PENSAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO …sgral.udistrital.edu.co/xdata/csu/PENSAMIENTO_DEL_...

PENSAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD DISTRITAL

FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS ACERCA DEL PROYECTO POR EL CUAL SE ORGANIZA EL

SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA EL SERVICIO PÚBLICO DE LA

EDUCACIÓN SUPERIOR.

Bogotá, D.C. Noviembre de 2011

Actualización

10/11/2011 11:12 p.m.

INTRODUCCION

El Consejo Superior de La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, ha considerado

conveniente expresar mediante este documento el pensamiento que le suscita la iniciativa

del Gobierno Nacional de establecer una nueva política para la Educación Superior en

Colombia que va más allá de lo que era el marco de la Ley 30 de 1992 que pretende

reformar1, ya que ésta organizó el servicio público de la educación superior, en tanto que

el proyecto amplía su ámbito y alcance, extendiéndolo a la “organización de un sistema

de educación superior”.

La metodología utilizada no es revisar todos y cada uno de los 164 artículos del Proyecto

de Ley, sino agruparlos en algunas líneas temáticas que faciliten el análisis y la elaboración

de una primera propuesta, que lógicamente expresará el pensamiento de la mayoría de

los miembros del Consejo Superior, que no de la universidad como un todo, ya que nadie

se puede arrogar la vocería de los estamentos universitarios.

LÍNEAS TEMÁTICAS

El documento se concentra en seis líneas temáticas.

1. Educación superior como derecho, y como servicio público.

2.- Financiación.

3.- Autonomía académica – Régimen especial de las universidades del Estado.

4.- Instituciones de Educación Superior Mixtas.

5.- Universidades estatales territoriales.

1 La Ley 30 de 1992 Organizó el servicio público de la educación superior.

REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU

2

6.- El pasivo pensional de las universidades del Estado.

1.- EDUCACIÓN SUPERIOR COMO DERECHO Y COMO BIEN PÚBLICO.

El reconocimiento de la existencia de derechos sociales es el fundamento del Estado Social de Derecho. Sin embargo el concepto de educación superior como derecho y bien público está presente de manera formal en el proyecto de ley del MEN, apenas como un saludo a la bandera.

En el Artículo 1° del proyecto de Ley del MEN se establece que la educación superior tiene

la doble condición de derecho y de servicio público, pero es significativo que sólo en ese

Artículo se habla de la educación superior como derecho y como bien público. Ya desde el

artículo 2° el proyecto de ley omite toda referencia a la educación superior como derecho

y en adelante se limita a referirse a ella sólo como servicio público, hasta el punto que

mientras la educación superior como derecho y bien público se menciona UNA sola vez en

todo el articulado del proyecto de Ley, la educación superior como servicio público es

reiterada durante VEINTIUN (21) veces. El título general del proyecto es “Proyecto de Ley

por la cual se organiza el Sistema Nacional de Educación Superior y se regula la prestación

del servicio público de la educación superior”, y todo el Título II del proyecto de ley se

denomina “De la prestación del servicio público de la educación superior”. Más claro no es

posible.

La garantía y la preservación de los derechos es una obligación del Estado, mucho más aún

si se trata de derechos sociales en un Estado que se define como Social de Derecho. No

ocurre lo mismo cuando la educación es homologada a un servicio público. La garantía y

la preservación de los derechos no puede ser delegada o concesionada a los particulares,

ni puede dar lugar al ánimo de lucro; lo contrario ocurre con la prestación de los servicios

públicos la cual sí puede ser concesionada a los particulares.

La fundamentación filosófica para que la educación estatal preescolar y básica sea

universal y gratuita en Bogotá D.C. es que la educación es un derecho, concretamente un

derecho social. Es evidente la falta de coherencia que hay en el hecho de que para el

Estado la educación es un derecho limitado sólo a algunos niveles del proceso educativo, y

que se garantice en forma universal y gratuita en Bogotá D.C. en las instituciones oficiales

pero sólo en el nivel preescolar y básico, pero que en el ámbito postsecundario –

educación técnica, tecnológica, universitaria- para ese mismo Estado la educación no es

un derecho sino fundamentalmente un servicio público. Esta incoherencia es palpable en

el proyecto de ley del MEN, y es el fundamento de su propuesta financiera y de su

concepción filosófica, pues los servicios públicos son tasados como mercancías, mientras

que los derechos no admiten ese trato.


3

La educación superior como servicio público enfatiza en los aspectos utilitarios del

proceso educativo; su punto de partida es el costo y el precio económico del servicio. La

educación superior como derecho permite enfatizar no sólo en los aspectos

instruccionistas e instrumentales del proceso educativo, sino también en los valorativos y

formativos, permite enfocar la educación superior como un PROYECTO CULTURAL DE LA

SOCIEDAD Y DEL ESTADO.

La educación superior como derecho y como bien público aleja la problemática

universitaria de las consideraciones de tipo principalmente financiero, y coloca en el

centro de la definición del sistema de educación superior el gran tema y el gran problema

de ¿qué tipo de educación? y ¿la educación para qué?, los cuales son los grandes ausentes

del proyecto del MEN de reforma a la ley 30.

EN CONCLUSIÓN

Los derechos son universales y gratuitos (¿qué costo tiene el derecho a pensar libremente

o a elegir a los gobernantes?); los servicios públicos son restringidos a quienes puedan

pagar por ellos, y lo más que se acepta es que sean subsidiados pero no que sean

gratuitos. Postular la educación superior como un servicio público, es afirmar que es

restringida a quienes puedan pagar por ella, y que a lo sumo se puede subsidiar, pero no

ofrecer en forma universal y gratuita. Aceptar que la educación es un derecho es admitir

que el Estado la debe garantizar en forma universal y gratuita, y hacer de ella un proyecto

cultural de la sociedad y del Estado democrático y pluralista.

PROPUESTA

Sin menoscabo de la prerrogativa que reconoce el Estado a los particulares para

establecer instituciones de educación superior, en las instituciones universitarias del

Estado la educación debe ser reconocida como un derecho universal y gratuito, abierto a

todo aquel que demuestre el mérito y la vocación para acceder a él. El gran tema y el gran

problema de ¿qué tipo de educación? y ¿la educación para qué? deben ser los ejes

articuladores de la redefinición del sistema de educación superior en Colombia.

2.- FINANCIACIÓN La gratuidad es la condición que hace factible el cumplimiento del principio constitucional de que la educación es un derecho y un bien público, pero ésta sin la adecuada financiación no resulta ser sino una intención y no un derecho. Es en este sentido que el artículo 69 de la CN declara que el Estado facilitará mecanismos

financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación


4

superior. Son causas del desfinanciamiento de la educación superior estatal desde 1992: el

nuevo régimen salarial de los docentes; los aportes al sistema de seguridad social; la

creación de nuevas sedes; los costos de la acreditación; los subsidios de matrículas por

participación en elecciones; la capacitación de los docentes; la creación de posgrados

propios; la modernización de la planta física (normas de sismo resistencia, adecuación de

infraestructura a los discapacitados, nuevas aulas, renovación de acueductos,

alcantarillados y redes eléctricas); la nivelación salarial y prestacional de catedráticos y

ocasionales; la nivelación de empleados y supernumerarios; la inversión y la

modernización en las nuevas tecnologías; la creación de grupos de investigación y sus

laboratorios; la concurrencia al pasivo pensional; el incremento en los servicios públicos,

impuestos prediales, etc.. El Gobierno Nacional nunca aportó para cubrir estos nuevos

gastos que causaron el déficit y el elevado endeudamiento de las Universidades oficiales.

Cada una de las causas merecería un análisis por separado2.

Existen dos enfoques con respecto a la financiación de la educación, la que sostiene que es más eficiente el apoyo a la demanda, vía un amplio sistema de crédito subsidiado y los que creen que la financiación de la oferta, en forma universal y gratuita, mediante el apoyo directo a las universidades del Estado produce mejores resultados. Lo que sí es indudable es que sin importar el modelo de financiación, el Estado debe hacer real y posible el derecho a la educación3 para todos aquellos que por su condición económica, que no social, no puedan acceder a ella. Surge entonces la segunda pregunta: ¿En qué grado el proyecto de reforma a la Ley 30 de 1992, radicada con el número 112 C soluciona los problemas de financiación de la Educación Pública en Colombia?

2 ASPECTOS FINANCIEROS DE LA REFORMA A LA LEYA 30. Jorge Aristizabal Ossa, U. de Antioquia.

3 Artículo 67 CN.


5

11,1

5

9,78

8,70

7,92

7,51

7,08

6,73

6,55

6,51

6,49

6,48

6,43

6,01

5,84

5,47

5,04

4,96

4,79

4,62

3,90

3,89

3,41

2,87

2,72

2,35

1,90

1,51

1,12

0,00

0,00

0,00

0,00

9,00

4,99

4,81

3,81 4,

57

3,63

3,72

2,57

4,34

2,84

5,09

5,11

7,76

4,66

4,39

0,72

2,26

5,86

3,83

2,53

1,38

1,40 1,

99

3,43

1,45

2,56

0,51 0,66 0,79

3,67

0,79

3,09

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00C

hoco

Nac

iona

l

Cor

doba

Cal

das

UTP

Nar

iño

Llan

os

Upt

c

Am

azon

ia

Ped

agog

ica

Mag

dale

na

Cau

ca

Ant

ioqu

ia

Car

tage

na

Val

le

Sur

colo

mbi

ana

Pam

plon

a

Oca

ña

Atla

ntic

o

Uis

Suc

re

Tol

ima

Ces

ar

Gua

jira

Qui

ndio

Cuc

uta

C.M

ayor

Dis

trita

l

Mili

tar

C/M

arca

Pac

ifico

Una

d

Aporte per cápita 1993 – 2008. Pesos de 2008

Aporte percápita= aportes sin pensiones/Matricula 2008= matricula presencial + matricula a distancia *60%

Percápita 1993=5.69 millones 2008=3.67millones

Medida 1993 2008

Varianza 8,59 4,08

Cuadro 1

El aporte Per cápita era en 1993 de $5,69 millones por estudiante, en tanto que para 2008 había bajado a $3,67 millones por estudiante; es decir que en los quince años transcurridos del período de referencia, la disminución del aporte per cápita fue del 35,5%. (Cuadro 1) Para el mismo período, la conformación de los ingresos de las universidades públicas era la siguiente: para 1993 el 84% del presupuesto de las universidades provenía de las transferencias o aportes del Estado, el 7% de los derechos de matrícula y el 8% de otros ingresos4; para el año 2008 la estructura de los ingresos había cambiado sustancialmente de la siguiente forma: Transferencias o aportes del Estado 51% (una disminución del 39%), derechos de matrícula 14% (un aumento del 100%) y otros ingresos 35% (es decir que esta fuente de ingresos en los quince años del período se multiplicó por cuatro). (Cuadro 2)

4 Actividades de investigación + asesorías y consultorías + venta de bienes y servicios + educación continua +

otros, genéricamente denominados “extensión universitaria”.


6

Distribución ingresos universidades públicas

1993 2008

La información de 1993 sólo incluye 13 universidades

Otros ingresos incluye: Actividades de investigación, Asesorías y consultorías, Venta de bienes y servicios, educación continuada y otros ingresos.

Transferencias 84%

Otros ingresos 8%Ingresos por

matrícula 7%

Ingresos por matrícula

14%

Otros ingresos 35%

Transferencias 51%

Cuadro 2

El aporte para la educación5 con relación al PIB significaba en 2002 el 4,28%, mientras que para el año 2009 éste era del 4,51%. Para el mismo período, el aporte para la educación superior del sector público era del 0,84% para el 2002 y del 0,94% para el año 2009. (Cuadro 3)

Gasto Público en educación como porcentaje del PIB

Gasto público en educación 2002 2008 2009

Total inversión en educación*$ 14.951.364

(4,28% del PIB)$ 20.296.268 (3,95% del PIB)

$ 22.805.757(4.51% del PIB)

Inversión en educación inicial, preescolar, básica y media del

sector público nacional.

$ 12.008.313 (3,44% del PIB)

$ 15.726.531 (3,06% del PIB)

$ 17.442.877(3.57% del PIB)

Inversión en educación superior sector público

nacional**

$2.923.704

(0,84% del PIB)

$ 4.483.688

(0,87% del PIB)

$4.696.508

(0,94% del PIB)

*Incluye además del presupuesto del sector, Sena, ICBF, Familias en Acción y Computadores para Educar

** Incluye Modalidades Técnica, Tecnológica y Universitaria Fuente: Oficina de Planeación del MEN

El plebiscito de 1957 ordenó lo siguiente: “Desde el 1o. de enero de 1958 el gobierno deberá invertir el 10 por ciento del presupuesto nacional en la educación pública”. Cincuenta y cuatro años después, para el año 2012 la inversión del gobierno en la

5 Incluye SENA, ICBF, Familias en Acción y Computadores para Educar.


7

educación pública –preescolar, básica, media, superior- no llegará al 5% del presupuesto nacional. En el presupuesto del año 2012, las transferencias o aportes del Estado a las universidades, sin el valor de las pensiones, es de $2,01 billones, contra $1,9 billones de 2011 (0,3%); llama la atención que mientras el total de presupuesto, sin la deuda Pública, aumenta un 9,5% el de las transferencias o aportes del Estado para las universidades solo aumenta un 6,0%. Manteniendo la participación en el presupuesto nacional del 0,3%.6 El Ministerio de Educación Nacional ha estimado que el costo de la reforma entre 2011 y 2019 es de $4,30 billones; estos recursos se financiarán con dineros nuevos para las universidades de $2,83 billones (subsidio a la oferta) y, de $1,47 billones mediante subsidio a la demanda. (Cuadro 4) Es notoria la importancia creciente del subsidio a la demanda.

En el periodo 2011 – 2019 el valor de la reforma asciende a4.3 billones de pesos corrientes.

Los recursos nuevos para las universidades sumanaproximadamente 2.83 billones de pesos corrientes.

Los recursos nuevos para subsidiar la demanda serán delorden de 1.47 billones de pesos corrientes.

IMPACTO DE REFORMA

Aunque no determina que aumente la base presupuestal, se asume que sí lo hace, como se apreció en el cuadro 4. No obstante estos recursos resultan insuficientes, si se considera que la economía colombiana crece 4,3% (entre 0-5%) y que la base presupuestal es de $2,2 billones, lo cual implicaría que el incremento sería de $1,29% (30% del incremento del PIB 4,3%), lo cual daría para todo el sistema de universidades, un monto de $28.380 millones, que significaría algo así como $388.547 millones en los once años del umbral de la reforma. Ahora bien, para el período 2012-2014 los recursos adicionales que se pueden esperar (3% reales) equivaldrían a $206.616 millones, de los cuales el 50% irían directamente a las universidades, en proporción a los aportes de la Nación en el año 2011; en tanto que el otro 50% será distribuido por el MEN entre las instituciones de educación superior estatales, según el grado de complejidad de las instituciones y el aporte que reciban del Estado.

6 FUENTE: Minhacienda.


8

Cuadro 4 Si se suman los recursos adicionales del PIB y los anuales, el total de nuevos y reales recursos entre el 2012 y el 2022, son: Variación del PIB $388.547 millones recursos adicionales (artículos 146, 147), $903.597 millones, lo cual da un total de $1,3 billones para las 32 universidades estatales. Un estudio realizado por la Universidad Distrital, muestra el siguiente comportamiento de los recursos que la reforma contempla (ver cuadro anexo) En el marco de la Ley 30 de 1992 se calcula que los recursos para las universidades en el período 2011 – 2022 sería de $29.376,0 millones, en tanto que según la interpretación que el gobierno hace de la reforma se calcula, que ésta aportará $35.371,0 millones, lo cual implica unos aportes adicionales de $5.995,6 millones; sin embargo, de estos recursos adicionales, solo ingresará de manera directa a las universidades $1.354,03 millones, quedando un remante que el MEN distribuirá junto con el CESU por $4.641,3 millones. Estas cifras significan que para las universidades públicas la reforma aportaría un máximo de $3.164,4 millones, lo que a valores constantes de 2011 equivaldría a $2.431,0 millones. El caso de la Universidad Distrital Al analizar la participación porcentual de los aportes de la nación en el presupuesto de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, se observa el decrecimiento ostensible de estos aportes, llevando al desmonte gradual de las obligaciones constitucionales del Estado Nacional como financiador de la educación superior pública de calidad, y a la


9

parálisis paulatina de las actividades académico-administrativas que cada día agobian la existencia de esta universidad.

Participación Transferencias de la Nación en el Presupuesto de la UD

AÑO EJECUCION

PRESUPUESTAL TOTAL

ASIGNACION PRESUPUESTAL

NACION

PARTIC. %

1993 11.755.785.500 1.943.913.300 16,54

1994 14.825.403.400 2.088.360.200 14,09

1995 21.247.519.400 2.712.068.100 12,76

1996 31.896.321.851 2.951.672.992 9,25

1997 46.179.470.552 5.240.468.573 11,35

1998 53.944.304.198 6.360.125.802 11,79

1999 70.291.002.809 4.966.597.906 7,07

2000 74.042.375.466 5.925.668.185 8

2001 83.143.294.814 8.165.193.892 9,82

2002 90.533.007.771 7.282.730.000 8,04

2003 93.509.009.799 9.301.991.509 9,95

2004 100.411.637.409 9.079.544.051 9,04

2005 112.880.635.124 10.205.309.828 9,04

2006 123.744.612.645 10.455.514.482 8,45

2007 135.617.933.940 9.972.583.510 7,35

2008 174.847.214.177 11.383.558.413 6,51

2009 204.407.450.811 14.080.736.121 6,89

2010 246.949.820.434 12.729.586.210 5,15

2011 314.127.227.716 12.961.000.000 4,13

Fuente: Oficina Asesora de Planeación UD

Es decir que de significar en 1993 el 16,54% del total del presupuesto, pasó en el 2011 a

participar con el 4,13%, en tanto que la matrícula pasó de 9.000 a 30.000 estudiantes.

EN CONCLUSIÓN El Estado colombiano, tiene una deuda con la educación superior del 35,5% de los costos por estudiante, como resultado de la disminución de los aportes per cápita que se sucedió entre los años 1993 y 2008 la cual estaría adicionada con la disminución del 39% en el valor de los aportes y transferencias entre el año 2002 y el año 2009. La confluencia de estos dos valores puede estimarse en una suma cercana a los, $1,5 billones de pesos7, los cuales no se alcanzarán a cubrir con la propuesta de la Reforma, ya

7 $700.000 millones por la disminución del aporte Per Cápita + $800.000 millones por concepto de la

disminución de los aportes.


10

que esta está diseñada para financiar la educación superior hacia adelante, sin reconocer el faltante histórico. Esta deuda se incrementará con las metas propuestas por el proyecto de Ley de incrementar la cobertura del 37% al 50% lo cual originaría 88.289 nuevos cupos en la universidad pública, Llama la atención que en el Parágrafo del Artículo 143 se conmine a las entidades territoriales a cancelar las deudas que tengan por concepto de aportes a las universidades estatales, en los términos del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 en tanto que no se reconoce que el Gobierno Nacional tenga algún tipo de deuda con las mismas instituciones, desconociendo que la existente por el pago de la parte que corresponde al Gobierno Nacional en el pasivo pensional de las universidades del Estado puede por sí sólo terminar asfixiando a estas universidades. La financiación de la educación en Colombia, contrasta con los valores que dedican algunos países de igual o menor desarrollo relativo; Ecuador, dedica el 35% de los Ingresos Corrientes; Paraguay, el 20% del presupuesto total; Brasil, el 25% de los recursos fiscales de estados y municipios; Costa Rica y Argentina, el 6% del PIB, todos ellos con excepción de Brasil y Argentina con poblaciones educativas sensiblemente menores que la de Colombia. Un factor adicional que profundiza la necesidad de recursos, es el papel que le asigna la Reforma al desarrollo de las ciencias, las tecnologías, las artes y la innovación por parte de las instituciones de educación superior, como criterio de evaluación de calidad en el marco de los objetivos misionales y de los niveles de formación8. Todo lo anterior indica que los recursos que aportaría la reforma a la financiación de la educación superior, son insuficientes para garantizar la viabilidad financiera de las universidades y compromete la calidad y la cobertura, en función del rezago presupuestal que vienen arrastrando las universidades. PROPUESTA El tema de la gratuidad, se debe entender como un compromiso del Estado con aquellos sectores y clases de la sociedad que no tienen acceso a la educación como consecuencia de su precaria condición de ingresos; en tal sentido la estrategia de financiación de la educación superior deber moverse entre la financiación de la oferta (financiación directa, que debe ser la fundamental, como corresponde a los menguados ingresos de la inmensa mayoría de los colombianos, teniendo como meta de corto plazo la educación superior universal y gratuita en las universidades del Estado), la financiación de la demanda (crédito educativo, con tasas 0% o altamente subsidiadas, según el estrato del estudiante)

8 Artículo 86 de la reforma.


11

y, una tercera modalidad que contemple la subsidiaridad o financiación parcial entre el Estado y las familias, en el caso de las que tengan recursos para ello. En ese sentido, la gratuidad debería cubrir los estratos 0, 1, 2 y 3; la subsidiaridad, al estrato 4 con tasas altamente subsidiadas y, costos plenos para los estratos 5 y 6, sin que esto implique el traslado de la gratuidad o de la subsidiaridad a estos estratos, evitando de esta forma los problemas de carácter social que se han presentado en países en donde los sistemas de crédito apalancan la financiación de la educación superior. Para los Estratos con mayor capacidad económica (estratos 5 y 6), se debería relanzar el instrumento creado mediante la Ley 18 de 1988 denominado Título de Ahorro Educativo –TAE – como mecanismo de ahorro de largo plazo y a la vez instrumento de financiación de proyectos de inversión en la Universidad Privada, el cual incluye el uso de la UMAC –Unidad de Matrícula Constante –. Los valores provenientes de este instrumento, se destinarían a la financiación de proyectos de infraestructura, Créditos de Corto Plazo de las Instituciones de Educación Superior Privadas y Fondo de Garantías, como lo establece la Ley 18/98. Con el fin de estandarizar los costos de la Educación Superior y resguardar los ingresos por concepto de aportes del Estado –Gobierno Nacional y Distrito Capital - se debe considerar la posibilidad de ampliar el uso de la MATRICULA DE VALOR CONSTANTE –UMAC – creada mediante Decreto 726/89 (abril 10), que reglamentó la Ley 18/889. Este mecanismo permitiría que el Estado reconozca a la Universidades, el costo real de la educación, evitando situaciones como la que se presentó con la disminución del valor per cápita de los aportes de la Nación a la educación superior. Así mismo y para comprometer a los entes territoriales (Municipios, Gobernaciones), en la financiación creciente de las IES PUBLICAS TERRITORIALES, lo cual es una de las falencias del proyecto de ley, se podría introducir una reforma a la distribución de los recursos de las Regalías, estableciendo un porcentaje de la transferencia a los municipios y Departamentos PARA LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR, en los términos del art. 361 de la CN reformado por el Acto Legislativo 05 de 2011. En esta estrategia múltiple de financiación de la Educación Superior, el trámite de la ampliación del plazo de vigencia y su actualización a valores constantes de hoy, de las estampillas existentes, sería otra de las fuentes de financiación que ayudaría a la viabilidad

9 Artículo 5.- Facultase a la Junta Directiva del ICETEX para que, en coordinación con las del Instituto

Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES – reglamente el procedimiento mediante el cual se establezca periódicamente el valor nominal en pesos de la Unidad de Matrícula Constante –UMAC- tomando como base el promedio ponderado en el costo de la matrícula en la modalidad universitaria de las universidades públicas y privadas, utilizando como ponderaciones las proporciones de estudiantes matriculados en cada tipo de universidad. Esta fórmula no podrá ser modificada sin el concepto previo de la Junta Monetaria.


12

financiera de la Universidad Pública, incluyendo como inversión el concepto de la calidad de la educación y el pago de docentes de planta. Por último, se debe proponer una reforma tributaria que elimine las exenciones a algunos sectores y empresas y destinar esos mayores recursos al fortalecimiento de la educación superior. De otra parte y, como se hace en muchos países, el Estado, por encima de la incertidumbre de los enfoques cambiantes de cada gobierno, debe dar pleno cumplimiento al mandato constitucional de que “el Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. Dichos mecanismos son de urgencia manifiesta en la satisfacción de los requerimientos de subsistencia –alimentación, transporte, vivienda, materiales de estudio- de los estudiantes pertenecientes a los sectores y clases de la sociedad con menor capacidad económica, y por ningún motivo deben dar lugar a generarles deudas con el Estado. 3.- AUTONOMÍA ACADÉMICA – régimen especial de las universidades del Estado El Artículo 145 del proyecto de ley reemplaza el anterior artículo 87 de la Ley 30 hoy vigente que asigna recursos adicionales a las Instituciones de Educación Superior del Estado según el crecimiento de la economía (30% del crecimiento real del PIB). La reforma establece que los recursos adicionales variarán en porcentaje de acuerdo al comportamiento del PIB (30% si este crece entre 0 y 5%; 40% si crece entre 5 y 7,5% y 50% si el PIB crece más del 7,5%). En cuanto a la distribución los nuevos recursos no es automática y proporcional a lo que cada universidad recibe actualmente, sino que “serán distribuidos por el CESU, de acuerdo con el mecanismo definido de manera conjunta entre el MEN y el Sistema de Universidades Estatales (SUE) para los recursos correspondientes a la universidades y los Rectores de las instituciones que no son universidades, para los recursos que les correspondan” El proyecto de ley es reiterativo en que el mecanismo y los criterios para la distribución de los nuevos recursos a las universidades estatales, será definido de manera conjunta entre el Ministerio de Educación Nacional y el Sistema de Universidades Estatales, SUE, con lo que un organismo no universitario como lo es el MEN dictará sus políticas y criterios a las universidades. No serán las universidades quiénes determinen de forma autónoma lo que es la Universidad, sus políticas académicas, sino el MEN, un organismo perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, en clara oposición a lo que establece el artículo 27 del proyecto de ley en el que se afirma que los entes universitarios autónomos estatales son “independientes de las ramas del poder público”, y se encuentran vinculados al MEN sólo en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. En los artículos relacionados con la financiación de las universidades estatales la expresión “vinculadas al MEN en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”, se convierte en “dependientes del MEN en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector


13

educativo”. No es de poca monta la diferencia. En el fondo, quién definirá lo que es la Universidad, sus políticas académicas, no será ella misma sino un organismo perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, , que propenderá por la homogenización de la educación superior en Colombia al vaivén de los cambiantes gobiernos que se sucedan en la dirección de dicha rama. Ello se refuerza en el Artículo 33 del proyecto que establece que “las Instituciones de Educación Superior estatales deberán elaborar planes periódicos de desarrollo institucional, considerando las estrategias de planeación regional y nacional.” ¿Quién sino los políticos –Congreso Nacional, asambleas departamentales, concejos municipales, ministros, gobernadores, alcaldes, y departamentos de planeación dependientes de estos últimos- son los que definen las estrategias de planeación regional y nacional? Las estrategias y planes de desarrollo académico de los entes universitarios autónomos “independientes de las ramas del poder público”, tendrán entonces que “considerar” –apuntalar- las políticas regionales y nacionales fijadas desde las ramas del poder público –ejecutivo, legislativo- si quieren que los recursos financieros que se manejan desde dichas ramas lleguen a las universidades. ¿No es otra forma de determinar desde fuera de la universidad sus políticas y criterios académicos? Es claro que el artículo 33 del proyecto de ley no es puramente retórico, y que contribuirá a guiar desde fuera de las universidades el reparto de recursos financieros a estas por parte del MEN y del Congreso Nacional, de los gobernadores y de las asambleas departamentales, y de los alcaldes y los concejos distritales y municipales. El proyecto de ley desconoce también las desigualdades existentes entre las universidades estatales y las profundiza, debido a que para la distribución de los nuevos recursos les exige a todas cumplir por igual con los objetivos y criterios definidos entre el Ministerio de Educación Nacional y el SUE, sin tener en cuenta el punto de partida de cada una, y sin permitir que los esfuerzos que hacen sean realmente responsabilidad de ellas. Como consecuencia de esta tabula rasa las desigualdades se van a ir incrementando y solo las que logren más recursos del Estado, conseguirán cumplir con los objetivos señalados por el MEN, o sólo las que cumplan con los objetivos señalados por el MEN serán las que consigan más recursos del Estado, lo que fortalecerá una dinámica en la cual las universidades que se quedan rezagadas enfrentan una situación grave de funcionamiento y permanencia, lo que perjudica la educación superior publica en su conjunto en el mediano plazo con consecuencias a todos los niveles para el país en el largo plazo. EN CONCLUSIÓN Los criterios y mecanismos que establece el proyecto de ley del MEN para distribuir los recursos financieros provenientes del aumento del PIB, lesionan la autonomía académica de las instituciones de educación superior oficiales, y la consecuencia es que órganos extrauniversitarios terminarán dictando a las universidades sus políticas académicas.


14

Como consecuencia de tales criterios y mecanismos, el MEN, el Congreso Nacional, las asambleas departamentales, los concejos municipales, los ministros, gobernadores, alcaldes, y los departamentos de planeación dependientes de estos últimos, serán los que en últimas terminarán definiendo las políticas, planes y estrategias académicas de las universidades. PROPUESTA Los recursos financieros provenientes del aumento del PIB deben ir en forma directa a los entes universitarios autónomos, sin mediaciones ni trabas extrauniversitarias, y debe permitirse que la autonomía académica de las universidades sea una realidad, y no un saludo a la bandera. Las universidades deben poder determinar en forma autónoma sus políticas, planes y estrategias académicas, y la ley debe liberarlas de todo tutelaje académico externo pues es lo que ordena el Artículo 69 de la Constitución Nacional. En cuanto al régimen especial de las Universidades del Estado y en el tema de la autonomía, uno de los grandes logros de la Ley 30 de 1992, surge una primera pregunta: ¿El proyecto de Ley pone en peligro la autonomía universitaria al no hacer énfasis en la existencia de un RÉGIMEN ESPECIAL PARA LAS UNIVERSIDADES DEL ESTADO ? La Constitución Nacional (CN) establece lo siguiente: “ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. “La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.” (resaltado no es del original) El artículo 69 de la CN dice que se garantiza la autonomía universitaria y que la ley -en singular- establecerá un régimen especial para las universidades del Estado; dicho artículo no dice que se garantiza la autonomía universitaria de acuerdo con las leyes –en general- sino de acuerdo con la ley (de autonomía universitaria); no dice que las leyes establecerán un régimen especial para las universidades del Estado, sino que la ley –de autonomía universitaria- establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. En armonía con este artículo constitucional, la ley 30 de 1992 hace énfasis reiterado en que es ella la que establece el régimen especial para las universidades del Estado. Dicho énfasis no es notorio en el proyecto de ley No. 112 C “POR LA CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR”, el cual siempre habla de manera genérica en referencia a la ley:


15

LEY 30 DE 1992 PROYECTO DE LEY N° 112 C

“Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. “Artículo 30. Es propio de las instituciones de Educación Superior la búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra y del aprendizaje de acuerdo con la presente Ley. “Artículo 31. De conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21,22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a:… “Artículo 32. La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente Ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, para velar por:… “El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus

“ARTÍCULO 10. El Estado garantiza la autonomía a las Instituciones de Educación Superior en su gobierno institucional, en el ámbito académico y en los aspectos administrativo y financiero, de conformidad con la Constitución Política y la ley. “ARTÍCULO 11. La autonomía en cuanto a su gobierno institucional les confiere a las Instituciones de Educación Superior la capacidad de organizarse y regularse según sus estatutos, objetivos, proyecto educativo y niveles de formación, dentro de los límites que establezcan la Constitución Política y la ley. “ARTÍCULO 14. En ejercicio de la autonomía, las Instituciones de Educación Superior tienen las siguientes facultades:… m. Las demás necesarias para el adecuado cumplimiento de la misión institucional de acuerdo con la Constitución Política y la ley. “ARTÍCULO 27.. Las Instituciones de Educación Superior estatales tendrán personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. Así mismo, dispondrán de su propia organización, los mecanismos y procedimientos de elección de directivas y del personal docente y administrativo, y tendrán regímenes financiero, de contratación y control fiscal especiales de conformidad con la ley. “ARTÍCULO 104. El incumplimiento de las disposiciones consagradas en la ley y en las normas institucionales, particularmente respecto de la dirección y gobierno, y la


16

propios estatutos,… “La suprema inspección y vigilancia de las instituciones de Educación Superior será ejercida por el Gobierno Nacional con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de acuerdo con las disposiciones de la presente Ley… “Artículo 33. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente Ley. “Artículo 48. El incumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente Ley por parte de las instituciones de Educación Superior según lo previsto en el artículo siguiente, dará lugar a la iniciación de las acciones administrativas correspondientes y previa observancia del debido proceso, a la imposición de las sanciones que a continuación se indican:… “Artículo 49. Las sanciones a que se refieren los literales d), e), f) y g) del artículo anterior, sólo podrán imponerse previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) por el Ministro de Educación Nacional, mediante resolución motivada en los siguientes casos:… a) Por desconocer, incumplir o desviarse de los objetivos señalados a la Educación Superior en el artículo 6° de la presente Ley… “Artículo 51. Cuando en el desarrollo de la investigación se establezca que una institución o su representante legal pudo incurrir en una de las faltas administrativas tipificadas en esta Ley,… “Artículo 57… El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el

prestación del servicio educativo, por las instituciones autorizadas para prestar el servicio o por sus directivos, dará lugar a la iniciación de las investigaciones correspondientes por parte del Ministerio de Educación Nacional y, previa observancia del debido proceso, a la imposición de las sanciones y medidas correctivas que se indican en la presente Ley. “ARTÍCULO 105. El Ministerio de Educación Nacional podrá imponer sanciones u ordenar medidas correctivas cuando resulten necesarias para superar situaciones que afecten la prestación del servicio educativo, en lo atinente a aspectos académicos, contables, económicos o administrativos de una Institución de Educación Superior. “… 2º. El Ministerio de Educación Nacional podrá ordenar las siguientes medidas correctivas:… b. Conminar bajo el apremio de las sanciones que autoriza esta ley, a las Instituciones de Educación Superior y a sus directivos, para que se abstengan o cesen de realizar actos contrarios a la ley, los estatutos o las decisiones de sus órganos de dirección.

(OJO)

“ARTÍCULO 107. El Ministerio de Educación

Nacional podrá iniciar una investigación

cuando tenga conocimiento de presuntos

incumplimientos o violaciones a la ley y

demás normas que regulen la prestación

del servicio público de la Educación

Superior.” (resaltado no es del original)


17

régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente Ley. “Artículo 93. Salvo las excepciones

consagradas en la presente ley, los

contratos que para el cumplimiento de sus

funciones celebren las universidades

estatales u oficiales, se regirán por las

normas del derecho privado y sus efectos

estarán sujetos a las normas civiles y

comerciales, según la naturaleza de los

contratos.“

Mientras el artículo 69 de la Constitución habla de que la ley –de autonomía universitaria- establecerá “un régimen especial para las universidades del Estado”, el proyecto de ley N° 112 de 2011 habla de “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” Es claro que la nueva ley no es la única que establecerá un régimen especial para las universidades del Estado, sino que será ella y otras leyes (“demás normas”) las “que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” Significativamente, en el proyecto de ley N° 112 C NO aparece el siguiente artículo de la ley 30 de 1992, que es quizá uno de sus artículos más importantes en relación con la autonomía: “Artículo 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución”. Los artículos de la ley 30 que hacen la referencia permanente a la presente ley desaparecieron o se difuminaron en el proyecto de ley N° 112 C. Han sido reemplazados por artículos en los que se hace referencia genérica a “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.”. Cuando la ley 30 de 1992 aplica el contenido de otras leyes o normas a las universidades autónomas, lo hace de manera expresa citando con nombre y apellido cuál ley o norma es la que se aplicará a las universidades; veamos:


18

“Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan. “Artículo 88:… Parágrafo. Facultase a las universidades estatales u oficiales para adoptar el régimen de cesantías previsto en la ley 50 de l990. “Artículo 93:… Parágrafo. Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. “Artículo 105. Las instituciones de Educación Superior creadas por la Iglesia Católica se regirán por los términos del Concordato vigente y por las demás normas de la presente ley. “Artículo 127. El Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) colaborará con el Estado en su función de promover y orientar el desarrollo científico y tecnológico, de acuerdo con lo establecido por la Ley 29 de 1990. “Artículo 132. Para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa establecidos en la Ley 79 de 1988,… Si el régimen especial de las universidades del Estado ya no va a estar regulado por una ley, tal y como lo ordena el artículo 69 de la CN, sino por “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” ocurrirá lo siguiente:

1. Se estará omitiendo lo que ordena la Constitución Nacional acerca de establecer un régimen especial para las universidades del Estado,

2. Se multiplicarán las intromisiones del legislativo y del ejecutivo en el quehacer

autónomo de las universidades del Estado a nombre de determinar o aplicar las “demás normas –indeterminadas- que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.”

3. Se multiplicarán las intervenciones sancionatorias del Ministerio de Educación

Nacional sobre las universidades del Estado, a título de velar -inspeccionar y vigilar- por la aplicación de las “demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” ¿El MEN decidirá en forma discrecional cuáles son las “demás normas” que aplican a las universidades del Estado? ¿Utilizará sus facultades de inspección y vigilancia, ampliamente extendidas en el proyecto de ley N° 112 C –los artículos relacionados con inspección y vigilancia sancionatoria pasan de 8 en la actual ley 30 a 13 en el proyecto de ley-, como mecanismo de presión contra las universidades del Estado “demasiado autónomas”.10

10

De hecho, aunque la actual ley 30 no otorga facultades de inspección y vigilancia al MEN en lo relacionado con el cumplimiento de las “demás normas” diferentes a la ley 30, el MEN ya lo viene haciendo, como en el caso de la sanción al CSU de la U. Distrital por presunto incumplimiento de leyes generales de la república. Pese a que la ley 87 de 1993 no contempla en su ámbito de aplicación a los entes universitarios autónomos ni se expidió con el carácter de ley de educación superior, el MEN sancionó al CSU de la U. Distrital por haber reorganizado el sistema de control interno de esta universidad sin tener en cuenta lo que establece la ley 87 de 1993 en materia de control interno, ley que el MEN


19

No se está afirmando que la autonomía que establece el artículo 69 de la Constitución para las universidades del Estado genere una extraterritorialidad que las exima del cumplimiento de las leyes que les sean aplicables como instituciones públicas; lo que se está afirmando es que el acatamiento de las “demás normas” generales e indeterminadas no debe servir de pretexto para que las facultades de inspección y vigilancia del MEN restrinjan el margen de autonomía respecto de los poderes públicos que la Constitución Nacional reconoce a las universidades del Estado, en particular si dichas “demás normas” no están especificadas en el proyecto de ley y si la determinación de las mismas queda a discreción del MEN, incluidas las que no se expidieron con el carácter de normas de educación superior ni tienen ese alcance. Es clara al respecto la reciente sentencia el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente No. 6058-2002 (AI-0282-02) del 3/VI/2008, en relación con varios artículos del Decreto 1421 de 1993 (Estatuto de Bogotá) referidos específicamente a la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, sentencia en la que se determinó lo siguiente en relación con la aplicación en las universidades del Estado de las normas generales de la República en materia de función pública: “Del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 frente al principio de la autonomía universitaria. “El artículo 125 acusado es del siguiente tenor: ARTICULO 125. (…) Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso. (…) “El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 que define a los servidores públicos del Distrito, resulta a juicio de esta Sala, inconstitucional en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades estatales u oficiales del Distrito, pues sobre el particular se impone el respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que establezca la ley al dictar las normas sobre "régimen especial" para las universidades del Estado, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 69 de la C.P. “Lo anterior no quiere decir que en atención al principio de la autonomía universitaria, se excluya a las universidades estatales u oficiales de las disposiciones constitucionales que en materia de función pública (arts. 122 y s.s.) le sean aplicables como instituciones públicas, y que deban cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador de acuerdo

denomina eufemísticamente como “norma de educación superior”. Si eso ocurre existiendo el artículo 61 de la ley 30, ¿qué ocurrirá si desaparece dicho artículo como en efecto desaparece del proyecto de ley?


20

con su naturaleza y misión establezca especialmente para ellas, de manera que les permita desarrollarse como entes públicos con amplio margen de autonomía respecto de los poderes públicos. “El citado artículo 69 de la Constitución dispone que la ley establecerá "un régimen especial" para las universidades, de ahí la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992. “La Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (literales a y f). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: "a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d) Régimen disciplinario". Y, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la ley 4a de 1992, y los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan. “De otra parte, en desarrollo de la autonomía universitaria que emana de la Constitución y de acuerdo con las leyes que la desarrollan, las universidades gozan de competencia para la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal administrativo. (…) “La Ley 30 de 1992 por la cual se organizó el servicio público de la educación teniendo en cuenta como principio constitucional la autonomía universitaria estableció un régimen especial para las universidades del Estado regulando lo concerniente al régimen de personal docente y administrativo, disposiciones a las que deben atender los entes universitarios autónomos de los distintos órdenes,… “Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 69 de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al "régimen especial para las universidades oficiales". “Por lo anterior, el cargo está llamado a prosperar en cuanto a la nulidad de la expresión "y de los entes universitarios autónomos" del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.” (Resaltados y subrayados no son del original) De otra parte en la Ley 30 de 1992 el MEN es juez y parte en las universidades públicas al pertenecer al Consejo Superior, lo cual implica que cuando su delegado se aparta de una decisión colegiada en la que ha argumentado y votado libremente, el MEN puede


21

intervenir para investigar y sancionar a sus pares miembros del CSU11. Debe tenerse en cuenta que las decisiones del CSU lo son de un cuerpo colegiado, y no individuales de quienes las aprueban, pues no es una autoridad individual la que está decidiendo sino una colegiada, y que dichas decisiones constituyen una política general y no una decisión fraccionada así su mecanismo requiera una composición aritmética, motivo por el cual no pueden ser responsabilizados individualmente quienes votaron una decisión del CSU, como no lo pueden ser los congresistas que votan una ley. En las universidades estatales la función de inspección y vigilancia la realiza el MEN in situ dada su participación en el Consejo Superior Universitario y en las decisiones de este Consejo. Cosa contraria, sucede en las universidades privadas, donde el MEN no tiene impedimento alguno para investigar una decisión del CSU, dado que no hace parte de dicho órgano de dirección y gobierno. Nada hay más contrario a la autonomía universitaria que la facultad de sanción que posee el MEN como integrante de los CSU de las universidades oficiales sobre los demás integrantes, con lo que se desconoce el hecho de que los CSU son órganos colegiados, y el principio universal de que cuando se ha intervenido, argumentado y votado en una decisión colectiva, no se puede ser juez investigador y sancionador de quienes también intervinieron en ella. EN CONCLUSIÓN. Mientras el artículo 69 de la Constitución ordena que la ley –de autonomía universitaria- establecerá “un régimen especial para las universidades del Estado”, el proyecto de ley N° 112 C habla de “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” Es claro que la nueva ley no es la única que establecerá un régimen especial para las universidades del Estado, sino que será ella junto con otras varias e indeterminadas leyes (“demás normas”) la que en adelante regulará “la prestación del servicio público de la Educación Superior.” Los artículos de la ley 30 que hacen la referencia permanente a la presente ley desaparecieron del proyecto de ley N° 112 C. Han sido reemplazados por artículos en los que se hace referencia genérica a “la ley y demás normas –indeterminadas- que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.”. En acatamiento del mandato establecido en el artículo 69 de la Constitución Nacional es preciso que en el proyecto de ley N° 112 C no desaparezca sino que se mantenga el siguiente artículo de la ley 30 de 1992: “Artículo 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas

11

Como antecedente está la sanción impuesta recientemente a cinco consejeros del CSU de la UD, incluyendo al representante del señor Presidente de la República, por una decisión en la que no estuvo de acuerdo la delegada del MEN.


22

que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución”. Eso es lo que ordena el artículo 69 de la Constitución Nacional. Lo de que las universidades del Estado se rigen por “la ley y demás normas –indeterminadas- que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior” es contrario al espíritu y a la letra del artículo 69 de la Constitución Nacional, más aún cuando el proyecto de ley N° 112 C establece en su Artículo 107 que “El Ministerio de Educación Nacional podrá iniciar una investigación cuando tenga conocimiento de presuntos incumplimientos o violaciones a la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” De esta forma la autonomía universitaria y el RÉGIMEN ESPECIAL para las universidades del Estado queda a disposición y al arbitrio del MEN, pues dichas “demás normas” no se especifican en el proyecto de ley, y porque la determinación, interpretación y aplicación de las mismas queda a discreción del MEN, incluidas las normas –leyes, decretos- que no se expidieron con el carácter de normas de educación superior ni tienen ese alcance. Es inconstitucional la pretensión del MEN de que el REGIMEN ESPECIAL de las universidades del Estado incluya la aplicación a estas, en forma discrecional, de cualquier norma que A JUICIO del MEN les sea aplicable. PROPUESTA Es evidente que en los textos de los artículos del Proyecto 112 C analizadas en este aparte, existe explicita la intención de aumentar la capacidad de intervención del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional, en detrimento de la autonomía consignada como un principio constitucional en la Carta Magna, al introducir en la redacción las expresiones a la ley y a las demás normas ; es por eso que se propone que se mantenga el texto de la Ley 30 de 1992 en los artículos 28, 30, 31, 32, 33, 48, 51, 57 y 93, y especialmente que se mantenga incólume el texto completo del Artículo 61 de la Ley 30, y que se elimine de la redacción las expresiones antes mencionadas, que introducen vaguedad, incertidumbre y que además, le dan posibilidades de intervención sin límite al Ministerio de Educación en los entes universitarios autónomos, más allá de lo que establece la Constitución Nacional. Para evaluar decisiones de los CSU de las universidades públicas, se requiere de la intervención de una instancia diferente al MEN, ya que éste hace parte de dichos consejos. La instancia debe ser la justicia contencioso administrativa a través de los jueces de la república.


23

4.- INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR MIXTAS ¿Universidades por concesión? El proyecto del Gobierno Nacional establece que las instituciones de educación superior mixtas12 serán nacionales, departamentales y distritales; dice el artículo 20: “serán constituidas mediante ley, ordenanza o acuerdo que garantice los recursos para su funcionamiento, previo concepto favorable del Ministerio de Hacienda o de la Secretaría de Hacienda de la entidad territorial respectiva”; El Artículo 21 del proyecto de ley establece que el MEN autorizará el funcionamiento de IES mixtas, y que para el efecto estas deberán presentar sus estatutos, proyecto educativo institucional, estudios de factibilidad socioeconómica y académica, plan de desarrollo institucional, régimen de personal docente, reglamento estudiantil, infraestructura propuesta y autorización de ley. Así mismo, en el parágrafo 2° del inciso c) del proyecto de ley establece que las IES mixtas “deberán presentar los documentos que acrediten EL CAPITAL que garantiza la disponibilidad de por lo menos la mitad de los recursos requeridos para que la primera cohorte culmine los estudios de cada programa propuesto”. Este es un nuevo concepto que no existe en las universidades públicas o privadas, de la Ley 30 de 1992. De otra parte, el artículo 37 establece que las Instituciones de Educación Superior mixtas les será aplicable el régimen de una institución de naturaleza privada, y sus actos y contratos se regirán por el derecho privado. Este artículo contrasta con el 34 del mismo proyecto que establece que “los contratos que celebren las instituciones de educación superior estatales para el cumplimiento de sus funciones, se regirá por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”. La ambigüedad y la falta de precisión en la definición de las características de las Instituciones de Educación Superior Mixtas, simplemente mencionadas en los artículos 20, 21, 37 y 39 (por analogía), da pie para que se tengan fundados temores sobre aspectos como:

a. El Ministerio de Educación le propone al Congreso de la República que apruebe la denominación de “Instituciones de Educación Superior mixtas”, pero el proyecto de ley no desarrolla sus características, en particular las financieras, por lo que serán los decretos reglamentarios del MEN los que las concreten, introduciendo un nivel de incertidumbre inaceptable.


24

b. Surge la pregunta de si algunas de las instituciones de educación superior mixtas serán " instituciones de educación superior en concesión"

c. Así mismo al regirse por el derecho privado, y como deberán presentar al MEN

el régimen de su personal docente es claro que sus docentes –y administrativos- no se regirán por el régimen de los profesores –y administrativos- de las instituciones de educación superior del Estado; igual que ocurre hoy en los colegios en concesión de Bogotá.

d. En las instituciones de educación superior mixtas se podría aplicar el Artículo

39 del proyecto de ley, y “... podrán vincular laboralmente profesores por horas cuando su carga docente sea inferior a la de un profesor de medio tiempo.” Con lo cual los profesores por horas serán sin duda la columna vertebral de las instituciones de educación superior mixtas, afectando de manera grave la calidad de la educación.

e. Si el artículo 37 del proyecto de ley dice que a las Instituciones de educación

superior mixtas “les será aplicable el régimen de una institución de naturaleza privada, y sus actos… se regirán por el derecho privado”, si según el artículo 21, sus docentes –y administrativos- se regirán por el régimen laboral que rige a las empresas privadas, y si según el artículo 46 “los miembros de su órgano de dirección y gobierno podrán tener vínculo laboral (con la institución )”, por consiguiente es claro que las instituciones de educación superior mixtas son una nueva modalidad de instituciones de educación superior privadas, pero cofinanciadas por el Estado.

f. El Artículo 1 del proyecto de ley dice que la Educación Superior es un derecho

inherente a la finalidad social del Estado, pero la finalidad social de las instituciones de educación superior privadas no es la satisfacción de derechos, es la rentabilidad. La finalidad social de las instituciones de educación superior mixtas será también la rentabilidad.

g. Las universidades privadas confesionales eclesiásticas y laicas (Javeriana, Santo

Tomás, Salle, San Buenaventura, Pontificia Bolivariana, Sergio Arboleda, Sabana) tendrán por la vía de las instituciones de educación superior mixtas la oportunidad de extender su influencia a los sectores sociales que se encuentran en las universidades públicas y que hoy están fuera de su alcance.

h. Las instituciones de educación superior mixtas también serán la vía para que

las universidades privadas no confesionales (U. Externado, U. del Norte, Tadeo, Icesi) extiendan su modelo de universidad a los sectores sociales que hoy se encuentran en las universidades públicas. En igual forma serán la puerta para que las universidades que forman a los jóvenes de la élite social colombiana (U.


25

de los Andes, Javeriana) amplíen su modelo de universidad y de sociedad a los demás sectores sociales.

i. Serán, por último, la vía para que las cámaras de comercio y los conglomerados

empresariales expandan sus modelos de universidad (Uniempresarial, Unisanitas, Politécnico Grancolombiano) y para que formen los profesionales y técnicos que requieren y como los requieren, sin distraer excesivos recursos en ello pues en las instituciones de educación superior mixtas el Estado asumirá una parte de los costos y algo más ya que mediante las exenciones tributarias reducirá en dichas universidades los costos a las empresas para la preparación de su mano de obra calificada pues el artículo 162 del proyecto de ley establece que “las personas naturales y jurídicas que financien los estudios de sus trabajadores en Instituciones de Educación Superior, para efectos tributarios podrán deducir dicho monto de sus costos de operación.”.

El ICETEX, al que el proyecto de ley asigna muy importantes recursos, contribuirá al apalancamiento financiero de las instituciones de educación superior mixtas, las que no funcionarán con las reducidas matriculas que hoy cobran las instituciones de educación superior del Estado sino con unas mucho más altas, que se financiarán con los préstamos del ICETEX con tasas altamente subsidiadas. La llave IES mixtas-IES privadas-ICETEX modificará de raíz el actual panorama de la educación superior en Colombia. ¿Qué hay de malo en ello? Nada, sólo que cuando se gradúan los estudiantes que se educan en las IES del Estado se encuentran libres de deudas por pago de matrículas, mientras que los que se gradúen en las IES privadas y mixtas con préstamos del ICETEX iniciarán su vida profesional pagando deudas por educación: “5 años estudiando, 15 pagando”. ¿No es esta otra forma de evadir el Estado su responsabilidad con la educación en un país donde solo un 0,49 % del PIB se destina a la educación superior mientras un 4,8% va para la guerra? EN CONCLUSIÓN Las IES mixtas serán una forma de conseguir en el sector privado la financiación que el Estado no da a sus instituciones de educación superior, pero haciendo que los estudiantes paguen por ella, en particular quienes hoy se educan en las universidades del Estado pero que se endeudarán con el ICETEX con el atractivo de que las IES mixtas serán más baratas que las privadas, y que graduarán rápido a sus estudiantes porque no permitirán las huelgas y porque los profesores se regirán por la ley de “clase dictada, clase pagada”. Las IES mixtas serán como esos colegios en concesión de Bogotá donde la Secretaría de Educación coloca las instalaciones modernas, pero los privados son los que controlan y administran el colegio.


26

Nadie se opone a que el ICETEX se fortalezca financieramente para que cumpla con lo que dice su nombre (INSTITUTO COLOMBIANO DE ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR), y para que financie a quienes no alcanzan el puntaje requerido para entrar en las universidades del Estado o a quienes no quieren estudiar en ellas y prefieran endeudarse para pagar sus estudios universitarios, pero lo que no tiene sentido es que los recursos que se le asignan al ICETEX se destinen prioritariamente a fortalecer a las IES privadas y mixtas, y a endeudar a los estudiantes para que estudien en ellas. El argumento de que son insuficientes los recursos para mejorar la financiación del Estado a las universidades oficiales queda desvirtuado por el propio Estado en la propuesta de creación de IES mixtas, pues los recursos que no ofrece para las IES públicas los ofrece para las mixtas, en asocio con el capital privado y corporativo Lo que se busca es que el Estado pueda crear nuevas IES en asocio con la inversión privada, pero sin aclarar a quién corresponde el control operativo de estas IES , si al Estado o a los socios privados, por lo que surge el interrogante de si esta es una nueva forma de estimular y subsidiar la inversión privada en la educación superior y de cargar costos educativos en los estudiantes. PROPUESTA El MEN debe aceptar las modificaciones debidamente sustentadas que presenten los universitarios y que resuelvan las incertidumbres planteadas y presentar un nuevo proyecto de ley resultado de un acuerdo con los universitarios, en el cual el Estado consolide a las universidades públicas garanyizando la gratuidad de la educación superior para los estratos 0,1 y 2, con tasas 0% para los estudiantes de estrato 3 y altamente subsidiadas para los estudiantes de estrato 4 permitiendo que el capital privado y corporativo continúe con la prestación de su servicio educativo a quienes quieran y puedan pagar por él. La mezcla de modelos no siempre es recomendable, sobre todo cuando los objetivos no son del todo claros, como ocurre con las IES mixtas en el proyecto de ley del MEN de reforma a la educación superior en Colombia, y cuando la implementación de estas universidades queda al arbitrio del MEN. Si lo que se busca es que la iniciativa privada pueda adelantar proyectos conjuntos con las universidades del Estado, el artículo 34 del proyecto de ley ya contempla esa posibilidad, pues establece que “los contratos que celebren las instituciones de educación superior estatales para el cumplimiento de sus funciones, se regirá por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”. Las IES mixtas no deben constituir una nueva forma de transferir los costos de la educación a las familias colombianas, y las matriculas en ellas deben guardar correspondencia con las que se cobran en las IES del Estado, o/y con la MATRICULA DE VALOR CONSTANTE –UMAC – a la que ya nos referimos.


27

Entre tanto, el Congreso de la República debe adicionar sustancialmente para las universidades del Estado las apropiaciones presupuéstales contenidas en el proyecto de Presupuesto General de la Nación para el año 2012, para evitar la segura crisis presupuestal y financiera que se presentará en las 32 universidades del Estado, nacionales, departamentales y distritales, a partir del año 2012. 5.- UNIVERSIDADES TERRITORIALES ¿Y LAS UNIVERSIDADES TERRITORIALES? El proyecto de ley del Ministerio de Educación Nacional de reforma a la ley 30 de 1992, dice en su Artículo 143 lo siguiente: “… las Instituciones de Educación Superior estatales… recibirán anualmente recursos del Presupuesto General de la Nación Y DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, que signifiquen un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2011.” (se resalta, se subraya) Este artículo, en el que se establece que los aportes estatales a las universidades oficiales aumentarán en la misma proporción en que aumente el IPC anual (ni $1 más), obedece a que el Congreso de la República tiene facultades para ordenar a los municipios, distritos y departamentos que financien a las universidades estatales, y para determinar el monto de esa financiación. Sin embargo, en lo relacionado con el aumento de la financiación estatal a las universidades oficiales más allá del aumento del IPC anual que propone el proyecto del MEN en sus artículos 101, 145, 146 y 147, sólo se establece que dicho aumento será únicamente en lo relacionado con los aportes DEL GOBIERNO NACIONAL, pero nada se dice en lo relacionado con el incremento de los aportes de los departamentos, distritos y municipios a las universidades. Por consiguiente, para las universidades oficiales del nivel departamental, distrital y municipal el pequeño aumento de la financiación estatal que propone el MEN más allá del aumento del IPC anual, será doblemente precario. Entre mayor sea la participación de los municipios, distritos y departamentos en el presupuesto de las universidades estatales, más grave será el efecto de la propuesta del MEN. De las 32 universidades estatales que hay en el país, 17 son del orden territorial, las cuales reciben en mayor o menor medida aportes de los fiscos departamentales, distritales y municipales. La universidad en cuyo presupuesto tienen mayor participación los recursos de una entidad del nivel territorial –el Distrito Capital- y la que más depende de esos recursos es la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”. La financiación de Bogotá, D. C. a la Universidad Distrital es la que garantiza la existencia de esta universidad.


28

El total de aportes estatales (Nación y Distrito Capital) a la Universidad Distrital para el año 2011 es de $152.306.000.000 (CIENTO CINCUENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SEIS MILLONES DE PESOS). De ese total los aportes del Distrito Capital constituyen el 91.59% y los de la Nación el 8.42%. El Distrito Capital aporta a la Universidad Distrital $140.845.000.000 (CIENTO CUARENTA MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS) mientras la Nación (Ministerio de Hacienda Nacional) apenas le aporta $12.961.000.000 (DOCE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y UN MILLONES). El proyecto de ley del MEN propone un minúsculo aumento de los aportes DEL GOBIERNO NACIONAL a las universidades estatales, pero nada dice sobre los aportes de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios). La Universidad Distrital es la más afectada pues de las universidades estatales es la que más depende de los aportes de una entidad territorial (Bogotá, Distrito Capital). Uno de los cambios que debe introducir el MEN en un proyecto de ley que acuerde con los universitarios es el aumento de la financiación de los departamentos, distritos y municipios a las universidades estatales del nivel territorial. Dicho aumento debe representar un fortalecimiento real de estas universidades.

EN CONCLUSIÓN El proyecto de ley deja por fuera del incremento de los recursos destinados a la Educación Superior a las universidades oficiales del nivel departamental, distrital y municipal, pues no incluye la posibilidad de que las entidades territoriales, también adquieran la obligación de incrementar el aporte que vienen haciendo a estas universidades más allá de lo que aumenta el IPC. El Proyecto de Ley solo se refiere a la obligación de las Entidades Territoriales de cancelar en el término de seis meses, el total de las deudas que tengan con las universidades territoriales. Esta situación coloca a las universidades estatales del orden territorial, en una situación de “capitis diminutio” con relación a las universidades del orden nacional. PROPUESTA Se debe modificar los artículos 145, 146 y 147, e incluir para los departamentos, distritos

y municipios las mismas obligaciones que se establecen para el Gobierno Nacional en

relación con la financiación de las universidades estatales del nivel territorial; estos

aportes adicionales deberán aumentar la base presupuestal de las universidades, en cada

año en lo sucesivo.


29

6.- El pasivo pensional de las universidades del Estado.

La deuda financiera más importante del Gobierno Nacional con las universidades estatales del nivel territorial es por el pago del pasivo pensional de estas universidades, concretamente el pago de la parte que le corresponde en dicho pasivo al Ministerio de Hacienda Nacional, pasivo que DESDE 1993 la ley 100 (artículo 131) le ordenó pagar pero que a la fecha, 18 años después, el Ministerio de Hacienda continúa en su mayor parte sin pagar. El pasivo pensional de la U. Distrital asciende a un poco más de $1.1 billones de pesos, de los cuales le tocan casi $200 mil millones ( DOSCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS) al Ministerio de Hacienda Nacional. De esa suma, el Gobierno Nacional no ha girado ni el 10% a la U. Distrital. El requisito para el pago de esta deuda es que se firme un PACTO DE CONCURRENCIA PENSIONAL entre la U. Distrital, la Secretaría de Hacienda Distrital y el Ministerio de Hacienda Nacional, en el que cada uno asume la parte que le corresponde en la deuda, de la siguiente forma: Secretaría de Hacienda Distrital: 74,0 % Ministerio de Hacienda Nacional: 17.5% Universidad Distrital (recursos propios): 8.5% Hasta la fecha no se ha podido firmar el Pacto de Concurrencia Pensional de la U. Distrital porque el Ministerio de Hacienda Nacional ha dilatado durante 18 años la firma del mismo. Sistemáticamente, año tras año, ha objetado el cálculo actuarial que la Universidad le ha presentado para respaldar con cifras el mencionado Pacto. Y ya pasaron 18 años. Sobre esta deuda, el proyecto de ley del Ministerio de Educación Nacional “Por el cual se organiza el sistema de educación superior y se regula la prestación del servicio público de la educación superior”, se limita a repetir en su Artículo 148 lo que desde 1993 ya se sabe, a saber: “ARTÍCULO 148. La concurrencia de la Nación, de las entidades territoriales y de las Instituciones de Educación Superior estatales de orden territorial en el pasivo pensional de estas instituciones, se regirá de acuerdo con lo previsto en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 y demás normatividad vigente.” En esto no hay nada nuevo. En relación con el pago de las deudas del gobierno territorial (en nuestro caso el Distrito Capital) con las U. públicas, el proyecto de ley del MEN sólo dice lo siguiente: “Artículo 143… PARÁGRAFO: Las entidades territoriales que tengan deudas por concepto de aportes a las Universidades estatales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, deberán proceder a su presupuestación y pago… Las entidades


30

territoriales contarán con seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley para la suscripción de los acuerdos de pago a que haya lugar.” El Artículo 143 del proyecto de ley del Gobierno no dice nada sobre el plazo para pagar las deudas DEL GOBIERNO NACIONAL con las universidades estatales del nivel territorial. El parágrafo de este Artículo es inútil, inane en relación con la Universidad Distrital. El Distrito Capital (Secretaría de Hacienda Distrital) y la propia Universidad Distrital con sus escasos recursos son los que en su mayor parte han venido dando cumplimento a lo que ordena el artículo 131 de la ley 100 DE 1993 sobre el pago de la deuda pensional de esta universidad. El Gobierno Nacional no ha puesto lo que le corresponde para el pago de esa deuda. Por éste pasivo, el Ministerio de Hacienda Nacional debe a la Universidad Distrital una suma que si se pagara permitiría recuperar lo que esta universidad ha puesto de sus recursos propios durante 18 años para suplir lo que el Ministerio de Hacienda no ha puesto durante esos mismos años, y permitiría consolidar la planta docente de la universidad con docentes de dedicación exclusiva,13 tipo de vinculación docente que el proyecto de ley del MEN contempla pero que no dice cómo financiar, pese a que es el que verdaderamente permite –junto con la inversión en bibliotecas, laboratorios, oficinas docentes, capacitación docente y recursos tecnológicos- elevar la calidad de la educación universitaria y en particular la de la investigación. Sin embargo el proyecto de ley del MEN no dice ni una palabra sobre el plazo para pagar la deuda DEL GOBIERNO NACIONAL con las universidades del Estado por el pasivo pensional. Mientras estas universidades tengan que seguir respondiendo con sus escasos recursos propios por la cancelación del pasivo pensional, es inútil hablar de elevar la calidad de la docencia y de la investigación en las universidades públicas, es infructuoso repetir que los objetivos del proyecto de ley del MEN son la ampliación de cobertura, la mejora de la calidad y el impulso a la internacionalización de la educación superior. EN CONCLUSION Mientras el Gobierno Distrital también tenga que seguir cubriendo lo que le corresponde al Gobierno Nacional en el pago del pasivo pensional de la Universidad Distrital, será muy difícil conseguir que la Alcaldía Distrital aumente los aportes para funcionamiento e inversión que requiere la universidad oficial del Distrito Capital. PROPUESTA El proyecto de ley del MEN debe establecer un plazo perentorio de un (1) año para que el Ministerio de Hacienda Nacional cancele su deuda con las universidades estatales del nivel territorial por el pago del pasivo pensional. Dicho plazo debe cumplirse, pues el artículo

13

La Universidad Distrital no tiene hoy docentes de planta de dedicación exclusiva.


31

131 de la ley 100 de 1993 dio un plazo de dos (2) años para que se pagara esa deuda, y 18 años después la deuda sigue impaga. Bogotá, D.C. noviembre de 2011

PENSAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO …sgral.udistrital.edu.co/xdata/csu/PENSAMIENTO_DEL_...

Documents

Transcript of PENSAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO …sgral.udistrital.edu.co/xdata/csu/PENSAMIENTO_DEL_...