Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo · Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver...

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo

Carlos Monge S. / Claudia Viale L.

Introducción

Se acaba el gobierno del presidente Ollanta Humala y se acaba el llamado «superciclo de las commodities», de alta demanda y altos precios de nuestros recursos naturales.

En las líneas que siguen actualizaremos un balance hecho para la serie Perú Hoy, de julio del 2015, respecto de las políticas del presidente Humala en relación con los sectores mineros y energéticos, abordando también el fin del superciclo de las commodities y lo que ello significa para el país.

Cabe recalcar en este punto que las perspectivas del Perú están marcadas, hoy en día, tanto por la herencia de las políticas del presidente Humala como por el cambio en el escenario económico internacional y nacional a consecuencia de la desaceleración del crecimiento asiático, en especial de China.

Ollanta Humala. Confirmado: traición y «carrera hacia el fondo»

Intentando hacer un balance de las políticas del presidente Ollanta Humala en relación con el sector de las industrias extractivas, hace un año señalábamos dos rasgos centrales de su gestión. El primero, el de traicionar sus promesas electorales:

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo 328

Ollanta Humala una vez llegado al gobierno traicionó sus promesas de un nacionalismo redistributivo respetuoso del medioambiente en favor de la continuidad del extractivismo neoliberal de los gobiernos precedentes, matizado por la aprobación de reformas inmediatamente mediatizadas en su puesta en marcha1.

El segundo, el de enfrentar un escenario nuevo, caracterizado por la caída de la demanda y los precios internacionales de nuestros minerales:

Pero sucede que además de traidor, Ollanta ha sido desafortunado. «Piña», como diríamos «en peruano». Llegó al gobierno justo cuando se terminó el superciclo de los minerales. No le ha tocado –como sí le tocó a Alan García– administrar un ciclo de abundancia, sino más bien gobernar el inicio de un periodo que, comparado con el anterior, es de vacas flacas2.

Constatamos ahora que, un año después del balance realizado, las afirmaciones hechas se sostienen.

Sobre los aportes extraordinarios del sector minero, no solamente se ha mantenido el esquema que permitió a los empresarios no pagar un verdadero impuesto a la sobreganancia, sino también aquel que contabiliza dichos aportes como costos de producción, pagando en consecuencia menos impuesto a la renta, contribuyéndose así a la recentralización del presupuesto nacional. Cabe recalcar también que, en términos generales, la data demuestra que estos aportes extraordinarios no compensan la caída del impuesto a la renta pagado por los empresarios, causado por la caída de los precios y el aumento de los costos (incluyendo el haber cargado como costos estos aportes adicionales). En suma,

1 Monge, Carlos y Viale, Claudia. «Industrias extractivas: continuismo y carrera hacia el fondo». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. La divina tragedia. Lima: desco, 2015. Ver en: goo.gl/nTlnY4

2 Monge, Carlos y Viale, Claudia. «Industrias extractivas: continuismo y carrera hacia el fondo». En: desco, ed. Perú Hoy. La divina tragedia. Lima: desco, 2015. Ver en: goo.gl/nTlnY4

329Carlos Monge S. / Claudia Viale L.

con aportes extraordinarios y todo, a partir del 2012 la contribución fiscal de la minería cae3.

Gráfico n° 1 Renta minera capturada por el Estado 2003-2014

(En millones de soles)

Impuesto a la Renta (IR) Gravamen minero Regalía minera Impuesto especial a la minería

7991776

3758

10 7159398

73246517

8961

11 283

9602

7621

6077

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja

Sobre la ley n° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), avanzaban las consultas sobre hidrocarburos y otros temas en la Amazonía, aunque parecía imposible hacerlo con los pueblos indígenas andinos por la férrea oposición del gremio empresarial minero y el mismísimo Presidente de la República. Sin embargo, como anotamos en el texto citado de julio del 2015, ya para entonces la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, había sido enfática en señalar que sí habría consultas sobre proyectos mineros en la sierra peruana, iniciándose estas más allá del escepticismo de muchas otras personas.

3 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja


Así, siempre de acuerdo al Ministerio de Cultura, en la actualidad están en marcha consultas sobre los proyectos mineros Aurora (en Cusco), Toropunto y La Merced (en Ancash), y Misha (en Apurímac). Sin duda se necesita más tiempo para poder tener una apreciación clara sobre si esta es realmente la expresión de una plena institucionalización del derecho de consulta en el mundo andino. De igual modo, aún queda por ver qué resultará de estos cuatro procesos iniciales (al menos el diálogo en torno al proyecto Aurora ya se encontraría en etapa de «decisión»4), además de saber qué pasará con las consultas bajo el nuevo Gobierno. Por lo pronto, la viceministra Balbuena ha sido enfática en señalar que proyectos ya autorizados y de alta conflictividad (como el de Tía María) no serán sometidos a procesos de consulta5.

En relación con el Servicio Nacional de Certificación para las Inversiones Sostenibles (Senace), decíamos hace un año que su proceso de organización interno había sido tan lento que, a la fecha, dos años después de su creación, no se había procesado ningún Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

Lo que sí habría que mencionar sobre el Senace es que se ha iniciado ya la transferencia de las funciones de evaluación de los EIA que antes tenían los ministerios sectoriales, comenzando con el de Energía y Minas, con la expectativa de culminar este proceso hacia el 20206. Sobre la base de dicha transferencia, el Senace ha comenzado ya la revisión y aprobación/rechazo de un conjunto de expedientes presentados por las empresas privadas que tienen que ver con aspectos parciales de los procesos de los EIA y otros temas afines7.

4 Ver: goo.gl/cyiOiU5 «Consulta previa no procede para el proyecto Tía María». La República, Lima,

19 de abril del 2015. Ver en: goo.gl/b68QSe6 Buzzi, Elisa. El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones

Sostenibles (Senace): Balance y perspectivas. Lima: Acción Solidaria para el Desarrollo (CooperAcción), 2015. Ver en: goo.gl/mMe4m9

7 Ver: goo.gl/7alYNf


En relación con el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), denunciamos hace un año cómo diversas medidas tomadas a mediados del 2014 apuntaban a debilitar su capacidad de evaluación, fiscalización y sanción de las empresas que violan sus obligaciones en el terreno ambiental. Pues bien, lamentablemente las «agresiones» al OEFA parecen no tener fin, pues en mayo de este año un número de organizaciones de la sociedad civil denunció un nuevo intento de debilitamiento de este organismo, mediante el debate en el Congreso de la República del proyecto de ley n° 3601/2013, que facilitaría a las empresas infractoras presentar medidas cautelares al Poder Judicial para que no se les pueda cobrar coactivamente en el proceso sancionador8.

A este nuevo intento de debilitamiento del OEFA, desde el Gobierno mismo, se le sumó una grave denuncia sobre cómo a lo largo de tres gestiones presidenciales (de Toledo, Humala y García) los funcionarios del OEFA «dejaron prescribir más de mil informes de supervisión ambiental a empresas petroleras, gasíferas y de electricidad»9. El OEFA reconoció que esto era verdad, culpando a los funcionarios anteriores, sobre todo de cuando no estaba bajo el manto del Ministerio de Energía y Minas (MEM), sino del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), aunque no pudo explicar por qué algunos casos sí prescribieron durante la actual gestión y por qué se mantuvo todo en secreto en lugar de denunciar públicamente este escándalo.

Es claro que para el lobby empresarial y para los sectores proextractivistas del Poder Ejecutivo la existencia misma del OEFA es un estorbo para sus planes de inversión y de captura de renta.

8 «Denuncian nuevo intento de debilitamiento del OEFA». cooperaccion.org.pe, Lima, 26 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/gVGlJy. También ver: «Proyecto de Ley debilita aún más fiscalización ambiental del OEFA». agendambiental.lamula.pe, Lima, 12 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/bLS2nx

9 «El organismo regulador no desmiente nuestra investigación pero informa con cifras inexactas». convoca.pe, Lima, 25 de agosto del 2015. Ver en: goo.gl/uqRGjB


Al igual que estos temas, en el texto referido del 2015 también revisamos otros importantes puntos como las concesiones, la criminalización de la protesta social y la política energética, los que en este último año de gobierno no han tenido mayores variaciones.

Asimismo, resumimos las medidas que se tomaron desde mediados del 2014 en respuesta a la caída de los precios de los minerales. En suma, un paquete de medidas destinadas a debilitar la posición fiscal, social y ambiental del país para atraer nuevas inversiones mineras y petroleras en el escenario de precios bajos. En otras palabras, medidas que expresan cómo el Perú compite con los demás países de la región para atraer inversiones extractivistas en la llamada «carrera hacia el fondo».

Pues bien, en líneas generales, entonces, podemos decir que las políticas relativas a las concesiones y a la energía no han variado en este último año y que aquellas tomadas a partir del 2014 para atraer inversiones se mantienen en pie o, tal como hemos visto en el caso del OEFA, se agravan.

Queremos aprovechar ahora para abordar el tema de las políticas del presidente Humala en una perspectiva más amplia, las del fin del superciclo, las del legado y los retos que nos deja este gobierno en materia de reformas institucionales que ya estaban en marcha y que apuntaban –y apuntan– a mejorar la gobernanza democrática del país y la de los recursos naturales en particular.

Sobre ciclos y superciclos, acoples y desacoples

La existencia de ciclos es un aspecto consustancial a la historia económica del Perú, especialmente por su crónica dependencia a la venta de recursos naturales, la cual presenta etapas muy marcadas de demanda y precio en los mercados internacionales10.

10 Un clásico al respecto de este tema es el trabajo de Thorp, Rosemary y Berthram, Geoffrey. Policy and growth in an open economy. Londres: Mac Millan Press, 1978. Una


Cuadro n° 1 Exportaciones peruanas por década

(Porcentaje del total en valor)

Guano Salitre CauchoProductos

agroindustrialesAnchoveta Minería

1830

1840

1850 80

1860 70 20

1870 20

1890 15 37 34

1900 16 39 40

1910 18 34 30

1920 1 72 17

1930 0 29 55

1940 28 50

1950 50 3 33

1960 30 25 47

1970 11 32 46

1980 8 10 25

1990 7 10 51

Fuente: Castro, Gonzalo. Un mendigo sentado en un banco de oro. Lima: Wust Ediciones, 2005.

Al respecto, una reciente presentación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) nos muestra que a lo largo de los siglos XX y XXI América Latina ha participado activamente como exportadora de materias primas en cuatro

buena reseña sobre ciclos exportadores se puede ver en: Castro, Gonzalo. Un mendigo sentado en un banco de oro. Lima: Wust Ediciones, 2005. Ver en: goo.gl/Whrfw9


grandes ciclos mundiales asociados con la industrialización de los Estados Unidos de América; la reconstrucción de Europa y la industrialización del Japón después de la Segunda Guerra Mundial; las decisiones monopólicas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP); y la más reciente urbanización e industrialización de China y otros países del Asia11.

La nueva evidencia peruana y regional también nos habla de la existencia de múltiples tipos de ciclos dentro de cada gran ciclo internacional. Acá tomo y desarrollo una idea recientemente postulada por José de Echave sobre la diferencia entre el superciclo (años de alta demanda y precios internacionales con gran captura de renta por el Estado nacional respectivo) y el boom extractivo (años de mucha inversión y producción), en el marco de un taller organizado por la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y la Natural Resource Governance Institute (NRGI), en Santiago de Chile, para discutir los impactos institucionales de las políticas proinversión extractiva de estos años12.

Observando los hechos con más detalle, se puede apreciar la existencia de múltiples ciclos que se acoplan y desacoplan en el tiempo. Por ejemplo:

• Un ciclo largo de políticas públicas de promoción de las inversiones extractivas que viene desde el ajuste estructural y la privatización de los activos mineros y petroleros del Estado en la primera mitad de los 90, y que se ha mantenido tal cual hasta la fecha.

11 Acquatella, Jean. Evidencia estadística de Super Ciclos en el precio real de los metales y el petróleo: 1900-2015. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), 2016. Presentación hecha en el taller organizado por la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y la Natural Resource Governance Institute (NRGI) en Santiago de Chile, el 13 de mayo del 2016, para discutir los impactos institucionales de las políticas proinversión extractiva de estos años.

12 De Echave, José. «Súper ciclo y boom extractivo ¿Es lo mismo?». cooperaccion.org.pe, Lima, 24 de mayo del 2016. Ver en: goo.gl/bWSweN


• Un ciclo de concesiones que es componente y resultado de las políticas de promoción de las inversiones, en el que se puede observar un primer momento de crecimiento en la segunda mitad de los 90 (luego de que en la primera mitad se venden los activos del Estado y se diseñe el nuevo marco legal para estas inversiones) y después otro ciclo de crecimiento ya claramente asociado al frenesí del superciclo.

Gráfico n° 2 Concesiones mineras vigentes

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Mill

ones

de

hect

área

s

Fuente: Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet)

• Un periodo largo en el que no se realizan nuevas grandes inversiones, seguido de un crecimiento de estas a partir del 2004 durante los años del superciclo.

Y si bien este crecimiento de las inversiones a partir del 2004 es largamente más importante en el sector minero que en el de hidrocarburos, este último también crece, llegando a ser más del doble del monto registrado al inicio del superciclo.


Gráfico n° 3 Inversiones en minería e hidrocarburos

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10 000

Mill

ones

de

US$

Inversión total en minería Inversión total en hidrocarburos

Fuente: Ministerio de Energía y Minas y Perupetro.

• Un ciclo de producción que responde a la maduración de las inversiones, el cual constituiría propiamente un «boom extractivo», en donde el pico del crecimiento del PBI minero en la economía nacional se da a mediados de la década pasada, para luego caer en la medida en que lo hacen también los precios internacionales, recuperándose en algo cuando se frena el crecimiento general de la economía.


Grafico n° 4 Producto bruto de la extracción de petróleo y minerales

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 00019

5019

5219

5419

5619

5819

6019

6219

6419

6619

6819

7019

7219

7419

7619

7819

8019

8219

8419

8619

8819

9019

9219

9419

9619

9820

0020

0220

0420

0620

0820

1020

12P/

2014

E/

Mill

ones

de

nuev

os s

oles

del

200

7

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

• Un ciclo fiscal de alta captura de renta minera que sí es expresión directa del superciclo internacional de altos precios y de ganancias empresariales.

Gráfico n° 5 Participación de las industrias extractivas en los tributos

internos recaudados por Sunat

3.7% 3.1%

4.2%

3.4%3.7%

5.1%

7.2%

11.2%

20.9%

24.7%

19.1%

10.7%

15.2%

17.5%

14.7%

9.4% 9.2%

5.6%

9.2%9.6%

9.5%

3.2%

1.7%3.1%

4.1% 4.9%

5.0%

4.6%

4.9%

4.3% 5.0%

6.1%

6.1%

5.7%

5.4%3.3%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Minería Hidrocarburos

Fuente: Sunat.


Regresando al tema del acople y el desacople entre estos ciclos, de acuerdo con lo propuesto por de Echave, es claro que el «ciclo fiscal» de alta captura de renta ya se acabó y que puede ser que también se haya acabado el ciclo de concesiones y de inversión en exploración debido a la caída de los precios internacionales, siendo cierto que al mismo tiempo las políticas proinversión se mantienen y se hacen más agresivas, mientras que la maduración de inversiones ya hechas con perspectivas de mediano plazo hace que el ciclo de producción se mantenga.

Es decir, parece ser que ahora se producirá un desacople de estos ciclos, concurrentes durante algunos años en que se pedían y daban muchas concesiones, se invertía mucho en exploración y extracción, se producía mucho y se capturaba mucha renta. En este desacople seguramente caerán las concesiones y las inversiones en exploración, por lo que también lo harán la contribución y el peso fiscal de las industrias extractivas. Aun así se mantendrán las inversiones ya comprometidas y/o en marcha, continuándose con los actuales ni-veles de producción. En este sentido, queda por ver si se mantendrá, o no, la enorme capacidad de lobby que adquirieron los empresarios extractivistas, especialmente los mineros, en este periodo.

De esta manera, el fin del gobierno de Ollanta Humala coincidió –para su mala suerte– con el inicio del fin del superciclo y del acople de varias dimensiones de los ciclos mineros y petroleros en el Perú, sobre de todo los mineros, del que sí logro disfrutar tan plena como irresponsablemente Alan García.

Es por ello que el escenario hacia adelante para el Ejecutivo de Pedro Pablo Kuczynski y el Congreso de Keiko Fujimori será más difícil pues habrá menos nuevas inversiones, menos crecimiento económico y menos renta pública. Será imperativo entonces avanzar en la diversificación productiva y poner en debate una profunda reforma tributaria que compense la caída de la renta


minera con una elevación real de la presión tributaria de los sectores no mineros.

Impactos y herencias institucionales del superciclo

Como hemos visto en la primera sección de este texto, uno de los aspectos más negativos de la gestión de Ollanta Humala ha sido la manera cómo se ha embarcado en la llamada «carrera hacia el fondo», tomando medidas desde mediados del 2014 hasta la fecha destinadas a «facilitar» las inversiones, debilitando la posición fiscal (baja del Impuesto a la Renta) y los marcos institucionales ambientales (debilitamiento del OEFA y del Ministerio del Ambiente, en general). Pero, al mismo tiempo, hemos visto cómo en medio de esta situación –aunque aún con resultados inciertos– se da un paso hacia adelante en la puesta en práctica de consultas indígenas sobre proyectos mineros en el mundo andino, algo que hace solamente dos años era negado personalísimamente por el presidente de la República.

Estas medidas ocurren al final de un proceso más largo de una muy compleja relación entre las políticas de promoción de las inversiones mineras y energéticas y procesos de reforma de Estado que estaban ya en marcha antes del superciclo (fortalecimiento de la gestión ambiental) o que se iniciaron (o reiniciaron) de manera casi concurrente (descentralización y participación ciudadana).

El tema en cuestión es saber cuál ha sido el impacto de las políticas destinadas a promover inversiones en minería y energía sobre estos procesos. ¿Han sido indiferentes en el sentido de no tener ningún impacto? ¿Han contribuido al avance de estos procesos? ¿Los han más bien obstaculizado?

La respuesta es compleja, pues estos procesos han seguido avanzando o se han lanzado –con marchas y contramarchas– durante el superciclo, aunque este haya jugado en contra en


determinados aspectos. Adicionalmente, hay que considerar que en estos procesos los conflictos sociales en torno a los proyectos extractivos se convierten también en motores del cambio institucional, pues en muchos casos obligan al Gobierno a modificar no solo las decisiones tomadas que son materia del conflicto, sino la manera misma como se toman esas decisiones13.

Sobre lo que sí no hay duda es que en la «carrera hacia el fondo» claramente se corre en contra de estos tres procesos (gestión ambiental, descentralización y participación ciudadana).

Para darnos una imagen de lo ocurrido respecto de estos tres procesos de reforma institucional durante el superciclo, tomamos como referencia el siguiente gráfico (gráfico n° 6) y un conjunto de ideas producto de la participación del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) en el marco de una investigación comparativa en curso sobre el tema14.

13 Bebbington, Anthony (ed). Social Conflict, Economic Development and Extractive Industry, Evidence from South America. Londres y New York: Routledge Taylor & Francis Croup, 2012. También ver: Bebbington, Anthony (ed). Industrias extractivas, conflicto social y dinámicas institucionales en la región andina. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2013.

14 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.


Gráfico n° 6 Superciclo extractivo, conflictos socioambientales

y procesos institucionales

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Mayores exigencias a las propuestas de

sociedad civil

SEIA

SNGA

Ley general del ambiente

Minam OEFA

SERNA

SINEFA

SENACE

DS - 060 2013 – PCM (acorta plazo)

Paquetazo ambiental

(ley nº 30230)

Ley de Presupuesto Par cipa vo

LOPE elimina concejos de

par cipación Presupuesto se prioriza por resultados

Eliminación de Informe Técnico Sustentarío,

evadiendo la par ón ciudadana

Reglamento minero reduce plazo para

talleres par cipa vos Elección de

gobiernos regionales

Fracasó referéndum para la conformación

de regiones

Transferencia de recursos en una

sola cuota

Comisión mul sectorial en materia de

d escentralización fiscal en dos momentos (2009 /

2011)

Limites al proceso de ZZE

(ley nº 30230)

Conga

Bagua

Cerro Quilish Tambo

Grande

Tía María

Ambiental Par cipación Descentralización

Fuente: Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2016.

Resumimos a continuación las ideas centrales que resultan de este análisis, siendo la interpretación fina de los procesos y sus relaciones con el superciclo de nuestra entera responsabilidad.

Sobre la descentralización

La descentralización del Estado peruano se relanza en el año 2002 luego del fracaso de la experiencia 1988-1992 y en el marco de la transición democrática que se abre con la renuncia del dictador Alberto Fujimori desde el Japón. Es pues un proceso de reforma del


Estado que toma un nuevo impulso de manera exactamente paralela, coincidente en el tiempo, con el superciclo de las commodities.

El diseño general de la descentralización15 –que sí contempló transferencias de competencias a los gobiernos regionales y locales en todos los demás sectores productivos y de servicios– mantuvo todas las competencias relativas a la gran inversión extractiva en manos del gobierno central. Esto incluye las concesiones mineras y petroleras, la negociación de contratos petroleros (que se dan en todos los casos) y mineros (que se dan solo en algunos casos), la aprobación de los EIA, el monitoreo y sanción de impactos ambientales, entre otros temas centrales a la gestión del sector. A los gobiernos regionales se les encargo, en cambio, el manejo de la pequeña minería artesanal e informal, sin darles los recursos y las capacidades para lidiar con tan complejo problema social y ambiental.

Al mismo tiempo, la abundancia de recursos permitió transferir una parte significativa de los mismos a los gobiernos regionales y locales de las regiones productoras, generándose así una temporal descentralización presupuestal que duro solamente hasta el 2010, fecha en que empezó un proceso de recentralización presupuestal que se mantiene hasta hoy16.

Es importante recalcar que hablamos de una descentralización presupuestal (parte del presupuesto nacional que se entrega a las regiones y localidades) mas no de una real descentralización fiscal, en donde las regiones y localidades accedan no solamente a una parte de la renta, sino que sean también capaces de generar sus propios ingresos.

En todo caso, pasado el superciclo o el componente fiscal del ciclo mayor que hemos vivido, las regiones y municipios se quedan sin estos recursos y sin tener capacidades de decisión, todo en el marco de un proceso mayor de recentralización del presupuesto público.

15 Ver: goo.gl/zyZhKh16 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Al final de una década de boom, ¿qué le dejó

la minería al Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver en: goo.gl/NL0qja


Sobre la participación

Hablamos nuevamente de una reforma institucional que se inicia de manera coincidente en el tiempo con el superciclo y que también tiene antecedentes en las décadas anteriores, en este caso en las múltiples experiencias de gestión local participativa que se dieron en el Perú durante las décadas de los 80 y los 90, aunque sin un marco normativo nacional que las ampare17.

La transición democrática abrió nuevamente las puertas a la institucionalización de la participación mediante el impulso de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (Mclcp), desde el año 200118, y de los Presupuestos Participativos (PP), desde el año 200319. La descentralización también impulsó la participación en la medida en que incorporó los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL) al diseño de los gobiernos regionales y locales, respectivamente.

En relación con las industrias extractivas, ni las Mclcp ni los PP se crearon teniendo en mente las industrias extractivas ni imaginando el escenario de abundancia de renta y de conflictos sociales que el superciclo traería consigo. Una vez que esto ocurrió, se plantearon tensiones entre estos nuevos mecanismos participativos y los temas propios de las extractivas. Por ejemplo, en muchos casos las Mclcp locales (que por su propia naturaleza debían incluir a funcionarios públicos, sociedad civil y sector privado) terminaron desbordadas por los conflictos socioambientales, mientras que desde el Estado (en respuesta a esos mismos conflictos) se crearon otras instancias, como las Mesas de Diálogo y las Mesas de Desarrollo,

17 Remy, María Isabel. Los múltiples campos de la participación popular, un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima: IEP, 2005.Ver también: Ballón, Eduardo. «Participación ciudadana en espacios locales: notas para un balance necesario». En: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), ed. Participación y Concertación en el Perú. Documentos para el debate. Cuadernos Descentralistas n° 10. Lima: GPC, 2003.

18 Ver: goo.gl/4Bvt6i19 Ver: goo.gl/oorrA9


las que terminaron por convertirse en espacios alternativos y más legitimados ante los actores locales que las propias Mclcp. Incluso la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha generado un espacio para un balance interesante de la complejidad de estos procesos20.

Ahora bien, en lo que se refiere al proceso seguido por los PP mismos, más allá del surgimiento de otras instancias de coordinación promovidas por el propio gobierno central, la cosa es clara: el gobierno central le ha ido quitando atributos a la ciudadanía que participa, negándole el derecho de presentar sus propios proyectos de inversión y el derecho de establecer prioridades para esas inversiones. De esta manera, la participación se reduce a escoger entre proyectos elaborados y priorizados por las propias autoridades21.

Más aún, un balance de la institucionalización de los procesos de participación en sus relaciones con las industrias extractivas se hace aún más complejo cuando se añaden temas como el de la participación ciudadana en las múltiples decisiones que tienen que ver con las concesiones y los EIA que llevan al inicio de un proyecto extractivo, y después en las acciones de evaluación y fiscalización que el Estado conduce durante la vida del proyecto mismo. Una mirada general a esta participación se puede ilustrar con el siguiente gráfico22.

20 Ver: goo.gl/nWMJLn21 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales

explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: GPC, 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.

22 Glave, Marisa. Tres procesos que inciden en la Gobernanza de Recursos Naturales explotados por parte de las Industrias Extractivas: Descentralización, Participación Ciudadana y Gestión Ambiental. Lima: GPC, 2016. Borrador del trabajo presentado en el marco del proyecto comparativo sobre el tema, auspiciado por la GIZ y coordinado por el NRGI.


Gráfico n° 7 Participación ciudadana durante el desarrollo

de la actividades extractivas

Otorgamiento de concesión

•Sin consulta. Solo información en periódico

Acuerdo de explotación

•Sin acompañamiento, trámite entre «privados»

Consulta ciudadana

•Municipalidades locales y por fuera de regulación

Aprobación del EIA

•Talleres informa vos

•Elaboración de observaciones

Monitoreo ambiental par cipa vo

• Diseño depende de empresa

Seguimiento a la renta

•EITI Nacional y descentralizado

(Piura y Moquegua)


En este marco, solamente el proceso de preparación y evaluación/aprobación de los EIA presenta su propia complejidad en cuanto a mecanismos de participación ciudadana23.

De la misma manera, los conflictos sociales y las tensiones entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central en torno a la viabilidad o inviabilidad de grandes proyectos extractivos, han puesto en el centro del debate la importancia de procesos como la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), sustento técnico de instrumentos legales como el Ordenamiento Territorial (OT)24.

Con la ZEE y el OT se abre otro campo para la participación ciudadana, en la medida en que si bien la ZEE puede ser hecha

23 Ministerio del Ambiente (Minam). Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Lima: Minam, 2011. Ver en: goo.gl/le09RK

24 Ver: goo.gl/KmXryr


apelando exclusivamente a los saberes técnicos o científicos, en muchos casos se apela también a los saberes populares, abriéndose un debate nacional sobre la necesidad de disponer de una ley sobre ordenamiento territorial que formalice su dimensión participativa25.

Finalmente, siempre en el terreno de la participación ciudadana en relación con las industrias extractivas durante este superciclo de las commodities, tenemos la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, derecho reconocido en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Relacionada específicamente a los derechos de las comunidades indígenas, comenzó auspiciosamente con su aprobación unánime en el Congreso de la República, para después tener una conflictiva reglamentación y una implementación caracterizada por las marchas y contramarchas, tal como hemos caracterizado líneas arriba al hablar de las idas y vueltas en torno a las consultas sobre proyectos mineros en los Andes.

En suma, durante este ciclo se han producido avances y retrocesos en el terreno de la participación. Mientras parecen cerrarse algunos espacios de participación general asociados con la descentralización, se abren otros más directamente asociados a la gestión del sector extractivo, como los EIA, la ZEE, el OT y las consultas. Seguramente todos son imperfectos y sujetos a presiones políticas contrarias que podrían quitarles potencia y hasta desaparecerlos. Pero por ahora son espacios en los que sectores de la sociedad pueden pelear la oportunidad de presentar sus puntos de vista y de influir en la toma de decisiones.

Sobre la gestión ambiental

En este caso estamos hablando de un proceso de reforma institucional que se inició largamente antes del superciclo, pero

25 Ver: goo.gl/S1LzhB


cuyo desarrollo durante estos años ha estado fuertemente marcado por las políticas proinversión impulsadas por los ministerios de Energía y Minas y de Economía y Finanzas, por los conflictos sociales generados en torno a estas políticas y a algunos de los proyectos mineros y energéticos que se han venido impulsando.

Los antecedentes vienen desde los años 70 con la existencia de la Oficina Nacional de Evaluación de los Recursos Naturales (Onern), luego durante los 90 con el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sinanpe) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena), además de un primer intento de tener una entidad ambiental transversal, tal como fue el Consejo Nacional del Medio Ambiente (Conam)26, también en la década de los 90.

Las grandes decisiones que se toman ya durante el superciclo son la creación del Ministerio del Ambiente (Minam) en el año 2008 (precedido del establecimiento de una serie de sistemas nacionales) y después la transferencia al Minam del OEFA (que había salido del MEM para pasar al Osinergmin) para que sea el Minam quien cumpla la tarea de evaluar y fiscalizar los impactos ambientales. Sumado a esa creación y transferencia está la creación, tiempo después, del Senace para que sea el Minam el que evalúe y apruebe, o no, los EIA del sector Energía y Minas.

Ya hemos visto antes, al confirmar que el presidente Ollanta Humala participa entusiastamente en la «carrera hacia el fondo», cómo el proceso de poner al Senace en marcha ha sido muy lento y cómo el OEFA y el Minam mismo han sufrido y siguen sufriendo medidas que los debilitan en sus capacidades. Lo mismo ocurre con las potencialidades de la ZEE y la OT, también recortadas con el paquetazo ambiental del 2014.

26 Ver una nota sobre esta evolución institucional en los 90 en: Giugale, Marcelo M.; Fretes-Cibils, Vicente y Newman, John L. Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable. Lima: Banco Mundial, 2006. La sección sobre recursos naturales a cargo de Renán Poveda discute la evolución de la institucionalidad ambiental hasta antes de la creación del Minam.


Resumiendo sobre el fin del gobierno y el fin del ciclo

El balance general del gobierno de Humala es claro en relación con las extractivas: ganó ofreciendo un cambio drástico de políticas pero gobernó manteniendo las políticas anteriores, solo que en circunstancias adversas por la caída en los ingresos generados por la exportación de minerales.

Pero, como suele suceder, dentro de la validez de esa afirmación general es necesario matizar pues, más allá incluso de lo que desde el gobierno el presidente Humala hubiese querido hacer o no hacer, hay tendencias de mediano y largo plazo advertidas en procesos de cambio institucional ya desatados que responden a interacciones complejas de dinámicas endógenas e internacionales que definen marchas y contramarchas, así como procesos internos en conflicto.

Por ejemplo, la descentralización se lanza pero nace trunca en cuanto a competencias regionales y locales en el sector Energía y Minas. Si bien la asignación de parte del Impuesto a la Renta (IR) y de las regalías mineras y energéticas hace posible una descentralización presupuestal, esta se termina apenas se caen esas rentas, mientras que la posibilidad de una descentralización fiscal se truncó temprano en el proceso.

Otro ejemplo de ello es el lanzamiento de procesos participativos ciudadanos asociados a la descentralización y a la transición democrática, a los que se vacía de contenido apenas pocos años después. Aun así, surgen otros mecanismos de participación en torno a procesos de ZEE, OT y de EIA, todo al mismo tiempo que los pueblos indígenas logran la aprobación de la ley de consulta, la que desata un complejo proceso de marchas y contramarchas en el terreno de su reglamentación y puesta en práctica.

Podemos observar también como el Minam (mediante el Senace) logra ser el que evalúe y apruebe los EIA del sector Energía y Minas, pero haciéndolo de manera centralista y cerrada a la participación ciudadana, poniéndosele a la cabeza un promotor


de inversiones, demorándose eternamente su puesta en marcha. A ello se le suma, además, que en el marco del paquetazo ambiental del 2014, y medidas posteriores, se debilita el OEFA y los procesos de ZEE y OT.

Estamos hablando pues de políticas de promoción de las inversiones extractivas que generan marchas y contramarchas y que afectan la velocidad y la profundidad de procesos de reforma institucional de mediano y largo plazo que deberían ser irreversibles para bien de la gobernanza de nuestros recursos naturales.

Gráfico n° 8 Línea de tiempo de la aprobación de normativa y creación de

instituciones relacionadas al medioambiente

• Creación del Minam, OEFA, Sernamp

• Modificación de ley SEIA y reglamento del SEIA

2008

•Reglamento sobre transparencia, par cipación y consulta en asuntos ambientales. •Ley Sinefa

2009 • Creación del Senace

2012

• Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales. Primera mención a la ZEE

• IIAP hace primer manual de ZEE

1997-8

• Comisión Nacional para OT

• Aprueban reglamento oficial para OT

2001-2004

• Aprueban nueva guía metodológica para OT, incluye 17 EE adicionales y 1 DIT para conseguir aprobación de POT

• Aprueba polí ca 34 del AN

2013 – 14

• Paquetazo ambiental. Ley nº 30230, descarta uso de ZEE para regulación de uso de suelo

2014

• Ley de creación del SEIA

2001

• Ley marco del sistema nacional de ges ón ambiental

2004 • Ley general del ambiente • Reglamento del SNGA

2005



Se acaba un gobierno y se acaba un ciclo fiscal. Ambos dejan una herencia de relaciones complejas y tensas entre políticas proinversión minera y petrolera y procesos y políticas de descentralización, participación y gestión ambiental.

Corresponde al nuevo Gobierno definir cuáles serán sus políticas en relación a las inversiones en el sector y cómo las articulará –o no- a estos procesos de más largo aliento, así como las políticas que se necesitan para relanzarlos y fortalecerlos. Si el presidente Pedro Pablo Kuczynski construye una gobernabilidad sustentada en una alianza política con el fujimorismo en el Congreso, con certeza avanzaremos poco o nada. Pero si escoge una gobernabilidad sustentada en una alianza con la ciudadanía que lo eligió, se abre un espacio para redefinir las políticas proinversión extractiva en el marco del reimpulso a estos procesos. Difícil situación para un neoliberal elegido con los votos de la izquierda. Solo el tiempo dirá.

Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo · Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver...

Documents

Transcript of Perú 2016: fin de un gobierno y fin de un ciclo · Perú? Balance 2004-2014. Lima: GPC, 2015. Ver...