobre el problema o asunto estudiado 2. Definición de variables de análisis a partir de las cuales se ordenara y descifrará la información recolectada

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3. Elaboración de matrices de análisis donde se clasificara y ordenara la información acorde a las variables señaladas, 4. Elaboración de una caracterización donde se consigna el análisis global realizado. Importante que el mismo lleve el tema, problema o asunto central que encontraron en el análisis. Las principales hipótesis, la metodología y fuentes en que se basó el análisis, las argumentaciones que sustentas las tesis, los ejemplos, cuadros o noticias -pie de páginas- en que se soportan los análisis. Conclusiones

Ejercicio 3. Individualmente, consultar y hacer la reseña de un texto en Administración Pública que a su entender tenga los visos de ciencia o disciplina (Jacques Chevallier, Renayte Mayntz, Michell Crozier, Michell Barzelay, etc), y señalar por qué, ejemplificando con fragmentos del mismo dicha pretensión

Cantidad y calidad de la información recolectada. Documento del caso elaborado. Material elaborado para la presentación. Manejo del tema y fluidez en la exposición. Valor: 20 % de la Nota de esta Unidad

Reseña. Este tipo de documento refiere a la presentación sintética de un libro o texto elaborado por un autor, siendo fiel a los planteamientos centrales que el presenta. No se trata de un resumen, sino de destacar los problemas, ideas o tesis transversales al texto, señalando los elementos principales asumidos por el autor para dar cuenta de ellos. Realizado ello se da una valoración global o una crítica puntual respecto al mismo. La reseña suele contener las siguientes partes: 1. Encabezado, donde se coloca el titulo, autor, paginas, editorial y fecha de publicación del texto reseñado 2. Una breve presentación del autor señalando sus realizaciones y inclinaciones intelectuales, ideológicas o políticas 3. Problema o idea transversal, donde se señala la cuestión o cuestiones centrales que organizan el texto, las tesis mediante las cuelas se trata de desarrollar ellos y la metodología que asume el autor para abordarlas 4. Un desarrollo global de cada una de las tesis, especificando su principales argumentos 5. Una postura propia y crítica frente al texto.

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Ejercicio 4. Parcial y autoevaluación. Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

A criterio del tutor o del grupo

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PPEENNSSAADDOORREESS IINNIICCIIAALLEESS EEUURROOPPEEOOSS YY CCOOLLOOMMBBIIAANNOOSS DDEELL SSAABBEERR AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO PPÚÚBBLLIICCOO..

Introducción En países europeos como Alemania, Francia y España de carácter históricamente centralista, el estudio de la administración pública y la consolidación de una ciencia administrativa, surgió como una necesidad toda vez que se requería de un auténtico mecanismo que hiciera realidad la cohesión y consolidación del Estado-Nación europeo. Este objetivo solo podría ser logrado por medio de la ejecución de las leyes, el ejercicio de la autoridad estatal y el cumplimiento de la voluntad del cuerpo político. En otras palabras: la conservación y mantenimiento de un determinado orden social que permitiera el auténtico ejercicio del Poder Político típicamente centralista de los siglos XVI, XVII Y XVIII. Dicha finalidad será cumplida por parte de la Administración Pública. Aunque las condiciones históricas y políticas son distintas en los países latinoamericanos, específicamente en Colombia, donde el sistema de colonización y dominación por parte de las potencias europeas le plantearon unos retos específicos a las autoridades políticas de estos países, el objetivo puede ser definido en los mismos términos. La Administración Pública en este subcontinente, funcionaría como un apéndice de la política y del ejercicio de la política, cuya finalidad estaría diseñada en términos de lograr la reproducción del poder político aún todavía no extensivo a todas las zonas de cada uno de los países y, por esta misma vía, el ejercicio de la dominación política y de la coerción directa e indirecta para el mantenimiento de un orden social previamente establecido y diseñado por las elites políticas y económicas del subcontinente. En este sentido, en el presente capítulo se expondrán y analizarán los desarrollos administrativos de los países trasatlánticos del continente europeo cuyo inicio se sitúa en la ciencia cameralística Alemana y culmina con la obra de Max Weber, con el planteamiento de su tipo-ideal de dominación burocrática. De la misma forma, se expondrán los argumentos de autores colombianos como Florentino González y Cerbeleón Pinzón, quienes retoman lo planteado por autores europeos, especialmente, en lo que concierne a Bonnin. JUSTIFICACIÓN La temática planteada en el presente capítulo es de gran importancia, toda vez que permite comprender la evolución histórica en materia de ciencia administrativa de los países europeos la cual sirvió de modelo para plantear diseños administrativos que serían aplicados en los países latinoamericanos, donde se retoma primordialmente del modelo administrativo francés. Este capítulo abordará elementos interesantes que permitirán la comprensión de la

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realidad administrativa de los países latinoamericanos, que se caracterizan porque en tanto en su ciencia administrativa como en su estructura administrativa se retoman primordialmente elementos europeos. Palabras clave

Administración Ciencia AdministrativaGobierno Burocracia

•• PPEENNSSAAMMIIEENNTTOO AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO PPÚÚBBLLIICCOO EENN SSUUSS OORRÍÍGGEENNEESS.. SSIIGGLLOOSS XXVVIIII AALL XXIIXX.. LLAASS CCIIEENNCCIIAASS DDEE LLAA AADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN..

Ejercicio No.1 Se realizará este ejercicio con base a lo desarrollado en el conjunto de la unidad. Se trata de hacer un cuadro comparativo entre las diferentes perspectivas y autores que aquí se presentan, tomando como elementos lo señalado en el módulo y lo consultado por iniciativa propia. El mismo debe responder: 1. Qué se entiende por Administración Publica en cada uno de ellos 2. Qué elementos la integran. 3. De cuáles problemas o asuntos debe ocuparse 4. En la realidad administrativa del país en qué asuntos se ve encarnada dicha perspectiva 5 Cuales son las semejanzas y diferencias entra las diferentes perspectivas abordadas.

Antes de proceder a señalar los elementos brindados por uno de los autores que se ocupa de la Ciencia de la Administración, Juan José Bonnin, es importante ubicar elementos que sitúen el marco de su pensamiento. Este se sitúa en el marco de la instauración del Estado de Absolutista y su transito al estado de Derecho en Europa, entre los siglos XVII, XVIII e inicios del XIX. En ellas, surgen las ciencias de la policía y camerales como saberes que pretenden desarrollar el poder de estado, frente a poderes dominantes por aquel momento como las de la iglesia, los imperios, los señores feudales y las ciudades corporativas burguesas, entre otros. Poder naciente el del estado, toda vez que el orden social se empieza a explicar con lógicas que ya no están afincadas en ordenes teológicos de una sociedad ordenada por un supuesto poder divino, sino por efecto del poder constituyente de los hombres. Las ciencias de la policía y camerales, vienen así a insertarse, en lo que se ha llamado la razón de Estado, entendida esta como la matriz de poder político a partir del cual se trata de explicar la constitución y finalidad de la sociedad. En términos generales, la razón de Estado, plantea que el hombre debe vivir en un tiempo dependiente del accionar político, que la población debe someterse a

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una obediencia al estado y que este es el poseedor y establecedor de las verdades por las cuales debe guiarse la población. En ese sentido, las ciencias de la policía se entendían como el conjunto de mecanismos a través de los cuales se aumentaba las fuerzas del Estado pero sobre la base de mantener el orden prevaleciente88. El Estado como un poder tal de intervención calculada y racional sobre los individuos, definirá la Policía como “el conjunto de las técnicas capaces de asegurar que el hecho de vivir, hacer un poco más que vivir, coexistir, comunicarse, sea concretamente convertible en fuerzas del Estado”. En dicho marco se ocupará de velar por la adecuada la coexistencia y comunión entre los hombres para llevar a la felicidad de los individuos pero en el marco del robustecimiento de las fuerzas del Estado. Para lo anterior genera distintos ejes desde los cuales se ocupa de la sociedad, resultan ser: la cantidad de hombres en relación con la disponibilidad de recursos y la ocupación del territorio (relacionadas con el fenómeno mercantil y el proceso de urbanización); las necesidades de la vida; la actividad y la circulación (articuladas con las prácticas reglamentarias y disciplinarias). Ello llevara que se desarrolle la administración en sus diferentes ramas sectoriales y saberes, orientadas a promover el trabajo, la salud, el adecuado suministro de alimentos, la educación etc. En este contexto, veamos las reflexiones señaladas por Juan Bonnin. “La armonía existe en la sociedad como en el universo, porque todo es una correlación forzada en el orden social, como en el físico”89. Así inicia Bonnin su obra cumbre, “Principios de Administración pública”, destacando el hecho de que el hombre es un ser social por naturaleza, siendo, naturalmente, un ser orientado a la vida en sociedad. Esta tendencia inherente del ser humano a la “sociabilidad natural” permite dilucidar las relaciones sociales que ligan a unos seres humanos con otros y que, precisamente, hagan que esa sociabilidad natural sea una realidad. Por esta razón deben establecerse mecanismos que garanticen la conservación de dichas relaciones sociales: uno de estos mecanismos es la denominada Ciencia Administrativa. Al mismo tiempo, surge la duda acerca de los medios de los que se vale la dicha ciencia para actuar, directa e inmediatamente, sobre los miembros de la sociedad, es decir, surge la pregunta por la Administración como arte. En este sentido, la formulación del problema gira en torno al siguiente cuestionamiento: ¿La Administración Pública es, o debería ser considerada como Ciencia Administrativa, caso en el cual se estaría hablando de los principios de Administración, o más bien, debería ser considerada como un arte, es decir, en términos de Bonnin, la aplicación de estos principios a la ejecución de las leyes? Aquel afirmará que la Administración Pública es ciencia

88 FOUCAULT, Michell. Seguridad, territorio y población. Clase del 29 de marzo de 1978. clase del 25 de abril de 1978. 89 BONNIN, Carlos Juan. “Ciencia administrativa o principios de administración pública”. Pág. 317. Panamá, año de 1888. Bonnin afirma que la primera sociedad es la sociedad familiar, relación existente entre los padres o entre los cónyuges. Posteriormente, se encuentra la sociedad del pueblo, constituido por una urdimbre de las relaciones anteriores y regida por un magistrado. Por último, se encuentra la nación o Estado, contenedora de una gran cantidad de población y regida por un jefe principal a cuya autoridad se someten los asociedados, “despojándose de una parte de sus derechos para conservar los demás”. Ibíd. Pág. 317.

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en tanto se refiere a la teoría de los principios productores de lo específicamente administrativo. Sin embargo, este corpus teórico necesita una práctica, un objeto de aplicación que viabilice la ejecución de las leyes, caso en el cual se estaría hablando de la Administración como un arte. Entonces, la manera en que se posibilita la combinación de la Administración como teoría y como práctica surge a partir de la articulación entre dos elementos inherentes a la concepción de la Administración propiamente dicha y, por consiguiente, siempre presentes en la delimitación conceptual de su objeto de estudio y aplicación. Estos dos elementos son: primero, las relaciones sociales y políticas que surgen entre los miembros de la sociedad y entre los administrados y el Estado y, segundo, la constante insistencia en el interés público como garante de la prevalencia del orden social y mecanismo regulador de las relaciones sociales inherentes a dicho orden. La Administración surge, entonces, como un mecanismo que permite conservar el orden producto de las instituciones regularizadas a través de una serie de reglas que garantizan que los asociados renuncien a la preeminencia de ciertos derechos, para proteger los derechos de los demás. Como ciencia es aquella que establece las relaciones existentes entre los administrados y la sociedad, así como los mecanismos a través de los cuales se puede conservar y preservar dichas relaciones por medio de la acción de la autoridad estatal sobre las personas y las propiedades en todo lo que se refiere al orden social90. Lo anterior siempre debe velar por la armonización del interés público con el interés privado. Por esta vía, la Administración Pública se torna en mecanismo indispensable para lograr la unidad y cohesión de la sociedad vista en todas sus dimensiones, pues es sólo por medio del aparato administrativo que se logra el mantenimiento del orden y la ejecución de las leyes y reglamentos.

“En efecto, no podría concebirse Estado sin convenciones sociales, y por consiguiente, sin agentes subordinados al jefe que hiciesen ejecutar en su nombre y bajo su vigilancia esas mismas convenciones; porque no podría concebirse tampoco la gestión de negocios públicos sin funcionarios instituidos para administrar en cada localidad, y encargados de desechar así las relaciones de cada uno con la sociedad”. 91 .

Esta definición de la Administración como ciencia conlleva a identificar una serie de principios generales92 que es preciso saber antes de entrar a examinar la naturaleza y objeto de la Administración pública: El hombre es social; El estado social es natural y necesario; La familia y la propiedad no pueden existir sin la sociedad; las necesidades y relaciones entre hombres son causa de la sociedad; El interés público es la unión de intereses privados para el bienestar común; El objetivo de la sociedad es la conservación de la vida humana; El Estado es la reunión de hombres en asociación política y regidos bajo un mismo gobierno; El gobierno es la administración suprema; La justicia es una consecuencia del gobierno.

90 Ibíd. Pág. 317. 91 Pág. 318. 92 Ibíd. Pág. 318. Es preciso no confundir estos principios con los principios de la ciencia administrativa. Los que acá se mencionan, son previos al estudio de la ciencia administrativa, cuyos principios se tratarán posteriormente.

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La caracterización de la Administración como el elemento que sirve de ligazón a todos los componentes del Estado y cuyo carácter propio es obrar para garantizar la ejecución de las leyes, permite diferenciarla de otros elementos constitutivos de la sociedad, como la justicia y el Gobierno. Por otro lado, la justicia impide que la ligazón establecida por la Administración se rompa, estableciendo la obligatoriedad del respeto que se debe a las leyes de la sociedad. Su principal función la ejerce sobre la solución de conflictos que surgen entre dos o más individuos privados. En tanto que la administración ejecuta las leyes que ejercen su acción sobre las personas consideradas como miembros del Estado. La justicia actúa en lo particular, la administración actúa en el campo de lo público.93 Por otro lado, la relación Administración/Gobierno conlleva a definir el carácter práctico de la primera. Como arte, se refiere a la aplicación y puesta en práctica de la teoría para lograr la ejecución de las leyes; no obstante ello puede generar confusiones entre lo que se entiende como Gobierno y su correlato de Administración, aunque no sean ni signifiquen lo mismo. Por un lado, el Gobierno es definido como el alma del cuerpo político cuyo objetivo principal es la administración general del Estado, “… la autoridad creada para dar movimiento al cuerpo político, y una dirección común a todos los individuos para la ejecución de las leyes…”94. Mientras que el gobierno da el impulso necesario para que se haga realidad la voluntad del cuerpo político, la administración recibe dicho impulso para luego comunicarlo a los asociados; el gobierno es la autoridad que comunica a la administración su función de ejecutar las leyes dictaminadas por el legislativo. La consideración de la Administración pública, ya no como ciencia, sino como arte le imprime un carácter particular. La administración, como arte, como ejercicio, es la encargada de ligar todos los componentes del Estado, para convertirlo en un cuerpo político coherente y con unidad social, poniéndolo en directo relación con la acción de Gobierno. La administración se encarga de obrar directamente sobre el conjunto de asociados, ejecutando las decisiones tomadas en la esfera gubernamental y, precisamente, por su naturaleza de autoridad común cuyo ejercicio radica en la puesta en práctica de las leyes, no es “… la autoridad superior ordenante; y cuando recibe el impulso del gobierno la comunica a los administrados, y de este modo es que él ejerce su influencia en todo el Estado”95. Es cuando se considera la Administración como arte, como práctica, como aplicación, que se empieza a hablar de sus distintas modalidades y sus diversos componentes: ministro, división territorial, marcha gradual; de la acción de la Administración sobre las personas y las propiedades; de los concejos; de las relaciones públicas administrativas; de la policía administrativa, entre otros. 93 “Administrar es la regla general; juzgar es la regla particular”. De la misma forma, mientras que la justicia se encarga de castigar los delitos cometidos por particulares, la administración es la encargada de obrar para que no los cometan, teniendo en cuenta que su objetivo principal es la conservación del orden social concebido en el marco del Estado como cuerpo político. 94 Ibíd. Pág. 319. El gobierno es aquel que se encarga de dar vida al aparato estatal. 95 Ibíd. Pág. 320.

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Después de hablar de estos diversos aspectos prácticos de la administración, Bonnin recapitulará, estableciendo la dirección directa entre los elementos del interés público y la Administración Pública. Las relaciones sociales entre los hombres, elemento fundamental que garantiza la perpetuidad del cuerpo político, son garantizadas por la prevalencia del interés público. Precisamente, la administración pública, siendo su naturaleza la ejecución de las leyes, es la encargada de cimentar la concepción del interés público en una sociedad determinada96. Resaltando este carácter conservador y preservador de la Administración Pública, se llega, finalmente, a la formulación de sus principios97: La administración nace con la asociación o comunidad. El principio fundamental de la administración es la conservación de dicha asociación; La administración es el gobierno de la comunidad; Su carácter corresponde a la acción social y su atribución es la ejecución de las leyes de interés general. La discusión entre la Administración como ciencia y como arte, resulta interesante en el sentido de permitir la conciliación entre las dos posiciones y lograr un punto de común acuerdo que permita definir conceptualmente a la Administración propiamente dicha. No obstante, Bonnin aún no define específicamente lo que entiende por Administración en su carácter amplio, general y universal. Tal vez, la posición del autor más cercana a una definición imparcial se denota como sigue: “es una potencia que ordena, corrige y mejora cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas”.

• PPEENNSSAAMMIIEENNTTOO AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO CCOOLLOOMMBBIIAANNOO.. SSIIGGLLOO XXIIXX. Aunque se considera que las bases del saber administrativo publico se dieron en Europa con ocasión de las ciencias de la policía y camerales98, y que en Colombia solo se empezó a hablar de administración publica en la segunda mitad del siglo XX, con ocasión de la incorporación de los desarrollos de la administración privada relacionados con los enfoques de la administración científica de Taylor o Fayol, la verdad, es que en Colombia se contó con tratadistas que en el siglo XIX, alimentados con los desarrollos dados en Europa relacionados con instaurar una Ciencia Administrativa, se propusieron reflexionar la administración pública en el contexto nacional. Quizás, el mas conocido de ellos, es Florentino González con su obra “Elementos de Ciencia Administrativa”, la cual reviste gran relevancia para el estudio de la Administración Pública ya que fue la obra que hizo posible el ingreso de dicha ciencia al continente de acuerdo a Omar Guerrero, tratadista internacionalmente reconocido en el campo de la administración publica99.

96 El interés público, como se mencionaba más arriba, es considerado por Bonnin como la mera suma de intereses individuales. Sin embargo es en él donde existe el elemento de la asociación, que a su vez, se constituye en la razón de ser de la administración pública. Ibíd. Pág. 380. 97 Ibíd. Pág. 385. 98 Estas últimas destinadas a dar consejos al príncipe y monarca y apoyar los nacientes sectores de la diplomacia exterior, la hacienda y la defensa. Para ampliar esto ver GUERRERO, Omar. Las Ciencias de la Administración en el Estado Absolutista. Pág.105-125. 99 Al respecto, véase el estudio introductorio a la obra de Florentino González, realizado por Omar Guerrero. GONZÁLEZ, Florentino. “Elementos de Ciencia Administrativa”, pág. 77. ESAP 1994. Santa fe

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Es autor obligado en cuanto que sus principios de ciencia administrativa han sido considerados como criterios fundantes de la Administración Pública Colombiana Contemporánea, hecho que es corroborado cuando se observa su constante insistencia en la necesidad de dividir la Administración en nacional y municipal, siendo esta última, el nicho fundamental de todo el sistema organizativo colombiano y completamente independiente de la Administración central La obra de Florentino González da luces acerca del modelo de Administración Pública colombiana que nuestros pensadores tenían en los nacientes tiempos de la República Colombiana. Podría argumentarse que el modelo de administración municipal retoma alguno de los postulados de este autor clásico, así como también el proceso de descentralización aún no consolidado. Florentino Gonzáles, en el contexto de una incipiente república latinoamericana, donde ya se estaban avivando las luchas entre federalismo vs. Centralismo, designado por los historiadores “La Patria Boba”, y en el marco de la discusión entre el proyecto Bolivarianista y Santanderista, abogará por la necesidad de encontrar unos principios de Administración Pública que garanticen la evolución de Colombia hacia una sociedad moderna, permitiendo, a su vez, la felicidad de sus habitantes y la atención del interés general100. En su entender, el “bien común”, solo puede ser posible en el marco de un buen sistema administrativo público, cuyos principios rectores están dados por la Ciencia de la Administración Pública. Florentino González, quien se caracteriza por su tinte santanderista, abogará por la institución del federalismo en Colombia como la mejor forma de organización administrativa que pudiera instaurarse en el país, fundándose en el modelo administrativo estadounidense y teniendo la plena convicción de que en Colombia era posible un gobierno similar al inglés101. La administración municipal y los principios de la descentralización serían el fundamento de la República colombiana, puesto que es en las localidades donde logra palparse la realidad del tejido social de la humanidad, así como las relaciones más simples entre seres humanos; en pocas palabras, es allí donde se vislumbra de forma más profunda y evidenciada, la relación administración/administrados. Por este mismo conducto, Florentino planteará que la Administración “debe, por tanto, dividirse en general o nacional, y parcial o municipal”102 y en virtud de esto, planteará los principios de Ciencia Administrativa.

“La administración pública es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter de públicos,

de Bogotá D.C. En este estudio se resalta el papel de Florentino como el padre de la ciencia de la administración en Iberoamérica, a través de su fundador, Charles-Jean Bonnin. 100 En todo el contenido de la obra, constantemente se encontrarán alocuciones a la “felicidad”, el “bienestar general”, “el interés general”. Esto no es gratuito, pues esta obra, como otras tantas, están basadas e la obra de Bonnin quien también hacía referencia a dichos contenidos. 101 Esta afirmación se comprueba en la infranqueable defensa que Florentino González, junto con Azuero, hacían de la introducción de las obras de Jeremías Bentham y su filosofía utilitarista. Ibíd. Pág. 42. No es gratuita su procedencia liberal. 102 Ibíd. Pág. 77.

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ejercida conforme alas reglas que se hayan establecido en una nación para manejarlos”103…. “la Ciencia Administrativa es el conocimiento de los principios, en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter de públicos”104

Lo que se encuentra en común en las dos definiciones es que la Administración Pública, tanto si se la concibe como práctica como si se la entiende como ciencia, tiene su campo de acción en los asuntos de índole público que sean de naturaleza social. Esa es la definición de Florentino respecto a la Administración Pública, y es en su desagregación donde el autor sustenta la instauración de un régimen federal en Colombia. En primer lugar, los llamados intereses y negocios sociales pueden referirse a todo el conjunto de la sociedad o, también, a una parte o sección de ella. Como el fin de la autoridad es ejercer su acción sobre dichos intereses, entonces debe organizarse en virtud de los mismos. En el caso de los intereses y negocios públicos a nivel nacional, estos serán atendidos por una sola autoridad en todo el país, mientras que los asuntos locales (o municipales) serán objeto de acción de las autoridades municipales bien distintas de los de carácter nacional105.

…”la acción de la autoridad sobre los intereses o negocios públicos, o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad, y las leyes administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones”.

Es así como surge la necesidad de concebir la administración en dos campos distintos: el nacional y el municipal dándole a esta última un carácter preponderante. Básicamente la autoridad ejecutiva nacional es la encargada de inspeccionar y vigilar todo el despliegue administrativo en las diversas secciones –que, para este caso, corresponden a los municipios-, siendo esta la única función que puede atribuírsele al nivel nacional106. Por lo demás, debe velar porque los intereses y derechos del cuerpo político se mantengan incólumes, y que tampoco sean afectados los de los municipios. Por su parte, la administración municipal se sitúa como la que atiende los intereses y negocios públicos de forma más eficaz y diligente, toda vez que la diversidad de intereses que pueden darse en un solo país, no pueden ser atendidos uniformemente por la administración nacional. Florentino se sustenta en que los mismos factores naturales (diferencia en la posición geográfica, el clima, los recursos, etc.) facultan a cada sección para tener su propia autoridad

103 Ibíd. Pág. 75. 104 Ibíd., contenido en la Introducción a la obra. 105 De esta forma, la autoridad debe organizarse en virtud de estos intereses…”la acción de la autoridad sobre los intereses o negocios públicos, o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad, y las leyes administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones”. 106 Véase Pág. 77.

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administrativa. Además, es sólo a través de ella, que se puede dar cabida a la práctica democrática y a los sentimientos de patriotismo.

“He aquí un federalismo, que podrá ser alarmante para los que se asustan con las palabras, que conciben un insano horror por todo aquello que se opone a los hábitos que engendró la pereza, y preocupaciones nacidas de no haberse tomado el trabajo de examinar la a naturaleza de las cosas. He aquí este federalismo, que dejando expedita la acción de las autoridades generales en lo que entienden y pueden hacer bien, no priva a las localidades de que se ocupen de lo qué solo ellas pueden manejar con acierto” 107.

Como un segundo punto, Florentino hace referencia a los medios activos y pasivos que permiten el buen ejercicio de la Administración Pública. El medio pasivo más expedito, es la buena división y subdivisión del territorio, así como de la población que habita en él. Para realizarla exitosamente, se debe tener en cuenta que las secciones en que se divida la extensión territorial, deben ser proporcionales a la inspección y vigilancia de que deben ser objeto por parte de la autoridad nacional pero también deben facilitar la acción del cuerpo administrativo que en cada una se radique. Solo siguiendo estos criterios de división territorial, se garantiza que los intereses de unos y otros sean compatibles entre sí y permitan la cohesión del cuerpo nacional, a la vez que se garantiza la atención de esos diversos intereses sin necesidad de sacrificarlos108. Por otra parte, los medios activos son principalmente, los agentes de la Administración Pública, y ellos son los medios activos porque “son los que imprimen el movimiento sobre las masas sociales y los que tocan activamente con sus intereses”109. La organización del cuerpo administrativo debe ser tal que el Jefe nacional tenga en cada sección un agente que vele por la ejecución de las órdenes que se le impartan, estableciéndose un sistema de jerarquía y subordinación entre ellos. El sistema de ingreso de los funcionarios a la Administración Pública municipal no es menos importante que los asuntos anteriores. Florentino aduce que el pueblo debe intervenir en la elección de sus funcionarios, postulando una serie de candidatos cuya elección final será función del Jefe de la Administración nacional. Así, se evita que el pueblo se descontente de aquellos que lo administran y también se garantiza que haya coordinación entre el nivel nacional y el municipal, permitiendo la intervención del jefe nacional en el nombramiento de sus subordinados. Son varios entonces los elementos que en torno a la administración pública analiza Florentino González, y que sin duda anticipa no pocos de los lugares que en la actualidad aún se están estructurando en el contexto colombiano, sin embargo no es el único, pues también se cuenta con otra obra de mediados del

107 Después de estas acotaciones, se puede leer en Florentino su tendencia hacia el federalismo: Pág. 79. 108 Ibíd. Pág. 91. 109 Ibíd. Pág. 94.

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siglo XIX de autoría de Cerbeleón Pinzón110. Esta, titulada, Principios sobre Administración Publica, plantea la cuestión de delimitar qué es lo que se entiende conceptualmente por la Administración Pública identificando cuáles son los elementos constitutivos que la configuran como práctica pero también, como ciencia. Así las cosas, el autor planteará que “Administrar un Estado es, pues, mantener la observancia de su constitución i ejecutar sus leyes; i la administración pública es la acción dirigida á este fin”111. Argumentando lo anterior, en primer lugar identificará los elementos constitutivos definitorios de la Administración Pública; posteriormente establecerá la relación entre ésta y la ejecución de las leyes y, por último, hará referencia a la Administración entendida como ciencia. En primer lugar, la Administración Pública consiste en un orden de hechos que constituye lo que se denomina como régimen social del cual no puede apartarse la Administración Pública112. Al respecto, existen tres clases de hechos que hacen referencia a: la organización política del país; la formulación de leyes y, por último, el cumplimiento de la constitución y las leyes. El campo de acción de la Administración Pública está determinado por la observancia de la constitución y el cumplimiento de las leyes. Pero, más específicamente, se refiere a las modalidades que orientan la ejecución de las leyes y el cumplimiento del entramado constitucional. Cerbeleón es reiterativo en afirmar que la Administración está orientada a garantizar la ejecución de la constitución y las leyes como se puede comprobar en la siguiente afirmación: “…de manera que hablando rigurosamente, las tareas positivas de la Administración vienen á encontrarse siempre en la ejecución de las leyes”113. No obstante, se hace necesario clarificar qué es lo que se entiende por la ejecución de las leyes. Esta recae sobre los individuos que deben cumplirlas ya que es en estos sobre quienes recae la acción administrativa para que obedezcan lo que en ellas se prescribe. Esta es la razón de ser del poder ejecutivo y, más específicamente, de la Administración Pública:

“apremiar y estrechar á los individuos que deben cumplir las leyes, para que las cumplan; ó bien, hacer cumplir las leyes, apremiando con este fin á los individuos que deben hacer lo que ellas mandan”114.

Entiéndase por individuos objeto de la ejecución tanto los particulares como los funcionarios públicos encargados de hacer que lo previsto en la ley se cumpla. Sin embargo, para evitar confusiones, es preciso diferenciar entre la ejecución de las leyes y el cumplimiento de las mismas. De la primera se encargan los funcionarios y de la segunda, los particulares115. Sin embargo, para administrar 110 Cerbeleon Pinzón fue el autor del primer texto de derecho constitucional en Colombia, titulado “Tratado de ciencia constitucional”, en 1839. Fue Secretario del Interior y Relaciones Exteriores en los años 1849, 1854 y 1855. 111 PINZÓN, Cerbeleon. “Principios sobre Administración Pública”. Pág. IV. Imprenta de J.A. Cuallla. Bogotá, 1847. 112 Ibíd. Pág. II. 113 Ibíd. Pág. IV. 114 Íbid. Pág. VIII. 115 La distinción entre los particulares y los funcionarios públicos es fundamental para asumir el rol que cada uno desempeña en el campo de la Administración Pública. Así mismo, la existencia de unos y otros,

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un Estado se requiere del conocimiento de las modalidades válidas que garantizan la ejecución de las leyes. Este conocimiento está contenido en la “ciencia de la administración pública”, deducida “de la práctica o de la meditación”116. La obra de Cerbeleon Pinzón se reviste de total importancia, toda vez que permite dilucidar cuál era el modelo de Administración Pública que se quería y se tenía en los nacientes tiempos de la incipiente república colombiana. Valdría la pena identificar la diferencia (o la similitud) existente entre esta obra y la de autores como Florentino González quienes, por qué no, podrían identificarse como “los clásicos de la Administración Pública colombiana”. Así mismo, sería un ejercicio bastante interesante el indagar acerca de cuál fue el enfoque que prevaleció en miras a modelar la Administración Pública Colombiana y qué elementos se pueden identificar en la misma.

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EELLEEMMEENNTTOOSS DDEE PPEENNSSAAMMIIEENNTTOO AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO AA IINNIICCIIOOSS DDEELL SSIIGGLLOO XXXX.. MMAAXX WWEEBBEERR.. DDOOMMIINNAACCIIÓÓNN YY BBUURROOCCRRAACCIIAA..

El siglo XIX e inicios del siglo XX, fueron siglos de intenso dinamismo en Europa. Se puede señalar que en dicho periodo se instaura como tal los elementos que vendrán a caracterizar las sociedades industriales reguladas por el Estado. La gran empresa, el aparato estatal extendido, las grandes ciudades, serán entre otros, elementos que ya quedarán dibujados en dicho periodo. Sin embrago el mismo, marca el inicio de un quiebre definitivo, de pasar de una sociedad rural a otra urbana, como de igual forma, pasar de una producción agrícola a otra de tipo manufacturera fabril. Es en este contexto sucinta que puede ubicarse la obra de Max Weber, ya que tratará de dar cuenta de los elementos que caracterizan a esta sociedad, y entre ellos hallara un elemento central en su constitución: la burocracia como tipo de dominación social que las caracteriza. Tipo que aunque en su enfoque lo expresa mediante un ideal típico ideal, el mismo no ser á de resorte exclusivo del estado sino también de otro tipo de organizaciones como la empresa capitalista moderna. Haciendo referencia a la dominación burocrática, y tomando solamente uno de los apartes de su obra para caracterizarla117, Weber empieza por caracterizar la dominación como uno de los elementos fundamentales de la acción comunitaria, en la medida en que el simple hecho de que esta se despliegue determina que una “acción comunitaria amorfa” pueda convertirse en una acción comunitaria racional y ordenada. Sin embargo, es necesario que exista una configuración de elementos que permitan la particular transición de una forma a otra. Esas formas específicas, dirá Weber, se agrupan bajo la

sus prácticas, las relaciones que entre ellos se tejen, determinan el funcionamiento y despliegue de las relaciones administrativas. 116 Ibíd. Pág. XII. Al respecto, veáse el aparte especialmente dedicado a la ciencia de la Administración Pública (Pág. XII-XIV). No obstante, Pinzón se queda corto a la hora de delimitar conceptualmente lo que ha de entenderse por ciencia administrativa. En este sentido, podría decirse, es superado por Florentino González. 117 WEBER, Max. Sociología de la Dominación-Dominación Burocrática. Contenido en: Economía y Sociedad iI

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denominación de la legitimidad o validez, entendida esta como la justificación de que se está investido de una cierta autoridad de mando que puede ser ejercida sobre un conjunto determinado de personas. En este sentido, la cuestión a resolver giraría en torno a ¿cuáles son los principios o fundamentos en los que se apoya la legitimidad de la dominación –entendida esta como poder de mando autoritario-, que a su vez, le permite al “señor” exigir obediencia por parte de su cuerpo de funcionarios y por parte de los dominados? Weber planteará que el fundamento de la legitimidad –que genera diferencias específicas entre diversos tipos de estructuras de dominación- está dado por la autojustificación. La autojustificación se refiere a que aquel que está en la mejor posición de obtener ventajas para ejercer dominación, considera como legítima esa posición privilegiada pues “considera su propia situación como resultado de un ‘mérito’ y la ajena como producto de una ‘culpa’. De esta forma, la autojustificación se manifiesta a través de una serie de principios de legitimidad que expresan la autoridad del poder de mando. Weber identifica tres tipos de dominación legítima: dominación legal, dominación tradicional y dominación carismática. Este tema será el que desarrollará Weber en su obra, estableciendo y analizando los aspectos característicos de cada tipo de dominación, así como los elementos y componentes principales de cada uno. En primer lugar, se debe delimitar conceptualmente lo que se entiende por dominación. Por ella, se entiende un auténtico poder de mando autoritario, es decir, una situación en la que la voluntad del dominador (que generalmente es la minoría) influye sobre las actuaciones de los dominados. Estos adoptan la voluntad del dominador de forma tal que pareciera que realmente hubiera sido aceptada por ellos como principio rector de sus acciones y omisiones. Lo anterior, remite a la conformación de la estructura general de la dominación constituida por elementos inherentes a cualquier tipo específico de dominación legítima. En primer lugar, se encuentran los “señores”, aquellos constituidos por una pequeña minoría, estable y unificada, que logran ponerse de acuerdo para mantenerse y preservarse en su posición privilegiada. En tanto que el “aparato” es el conjunto de personas gracias a las cuales el señor logra ejercer su dominación. La conjunción de estos elementos conforma tipos particulares de dominación legítima, dentro de los que Weber menciona la dominación legal, la dominación tradicional y la dominación carismática. Weber se ocupa ampliamente de la dominación legal, cuyo tipo puro corresponde a la dominación burocrática ya que ésta ha logrado preservarse a lo largo del tiempo y es uno de los sostenes de la democracia moderna de masas y del sistema capitalista (aunque ello no significa que sea un elemento sine qua non). En este sentido, el autor se ocupa de sus características; de la situación del funcionario o burócrata y finalmente de sus principios fundamentales. En primer lugar, la burocracia moderna (magistratura o despacho) se rige por un reglamento administrativo en el cual se establecen las tareas y deberes que deben cumplir los funcionarios de la administración burocrática así como los medios coactivos de que hay que valerse para lograr el efectivo ejercicio de la autoridad legítima. De la misma forma, rige el principio de la jerarquía funcional y la tramitación en virtud de la cual las autoridades

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superiores ejercen una estricta vigilancia y autoridad de mando sobre los funcionarios de categoría inferior y a su vez éstos pueden apelar a las instancias superiores para la resolución de problemas que surjan al interior de la organización. El funcionamiento de la burocracia se basa en documentos escritos y en un cuerpo de empleados y escribientes que se encargan de conservarlos; en este caso, el conjunto de empleados y expedientes escritos se denomina ‘negociado’ si se está haciendo referencia al ámbito estatal, en tanto que se distingue como ‘despacho’ si se está hablando del ámbito de la empresa privada. A su vez, el acceso y permanencia del personal administrativo se basa en un concienzudo aprendizaje profesional, tanto en empleos públicos como en los privados. El desempeño de un cargo, además, requiere el máximo rendimiento del funcionario dentro del tiempo previamente determinado en el que ejercerá sus funciones lo que es resultado de un largo desarrollo y una amplia evolución tanto de los empleos públicos como de los privados. Este está determinado por un conjunto fijo, general y completo de reglamentos cuyo conocimiento es expresión de una ciencia en particular (llámese esta jurisprudencia, administración, etc.) que es apropiada por los funcionarios. El asunto de los reglamentos es realmente importante en cuanto se refiere a la especificidad de la burocracia. Este, está determinado y delimitado de tal forma hasta el punto que, aunque les da competencias a los funcionarios para dictaminar ordenanzas, no les da la facultad de establecer normas para casos particulares sino que, por el contrario, deben ceñirse estrictamente al reglamento. En segundo lugar, en lo referente a la situación del funcionario se le da una especial importancia al cargo como una profesión, expresado en un conjunto de conocimientos que requieren de una intensa preparación profesional así como de la realización de pruebas para el acceso al cargo. En este caso, la ocupación del cargo se considera como la aceptación “de un deber específico de fidelidad al cargo” a cambio de que al funcionario se le garantice una remuneración previamente fijada. Respecto al status personal del funcionario, este goza de una estimación social estamental garantizada por instrucciones específicas que se refieren al rango ocupado; así mismo, el status social queda bien establecido si hay una gran demanda de establecer un régimen administrativo especializado y cuando el funcionario proviene de las capas más privilegiadas de la sociedad. De la misma forma, éstos son nombrados por una autoridad superior en donde priman criterios profesionales y de aptitudes técnicas. Comparada con la elección popular, esta forma de vinculación es mucho más efectiva ya que refuerza la dependencia jerárquica, las aptitudes profesionales de los funcionarios y el correcto funcionamiento de la organización burocrática. Por otra parte, en todas las organizaciones burocráticas se hace presente una perpetuidad en el cargo que se expresa en garantías normativas contra la destitución o el traslado arbitrario del funcionario que tiene como finalidad el cumplimiento del deber específico inherente al cargo. En retribución a este se recibe una remuneración salarial así como una pensión de vejez, no determinadas por la cantidad o calidad de trabajo realizado por el funcionario

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sino de acuerdo al rango ocupado en el cargo y a las funciones desempeñadas. Como un tercer punto, y conectado con lo anterior, se analizan los supuestos y fundamentos principales de carácter social y económico que le dan vida a la burocratización. Quizá, el factor que tiene mayor importancia es el desarrollo de la economía monetaria, cuya vigencia está determinada por el estipendio fijo retribuido a los funcionarios. Los ejemplos sobresalientes de organizaciones burocráticas que reflejan este aspecto corresponden, entre otros, al Imperio Nuevo Egipcio, el Principado romano, la Iglesia Católica Romana, la China, la Europa moderna y la gran empresa capitalista moderna. Un segundo aspecto, es el desarrollo cuantitativo de las tareas administrativas, cuyo escenario principal es el gran Estado moderno y los partidos políticos de masas lo cual, advierte el autor, no significa que todo organización estatal haya pasado por una etapa de desarrollo burocrático pues –y Weber brinda una serie de ejemplos al respecto- está comprobado que la subsistencia de las diversas formas de organización y formación estatal no requería a priori la existencia de una estructura burocrática. De la misma forma, es posible identificar las transformaciones cualitativas y el desarrollo interno de las tareas administrativas, sin embargo este aspecto reviste de caracterizaciones y especificidades diversas según el país del cual se esté hablando pues, por ejemplo, en el Estado moderno lo que ha motivado tal dirección es la naturaleza de los requerimientos administrativos motivados por la mayor complejización de los aspectos culturales. Lo anterior, conduce al progreso de la organización burocrática determinada por su superioridad técnica sobre cualquier otro tipo de estructura organizativa. Al respecto, Weber afirma que “la precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración severamente burocrática […] que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar”. La estructura burocrática se caracteriza, además, porque los medios materiales están concentrados en la autoridad jerárquica superior, aspecto que queda demostrado cuando se examina el funcionamiento de las grandes empresas capitalistas privadas, de los ejércitos oficiales burocráticos, del Gobierno moderno y de las instituciones universitarias. De la misma forma, ocurre una nivelación de las diferencias económicas y sociales, fenómeno explicado por la necesidad de que haya una igualdad jurídica que impida que los cargos sean otorgados en función del privilegio o que la tramitación se desempeñe ‘según los casos’, como lo llamaría Weber. En resumidas cuentas, en el trabajo extenso de Weber lo que se trata es de dilucidar y analizar los fundamentos que permiten dar el carácter de “legítima” a un determinado tipo de dominación. Es decir –y como se mencionaba al comienzo- cuáles son los fundamentos de validez en los que descansa un determinado tipo de dominación. A partir de la caracterización y análisis del moderno fenómeno burocrático, el autor extrae una serie de principios inherentes al propio aparato burocrático que permiten desentrañar los

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elementos en que descansa dicha legitimidad. De esta forma, se logra ver que la relación surgida entre dominados-dominadores, así como la aceptación de la situación social, jurídica y política en que cada uno se encuentra es lo que finalmente, le otorga validez a la dominación. La naturaleza de esta relación y la estructura que de ella misma se desprende es lo que le dará una especificidad particular a un modo específico de dominación. Estos elementos brindados por Weber han sido retomados una y otra vez en la actualidad, constituyéndose en uno de los pilares en torno a los cuales se ha edificado la administración pública y su saber. Solo para mostrar , como ella ha ganado terreno, en el caso del contexto propio, y siendo mas especifico, del continente latinoamericano, se cuenta con el texto de Oscar Oszlack, en su texto, Notas Críticas para una teoría de la Burocracia Estatal, el cual brinda una panorámica más amplia del fenómeno burocrático que el brindado por Weber. Señala el autor que para los 90, que no existían trabajos ni estudios teóricos que vincularan de manera integral y compleja la dinámica actual de la burocracia estatal, llevando a interrogar por la motivación que mueve a las diversas teorías organizacionales a centrarse en el análisis de la burocracia estatal. Una respuesta afanada, daría como respuesta a este interrogante, el mejor conocimiento del papel desempeñado por el aparato administrativo en el seno del Estado. El estudio realizado por Oszlack se fundamenta en las siguientes afirmaciones: en primer lugar, que la carencia de estudios analizadores del real papel de la burocracia estatal ha fundamentado creencias falsas y erradas acerca del fenómeno burocrático; en segunda medida, que la mayoría de estos estudios realizados, se han hecho en campos privados; y, como último punto que la carencia de un contexto social e histórico a dichos estudios han servido para que se proclame el fin de la burocracia estatal. En virtud de la ausencia de estudios teóricos y metodológicos que den cuenta de la realidad del fenómeno burocrático-estatal, Oszlack planteará que el diseño y formulación de un corpus teórico de la burocracia estatal debe dar cuenta de los rasgos característicos y específicos que la hacen diferente de otro tipo de aparatos organizacionales; el contexto histórico, social y cultural en que esta debe plantearse; sus experiencias político-administrativas concretas y finalmente, la naturaleza heterogénea de sus elementos constitutivos. Lo anterior significa destacar los aspectos o elementos principales que permitan “distinguir la especificidad sustantiva y contextual de la burocracia estatal”. Para decirlo en términos más reducidos, debe establecerse qué es lo que diferencia a la burocracia de otros componentes sociales y qué es lo que los diferencia unos de otros. Una teoría de la burocracia estatal debería reconocer, además, la naturaleza conflictiva y contradictoria del papel que desempeña en el contexto de las sociedades actuales y no, como se ha venido aseverando en los estudios tradicionales, que la burocracia administrativa siempre trabaja en pro del “bienestar general”.

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El autor dará cuenta de lo anteriormente expuesto, primero, a partir de el recuento de los diversos estudios y aportes teóricos que han añadido elementos conceptuales a la comprensión del fenómenos burocrático-estatal”. Hace referencia a los estudios teóricos organizacionales. Carlos Marx, en contraposición a Hegel, admitirá la naturaleza dialéctica y contradictoria de las relaciones inherentes a la trilogía Burocracia-Estado-Corporaciones, en la medida en que la burocracia asume intereses plenamente corporativos, en tanto que el interés general proclamado por el Estado se convierte en su propio interés particular. Por su parte, Weber consideraba que la burocracia era la máxima forma de organización racional compatible con el sistema económico capitalista y el modo de dominación legal-racional. Ello se constata en los atributos de racionalización y burocratización referidos por el autor. Por la misma época de Weber, encuentra el autor, la gestación en los Estados Unidos la managerial tradition. Aunque esta teoría da cuenta de la importancia del comportamiento humano como unidad de análisis, se preocupa porque los objetivos de las organizaciones sean la racionalidad y la productividad, por lo cual consideran que las soluciones técnicas pueden resolver los conflictos de clase inherentes a las organizaciones. Posteriormente, se inicia el estudio de lo que más adelante se llamaría la “escuela de las relaciones humanas”, cuyo principal exponente fue Elton Mayo. Con el la teoría, se dirige a trasladar la investigación desde el punto de vista del “sistema cerrado” al de “sistema abierto” en donde el concepto de organización comienza a definirse en términos humanos. Se produce un nuevo traslado hacia el estudio del proceso de toma de decisiones, donde se reconoce la escasa capacidad de maniobra de las organizaciones para autodeterminarse de forma racional y coherente. Tanto la teoría de las relaciones humanas como la teoría decisional, se enfocan en tres elementos comunes: producto, insumos y procesos de conversión. Los estudios administrativo-organizacionales se van desarrollando, hasta llegar al Comparative Administration Group (CAG) que, aunque logran tener un adelanto relevante respecto al desarrollo político aplicado a las organizaciones, adolece de lo que el autor cita como “sesgo noroccidentalista” que considera que las revisiones provenientes de estudios realizados a organizaciones e instituciones estadounidenses, pueden ser aplicados indistintamente a todo tipo de países. Continuando la dilucidación, señalará la importancia de reconocer la estrecha relación existente entre la formulación teórica y la práctica político-administrativa de la burocracia, señala varias cosas importantes. En virtud de la necesidad de la especificidad sustantiva y contextual de la burocracia, la reforma administrativa debe fundarse en modelos teóricos integradores y globales que den cuenta de una práctica política y administrativa concreta y un ideal de situación deseable. La burocracia es considerada como “una institución mediadora entre el interés general encarnado en el Estado y los intereses particulares de la sociedad civil [que] se estructura y comporta en función de aquellos elementos del sistema normativo que le son aplicables”; la concepción del “interés general” que para estos efectos es considerado como un conjunto o sistema normativo regulador de acciones y comportamientos.

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En este sentido, para emprender dicha reforma administrativa es necesario que se introduzcan cambios que modifiquen el comportamiento de las normas, comportamientos y estructura de la organización burocrática. De la misma forma, para poner cara a los problemas externos que afectan a las organizaciones en general, y a la organización burocrática en particular, se deben aplicar “adaptaciones intraburocráticas” que le devuelvan la legitimidad de que necesita la burocracia para su funcionamiento. Lo anterior se fundamenta en que la única variable que debe permanecer inmodificable en el seno del aparato burocrático, es la correspondiente a las normas, en tanto que la estructura y los comportamientos son susceptibles de modificarse para.. Para ello, es necesario que se proyecten cambios al interior de la organización estatal con el fin que se observen las normas y concreten objetivos que recorten los límites de su acción. Finalmente, el autor formula una serie de recomendaciones alternativas. Reconoce la diferencia entre el análisis organizacional de la burocracia y el referente a las organizaciones privadas, y por lo tanto, la imposibilidad teórica, metodológica y práctica de aplicar la una a la otra. Uno de los argumentos que Oszlack señala al respecto, es que mientras la organización privada actúa y dirige su comportamiento bajo los preceptos de la racionalidad y la productividad que, además, son sus objetivos, respecto de la organización estatal, no puede afirmarse si persigue o no determinado objetivo lucrativo:. Para esta, lo más importante, quizá, sea la legitimidad de su existencia razón por la cual, a su análisis no pueden aplicarse indistintamente los criterios de racionalidad y productividad. Además, el autor niega la posibilidad de que, en el marco del análisis de la burocracia estatal, se utilicen de forma separada e independiente, el referente de sociedad, por un lado, y el de estructura y procesos intraorganizacionales, por el otro. Precisamente, lo que se requiere es que a partir de la integración entre esos dos referentes se logre identificar las mutuas determinaciones entre los procesos intraburocráticos. Ello conduce a concebir el ámbito de ejercicio de la burocracia como un contexto de conflicto político que torna difusos los límites Estado/Sociedad civil así como aumenta la complejidad misma de la burocracia. La naturaleza conflictiva inherente a todo tipo de aparato burocrático está vinculada con la lucha política que se origina en torno a la distribución y acceso a los recursos escasos, lucha que convoca a actores e instituciones de diversa naturaleza que son portadores de intereses contradictorios. Además, la burocracia también constituye un escenario de lucha cambiante, producto del reacomodamiento institucional que cambia la relación y posición de fuerzas en la arena misma del conflicto.

Ejercicio No.23.Hacer un ensayo acerca de cómo se ha desarrollado el modelo burocrático en Colombia, señalando las ventajas, desventajas y actualidad del mismo para la administración pública colombiana.

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• EVALUACIÓN

Actividad a Realizar

Criterios de Evaluación

Metodología

Ejercicio 1. Se realizará este ejercicio para el conjunto de la unidad. Se trata de hacer un cuadro comparativo entre las diferentes perspectivas y autores que aquí se presentan, tomando como elementos lo señalado en el módulo y lo consultado por iniciativa propia. El mismo debe responder: 1. Qué se entiende por Administración Publica en cada uno de ellos 2. Qué elementos la integran. 3. De cuáles problemas o asuntos debe ocuparse 4. En la realidad administrativa del país en qué asuntos se ve encarnada dicha perspectiva 5 Cuales son

Información y documentos revisados Lectura y comprensión del Módulo. Calidad y completud del cuadro elaborado Valor: 40% de la Nota de esta Unidad

Cuadro comparativo. Se trata de un ejercicio en donde se organizan unos contenidos argumentativos de diferentes perspectivas, autores o procedencias, según unos ejes comunes o variables que permiten valorar en singular y comparativamente cada una de ellas. Se organiza como lo señala su nombre, en una figura de cuadro conformado por columnas y filas, cuyo número estará en relación al número de perspectivas estudiadas y a los ejes o variables definidas. El mismo lleva unos encabezados, a manera de títulos, que indican qué y donde debe consignarse o inscribirse los contenidos argumentativos de las distintas posturas o autores. Un ejemplo de cuadro, precisamente es este de actividades, donde se relacionan actividades a realizar, con criterios de evaluación y metodologías.

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las semejanzas y diferencias entra las diferentes perspectivas abordadas. . Ejercicio 2. .Hacer un ensayo acerca de cómo se ha desarrollado el modelo burocrático en Colombia, señalando las ventajas, desventajas y actualidad del mismo para la administración pública colombiana

Coherencia y estructura global del ensayo Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones Bibliografía consultada y pie de páginas. Originalidad en pensar y problematizar un asunto. Ortografía, signos de puntuación y redacción Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Ensayo. Es una modalidad de escritura mediante la cual de forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el punto de vista sobre determinado asunto. La fuerza del ensayo, radica en la capacidad de innovar o renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De igual manera el ensayo aunque es un punto de vista personal, en el caso de los contextos académicos, muestran como el autor del mismo es capaz de recoger y dialogar con otros autores que se han pronunciado sobre el tema. Por lo tanto, es importante que el mismo revele la consulta de diversos autores y fuentes, en las que se muestra el conocimiento de un campo, como de igual forma, la contribución que el ensayista realiza. El ensayo lleva una estructura que muestra un propósito, problema o asunto que se ocupara, los elementos desde los cuales se abordará el mismo, las tesis y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones, todo ello organizado en un marco de párrafos, títulos y subtítulos que permitan un orden mínimo.

Ejercicio 3 Parcial y autoevaluación. Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

A criterio del tutor o del grupo

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PPEENNSSAADDOORREESS CCLLÁÁSSIICCOOSS DDEELL SSAABBEERR AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO PPÚÚBBLLIICCOO.. PPRRIIMMEERRAA MMIITTAADD DDEELL SSIIGGLLOO XXXX

LLAA PPEERRSSPPEECCTTIIVVAA NNOORRTTEEAAMMEERRIICCAANNAA:: PPOOLLÍÍTTIICCAA YY AADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN

Introducción La ciencia administrativa norteamericana dista de los desarrollos teóricos prevalecientes en el continente europeo y en Latinoamérica. Desde esta perspectiva, la administración pública debe dedicarse más al estudio de los diferentes métodos y procedimientos de administración privada con el objetivo de garantizar su aplicación al sistema administrativo público. Este ha sido uno de los intereses prevalecientes en el desarrollo de esta materia. Por otro lado, se encuentra una tendencia general en los diversos autores a considerar la burocracia y todo su aparataje de procedimientos, jerarquía, apego estricto a las reglas, etc., como un obstáculo para el cumplimiento de las finalidades y objetivos de la administración pública. De esta forma, el presente capítulo se encuentra estructurado en base a los planteamientos y desarrollos teóricos de diversos autores estadounidenses tales como Woodrow Wilson, Frank, J. Goodnow, Leonard D. White y Dwight Waldo. Un punto importante desarrollado por los autores, es la necesaria separación entre Política y Administración. Según los autores, especialmente Wilson, solo a través de la separación entre estas dos instancias se logrará el ejercicio de una administración pública bajo los criterios de eficiencia y eficacia práctica, sin desmedro de los principios democráticos de la cultura estadounidense. Sin embargo, esta separación entre Política y Administración no excluye el hecho de que debe haber una coordinación entre las distintas ramas de poder público y la administración dado que esta, también cumple funciones ejecutivas, legislativas y judiciales. Además, como de forma pertinente lo afirma White, la función esencial de la administración pública es el cumplimiento de los fines del Estado, en otras palabras, el aparataje público debe llevar a cabo la voluntad del cuerpo político. Sin embargo, autores como Goodnow reconocen la carencia de sólidos estudios académicos en torno a la comprensión del sistema administrativo público. Esto, de entrada, le impone un obstáculo al desarrollo de la administración pública estadounidense así como un atraso en la misma respecto a otros países europeos como Francia o España, en donde los estudios en torno a la administración y a la ciencia administrativo, vienen desde tiempos atrás y se han consolidado en mayor medida que en las culturas anglosajonas, incluyendo a Inglaterra. JUSTIFICACION La exposición de los desarrollos estadounidenses en torno al estudio y comprensión de la ciencia administrativa como del sistema administrativo público es pertinente en el sentido que permite comprender las condiciones y

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motivantes que condujeron a estos autores a estudiar y desarrollar sistemas alternativos de administración diferentes al modelo tradicional burocrático-weberiano. Actualmente en países de Latinoamérica, especialmente en Colombia, se plantean y se han puesto en práctica reformas administrativas inspiradas en el modelo actual de administración estadounidense. Este ejercicio, fue realizado sin tener en cuenta y sin haber analizado previamente los condicionantes que obligaron y/o permitieron una mirada administrativa por parte de los Estados Unidos, más inspirada en la eficacia, la reducción y simplificación de procesos y procedimientos, la economía de trámites, el ahorro de tiempos e insumos materiales, la gestión de personal etc. Esta nueva configuración administrativa se vio incentivada por el hecho histórico de que Estados Unidos se ha caracterizado por la prevalencia de autoridades judiciales y administrativas de carácter eminentemente privado, por lo que continuación de un sistema burocrático en su estructura administrativa era completamente dañina y contraria a sus sistema político-administrativa. Lo que se busca en este capítulo es, a través de la exposición de argumentos de varios autores, contextualizar y explicar de forma breve los condicionantes que hicieron viable esta configuración administrativa que, a toda luz, son distintos de los determinantes actualmente existentes en los países latinoamericanos.

Palabras clave

AdministraciónGobierno

Política

••

WWOOOODDRROOWW WWIILLSSOONN111188

Ejercicio No.1 Se realizará este ejercicio con lo consignado en el conjunto de la unidad. Hacer un cuadro comparativo entre las diferentes perspectivas y autores que aquí se presentan, tomando como elementos lo señalado en el módulo y lo consultado por iniciativa propia. El mismo debe responder: 1. Qué se entiende por Administración Publica y Política en cada uno de ellos 2. De cuáles problemas o asuntos debe ocuparse cada una 3. Cuáles son las complementariedades y diferencias entre una y otra. 4 Cuáles son las semejanzas y diferencias entra las diferentes perspectivas abordadas.

La obra de Wilson se sitúa en un contexto de finales del siglo XIX e inicios del siglo XX, en el que urge la necesidad de realizar una reforma al servicio civil en Estados Unidos, reforma que debería tener en cuenta no solamente las formas

118 WOODROW. Wilson. El Estudio de la Administración. Contenido en: “Clásicos de la Administración Pública”. Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Originalmente, este acápite se publicó en Political Science Quarterl, en junio de 1887.

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y procedimientos de mejora del personal administrativo, sino más bien la organización y los métodos de las oficinas de gobierno. Teniendo en cuenta esto, se establece que los objetivos del estudio de la administración, que deben girar en torno a la organización y los métodos, se pueden formular en términos de: dilucidar qué es lo que el gobierno puede hacer bien –en términos de legitimidad-; y segundo, descubrir la manera en que dichas actividades pueden realizarse en forma eficiente y apropiada. Así es como da inicio el autor a su texto “El estudio de la administración”. Al respecto, vale la pena hacer la claridad de que el autor se centra en el estudio de la esfera administrativa estadounidense, como se refirió anteriormente, limitándose a desentrañar los aspectos y características que podrían hacer factible un mejor desempeño de la administración pública en el contexto de organización federal de dicho país. Wilson se cuestionará acerca de aquello que permitiría desarrollar y consolidar el estudio de la ciencia administrativa y a su vez, enfocarla hacia la implementación de una administración acorde a la necesidad de una eficiencia práctica así como a los principios políticos esenciales de Estados Unidos. Sustentará que un adecuado estudio de la administración que conduzca a una eficaz implementación de la misma, debe apuntarle al servicio público como pilar fundamental de la práctica administrativa de forma tal que permita someter su actuación al escrutinio de la opinión pública119. Para lograr dicho objetivo se hace imperiosa la necesidad de estudiar las formas y funciones administrativas de las sociedades en que dicha práctica ha generado importantes y exitosos resultados, sobretodo en lo referente a los países continentales de Europa como Alemania y Francia que, por lo demás, fueron los países en donde se inició el estudio de la administración pública120. Sin embargo, para esquivar los posibles intríngulis a que conllevaría el estudio y aplicación de formas administrativas extranjeras, asume que se debe conservar y fortalecer la necesaria separación entre política y administración, de cuya relevancia dependerá el mantenimiento de los principios democráticos estadounidenses aplicados a una administración pública al servicio de los intereses generales. De esta forma, se dará desarrollo a los puntos planteados por el autor. La administración pública, entonces, debe seguir el principio de la soberanía popular, lo que de entrada implica una tarea nada fácil de cumplir. Esta actuación implica un largo proceso de negociaciones, pasos avante y pasos atrás, acuerdos y desacuerdos, en miras a lograr el consenso multitudinario en una plétora de opiniones, lo que pasa por persuadir a los ciudadanos acerca de la necesidad de realizar cambios oportunos para después conducirlos a la búsqueda de una opinión correcta acerca de la naturaleza de dichos cambios. 119 La fundamentación del estudio de la administración en el principio de la soberanía popular, no es una tarea nada fácil ya que, al decir del autor, “El hecho mismo de que hayamos realizado por entero el gobierno popular ha hecho tanto más difícil la tarea de organizar ese gobierno”. Ibíd. Pág. 82. 120 El autor es enfático en reconocer que fue en los países continentales de la Europa Moderna, y no en Inglaterra o en Estados Unidos, donde surge formalmente el estudio de la ciencia administrativa la cual engloba los medios, métodos y procedimientos que conducen a la mejor forma de gobierno. Esta divergencia se presentó porque: “en Europa, precisamente porque el gobierno era independiente de la aprobación popular, había que gobernar más; y segundo, que el deseo de mantener el gobierno como monopolio hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios menos irritantes de gobernar”. Ibíd. Pág. 78.

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“Doquiera que el respeto a la opinión pública es un primer principio de gobierno, la reforma práctica debe ser lenta, y toda reforma debe estar llena de negociaciones y regateos”121.

La opinión pública debe jugar el papel de crítico principal frente a la conducción de la administración, crítica que debe ser ante todo sana benéfica e indispensable. Solo de esta forma se podrá evitar que el cuerpo de funcionarios públicos se convierta en un conjunto de burócratas totalmente ajeno a los intereses y necesidades de los ciudadanos en general. En pocas palabras, el aparato de gobierno debe estar en conexión con la vida política del pueblo por medio del sistema electoral y el asesoramiento público. Sin embargo, surge de entrada un problema y es el siguiente: en Estados Unidos no hay estudios teóricos fuertes acerca de métodos y/o técnicas que constituyan una buena administración. Esto se debe a que Estados Unidos no conoció grandes dificultades en su administración a la hora de ejercer la función de gobierno. Aunque se hayan realizado estudios incipientes en torno a los procedimientos de gobierno, estos se han centrado en la forma que permita hacer del Legislativo un ente capaz de doblegar la acción del Ejecutivo122. Por su parte, en los países trasatlánticos sí se han realizado estudios serios en administración, haciendo posible la formulación de principios para mejorar y perfeccionar los métodos de gobierno y de organización gubernamental. El reconocimiento de esta notable ventaja que los europeos continentales le llevan a la nación estadounidense respecto a formas, métodos, prácticas y procedimientos de gobierno y de administración pública, llevan al autor a plantear la importancia de aplicar principios generales de administración europea al sistema administrativo estadounidense sin descuidar las particularidades sociales y políticas inherentes a cada tipo de sociedad. Wilson no escatima el hecho de que persiste temor al momento de querer buscar elementos de práctica administrativa en sistemas extranjeros. Al respecto, afirma que estas preocupaciones son infundadas, pues en primer lugar, formas de gobierno distintas en realidad, tienen una semejanza muy grande y en segundo lugar, en todos los sistemas de gobierno los fines de la administración son los mismos. Para evitar que haya una confusión al momento de estudiar sistemas administrativos extranjeros y tenerlos en cuenta para rediseñar modelos administrativos de distinta índole, es necesario que persista la separación –ya de antemano imprescindible- entre política y administración, es decir, que se entienda la administración como un elemento exterior a la esfera política. Porque si bien la administración pública está directamente conectada con los principios del ejercicio de la política, y el desarrollo de la una depende del progreso de la otra.

“Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que se manipulen sus funciones”123.

121 Ibíd. Pág. 83. 122 Ibíd. Pág. 81. 123 Ibíd. Pág. 85. Wilson subraya este aspecto como el de mayor relevancia a tener en cuenta al momento de realizar cualquier reforma administrativa orientada hacia el servicio y la calificación

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Esta distinción entre política y administración es lo que asegura el método comparativo en la esfera administrativa. Si se estudian los sistemas administrativos no se debe detener en las razones constitucionales o políticas de los europeos que los sustentan. Desde esta mirada, se puede ingresar a un terreno seguro donde no se cometan errores de aplicación a ciegas de modelos administrativos extranjeros. En palabras de Wilson

“Nuestra propia política debe ser la piedra de toque de todas las teorías. Los principios en los cuales debe basarse una ciencia de la administración para los Estados Unidos deben ser los que tengan en el corazón una política democrática”.

Sin embargo, sí es posible encontrar una relación directa entre la administración y la constitución, es decir, entre el estudio de la administración y el estudio de la distribución de la autoridad constitucional. El estudio de la administración debe encontrar la mejor manera de asignar facultades de autoridad, funciones administrativas y responsabilidades a los funcionarios públicos, cuestión que también resulta ser objeto de la materia constitucional en la medida en que dichos aspectos constituirán el basamento del sistema democrático. Al respecto, el autor afirma que no hay peligro en mantener un estado de cosas en donde la autoridad gubernamental se reviste de un gran poder, si previamente existe la condición de que ese poder será ejercido de forma responsable124. Esto se sustenta en la realidad que constituye el hecho de que cualquier funcionario público, al ver que se le ha otorgado una gran discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones, sentirá innecesario el abuso de poder en el ejercicio de su cargo sino que más bien “se sentirá alentado, moderado y elevado por él”125. Esta discusión conlleva a otra relación: la existente entre la opinión pública y la administración, surgida de la cuestión principal del escrito de Wilson: ¿qué parte debe tener la opinión pública en la conducción de la administración? La respuesta a esta pregunta, sin discusión alguna es que la opinión pública debe desempeñar el papel de crítico autorizado respecto al ejercicio de la administración126. Sin embargo, es necesario que el público sea instruido acerca de los asuntos nacionales y de la pertinencia de embarcarse en unos, pero de abstenerse en la discusión de otros. Se debe buscar la forma para que la opinión pública sea eficiente sin que sea entrometida en asuntos que les competen exclusivamente a las autoridades gubernamentales. El público en general debe dedicarse a la vigilancia de las grandes fuerzas políticas y

pública. Al respecto, el autor cita de manera ilustrativa a Biuntschli, un eminente escritor alemán que, no gratuitamente, insiste en separar la administración tanto de la política como del derecho. 124 Además de la necesidad de que el poder esté en ejercicio de forma responsable, éste debe estar “centrado en los jefes del servicio y en los jefes de las ramas del servicio” es decir, en los cargos directivos y en las cabezas de la administración pública, pues es a ellos a quienes más fácilmente se les vigila y se les exige la rendición de cuentas. Ibíd. Pág. 88. 125 Ibíd. Pág. 88. 126 Ibíd. Pág. 89.

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administrativas, absteniéndose de ejercer directamente supervisión en los medios diarios del gobierno127. Finalmente, a manera de un breve comentario, podría decirse que Wilson acierta a la hora de sustentar la forma en que podrían aplicarse aspectos peculiares de modelos o sistemas administrativos foráneos sin desmedro del acumulado político, cultural y social que marca la estructura administrativa de las sociedades. Sin embargo, adolece de un grave problema que se convierte en el punto de quiebre de su argumentación teórica: la persistente insistencia en la separación entre política y administración, ya que estas, sea en mayor o menor grado, estarán influyéndose mutuamente en lo que respecta al campo de formulación y ejecución de las políticas gubernamentales.

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FFRRAANNKK JJ.. GGOOOODDNNOOWW112288.. Para el autor, propio de la primera mitad del siglo XX en Estados Unidos, en el lenguaje tradicional tiende a existir una confusión a la hora de conceptualizar los términos de “Política” y “Administración”. La aclaración del verdadero sentido que encierran estos dos conceptos, pasa por trabajar en tres frentes: distinguir los tres tipos de autoridades estatales; identificar la Política y la Administración como dos funciones de gobierno inseparables al cumplimiento de la voluntad del Estado; y por último, realizar una mirada a la forma en que estos dos conceptos pueden aplicarse a un sistema político en particular que, en este caso, se refiere al estadounidense. En este sentido, el autor planteará que necesariamente la Política y la Administración deben ser objeto de una clara diferenciación conceptual, en miras de identificar su papel en el cumplimiento de la voluntad del gobierno. Sin embargo, en la práctica resultaría completamente improcedente y equivocado asignar dichas funciones a instancias separadas e independientes puesto que, mientras la Política es la expresión de la voluntad del Estado, la administración es la encargada de poner en práctica dicha voluntad. Lo anterior resalta en el carácter complementario e interdependiente de una respecto a la otra. Para argumentar lo anteriormente expuesto, el autor trabajará en tres frentes, como ya se había referido líneas arriba. En primer lugar, en cualquier tipo de gobierno existen tres clases de autoridades cuyo objetivo es ejecutar la voluntad del Estado129. Por un lado está la autoridad judicial encargada de aplicar la ley en casos específicos cuando surgen controversias entre ciudadanos privados o autoridades públicas. Se encuentra la autoridad ejecutiva cuya función se refiere a la vigilancia del cumplimiento de la voluntad estatal; y por último, la autoridad administrativa que debe ocuparse de las funciones técnicas, científicas y comerciales del gobierno. En virtud de la

127 “El problema consiste en hacer que la opinión pública sea eficiente, sin que sea entrometida (…) Dejemos que es estudio administrativo encuentre los mejores medios de dejar este control a la crítica pública y de excluirla de toda otra interferencia”. Ibíd. Pág. 90. 128 GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública. Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26. 129 GOODNOW, Frank J. “Política y Administración”. Contenido en: Clásicos de la Administración Pública. Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Fondo de Cultura Económica. México, 1990. Orignalmente en: Politics and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Rusell, 1900, pp 17-26.

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complejización creciente a que está expuesto el gobierno, estos tres tipos de autoridades se van diferenciando cada vez más la una de la otra. El primer tipo de autoridad en distinguirse en forma más clara, es la autoridad judicial hasta tal punto que muchos la consideran como una función de gobierno separada y distinta de las demás. Esa diferenciación conduce a referirse a la distinción entre dos funciones (u órganos) de gobierno, distinción que resulta ser menos explícita que la anterior. Estas dos funciones de gobierno son la Política y la Administración130. La Política, entonces, puede ser como sigue: “expresiones de la voluntad del Estado” es decir, aquella que orienta la política gubernamental. En relación con “Administración” no resulta tan sencilla la definición. Normalmente, se tiende a considerarla exclusivamente como función de autoridades ejecutivas o administrativas. Sin embargo, tanto desde el punto de vista teórico como práctico, no es secreto que la administración es la función de cumplir la voluntad del Estado por lo cual resulta imposible asignar las funciones de gobierno a autoridades separadas, “La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas”131. Es en este punto donde se resalta la complementariedad entre las dos funciones. La Función Política se relaciona con la capacidad de guiar o influir en la política gubernamental, la Función Administrativa tiene que ver con la aplicación de dichas medidas132. Es así como el principio de separación de los poderes en su lado extremo no puede ser el pilar de las organizaciones políticas pues si ello ocurre así, cada autoridad se limitará a cumplir lo exclusivamente asignado a ella. Por el contrario, debe existir una armonía entre expresión y cumplimiento de la voluntad estatal133. En palabras del autor, “…aún cuando es clara la diferenciación de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales funciones a autoridades separadas”134. Para que la armonía entre la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado, sea una realidad, es preciso que de antemano exista una condición. Es preciso que uno de los dos órganos que expresa la respectiva función de gobierno, sea dependiente del otro; que la autoridad ejecutante quede subordinada a la expresiva o que esta quede bajo los dominios de la autoridad ejecutiva. Respecto a este dilema, el pueblo ha decidido que sea la autoridad ejecutiva la que se subordine a la expresiva ya que, por su misma condición “Legislativa”, es la que a través de la representación política encarna la voluntad del pueblo. El autor ejemplifica el modelo estadounidense para mostrar lo argumentado. Este, se sustenta en el principio de separación de poderes gubernamentales lo cual ha imposibilitado el control de la política sobre la administración (del

130 Ibíd. Pág. 97. 131 Ibíd. Pág. 98. 132 Resaltando el caso estadounidense, Goodnow afirma lo siguiente: “La legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo con la función de administración mediante su facultad de aprobar leyes especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre el cumplimiento de la función de la política, mediante el ejercicio de su facultad de veto”. Ibíd. Pág. 99. Acá, el autor resalta que en los Estados Unidos se cumple el necesario principio de separación entre Política y Administración para que cada una cumpla con las funciones asignadas. Sin embargo, es enfático en afirmar que tanto la una como la otra se complementan, aduciendo el caso del Legislativo y el Ejecutivo, el primero representando a la Función Política y el segundo a la Función Administrativa. 133 Ibíd. Pág. 100. 134 Ibíd. Pág. 99.

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legislativo sobre el ejecutivo) a causa del status constitucionalmente diferenciado que poseen las funciones ejecutivas y administrativas. Ese control ha sido desarrollado a través del sistema partidista, logrando la armonía necesaria entre las funciones de política y administración necesarias para que un gobierno funcione bien135. Si en el sistema gubernamental no se establece la separación entre Política y Administración, la vigilancia de la función administrativa quedará en manos del órgano que encarna la Función Política. A manera de comentario, podría decirse que hay sustentación del autor en lo referente a la diferenciación entre Política y Administración, pero también en su necesaria articulación. El reconocimiento de la articulación entre estos dos conceptos –tanto desde el punto de vista teórico como práctico- permite aprehender la estructura administrativa pública desde un horizonte mucho más vasto y amplio.

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LLEEOONNAARRDD DD.. WWHHIITTEE113366.. De acuerdo a este autor, a pesar que en los últimos tiempos de la primera mitad del siglo XX, ha habido una gran producción teórica acerca de la administración pública estadounidense, estos estudios carecen de un análisis sistemático de sus instituciones y prácticas. Estos volúmenes administrativos son un intento por articular y los hechos y prácticas de la experiencia y contrastarlos de forma analítica y crítica137. Esta tarea no resulta ser nada fácil en la medida en que el estudio administrativo debe recabar en aspectos que vayan más allá de las tareas prácticas de los empleados públicos, lo que requiere un esfuerzo teórico bastante amplio y extenso. Dicho estudio pasa por formular la administración en términos de un proceso continuo, constante y único que trasciende a las dinámicas históricas específicas de las sociedades en particular. Ello, a su vez, conduce a considerarla como el aspecto fundamental del problema del gobierno moderno138. Al desarrollo de este postulado se dedicará el autor en su documento. En primer lugar, es preciso considerar la administración como un solo proceso uniforme en todos sus aspectos característicos, no importando el punto de vista desde el cual se le analice. Por lo tanto, resulta erróneo estudiar la administración municipal, nacional o estatal como si fuesen aspectos separados e independientes el uno del otro. El proceso administrativo es “una

135 Ibíd. Pág. 102. 136 WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la Administración Pública”. Pág. 126. 137 WHITE, Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública. Contenido en “Clásicos de la Administración Pública”. Pág. 126. 138 Ibíd. Pág. 126. Este aparte corresponde a los puntos principales que el autor va a desarrollar en su libro: “El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto que se le observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la administración estatal o la administración federal como tales. Además, supone que el estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no de los fundamentos de derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la Asociación Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales. Además, presupone que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero atribuye la importancia a la considerable tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el meollo del problema del gobierno moderno

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secuencia ininterrumpida de desarrollo” común a todos los niveles de gobierno y a sus formas históricas particulares. Según White,

“existe una unidad esencial en el proceso de administración, ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudad, estados o federales, que impide toda clasificación ‘estratificada’ del tema (…) es una unidad, y no concebirlo como administración municipal, estatal o federal, sino como proceso común a los niveles de gobierno”139.

En este sentido, la administración pública es pensada como la administración de hombres y materiales en miras a lograr los objetivos del Estado. Esta forma de pensar la administración tiene varias ventajas: se enfoca en el aspecto empresarial de la administración pública dejando un poco de lado su formalismo; articula la dirección de los temas de gobierno con los de otras organizaciones sociales, deja abierta la cuestión acerca de hasta qué punto la administración participa en la configuración de los objetivos del Estado y esquiva todo conflicto por la naturaleza de la acción administrativa140. Dicha administración debe realizarse en forma eficiente, garantizando el menor uso de recursos humanos y materiales puestos a disponibilidad de funcionarios y agentes estatales, así como el logro inmediato y completo de los propósitos formulados por la organización del Estado. Esto, en el sentido de que una buena administración debe velar porque no haya despilfarro en el uso de sus recursos, sino que más bien haya ahorro de los mismos, logrando quise se cumplan los propósitos del Estado en relación con la economía y el bienestar de los trabajadores141. La definición del sentido de ser de la administración pública en estos términos se constituye en razón para sustentar la correlación de la administración con las otras ramas del gobierno. Esencialmente, el objetivo de la administración es la realización más expedita, económica y completa de los programas públicos”142. Sin embargo, la tarea de la administración abarca otra naturaleza de ejercicios y procedimientos lo que implica la necesaria e inmediata atención del Estado y la correlación de la administración con las otras ramas de gobierno y con el sector privado. Es más, el trabajo de la administración se constituye de tareas ejecutivas, legislativas y judiciales. Aunque tradicionalmente se la ha relegado a los 139 Ibíd. Pág. 127-128. 140 Delimitando el concepto de administración pública, White cita la definición dada por Woodrow Wilson en El estudio de la administración. De igual forma, cita la definición de Goodnow en sus Principles of Administrative Law of the United Status”. Sin embargo, aclara que este autor no logra diferenciar claramente entre administración y derecho administrativo. 141 Ibíd. Pág. 129. Para explicar esta relación, White describe el funcionamiento cotidiano de un departamento de salud en una gran ciudad. Resalta que, a pesar de la impresión de confusión que ello genera, en realidad lo que se pone en juego es la división del trabajo entre hombres y mujeres especializados en esos cargos, los asuntos que se entienden en virtud de métodos y procesos previamente establecidos. Es decir, todo procede de forma ordenada y correctamente planeada. 142 Ibíd. Pág. 130. Diferenciando la administración pública del derecho administrativo, hace alusión a una definición similar: “El objetivo de la administración pública es la eficiente dirección de los asuntos públicos”, en tanto que el objetivo del derecho administrativo se relaciona con la forma en que las autoridades protegen y deben proteger los derechos privados. Pág. 131.

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asuntos meramente ejecutivos, cada vez más la administración tiene injerencia en los asuntos legislativos y la asignación de recursos. La rama legislativa del poder público se ha orientado a la gestión de sus asuntos a través del “experto” conocedor de los detalles operativos, debido a la complejidad técnica de los mismos Este carácter trascendental de la práctica administrativa la constituye en el “corazón del moderno problema del gobierno”143. Esta necesidad cada vez mayor de intervención del Estado conduce a cuestionarse acerca de si un Estado industrial e intervencionista moderno basta para actuar sobre los asuntos técnicos administrativos. La ingente cantidad de tareas, sobretodo de carácter técnico, a que actualmente debe enfrentarse la administración en virtud de su conexión con las ramas del poder público, hace imperiosa la necesidad de plantearse la posibilidad de adoptar características de la administración burocrática144. Ello, en miras a hacer más eficiente el cumplimiento de metas, propósitos y objetivos del Estado. Esta posibilidad queda abierta, aún más cuando son fuerzas políticas y culturales las que constantemente están renovando el carácter de la administración pública. Por ejemplo, el laissezfairismo así como los “gobiernos irresponsables” de Europa plantearon la necesidad de reducir al mínimo la intervención del Estado, limitándola a taras de defensa y policía. Sin embargo, el proceso de la Revolución Industrial así como sus consecuencias sociales, económicas y políticas reformularon el concepto de Estado y de administración pública del liberalismo tradicional, generando un ensanche en el área de competencia de la administración, así como de sus problemas y sus funciones primordiales. El aumento de tareas del Estado moderno genera la directa implicación de considerarlo “como un gran organismo de cooperación social” que se encarga de regular a la sociedad sin desmedro, obviamente, de sus tradicionales funciones represivas y reguladoras145. La creciente lucha de clases por la distribución del producto social, ha hecho que la intervención del Estado se oriente a la protección de los sectores más débiles y vulnerables de la sociedad, en términos económicos; la persistencia de grupos de reformadores ha provocado regulaciones y prohibiciones de todas las materias así como la necesidad de garantizar la integridad de los procesos de autogobierno ha conducido a la regulación de todo proceso político así como a la formulación de una legislación represiva y ampliamente reguladora. El autor, va concluyendo que

“en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la

143 Finalmente, se “establecerá el gobierno como la tarea de administración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas por legislaturas y tribunales”. Ibíd. Pág. 133. 144 El autor recalca que todo Estado democrático moderno debe basar su sistema administrativo en principios burocráticos de tipología weberiana: permanencia en el cargo, preparación especializada para desempeñar cargos oficiales, interés profesional por parte del funcionario y la primacía del criterio de cumplimiento de los propósitos del Estado. pp. 133-134. 145 “Estas nuevas ideas incluyen la aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación social, así como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante con el cual se aplica el programa de mejoramiento social”. Ibíd. Pág. 135.

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administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado se refleja en una actividad administrativa adicional”146.

No es gratuito que cada vez se haya prestado mayor atención al aspecto empresarial de la administración. El creciente interés que en el siglo XX se tiene en la Administración Pública tiene su origen en varias causas. Una de las más sobresalientes es el aumento en el costo del gobierno. Por ejemplo, aspectos como la enorme publicidad dada al aumento en el gasto del gobierno, la alta carga de impuestos y los esfuerzos orientados a favor de la economía han formulado reclamos en torno a una mayor eficiencia. Otro aspecto, como la competencia internacional hace que sea creciente la demanda de eficiencia en el gobierno: debido a la competencia en el mercado mundial, la administración estadounidense ha tenido que contemplar la reducción en el costo de producción y el uso más eficiente de sus recursos públicos. Así mismo, la insistencia en la realización práctica de los programas legislativos se ha constituido en un aliciente para mejorar los métodos y procedimientos administrativos147. Los anteriores procesos han conducido a formalizar una tendencia a favor de la formulación de una forma de administración científica que permita mejorar los métodos administrativos y así, cumplir con el cometido fundamental de la administración pública: hacer realidad los propósitos del Estado. Finalmente, el autor aclara que, a pesar del enorme esfuerzo hecho para apostarle a la administración científica, sus logros han causado una gran insatisfacción en comparación con los métodos antiguos de administración. Añade, además, que la promesa de una mejor vida para los estadounidenses no será realidad concreta en tanto la administración no “haya abandonado los surcos en donde fue dejada durante un siglo de abandono”148.

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DDWWIIGGHHTT WWAALLDDOO114499.. En su texto, en el contexto estadounidense de mediados de Siglo XX, Waldo afirma que actualmente el conjunto teórico de estudios sobre administración expone signos de creciente fuerza y capacidad de crítica, por lo cual podría llegarse a pensar que en el futuro actual habrá una sólida creación de teoría administrativa. El inventario en este sentido es el siguiente: hay muchas dudas que resolver, una gran cantidad de focos de desarrollo teórico de gran importancia y varios problemas teóricos para tratar150. En este sentido, el autor formulará el problema en términos de ¿qué es lo que se le aviene a la teoría

146 Ibíd. Pág. 135. 147 La caracterización de todos estos aspectos hacen referencia exclusivamente a cambios que se dieron en la administración estadounidense. 148 Ibíd. Pág. 140. 149 WALDO, Dwight. El estado administrativo: conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración pública”.. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration.. 150 WALDO, Dwight. El estado administrativo: conclusión. Tomado de: “Clásicos de la administración pública”. Pág. 300. La fuente original es The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. No obstante, el autor reconoce la gran influencia ortodoxa sobre la administración Pública que se puede encontrar en los siguientes postulados: identificar la democracia y la eficiencia como sinónimos; la fórmula de la administración-política; el reconocimiento de la existencia de principios que se pueden identificar en el estudio científico de la administración, entre otros.

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administrativa que determinará y condicionará su capacidad de consolidarse como un corpus teórico susceptible de existir bajo la forma de una función de administración, en la que sean posibles la preparación y la especialización?151

El pensamiento administrativo, entonces, se verá enfrentado a tres retos que será necesario superar con el fin de conseguir el objetivo de consolidación y robustecimiento teórico: en primer lugar, la teoría estará influenciada por las nuevas estructuras políticas y económicas surgidas, especialmente, del reajuste de la posguerra pero al mismo tiempo la teoría afectará y reflejará los nuevos acontecimientos. En segundo lugar, tendrán mucho que ver los nuevos movimientos teóricos que han venido trabajando acerca del pensamiento administrativo, entre los cuales resalta “la administración científica”. Y por último, es menester reconocer el papel que desempeñará la filosofía pragmática respecto al estudio de la administración152. Estos son los tres ejes alrededor de los cuales girará el trabajo de Waldo. Respecto al primer punto, se dirá que el desarrollo teórico administrativo depende de los nuevos acontecimientos que ocurren en el mundo, especialmente en lo relacionado con la posibilidad de nuevas formas y métodos de cooperación internacional pero también con que se logren enfrentar los nuevos tejidos económicos, sociales y políticos fruto del proceso de reajuste de la posguerra. Así mismo, la dirección del cambio será inversa, en la medida en que el pensamiento administrativo tenga implicaciones sobre los acontecimientos futuros, “Pero no será una de las Primeras Fuerzas, al menos en el futuro próximo”153. Especial atención merecen las nuevas condiciones económicas, sociales y el estado de fuerzas dejados por la Segunda Guerra Mundial que, seguramente, constituirán los efectos de mayor relevancia sobre la teoría administrativa. Puede que la relación de fuerzas esté determinada por criterios de centralización e integración de la autoridad o que, por el contrario, se de la tendencia hacia la descentralización y la democratización154. Además de lo anterior, se reconoce que los nuevos movimientos teóricos que han venido trabajando sobre el pensamiento administrativo, tendrán importante influencia en su desarrollo ulterior. Dentro de éstos, destaca la administración científica pues en sus contenidos teóricos se evidencia la capacidad suficiente “para reconstruir las actuales pautas de pensamiento administrativo”155.

151 Esta pregunta surge debido a la crítica que se le formula “a los estudios especializados, fácticos o ‘empíricos’”. La especialización se ha orientado hacia los aspectos funcionales de la administración, dejando de lado sus aspectos institucionales. Ibíd. Pág. 302. 152 Es importante aclarar que todos estos aspectos, referentes al estudio de la administración, se limitan al caso estadounidense, sin hacer generalizaciones de ningún tipo… “Desde luego, el futuro de la teoría administrativa depende de lo que ocurre en el mundo en general y, particularmente, lo que sucede en los Estados Unidos”. Pág. 302. 153 Ibíd. Pág. 303. 154 Ibid. Pág. 303. 155 Ibid. Pág. 304. Respecto a los pensadores de la administración científica, Waldo cita a Cooke, Ordway Tead, Henri Farol, Oliver Sheldon, Lyndall y Elton Mayo.

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El problema de la filosofía pragmática de igual forma merece especial atención la cual puede hacer posible que se extienda la democracia hacia la administración científica y la administración pública156. Es menester que se brinde una filosofía apropiada a los estudiantes que se están formando en administración, esto en miras a superar el bache habido entre los programas de formación académica y profesional sobre administración y las responsabilidades de los administradores al momento de ejercer su profesión. Aunque el autor da en el blanco respecto de los nuevos problemas a los cuales deberá enfrentarse el estudio de la administración, estos son desarrollados de forma demasiado breve y corta. La relevancia de estos aspectos da campo para que se desarrollen ampliamente y se toquen aspectos particulares de los mismos.

Ejercicio No.2. Hacer un ensayo acerca de cómo se ha desarrollado en Colombia la relación entre Política y administración y valore la misma, señalando las ventajas, desventajas y prospectiva de la misma.

•• EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN Actividad a Realizar Criterios de

Evaluación Metodología

Ejercicio 1. Se realizará este ejercicio con lo consignado en el conjunto de la unidad. Hacer un cuadro comparativo entre las diferentes perspectivas y autores que aquí se presentan, tomando como elementos lo señalado en el módulo y lo consultado por

Información y documentos revisados Lectura y comprensión del Módulo. Calidad y completud del cuadro elaborado Valor: 40% de la Nota de esta Unidad

Cuadro comparativo. Se trata de un ejercicio en donde se organizan unos contenidos argumentativos de diferentes perspectivas, autores o procedencias, según unos ejes comunes o variables que permiten valorar en singular y comparativamente cada una de ellas. Se organiza como lo señala su nombre, en una figura de cuadro conformado por columnas y filas, cuyo número estará en relación al número de perspectivas estudiadas y a los

156 Ibíd. Pág. 305.

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iniciativa propia. El mismo debe responder: 1. Qué se entiende por Administración Publica y Política en cada uno de ellos 2. De cuáles problemas o asuntos debe ocuparse cada una 3. Cuáles son las complementariedades y diferencias entre una y otra. 4 Cuáles son las semejanzas y diferencias entra las diferentes perspectivas abordadas

ejes o variables definidas. El mismo lleva unos encabezados, a manera de títulos, que indican qué y donde debe consignarse o inscribirse los contenidos argumentativos de las distintas posturas o autores. Un ejemplo de cuadro, precisamente es este de actividades, donde se relacionan actividades a realizar, con criterios de evaluación y metodologías.

Ejercicio 2. .Hacer un ensayo acerca de cómo se ha desarrollado el modelo burocrático en Colombia, señalando las ventajas, desventajas y actualidad del mismo para la administración pública colombiana

Coherencia y estructura global del ensayo Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones Bibliografía consultada y pie de paginas. Originalidad en pensar y problematizar un asunto. Ortografía, signos de puntuación y redacción Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

Ensayo. Es una modalidad de escritura mediante la cual de forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el punto de vista sobre determinado asunto. La fuerza del ensayo, radica en la capacidad de innovar o renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De igual manera el ensayo aunque es un punto de vista personal, en el caso de los contextos académicos, muestran como el autor del mismo es capaz de recoger y dialogar con otros autores que se han pronunciado sobre el tema. Por lo tanto, es importante que el mismo revele la consulta de diversos autores y fuentes, en las que se muestra el conocimiento de un campo, como de igual forma, la contribución que el ensayista realiza. El ensayo lleva una estructura que muestra un propósito, problema o asunto que se ocupara, los elementos desde los cuales se abordará el

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mismo, las tesis y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones, todo ello organizado en un marco de párrafos, títulos y subtítulos que permitan un orden mínimo.

Ejercicio 3 Parcial y autoevaluación . Valor: 30 % de la Nota de esta Unidad

A criterio del tutor o del grupo

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BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFIIAA ÁLVAREZ, Carlos. El Periodismo Cívico. Parte 4. 2002. En: www.politicayactualidad.com/ autores.asp?id_autor=149 ARENDT, Hanah. Capítulo La Esfera pública política y la Privada. En La Condición Humana. Barcelona. BARBERO, Jesús Martín. Desfiguraciones de la política y nuevas figuras de lo público. Contenido en: Revista Foro No 45. Septiembre 2002. pp.13-137. BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.1997. BOBBIO, Norberto. La democracia y el Poder Invisible. Contenido en: El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.1997 BOBBIO, Norberto. El Poder Visible. Contenido en: El futuro de la democracia Barcelona: Plaza & Janés Editores.1985. 221 p. BONNIN, Carlos. “Ciencia administrativa o principios de administración pública”. Pág. 317. Panamá, año de 1888. BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el Mercado: lo público no estatal . Contenido en : Lo Público No estatal. CLAD 1998 BRESSER, Luís Carlos, CUNILL, Nuria. Lo Público No Estatal en la Reforma del Estado. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Venezuela. Año 1998. 486 P. CASTORIADIS, Cornelius. La Democracia como régimen y procedimiento. Iniciativa Socialista. No. 38. 1996. CHEVALLIER, Jacques; Loschack, Danielle. Ciencia administrativa: Teoría General de la Institución Administrativa. Tomo I. 1992. COBB, Roggers, ELDER, Charles. Participación en política americana: la dinámica de la estructuración de la agenda. Noema Editores. México. 1986. CORTINA, Adela. Ética aplicada y democracia radical. Editorial Tecno. Madrid 1993. CUNILL, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Editorial Nueva Sociedad. 320 páginas. 1997. DAHL, Robert. La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona, 1992.

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Anexo 1

ASPECTOS

INTRODUCTORIOS DEL PROGRAMA

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PROGRAMA DE FORMACIÓN TECNOLÓGICA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL, TGPA157

El programa de formación Tecnológica en Gestión Pública Ambiental, busca ofrecer los elementos conceptuales, metodológicos y prácticos que les permita a sus estudiantes comprender los problemas y práctica de los procesos ambientales nacionales, regionales y locales.

1 ASPECTOS CURRICULARES DEL PROGRAMA TGPA La formación en Tecnología en Gestión Pública Ambiental -TGPA- constituye una nueva herramienta para articular las ciencias ecológicas y ambientales con la gestión pública y con los sistemas sociales y culturales, para formar tecnólogos con la capacidad de contribuir a mitigar el deterioro ambiental del país y del mundo, con objetivos superiores de mejorar calidad de vida. El Programa de Formación tecnológica en gestión pública ambiental, modalidad de Educación Superior a Distancia, para la Escuela de Administración Pública, es una propuesta de importancia estratégica coherente con la misión institucional de formar tecnólogos con alta compresión de la naturaleza y lógica del Estado, de los asuntos públicos y de su administración, especialmente en contextos territoriales complejos, de tal forma que les permita la generación de procesos de intervención integral para elevar la capacidad institucional del Estado y de aquellas organizaciones no estatales con responsabilidades públicas en la dirección y manejo de los asuntos públicos . La dimensión ambiental analizada de una manera integral y holística se consolida con el análisis del componente tecnológico ambiental e investigativo y su interacción directa con el factor humanístico (sistemas sociales, económicos, políticos y administrativos) y la Gestión Público administrativa. De tal manera que en el diseño curricular se integran tales componentes para una mayor comprensión, análisis y entendimiento de la problemática que se genera en torno al deterioro de la base de sustentación natural, que a su vez define las competencias que ha de asumir el futuro tecnólogo para utilizar herramientas para la efectiva gestión que permita la restauración ambiental que se pretende de acuerdo con las condiciones propias de cada región. Las Tecnologías orientadas a la gestión ambiental desde lo público, como la que se propone, no son conocidas en el país pero representan una opción para el desarrollo nacional en el contexto globalizador actual, de sus regiones y municipios, instituciones del sector publico y privado. 157Síntesis del documento de “condiciones mínimas de calidad” presentado al Ministerio como requisito para obtener el “registro calificado” de Tecnología en Gestión Pública Ambiental.

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2 CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA 2.1 VISIÓN Los tecnólogos en gestión publica ambiental egresados de la ESAP, a partir del conocimiento de la problemática ambiental y de la aplicación de herramientas de gestión ambiental, promoverán procesos de sensibilización y restauración ambiental y a la vez actuarán como promotores de la movilización y organización de las comunidades en torno a la planificación, gestión y control del desarrollo de su territorio. 2.2 MISIÓN Brindar a los estudiantes de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental, TGPA, el conocimiento y análisis de la problemática ambiental regional y las herramientas sociales, económicas y técnicas de gestión ambiental para la promoción y puesta en marcha de procesos de planificación y desarrollo en el ámbito territorial, teniendo en cuenta las premisas de transversalidad, interdisciplinariedad y transdisciplinariedad que concurren en la formación ambiental. 3 ESTRUCTURA BÁSICA DEL PROGRAMA

El plan de estudios del Programa de TGPA tiene la siguiente estructura :

o Seis (6) semestres académicos o Dos campos de formación: Campo de Formación Básica

(Fundamentación Cuantitativa, e Idiomas); Campo de Formación Nuclear (Núcleos: Economía Ambiental y Ecología, Desarrollo y Gestión Ambiental Territorial, Organizaciones Públicas y Gestión), Además el Trabajo de Grado

o Asignaturas: 32 o Créditos académicos:105

3.1 PLAN DE ESTUDIOS. El marco conceptual en el cual se fundamenta el programa de TGPA ha determinado el contenido de cada una de las áreas con el fin de garantizar que los egresados desempeñen una gestión ambiental pertinente desde lo social y humano, tecnológico y administrativo público. Las competencias que desarrolle, como las capacidades que el estudiante tiene y cuenta, son básicas para aplicar el saber adquirido, dar soluciones a los problemas de la gestión ambiental y construir situaciones nuevas en un entorno local y regional que le sea significativo para el estudiante. 3.2 OBJETIVOS DEL PROGRAMA:

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3.2.1 Objetivo General

Desarrollar competencias cognitivas, operativas, socio afectivas y comunicativas para la aplicación de herramientas legales e instrumentos técnicos necesarios para la solución de los problemas ambientales que afectan la sociedad, ejerciendo control y manejo de estos desde el sector público.

3.2.2 Objetivos Específicos.

Dotar a los tecnólogos de los elementos conceptuales, metodológicos y de política para promover procesos de sensibilización, movilización y organización de sus comunidades de base.

Generar condiciones para el desarrollo de las capacidades intelectuales

y humanas de los estudiantes, de tal suerte que les permita definir, de acuerdo a sus intereses y a las necesidades sociales, sus ámbitos de intervención en el ameno de los asuntos públicos y la gestión ambiental.

Formar tecnólogos capaces de desarrollar el monitoreo socio-ambiental,

a través del seguimiento al cumplimiento de la normatividad vigente y de la gestión institucional que se genere en la comunidad.

Formar tecnólogos con capacidades de mediar en los conflictos socio-

ambientales comunitarios, surgidos de la incompatibilidad de intereses, a propósito de la prevención o reparación de un daño socio-ambiental.

Capacitar tecnólogos que puedan exponer y difundir alternativas

tecnológicas social y ambientalmente limpias, compatibles con las necesidades y problemas comunitarios más frecuentes.

Formar tecnólogos con habilidades para estimular el fortalecimiento de

la capacidad organizativa de la comunidad, para que éstas se constituyan en un interlocutor válido para la resolución de conflictos socio-ambientales locales.

Contribuir al desarrollo tecnológico para recibir y procesar las demandas

y denuncias socio-ambientales que la comunidad proponga para ser comunicadas y gestionadas oficialmente ante las Autoridades competentes.

Formar tecnólogos para incentivar el desarrollo de proyectos socio-

ambientales gestionados a partir de las distintas formas organizativas existentes en las comunidades del municipio.

4 PRINCIPIOS GENERALES DEL PROGRAMA

4.1 Pertinencia. Los diferentes componentes del modelo curricular buscan responder, de manera satisfactoria, a tres elementos: a las discusiones y los problemas que surgen del análisis de la realidad; a las preocupaciones y los

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interrogantes planteados en el ámbito disciplinar; y a las exigencias que formula la sociedad a la universidad.

4.2 Flexibilidad. La flexibilidad del Programa tiene como objetivo esencial ofrecer al estudiante las alternativas suficientes que le permitan desarrollar el programa de acuerdo con sus posibilidades a partir de tres variables: tiempo, ubicación y realidades regionales.

4.3 Pedagogía crítica. Se trabaja desde una mirada intencional frente a las múltiples relaciones sociales, económicas, políticas, culturales y territoriales. En consecuencia, se asume la complejidad de los problemas sociales y sus contextos y se profundiza en la formación de una racionalidad crítica desde un diálogo de saberes para la autoformación. Se relaciona la economía política de la educación con el papel del Estado, sus políticas educativas y con la subjetividad de los estudiantes. De este modo se pretende el desarrollo del espíritu crítico: autocrítica, autoformación, imaginación creadora, pensamiento autónomo y complejo y participación democrática desde la ética y la solidaridad.

4.4 Pedagogía problémica. Se trabaja desde una reflexión sistemática alrededor de los múltiples problemas que se abordan desde lo público. Reflexión orientada a la indagación, al análisis, a la compresión y a la solución de problemas. Propuesta pedagógica que posibilita al estudiante y al docente-tutor la indagación temática o problemática para que, de manera conjunta, argumenten sus juicios con el fin de reconocer la realidad social como contexto del problema sobre el cual se construye el proceso de conocimiento.

4.5 Pedagogía y pensamiento complejo. En la pedagogía del pensamiento complejo se condensan los diferentes modelos y enfoques pedagógicos tomados desde el paradigma de la complejidad, pues la educación, al igual que la sociedad, es un asunto complejo derivado de multiplicidad de factores interrelacionados que la constituyen en un proceso dinámico, variado y diverso.

5 FUNDAMENTOS DEL CURRÍCULO DEL PROGRAMA

5.1 Epistemológicos. El currículo de Tecnología en Gestión Pública Ambiental está basado en principios, ideas, teorías y paradigmas científicos que se hallan inscritos en la cultura, en la historia y en la sociedad, los cuales integran las diferentes disciplinas a fin de proponer un método científico que no es único, sino complejo, el cual desarrolla el proceso de enseñanza–aprendizaje orientado a partir de un marco de valores que dinamizan el trabajo individual y colectivo propio de la modalidad de Educación a Distancia.

5.2 Crítico social. El currículo del Programa de de Tecnología en Gestión Pública Ambiental responde a un interés de conocimiento que tiene como punto de partida el análisis crítico de los diferentes y complejos procesos históricos y culturales desde la diversidad territorial. Como método de construcción atiende a la reflexión crítica y a la comprensión compleja para que se plantee la transformación de la realidad mediante la realización y puesta en marcha de proyectos de futuro y construcción colectiva de región.

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5.3 Pedagógicos. Se asimila la pedagogía como una forma particular de seleccionar, organizar, transmitir y evaluar el conocimiento y como una forma particular de organizar las relaciones sociales que se dan en la institución educativa. Se asumen, en fin, planteamientos que estructuran al modelo pedagógico integrado, a la pedagogía crítica, a la pedagogía problémica y al pensamiento complejo y que se constituyen en sus principios básicos o teorías.

5.4 Interdisciplinariedad. El programa de de Tecnología en Gestión Pública Ambiental reconoce que la construcción de conocimiento sólo es posible a partir de la integración y la articulación de los diferentes saberes y disciplinas que aportan a la construcción de problema de la Gestión Ambiental

6 SISTEMA DE COMPETENCIAS DEL PROGRAMA DE TGPA

Las competencias se conciben a partir de las capacidades que el estudiante tiene y con las cuales cuenta para aplicar el saber adquirido y ponerlo en acción para dar soluciones a los problemas de la Administración Pública y construir situaciones nuevas en un entorno local, regional que sea significativo para el estudiante. Por tanto, cada disciplina contribuye a la formación y al desarrollo de competencias.

6.1 Competencias básicas. Permiten al estudiante desarrollar, comprender, apropiar los conceptos acerca de la construcción teórica, metodológica e instrumental del conocimiento de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental. De igual manera, posibilitan el desarrollo de actividades que agencian los procesos de aprehender, conocer, aplicar, sintetizar y juzgar críticamente las formas, los métodos y los instrumentos del diálogo de disciplinas.

6.2 Competencias cognitivas simples. Se encuentran relacionadas con niveles medios de abstracción y de relación efectuados por el estudiante. Parten del conocimiento real del entorno, de la comprensión de conceptos primarios y de las aplicaciones simples a partir de condiciones de autoaprendizaje.

6.3 Competencias cognitivas complejas. Implican un conocimiento resultado de un alto nivel de abstracción. Es decir, el estudiante estará en la capacidad de manejar conceptos, hacer previsiones, generar hipótesis y reconocer textos y contextos críticos. Asimismo, el estudiante aplicará conceptos a nuevas y complejas situaciones e interpretará datos en los procesos investigativos.

6.4 Competencias socioafectivas. Integran el saber y el saber hacer con el ser como persona. Permiten la capacidad de trabajo en equipo, las interacciones que establecen los estudiantes con los otros y con su entorno, las formas de comunicar conceptos, criterios con claridad, la capacidad de escuchar, la responsabilidad frente a los colectivo e individual, el sentido de pertenencia y el sentido de participación.

6.5 Competencias cognitivas fundamentales. Se refieren a la capacidad del estudiante para abordar el conocimiento de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental como disciplina. Disciplina que le permitirá proponer y resolver problemas concretos donde el criterio de su formación profesional entre en

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evidencia como gestor y líder activo en la interacción con los individuos y las comunidades.

6.6 Competencias cognitivas operativas. Se relacionan con las habilidades que favorecen el saber hacer. Buscan la integración entre lo conceptual y la práctica a partir de realidades. Se asumen como producto del análisis sociológico, económico y cultural efectuado con el fin de dar apreciaciones a partir y de lo conceptual y la práctica. De acuerdo con este tipo de competencias, el profesional estará en capacidad de planear, organizar, estudiar y comprender problemas, analizar casos y proponer soluciones y diseñar instrumentos operativos de ostión administrativa.

6.7 Competencias gerenciales y de gestión. Relacionan el saber, el saber hacer y el ser como persona. El estudiante ha de reflejarlo tanto en sus valores éticos, propios de la Tecnología en Gestión Pública Ambiental, como en la capacidad para resolver problemas, administrar conflictos, liderar procesos, ser proactivos y ubicar los diferentes contextos y problemáticas sociales de su región.

6.8 Competencia comunicativa. Se aplica en el Curso Concurso para la selección de los aspirantes al Programa y en el Seminario de Contextualización o inducción para los estudiantes que ya han sido admitidos en el Programa de Tecnología en Gestión Pública Ambiental.

7 METODOLOGÍA

El Programa se encuentra diseñado bajo la modalidad de educación superior a distancia. En consecuencia, desarrolla procesos de autoformación o aprendizaje autónomo, interformación y seguimiento presencial (tutoría presencial colectiva o individual). Por tanto al estudiante como al tutor les genera diversos retos: la búsqueda de una disciplina de autoestudio, el compromiso por una actitud proactiva de cambio, la tolerancia en el acercamiento con sus compañeros de estudio mediante equipos de trabajo y la sabiduría para programar su tiempo e incorporar este proceso a su proyecto de vida.

El Módulo de Autoformación, o de aprendizaje autónomo, se constituye en una de las mediaciones pedagógicas que se utilizan en la modalidad de educación a distancia. Al respecto se ha de recordar que en “relación con la aplicación de los modelos de educación a distancia, en la década de los ochenta, la ESAP implementó el modelo, considerado como el ideal (o tercer modelo): el autoaprendizaje con el texto guía –‘módulo’– y mediante encuentros tutoriales (grupales, individuales). Los módulos se elaboraban e implementan con base en un equipo de trabajo estructurado y organizado en la sede nacional”.

7.1 Los mapas conceptuales. Ausbel sugiere que los maestros pueden facilitar el aprendizaje significativo apelando a los “organizadores previos”. Se trata de resúmenes iniciales presentados de tal forma que proporcionan marcos de referencia que vinculan los conceptos y las relaciones que posteriormente

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se aplicarán. Argumenta el autor que tener ese marco por adelantado ayuda a los alumnos a ver dónde encajará después la información más detallada158.

De otra parte, Joseph Novak recomienda el empleo de mapas conceptuales para ayudar a los alumnos a estudiar derechas relaciones. Los conceptos parten de un foco central y se bifurcan en óvalos que contienen cada vez menos conceptos centrales. Los vínculos entre conceptos se etiquetan de manera que se vea la naturaleza de las relaciones mediante palabras vinculantes.

La teoría de Novak ha tenido el mérito de mostrar que la transmisión de conocimiento por parte del profesor también puede ser el modo adecuado y eficaz de producir aprendizaje, siempre y cuando tenga en cuenta los conocimientos previos del alumno y su capacidad de comprensión.

7.2 Heuristico en V. Estrategia desarrollada por D. Bod Gowin como medio para representar los elementos implicados en la estructura del conocimiento y así ayudar a los alumnos a comprender la naturaleza del conocimiento y de su construcción. Muestra elementos epistemológicos implicados en la construcción o en la descripción de conocimientos. Todos los elementos alcanzan interacciones entre sí en el proceso de construcción de nuevos conocimientos o declaraciones de valor o en la búsqueda de la comprensión de los mismos para cualquier conjunto de hechos y preguntas. 158ENTWIISTLE, Noel, La comprensión del aprendizaje en el aula Barcelona: Ediciones Paidos,

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JESÚS MARIA MOLINA GIRALDO

Profesor de planta - ESAP- Administrador Público

Historiador Magíster en Análisis de Problemas Políticos,

Económicos e Internacionales contemporáneos mojesus52@yahoo.com.mx

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