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PERFIL DE PROGRAMA PARALA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS

DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS

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PERFIL DE PROGRAMA PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS 2

Temuco, mayo 2012

PERFIL DE PROGRAMA PARALA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS

DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS

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RESUMEN EJECUTIVO PERFIL DE PROGRAMA PARA LA ATENCIÓN INTEGRALDE FAMILIAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS

El “Perfil de Programa para la Atención Integral de Familias de Comunidades Indígenas con Predios Adquiridos” es una propuesta elaborada por la FAO, a petición expresa del Gobierno Regional de La Araucanía, en el marco del Programa Conjunto con el Gobierno de Chile “Fortalecimiento de las Capacidades Nacionales para la Prevención y Gestión de Conflictos Interculturales en Chile”. El documento ha sido generado a partir de estudios previos, desarrollados tanto por la institucionalidad pública como por la FAO, y otras Agencias de Naciones Unidas.

Su objetivo es contribuir, con una propuesta base para la discusión institucional, sobre la relación y atención de las necesidades de las comunidades beneficiadas por el Fondo de Tierras y Agua de CONADI, a fin de lograr el desarrollo integral de las familias en los predios adquiridos.

Una de las estrategias principales de la Política de Gobierno en asuntos indígenas es la compra de tierras, a través del Fondo de Tierras y Agua de CONADI. Este Fondo, desde su implementación el año 1994, ha permitido la compra y entrega de más de 134.106 hectáreas de tierras, beneficiando a 10.356 familias mapuche con una inversión, hasta el año 2009, de $161.171.783.1 Sin embargo, diversos estudios han demostrado que la compra de tierras por sí sola no soluciona el estado de situación de los predios adquiridos, ni la situación de pobreza en que se encuentran las familias indígenas beneficiadas, como ejemplo, en el caso de la Región de La Araucanía se han entregado 71.169 há al año 2010, siendo beneficiadas 6.529 familias, pero el 85% de los predios está fuera del circuito productivo, sin riego, sin vivienda, ni habilitaciones básicas, con un 60% de familias favorecidas sin ocupar sus nuevas tierras, lo cual ha generado desconfianza en la política pública y en la institucionalidad en general.2

El diagnóstico generado, producto fundamental y complementario que respalda la elaboración del presente Perfil de Programa, indica como principal problema identificado, el que las familias de comunidades beneficiadas por el Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, se enfrentan a inadecuadas condiciones de habitabilidad3 y medios para el uso productivo de los predios adquiridos, situación que limita sus potenciales opciones de desarrollo integral en las nuevas tierras. Lo anterior, se ha traducido en que sólo el 40% de las familias beneficiadas hacen uso efectivo de los predios4, teniendo que asumir un alto costo privado en el proceso de reasentamiento, sin mejorar sus condiciones económicas y sociales respecto de su situación antes del traslado, proceso que va de los 3 meses a los 9 años. Es necesario señalar que, los predios adquiridos son principalmente predios orientados a la producción comercial, por lo cual cuentan con otro tipo de orden y equipamiento, por tanto sin excepción, en mayor o menor medida, requieren ser habilitados para que las familias logren un asentamiento digno y el desarrollo integral.

1 www.conadi.cl2 Presentación “Proceso de Habilitación de Tierras”, GORE Araucanía Seminario “Hacia una política indígena pertinente”, Santiago Enero 20123 Habitabilidad se entiende en este documento como acceso a servicios básicos (agua potable, saneamiento sanitario, electricidad),

conectividad a redes de transporte y viviendas de calidad en base a los parámetros de la encuesta CASEN. Esta habitabilidad se plantea como condición necesaria que posibilita la explotación productiva de los predios.

4 Estudio Evaluación socioproductiva de las tierras adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas de CONADI. CONADI-UFRO 2011


Si bien el Estado ha realizado esfuerzos por mejorar esta situación, el accionar de la institucionalidad, bajo un enfoque sectorial no articulado, ha condicionado su eficacia y eficiencia en la atención de las familias beneficiadas, no facilitando la focalización y coordinación de sus programas e instrumentos en la población objetivo. Se suma a lo anterior que, los programas e instrumentos no están diseñados para atender las particulares situaciones a las que se ven expuestas las familias, careciendo de la flexibilidad y pertinencia necesarias para facilitar su acceso y aplicación a la realidad de las comunidades indígenas beneficiadas. Ejemplo de ello es que, el sistema de instalación de agua potable en las comunidades, como promedio dura 6 años para ser exitoso, sin embargo con el sistema de abasto, utilizado actualmente en la Región de La Araucanía, el promedio es de 1 año.

Al analizar como el Estado articula su apoyo a las familias indígenas, se concluyó que existen cuatro grandes grupos de nudos críticos que aportan a las causas del problema identificado. Estos grupos de nudos críticos se engloban en:

1. Aspectos de Gestión Institucional

2. Aspectos Normativos y Reglamentarios

3. Aspectos de Recursos Financieros

4. Aspectos de Recursos Humanos

Esto ha dificultado que la política pública, dirigida a la población indígena en general y en específico a las familias y comunidades en proceso de reasentamiento, no logre su objetivo que es el desarrollo integral socioeconómico y cultural.

Según lo antes expuesto, para la población mapuche beneficiada con predios adquiridos entre las regiones del Bio Bío y de Los Lagos5, se concluyó que existe una amplia brecha en las condiciones de habitabilidad y acceso a medios de producción, haciendo infructuoso los esfuerzos para habitar y hacer uso productivo de los predios adquiridos bajo las estructuras actuales institucionales, ver Tabla N°1. La brecha actual verificada, manteniendo el mismo tipo de atención institucional, se proyecta a las familias que serán beneficiadas con la compra de tierras anunciadas por el Gobierno de Chile para las los próximos 9 años, con una tasa de 10.000 há por año situación evidenciada en la tabla siguiente.

5 La población estudiada es: población rural, indígena de las regiones Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos.


Tabla Nº 1 Resumen de la brecha identificada por ítem evaluado en el estudio.

Item evaluado

Familias beneficiadas

Fondo de Tierras a 2009

Familias asentadas en

Predios Adquiridos a

2009 Cobertura % Cobertura a

2009 Brecha a 2009

Familias beneficiadas a

2009 que podrían

trasladarse****

Brecha proyectada

Brecha Total Esperada Unidad

Agua Potable 10.882 4.353 11,00% 479 3.874 1.306 7.782 12.962 Arranques Saneamiento Sanitario 10.882 4.353 23,40% 1.019 3.334 1.306 7.782 12.422 Uniones Domiciliarias Energía Eléctrica 10.882 4.353 61,50% 2.677 1.676 1.306 7.782 10.764 Empalmes

Calidad Global de Vivienda 10.882 4.353 29,72% 1.294 3.059 1.306 7.782 12.147 Viviendas

Redes de Transporte 10.882 4.353 No existe inf. 435 * 871 ** 392** 2.335 3.597 Km Instrumentos de Fomento 10.882 4.353 No existe inf. 653 *** 3.700 1.306 7.782 12.788 Instrumentos

* Se estima una cobertura de 0,1 km por vivienda en base a realidad observada en PGCT y PIIC

** Se estima una brecha de 0,3 km por vivienda en base a realidad observada en PGCT y PIIC*** Se estima una cobertura de un 15%, asumiendo el nivel de cobertura medio para la Macrozona sur

**** Se estima que al mejorar las condiciones, es factible que se traslade un 20% del total de familias que han sido beneficiadas hasta el 2009 y que aún no asientan en el predio.

Fuente: Elaboración propia diagnostico perfil de programa

Sobre la base de la información aportada, se propone como estrategia de solución la creación de un “Programa de Atención Integral para las Familias de Comunidades con Predios Adquiridos” para las Regiones del Bio Bío, de La Araucanía, de Los Ríos y de Los Lagos, elaborado según criterios metodológicos y requerimientos del Sistema Nacional de Inversiones. Este Programa propone, como estrategia un proceso de acompañamiento no inferior a 5 años, que involucra el período de compra (2 años como mínimo), luego el traslado, la habitación y el proceso de habilitación para la producción, a fin de que las familias una vez asentadas en el predio egresen del Programa, contando con las herramientas y condiciones necesarias para avanzar hacia un desarrollo integral y la autogestión; a modo de consideración se indica que el Programa de Desarrollo Territorial Indígena, PDTI, dura 3 años.

El perfil de Programa propone en su ejecución abordar, de manera planificada y articulada, la selección de los predios, el acompañamiento organizacional para la autogestión, la provisión de vivienda, servicios básicos y el apoyo productivo para el asentamiento, con el fin de contribuir al desarrollo integral de las familias de comunidades indígenas beneficiadas con predios adquiridos. Se pretende superar la lógica subsidiaria permanente, en el caso de los destinatarios, a través de la generación de capacidades de autogestión, y en el caso de la institucionalidad pública mediante la articulación de los programas e instrumentos del Estado, que faciliten el acceso de las familias, disminuyendo los tiempos de espera, mejorando su eficacia y eficiencia, sin eximir a la población objetivo de los requerimientos de aportes propios, primando la lógica de contraparte y cofinanciamiento.

Propone, además, la implementación de una gestión pública pertinente dirigida a la población objetivo, llegando a lograr cambios profundos en la forma en que hasta hoy se ha enfrentado la adquisición de tierras indígenas. Con todo esto, se espera cubrir la demanda insatisfecha de las familias, que surge de la generación de nuevas expectativas en el proceso de asentamiento en el predio adquirido versus las dificultades reales para acceder a vivienda, servicios básicos e instrumentos productivos para habitación y habilitación productiva del nuevo predio.


La magnitud de este esfuerzo supone una inversión necesaria, del orden de MUSD 793.603 (MM$396.802)6, para un periodo propuesto de 15 años de duración del Programa, considerando inversiones en los primeros 10 años, y los 5 años restantes operativos para finalizar el acompañamiento de las comunidades con compras entre los años 6 y 10 y el cierre administrativo del Programa.

Considerando que el PIB del año 2011 alcanzó MM$ 120.232.604, el costo del Programa equivaldría a 0,33% del PIB de ese año.

De esta manera se espera que, la institucionalidad, a través de la discusión, desarrollo e implementación del Programa propuesto, fortalezca su liderazgo y gestión de la oferta pública, orientándola a las particularidades de esta población objetivo. Ello permitirá que los aprendizajes institucionales mejoren la efectividad y eficacia de su intervención, contribuyendo a la solución de los nudos críticos que impiden que las familias aumenten sus niveles de acceso a viviendas, servicios básicos e inversión en fomento productivo, fortaleciendo la transferencia de capacidades a las comunidades para asegurar el fortalecimiento de su capital social hacia la autogestión, relevando el trabajo bajo enfoques de pertinencia cultural, territorialidad, género y participación ciudadana.

Ello permitirá, finalmente, lograr que los predios adquiridos se transformen en una real oportunidad de desarrollo económico y social para las familias indígenas, generando así las condiciones básicas necesarias para un desarrollo integral, sostenible y autogestionado.

A continuación, se presenta el Estudio de Costo de ejecución del “Programa de Atención Integral para las Familias de Comunidades con Predios Adquiridos”, propuesto.

6 Ver detalle desglosado en presupuesto estimativo anexo, basado en la cuantificación de brecha actual y proyectada, indicada en tabla 1.


PRESUPUESTO ESTIMADO

UF 22.620,80$ 31/05/2012

USD 500,00$ Obs. Mayo 2012

Fuente: Banco Central

INVERSION UNIDADES CANTIDADESCOSTO

UNITARIO CLPCOSTO

UNITARIO UFCOSTO

UNITARIO USD COSTO CLP COSTO UF COSTO USD

AGUA POTABLE Arranques 12.962 2.262.080 100 4.524 29.321.080.960$ 1.296.200 58.642.162 SANEAMIENTO SANITARIO* Uniones Domiciliarias 6.349 2.940.704 130 5.881 18.669.059.344$ 825.305 37.338.119 ELECTRIFICACION Empalmes 10.764 4.976.576 220 9.953 53.567.864.064$ 2.368.080 107.135.728 VIVIENDA** 74.189.211.552$ 3.279.690 148.378.423 SUBSIDIO MEJORAMIENTO Subsidio 6.074 3.393.120 150 6.786 20.608.114.320$ 911.025 41.216.229 SUBSIDIO VIVIENDA Subsidio 6.074 8.822.112 390 17.644 53.581.097.232$ 2.368.665 107.162.194 REDES DE TRANSPORTE*** Km 3.597 30.854.771 1.364 61.710 110.984.612.006$ 4.906.308 221.969.224 FOMENTO PRODUCTIVO 76.657.819.456$ 3.388.820 153.315.639 INFRAESTRUCTURA BASICA Instrumentos 12.788 5.202.784 230 10.406 66.533.201.792$ 2.941.240 133.066.404 ASESORIA**** Instrumentos 12.788 791.728 35 1.583 10.124.617.664$ 447.580 20.249.235 SUBTOTAL INVERSION 363.389.647.382$ 16.064.403 726.779.295 91,58%

ESTUDIOS PREINVERSIONALESSUBTOTAL ESTUDIOS 11.656 1.558.809 69 3.118 18.169.482.369$ 803.220 36.338.965 4,58%

FORTALECIMIENTO COMUNITARIOSUBTOTAL FORTALECIMIENTO 11.656 452.416 20 905 5.273.360.896$ 233.120 10.546.722 1,33%

ADMINISTRACION DEL PROGRAMAEQUIPO NACIONALJEFE PROGRAMA Honorario anual 15 33.600.000 504.000.000$ 22.280 1.008.000 PROFESIONALES Honorario anual 45 19.200.000 864.000.000$ 38.195 1.728.000 ADMINISTRATIVO Honorario anual 30 8.400.000 252.000.000$ 11.140 504.000 SECRETARIA Honorario anual 15 4.200.000 63.000.000$ 2.785 126.000 ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años 72 1.980.000 142.560.000$ 6.302 285.120 INSUMOS Año 15 6.000.000 90.000.000$ 3.979 180.000 ASESORIAS Y OTROS Año 15 20.000.000 300.000.000$ 13.262 600.000 VIATICOS Y PASAJES Año 15 36.000.000 540.000.000$ 23.872 1.080.000 SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPO NACIONAL 2.755.560.000$ 121.815 5.511.120EQUIPOS REGIONALESJEFE REGIONAL Honorario anual 60 24.000.000 1.440.000.000$ 63.658 2.880.000 PROFESIONALES Honorario anual 225 19.200.000 4.320.000.000$ 190.975 8.640.000 ADMINISTRATIVO Honorario anual 60 8.400.000 504.000.000$ 22.280 1.008.000 SECRETARIA Honorario anual 60 4.200.000 252.000.000$ 11.140 504.000 ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años 270 1.584.000 427.680.000$ 18.906 855.360 INSUMOS Año 15 6.000.000 90.000.000$ 3.979 180.000 VIATICOS Y PASAJES Año 15 12.000.000 180.000.000$ 7.957 360.000 SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPOS REGIONALES 7.213.680.000$ 318.896 14.427.360 SUBTOTAL ADMINISTRACION 9.969.240.000$ 440.711 19.938.480 2,51%

COSTO TOTAL 396.801.730.648$ 17.541.454 793.603.461 100,00%

* De la brecha dimensionada, se rebajó las soluciones provistas por subsidios de construcción de vivienda.** Se repartió la brecha de calidad de vivienda considerando un 50% por subsidios de construcción y 50% por subsidios de mejoramiento*** Unidad de redes de transporte corresponde a Km.**** Costo calculado en base a una consultoría PDTI durante 3 años por cada 100 familias (M$ 25.000/año por cada 100 familias)

PRESUPUESTO ESTIMADO PROGRAMA DE ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS EN PREDIOS ADQUIRIDOS


ÍNDICE

Introducción ...............................................................................................................................................10

CAPÍTULO I: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ..........................................................................12

1. Antecedentes generales de la Política Pública dirigida a asuntos indígenas .........................121.1 Cumplimientode los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los pueblos indígenas de Chile...........131.2 Aplicabilidad del Convenio 169 .................................................................................................................................151.3 Política de desarrollo nacional para la superación de la pobreza .................................................................161.4 Plan de Gobierno 2010-2014 ......................................................................................................................................171.5 Política de Tierras de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena ......................................................181.6 Instrumentos de planificación regionales .............................................................................................................191.7 Consideraciones finales de la política pública dirigida a asuntos indígenas ............................................21

2. Diagnóstico de la situación actual de los predios adquiridos ..................................................232.1 Identificación, definición y descripción del problema ......................................................................................232.2 Fuentes de detección del problema ........................................................................................................................242.2.1 Institucionalidad Pública: focalización, articulación, transversalidad de enfoques y metodología para el trabajo con población indígena. ..................................................................................252.2.1.1 Focalización de programas e instrumentos en población indígena ............................................................262.2.1.2 Articulación Institucional .............................................................................................................................................272.2.1.3 Aplicación de enfoques transversales:territorialidad, género, pertinencia cultural y participación. ................................................................................................................................................................282.2.1.4 Metodologías de Intervención ...................................................................................................................................292.2.2 Habitación de los predios adquiridos: situación actual respecto del acceso a infraestructura básica de vivienda y servicios básicos. ..................................................................................302.2.2.1 Acceso al agua potable .................................................................................................................................................312.2.2.2 Acceso a saneamiento sanitario ................................................................................................................................342.2.2.3 Acceso a suministro eléctrico .....................................................................................................................................362.2.2.4 Acceso y Calidad de Vivienda .....................................................................................................................................382.2.2.5 Acceso al subsidio habitacional .................................................................................................................................382.2.2.6 Condición de hacinamiento ........................................................................................................................................412.2.2.7 Calidad Global de la Vivienda .....................................................................................................................................422.2.2.8 Acceso a redes de transporte .....................................................................................................................................442.2.3 Habilitación para la producción de los predios adquiridos: situación actual respecto del acceso a infraestructura básica e instrumentos de fomento productivo............................................472.2.3.1 Acceso a recursos económicos para el fomento productivo ..........................................................................482.2.3.2 Productividad de los predios ......................................................................................................................................542.2.3.3 Acceso a instrumentos de fomento productivo ..................................................................................................612.2.4 Desarrollo del capital social de las comunidades y su relación con los predios adquiridos ...............622.2.4.1 Lógica organizacional para la ocupación predial ................................................................................................632.2.4.2 Vinculación con otras comunidades ........................................................................................................................632.2.4.3 Situación de la mujer en los predios adquiridos .................................................................................................642.3 Conclusiones del diagnóstico ....................................................................................................................................65


CAPÍTULO II: PROPUESTA DE UN PERFIL DE PROGRAMA, BASADO EN LA NORMATIVADEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES .............................................................................................68

1. Introducción ..................................................................................................................................68

2. Identificación y cuantificación del área de influencia del problema y población objetivo del programa ............................................................................................692.1. Área de influencia del problema ...............................................................................................................................692.1.1. Ubicación geográfica .....................................................................................................................................................692.1.2. Caracterización demográfica ......................................................................................................................................702.1.3. Caracterización socioeconómica .............................................................................................................................712.1.4. Caracterización sociocultural .....................................................................................................................................722.2. Población afectada por el problema ........................................................................................................................732.3. Población objetivo del programa .............................................................................................................................73

3. Identificación y cuantificación de la brecha entre oferta y demanda de acceso a servicios básicos, vivienda y fomento productivo, y su estimación futura de acuerdo a la proyección de compra de tierras por el Gobierno. ..........................................74

4. Estrategia de Intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos............774.1 Identificación y descripción de las posibles estrategias de intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos .................................................................................................................774.2 Estrategia óptima de intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos. ..........814.2.1. Determinación de la estrategia óptima de intervención .................................................................................814.2.2. Matriz de marco lógico para la implementación de la estrategia óptima .................................................834.2.3. Identificación y análisis de los actores involucrados en la estrategia óptima .........................................884.2.4. Presupuesto estimativo para la implementación de la estrategia óptima de intervención ................95

5. Conclusiones y proyecciones de la implementación de la estrategia óptima de atención a comunidades con predios adquiridos .................................................................96

ANEXOS

Anexo 1 Árbol de Problema ..................................................................................................................................................... 102

Anexo 2 Árbol de Solución ...................................................................................................................................................... 103

Anexo 3 Análisis e identificación de Nudos Críticos y flujos de procesos ............................................................... 104

Anexo 4 Definición de enfoques transversales y conceptos relevantes ................................................................. 121

Anexo 5 Presupuesto estimativo Programa y situación actual .................................................................................. 130

Anexo 6 Evaluación de Alternativas en Base a Metodología de Proceso Analítico Jerárquico (AHP) .......... 132


INTRODUCCIÓN

La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO, durante el periodo 2009 – 2011 implementa el Programa “Fortalecimiento de las capacidades nacionales para la prevención y gestión de conflictos interculturales en Chile”, en acuerdo con el Gobierno Regional de La Araucanía, correspondiéndole a FAO, entre otras actividades, “el apoyo a las capacidades regionales para la articulación interinstitucional para el desarrollo territorial, que dé respuesta a las necesidades de desarrollo integral de las comunidades Indígenas beneficiarias del Fondo de Tierras y Aguas de la CONADI”, en los ámbitos de fomento productivo, habitabilidad rural, desarrollo social y cultural de las comunidades.

A partir del trabajo realizado en este periodo FAO constató como problema7que, la situación de pobreza de las familias de comunidades indígenas beneficiadas con la compra de tierras, por los artículos 20 a) o 20 b) colectivos de la Ley Indígena, se complejiza a la hora del traslado y habitación de los predios, restringiendo el proceso de asentamiento e imposibilitando con ello el aprovechamiento productivo de las tierras adquiridas, herramienta base para el logro del desarrollo integral. A lo anterior se suman variables referidas a las capacidades de los equipos técnicos, las priorizaciones de las autoridades comunales y la focalización de las políticas regionales, todas determinantes al momento de la instalación de las familias en los predios.

Una situación diferente a la descrita en el párrafo anterior es la de las familias beneficiadas con los subsidios de tierras individuales, ya que al contar con su título de propiedad, cumplen con un requisito básico para el acceso a programas e instrumentos del Estado, diseñados para propietarios individuales y no para los de propiedad colectiva, permitiéndoles acceder con mayor facilidad y en un menor plazo a sus beneficios.

Por su parte, el Estudio “Evaluación socio-productiva de las tierras adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, 2011”8 realizado en la Región del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, señala que la no ocupación y uso productivo de los predios está referido a la demora en generar condiciones de habilitación para la producción, la inexistencia de viviendas y servicios básicos9, lo que en consecuencia se traduce en intervalos que van entre los 3 meses y los 9 años para ocupar los predios.

En el ámbito organizacional, la mayoría de las comunidades beneficiadas provienen de procesos complejos de conflictos de tierras que se han resuelto a través de la adquisición de nuevos terrenos, que en algunos casos se encuentran contiguos o próximos a la comunidad de origen, lo cual facilita el reasentamiento o bien el uso productivo del terreno; mientras que en otros, los predios se hallan distantes, en una comuna y zona agroecológica distinta, lo que requiere de esfuerzo considerable de las familias de manera individual como de la organización para llevar adelante el proceso de asentamiento.

7 Anexo 1 Árbol de Problemas, FAO, Marzo 20118 Estudio realizado por la Universidad de La Frontera el año 2011, será citado recurrentemente en el presente documento como Estudio

CONADI 2011. 9 Se entenderá en este documento como servicios básicos el acceso a: agua potable, saneamiento de aguas servidas, electricidad, caminos.

LEY 20117 Art. Único D.O. 08.09.2006


A lo anterior se suman las dificultades que ha presentado la institucionalidad pública para articular sus instrumentos y permitir focalizar la intervención en las comunidades con predios adquiridos, a fin de movilizar recursos humanos y financieros destinados a apoyar los procesos de desarrollo económico y social. Sumado a lo anterior, el Estado no ha dimensionado el monto de inversión que significa la habilitación de los predios adquiridos, por lo cual este programa debe generar una primera estimación al respecto.

En base a los antecedentes antes señalados, se hace necesario entonces abordar está problemática a través de la implementación de un “Programa para la atención integral de familias de comunidades indígenas con predios adquiridos”, para las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, elaborado en base a los requerimientos del Sistema Nacional de Inversiones, a fin de contribuir al propósito del Estado de Chile, establecido en la Ley Indígena 19.253 el cual señala que “es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación”.


CAPÍTULO I DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL

1. Antecedentes generales de la Política Pública dirigida a asuntos indígenas

El Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, ha realizado esfuerzos en diseñar una nueva forma de asumir la política de compra de tierras, no sólo a través del incremento del presupuesto anual asignado a la compra, sino además, ideando estrategias para un mejoramiento concreto de las condiciones de desarrollo en las que se encuentran las poblaciones indígenas rurales.

El Gobierno está implementando una política que “deje atrás el asistencialismo y se articule en base a programas e instrumentos pertinentes que promuevan la participación, la autogestión y el emprendimiento de nuestros pueblos indígenas”. En función de esta idea es que se han planteado 5 áreas de trabajo, de las cuales se desarrollan a continuación dos, como marco general para el presente diagnóstico: Tierras e Institucionalidad.

a) Tierras: Esta área tiene por objetivo cumplir los procedimientos de entrega de tierras establecidos en la ley, acompañándolas de asistencia técnica, apoyo productivo y habitabilidad. Algunos de los principales avances en esta materia son:

- Reactivación de los mecanismos de entrega de tierras a indígenas, acompañado desde el año 2011, de un convenio de apoyo productivo y asistencia técnica para cada subsidio, lo cual se inserta en el marco del nuevo enfoque de la política de “tierras con desarrollo”.

- Potenciar fuertemente el mecanismo de “subsidio” para la adquisición de tierras para indígenas y comunidades. Durante el 2011 este monto fue de un 50 % más que en años anteriores.

- Se establecieron mecanismos para que los procesos de compra de tierras comprometidos y no realizados al 2010, ingresaran a un proceso de revisión caso a caso concretándose en la medida que cumplan los requisitos que exige la ley.

- Se han transparentado los precios de compra de tierras y se está velando por precios justos, a fin de lograr pagar valores de mercado.

b) Institucionalidad: El objetivo de esta área es trabajar con los pueblos indígenas en una nueva estructura institucional, modificando y ampliando en los casos que sea necesario sus instrumentos y programas con pertinencia indígena.

El Gobierno quiere dar un enfoque integral a la institucionalidad indígena y a sus múltiples dimensiones. Algunas de las medidas acordadas son:

- Mediante el DS 101 de MIDEPLAN del 7 de junio de 2010 se creó un Consejo de Ministros para Asuntos Indígenas encargado de asesorar al Presidente en el diseño y coordinación de las políticas públicas dirigidas a los pueblos indígenas a fin de dotarlas de un sentido intersectorial.


- Se propuso la creación de una Agencia de Desarrollo Indígena que reemplace a la actual CONADI, transformándola en un servicio eminentemente ejecutor y técnico que preste servicios de excelencia a los indígenas, sujeto al Sistema de Alta Dirección Pública.

- Se propuso la creación de un Consejo de Pueblos Indígenas que tenga la representación de los pueblos indígenas a nivel nacional y que cumpla con un rol asesor en la formulación de la política.

- Desarrollo de las Consultas Indígenas sobre Institucionalidad, durante el 2012 – 2013 espera consultarse la propuesta de texto de reforma constitucional que reconoce a los pueblos indígenas en la constitución de nuestro país.

- Fortalecer la presencia del componente de género a partir de la constitución de la Mesa Intersectorial Mujer Indígena en el 2011, cuya finalidad es mejorar la calidad de vida de las mujeres indígenas en Chile, a través del desarrollo de la autonomía económica y de aumentar el nivel de participación.

A fin de diagnosticar cómo estas orientaciones de la Política Indígena han abordado el problema de la pobreza rural indígena, elemento central a intervenir y superar por la actual política pública, a continuación se revisarán los informes de avance en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la población indígena y la aplicabilidad el Convenio 169. Posteriormente, se presentarán los elementos centrales de la Plan de Gobierno del Presidente Sebastián Piñera dirigido a los pueblos indígenas, la Política de Tierras de CONADI, finalizando con los instrumentos de planificación regionales que incorporan el componente indígena dentro de sus líneas de acción prioritarias.

1.1. Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los pueblos indígenas de Chile10

Chile, en la Cumbre del Milenio de septiembre del 2000 convocada por las Naciones Unidas, adscribe al cumplimiento de lo que se denominó “Los Objetivos del Milenio”, ODM, referidos al desarrollo sustentable, el desarrollo social y a la igualdad de género. Los objetivos a alcanzar al 2015 son:erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer; reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; fomentar una alianza mundial para el desarrollo.

Según el “Informe Final de Medición del estado de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los Pueblos Indígenas en Chile” (RIMISP: año 2011), Chile es el país que más ha avanzado en el cumplimiento de los OMD, sin embargo, este avance presenta brechas importantes cuando se analizan de forma diferenciada según población total y población indígena, entre lo urbano-rural y entre territorios indígenas. A continuación se presentan los principales resultados de dicho informe, en particular los que dicen relación a la erradicación de la pobreza extrema y el hambre.

10 Tomado del sitio web del PNUD en Chile: http://www.pnud.cl/odm/odm-chile.asp


La primera conclusión del Informe indica que, para dar cuenta efectiva del cumplimiento de los ODM, una de las primeras tareas del Estado es diseñar sistemas de información que reconozcan la diversidad de pueblos y generar estadísticas que permitan un diagnóstico no sólo de los indígenas sino que de cada uno de sus pueblos. De los 83 indicadores definidos en el informe 2009 de Chile para los ODM, sólo fue factible obtener información sobre el grado de cumplimiento en la población indígena en el 37% de ellos (31 indicadores). A la fecha, se verifica que la población indígena muestra cumplimiento de sólo el 29% considerando sólo el universo de indicadores para los cuales hay mediciones con corte indígena (9 de 31) y un 10,8% del universo total de indicadores (9 de 83), donde el 54,2% aún no tiene información para la población indígena.

El análisis prospectivo del Informe muestra que, de 31 indicadores medidos, el 71% no tiene cumplimiento al año 2009. De este grupo de indicadores, el 45% es muy probable que logre alcanzar su cumplimiento al 2015, y un 55% no se cumplirá a menos que se ejecuten políticas y programas específicamente diseñados para dar cuenta de dichas brechas.

Se suma a lo anterior que, las fuentes de información para conocer el estado de los pueblos indígenas son escasas, actualmente existen dos fuentes que entregan información desagregada sobre población indígena: la Encuesta CASEN y los CENSOS de Población y Vivienda. Las fuentes sectoriales o no existen, o son muy incipientes los esfuerzos en esta materia.

Algunos indicadores que muestran las brechas existentes son:

Pobreza: las diferencias que se registran en los porcentajes de pobreza que afectan a la población indígena respecto de la no indígena, en 1996 la pobreza de la población indígena era de 35,1% y la población no indígena era de 22,7%, 12,4 puntos porcentuales de diferencia; en el 2009, la pobreza afecta al 19,9% de la población indígena versus el 14,8% de la población no indígena, esto es 5,1 puntos porcentuales.

Ingresos: Un primer indicador que evidencia la diferencia entre población indígena y no indígena es el número de personas que vive con menos de 1,25 dólar diario, el Informe constata que es mayor en la población indígena en comparación con la no indígena. Aunque han existido avances importantes en el indicador de “cambios en las condiciones de ingreso”, existe una brecha importante entre la población nacional y la población indígena. A nivel nacional el porcentaje de población que vive con menos de US$1,25 diarios pasa de 10% en 1990 a 1,5% en el 2009, mientras que la indígena de un 10% en 1996 se reduce a un 2,7% en el 2009, por lo tanto aún existe una brecha de 1,2 puntos porcentuales.

En el ámbito territorial el Informe muestra diferencias en el logro de los ODM. La población indígena de la zona norte y de la región metropolitana muestra en forma transversal mejores resultados que la población indígena que se localiza en la zona sur. El pueblo Mapuche de zonas más bien rurales, representado en la zona sur, muestra mayores rezagos y brechas con la población no indígena en los indicadores ODM; aparece con los porcentajes más altos de población con menores ingresos y con coeficientes de pobreza más elevados. Por ejemplo, si en promedio la población indígena tiene un 2,7% viviendo con menos de US$1,25 día, para la población de la zona sur este porcentaje aumenta al 3,8.

Para esta zona, alrededor del 60% de los indicadores analizados sobre la situación de la población indígena aparecen en la posición más rezagada. Esta condición prevalece para los indicadores del primer y segundo ODM, es decir, en los ámbitos de pobreza extrema y enseñanza primaria universal.


Un aspecto a destacar del Informe, y que es relevante para el presente Perfil de Programa, es su recomendación respecto a la necesidad de complementar los estudios de diagnóstico con un análisis más centrado en las causas que explican la existencia de brechas entre la población indígena y no indígena en Chile. Con la información que se cuenta, actualmente, no es posible identificar si las causas se deben a condiciones del entorno, que hacen más compleja la inserción de la población indígena en los beneficios del desarrollo - por ejemplo una mayor concentración de hogares en zonas rurales -, o bien, si hay elementos adicionales como posibles sesgos de la política social o del mismo mercado del trabajo que hacen más difícil el progreso de los diferentes pueblos indígenas de Chile.

1.2. Aplicabilidad del Convenio 169

A nivel internacional el Convenio 169 de la OIT y la declaración de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indígenas, establecen una agenda política y legislativa validada internacionalmente, dándole un nuevo estatus a la demanda indígena en el sentido de un reconocimiento más pleno e integral como imperativo para toda sociedad democrática.

La ratificación del Convenio 169 el año 2008 da un nuevo impulso a la política indígena nacional, la cual se había visto estancada en los últimos 15 años, no siendo capaz de responder a las demandas presentadas por los pueblos originarios. Dicho estancamiento ha derivado en grandes diferencias de opinión entre gobierno, pueblos originarios y sector empresarial, generándose situaciones de conflicto que no han logrado ser superadas en la actualidad, principalmente, en las regiones del Bio Bío y La Araucanía, retrocediendo en el logro de acuerdos y respeto a los derechos constitucionales.

El actual Gobierno de Chile, el año 2010, presentó su primera Memoria Oficial para dar cuenta del cumplimiento del Convenio. En Abril del 2011, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios de la OIT (CEACR) publicó su Informe de Observaciones sobre el cumplimiento del Convenio 169 en Chile11. En dicho informe la Comisión realiza una serie de recomendaciones y solicitudes al Estado de Chile, dentro de las cuales, y en el marco de este perfil de programa, cabe destacar las siguientes:

Artículos 2 y 33 Acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas

La Comisión reconoce las distintas medidas legislativas, administrativas y programáticas adoptadas por el Gobierno para desarrollar una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar el respeto de su integridad, tales como:

- Creación de la Unidad de Asuntos Indígenas en cada ministerio o intendencia.- Creación del Consejo de Ministros para Asuntos Indígenas, encargado de asesorar al Presidente en el

diseño y coordinación de las políticas públicas dirigidas a los pueblos indígenas.- El Decreto Supremo Nº 124, que establece un mecanismo de consulta para que los pueblos indígenas

puedan expresar su opinión acerca de determinadas medidas legislativas y administrativas, además de concurrir a la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarlos directamente.

11 OIT CEACR Informe 2011. Solicitud directa al Estado de Chile. Aplicación Convenio 169. http://www.politicaspublicas.net/panel/chile-oit/736-oit-ceacr-solicitud-directachile-2011.html. 21/04/2011


La Comisión tomó nota de la intención del Gobierno de modificar el sistema actual y dividir las funciones que actualmente desarrolla la CONADI transformándose en una Agencia de Desarrollo Indígena con una función ejecutora y técnica, mientras que la representación indígena estaría a cargo de un Consejo Nacional, con un rol asesor en la formulación de la política. Además, fue de su interés conocer la situación del proyecto que se encuentra en evaluación en el Congreso, tendiente a la creación de un Ministerio Indígena.

Artículos 6 y 7 Consulta Participación

La Comisión reconoce el desarrollo de instrumentos de gestión pública tendientes a incorporar las necesidades e intereses de las organizaciones indígenas en los programas y políticas del Estado. Sin embargo, le solicita precisar las instancias de participación previstas en el artículo 34 de la Ley Indígena y cuál es la tasa de participación indígena en las mismas, como también informar sobre la propuesta de institucionalización de las Mesas Indígenas Regionales.

Artículo 14 Tierras

Según CONADI la superficie de tierras indígenas es de 1.161.074 hectáreas y, entre 1994 y 2010, dicha superficie aumentó en 667.457 hectáreas. Además, señala la reactivación de los mecanismos de entrega de tierras a indígenas, a partir del 2011, acompañada de un convenio de apoyo productivo para cada compra. Asimismo, indicó que se ha iniciado un proceso de diálogo con actores públicos y privados, y con organizaciones indígenas a fin de recoger sus opiniones respecto de otras mejoras a introducir en la materia.En este punto la Comisión solicitó al Gobierno informar sobre el resultado del proceso de diálogo iniciado con miras a mejorar el mecanismo de entrega de tierras y las medidas subsiguientes adoptadas.

Por lo antes expuesto, resulta relevante para el actual Gobierno y el Estado de Chile, clarificar los aspectos solicitados por la Comisión con el fin de avanzar en una política indígena moderna acorde al derecho internacional, desarrollando un proceso que involucre una participación activa, tanto consultiva como para la toma de decisiones, de los pueblos indígenas en sus programas e instrumentos.

1.3. Políticas de desarrollo nacional para la superación de la pobreza

La Política de Desarrollo Social del actual Gobierno tiene como principal objetivo, “erradicar la pobreza y brindar protección social a las personas o grupos vulnerables, promoviendo la movilidad e integración social”, definiendo como uno de los puntos claves que impide el acceso al desarrollo social, la presencia de la “pobreza” en la población. El Ministerio de Desarrollo Social, MINDES, es el mandatado a cumplir con la meta de reducir la pobreza extrema a menos del 1% y eliminar la pobreza el 2018.

En el caso de los pueblos indígenas, los esfuerzos actuales por erradicar la pobreza parecieran no ser suficientes. La falta de acceso a los recursos naturales (tierras, bosques y aguas en el sur y, especialmente, el agua en el norte), la marginación territorial y la discriminación, el bajo nivel de desarrollo económico, la migración campo-ciudad entre otros, ha producido una situación de pobreza y brecha permanente, respecto de la población no indígena, que se mantiene hasta hoy12.

12 Proyecto Programa Conjunto: Fortalecimiento de las capacidades nacionales para la prevención y gestión de conflictos interculturales en Chile 2009-2011, PNUD, 2008.


El Gráfico Nº 1, muestra la evolución de la pobreza en Chile en el intervalo 1996-2009, desagregando el dato entre indígenas y no indígenas, constatando una evolución hacia la baja de la pobreza para ambos segmentos. También, se verifica una brecha que marca la inequidad entre ambos grupos, cuya tendencia se mantiene, no apreciándose una disminución que indique su desaparición, al menos durante la próxima década. Antecedentes que aportan a entender el porqué de esta situación se mostrarán más adelante, en el presente diagnóstico, destacando que las deficiencias en la capacidad de auto-sustentación familiar están asociadas, principalmente, a la situación de perpetuación de la pobreza en las familias.

Gráfico Nº 1. Evolución de la pobreza en la población indígena y no indígena en Chile, intervalo 1996-2009

Fuente: Elaboración propia en base a PNUD 2008 y CASEN 2009

1.4. Plan de Gobierno 2010-2014

El Programa de Gobierno del Presidente Piñera13 identifica como los principales problemas de la Política Indígena, los siguientes:

- Asignación de una proporción mayoritaria de los recursos sectoriales a la compra de tierras, sin el apoyo suficiente para el desarrollo productivo.

- Fracaso de la institucionalidad pública en lograr un acción coordinada u eficaz para el desarrollo de los pueblos indígenas, ya que se pretendía que la CONADI fuera el organismo encargado de «promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado» en favor de los indígenas. Sin embargo, este diseño institucional mostró ser poco operativo frente a la mezcla de la representación de los pueblos indígenas con la ejecución de las políticas públicas en una misma institución.

- Gestión débil e ineficaz en el resguardo de la dignidad y cultura de los pueblos originarios, quedando sus distintas identidades y culturas relegadas a un segundo plano en nuestra sociedad.

En función de los puntos anteriores, el programa del actual Gobierno establece como fin prioritario cuidar y promover la cultura e identidad indígena, y hacer realidad el acceso de los pueblos originarios a las mismas oportunidades y seguridades que el resto de la población. Para lograrlo se proponen cuatro ejes, de los cuales sólo se resumirán tres de ellos por su vinculación directa con el presente Perfil de Programa:

13 Programa de Gobierno de Chile 2010-2014.Pueblos Indígenas: el valor de la multiculturalidad. www.gobiernodechile.cl/programa-de/gobierno/.24/11/2009


- Primer eje: deja atrás una política indígena eminentemente ruralizante para avanzar hacia una política integral. El Fondo de Desarrollo Indígena, para el caso de la población indígena rural, potenciará el apoyo en el desarrollo agrícola productivo. Además, el Fondo se distribuirá por comuna según la concentración de población indígena y en función de la calidad de los proyectos.

- Segundo eje: busca eliminar de la actual política los instrumentos discrecionales y que incentivan la violencia. Se perfeccionará la entrega de tierras a través del subsidio establecido en el artículo 20 letra a) de la Ley Indígena, con un claro énfasis en los subsidios individuales.

- Tercer eje: incluye la creación de una nueva institucionalidad. Contempla el reconocimiento en la Constitución de los pueblos indígenas; se reformará la institucionalidad responsable de las políticas del Gobierno Central para los pueblos indígenas, y se transformará a la CONADI en una Agencia de Desarrollo Indígena que concentrará su función en la ejecución directa de las políticas y la coordinación de éstas con los municipios y otros entes.

Existirá un Consejo de Pueblos Indígenas a nivel nacional que tendrá como función asesorar al Gobierno en el desarrollo de la política indígena nacional, funcionando como órgano consultivo central e integrado exclusivamente por miembros de las etnias reconocidas por la ley, elegidos a través de un sistema representativo.

Aspecto relevante que se plantea en este tercer eje es el aumento del rol de los municipios en el diseño y la aplicación de estas políticas.

1.5. Política de Tierras de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

La Política de Tierras, a cargo de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, fundamentada en la Ley Indígena N° 19.253, en su artículo primero señala que “es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación”.

Plantea también que, “para una sana relación entre la actual población indígena y los recursos productivos y naturales que hacen posible la sobrevivencia, es necesario proteger, explotar adecuadamente, mantener un equilibrio ecológico y en algunos casos ampliar la superficie de la tierra indígena”, como base para el desarrollo económico, social y cultural, en el entendido que “sin una suficiente y equilibrada base material de sustentación económica de la población indígena rural, una gran parte de la misma estaría en graves problemas de sobrevivencia”.

Fondo de Tierras y Aguas de CONADI

La principal estrategia de la Política de Compra Tierras es el Fondo Tierras y Aguas Indígenas, administrado por CONADI, siendo su finalidad “atender las necesidades de compra de tierras de las familias y comunidades indígenas, en un marco de restitución de las tierras disminuidas de los títulos de merced y otras cesiones hechas por el Estado”.


Los objetivos del Fondo son por una parte otorgar subsidios para la adquisición de tierras por familias (Artículo 20 a Individual), Comunidades Indígenas o una parte de éstas (Artículos 20 a y b colectivos) cuando la superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente y su situación socio-económica así lo amerite. Cabe decir, que este Fondo sólo considera los recursos necesarios para acceder a tierras, pero no cuenta con un ítem de financiamiento que permita solucionar los problemas de traslado, instalación y desarrollo productivo de las familias que son beneficiadas con la compra, ni para solucionar problemas de tierras en conflicto judicial, así como tampoco financiar la constitución, regularización o compra de derechos de aguas o financiar obras destinadas a obtener este recurso (Letra c).

Desde su implementación el año 1994 ha permitido la compra y entrega por parte del Estado de más de 134.106 hectáreas de tierras a 10.356 comunidades y familias mapuche, con una inversión de $ 161.171.783 hasta el año 200914, lo que sin duda ha significado un logro importante.

Sin bien, la inversión realizada por el Estado con el Fondo de Tierras y Agua, tiene por objetivo la restauración de tierras y el acceso a éstas de familias y comunidades indígenas, se esperaba que también contribuyera a superar la pobreza en la que se encuentra la población indígena. Sin embargo, se ha apreciado en el proceso de implementación del Fondo que éste, por sí sólo, no puede dar solución a la situación de pobreza de las familias de comunidades beneficiadas, requiriendo para su éxito introducir otros mecanismos y/o estrategias que permitan desarrollar una mayor articulación de los servicios públicos para concurrir con una oferta integral y, en un corto plazo, que permita el traslado y ocupación del predio, como también la implementación de otros programas vinculados que permitan elevar el bajo impacto en la “productividad” de las tierras traspasadas.

1.6. Instrumentos de planificación regionales

La Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), es un marco orientador y un instrumento que dalos lineamientos a las gestiones de los respectivos gobiernos regionales, a fin de potenciar y producir instancias de desarrollo de las regiones a mediano y largo plazo. Permite, a las diferentes regiones del país, tener una vía pensada para avanzar en metas como un desarrollo sostenible en los ámbitos social, cultural, económico, ecológico y medioambiental; pudiendo favorecer una inversión pública que, además de permitir el crecimiento económico, permita una mejor redistribución del crecimiento desde una perspectiva regionalista, en correlación a enfoques de territorialidad y pertinencia cultural, que favorezcan a la totalidad de los habitantes de una región.

Sin embargo, las Regiones del Bio Bío, Los Ríos y Los Lagos que cuentan con una alta población indígena, no cuentan con una estrategia que incorpore lineamientos específicos para esta población objetivo, a diferencia de la Región de La Araucanía que cuenta con un Plan que incorpora objetivos metas e indicadores relacionados con las comunidades con predios adquiridos denominado Plan Araucanía 715.

14 www.conadi.cl15 Plan Araucanía 7.Invirtiendo en personas y oportunidades. Gobierno de Chile.www.minsegpres.gob.cl/wp-content/uploads/files/P_

Araucanía.pdf


El Plan Araucanía 7 señala como nudos críticos, específicamente para los predios adquiridos, los siguientes:

- Habilitación de tierras y predios mapuche: la mayor parte de las tierras entregadas carece de viviendas suficientes, electricidad, agua y apoyo a sistemas productivos.

- Falta de tenencia legal en comunidades mapuche: que le permitan acceder a instrumentos del Estado para habilitación y puesta en producción de las tierras indígenas.

- Agua para consumo humano y desarrollo productivo: el 77,7% de la población rural dispersa no cuenta con abastecimiento de agua potable, siendo uno de los puntos más críticos en el desarrollo productivo rural.

- Instrumentos legales de excepción: se requiere de un nuevo régimen jurídico de excepción que permita fortalecer los ámbitos estratégicos definidos logrando con ello mayor competitividad y desarrollo.

- Déficit de recursos humanos calificados para la gestión: los municipios requiere de una mayor calificación y dotación de personal para generar e implementar programas de desarrollo.

El Plan Araucanía 7 propone el cumplimiento de una serie de áreas vinculadas a la situación de la población indígena de la región denominado “Eje Indígena”, enmarcadas en cinco objetivos estratégicos y que desglosa en nueve metas al finalizar la actual administración. El resumen de los objetivos y metas del Eje Indígena se señalan en la siguiente Tabla:

Tabla Nº 1Resumen Eje Indígena, Plan Araucanía 7OBJETIVO METAS 2014

Reencuentro con el pueblo mapuche, recuperar las confianzas y poner en valor su cultura

Institucionaliza canales permanentes de participación y consulta del pueblo mapuche en la región

Avanzar en la pertinencia de planes y programas sectorialesRegularización de títulos de dominio

15.000 regularizaciones

Habitabilidad de tierras traspasadas a mapuche

Proceso operativo y funcionando para lograr la habitabilidad de las tierras traspasadas

Afianzar la seguridad alimentaria mapuche y no mapuche entre la agricultura de subsistencia

Más de 15.000 familias (agricultura de subsistencia) obtienen seguridad alimentaria

Puesta en producción de tierra mapuche (Comunidades)

60 alianzas comerciales

Apalancar MM$ 4.000 privados10.000 ha. Entrarán a circuito productivo, generando empleo e inversiones600 emprendimientos indígenas apoyados

Fuente: Plan Araucanía 7

El Plan Araucanía 7 establece que la política pública de compra de tierras tiene potencialmente un gran impacto social, cultural y económico, pero que pese a ello hoy la mayor parte de las tierras entregadas carece de viviendas suficientes, electricidad, agua y apoyo a los sistemas productivos, proponiendo como estrategia de solución la habilitación de las tierras con potencial productivo.


El año 2011 el Gobierno Regional constituyó la Mesa de Habilitación Predial integrada por Gobierno Regional, CONADI, INDAP, Bienes Nacionales, SERPLAC, SUBDERE, MOP, MINVU, SERVIU y CONAF, como un primer esfuerzo por articular a la institucionalidad pública a fin de habilitar los predios adquiridos, sin embargo los procedimientos administrativos y los requisitos para obtener la calidad de usuario en cada institución ha generado de igual manera un largo proceso de tramitación y poco impacto en la efectividad de la oferta pública hacia la ocupación y productividad de las tierras adquiridas.

1.7. Consideraciones finales de la política pública dirigida a asuntos indígenas

El Plan de Gobierno 2010-2014, identifica como uno de los principales problemas de la Política Indígena el “fracaso de la institucionalidad pública en lograr un acción coordinada y eficaz para el desarrollo de los pueblos indígenas”, labor que se pretendía fuera realizada por CONADI como el organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor de los indígenas.

En base a la identificación de este problema, la actual Política Indígena de Gobierno señala como uno de sus ejes fundamentales, el desarrollar una mirada integral en su intervención con el mundo indígena, complementando así la visión predominante hasta ahora, enfocada mayoritariamente en el mundo rural y a la entrega de tierras.

Lo anterior es consistente con lo señalado en el presente diagnóstico, referente a la necesidad de establecer acciones integrales, focalizadas y pertinentes para superar las brechas de acceso a servicios básicos y capacidades productivas entre indígenas respecto de los no indígenas en el área rural de las regiones de la Macrozona Sur. Brechas que refuerzan la idea de inequidad, instalada en los procesos que deben asegurar a la población el acceso a estos servicios y el apoyo productivo del Estado.

Elemento central de este nuevo enfoque de la Política indígena es el concepto de “tierras con desarrollo”, que establece como una de sus acciones prioritarias, a partir del año 2011, que cada entrega de tierras deberá ir acompañada de un convenio de apoyo productivo y asistencia técnica, ya que si bien se reconoce un aumento importante en el monto de inversión para la compra de tierras, éste sigue siendo insuficiente, por sí solo, para constituirse en una solución efectiva para la superación de la pobreza en que se encuentran las familias indígenas beneficiadas, como también en un aporte a su desarrollo integral. Por ejemplo, en el caso de la Región de La Araucanía se han entregado 71.169 há al año 2010, siendo beneficiadas 6.529 familias, sin embargo el 85% de los predios está fuera del circuito productivo, sin riego, sin vivienda, ni habilitación básica; con intervalos de tiempo que van entre los 3 meses y los 9 años para lograr que las familias hagan uso habitacional y/o productivo de los predios adquiridos, con un 60% de familias favorecidas sin ocupar sus nuevas tierras, generando desconfianza en la política pública y en la institucionalidad en general.16

Para avanzar, de manera eficaz y eficiente, en la implementación esta nueva visión de la Política Indígena en materia de compra de tierras, se requiere de una institucionalidad capaz de articular la oferta pública en la implementación de estrategias integrales, focalizadas, pertinentes territorial y culturalmente a la realidad de la población beneficiaria.

16 Presentación “Proceso de Habilitación de Tierras”, GORE Araucanía Seminario “Hacia una política indígena pertinente”, Santiago Enero 2012


Esto implicaría una reestructuración institucional basada en una gestión al servicio de las personas y comunidades, con plena participación indígena, capaz de articularse en base a programas e instrumentos pertinentes que promuevan la participación y la autogestión de los pueblos indígenas, con miras no sólo a mejorar el mecanismo de entrega de tierras y la superación de los actuales índices de pobreza de las familias de comunidades indígenas beneficiarias del Fondo de Tierras y Aguas, sino a también avanzar hacia una “Política indígena de desarrollo integral”.


2. Diagnóstico de la situación actual de los predios adquiridos

2.1. Identificación, definición y descripción del problema

La identificación, definición y descripción del problema, que a continuación se desarrolla, se obtiene en base a dos fuentes de información:

i) secundaria, a partir de la revisión de los siguientes estudios: “Agricultura Indígena Chilena, análisis socio espacial de la agricultura indígena a partir del VII CENSO Nacional Agropecuario Forestal”, ORIGENES-ODEPA año 2011; “El desafío del desarrollo para las comunidades Mapuche con tierras restituidas por el Estado: sistematización de una metodología de trabajo”. FAO año 2008; “Evaluación socioproductiva de tierras adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas de CONADI”. UFRO año 2011; “Aprendizajes de las metodologías utilizadas por dos experiencias de atención a comunidades indígenas: FAO – CONADI y Programa Orígenes”, FAO año 2011; “Revisión de programas e instrumentos públicos para el mundo indígena en Chile”, FAO año 2011; Estadísticas INE sobre pueblos originarios y pobreza rural e indígena años 2009 y 2010.

ii) primaria, se obtiene información a partir de la realización de dos talleres17 con instituciones públicas organizados en la Región de La Araucanía realizado el año 2011; trabajo de nudos críticos institucionales18 y un Seminario de carácter nacional19 con representantes de instituciones públicas de todas las regiones del País, realizado en enero de 2012.

El análisis de los estudios anteriormente citados evidencian que, si bien el Estado, a través de la implementación de diversos programas e instrumentos dirigidos a la población indígena rural, tales como Programa Orígenes, el Fondo de Tierras y Aguas y el Programa de Desarrollo Territorial Indígena, ha logrado avances en desarrollo rural e indígena, aún se mantienen condiciones de pobreza que se ven agravadas, particularmente, en familias de comunidades indígenas beneficiadas con la compra de predios.

El problema identificado es que los predios adquiridos se encuentran en condiciones insuficientes para ser habitados por las familias y desarrollar actividades productivas, debido al limitado acceso a servicios básicos e instrumentos de fomento productivo, lo cual dificulta el traslado, asentamiento y uso productivo de los predios profundizando con ello la condición de pobreza de las familias de comunidades beneficiadas. Este limitado acceso se explicaría por las siguientes causas:

a) Ineficaz vinculación entre la organización comunitaria y la oferta pública: se relaciona con un inadecuado acceso a información que restringe el acceso a capital de trabajo, sumado a un bajo capital social de las comunidades, el cual no logra ser articulado por la dispersión de los instrumentos y actores institucionales que atienden a las comunidades de predios adquiridos.

b) Escasa focalización de la acción pública en la atención de familias con predios adquiridos: se explica por la existencia de normas e instrumentos institucionales que no están diseñados para la atención de estas familias dado que contienen exigencias que restringen el acceso a los mismos, con un enfoque sectorial de los programas e instrumentos que condicionan su eficacia y eficiencia; sumado a una falta de capacidad técnica del recurso humano y de recursos humanos y financieros suficientes.

17 Talleres “Hacia una institucionalidad pertinente para el desarrollo integral de las comunidades indígenas”. Diciembre 2011, GORE-FAO18 Informe Nudos Críticos, SEGPRES, año 201119 Seminario Nacional “Hacia una Política Indígena Pertinente”. Enero 2012, Gobierno de Chile - FAO


c) Deficientes condiciones de suelo y agua para actividades agropecuarios y habitación de los predios: lo cual se explicaría, por una parte, tanto a las restricciones propias del mercado de la compra de tierras (altos costos y escasez de predios de calidad en términos de agua y suelo); así como porque, finalmente, es la comunidad beneficiaria quien decide donde comprar, utilizando otros criterios de compra que no necesariamente dicen relación con la calidad del predio, sino con variables como la cercanía a su predio de origen o la reivindicación cultural. Estos dos aspectos influyen de manera directa en la compra de un terreno apto tanto para la habitación como para el desarrollo de actividades productivas, situación que se ve empeorada en la última década por la escasez de agua y la imposibilidad de adquirir derechos de agua que ya han sido cedidos.

Las causas anteriormente descritas han tenido una serie de consecuencia que no han logrado ser resueltas con los actuales programas e instrumentos de fomento. Entre las principales consecuencias que se han identificado están:

a) Demanda insatisfecha de servicios básicos, vivienda y recursos provenientes de instrumentos de fomento productivo por parte de las familias de comunidades indígenas que han sido beneficiadas con la compra de predios.

b) Excesivos tiempos de gestión en la implementación de programas e instrumentos en predios adquiridos.

c) Disminución de acceso a servicios básicos respecto del predio de origen, tanto en cantidad como calidad.

d) Dificultades en acceso a servicios de salud, bienes e insumos.

e) Alto costo de acceso a servicios básicos sustitutos (red pública)

f ) Bajos niveles de productividad en relación al potencial de los predios

Estas condiciones, que se mantienen en el tiempo, han generado desconfianza y frustración frente a las deficientes respuestas del Estado a las demandas de las familias, lo cual ha repercutido en el aumento de los conflictos entre la institucionalidad pública y las familias de comunidades con predio adquiridos; en la falta de desarrollo productivo de los mismos predios, en la mantención de las brechas socioeconómica y en avanzar al logro del desarrollo integral de las comunidades con predios adquiridos.

2.2. Fuentes de detección del problema

Las fuentes de detección del problema, que se desarrollarán a continuación, dicen relación con tres componentes principales de análisis:

a. Institucionalidad pública: que considera el análisis de elementos de focalización de PI, articulación institucional, transversalidad de los enfoques de territorialidad, género, pertinencia cultural y participación y metodología de trabajo con población indígena.


b. Habitación de los predios adquiridos: para el presente diagnóstico, el concepto de habitabilidad es definido como “el conjunto de condiciones de infraestructura básica, de asentamientos y alojamiento humano que adquiere todo terreno natural al transformase (mediante las intervenciones de carácter territorial-urbanístico y la construcción de todas las estructuras físicas precisas para ello) en un lugar ordenado, a la vez hábil, apto y capaz de posibilitar el morar saludable y el desarrollo próspero de sus pobladores”20.Este análisis involucra el acceso a infraestructura básica de vivienda y su calidad; acceso a servicios básicos (agua potable, saneamiento sanitario, luz eléctrica); acceso al subsidio habitacional; condición de hacinamiento; acceso a redes de transporte.

c. Habilitación para la producción de los predios adquiridos: considera el acceso a infraestructura básica predial e instrumentos de fomento productivo (disponibilidad de tierra, medios para la producción, agua y riego; y productividad de los predios (seguridad alimentaria, producción agrícola, ganadera, forestal).

2.2.1. Institucionalidad Pública: focalización, articulación, transversalidad de enfoques y metodología para el trabajo con población indígena.

Una de las estrategias del Gobierno de Chile para fortalecer el desarrollo de la Política Indígena, por medio de la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, fue la articulación con el Sistema de Naciones Unidas para la implementación del Programa “Fortalecimiento de las capacidades nacionales para la prevención y gestión de conflictos interculturales en Chile, en el período 2009-2011”.

En este marco, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO, contribuyó a este proceso a través de la implementación de un programa especial para el fortalecimiento de políticas públicas para asuntos indígenas en la Región de La Araucanía, con el objetivo de apoyar el desarrollo integral de las comunidades indígenas en los ámbitos de fomento productivo, habitabilidad rural y el desarrollo social y cultural de las comunidades.

Uno de los productos de este Programa fue el Estudio “Revisión de programas e instrumentos públicos para el mundo indígena en Chile” del año 2011, en el cual se analizó la aplicabilidad de los programas e instrumentos públicos a los que pudieran tener acceso las comunidades indígenas o sus miembros, identificando fortalezas y debilidades de la oferta estatal según los ámbitos en que intervienen, definidos para este caso como habitabilidad, producción y desarrollo social y cultural. También se examinó la existencia de los enfoques transversales de género, pertinencia cultural, territorialidad y participativo en el diseño de los “programas e instrumentos” P-I disponibles.

20 Salas, Julián, Oteiza, Ignacio y Colavidas, Felipe. 2006. Hacia una manualística universal de habitabilidad básica. Mairea Libros, 2006. pág. 294. ISBN: 978-8493527839


Los resultados generales de este Estudio fueron los siguientes:

2.2.1.1. Focalización de programas e instrumentos en población indígena

Se estudio 59 programas e instrumentos (P-I), factibles de ser utilizados, al cumplir los requisitos de postulación, por comunidades indígenas en su proceso de desarrollo integral. Resultó queun 67,8%(40) de los 59 programas e instrumentos (P-I) analizados no tiene exclusividad indígena y un 32,2% (19) si están diseñados para atender a esta población. De estos 19 P-I con exclusividad indígena, 4 de ellos están orientados específicamente a comunidades en proceso de reasentamiento.

Los P-I dirigidos a pueblos indígenas presentan mayor presencia de enfoques transversales que aquellos diseñados sin distinción de beneficiarios étnicos; en Enfoque Territorial 89,5% vs 35%; Enfoque de Género 26,3% vs 20%; Pertinencia Cultural 78,9% vs 5% y Enfoque Participativo 21,1% vs 0%.

La mayoría de los P-I analizados están orientados a fomento productivo, un 64,4%, y en menor medida a habitabilidad (22%) y cultura y desarrollo (13,6%). Si bien se observa un alto porcentaje de instrumentos de fomentos productivo, la Tabla Nº 2 muestra que del total de instrumentos analizados un 32% (19 de 59) presentan exclusividad indígena; y sólo un 21 % está dirigido a indígenas en proceso de reasentamiento. (Ver Anexo Nº 3 Nudos Críticos).

Tabla Nº 2. Instrumentos con y sin exclusividad indígena, asociados a proceso de reasentamiento

Condición

Instrumentos ( n 59)

Con exclusividad indígena (n 19 )

Sin exclusividad indígena (n 40)

Indígenas sin proceso de reasentamiento 15 40

Indígenas con proceso de reasentamiento 4 ----

Fuente: elaboración propia

En fomento productivo destaca el Ministerio de Agricultura como el principal oferente de prestaciones a través de las acciones de INDAP y la CONAF.

En el ámbito de habitabilidad destacan SUBDERE, MOP y CONADI con alta presencia en número de P-I y también otros de gran pertinencia como MINVU y MINSAL. El periodo de espera por P-I de habitabilidad resulta crítico para las familias de los predios adquiridos, caracterizado por tiempos largos desde la postulación a la provisión del servicio, y por restricciones de las instituciones para invertir fondos públicos en localidades con baja densidad poblacional, como es el caso de la mayoría de las familias de comunidades en proceso de reasentamiento.

En el plano de cultura y desarrollo social, es posible señalar que, el fortalecimiento del desarrollo comunitario es un área muy débil al no existir programas directos de apoyo. No obstante ello, hay espacios para utilizar algunas fuentes de financiamiento con esos fines.


Por otro lado, el análisis de los servicios públicos en relación a asuntos indígenas muestra que un 51,3% presenta un bajo nivel de acercamiento a las necesidades de los habitantes indígenas, en particular, a las comunidades en proceso de reasentamiento, destacando la escasa información generada en torno al tema indígena en las instituciones en términos de registro y sistematización de contenidos.

2.2.1.2. Articulación Institucional

En relación a la articulación institucional, si bien diversas iniciativas públicas y privadas han intervenido para dar solución a estas problemáticas, como es el caso del Programa Orígenes, en base a los resultados obtenidos por el Estudio se desprende que es necesario:

- Que la institucionalidad pública coordine sus programas e instrumentos para apoyar los procesos de habitabilidad y habilitación de los predios;

- Aplicación de P-I estandarizados, los cuales no diferencian las particularidades y contextos que definen la realidad y potencialidades de las comunidades indígenas con predios adquiridos;

- Un instrumento público (Plan o Programa) que tenga como objetivo una intervención coordinada e integral de los servicios públicos para apoyar la habilitación y habitabilidad de los predios una vez adquiridos por CONADI;

- Mecanismos y/o instrumentos de sistematización que desarrollen fórmulas innovadoras con inclusión social, que fomenten la participación activa de las comunidades en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de sus propuestas de desarrollo bajo el concepto de “responsabilidad compartida”, que tengan un efecto multiplicador y sean instaladas de manera sustentable.

En relación a la provisión institucional de los servicios se advierte que los P-I son entregados por muchas instituciones e incluso, un mismo servicio es provisto por más de una institución. Esto pone de manifiesto la necesidad de coordinación de los distintos servicios públicos y la importancia de una instancia que resguarde la coherencia de la oferta disponible, en términos de su diseño, en particular, la incorporación de los enfoques transversales y el extenso tiempo de respuesta que deben aguardar las comunidades cuando postulan, por ejemplo a programas en materia de habitabilidad.

El principal oferente de la atención en fomento productivo para los indígenas rurales es el Ministerio de Agricultura con sus Servicios INDAP, CONAF y CNR, también es relevante la atención que brinda la CONADI, SERCOTEC y FOSIS. Son ocho las instituciones del Estado a las cuales las familias de comunidades mapuche pueden acceder, pero éstas, al no estar coordinadas en sus programas, delegan la responsabilidad de articulación y direccionalidad de los recursos en las propias familias, las cuales no poseen todos los antecedentes para reconocer los instrumentos y las mejores alternativas.

En consecuencia las familias deben acceder, manejar y decidir en base a información técnica sobre los P-I, pero en condiciones desfavorables, que imposibilitan lograr rápidamente o en un tiempo prudente, la habitabilidad de los predios adquiridos.

La “variable difusión de información” es importante para la efectividad de este proceso, según el Estudio, sólo un 20% de las instituciones difunde información relevante para el mundo indígena, aspecto importante para asegurar la igualdad de oportunidades y el acceso a una atención pertinente y oportuna por parte del Estado. Del total de instituciones consultadas, un 80% de ellas resultaron “no entregar información” o bien se difunde, pero con poca claridad o no adecuada al público objetivo.


Finalmente, la variable “disponibilidad de información de beneficiarios y presupuestos” muestra que un 93,3% de las instituciones no consideraron la condición de indígena como dato de estudio y/o no la tienen disponible para el acceso público. Lo anterior repercute en cualquier política pública enfocada a los pueblos indígenas, ya que no se cuenta con información que precise la respuesta a los P-I aplicados. En el caso de las familias de comunidades con predios adquiridos, es necesario señalar que no existe información actualizada, periódica y confiable respecto del proceso de traslado a los predios adquiridos lo cual debiera ser el primer paso para relevar la importancia de este tema al interior del Estado.

2.2.1.3. Aplicación de enfoques transversales: territorialidad, género, pertinencia cultural y participación.

En vista de los antecedentes que se han venido presentado en el diagnóstico, resulta pertinente dar cuenta de cómo los distintos programas e instrumentos de la política pública orientada a las poblaciones mapuche rurales introducen enfoques transversales a fin de superar la complejidad del problema, es decir, la condición desarrollo integral, utilizando como fuente de información los resultados del Estudio antes mencionado.

El análisis de la aplicabilidad de enfoques transversales en los P-I, en sus ámbitos de intervención (fomento productivo, habitabilidad y cultura y desarrollo) se dio a partir del: Enfoque de Territorialidad, Enfoque de Género, Pertinencia Cultural y Enfoque Participativo. Algunos datos a destacar son:

El Gráfico Nº 2 muestra que, en términos globales, de los 59 P-I analizados el 52,5% tiene enfoque territorial, un 22% presenta enfoque de género, un 28,8% pertinencia cultural y solamente un 6,8% considera el enfoque participativo. Estos resultados cambian según la condición de P-I con o sin exclusividad a la población indígena.

Los porcentajes por enfoque para P-I exclusivos a indígenas son: Territorial 89,5%; Género 26,3%; Pertinencia Cultural 78,9% y Participativo 21,1%. En contrapartida los porcentajes para no exclusivos son: Territorial 35%; Género 20%; Pertinencia Cultural 5% y Participativo 0%.

Gráfico Nº 2. Porcentaje de presencia de los enfoques transversales en los P-I con foco exclusivamente indígena, sin exclusividad indígenas y total estudiado21

Fuente: FAO, 2011

21 Informe Revisión de Programas e Instrumentos Públicos para el Mundo Indígena en Chile, FAO, año 2011.


La presencia de un Enfoque Territorial en el 52,5% del total de los P-I analizados, lo lleva a ser el más alto entre los enfoques estudiados. Esta situación se repite para el 89,5% que registran los P-I con exclusividad indígena y al 35% para los sin focalización.

Un 22% del total de P-I tiene Enfoque de Género, que desde la óptica de la administración pública es igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. Para este enfoque se observan diferencias menores, para un rango en común, de baja presencia en la focalización y acceso a los beneficios del Estado para los potenciales usuarios y usuarias de pueblos originarios.

La aplicación del enfoque de Pertinencia Cultural alcanza el 28,8% del total y un 78,9% en los 19 P-I exclusivos a indígenas. La pertinencia cultural no ha sido una característica distintiva en la implementación de los P-I sin exclusividad indígena, que registra un 5%. Esto es por razones evidentes en su transversalidad de beneficiarios, lo cual exige un esfuerzo del Estado, que debe ir acompañado de reorientación de políticas, adecuación de normativas y análisis de lo procedente que es atender a habitantes indígenas con instrumentos sin diseño cultural pertinente, de cara a potenciar el desarrollo de las comunidades.

El Enfoque Participativo es condición necesaria en la pertinencia cultural indígena y en las declaraciones y acuerdos que ha desarrollado el Gobierno de Chile, en la política pública para los pueblos originarios y al firmar el Convenio 169 de la OIT. A pesar de este antecedente, la participación se reduce a un 6,8% en los P-I y en los 19 P-I con exclusividad para la población indígena llega a sólo un 21,1%, de lo que se deduce una disociación entre el deseo de satisfacer demandas de la población objetivo y el proceso de diseño e implementación de P-I.

Respecto de la aplicación de los enfoques transversales en los P-I dirigidos al fomento productivo, el Estudio señala que solamente dos instrumentos cumplen con la incorporación de los cuatro enfoques transversales, ambos del MINAGRI representando un 5,3%, que corresponde al Programa Orígenes en INDAP y al Modelo Forestal Intercultural Mapuche (MOFIM) de CONAF. Ambos con claro diseño territorial, con enfoque de género para el acceso y actividades a desarrollar, pertinencia cultural y participación pre determinada de los propios beneficiarios.

En el extremo opuesto se verifica que un 52,6% del grupo estudiado presenta cero enfoques de los considerados como necesarios para cualquier intervención en pos del desarrollo de los pueblos originarios.

Resulta interesante uno de los resultados del Estudio que señala que más de la mitad de los P-I, dirigidos a fomentar la producción, no consideran en su diseño y aplicación los mínimos niveles de enfoque de género y territorialidad, necesarios para cualquier sector y no solamente para las comunidades indígenas. Se suma la carencia en estos mismos de pertinencia cultural y participativa.

2.2.1.4. Metodologías de Intervención

En términos de metodologías de intervención el Estudio realizado por la FAO el año 2011, denominado “Aprendizajes de las metodologías utilizadas por dos experiencias de atención a comunidades indígenas: FAO – CONADI y Programa Orígenes”, señala que, al revisar las experiencias de FAO-CONADI y el PO se pueden identificar varios nudos críticos que deben ser abordados a fin de transformar o fortalecer las estrategias metodológicas utilizadas por los P-I de Gobierno en contextos de comunidades mapuche rurales. Entre ellos, se hace mención a los siguientes:


- No se visualiza una “planificación estratégica de la atención” basada en la cuantificación y priorización de las necesidades de las comunidades, tanto de las comunidades asentadas, como de aquellas en proceso de reasentamiento.

- No se ha explicitado el alcance de una intervención con las comunidades, ya que la falta de claridad genera expectativas equivocadas que puede significar pérdida de confianza de las comunidades y conflictos, siendo necesario comprometer con anticipación recursos que puedan responder a las expectativas asociadas al levantamiento de necesidades de las comunidades para satisfacer, al menos parcialmente, sus requerimientos. Es por ello que, previo al inicio del trabajo con las comunidades, es necesario definir claramente el marco presupuestario en donde se moverá el programa de intervención y los instrumentos públicos con los cuales se podrá articular, en virtud del efecto que éstos generan en la determinación de demandas y en el manejo de expectativas de la población objetivo.

- Es importante que, el diseño de la nueva institucionalidad, considere que la entidad tenga la atribución de convocatoria a las instituciones públicas al momento de realizar un levantamiento de las necesidades de la población objetivo y que, además, sea capaz de impulsar un involucramiento de los gobiernos locales y regionales en el trabajo con las comunidades, a objeto de disponer de los recursos humanos y financieros para satisfacer los requerimientos levantados.

- Uno de los temas fundamentales que se puede concluir es la necesidad de “líneas bases”, como un sistema de información integral, a fin de conocer quién es el beneficiario que se desea atender, que recoja adecuadamente el perfil de las comunidades para diseñar una intervención más adecuada y de mayor impacto, como también posibilitar la actualización permanente de los requerimientos de las comunidades. Un sistema de este tipo permitiría realizar una mejor focalización de la intervención por parte de las distintas instituciones públicas.

- Otro factor a trabajar es la formación del recurso humano necesario para dar asistencia técnica a las comunidades de manera periódica, que permita adoptar y validar metodologías de trabajo con los pueblos originarios, asegurando al mismo tiempo la participación a fin de validar los procesos desarrollados.

2.2.2. Habitación de los predios adquiridos: situación actual respecto del acceso a infraestructura básica de vivienda y servicios básicos.

Si bien Chile ha experimentado avances en el aumento de la cobertura en servicios básicos, vivienda, redes de transporte, salud y educación; contribuyendo con ello a la disminución de la pobreza en las últimas décadas, al analizar la realidad rural, este avance se hace más desigual entre la población indígena y no indígena, situación de inequidad que aumenta considerablemente al momento de compararla con las familias beneficiadas con predios adquiridos, obteniendo niveles de acceso a servicios básicos notoriamente menores en relación con el resto de la realidad rural regional.

El Estudio CONADI 2011 señala que, el nivel de asentamiento efectivo de la población estudiada con predios adquiridos entre los años 1993 al 2009, alcanza el 40% de las familias beneficiadas, por tanto los niveles de cobertura aquí mostrados son base a este universo, ya que el restante 60% no ha sido estudiado.


Las razones identificadas como principales por parte de los entrevistados para el no traslado de las familias al predio, son las siguientes:

- La distancia entre el predio adquirido y el predio de origen incide directamente en el tiempo de demora del traslado, así como en el no traslado. La cercanía (colindante o aledaño) entre los predios implica un mayor uso del predio, pero no implica el habitar el predio, excepto en el caso de aquellas familias que no contaban con viviendas en el predio de origen.

- No subdivisión predial en lotes o sitio familiares, por parte de las comunidades, debido a la confusión existente respecto de cómo realizar este proceso y la prohibición legal de enajenar los predios adquiridos antes de 25 años, lo cual dificulta o inhibe la construcción de viviendas, la habilitación predial y el uso productivo de los mismos el cual es preferido o esperado por las familias.

- Inexistencia de servicios básicos necesarios para la instalación de las familias, particularmente los referidos a agua para consumo y luz eléctrica.

- Haber sido beneficiario del subsidio habitacional rural en el predio de origen, por lo cual no es posible volver a recibir el beneficio lo que impide o dificulta la construcción de viviendas.

- Imposibilidad de contar con capital propio, necesario para la autoconstrucción de una vivienda acorde a las necesidades del grupo familiar, construyéndose, principalmente, mediaguas para habitar temporalmente.

El Estudio logró establecer que la mayor cantidad de predios adquiridos no cuentan con las condiciones mínimas de habitabilidad para la carga de familias que lo podrían habitar, ya queson predios comerciales que poseen otro tipo de ordenamiento y equipamiento, por tanto sin excepción –en mayor o menor medida- deben ser habilitados para que las familias puedan ocuparlos.

Otro aspecto importante que destacó el Estudio es que, “la comuna y región son más relevantes que el procedimiento de compra de tierras para lograr la habitabilidad de los predios”, por lo cual la capacidad de recursos humanos, técnicos y financieros de la Municipalidad para recibir a las familias de comunidades beneficiadas es la que marca una diferencia fundamental respecto del tiempo que éstas demoran en contar con las condiciones mínimas de habitabilidad para el traslado y/o instalación definitiva en el predio, siendo el punto más crítico las viviendas, puesto que si no existen o las familias no pueden postular a subsidio habitacional, el proceso de traslado se hace más largo y dificultoso.

A continuación se presentan los niveles de acceso, tanto a la vivienda como a los servicios básicos considerados como prioritarios para lograr el traslado e instalación de las familias a los predios adquiridos, en comparación con los niveles de acceso del mundo rural regional, mostrando a su vez el avance entre la situación inicial y el año 2011. La información se obtuvo en base a la encuesta de caracterización socioeconómica CASEN 2009 y el Estudio CONADI 2011.

2.2.2.1. Acceso al agua potable

Las regiones estudiadas, presentan irregulares niveles de acceso al agua potable, destacando en los extremos la región de Los Ríos, liderando el mayor acceso (55,55%) y La Araucanía con sólo un 18,36% posesionándose en el menor nivel de acceso al agua potable para la población rural indígena (CASEN, 2009). El detalle por región se presenta en el Gráfico Nº3, (en azul serie “red pública” usado en este estudio como sinónimo para “agua potable”.)


Al analizar la realidad de los predios adquiridos, esta situación se hace más crítica, prácticamente no teniendo acceso a agua potable. El Gráfico Nº 3 constata esta realidad, mostrando la dura situación de quienes llegan a vivir a los predios, asumiendo un alto costo personal en la obtención de agua. En particular, esto afecta de manera más directa a las mujeres, quienes en su rol de encargadas del funcionamiento doméstico del hogar, son quienes deben realizar el trabajo de explotar los pozos y vertientes, trasladar el agua a la casa y realizar tratamientos mínimos para mejorar su calidad (normalmente decantación y hervor), situación que sumada muchas veces a la desinformación sobre formas de potabilización de agua potencia la vulnerabilidad a agentes patógenos por parte de las familias afectadas22. Los datos fueron elaborados en base al Estudio CONADI, 2011.

Gráfico Nº 3. Nivel de acceso al agua por región, según fuente del agua,población rural indígena y no indígena.

Fuente: Elaboración propia, en base a CASEN 2009.

Al revisar los datos, se observa que existe una mayor dificultad de acceder al agua potable para los indígenas respecto de los no indígenas, situación que se profundiza en la región de La Araucanía, en donde sólo tienen el 50% de probabilidad de acceder a agua potable en relación de la población rural no-indígena. En el caso de la situación de los predios adquiridos, el Gráfico Nº 4 muestra que al año 2011, en todas las regiones, las familias que residen en los predios presentan un menor acceso al agua potable respecto del promedio del resto de la población indígena. Incluso en regiones como Los Ríos, con el mayor acceso, en el caso de los predios adquiridos disminuye de un 51,52% a un 23%; y en Bio Bío disminuye prácticamente en un tercio desde un 32,67% a un 9,5%.

22 La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que 80% de todas las enfermedades en el mundo en desarrollo, son causadas por la falta de agua limpia y saneamiento adecuado, siendo ésta una de las causas principales de enfermedades y muertes sobre todo en los niños


Gráfico Nº 4. Nivel de acceso agua según región. Predios adquiridos,año al llegar a habitar el predio y año 2011.

Fuente: Elaboración propia en base CONADI 2011.

Lo anterior indica que vivir en el área rural y ser indígena, significa una menor posibilidad de acceder a agua potable, y más aún, ser indígena y vivir en predio adquirido, disminuye aún más la probabilidad de acceder a agua potable. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), de las Naciones Unidas; reconoce (en la observación General Nº 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12, del PIDESC), el acceso al agua como un derecho humano fundamental y precondición para la obtención de otros derechos humanos.

Por su parte, la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas del Ministerio de Desarrollo Social, identificó y sistematizó un Informe de Nudos Críticos (en adelante este informe se identificará como SEGPRES, 2011), el cual viene a validar aún más las situaciones descritas anteriormente, que afectan en mayor medida o por exclusividad a la población indígena. Para el caso de agua potable se destaca la falta de coordinación institucional entre el proceso de compra y el proceso de habilitación, falta de recursos para aumento de cobertura, déficit de derechos de agua superficiales disponibles en las comunidades (el programa de agua potable tampoco considera la compra de derechos a terceros); el régimen legal de la Ley Indígena, que impide el traspaso de los derechos que puedan haber a la institucionalidad prevista (comité de agua); y finalmente el no reconocimiento de una institucionalidad pertinente, ya que se obliga a las comunidades a estructurar organizaciones de origen vecinal y no comunitarias. Lo anterior se explicita en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 1, punto HA3, sobre nudos críticos identificados para el servicio de agua potable rural.

También es posible señalar que el enfoque de cobertura (densidad) establecido actualmente en la metodología de evaluación sectorial, el cual privilegia proyectos que apuntan a mayor densidad poblacional siendo que las zonas rurales se caracterizan por poseer una tendencia a la ocupación dispersano recoge las sinergias propias del desarrollo territorial y por ende sus beneficios agregados. Esto se constata en detalle el Anexo Nº 3, Tabla Nº 1, punto HA4, sobre nudos críticos identificados para el servicio de agua potable rural.


2.2.2.2. Acceso a saneamiento sanitario

El saneamiento sanitario referido al sistema servicios de abastecimiento de agua y disposición adecuada de aguas servidas23 presente en las cuatro regiones, muestra que al desagregar los datos entre indígenas y no indígenas, se manifiesta nuevamente una brecha importante en comparación con la población indígena (ver Gráfico Nº 5). La región que lidera esta brecha es La Araucanía con una diferencia de 2,6 veces menor respecto del acceso a saneamiento sanitario regional. El resto de las regiones mantiene brechas similares del orden de 1,3 veces. Se destacan en nivel de acceso las regiones de Los Ríos y de Los Lagos, que superan el 53% para la población indígena, las sigue Bio Bío con 47%, mientras que La Araucanía sólo alcanza el 24%.

Gráfico Nº 5. Nivel de acceso a saneamiento sanitario según disposición por región.Población rural indígena y no indígena

Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 2009

Los datos presentados por el Gráfico Nº 5, muestran el nivel de acceso al saneamiento sanitario en los predios adquiridos, según disposición por región, en base a ello se constata una condición muy desfavorable al llegar las familias a habitar el predio, siendo la principal solución, la disposición en pozo negro, seguido de campo abierto (“no dispone de sistema”) y WC conectado a alcantarillado o fosa séptica.

Es apreciable un importante aumento en el último periodo en el acceso a WC, sin embargo sigue siendo menor el acceso para las familias con predios adquiridos que para el resto de las familias indígenas.

En conclusión se repite el patrón observado en el acceso a agua potable, teniendo la población indígena rural menos probabilidad de acceder a saneamiento respecto de la no indígena rural y menos aún si éstos son habitantes de predios adquiridos, constatando una marcada inequidad en el acceso, situación que agrava la situación de vulnerabilidad de esta población en las mismas condiciones como se explicita en el apartado anterior sobre Agua Potable Rural, en términos del derecho al bienestar y a la salud.

23 Unidad Saneamiento Sanitario, Contrato de Préstamo BID N°1881/OC-CH, Programa Saneamiento Rural, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, Gobierno de Chile, año 2011.


De los datos del Gráfico Nº 6, al compararlos con el Gráfico Nº 5, se aprecia un aumento mayor en acceso de saneamiento sanitario respecto de agua potable al año 2011. Esta tendencia puede estar explicada por la correlación existente entre ese indicador y el mayor acceso a subsidios de viviendas en la población indígena. Este punto se explica en mayor detalle en el apartado de vivienda que se desarrollará más adelante.

Gráfico Nº 6. Nivel de acceso saneamiento sanitario según disposición por región.Predios adquiridos, año al llegar a habitar el predio y año 2011.

Fuente: Elaboración propia en base a CONADI 2011.

Respecto a los nudos críticos identificados para este punto, son similares a los vistos en agua potable. Sin embargo, es necesario señalar que el diseño del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), se basa en la realidad urbana –de ahí su nombre: Programa de Mejoramiento de Barrios24- y como segunda premisa, se adaptó a una realidad rural de la zona central del país, donde los asentamientos rurales son en base a caseríos y sectores de población bien delimitados. Es así que, el principal nudo crítico identificado para el tema de saneamiento sanitario es que no existe un instrumento que aborde la realidad rural indígena Mapuche de las regiones en estudio, que tiende a ser dispersa en sus patrones de asentamiento, y cuya propiedad de la tierra no es individual sino colectivo (título de dominio exigido por el programa, consiguiente proceso para el otorgamiento de “goce”). Esto se constata en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 2, punto HS3, sobre nudos críticos identificados para el servicio sanitario.

24 Programa que opera bajo la modalidad de transferencias de capital (a otras entidades públicas) y a través del FNDR, que otorga solución sanitaria a la población de escasos recursos del país que habita en condiciones de marginalidad sanitaria. Adicionalmente, su objetivo específico es reducir el déficit en cobertura de abastecimiento de agua y disposición segura de aguas servidas en las áreas rurales, a través de soluciones eficientes y sostenibles.


2.2.2.3. Acceso a suministro eléctrico

El suministro eléctrico en el área rural de las cuatro regiones es el que posee los mejores niveles de acceso entre los servicios básicos, alcanzando un 94,31% para los indígenas rurales. Este aumento en los niveles de cobertura ha sido logrados a través del Programa de Electrificación Rural (PER), alcanzando la meta de cobertura25 del programa dos años antes de lo esperado (DIPRES, 2005). A pesar de lo anterior, se repiten los desiguales niveles de acceso entre población indígena y no indígena, teniendo menor cobertura el primer grupo. El Gráfico Nº7 muestra el detalle para cada región, destacando la región del Bio Bío con la mayor brecha entre ambos grupos, quien posee la mejor cobertura para el grupo no indígena.

Gráfico Nº 7. Nivel de acceso a energía eléctrica según fuente por región.Población rural indígena y no indígena


A pesar de los niveles de aumento en el acceso a energía eléctrica mostrados para todas las regiones, al analizar los datos expuestos en el Gráfico Nº 8, al año 2011 el nivel de acceso de los predios adquiridos es menor a los alcanzados en los indicadores anteriores, cayendo globalmente más de un tercio. Particularmente notorio es el caso de la región de Los Ríos que disminuye a un 47,83%, seguido de Los Lagos y Bio Bío apenas superando el 50%. La menor caída se registra en La Araucanía que alcanza el 69,43%. Lo anterior muestra que, a pesar de tener buenos indicadores en las áreas rurales, este buen acceso no se refleja en los predios adquiridos, generándose una pérdida de calidad de vida de las familias que deciden irse a vivir al nuevo predio.

25 El PER es un programa de nivel nacional, que estableció como nivel de servicio una meta del 90% de cobertura de las viviendas rurales, establecidas en su población objetivo.


Gráfico Nº 8Nivel de acceso a energía eléctrica según fuente por región.Predios adquiridos, año al llegar a habitar el predio y año 2011.

Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 2009.

Una diferencia importante de este servicio en relación con la provisión de agua potable y saneamiento sanitario, es la existencia de un mercado eléctrico distribuidor interesado en poner en servicio su suministro, teniendo los privados un incentivo incluso para invertir en cobertura (aportes privados en inversión en proyectos de electrificación). Sin embargo, en el caso de los predios adquiridos, la variación en el acceso entre la llegada al predio y el 2011 muestra una similar tendencia que en el resto de los servicios básicos.

Esta situación, se da principalmente por dos causas, la primera dice relación con la situación de pobreza a la que están sometidas la mayoría de las familias con predios adquiridos respecto del costo privado para proveerse de este servicio, el cual es mayor para estas familias26, considerando los sustitutos disponibles como generadores de combustión interna, velas, baterías y pilas27; y la segunda es la no consideración de las familias compuestas por una jefatura femenina que difícilmente logra generar el ahorro necesario para el cofinanciamiento exigido para la instalación interior (aproximadamente 10 UF).

Además, al analizar los nudos críticos planteados se constataron problemas respecto de la constitución de servidumbres eléctricas, las que en el caso de los predios adquiridos toma relevancia al tener un número importante de comunidades con sistemas de copropiedad y comunitarios. En el establecimiento de las servidumbres deben firmar la totalidad de los socios, en circunstancia que sólo vive el 40% de los beneficiarios en los predios, lo cual impide la atención de estas familias debido a la ocupación dispersa que realizan del territorio y a su baja densidad poblacional, situación que se fundamenta en la Tabla Nº 3, punto HE2, sobre nudos críticos identificados para servicio energía eléctrica.

26 Conclusión obtenida de la elaboración Planes Integrales de Inversión Comunitarios (PIIC), FAO, 2011. 27 Sustitutos considerados en la Metodología Formulación y Evaluación de Proyectos de Electrificación Rural, Ministerio de Desarrollo

Social, 2007.


También se repite la falta de articulación entre el proceso de compra y el proceso de habilitación (CONADI, Municipalidades, Unidad Técnica de Electrificación Rural del Gobierno Regional –UTER GORE-), lo cual se señala en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 3, Punto HE1, sobre nudos críticos identificados para servicio energía eléctrica.

Como alternativa de solución para las familias más dispersas se plantean sistemas aislados de generación (eólicos, mini hidráulicos, solares, combustión interna) sin embargo, también se constata que estos no resuelven el problema en el mediano y largo plazo, principalmente porque no es posible asegurar el aprovisionamiento de los recursos en los usuarios para los costos de mantenimiento, a diferencia de lo que ocurre con las empresas eléctricas que logran provisionar los fondos mensualmente (al cobrarlos en la cuenta). También influyen las fallas de operación de los sistemas, la capacidad de gestión de la organización para mantener el sistema funcionando y el bajo nivel en la educación formal de los usuarios.

2.2.2.4. Acceso y Calidad de Vivienda

Respecto a la vivienda se evaluó como indicadores relevantes el nivel de acceso a subsidios habitacionales, la condición de hacinamiento y la calidad global de la vivienda. El primer indicador muestra el nivel de accesibilidad al principal instrumento de la política habitacional chilena. El segundo muestra la demanda oculta por nuevas viviendas y que normalmente se da al haber más de un hogar dentro de la vivienda (hijo o hija que formó un nuevo hogar, es el receptor lógico de subsidio de tierra). El tercer indicador, muestra la condición material de las viviendas y si cumplen con la finalidad de ser el espacio para el desarrollo de la vida en condiciones de dignidad. Se debe establecer que para el caso de los predios adquiridos no existen datos del último indicador, sin embargo se cree necesario mostrar la realidad rural indígena como insumo exploratorio de lo que podría estar ocurriendo en las familias de los predios adquiridos, y con ello una demanda potencial por mejoramiento de la calidad habitacional.

2.2.2.5. Acceso al subsidio habitacional

Como se puede apreciar en el Gráfico Nº 9, el acceso a subsidios habitacionales posee distintos niveles de participación, según la región que se examine. En particular las regiones del Bio Bío y La Araucanía, muestran un mayor acceso relativo al subsidio habitacional de parte de la población indígena respecto de la población no indígena, sin embargo en ambas regiones para los indígenas la pobreza total es mayor al 25% (Araucanía bordea el 30%). En el caso de la región de Los Lagos, esta presenta los niveles más bajos de subsidios y es la que posee también la menor tasa de pobreza (7,74%). Es importante destacar también que las regiones de Los Ríos y Los Lagos no presentan diferencias significativas en acceso al subsidio habitacional entre indígenas y no indígenas, diferencia que también es poco significativa al mirar los datos de pobreza entre ambos segmentos. Lo anterior permite concluir la dependencia de los segmentos más pobres de la población indígena respecto del apoyo del Estado para lograr acceder a una vivienda.


Gráfico Nº 9. Nivel de acceso al subsidio habitacional por región,población rural indígena y no indígena.


Para el caso de los predios adquiridos, se comparó la situación en el predio de origen versus la situación al año 2011 en el predio adquirido, basado en el universo correspondiente al 40% de los beneficiarios que se han asentado efectivamente en los predios. La conclusión, al analizar los datos del Gráfico Nº 10, es que el Programa de Compra de Tierras posibilitó un mayor acceso a la vivienda, explicada principalmente por la disponibilidad de terreno para emplazarla (“hacinamiento predial” en la comunidad de origen no permitía subdivisión). Paralelamente, se puede concluir que la mayor cobertura constatada en sistemas de saneamiento respecto de agua potable, se puede explicar por éste aumento en subsidios de vivienda y mejoramiento de viviendas, al ser soluciones completas (zonas secas y húmedas28).

28 En el sector vivienda se entiende por zona húmeda la habilitación de baño con sus sistemas de abastecimiento de agua y disposición de aguas servidas y como zona seca el resto de la vivienda.


Gráfico Nº 10. Nivel de acceso al subsidio habitacional por tipología de compra.Predios adquiridos, situación en predio de origen y predio adquirido.

Fuente: Elaboración propia, en base a CONADI 2011.

El Gráfico Nº 10 también constata la relación directa entre subsidio/pobreza, analizado en este documento y que refuerza la idea respecto de que las familias asentadas en los predios adquiridos deben pasar por un proceso de desmejora en su calidad de vida respecto de la que poseían en el predio de origen, situación que se mantiene al comparar sus indicadores de acceso a servicios respecto de la media indígena rural.

Además, se debe mencionar que, en el análisis de nudos críticos explicitado en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 4, vivienda es el proceso que menos nudos posee, lo cual puede explicarse por dos causas, una de ellas relacionada con el avance en la adaptación de la institucional a la realidad indígena rural, como también a la focalización de las familias de comunidades beneficiadas con predios adquiridos, como fue el caso en la Región de La Araucanía, en el periodo comprendido entre los años 1999 al 2005, en que se implementaron programas especiales de vivienda bajo un enfoque de pertinencia29 hacia el mundo indígena30, lo cual explicaría este 60% de acceso a subsidios de vivienda en los predios adquiridos en la Macro Zona.

Si bien el Estudio no tuvo por objetivo establecer la situación actual de déficit de viviendas de las familias beneficiadas, sin embargo, a través de las entrevistas con dirigentes se constató un número no reconocido de familias que requieren de viviendas para trasladarse al predio adquirido, siendo necesario un estudio particular de dicho déficit con el fin de definir con exactitud el número de familias y la situación particular en que se encuentran cada una de ellas para tener acceso a una vivienda ya sea por subsidio habitacional o autoconstrucción.

29 Fondo Solidario de Vivienda con Pertinencia Cultural, dentro del marco del pacto RECONOCER, 2008. 30 Desde 1999 se aplicó, durante 5 años consecutivos, un Programa de Subsidio Rural y llamados extraordinarios Mapuche que cubrieron

zonas de alta concentración indígena como ADI Buda, y comunas con predios adquiridos como Lumaco, Pirén, entre otras.


2.2.2.6. Condición de hacinamiento

Respecto a la condición de hacinamiento31, al revisar el siguiente gráfico, se evidencia que para las cuatro regiones estudiadas, los indígenas presentan niveles superiores de hacinamiento que los no indígenas, existiendo 9 puntos porcentuales entre ambos grupos. Significativo respecto del resto es el hacinamiento crítico (5 y más personas en un mismo dormitorio) que muestra la Región de La Araucanía, que alcanza 3,27% de la población y el hacinamiento total (medio más crítico) alcanza el 23%, mayor nivel de las cuatro regiones.

Gráfico Nº 11. Nivel de hacinamiento por región, población rural indígena y no indígena.


Al comparar las cifras de hacinamiento entre la población indígena rural en las cuatro regiones señalada en el Gráfico Nº 11 y la realidad en los predios adquiridos, mostradas en el Gráfico Nº 12, se concluye que los niveles de hacinamiento tienden a ser similares en las cuatro regiones, destacándose Los Ríos con el menor grado de hacinamiento de las cuatro regiones, seguido de La Araucanía y presentando niveles similares Los Lagos y Bio Bío. También se concluye que, al comparar la variable “sin hacinamiento” entre el periodo “a la entrega” del predio con el año 2011, ha existido una mejora sustancial. Sin embargo este dato vuelve a recalcar, que el proceso de traslado al predio adquirido, implica una pérdida de calidad de vida de las familias durante un periodo de tiempo importante.

Finalmente, se debe establecer que la variable “no sabe o no responde” a la entrega del predio es alta, debido a que en ese instante de tiempo muchas de las familias no se habían trasladado al predio.

31 Condición de Hacinamiento: Razón entre el número de personas residentes en la vivienda y el número de dormitorios de la misma, considerando piezas de uso exclusivo o uso múltiple. Contempla las categorías: sin hacinamiento (menor a 2,5 personas por dormitorio), hacinamiento medio (entre 2,5 y 4,9 personas por dormitorio) y hacinamiento crítico 5 y más personas por dormitorio).


Gráfico Nº 12. Nivel de hacinamiento por región, predios adquiridos,comparación entre situación a la entrega y 2011.

Fuente: Elaboración propia, en base a CONADI, 2011.

2.2.2.7. Calidad Global de la Vivienda

Se analizó la situación regional rural de calidad global de la vivienda, desagregado entre indígenas y no indígenas, indicador que involucra las condiciones de materialidad, saneamiento y tipo de vivienda32, pero como se señaló anteriormente no fue medido el índice calidad global de la vivienda en los predios adquiridos ya que no existen estudios al respecto, sin embargo se incluye este indicador en el presente Estudio como una manera de explorar que debería estar ocurriendo en los predios adquiridos.

En el Gráfico Nº 13 se aprecia que la categoría “aceptable” en la población indígena de la Macro Zona no supera el 30%, mientras que el 70% restante se encuentra en las categorías de “irrecuperable y recuperable”. Por tanto, la conclusión principal es que la calidad de la mayoría de las viviendas rurales indígena es “no aceptable”, lo cual puede redundar en la presión de las familias hacia el Estado para la inversión en proyectos tanto de construcción de viviendas como también y, principalmente, de mejoramientos de sus actuales vivienda, éstos últimos ligados a las viviendas de la categoría “recuperable” que representan el 67,14%.

32 El Índice de Calidad Global de la Vivienda reúne los índices de materialidad, saneamiento y tipo de vivienda. Este indicador diferencia el parque de viviendas en Viviendas de calidad Aceptable, Recuperable e Irrecuperables. Clasifica como Aceptables las viviendas con materialidad, saneamiento y de tipo aceptables y como Recuperables las viviendas con saneamiento deficitario o materialidad recuperables, siempre y cuando el tipo de vivienda no sea irrecuperable. Las viviendas Irrecuperables corresponden a las viviendas con materialidad irrecuperable o tipo irrecuperable (independiente del saneamiento). Se considera como irrecuperables todas las viviendas del tipo mediagua, aun cuando su saneamiento o materialidad sean aceptables o recuperables. Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, definiciones vivienda, encuesta CASEN, 2009.


Gráfico Nº 13. Calidad global de la vivienda por región, población rural indígena y no indígena


Como se mencionó, la población estudiada presenta altos indicadores de pobreza, y que también se ve reflejado en que las viviendas con calidad aceptable no superan el 30%. También en el Gráfico Nº 10 muestra que los subsidios de vivienda han cubierto el 45% de la población indígena rural de la Macro Zona Sur, por tanto es posible concluir la correlación entre el otorgamiento de subsidios de vivienda y el indicador aceptable en calidad global de la vivienda (viviendas de subsidio deberían ser de mayor calidad global que las de autoconstrucción).

Otra conclusión es que la autogestión y/o autoconstrucción en este grupo no estaría aportando viviendas con calidad aceptable, lo cual es relevante para el caso de los predios adquiridos, ya que en el proceso de traslado al predio, la principal vivienda es por autoconstrucción (como mediaguas, viviendas autoconstruidas progresivamente, etc.) luego, necesariamente, en el proceso de traslado existe una pérdida en la calidad de la vivienda, respecto al predio de origen.

Al analizar el flujo de proceso del Anexo Nº 3, fue posible identificar como principal nudo crítico en el acceso a vivienda, los lentos procesos para la obtención de los “goces” que permiten otorgar un derecho individual sobre el predio de propiedad colectiva, según Tabla Nº 4, punto HV5, sobre nudos críticos identificados para el servicio de vivienda; asociado a la baja factibilidad de acceso a los servicios básicos para conectar a la vivienda, incidiendo en que ésta se deba proveer de soluciones individuales de bajo presupuesto y que no aseguran el suministro (principalmente de agua potable) en el largo plazo, por ejemplo: es recurrente que viviendas que fueron abastecidas con pozos o norias, se secan en la temporada de estiaje, debiendo ser suministrados por camiones aljibes municipales.

Se suma a lo anterior, la preexistencia de subsidios habitacionales en el predio de origen, ya sea del comunero o su cónyuge, impide la opción de solicitar un nuevo subsidio para ser instalado en el predio adquirido, según lo establecido en la Tabla Nº 4, punto HV3, sobre nudos críticos identificados para el servicio vivienda.


Se constata además un bajo interés de las Entidades de Gestión Inmobiliarias (EGIS) por generar proyectos en zonas rurales, debido a que no existen los incentivos necesarios respecto de la intervención en las zonas urbanas, los cuales presentan costos muy por debajo en relación al de las zonas rurales.

Finalmente, se repite la escasa articulación interinstitucional entre MINVU y CONADI para generar la cobertura necesaria en los predios adquiridos, lo que permitiría un proceso de asentamiento más efectivo y eficiente para las familias. Anexo Nº 3, Tabla Nº 4, Punto HV1, sobre nudos críticos identificados para el servicio de vivienda.

2.2.2.8. Acceso a redes de transporte

El acceso a las redes de transporte se evidencia como uno de los principales hitos para acceder a insumos, mercados, salud, educación y trabajo, dándole las comunidades un alto valor y principalmente en lo referente a los caminos comunitarios33.

Para el caso de las redes de transporte, no se dispone de un patrón de comparación establecido entre la realidad de los predios adquiridos respecto del resto de la región. Por lo anterior, es necesario establecer que la red de transporte requerida por las comunidades con predios adquiridos, se compone de caminos comunitarios (internos de la comunidad), red vial secundaria y red vial primaria, éstas dos últimas administradas y explotadas por la Dirección de Vialidad. Por tanto la distancia que debe ser recorrida dentro de esta red, la calidad de servicio que presta la infraestructura (estado y calidad de su carpeta de rodadura) y el modo de transporte (peatón, ciclista, vehículo particular, transporte público, etc.) en conjunto, determinan el nivel de acceso hacia y desde los centros urbanos de referencia. Por lo anterior, el nivel de servicio, se debería proponer en base a los tiempos necesarios para el acceso (costos globales de transporte). La Tabla Nº 3 toma la primera de éstas variables mostrando el rango promedio de distancia medias y su intervalo de dispersión (mínima y máximas), entre los predios adquiridos y su centro urbano de referencia para las distintas regiones presentes en este Estudio34.

Tabla Nº 3. Distancias medias desde predios adquiridos a centros pobladosde referencia según región

Región Mínima (Km) Máxima (Km) Promedio (Km)Bío Bío 6 70 26,5La Araucanía 1 51,7 17,1Los Ríos 1,4 27,2 10,4Los Lagos 4,5 32,1 15

Distancias


33 Punto establecido en el Plan de Infraestructura para las Comunidades Indígenas en Territorios Rurales, MOP – RECONOCER, 200834 Se usó como base de información el estudio Evaluación socio-productiva de tierras adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas de

CONADI, CONADI 2011.


Al analizar los datos disponibles35, que se componen de distancias promedios desde los predios adquiridos a centros urbanos comunales de referencia, se puede apreciar una alta dispersión entre los promedios y cotas mínimas y máximas, concluyendo que en virtud de la ubicación, hay comunidades con costos de acceso mayor. Estas comunidades son las ubicadas en la zona cordillerana y costera de las cuatro regiones. En particular destacan en esta categoría las comunidades que deben acceder a centros poblados como Alto Bio Bío en la región del Bio Bío; Curarrehue, Pitrufquén y Carahue en La Araucanía; Lago Ranco y Pichirropulli en Los Ríos y Puerto Octay y San Juan de La Costa en Los Lagos.

Como se mencionó, la distancia, calidad de la red y el modo de transporte configura el nivel de conectividad presente para las comunidades. Lo anterior debe responder a la demanda por viaje y es lo que se conoce como “motivo de viaje”. El Gráfico Nº14 muestra la distribución de la variable motivo del viaje para las cuatro regiones y su comparación, entre el instante a la entrega del predio y 2011.

Gráfico Nº 14. Motivo de viajes entre comunidades de predios adquiridos y centros pobladosde referencia, resumen según región, comparación entre situación a la entrega y 2011.


Al analizar las cifras expuestas en el gráfico anterior, se concluye que para la Macro Zona, estadísticamente no ha variado la distribución del motivo del viaje entre el momento “a la entrega” y “2011”. El principal motivo de viaje para las cuatro regiones es acceso a compra de insumos y/o acceso a bienes de consumo y servicios, sumando entre ellos 62,57%. La tercera causa es el acceso a salud con 17,6%, y luego acceso a educación y acceso al mercado para venta de productos con un 10% respectivamente.

35 Apartado conectividad en estudio Evaluación Socio Productiva de Tierras Adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas de CONADI. Tablas Nº3.13, 3.14, 3.15 y 3.16.


Respecto de la variable “acceso al mercado para venta de productos” las regiones que presentan mayor movilidad son La Araucanía al subir 2 puntos porcentuales y Los Ríos al disminuir 2,5 puntos porcentuales, por tanto al menos en lo que refiere a transporte, los predios adquiridos no representan un cambio significativo en la venta de excedentes fuera del predio.

Al no contar con antecedentes respecto del nivel de servicio prestado por cada red de transporte no es posible concluir requerimientos en la red fuera del predio adquirido, en donde queda claramente establecido por los comuneros la alta demanda por mejorar sus redes de comunicación interna, siendo un punto determinante que dio origen al “Plan de Infraestructura para las Comunidades Indígenas en Territorios Rurales”, a través del Pacto Reconocer, implementado por la Dirección de Vialidad, MOP, durante el año 2008 -2012 en las Regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos36. Dentro de los acuerdos de dicho plan estaba la elaboración de un diagnóstico de la red rural de comunidades, sin embargo este Plan no llegó a su implementación por lo cual aún no se cuenta con estos resultados, insumo necesario para hacer inferencia respecto de la brecha que se puede encontrar en las comunidades con predios adquiridos, en base a lo observado en la elaboración de los Planes de Desarrollo Comunitarios y Territoriales37 (FAO, 2008). A modo de ejemplo, respecto del impacto en la calidad de la red de transporte, se puede observar en las razones señaladas por las familias con predios adquiridos para explicar el abandono de sus estudios formales, se encuentra como tercera razón “la no existencia de establecimientos cercanos al lugar de residencia, principalmente en educación técnica y profesional” (CONADI, 2011). Al comparar el concepto “cercano” con la distancias medias de cada región mostradas en la Tabla Nº 3, en un medio de transporte público como bus, no debería significar un tiempo superior de treinta minutos, sin embargo la calidad de la red vial y la disponibilidad del medio de transporte bus, se muestran esenciales para el aseguramiento del acceso, y al parecer no esto no se estaría logrando.

Respecto a la red vial interna de las comunidades, la Dirección de Vialidad de la Región de La Araucanía, ha establecido la demanda actual por intervención en caminos de comunidades indígenas, en más de 9.000 km38 (no existiendo información, actualmente, que permita diferenciar entre predios adquiridos y el resto de los predios indígenas), teniendo hoy una capacidad de mejorar 300 km/año. A esta demanda catastrada, hay que agregar la demanda de los predios adquiridos no habilitados y los predios proyectados de compra, por tanto solo para la demanda dimensionada actualmente, se requieren de 30 años para dar respuesta (se debe indicar que la demanda actual se construyó solo en base a solicitudes formales y no en forma planificada y abierta al total). Lo anterior también evidencia la escasa disponibilidad de recursos humanos, financieros y de gestión para hacer frente a esta situación.

Se puede concluir que, en términos de conectividad, ésta no sólo se debe acotar a los caminos comunitarios sino también se debe incorporar el resto de la red vial (externa a la comunidad) y los medios de transporte. Particularmente el transporte público toma una alta importancia para conectar a las familias con los centros poblados ya que, como se señaló, el acceso a insumos, bienes y servicios, salud, educación y venta de productos son los principales motivos de viaje y que para cubrir las distancias existentes (mostradas en la Tabla N° 3), es determinante esta correcta combinación para mejorar el acceso de las familias a los centros urbanos y sus servicios, como también para la comercialización de sus productos.

36 Situación establecida en documentos CONADI, 2011 y MOP-RECONOCER, 200837 Los Planes de Desarrollo Comunitarios y Territoriales, fue un esfuerzo conjunto entre FAO y CONADI, para desarrollar y aplicar una

estrategia de apoyo a las comunidades con predios adquiridos, vinculando los procesos de compra de tierras y habilitación de las mismas, estableciendo de manera participativa y territorial las necesidades de infraestructura, en un marco de desarrollo desde las propias comunidades. Este trabajo fue documentado en “El desafío del desarrollo para las comunidades mapuche con tierras restituidas por el estado. Sistematización de una metodología de trabajo”, FAO, 2008.

38 Presentación Dirección Nacional de CONADI, 2011.


2.2.3. Habilitación para la producción de los predios adquiridos: situación actual respecto del acceso a infraestructura básica e instrumentos de fomento productivo

La habilitación para la producción predial se define como “la disponibilidad y estado de recursos prediales (capital natural), así como también la habilitación del predio para la producción (capital construido)”.39

Respecto de la forma principal del trabajar el sitio familiar encontrado en los predios adquiridos esta correspondió a “trabajo propio” (sobre el 95% de los casos estudiados). Otras formas de explotación predial consideradas a priori como “relevantes” (arriendo, mediería), aparecieron solamente en un segundo plano, en predios específicos con disponibilidad de superficies agrícolas mayores a la capacidad de trabajo del grupo familiar y circunscrito a rubros específicos como los cereales (principalmente trigo y avena). Cabe destacar que el “arriendo de terreno” como una forma de trabajo del predio no apareció como una variable o aporte relevante de los ingresos familiares.

Respecto de la utilización del suelo, en todas las situaciones estudiadas entre un 50% a 85% de las familias incrementó (desde la llegada del predio hasta la actualidad) las superficies destinadas a la producción agrícola y solo entre un 0% a un 10% declaro haberlas disminuido, muchas veces debido a problemas del grupo familiar (escases de fuerza laboral).

De acuerdo a la apreciación de los beneficiarios, en los predios no solamente se ha incrementado las superficies de producción agrícola, sino que también en forma mayoritaria (60% de las familias) se considera que los distintos cultivos han aumentado su productividad (rendimientos). De acuerdo a la interpretación de los propios comuneros, el incremento de la producción y productividad de sus cultivos estaría explicado, por una parte, por el incremento de superficies del predio dedicadas a manejo agrícola, pero también se debería a un aprendizaje en el manejo agrícola bajo su nueva realidad y al apoyo técnico brindado por organismos de asistencia técnica (principalmente INDAP y Programa Orígenes) y subsidios a la producción (principalmente fertilizantes).

Pese a lo antes expuesto, resulta también destacable que cerca de un 40% de las familias consideran que la productividad de sus cultivos ha disminuido, argumentando, paradójicamente, el no contar con subsidios de insumos (fertilizantes) que poseían en otro momento y pérdida de “fuerza” de la tierra, lo cual podría estar evidenciando una condición de “dependencia del subsidio”.

En relación al estilo de manejo de los predios resaltan dentro sus características el hecho que continúan coexistiendo formas tradicionales de manejo de los cultivos con otras más intensivas. Así, coexisten semillas locales, laboreo tradicional del suelo y cosecha tradicional, con semillas mejoradas y mecanización de la preparación de suelo, siembra y cosecha. Como resultado del estilo productivo aplicado y las condiciones productivas de los predios adquiridos, en la mayor parte de los casos los niveles productivos medios alcanzados se encuentran dentro de rangos bajos o muy bajos. Pese a lo anterior, los rendimientos medios alcanzados son en casi todos los casos (cultivos, región, área agroecológica) superiores en predios adquiridos en relación a los predios control.

39 Estudio CONADI, año 2011.


Esto último sumado a las mayores superficies dedicadas a estos cultivos, permiten considerar que, en general, existe una mayor productividad e intensidad de uso en los predios adquiridos en comparación a los predios control. No obstante la intensidad de la producción se encuentra en rangos menores al 30% respecto de los máximos alcanzables en cada área agroecológica. A este respecto llama la atención los altos y relativamente homogéneos valores del indicador de intensidad en relación a la máxima observada por las propios agricultores mapuche (beneficiarios y no beneficiarios de la compra de tierras) observada en todas las distintas Áreas Agroecológicas de La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos. Esto indica un nivel productivo e intensidad homogénea entre los distintos predios ubicados en la misma área agroecológica y, por tanto, una alta influencia del área agroecológica en los niveles productivos obtenidos.

El Estudio señala que en base a lo anteriormente expuesto, es posible afirmar que “pese a los bajos niveles productivos obtenidos, la racionalidad económica de los beneficiarios y su negativa a intensificar sus cultivos (usando argumentos como “no sale a cuenta” o “no vale el esfuerzo”) resulta coherente a la condición de los predios adquiridos y a su (en general) baja perceptibilidad tecnológica”.

Resulta igualmente destacable la percepción de los beneficiarios respecto de que la productividad de los cultivos y la producción ganadera ha mejorado desde que llegaron al predio hasta la actualidad, y que esa “mejora” no se debería solamente a un aumento de la superficie sino que también a una “mejora técnica” atribuida, principalmente, a apoyo y subsidios productivos de INDAP y el Programa Orígenes. A este respecto, se considera relevante que la transferencia aplicada considere los niveles de tecnificación que es capaz de recibir cada “unidad predial”, ya que su no consideración puede llevar a fracasos productivos, altos niveles de dependencia en subsidio de insumos y endeudamiento.

De acuerdo a los resultados obtenidos en el Estudio40, el potencial de uso productivo del predio estaría vinculado con diversas variables como: la cercanía del predio adquirido al predio de origen (conformación de unidad predial y aprovechamiento de redes existentes), la habitabilidad de los predios adquiridos (disponibilidad de agua, electricidad, vivienda), conectividad (distancia a: centros poblados y establecimiento educacional) y habilitación productiva predial, disponibilidad de agua y de sistemas de riego, existencia de cierre perimetrales o alguna forma de delimitación del sitio familiar, dominio individual (titulo de dominio) e iniciación formal de actividades, etc.. Pese a lo anterior, se puede concluir que las principales limitaciones a la producción y las más determinantes, corresponden a las características permanentes de los predios.

Las características edafoclimáticas (determinadas principalmente el área agroecológica), topográficas y de condición de suelo, son las que estarían determinando en mayor medida la receptividad tecnológica de los predios (expresión de la inversión en producción y utilidades), por tanto se debe poner espacial atención en estas variables al momento de seleccionar los predios a adquirir.

2.2.3.1. Acceso a recursos económicos para el fomento productivo

A continuación se analiza la situación actual de las variables de disponibilidad de tierras, la disponibilidad de medios para la producción y la productividad de los predios, como base para el análisis del impacto económico que tienen los predios adquiridos para las familias de comunidades con predios adquiridos.

40 Estudio CONADI año 2011


Disponibilidad de Tierra

El principal impacto logrado por el Fondo de Tierras y Aguas es el aumento efectivo en la disponibilidad de tierras para las familias que han sido beneficiadas (CONADI, 2011), las estadísticas indican (Tabla Nº 1) que han pasado de manejar superficies aproximadas de 1.52 há. a tener en promedio 11.5 há., aumentando entre 4,6 y 9,6 veces el tamaño de la superficie en hectáreas, el amplio rango entre las superficies recibidas, se explica debido a las zonas agroecológicas elegidas para la compra de los predios, puesto que, aquellos terrenos menos productivos, presentan mayores superficies. La Tabla Nº 4, permite realizar la comparación de la superficie predial que se disponía en el predio de origen, versus la superficie correspondiente en el predio adquirido por el Fondo de Tierras, desagregada según el Artículo bajo el cual se realizó la compra.

Tabla Nº 4. Comparación de superficie disponible por familia entre predio adquiridoy predio de origen

PREDIO ORIGEN PREDIO ADQUIRIDO

media (há)

Desviaciónestándar (há)

media (Há)

Desviación estándar. (Há)

Art. 20-A individual 2,12 3,36 9,76 4,5Art. 20-A colectivo 1,13 2,02 10,89 11,92Art 20-B 1,61 2,93 14,05 22,57Promedio 1,62 11,5

Fuente: Elaboración propia en base a CONADI 2011

Al analizar los datos de la tenencia de tierra en la Macro Zona Sur, destaca la clara predominancia de La Araucanía en cuanto a la cantidad de explotaciones indígenas presentes, lo que es posible apreciar en el Gráfico Nº 15.

Gráfico Nº 15. Explotaciones indígena en Macro Zona Sur, según distribución regional.

Fuente: Elaboración propia, en base a VII Censo Agropecuario, INE-ODEPA, 2007.


Los datos señalados en la Tabla Nº 5, permite comparar el tamaño de las explotaciones indígenas respecto del total de explotaciones según segmento, se constata que el 30% del total de explotaciones de las regiones de la Macro Zona Sur son indígenas, esto es 48.269 explotaciones las cuales manejan apenas un 7% de la superficie agropecuaria disponible, que corresponde a 486.171 há de un total de 7.230.584 há Si se estima un promedio a partir de estos datos, se observa que cada explotación cuenta del orden de 10 há de uso productivo.

Tabla Nº 5Distribución de la superficie y explotaciones, según tamaño desagregadopara indígenas de la Macro Zona Sur

Variable de análisis 0,1 a 19,9 20 a 99,9 100 y mas Total

Total explotaciones Nº, según segmento 117.225 34.618 9.506 161.349N° total explotaciones indigenas 40.487 6.926 856 48.269Explotaciones indígenas sobre total, según segmento (%) 34,5% 20,0% 9,0% 29,9%Superficie total Ha, según segmento 743.048 1.443.563 5.043.973 7.230.584

superficie indígena en Há 222.842 204.353 58.976 486.171Superficie indígena sobre total, según segmento (%) 30,0% 14,2% 1,2% 6,7%Explotaciones indígenas sobre total indígena, según segmento (%) 83,9% 14,3% 1,8% 100,0%Explotaciones indígenas sobre total, según segmento (%) 25,1% 4,3% 0,5% 29,9%Superficie indígena disponible por explotación, según segmento (Há) 5,50 29,51 68,90 10,07

Segmentación según rango de tamaño Macro Zona

Fuente: Elaboración propia en base a INE-ODEPA, 2007 y ORIGENES-ODEPA, 2011.

Mención especial merece el rango de superficie entre 0.1 y 19.9 há, en donde se ubica el 25% del total de explotaciones (84% de las explotaciones indígenas) que manejan el 46% de la superficie de la Macro Zona Sur, este segmento arroja un promedio de 5.5 há por explotación indígena. Estas cifras dejan de manifiesto que la agricultura indígena de la Macro Zona Sur es minifundista y por lo tanto, la superficie disponible por familia es baja, con el consecuente hacinamiento productivo.

Si este promedio lo comparamos con las superficies que están recibiendo las familias beneficiarias del Fondo de Tierras, podemos suponer que debe haber un aumento en los volúmenes de producción(al pasar de 5.5 a 11 há), situación que no se logrará sin el correspondiente apoyo productivo puesto que los recursos propios de que disponen las familias beneficiadas, para iniciar un ciclo productivo son mínimos.

Disponibilidad de medios para la producción

Respecto de las condiciones para hacer productivos los nuevos predios, no sólo se hace referencia a capital de trabajo, sino que también se incluyen a los activos fijos de producción como son la infraestructura asociada, tales como vías de acceso expeditas que determinan la disponibilidad y oportunidad de maquinarias para las labores agrícolas de preparación de suelos, cosechas y traslado de las mismas41.

41 Propuesta de Ruta Metodológica para el Desarrollo de las Comunidades Mapuches con Predios Adquiridos, FAO, 2010.


Lo anterior se condice con el análisis de la infraestructura con la que cuentan los predios adquiridos, ya que el Estudio CONADI 2011, concluye que presentan bajos niveles de habilitación42, contado con muy poca infraestructura productiva, señalando que la encontrada en los predios considera algunos caminos internos, presencia de cercos en distintos estados de conservación, presencia de viviendas y galpones desmantelados, que según los beneficiarios habrían sido desmantelados por los antiguos propietarios), en los predios mapuche de la Macro Zona Sur se comprueba la falta de infraestructura productiva, situación que se analiza en la Tabla Nº 8.

- Acceso a agua y riego

Otro aspecto relevante a analizar es el recurso hídrico, orientado al desarrollo de la seguridad alimentaria y al fomento productivo, como insumo fundamental para el proceso de asentamiento de las familias y su desarrollo productivo básico. En este sentido, un nudo crítico observado tiene relación la disponibilidad para acceder a derechos de aguas superficiales y con la existencia del recurso agua en los predios.

En lo que respecta al acceso a los derechos de agua, en muchos casos las comunidades indígenas no pueden acceder a la compra de los derechos de las aguas que cruzan sus predios, ya que en la actualidad los derechos de las cuencas principales se encuentran adquiridos en su totalidad por otros usuarios, por lo que a pesar de existir subsidio a la compra de derechos de agua, estos son en la actualidad un bien sumamente escaso. Lo anterior se evidencia en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 1, Punto Nº HA8, sobre nudos críticos identificados para servicio agua potable rural.

Este proceso de privatización del agua se llevó a cabo a partir de 1981 mediante el Código de aguas43 y a partir de ello, se concedieron las aguas de manera gratuita y a perpetuidad a quien las solicitara, de esta forma surgieron grupos informados y con recursos, los que acumularon este bien, destacando entre ellos las empresas mineras e hidroeléctricas. Si bien en la actualidad se ha establecido un pago por “derechos ociosos”, esto genera especulaciones de mercado y la emergencia de numerosos proyectos de mini centrales hidroeléctricas con la finalidad de utilizar el recurso y venderlo a las empresas de distribución de energía, junto con lo anterior, el Código de aguas, separa el dominio de la tierra, del dominio del agua, permitiendo la libre compra y venta, si proteger a las comunidades del despojo de este recurso44.

42 El estudio citado, define habilitación como la implementación de infraestructuras y servicios auxiliares del proceso productivo y que se acerquen al predio a la expresión de su potencial. Por lo tanto considera relevante para la producción, la disponibilidad y estado de recursos prediales (capital natural) y la habilitación del predio para la producción (capital construido).

43 CODIGO DE AGUAS. (Publicado en el Diario Oficial de 29 de Octubre de. 198144 Sara Larraín, 2006, en revista de la Universidad Bolivariana “El agua en Chile, entre los derechos Humanos y las reglas de mercado".


Sobre la existencia del recurso agua uno de los factores que incide en su disponibilidad dice relación con las plantaciones forestales45. Estudios señalan que la escasez de agua en caso de La Araucanía, se condice con aquellas comunas donde el modelo forestal ha crecido con más fuerza, disminuyendo la cantidad y calidad de agua para consumo y para usos productivos46. Se señala que la expansión de plantaciones forestales en los alrededores de las comunidades, ha tenido un fuerte impacto que se traduce en la pérdida de la biodiversidad, desecamiento y contaminación de las aguas, degradación del suelo y pérdida de espacios de connotación religiosa y cultural como los menokos47, siendo cada vez más evidente el problema, lo que se ha traducido en la necesidad de distribuir agua con camiones cisternas, en numerosas comunas de la región, durante los meses de sequía estival que cada año son más prolongados48.

Por otro lado, tanto los Municipios como CONAF, carecen de los instrumentos legales que les permitan regular la expansión o ubicación de las plantaciones cercanas a comunidades indígenas, de manera tal de disminuir los actuales conflictos entre comunidades indígenas y empresa forestal.

En consideración al análisis anterior, la explotación de aguas profundas podría ser una segunda opción para dar solución al problema de acceso al recurso agua por parte de las familias de comunidades beneficiadas con tierras, sin embargo es conocido al alto costo operacional para su uso, disminuyendo los beneficios de regar cultivos tradicionales que son los asociados al tipo de producción de la agricultura indígena. Por lo cual es el factor del acceso y/o disponibilidad de agua uno de los elementos de mayor preponderancia al momento de una correcta elección para la compra de predios por parte del Fondo de Tierras y Agua, siendo necesaria una valoración adicional para aquellos predios que cuenten con derechos de aguas superficiales.

Al analizar dos instrumentos de apoyo al riego, como son la Ley de Riego 18.450 y el Bono Legal de Aguas de INDAP, en el primero de ellos, se observa una escasa participación, a pesar de existir un concurso especial para indígenas; en cuanto al segundo instrumento, el informe de SEGPRES (Anexo Nº 3, Tabla Nº 1, Punto Nº HA8, sobre nudos críticos identificados para servicio agua potable rural)manifiesta que los recursos disponibles para la compra de derechos de agua son sumamente bajos, no alcanzando a cubrir la demanda anual y generándose una demanda agregada año en año, según se señala en el

Esta apreciación se condice con el Estudio de CONADI 2011, que establece que el cambio en las superficies regadas entre el predio de origen y el predio adquirido al año 2011 sigue siendo muy baja, logrando promediar un 3.64% de há bajo riego, de la superficie total de los predios de la muestra.

La Tabla N° 6 constata la escasa superficie bajo riego con que cuentan los predios adquiridos, bajo los distintos artículos que permiten la compra de tierras.

45 Informe Nacional “Monitoreo Forestal Independiente en Cuencas Hidrográficas Abastecedoras de Agua de la XIV Región de Los Ríos” ONG Forestales por el bosque nativo

46 Bosque (Valdivia) v.16 n.2 Valdivia 1995 revista electrónica, Universidad Austral de Chile.47 El Menoko es un lugar sagrado para el pueblo mapuche, asociado a una fuente de agua y reservorio de abundante vegetación arbórea y

herbácea (generalmente forma un pequeño pantano o mallín), que provee medicinas naturales y al cual se asocia la vida ligada al agua.48 El desafío del Desarrollo para Comunidades Mapuches con tierras restituidas por el Estado, sistematización de una Metodología de

Trabajo, FAO, 2008


Tabla Nº 6. Situación actual de la superficie de predios adquiridos bajo riego en la Macro Zona Sur

Clasifiación según tipo de compra Gravitacional Presurizado Sin Riego Total % Bajo Riego

Artículo 20-A Individual 14,3 0,0 1.321,5 1.335,8 1,07%Artículo 20-A Colectivo 0,0 0,0 136,6 136,6 0,00%Artículo 20-B 371,9 61,9 10.409,0 10.842,8 4,00%Total 386,2 61,9 11.867,1 12.315,2 3,64%


El Gráfico Nº 16 muestra una comparación de superficies regadas entre explotaciones indígenas y no indígenas, en él se observa que las tierras indígenas poseen una tasa de acceso a riego casi marginal al contrastarla con los predios no indígenas, destacando la región de La Araucanía con el mayor acceso relativo a riego en los predios indígenas entre las cuatro regiones de la Macro Zona Sur. Los datos, constatan la inequidad en el acceso a riego para los indígenas, ya que los predios no indígenas posen 2,5 veces más superficie regada que los predios indígenas.

Gráfico Nº 16. Situación actual de la superficie en há, bajo riego en la Macro Zona Surentre predios indígenas y no indígenas.

Fuente: Elaboración propia en base a INE-ODEPA, 2007 y ORIGENES-ODEPA, 2011.


2.2.3.2. Productividad de los predios

- Seguridad Alimentaria

Según la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, de 1996, “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” 49.

El “Estudio Propuesta de ruta metodológica para el desarrollo de las comunidades mapuche con Predios Adquiridos”, CONADI – FAO, Febrero 2010, señala que las familias trasladadas generalmente comienzan a implementar pequeñas áreas de cultivos en el espacio destinado a la habitabilidad (la puebla), ya sea en invernadero o al aire libre, cultivando principalmente hortalizas y plantas medicinales. Además, crían aves y animales menores a pequeña escala. Igualmente, suelen plantar árboles frutales (la quinta), con miras al mediano plazo.

Históricamente, ha sido la mujer, madre e hijas, quienes se hacen cargo de la unidad de producción relacionada directamente con la seguridad alimentaria (huerta);la cual constituye también un espacio para la mantención de semillas y especies que forman parte del patrimonio genético mapuche. Relacionado con la producción de bienes de consumo directo está, además, el rol que asume la mujer en el procesamiento de estos alimentos y que dan cuenta de tradiciones y costumbres, como son la elaboración de mote, harina tostada, café de trigo, catutos, que les permiten distintas formas de consumo de un mismo producto y que en algunos casos se comercializan para adquirir aquellos que la unidad familiar no genera.50

También cultivan otros productos como legumbres, en un espacio mayor (la chacra), que generalmente va de media a máximo dos hectáreas, reproduciendo el esquema de produc ción que manejaban en su comunidad de origen.

Si bien, el objetivo primordial de esto es el autoconsu mo, también es una estrategia para comenzar a definir posibles rubros productivos a desarrollar a mayor escala, identificando o validando opciones productivas y comproban do, a la vez, las potencialidades del predio. En este contexto, la asesoría productiva y la inversión constituyen elementos indispensables para ayudar a la co munidad a conseguir la seguridad alimentaria y avanzar en una secuen cia sostenida hacia el desarrollo de otras actividades productivas vinculadas a la comercialización51.

El Estudio CONADI 2011, determinó un aumento importante en la superficie y cantidad de huertos, chacras y quintas frutales en los predios adquiridos, logrando con ello asegurar el mínimo de energía-proteína que una familia requiere en función de sus integrantes, lo que fue medido en base al concepto de Unidad Nutricional Estándar (UNS definido por la OMS), determinando incluso la generación de excedentes para la venta,52 siendo la consideración a tener presente, que en muchos casos esta suficiencia se logra en cantidad y no en calidad, dejando de lado, la importancia de una dieta balanceada durante todo el año, sobre todo para las personas en edad de crecimiento y embarazadas. En los Gráficos Nº 17 y 18 se muestran los principales cultivos y rendimientos de la agricultura mapuche de la Macro Zona Sur.

49 Proyecto Bbioenergía, criterios e indicadores para la Seguridad Alimentaria BE FSCI). www.fao.org/bioenergy/foodsecurity/befsci/definitions/es/

50 Mujer Mapuche Campesina y seguridad alimentaria, experiencia en los territorios de Queule y Melipeuco, Chile, Región de La Araucanía, Valeska Gengnagel dic, 2011.-

51 El desafío del Desarrollo para Comunidades Mapuches con tierras restituidas por el Estado, sistematización de una Metodología de Trabajo, FAO, 2008.

52 Estudio Evaluación Socio-Productiva de Tierras Adquiridas por el Fondo de Tierras de CONADI, CONADI, 2011.


La Tabla Nº 7, muestra que las familias que habitan en los predios adquiridos, en las regiones del Bio Bío y La Araucanía, han aumentado el nivel de satisfacción de sus requerimientos energéticos en comparación con su situación anterior a la llegada al predio. Si bien para la región de Los Ríos y los Lagos, no se contó con la información del predio de origen de las familias, si se logró establecer que la producción actual satisface el indicador del requerimiento energético familiar.

Tabla Nº 7. Nivel de satisfacción del requerimiento energético mínimo,por región de Macro Zona Sur

Región Predios Adquiridos Predios de OrigenBio Bio 82,60% 58,00%La Araucanía 89,30% 95,50%Los Ríos 167,00% S/ILos Lagos 119,00% S/I

Nivel de Satisfacción Requerimiento Energetico Familiar UNS-OMS

Fuente: Elaboración propia en base CONADI 2011.

En base a estos antecedentes, y la relevancia que tiene el asegurar una alimentación en cantidad y calidad suficiente para las familias que habitan los predios, se hace necesario apoyar técnica y pertinentemente este tipo de producción, sobre todo priorizando aquellas comunidades que se han trasladado de zona agroecológica, debiendo conocer nuevas variedades, épocas de siembra y formas de cultivo, que guardan relación con su nuevo escenario53. Además, cobra relevancia en esta adaptación las relaciones con las comunidades vecinas en espacios como los trafkintus (intercambios) en donde se rescatan saberes, semillas y plantas propias de la biodiversidad y patrimonio genético de las comunidades, de los cuales la mujer es la principal depositaria.

- Producción Agrícola

Respecto al análisis de la productividad agrícola, según el Estudio CONADI 2011, se debe tener presente que existen al menos dos restricciones a considerar y que son endémicas al predio. La primera tiene que ver con las condiciones edafoclimáticas (interacción clima y suelo) y de sitio (pendiente y comportamiento hidromórfico); y la segunda variable relevante tiene que ver con el estilo productivo desarrollado y el nivel de tecnología aplicada.

Dicho Estudio concluye un aumento en la producción y productividad de los predios, entendiendo el primero como la superficie destinada para el cultivo y el segundo como el rendimiento por unidad de superficie (kg/Há). Sin embargo, la productividad limitada de los predios adquiridos tiene su explicación por varias razones, dentro de las que se encuentran:

• Los recursos naturales de los predios adquiridos se encuentran sobre explotados por los anteriorespropietarios, debido a la producción intensiva de monocultivos cerealeros o forestales exóticos. Además de la negativa influencia de predios forestales vecinos, más aun cuando se ubican “aguas arriba”.

• Lascapacidadesdeusodelossuelosdelosprediosadquiridos,presentanimportanteslimitacionesparausos agrícolas intensivos, los que es más relevante en la región del Bio Bío.

53 El desafío del Desarrollo para Comunidades Mapuches con tierras restituidas por el Estado, sistematización de una Metodología de Trabajo, FAO, 2008.


• El agua sedebeextraerdesde lasnapas subterráneas, yaque lospocosesteros y riachuelos sólo semantienen en la temporada invernal. (FAO, 2008).No existiendo obras para su captación y acumulación para uso en temporada estival.

• Elcapitalinicialdelquedisponenlasfamiliasbeneficiadasolosfactoresdeproducción(tierraencuantoa calidad y superficie, trabajo, referido a mano de obra disponible y capital, en dinero, máquinas y herramientas, entre otros) que manejan son escasos o deficitarios.

• Elescasoaccesoalcréditoy/oainstrumentosdefomento.• Lasimportantescarenciasdehabilitacióndelpredioadquirido.

Estos factores se agudizan, ya sea por el traslado al nuevo predio y los gastos que ello implica, o por que las distancias entre el predio de origen y el adquirido presentan altos costos de traslado, que no son posibles de cubrir por las familias beneficiadas.

El sistema productivo utilizado en los predios adquiridos, no se diferencia del resto de la agricultura indígena comprendida en la Macro Zona Sur, caracterizado por el manejo de pequeñas superficies, bajos niveles tecnológicos y prácticas tradicionales de preparación de suelos. El principal avance que se evidencia desde la llegada al predio hasta la actualidad, es en la incorporación de una mixtura tecnológica, donde se mezcla lo tradicional y las técnicas traspasadas por los programas de apoyo técnico. Así, coexisten semillas locales y mejoradas, laboreo del suelo, cosecha tradicional y mecanizada.

Los cultivos más desarrollados por los indígenas de la Macro Zona Sur son los huertos frutales con un 27% del total nacional, ocupando 4.378,1 há lo que está en la lógica de autosubsistencia, donde la “quinta frutal” se ubica cercana a la casa, compartiendo espacio con la huerta y la chacra, le siguen en importancia las leguminosas y tubérculos, dentro de las cuales destaca el lupino y las papas con un 13% del total nacional con 9.057,1 há., según se señala en el Gráfico Nº 1754 .

El nivel de productividad obtenida por la agricultura mapuche, queda de manifiesto al comprar dichas cifras con los promedios nacionales, como es posible observar en el Gráfico Nº 17, en donde se aprecian las brechas existentes, las diferencias más marcadas se observan en la productividad de las papas, tanto en las Región de Los Ríos como en la Región de Los Lagos, quedando de manifiesto los bajos rendimientos generales que obtienen los indígenas, respecto de la media nacional.

54 Estudio ORIGENES-ODEPA, 2011.


Gráfico Nº 17. Comparación promedios de productividad entre mapuchesy no mapuches según cultivos.

Fuente: Elaboración propia en base CONADI-ODEPA 2011.

Las producciones tradicionales, trigo, avena y papas, han aumentado, tanto en producción (superficie) como en productividad (rendimiento), al comprar los predios de origen con los predios adquiridos, sin embargo, esta productividad, dista mucho del promedio nacional. Es importante señalar además que el análisis cualitativo de las capacidades de uso del suelo para los predios adquiridos, indica que existe una importante superficie posible de incorporar a los sistemas productivos y que hoy no está siendo utilizada por las familias, según resultados del Estudio CONADI, 2011.

El Gráfico Nº 18 muestra que, al analizar información más detallada respecto de distintos cultivos y promediando los resultados de las cuatro regiones de la Macro Zona Sur, se observa que de los 16 cultivos presentados, sólo en el rendimiento del Chícharo se supera la media nacional y en el lupino amargo, lentejas y garbanzos la diferencia es mínima, esto ocurre debido a que son cultivos predominantes en la agricultura mapuche, en comparación con los no mapuche.


Gráfico Nº 18. Productividad promedio entre mapuche y nacional,según tipo de cultivos en QQM/Há

Fuente: Elaboración propia en base CONADI-ODEPA 2011

- Producción Ganadera

Los sistemas productivos ganaderos mapuche bovinos, ovinos y equinos, en general, están orientados a la crianza, es decir, la obtención de crías de sus animales y posterior venta para consumo o para que otros productores terminen el ciclo productivo (Tabla Nº 9 Cantidad de animales, superficie forrajera y disponibilidad de hectáreas por cabeza de ganado entre indígenas y total de la región en la Macro Zona Sur). Esto se explica debido a las superficies restringidas de que disponen, al número de há de empastadas y a su bajo rendimiento, al bajo capital disponible para comprar de insumos nutricionales y a las limitaciones de infraestructura para el resguardo animal y almacenamiento de forraje, en este último punto es posible analizar la información entregada por ODEPA 2011, en la que se evidencia un déficit de infraestructura que va entre un 51.9 a un 71.6%, siendo mayor la brecha en la región del Bio Bío, según se muestra en la Tabla Nº 8.

Tabla Nº 8 Existencia de infraestructura en explotaciones indígenas con ganado,según región de la Macro Zona Sur

Región Explotaciones

con animales Nº Galpones o

cobertizos NºDéficit de

existencia %

Bio Bío 3.056 868 71.6 % La Araucanía 34.615 15.992 53.8 % Los Ríos 5.097 2.451 51.9 % Los Lagos 5.491 1.981 63.9 %

Fuente: Elaboración propia en base a ORÍGENES - ODEPA 2011


En relación a la tenencia de ganado y la disponibilidad de superficie por cabeza para praderas naturales, mejoradas y artificiales en las explotaciones indígenas, la Tabla Nº 9, permite constatar que las condiciones de productividad claramente son desfavorables al resto de los productores de la Macro Zona Sur. En la región del Bio Bío se presenta la situación más extrema, donde los indígenas manejan el 1.4% de las praderas existentes, disponiendo de un 0.35 há/cabeza en comparación con las 1.76 ha/cabeza de que dispone la región en general. Es claro entonces esperar rendimientos inferiores en éste segmento, dada la menor disponibilidad y calidad de las praderas que manejan, si sumamos a ello la calidad de genética del ganado bovino, ovino y porcino que manejan, las que se definen como razas “criollas” o “acriolladas”, que por una parte presentan mayor resistencia para desarrollarse en condiciones adversas, por otra parte tienen bajos indicadores productivos, a mayor abundamiento, destaca el hecho de la carencia de infraestructura productiva para resguardar animales y para almacenar forraje, señalada en la Tabla Nº8.

Finalmente, el componente de degradación de las praderas se explica por la continua sobre carga animal durante el ciclo anual productivo de la pradera, inadecuado manejo de pastoreo, inexistente manejo de fertilización, etc. Sumado a la escasa superficie de empastadas y nivel productivo de las mismas.

Tabla Nº 9 Cantidad de animales, superficie forrajera y disponibilidad de hectáreas por cabezade ganado entre indígenas y total de la región en la Macro Zona Sur

TOTAL REGIÓN (Nº)

TOTAL INDIGENAS

(Nº)

Indígenas / Total (%)

TOTAL REGIÓN (Nº)

TOTAL INDIGENAS

(Nº)


TOTAL REGIÓN (Nº)

TOTAL INDIGENAS

(Nº)


TOTAL REGIÓN (Nº)

TOTAL INDIGENAS

(Nº)


BOVINOS 449.398 20.893 4,65% 668.140 158.109 23,66% 621.598 34.111 5,49% 1.047.194 32.249 3,08%OVINOS 173.726 12.857 7,40% 277.884 138.716 49,92% 116.149 37.771 32,52% 315.198 39.796 12,63%CAPRINOS 47308 18.003 38,05% 50810 18.008 35,44% 9328 2.923 31,34% 11134 2.740 24,61%

CERDOS 179.806 8.212 4,57% 199.631 117.849 59,03% 34.297 10.574 30,83% 79.760 15.009 18,82%

TOTAL CABEZAS 850.238 59.965 7,05% 1.196.465 432.682 36,16% 781.372 85.379 10,93% 1.453.286 89.794 6,18%

PRADERAS SEMBRADAS Y MEJORADAS (Há) 89.646 1.298 1,45% 89.646 28.816 32,14% 89.646 5.741 6,40% 89.646 7.310 8,15%PRADERAS NATURALES (Há) 1.404.931 19.698 1,40% 1.580.158 194.925 12,34% 1.416.251 31.018 2,19% 1.418.870 33.637 2,37%PRADERAS TOTALES (Há) 1.494.577 20.996 1,40% 1.669.804 223.741 13,40% 1.505.897 36.759 2,44% 1.508.516 40.947 2,71%

Superficie disponible por cabeza (Há/Cab.) 1,76 0,35 19,92% 1,40 0,52 37,05% 1,93 0,43 22,34% 1,04 0,46 43,93%

BIO BIO ARAUCANIA LOS RIOS LOS LAGOS

N° DE CABEZAS POR ESPECIE Y DISPONIBLIDAD DE PRADERAS

VARIABLE DE ANALISIS

Fuente: Elaboración propia en base a INE-ODEPA 2007 y ORIGENES-ODEPA, 2011.

En la Tabla Nº 9 destaca la alta participación indígena de la región de La Araucanía en todas las especies de animales presentadas, llegando a un 59% del total regional en el caso de los cerdos, cuyo destino principal es el autoconsumo, por el contrario, destaca su baja disponibilidad de superficie de pradera por cabeza de ganado vacuno, que corresponde al 37% de la disponibilidad regional, esta situación es más dramática en la región del Bio Bío, donde la disponibilidad de talaje es el 19% de la disponibilidad regional. Lo anterior viene a constatar que los indígenas de la Macro Zona Sur disponen entre un 19% a un 46% de la superficie de que dispone el resto de la región.

Finalmente, en base a lo anteriormente expuesto, es posible afirmar la importancia que tiene cada especie animal en la economía familiar mapuche, es así que en el caso de los ovinos, éstos permiten abastecerse de proteína animal durante la época estival, usado en muchas ocasiones como recompensa o gratificación al finalizar trabajos comunitarios, como cosechas o esquilas. Los cerdos por su parte abastecen durante el invierno de carne y sub productos, muchos de los cuales se conservan con procesos como el ahumado o salado. El ganado vacuno, se utiliza como ahorro o alcancía, vendiendo habitualmente a entradas de invierno para abastecerse de abarrotes para esta época. En el caso de los equinos cuyo número alcanza a las 17.735 cabezas y corresponde al 5.5% del total nacional (Orígenes ODEPA 2011), su uso está asociado al transporte y fuertemente ligado a las actividades ceremoniales, en donde las familias los aportan para consumo de los participantes.


- Producción forestal

Desde la cosmovisión del Pueblo Mapuche, el bosque ha sido desde siempre fuente de una enorme cantidad de plantas medicinales y de uso ritual. Adicionalmente, los proveía de materiales de construcción, herramientas y utensilios domésticos, además de una fuente de energía, constituyendo en la base de su cultura material. Pero “no sólo se trataba de un uso frecuente y diversificado, sino también de una relación espiritual y de respeto entre el campesino mapuche y el bosque; sin embargo, la transculturización y la deforestación ha generado una fuerte pérdida de conocimiento tradicional, especialmente en las nuevas generaciones. Esto se ha expresado en una menor valoración del bosque nativo, generándose un peligroso círculo vicioso entre pérdida de tradiciones y deforestación.55

Se suma a lo anterior, el asentamiento forzado de las familias mapuche en reducciones y la colonización del resto de las tierras, que desencadenó el empobrecimiento de los recursos naturales y su economía, convirtiéndolos en campesinos de tierras marginales poniendo en riesgo la integridad de los bosques, forzándolos a su uso económico como fuente de ingresos56.

Respecto a la actividad silvícola, referida a actividad de plantaciones forestales, ésta se ha desarrollado en las explotaciones mapuche con una participación marginal en el contexto regional, aquí destaca la Región de La Araucanía, con una participación que corresponde al 8.38%.

En general, las comunidades no consideran las plantaciones exóticas dentro de sus prioridades ya que en muchos casos las hacen responsables del deterioro del suelo, la biodiversidad y los recursos hídricos, tal como se detalló en la sección acceso al agua. Por el contrario, al analizar las superficies de Bosque Nativo existente, llama la atención la mayor participación de los indígenas, en términos porcentuales, la que varía desde el 2.32% en Los Lagos, hasta el 7.56% de la superficie regional en La Araucanía, esta situación señala que los indígenas mantienen y protegen las especies nativas, las que se encuentran además ligadas a su cultura y su relación con el medio ambiente, situación que se observa en la Tabla Nº 10 basada en datos del Estudio CONADI 2011.

Tabla Nº 10Superficie con plantaciones forestales exóticas y bosque nativo,por región de la Macro Zona Sur

VARIABLE

BIO BÍO LA ARAUCANIA LOS RÍOS LOS LAGOS

Plantaciones forestales

(há)

Bosque nativo (há)


(há)

Bosque nativo (há)


(há)

Bosque nativo (há)

Plantaciones

forestales (há)

Bosque nativo (há)

No indígena 856.052 732.305 397.806 866.421 179.696 830.036 57.411 2.648.493Indígena 5.197 36.248 36.379 70.891 2.380 19.735 3.120 87.840Participación Indígena 0,60% 4,72% 8,38% 7,56% 1,31% 2,32% 5,15% 3,21%

Fuente: Elaboración propia57

55 Los bosques nativos del sur de Chile y el pueblo mapuche, Rodrigo Catalán Labarías - Ruperto Ramos Antiqueo56 Los bosques nativos del sur de Chile y el pueblo mapuche, Rodrigo Catalán Labarías - Ruperto Ramos Antiqueo57 en base a ODEPA 2011; Catastro de RRNN vegetaciones de Chile, Monitoreo de cambio y actualizaciones, periodo 1997-2011, CONAF,

2011; Superficie De Plantaciones Forestales, Regiones De Coquimbo a Aysén; E Inventario Plantaciones PYMP Regiones delBio Byo y La Araucanía, Instituto Forestal Diciembre 2009.


2.2.3.3. Acceso a instrumentos de fomento productivo

Dadas las condiciones de superficie, capital, forma de tenencia de la tierra y niveles productivos, de la agricultura mapuche, queda clara su necesidad de apoyo en cuanto a, capital de trabajo, asesoría técnica y en general acceder a los distintos instrumentos de fomento que el Estado coloca a disposición de los pequeños productores rurales58. Situación que se fundamente también en el Anexo Nº 3, Tabla Nº 6 sobre nudos críticos identificados para instrumentos de capacitación y asesoría técnica; y Tabla Nº 7 sobre acceso a infraestructura básica y capital de trabajo.

El Gráfico Nº 19, muestra que, considerando los instrumentos SIRSD, Ley de riego 18.450, Decreto Ley 701 de Fomento Forestal y el apoyo de Pro Chile en promoción de exportaciones, la participación actual de las explotaciones indígenas en el acceso a instrumentos de fomento productivo alcanza a un 18% de un total de 48.278 explotaciones.

Gráfico Nº 19. Acceso instrumentos de fomento en explotaciones indígenas, según región

Fuente: Elaboración propia en base a ORIGENES-ODEPA, 2011.

Esto no dista de la participación del mismo universo en el acceso al crédito, ya sea de INDAP, Banco Estado, banca privada o línea de crédito Agroindustria, que alcanza a un 17% en la Macro Zona Sur, según el Gráfico Nº 20.

58 Según la Ley Orgánica de INDAP, un pequeño productor/a agrícola es quien trabaja la tierra de manera directa (cualquiera sea su régimen de tenencia), explota una superficie no superior a las 12 há. de riego básico (efectivamente productiva), tiene activos que no superan las 3.500 U.F. y cuyos ingresos provienen principalmente de la explotación agrícola. WWW.indap.cl


Gráfico Nº 20. Acceso a Créditos para capital de trabajo en explotaciones indígenas, según región.

Fuente: Elaboración propia en base a ORIGENES-ODEPA, 2011.

2.2.4. Desarrollo del capital social de las comunidades y su relación con los predios adquiridos

Si bien el diagnóstico nos muestra que, parte importante de las causas que explicarían la situación en la que se encuentran las familias de las comunidades de predios adquiridos, dicen relación con la capacidad de focalización, pertinencia y calidad de los programas e instrumentos de la institucionalidad pública, no es menos importante, el capital social con que cuenta las familias y comunidades mapuche beneficiarias.

Porcapital social se entiende “el activo históricamente acumulado por una sociedad a partir de la acción organizada de sus miembros (individuos o colectivos), sobre la base de determinadas normas sociales de cooperación, la interiorización de varios valores (confianza, solidaridad, reciprocidad), y la existencia de un tejido social (o “redes de compromiso”), permitiendo tal capital social una mayor eficacia en la consecución del bienestar”59. El capital social mide, por tanto, la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos aspectos que permiten que prospere la colaboración y el uso, por parte de los actores individuales, de las oportunidades que surgen en estas relaciones sociales. Una sociabilidad entendida como la capacidad para realizar trabajo conjunto, la de colaborar y llevar a cabo la acción colectiva.

En función de la definición anterior se priorizaron como variables claves para dar cuenta de este capital la participación en organizaciones, la vinculación con otras comunidades, la situación de la mujer en los predios adquiridos, y la mantención y reproducción cultural, las cuales se desarrollan a continuación.

59 Putnam, R., R. Leonardi y R. Nanetti (1993), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton.


2.2.4.1. Lógica organizacional para la ocupación predial

El Estudio CONADI 2011 señala que cada comunidad asume una lógica de ocupación predial y de administración basada en su propia experiencia, su tradición y los conflictos propios o naturales del proceso de compra que tiende a extenderse al momento de la ocupación del predio, referido principalmente a la distribución de los goces60.

El principal problema que surge, con frecuencia, en la etapa de ocupación del predio adquirido se refiere a la distribución y uso de los recursos prediales. Las decisiones sobre cómo realizar el loteo para la asignación de goces le corresponden a la comunidad, pero estas decisiones no siempre son equitativas y consensuadas, lo que genera conflictos internos que se transforman en obstáculos para el asentamiento y desarrollo del grupo. Los conflictos se agudizan luego de un intento inicial de trabajo comunitario, al constatarse que la oferta de P-I de los servicios públicos obliga a la individualidad y a la propiedad privada, ya que están orientados básicamente a un agricultor de manera independiente.

Es necesario destacar que las situaciones llamadas “de conflicto”, que se dan en las organizaciones una vez adquirido el predio, responden por una parte a los procesos naturales de evolución de los grupos al momento de cumplir sus metas, en este caso la compra del predio, en donde deben replantearse nuevos desafíos lo cual, en muchos casos, también conlleva un cambio en el rol dirigencial para adaptarse a estos nuevos desafíos en la gestión organizacional; otra dice relación con el largo tiempo de demora en el proceso de traslado de las familias a los predios, que va generando quiebres al interior de la estructura organizacional ya sea, por ejemplo, por la falta de quórum para la toma de decisiones, exigido como requisito base para postular a los P-I, entre otros. Lo expuesto se acentúa en aquellas comunidades cuyos predios son adquiridos en otros sectores de la misma comuna, pero aún más en aquellas que deben trasladarse a otras comunas. Una comunidad que adquiere un predio en forma comunitaria no necesariamente lo trabaja y administra colectivamente; cada vez más tienden a primar las compras en copropiedad y el sistema de trabajo a nivel familiar, no obstante esta situación, también se da la necesidad de trabajar ciertos componentes en forma asociada, por moti vaciones culturales y por conveniencia del proceso productivo61.

2.2.4.2. Vinculación con otras comunidades

Los resultados del Estudio CONADI 2011, plantean que la generación de redes de las comunidades beneficiadas que se trasladan a predios lejanos, con otras comunidades e instituciones, es muy precaria, lo que dificulta la incorporación de las familias trasladadas a las redes organizacionales existentes en las comunas receptoras y, en especial, su vinculación con la institucionalidad pública, ya que éstas suelen empezar a crearse cuando la comunidad ya se encuentra en el nuevo predio, relacionándose principalmente con la municipalidad, para el acceso servicios básicos y subsidios asistenciales.

60 Espacio familiar para la instalación de la vivienda al interior del predio61 Estudio CONADI-FAO, Febrero 2010


La generación de una red territorial por parte de las familias y comunidades es un proceso constante y gradual, que se construye en el tiempo y a través de diversos canales, sobre la base de las relaciones de confianza que la comunidad va estableciendo con el entorno social e institucional. Es por ello que, la inexistencia de una organización fuerte y de cooperación entre las familias influye negativamente en la forma en cómo ésta se vincula con la redes públicas y privadas para apoyar su traslado y asentamiento en los predios, generando dificultades y demoras en el acceso a la dotación de viviendas y servicios básicos lo cual redunda directamente en la generación de confianzas entre los propios socios, y de estos con la institucionalidad, constituyéndose en un foco permanente de conflictos, tanto a nivel comunal como regional.

2.2.4.3. Situación de la mujer en los predios adquiridos

Un estudio del Índice de Desarrollo Humano (IDH) en la población mapuche62 reveló que “ser mujer mapuche, habitante de las zonas rurales de La Araucanía, aparece como la situación de mayor superposición de inequidades observada”. A la inequidad de género que enfrentan las mujeres mapuche, se suma la discriminación etnocultural y la pobreza, lo que configura una situación grave de desigualdad y marginación.

El Estudio CONADI 2011, incluyó dentro de sus variables la caracterización de la situación de la mujer mapuche en los predios adquiridos, a partir del análisis de los roles reproductivo, productivo y sociocultural. Del total de 629 personas encuestadas, 47% (294) correspondieron a mujeres y 53% (335) a varones, estableciendo los siguientes resultados:

Rol Reproductivo: definido como “las tareas domésticas y responsabilidades asociadas a la crianza de niños cruciales para la supervivencia humana, aunque rara vez se las considera como trabajo real. No es remunerado, intensivo en cuanto a mano de obra, y casi siempre bajo la responsabilidad de mujeres”63.

Según el Estudio, el porcentaje de jefes de hogar varones en relación a las mujeres beneficiarias de predios adquiridos no varía, manteniéndose siempre en un rango no superior al 33%, salvo en el caso de la Región de Los Lagos en donde se distribuyen en un 50% cada uno.

En relación a los rangos de edad, un 50% la jefatura de hogar femenina presentan un mayor promedio de edad que la masculina.

Rol Productivo: referido a la producción de bienes y servicios para el consumo familiar y el comercio, realizado por mujeres y hombres. Es remunerado en efectivo o en bienes64.

Con el traslado a los predios adquiridos, se ha hecho más significativo el tema de la provisión de alimentos para la familia provenientes del manejo de la huerta y la crianza de animales menores, situación que ha permitido relevar el rol de la mujer en este ámbito y su importancia para la mantención de la familia y la venta de excedente en el mercado generando otro ingreso familiar que es utilizado, principalmente, en la adquisición de alimentos y/o educación de los hijos65.

62 “Índice de desarrollo humano en la población mapuche de la Región de la Araucanía: una aproximación a la equidad interétnica e intraétnica”. 2003. PNUD-IDER.

63 Estudio CONADI 201164 Estudio CONADI 201165 Estudio CONADI 2011


Rol Sociocultural: considera las actividades en la esfera pública de la comunidad, tales como la participación en organizaciones productivas, religiosas, sociales y políticas. Implica un trabajo voluntario, importante para la organización y desarrollo de la comunidad66.

Los entrevistados señalaron que, “las mujeres tienen actualmente un rol más activo en la organización”, reconociendo a las dirigentes mujeres su mayor capacidad de gestión, lo cual les ha permitido su incorporación a la directiva de la organización, aunque no prioritariamente en el cargo de Presidenta, pero sí de secretaria o tesorera, principalmente por contar con un mayor nivel de escolaridad, lo cual les permite desenvolverse “con mayor dominio”, tanto en la sociedad chilena como en la mapuche.

2.3. Conclusiones del diagnóstico

El diagnóstico generado dio como resultado que, el principal problema que enfrentan las familias de comunidades beneficiadas por el Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, son las inadecuadas condiciones de habitabilidad y medios para el uso productivo de los predios adquiridos, limitando sus potenciales opciones de desarrollo integral en las nuevas tierras. Lo anterior, se ha traducido en que sólo el 40% de las familias beneficiadas hacen uso efectivo de los predios67, teniendo que asumir un alto costo privado en el proceso de reasentamiento, sin mejorar sus condiciones económicas y sociales respecto de su situación antes del traslado, y enfrentando un largo periodo de reasentamiento que se extiende hasta por 9 años.

Este limitado uso de los predios por parte de las familias beneficiadas se explica, principalmente, por el déficit de viviendas en cantidad y calidad adecuada, acceso a servicios básicos (agua para consumo doméstico, saneamiento de aguas servidas y energía eléctrica) para la habitación; y a redes de transporte que permita la eficaz comunicación. También, en el acceso limitado a los instrumentos de fomento productivo para la habilitación predial, tales como: agua para riego, infraestructura predial básica para el establecimiento del uso agrícola, ganadero y forestal, capital de trabajo, asistencia técnica y uso de tecnologías y técnicas inadecuadas a las particularidades de la producción familiar indígena.

Las causas principales que generan esta problemática son las siguientes:

i) Escasa focalización de la acción pública en la atención de familias de comunidades con predios adquiridos.

El accionar de la institucionalidad pública, basado en un enfoque sectorial, condiciona su eficacia y eficiencia en la atención a las familias de comunidades con predios adquiridos, dificultando la focalización y coordinación de sus programas e instrumentos en esta población.

Se suma a lo anterior que, por una parte, los programas e instrumentos diseñados centralmente carecen de focalización, de flexibilidad y pertinencia necesarias para cubrir las necesidades de las familias beneficiarias; y por otra, que se establecen requisitos ó exigencias que muchas veces no son aplicables a la realidad de las comunidades indígenas beneficiadas con la compra de predios.

66 Estudio CONADI 201167 Estudio Evaluación socioproductiva de las tierras adquiridas por el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas de CONADI. CONADI-UFRO 2011


En términos del diseño de los programas e instrumentos, existe una baja incorporación de los enfoques transversales de territorialidad, género, pertinencia cultural y participación ciudadana.

Complementariamente a lo expuesto, la insuficiente cantidad de recursos financieros para inversión directa en lograr las condiciones básicas necesarias para la habitación y habitabilidad de los predios, es otro de los elementos que condiciona el desarrollo integral de las familias de comunidades beneficiadas con predios adquiridos.

En relación al recurso humano, la falta de experticia técnica por parte de los funcionarios públicos para un trabajo pertinente con población indígena, genera ausencia de un sentido crítico para mirar las características de los programas e instrumentos disponibles, relativos a atender las necesidades de los pueblos indígenas y, en específico, aquellos en proceso de asentamiento.

Por otra parte, en los temas de fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios públicos, existen importantes espacios de formación no cubiertos, tales como: pertinencia cultural, participación, género, gestión comunitaria, desarrollo territorial y formación de líderes.

ii) Ineficaz vinculación entre la organización comunitaria y la oferta pública.

Para abordar la situación de las familias de comunidades con predios adquiridos, la política pública necesita avanzar en estrategias de acercamiento que permitan generar y entregar información clara, pertinente y continua hacia la población objetivo, además de adecuarse a los niveles educacionales y las posibilidades de acceso a información que las comunidades tienen.

Existirían claras y evidentes debilidades en materia de información hacia y desde las familias de comunidades que inician un proceso de compra, así como de los programas e instrumentos a los cuales pueden acceder una vez que han iniciado su proceso de asentamiento.

De allí la necesidad urgente de generar un sistema de información integral, que permita identificar y caracterizar a las familias beneficiadas o en proceso de asentamiento, actualizando periódicamente sus requerimientos, permitiendo realizar acciones más pertinentes a las particularidades de esta población objetivo.

Se suma a lo anterior la deficiente cohesión social de las comunidades en proceso de traslado al predio adquirido. No existe una visión compartida de desarrollo integral por parte de los miembros de la organización, con lo cual se dificulta el proceso de toma de decisiones y acuerdos, como también la capacidad de negociación con la institucionalidad pública y los entes privados, caracterizada por una dispersión de programas, instrumentos y actores con los cuales deben relacionarse para poder acceder a asistencia técnica y/o financiera para la implementación de los predios.

Las causales identificadas anteriormente, que se encuentran esquematizadas en el Árbol de Problemas (ver Anexo 1), se explican principalmente por la existencia de nudos críticos en la institucionalidad pública, que se clasifican en cuatro grandes ámbitos: de Recursos Financieros, de Recursos Humanos, de Aspectos de Gestión, y de Aspectos Normativos, que explican la brecha diagnosticada en las diferentes necesidades de las comunidades beneficiarias con predios adquiridos.


Como resultado de las causales diagnosticadas, se genera las siguientes consecuencias en las comunidades beneficiarias y en los predios adquiridos:

a) Bajos niveles de ocupación de los predios adquiridos por parte de las familias de comunidades beneficiadas.

b) Demanda insatisfecha de servicios básicos, de vivienda y de recursos para el fomento productivo, por parte de las familias de comunidades indígenas que habitan los predios.

c) Excesivos tiempos de gestión en la implementación de programas e instrumentos en predios adquiridos por parte de la institucionalidad.

d) Bajos niveles de productividad en relación al potencial productivo de los predios.e) Las consecuencias anteriores redundan en frustración en las comunidades, respecto de sus expectativas,

pérdida de fortaleza de la organización comunitaria, bajos niveles de superación de pobreza, menor disponibilidad de recursos familiares y aumento en el nivel de conflictividad territorial

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CAPÍTULO II PROPUESTA DE UN PERFIL DE PROGRAMA, BASADO EN LA NORMATIVA DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES

1. Introducción

Lo antes expuesto deja en evidencia que, la Política de Compra Tierras por sí sola, no es suficiente para superar la pobreza de las familias indígenas, siendo necesaria su complementariedad a través de una iniciativa especial y con un enfoque integral para la población beneficiaria con predios adquiridos, que permita asegurar que los programas e instrumentos del Estado respondan a sus necesidades a través de una mejora en la focalización y articulación de su institucionalidad, finalizando con la dispersión de instrumentos y actores que atiende a esta población, logrando con ello una gestión más eficaz y pertinente que cumpla con el objetivo del actual gobierno de implementar una política indígena basada en el desarrollo integral de los pueblos indígenas.

Es por ello que se propone como estrategia de solución la creación de un“Programa de Atención Integral para las Familias de Comunidades con Predios Adquiridos” para las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, elaborado en base a los requerimientos del Sistema Nacional de Inversiones, con el fin de contribuir al desarrollo integral de las familias de comunidades indígenas beneficiadas, a través de la implementación de una gestión pública más pertinente a la población descrita, pues se requiere de cambios profundos en las formas en que hasta hoy se ha enfrentado la adquisición de tierras indígenas, involucrando en ello una nueva estrategia de coordinación entre las instituciones y de distribución de los recursos financieros y humanos destinados a esta población destinados a dar cumplimiento a un compromiso de Gobierno, y a satisfacer las demandas de las comunidades.

Esto se espera lograr a través de una institución u organismo del Estado, capaz de liderar la oferta pública orientándola a las particularidades de la población objetivo, permitiendo que los aprendizajes institucionales mejoren la efectividad y eficacia de sus intervenciones; resolviendo los nudos críticos que impiden que las familias aumenten sus niveles de acceso a viviendas, servicios básicos e inversión en fomento productivo; considerando la transferencia de capacidades a las comunidades para asegurar el fortalecimiento de su capital social, relevando el trabajo bajo enfoques de pertinencia cultural, territorialidad, género y participación ciudadana, generando así las condiciones básicas necesarias para el desarrollo integral de las familias de comunidades con predios adquiridos.

El Perfil de Programa que a continuación se presenta, pretende ser un documento de análisis e insumo para la elaboración por parte de la institucionalidad pública, en un corto plazo, de un programa que permita lograr que los predios adquiridos se transformen en una real oportunidad de desarrollo económico y social para las familias indígenas, generando así las condiciones básicas necesarias para un desarrollo integral, sostenible y autogestionado.


2. Identificación y cuantificación del área de influencia del problema y población objetivo del programa

2.1. Área de influencia del problema

2.1.1. Ubicación geográfica

El área de influencia del Programa, en términos geográficos, corresponde a la zona rural de la Macro Zona Sur que comprende las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, con una superficie de 117.924,1 km2caracterizada por poseer una diversa geomorfología compuesta por planicies costeras, Cordillera de la Costa, depresión intermedia, Precordillera y Cordillera de los Andes. La Tabla Nº 11 muestra un resumen que caracteriza esta área de influencia.

Tabla Nº 11. Características de superficie, provincias, capital regional y actividades económicas rurales de la Macro Zona Sur

Características Región del Bío-Bío Región de La Araucanía Región de los Ríos Región de los

LagosSuperficie km2 37. 068,7 km² 31. 842,3 km² 18.429,5 km² 48 .583,6 km²

Provincias Arauco, Bio Bío, Concepción, Ñuble. Cautín y Malleco Valdivia y El Ranco Chiloé, Llanquihue,

Osorno y PalenaCapital Regional Concepción Temuco Valdivia Puerto Montt

Actividades Económicas en el área rural

Principalmente forestal y pesca, y en forma secundaria agricultura, industria manufacturera y servicios.

Agricultura de cereales y tubérculos (recientemente avellanas y berries de exportación) y secundariamente la ganadería y criancería. Turismo de intereses especiales.

Principalmente forestal, y en forma secundaria agricultura, industria manufacturera y servicios. Turismo de intereses especiales.

Agricultura, pesca y acuicultura. Turismo.

Fuente: Elaboración propia, en base a descripción SUBDERE.

A nivel rural, las cuatro regiones agrupan una población indígena de 313.123 habitantes68, destacando La Araucanía por poseer la mayor proporción (61%) de población indígena entre las 4 regiones enmarcadas en la Macro Zona Sur. Asimismo, es la única de las cuatro regiones en que, a nivel rural, la población indígena es más numerosa que la no indígena.

El gráfico siguiente constata esta realidad, que es también relevante al momento de entender las importantes diferencias regionales en los niveles de acceso a servicios básicos, vivienda y herramientas para la producción en esta población.

68 Elaboración propia, bajo cruce de variables en REDATAM, en base a encuesta CASEN 2009.


Gráfico Nº 21. Distribución geográfica de la población indígena rural afectada


2.1.2. Caracterización demográfica

La población nacional al año 2009, alcanzó los 16.607.00769 habitantes. De este total, 1.146.922 son indígenas representando el 6,91% de la población. De éstos últimos, el 31,08% habita en el área rural.

La Macro Zona Sur70, contaba al año 200971 con una población de 4.088.498 personas, habitando el 12,75% en zonas rurales y el 87,24% en zonas urbanas. Del universo que habitaba las zonas rurales, el 31,83% correspondía a población indígena, de éstos el 7,65% corresponde a la población total de la Macro Zona Sur. Se ha definido esta población como sujeta de estudio, ya que incorpora la población que ya ha sido beneficiaria del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI y la población con mayor probabilidad de ser futuros beneficiarios del mismo fondo. La Tabla Nº 12 muestra el resumen de esta población de referencia.

Tabla Nº 12. Composición de población en la Macro Zona Sur. Distribución regional total,total zona rural, indígena zona rural.

Total Habitantes Región (Nº)

Total Habitantes Zonas Rurales (Nº)

Total Habitantes Zonas Rurales

Pertenecientes a Etnia indígena (Nº)

Población indígena rural/población rural total (%)

Región del Bío-Bío 1.990.585 329.103 19.909 6,04%

Región de La Araucanía 936.783 302.712 189.819 62,71%

Región de Los Ríos 364.652 113.259 35.646 31,47%

Región de Los Lagos 796.478 238.670 67.749 28,39%

Total Macro Zona Sur 4.088.498 983.744 313.123 31,83%

Fuente: Elaboración propia, en base a CASEN 2009. Proyección basada en población registrada en CENSO 2002, INE.

69 Proyección hecha en encuesta CASEN 2009, en base a Censo de Población y Vivienda 2002.70 Comprende a las Regiones de: Bío-Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos.71 Proyección hecha en encuesta CASEN 2009, en base a Censo de Población y Vivienda 2002.


2.1.3. Caracterización socioeconómica

En términos sociales, es importante mencionar, que se presentan indicadores de pobreza dispares entre las diferentes regiones, pero como Macro Zona, supera la media nacional. Particularmente la población indígena en estudio, explica los altos niveles de pobreza presentes en la región de La Araucanía. El gráfico siguiente muestra la pobreza total en la población de referencia, como se aprecia, sólo la región de Los Lagos presenta niveles de pobreza en la población indígena, bajo la media nacional. Las tres regiones restantes, presentan niveles de pobreza que incluso alcanzan el 29,41%, como es el caso de la región de La Araucanía. En cuanto a la indigencia, las regiones de Los Ríos, La Araucanía y Bio Bío presentan similares niveles promediando un 11,06%, alcanzando sólo la indigencia, prácticamente el nivel promedio de pobreza total nacional.

Gráfico Nº 22. Indicadores de pobreza población indígena área de estudio.Comparación según distribución regional, Macro Zona Sur y nacional.

Fuente: Elaboración propia, en base a CASEN 2009

En términos de educación formal, el analfabetismo de la población de referencia supera la media nacional. En particular la región del Bio Bío obtiene el índice más alto con 18,56%, seguido de La Araucanía con 12,43%. La Macro Zona alcanza el 12,03%, índice 345% superior a la media nacional. El detalle por región se muestra en el Gráfico Nº 23.


Gráfico Nº 23 Indicadores de analfabetismo población indígena área de estudio.Comparación según distribución regional, Macro Zona Sur y nacional.


En cuanto a la economía, para el caso mapuche ha sido fundamentalmente de autoabastecimiento, es decir, se trata de producir todo lo que se requiere para mantención de la familia y reanudar el ciclo productivo. En la actualidad, casi la totalidad de la población mapuche rural se dedica a la agricultura de subsistencia, situación que se da además, debido a limitantes de los factores técnicos de producción como también a las formas de asentamiento de las comunidades mapuche, cuyo patrón tiende a la dispersión geográfica, sumado a la movilidad de algunas comunidades de los sectores cordilleranos, como es el caso de las veranadas, lo cual repercute en el cómo se entiende la propiedad y apropiación de los territorios indígenas para la habitación y producción.

2.1.4. Caracterización sociocultural

La Macro Zona Sur, y en particular la Región de La Araucanía se caracterizan, por tener una población multicultural, con alta presencia de población indígena principalmente mapuche la cual alcanza a un 98,84%. Esta población se caracteriza, en términos culturales, por poseer prácticas y creencias asociadas a lo tradicional y culturalmente diferenciado de lo occidental. En particular, en la sociedad mapuche la tradicionalidad es transversal a casi todas sus prácticas sociales, las comunidades tienden a la organización tradicional en lo político y en lo religioso, es así que surgen autoridades como los lonko, machi, werken, etcétera72.

Su cohesión social, en consecuencia, no gira únicamente en torno a los liderazgos, sino que además, se basa en un estrecho vínculo con el medio ecológico y familiar que unen a las personas de las comunidades, produciendo prácticas de reciprocidad y cooperación mutua.

72 El Desafío del Desarrollo Para las Comunidades Mapuche con tierras Restituidas por el Estado: Sistematización de una metodología de trabajo. FAO, 2008. (Esta publicación presenta los resultados del proceso de sistematización de los proyectos FAO-CONADI UTF/CHI/024 “Apoyo al Plan de Desarrollo Predial” y UTF/CHI/027 “Diagnóstico y levantamiento de planes estratégicos en comunidades del Fondo de Tierras”)ISBN: 978-92-5-306055-9.


2.2. Población afectada por el problema

El Fondo de Tierras y Agua de CONADI, entre los años 1994 y 2009, ha beneficiado a 10.782 familias, traspasando 140.483,32 há73 en las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, considerando una media de 3,6 integrantes por familia74, se estima que la población afectada actualmente alcanza las 39.175 personas.

A esta cifra, se debe adicionar 7.782 familias que serán beneficiadas con nuevas compras, según lo anunciado por CONADI75 para los próximos 8 años. Esto equivale a 28.015 personas, siendo posible proyectar una población afecta total de 67.190 habitantes (21,46% de la población indígena total de la Macro Zona Sur). La tabla siguiente muestra el resumen de lo expuesto.

Tabla Nº 13. Resumen población afectada

N° Familias Superficie há. Habitantes

A 2009 10.882 140.483,32 39.175

PROYECCIÓN 7.782 96.765,00 28.015

TOTAL 18.664 237.248,32 67.190Fuente: Elaboración propia

2.3. Población objetivo del programa

La población objetivo del presente Programa corresponde a las familias de comunidades indígenas beneficiadas por el Fondo de Tierras y Agua de CONADI a través de los Artículos 20 a) y 20b) colectivos, de las Regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Lagos y Los Ríos, a partir del año 1994 hasta el 2011 y la población proyectada, sumando un total de67.190 habitantes.

73 Fuente: Elaboración propia en base a estadística del fondo de tierras disponible en el sitio web institucional www.conadi.cl. Actualización a marzo 2011.

74 Proporción calculada en base a la población rural que habita viviendas en condición de ocupación permanente en el área rural de la Región de La Araucanía.

75 Proyección hecha por CONADI, según presentación Dirección Nacional de CONADI, 2011.


3. Identificación y cuantificación de la brecha entre oferta y demanda de acceso a servicios básicos, vivienda y fomento productivo, y su estimación futura de acuerdo a la proyección

de compra de tierras por el Gobierno.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en conjunto con la Universidad de La Frontera, en el año 2003 realizaron un estudio para medir el Índice de Desarrollo Humano76 en la población mapuche en las regiones Bio Bío, La Araucanía, Los Lagos y Metropolitana, la Región de Los Ríos se conformó el año 2007 por lo que la información que corresponde a esa región está inmersa en la región de Los Lagos.

Su principal conclusión es que existe un menor desarrollo humano en la población mapuche respecto de la no mapuche, y que esto, se ve agudizado en la Región de La Araucanía, en comparación al resto de las regiones estudiadas. Estos resultados son consistentes, con lo visto hasta ahora en el presente diagnóstico, respecto al acceso a servicios básicos y capacidades productivas entre indígenas y no indígenas en el área rural de las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, reforzando la idea de inequidad instalada en los procesos que deben asegurar a la población el acceso a estos servicios y el apoyo productivo del Estado. El Grafico Nº 24 muestra esta diferencia.

Gráfico Nº 24. Índice de Desarrollo Humano. Comparación entre Mapuche y No Mapuche desagregado por región.

Fuente: Gráfico Nº3, UFRO-PNUD, 2003.

En base a los niveles de acceso indicados en el punto 1.4 del presente diagnóstico, sobre fuentes de detección del problema, se estimó la brecha existente hoy, la que se mostrará por cada uno de los servicios básicos, vivienda y fomento productivo. La siguiente tabla muestra la cuantificación entre la brecha existente y la proyectada, el cual que incorpora la población que actualmente habita los predios adquiridos (40% de la población beneficiada por el fondo de tierras) y la proyección de familias beneficiadas anunciada por CONADI durante los próximos 8 años.

76 Desarrollo Humano: se caracteriza por ser la conclusión de un proceso en el que la sociedad mejora las condiciones y calidad de vida de su población, mediante un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la generación de un entorno social en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos. Informe Anual Mundial sobre el Desarrollo Humano Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo 2011,2010, 2009, 2008-2007.)


Tabla Nº 14. Resumen de la brecha por ítem evaluado

Ítem evaluado

Familias beneficiadas

Fondo de Tierras a

2009

Familias asentadas en Predios Adquiridos

a 2009 Cobertura %Cobertura

a 2009Brecha a

2009

Familias beneficiadas a 2009 que

podrían trasladarse****

Brecha proyectada

Brecha Total Esperada Unidad

Agua Potable 10.882 4.353 11,00% 479 3.874 1.306 7.782 12.962 ArranquesSaneamiento Sanitario 10.882 4.353 23,40% 1.019 3.334 1.306 7.782 12.422

Uniones Domiciliarias

Energía Eléctrica 10.882 4.353 61,50% 2.677 1.676 1.306 7.782 10.764 EmpalmesCalidad Global de Vivienda 10.882 4.353 29,72% 1.294 3.059 1.306 7.782 12.147 ViviendasRedes de Transporte 10.882 4.353 No existe inf. 435 * 871 ** 392** 2.335 3.597 Km Instrumentos de Fomento 10.882 4.353 No existe inf. 653 *** 3.700 1.306 7.782 12.788 Instrumentos

Fuente: Elaboración propia

* Se estima una cobertura de 0,1 km por vivienda en base a realidad observada en PGCT y PIIC ** Se estima una brecha de 0,3 km por vivienda en base a realidad observada en PGCT y PIIC

*** Se estima una cobertura de un 15%, asumiendo el nivel de cobertura medio para la Macrozona Sur

**** Se estima que al mejorar las condiciones, es factible que se traslade un 20% del total de familias que han sido beneficiadas hasta el 2009 y que aún no asientan en el predio.

Según lo anterior, para la población mapuche beneficiada con predios adquiridos entre las regiones del Bio Bío y los Lagos77, se concluyó que existe una amplia brecha en las condiciones de habitabilidad y acceso a medios de producción, haciendo infructuoso los esfuerzos para habitar y hacer uso productivo de los predios bajo las estructuras actuales, ver Tabla N°1. La brecha actual verificada, en las actuales condiciones de atención institucional, se proyecta a las familias que serán beneficiadas con la compra de tierras, anunciadas por el Gobierno de Chile para las los próximos 9 años, con una tasa de 10.000 há por año.

Este bajo acceso se explica por causas que se originan en una serie de nudos críticosdesde la institucionalidad pública, los cuales fueron definidos como “todas aquellas situaciones o variables que irrumpen en la armonía de la ejecución de un proceso, tanto que incidan en los indicadores de resultados de los mismos como en la entrega de los productos a los destinatarios”.

Los nudos críticos que se detallan en el Anexo Nº 3, para cada uno de los instrumentos y programas definidos como los más relevantes en el proceso de atención de las familias de comunidades indígenas con predios adquiridos, se resumen en la siguiente tabla, los cuales fueron identificados en las instituciones públicas y agrupados en cuatro categorías: de gestión, de recursos financieros, de normativas y de recursos humanos, y se encuentran esquematizados en el árbol de problema que se adjunta en el Anexo Nº 1 del presente documento.

77 La población estudiada es: población rural, indígena de las regiones Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos.


Tabla Nº 15. Síntesis de nudos críticos asociados a los instrumentos de habilitación para la habitación y producción.


A partir de la solución de estos nudos críticos, la brechas identificadas anteriormente en las familias de comunidades beneficiadas con predios adquiridos debiera reducirse, generando como resultado una baja en los indicadores de pobreza desde un 24,9 de los pobres indígenas a lo menos a un 17,3 de los pobres no indígenas, lo cual representa casi un 8% de disminución de sus niveles de pobreza.


4. Estrategia de Intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos

4.1 Identificación y descripción de las posibles estrategias de intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos

El diagnóstico desarrollado muestra que, con la actual forma de proveer las viviendas y los servicios en los predios adquiridos, se logran resultados que no permiten un asentamiento efectivo de las familias de comunidades indígenas beneficiadas, como tampoco posibilita el uso del predio como una herramienta de desarrollo económico productivo para abandonar sus actuales condiciones de pobreza. Lo anterior fue esquematizado en el árbol de problemas, cuyo detalle se puede observar en el Anexo Nº 1.

Las conclusiones del diagnóstico señalan que: se requieren de estrategias de trabajo que logren transversal izar los asuntos indígenas en las instituciones que proveen servicios básicos, vivienda y asesoría para el fomento productivo a las familias de comunidades con predios adquiridos; el sentido de territorialidad de la inversión; el relevar la pertinencia cultural, el género y la participación ciudadana en el vínculo de la institucionalidad con las comunidades usuarias; la implementación de un trabajo intersectorial por parte de los servicios públicos y, con ello, llevar a cabo un ajuste de los instrumentos y/o el desarrollo de instrumentos nuevos más eficaces y eficientes para lograr el traslado y asentamiento en los predios adquiridos.

En ese contexto, cobra importancia el asegurar la sostenibilidad en el uso de las inversiones, por lo tanto las acciones para el logro de ese fin deben estar implícitas en las estrategias a considerar. También lo es, la participación de las comunidades desde la planificación y definición de las inversiones, hasta su concreción.A partir del árbol de problemas se construyó el árbol de soluciones, que se presenta en el Anexo Nº 2, el cual permitió identificar las acciones principales que deben ser abordadas, para dar solución a las insuficientes condiciones para el asentamiento, en los predios adquiridos por el Fondo de Tierras de CONADI.

Como su nombre lo indica, el esquema de árbol de soluciones muestra la solución a las causas que generan el problema principal. Sin embargo, estas soluciones deben ser capaces de cumplir con ciertas cualidades para ser óptimas. Para definir lo anterior, se generó un listado de cualidades que debería contener la estrategia óptima de intervención, y que se presentan a continuación:

• Debeexistirunconocimientoacabado,porpartelainstitucionalidadpública,delapoblaciónobjetivo con la cual debe interactuar, que le permita entender de mejor manera el propósito de su accionar. Por lo tanto la transversalización de la política indígena es el elemento principal que debe ser implementado para alinear la intervención estatal con este propósito.

• Deberelevarlapertinencia cultural de manera permanente en la atención de la población objetivo. Por tanto se hace necesario que sus instrumentos se ajusten a esa realidad.

• Una de las problemáticas más recurrentes en los estudios previos revisados, es que lainstitucionalidad no logra una adecuada coordinación para orientar su accionar en los predios adquiridos. Es necesaria entonces una coordinación vinculante entre ellas, con el fin de que orienten y focalicen sus esfuerzos en los predios adquiridos permitiendo con ello la resolución de los nudos críticos identificados.

• Lavinculacióndelainstitucionalidadconlasfamiliasbeneficiadasdebepermitirunaccesoadecuado y oportuno a la información, pero también esta información debe ser pertinente a su realidad social y cultural.


• Sutrabajodebefortalecerelcapital social y la cohesión social de las comunidades en su proceso de reasentamiento.

• Debeproveeratención integral a la demanda de las familias de comunidades con predios adquiridos, coordinando la oferta pública bajo enfoque territorial.

• Debeaumentar los recursos financieros disponibles para invertir y aplicar instrumentos de fomento productivo en los predios adquiridos.

• Elcapital humano es otro de los puntos recurrentes. Los predios son en sí una demanda adicional para las instituciones por lo cual, para dar respuesta a esta demanda, requieren de una mayor cantidad de personal disponible y que cuente con la preparación técnica adecuada para abordar ese trabajo.

• Generaunproceso planificado para la compra de tierra, considerando criterios de largo plazo para las futuras inversiones, permitiendo mitigar las restricciones de mercado y permitir inversiones más eficientes para el asentamiento de las familias. Esto significa entender el proceso de habilitación predial como un sistema económico mayor e integrado. Este enfoque entiende que se debe optimizar el valor total de la inversión pública y no sólo lograr hoy precios bajos por tierra, que demanda altos flujos financieros futuros para habilitar el asentamiento.

En base a éste análisis se definieron tres estrategias distintas de abordar el problema, las cuales contienen en mayor y menor medida las consideraciones descritas en los párrafos anteriores, estas son: Solución Aislada, Solución Integrada y Solución Independiente. A continuación se describe cada una de ellas:

1. Solución Aislada: Ente coordinador para la resolución de nudos críticos, teniendo como base la institucionalidad actual. Considera la articulación de la institucionalidad vigente, liderado por un ente público, corrigiendo los nudos críticos identificados. Esto significa usar los recursos humanos y financieros disponibles en la actualidad y sus estrategias de intervención, manteniendo el enfoque sectorial actual.

2. Solución Integrada: Programa público integrado, que articula la política y oferta pública existente, acompañando a la población objetivo. Considera la creación de un programa que permita coordinar, a través de una institución u organismo del Estado, la oferta pública de servicios de habitabilidad y asesoría e inversión para el fomento productivo, que permita a las familias aumentar el uso de servicios básicos, vivienda de calidad e inversión en fomento productivo que les permita contar con condiciones para el desarrollo integral. Esto se espera lograr orientando esta oferta pública a las particularidades de la población objetivo, adecuando las normativas e instrumentos y permitiendo la resolución de los nudos críticos. Su actuar debe ser relevando y transversalizando en las instituciones vinculadas la política indígena nacional, permitiendo los aprendizajes institucionales para mejorar la efectividad y eficacia de las intervenciones y dándole el sentido de propósito a sus esfuerzos. También considera la transferencia de capacidades a las comunidades para asegurar la sostenibilidad y el adecuado acompañamiento en el proceso de traslado e instalación en el predio adquirido, relevando el trabajo bajo enfoques de pertinencia cultural, territorialidad, género y participación ciudadana.


3. Solución Independiente: Programa Público de ejecución autónoma, desarticulado de los instrumentos existentes, proveedor de todos los servicios en forma autónoma. Considera la creación de un programa que sea capaz de proveer del acceso de servicios básicos, calidad de vivienda y asesoría e inversión en fomento productivo que asegure el asentamiento de las familias en los predios, permitiendo que se transformen en una alternativa que contribuya al desarrollo integral. La diferencia fundamental con la solución integral, es que su operatoria estaría fuera de la institucionalidad actual, actuando de manera independiente, permitiéndole niveles de autonomía para la intervención, mejorando con ellos tiempos de respuesta a la demanda de las comunidades indígenas beneficiadas.

En base a las cualidades que se describieron y las soluciones propuestas, se evaluó en base a la metodología de Proceso Jerárquico Analítico, AHP por sus siglas en inglés (Analytic Hierarchy Process), el nivel de cumplimiento de cada una de estas cualidades, según una comparación de a pares entre ellas. La metodología genera una matriz ponderando cada alternativa según los pesos relativos que tiene cada una de las cualidades, y que con un proceso de normalización, corrige desviaciones diferenciales en las valoraciones. El detalle de la metodología y la evaluación de a pares se adjunta en anexo. La tabla 16 muestra el resumen de este análisis, el que permitió identificar como mejor alternativa la opción B Programa Integral.

La tabla 16, además muestra los pesos relativos que tiene cada una de las cualidades analizadas para las soluciones. Es importante destacar que en orden de prioridad de encuentran: aumento de recursos financieros, aumento y mejora de la calidad de los recursos humanos, atención integral con enfoque intersectorial y atención institucional coordinada para la resolución de nudos críticos. Esto resultado mantiene la consistencia al mostrar reflejados el peso específico que tienen los cuatro grupos de nudos críticos identificados y que son las causas del problema. Por tanto la alternativa elegida presenta un correcto alineamiento con las causas identificadas en el árbol de problema, asegurando en términos metodológicos la coherencia y robustez de la propuesta hecha.


Tabla Nº 16. Resumen evaluación cualitativa de alternativas con metodología AHP.

CUALIDAD SIGLAALTERNATIVAS PESO

A B C CRITERIO

PERMITE LA TRANSVERSALIZACIÓN DE LOS ASUNTOS INDÍGENAS EN PREDIOS ADQUIRIDOS EN LA INSTITUCIONALIDAD RELACIONADA

C-1 0,288 0,500 0,212 0,06

PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE C-2 0,180 0,748 0,071 0,03

GENERA PROCESO VINCULANTE ENTRE INSTITUCIONES PARA ATENCIÓN COORDINADA DE PREDIOS ADQUIRIDOS Y RESOLUCIÓN DE NUDOS CRÍTICOS

C-3 0,211 0,686 0,102 0,09

PERMITE VINCULACION Y PARTICIPACIÓN CON FAMILIAS Y COMUNIDADES INDÍGENAS ACCEDIENDO A LA INFORMACIÓN DE LA OFERTA PUBLICA DE FORMA ADECUADA A SU REALIDAD SOCIAL Y CULTURAL

C-4 0,106 0,633 0,260 0,03

FACILITA Y FOMENTA LA COHESION SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EN SU PROCESO DE REASENTAMIENTO

C-5 0,057 0,649 0,295 0,04

PROVEE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA DEMANDA DE LOS PREDIOS, COORDINANDO LA OFERTA PÚBLICA BAJO ENFOQUE INTERSECTORIAL

C-6 0,090 0,607 0,303 0,15

AUMENTA LOS RECURSOS FINANCIEROS DISPONIBLES PARA INVERTIR Y APLICAR INSTRUMENTOS EN PREDIOS ADQUIRIDOS

C-7 0,091 0,455 0,455 0,29

AUMENTA Y MEJORA LA CALIDAD DE LOS RECURSOS HUMANOS DISPONIBLES PARA EL TRABAJO EN PREDIOS ADQUIRIDOS

C-8 0,102 0,686 0,211 0,23

GENERA UN PROCESO PLANIFICADO DE COMPRA DE TIERRAS, CONSIDERANDO CRITERIOS DE LAS INVERSIONES POSTERIORES, PERMITIENDO MITIGAR LAS RESTRICCIONES DE MERCADO

C-9 0,190 0,750 0,060 0,08

SUMA PRODUCTO SEGÚN PESO CRITERIO 0,126 0,601 0,273 1,00


Complementariamente, se construyeron presupuestos estimados bajo dos escenarios, comparando la inversión requerida para cubrir la brecha identificada, bajo el esquema actual (o situación actual) y bajo el esquema propuesto por la alternativa seleccionada. Para el escenario actual se usaron los valores promedios por solución calculados y determinados en la elaboración de los PGCT El monto demandado en escenario actual se estima en MUS$ 916.015. El segundo presupuesto se elaboró para la solución plan integral y considera los costos a incurrir en el programa con los considerandos y economías de escala que se espera lograr por el desarrollo de inversión articulada y planificada. Evitando los sucesivos estudios y los mayores costos de inversión futura, explicados en que las ubicaciones de las viviendas no son necesariamente óptimas para preverlas de servicios básicos (actual falta de planificación) El monto requerido es de MUS$ 793.603. Como se puede ver en los presupuestos en anexo, existe un mayor costo, bajo el enfoque actual. Sin embargo la diferencia no es mayormente significativa ya que son montos promedios estimados y el diferencial puede estar dentro del margen de error. Sin embargo la diferencia principal radica en los tiempos de respuesta. Según las tasas históricas de cobertura en predios adquiridos, el tiempo estimado para superar la brecha identificada, es de entre 10 y 129 años, según el servicio que se analice. La tabla 17 muestra el detalle y las bases de cálculo por servicio. Es importante recordar que solo se está analizando con la brecha hasta 2009 sin considerar las proyecciones.


Tabla Nº 17. Resumen tasa de cobertura actual y periodo de cobertura de brecha existente a 2009.

Item evaluado

Familias asentadas en

Predios Adquiridos a

2009 Cobertura %Cobertura a

2009 Brecha a 2009

PERIODO 1993-2009

(Años)Tasa acceso

familias/año

Años requeridos cobertura Unidad

Agua Potable 4.353 11,00% 479 3.874 16 29,93 129 Arranques

Sanemiento Sani tario 4.353 23,40% 1.019 3.334 16 63,66 52 Uniones Domici l iarias

Energía Eléctrica 4.353 61,50% 2.677 1.676 16 167,32 10 Empalmes

Cal idad Global de Vivienda 4.353 29,72% 1.294 3.059 16 80,86 38 Viviendas

Redes de Transporte 4.353 No exis te inf. 435 871 16 27,21 32 Km *

Instrumentos de Fomento 4.353 No exis te inf. 653 3.700 16 40,81 91 Instrumentos **


La tabla 17 es congruente con el resultado de la evaluación en base a la metodología AHP, que concluye que la mejor alternativa en términos cualitativos es abordar este esfuerzo con un programa especial. Asimismo, ayuda a dimensionar la magnitud del esfuerzo y de los pobres resultados que se tendrá en los predios adquiridos con los actuales instrumentos con que deben trabajar las instituciones llamadas a abordar el trabajo en las comunidades con predios adquiridos.

4.2 Estrategia óptima de intervención para la atención a comunidades con predios adquiridos.

4.2.1. Determinación de la estrategia óptima de intervención

Como se muestra en el Anexo Nº 2 Árbol de Soluciones, las acciones a resolver se concentran en los objetivos primarios puestos en la parte baja del esquema. En base a los resultados de la Tabla Nº 19 se determinó que la alternativa que recoge de mejor forma los objetivos planteados es la estrategia Nº 2 denominada Programa Integral: Programa de atención integral para las familias de comunidades con predios adquiridos, para las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, elaborado en base a los requerimientos del Sistema Nacional de Inversiones, que aborde de manera planificada y articulada la selección de los predios, el acompañamiento organizacional y productivo para el asentamiento, la provisión de los servicios básicos, vivienda y redes de transporte y el apoyo productivo, con el fin de contribuir al desarrollo integral de las familias de comunidades indígenas beneficiadas con predios adquiridos, a través de la implementación de una gestión pública más pertinente a la población descrita, pues se requiere de cambios profundos en las formas en que hasta hoy se ha enfrentado la adquisición de tierras indígenas, involucrando en ello una nueva estrategia de coordinación entre las instituciones y de distribución de los recursos financieros y humanos destinados a esta población.

La magnitud de este esfuerzo supone una inversión necesaria, del orden de MUS$ 793.603 (MM$396.802)78, para un periodo de intervención propuesto de 15 años. El PIB del año 2011 alcanzó MM$ 120.232.604, por lo tanto el costo del Programa equivaldría a 0,33% del PIB de 2011.

78 Ver detalle desglosado en presupuesto estimativo anexo, basado en la cuantificación de brecha actual y proyectada, indicada en tabla 1.


Su propósito se definió, en base al árbol de objetivos, como sigue:

“Familias de comunidades indígenas beneficiadas con predios adquiridos aumentan el uso de infraestructura de servicios básicos, vivienda de calidad y recursos para el desarrollo productivo, mejorando así su calidad de vida.”

Este propósito deberá cumplirse a través de la implementación de tres grandes componentes:

a. Componente Nº1: Provisión de infraestructura de servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo productivo: Las instituciones y las comunidades se vinculan para que las familias aumentan acceso a servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo productivo posibilitando su asentamiento en predios adquiridos.

b. Componente Nº2: Fortalecimiento de las capacidades institucionales: Las instituciones fortalecen sus capacidades para la atención integral de las familias de comunidades con Predios Adquiridos.

c. Componente Nº3: Fortalecimiento del capital social comunitario: Las comunidades fortalecen su cohesión y capital social a través de actividades que contribuyen a la autogestión.

La siguiente figura muestra como las componentes interactúan y dan forma al programa.

Figura Nº 1 Esquema de relación entre componentes.


La estructura propuesta es que el componente más palpable para la población objetivo, que es la Provisión de infraestructura básica y recursos de fomento productivo (Componente 1),es sostenido primeramente por el Fortalecimiento de las capacidades institucionales(Componente 2)que se prepara para atender las particularidades de la población objetivo y por el Fortalecimiento del capital social y comunitario(Componente 3), que permite un uso sostenible de los bienes provistos por el Programa en el largo plazo.


La solución descrita se esquematizó en la Matriz de Marco Lógico que se muestra a continuación en el punto 2.4, y que permite entender con mayor detalle la relación entre los componentes, con una descripción de las principales actividades que el Programa debe desarrollar y que se consideran elementales para dar solución al problema identificado. Es importante mencionar que los componentes y en particular sus actividades recogen íntegramente las cualidades con las que se evaluó la presente propuesta de solución (Programa Atención Integral de Comunidades).

Para construir la Matriz de Marco Lógico (MML), se utilizó una matriz de cuatro columnas, según los requisitos del Sistema Nacional de Inversiones, que son: Objetivo, Indicadores, Medios de Verificación y Supuesto. Se debe indicar que es necesario definir previamente una meta de asentamiento en los predios, esta definición permitirá derivar las metas para los distintos objetivos del Programa.

También es importante indicar que es necesario, en la etapa de diseño, definir los niveles de servicio esperado para los bienes provistos por el Programa, permitiendo un correcto dimensionamiento de los recursos humanos y financieros con que éste deberá contar. Por otra parte esa etapa logrará tener un detalle de acciones a nivel operativo que permita bajar el actual nivel estratégico al trabajo diario, identificando con precisión la interacción entre actores involucrados, analizados en el punto 4.2.3.

4.2.2. Matriz de marco lógico para la implementación de la estrategia óptima

A partir del diagnóstico antes expuesto y el Árbol de Problemas (ANEXO 1), se desarrolló la siguiente matriz de marco lógico, elaborada en forma sistemática y lógica respecto del problema, sus relaciones causales y sus consecuencias. La matriz se plantea de manera general, involucrando los principales objetivos y componentes que debiera contener el Programa, a fin de ser utilizada como instrumento base para la discusión y formulación del Programa final, por parte de entidad pública que se hará responsable de su presentación al Sistema Nacional de Inversiones.

El programa propone inversión en tres áreas: (i) servicios básicos, (ii) viviendas de calidad e (iii) instrumentos para el desarrollo productivo. Estas inversiones, requieren del fortalecimiento de las capacidades institucionales para una correcto y eficaz aplicación de la inversión y del fortalecimiento de las capacidades comunitarias y humanas para llevar adelante el proceso de reasentamiento y auto gestión de los recursos traspasados, asegurando la sostenibilidad de la inversión.

Matriz de Marco Lógico Programa de Atención Integral de Comunidades con Predios Adquiridos

Fin:Contribuir al desarrollo integral de las familias de comunidades indígenas beneficiadas con predios adquirido, aumentando su acceso a infraestructura de servicios básicos, vivienda y acciones de fomento productivo a través de la implementación de una gestión pública más pertinente a la población objetivo.


Objetivos Indicadores Medios de Verificación Supuestos

Enunciado Forma de cálculo

Propósito (Objetivo): Familias de comunidades indígenas

beneficiadas con predios adquiridos aumentan el uso

de infraestructura de servicios básicos, vivienda de calidad y recursos para el desarrollo productivo, mejorando así su

calidad de vida.

Porcentaje igual o mayor a la meta establecida en uso efectivo y sostenible de

servicios básicos, calidad global de vivienda e

instrumentos de desarrollo productivo respecto de línea

base.

(Nº de familias de comunidades con predios adquiridos con acceso a

infraestructura de servicios básicos, vivienda de calidad

y recursos de fomento productivo/ Nº total de

familias de comunidades con predios adquiridos)

x100%≥Meta

Documento Informe de comparación entre

indicadores de acceso línea base/indicadores de acceso

al finalizar el programa

Beneficiarios del Fondo de Tierras y Aguas desean

aumentar su acceso a servicios básicos,

calidad de la vivienda e instrumentos de fomento

productivo.

Porcentaje igual o mayor a la meta establecida

declaran haber obtenido un mejoramiento en su calidad

de vida

(Nº de familias de comunidades con predios adquiridos declaran haber obtenido un mejoramiento

en su calidad de vida/Nº total de familias de comunidades

con predios adquiridos)x100%≥Meta

Encuesta de Satisfacción aplicada a las familias de

comunidades indígenas con predios adquiridos

Las familias al obtener acceso a la infraestructura

básica predial y los instrumentos de fomento

productivo pueden habitar para la habitación y/o

producción en los predios adquiridos.

Porcentaje igual o mayor a la meta establecida de predios adquiridos en producción

sustentable para seguridad alimentaria de las familias

que habitan en él.

(Nº de familias con predios adquiridos que permiten la seguridad alimentaria /Nº total de familias de

comunidades con predios adquiridos)x100% ≥Meta

Documento Informe de comparación entre

indicadores de acceso línea base/indicadores de acceso

al finalizar el programa

Los predios adquiridos cuentan con las

condiciones hidrológicas y de suelo necesarias para la puesta en producción

agrícola

Componente Nº1 Provisión infraestructura de servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo productivo:

Las instituciones y las comunidades se vinculan

para que las familias aumentan acceso a servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo

productivo posibilitando su asentamiento en predios

adquiridos.

Aumento porcentual de familias con acceso a

servicios básicos, viviendas de calidad y recursos de desarrollo productivo.

(Nº familias con acceso a servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo productivo /

Nº familias objetivo)100%≥ Meta

Informes de evaluación final de programa

Componente 2 finalizado y actividades de componente 3 en

ejecución


Actividad Nº 1.1:Proveer Infraestructura en predios adquiridos (agua

potable, saneamiento sanitario, energía eléctrica,

redes de transporte y viviendas de calidad)

Porcentaje Meta de conexiones de Agua Potable del PGCT en

operación comunitaria autofinanciada.

(Nº de conexiones de Agua potable instaladas/

conexiones de agua potable identificadas en la demanda)

x100%≥ Meta


Actividades de Componentes 2 y 3 en

ejecución

Porcentaje Meta de uniones domiciliarias del PGCT

en operación comunitaria autofinanciada.

(Nº de uniones domiciliarias instaladas/ uniones

domiciliarias identificadas en la demanda)x100% ≥ Meta



ejecución

Porcentaje Meta de empalmes del PGCT en operación comunitaria

autofinanciada.

(Nº empalmes instalados/ Nº empalmes identificados en la demanda)x100% ≥ Meta



ejecución

Porcentaje Meta de caminos rehabilitados y construidos

del PGCT en servicio

(Km. de caminos rehabilitado y construidos/Km. de

caminos por construir y rehabilitar identificados en la

demanda)x100% ≥ Meta



ejecución

Porcentaje Meta de viviendas con calidad

global respecto a la demanda identificada en el

PGCT.

(Nº viviendas con Calidad Global Adecuada /Nº

viviendas con demanda en PGCT)x100% ≥ Meta



ejecución

Actividad 1.2:Proveer acceso a recursos de desarrollo productivo (infraestructura predial

básica, asistencia y asesoría técnica, instrumentos de

fomento productivo)

Índice de cobertura mayor o igual a meta de los programas de

infraestructura productiva básica respecto a la

demanda identificada en PGCT.

(Nº de unidad productiva en uso/Nº de unidad productiva establecida en PGCT) ≥ Meta



ejecución

Índice de cobertura mayor o igual a Meta del programa

de asistencia técnica respecto a la demanda identificada en PGCT.

(Nº familias con asistencia técnica / Nº familias objetivo

PGCT) ≥ Meta



ejecución

Índice de cobertura mayor o igual a Meta de superficie con acceso a riego respecto

a la demanda identificada en PGCT.

(Superficie con riego / superficie identificada en

PGCT) ≥ Meta



ejecución

Índice de cobertura mayor o igual a Meta de superficie

de suelo recuperado (SIRSD) respecto a la

demanda identificada en PGCT.

(Superficie recuperada a través de SIRSD / superficie

identificada en PGCT) ≥ Meta



ejecución

Índice de cobertura mayor o igual a Meta de acceso a instrumentos de créditos

respecto a la demanda identificada en PGCT.

(Nº familias con acceso a créditos / Nº familias con requerimiento de crédito identificado en PGCT) ≥

Meta



ejecución


Componente Nº2 Fortalecimiento de las

capacidades institucionales: Las instituciones fortalecen

sus capacidades para la atención integral de las

familias de comunidades con Predios Adquiridos.

Aumento porcentual de familias atendidas

integralmente

(Nº de familias atendidas integralmente/ Nº de

familias totales) X 100%

Informes de evaluación intermedia programa y

evolución final

Institucionalidad releva población de predios

adquiridos, adecuando y focalizando su accionar

Aumento sostenido en base a metas de la atención integral a familias de

comunidades con predios adquirido anualmente.

(Nº de familias atendidas integralmente/ Nº de familias totales)-1 X

(1+Tasa de crecimiento) < (Nº de familias atendidas

integralmente/ Nº de familias totales)

Informes de evaluación intermedia programa y

evaluación final

Institucionalidad releva población de predios

adquiridos, adecuando y focalizando su accionar

Actividad 2.1: Transversalización de la

política indígena hacia la atención de las familias de

las comunidades con Predios adquiridos.

Porcentaje Meta de los funcionarios que en su labor tratan con familias, usuarios o comunidades

indígenas directa o indirectamente conocen

las políticas indígenas de desarrollo integral.

(Nº funcionarios que conocen política indígena/

Nº total de funcionarios)x100%≥Meta

Informe de evaluación intermedia de programa

Existencia de Política Indígena de atención

integral a comunidades con predios adquiridos.

Existe convenio de trabajo interinstitucional que

releva el trabajo especial hacia población objetivo

y se compromete en logro d propósito del programa.

Actividad 2.2.: Incorporación en la

institucionalidad pública de enfoques de pertinencia

cultural, participación comunitaria, género y

territorialidad de manera permanente en instrumentos

de atención a familias de comunidades con predios

adquiridos.

Porcentaje meta de los P-I para atención de las familias de comunidades indígenas

con predios adquiridos incorporan enfoques de territorialidad, género,

participación comunitaria y pertinencia cultural

(Nº de programas e instrumentos con

incorporación de enfoques para la atención/ Nº de

programas e instrumentos para la atención)

x100%≥Meta

Informes de evaluación intermedia de programa

Existencia de Política Indígena de atención

integral a comunidades con predios adquiridos

e institucionalidad releva la importancia

de la consideración de enfoques transversales como lineamientos a la

acción institucional.

Actividad 2.3.:Coordinación intersectorial

de la institucionalidad pública para la atención

integral de las familias de comunidades indígenas con

predios adquiridos.

Porcentaje meta de las instituciones cuya acción

tiene que ver directa o indirectamente con la

atención de comunidades indígenas con predios

adquiridos genera vinculación con otras

instituciones pertinentes

(Nº de instituciones con vinculaciones estratégicas/

Nº de instituciones que tienen relación con atención de comunidades con predios

adquiridos)x100%≥Meta

Informes de evaluación intermedia de

programa; Convenio inter-institucional de colaboración y

coordinación y programa en ejecución

Institucionalidad releva población de predios adquiridos y adecua

y focaliza su accionar. Existe convenio de

trabajo interinstitucional que enmarca el trabajo

conjunto y coordinado de las instituciones.

Actividad 2.4.: Coordinación y articulación

de la institucionalidad pública para la resolución de

nudos críticos, generación de nuevos instrumentos y/o adecuación de instrumentos existentes para la atención

integral de familias de comunidades con predios

adquiridos.

Porcentaje de instrumentos adecuados y/o creados

para la atención integral de familias de comunidades con

predios adquiridos

(Nº de instrumentos adecuados y/o creados

para la atención integral de familias de comunidades con predios adquiridos/

Nª Total de instrumentos a crear y/o modificar en base a diagnóstico institucional)

x100%≥ Meta


Existencia de un convenio inter-institucional de colaboración y


Porcentaje meta de nudos críticos resueltos al 3er año de implementación

programa

(Nº nudos críticos resueltos/Nº Nudos críticos

identificados para cada sector)x100%≥ Meta


Existencia de un convenio inter-institucional de colaboración y



Actividad 2.5: Diseño y ejecución de una

planificación estratégica, por parte de la institucionalidad

pública, bajo enfoques de territorialidad e

integralidad en la compra de tierra, disminuyendo las restricciones de mercado.

Desarrollo de compras en base a criterios

interinstitucionales, definidos en planificación

estratégica de compras.

(Nº de predios comprados bajo criterios

interinstitucionales / Nº de predios comprados totales)

x100% ≥ Meta

Informes de evaluación intermedia de programa.

Existe Política Indígena de atención integral a

comunidades con predios adquiridos que incorpora

enfoques transversales declarada.

Actividad 2.6.: Planificación participativa

de carácter local (PGCT) con enfoque de género,

pertinencia, territorialidad, y pertinencia cultural, que

facilita la gestión de la oferta pública en los predios adquiridos en el proceso de

asentamiento.

Porcentaje Meta de familias con predios adquiridos

asentadas en predios en base a planificación local

(PGCT) al quinto año de compra

( Nº de familias de comunidades con predios adquiridos asentadas en

base a planificación local/Nº de familias de comunidades

con predios adquiridos) x 100% ≥ Meta

Informes de evaluación intermedia programa.

Actividad 1.4 y 1.5 finalizadas y familias desean asentarse en

predio adquirido.

Componente Nº3

Fortalecimiento del capital social comunitario: Las

comunidades fortalecen su cohesión y capital social a través de actividades

que contribuyen a la autogestión.

Porcentaje igual o mayor a la meta de familias atendidas

consiguen potenciar sus procesos de auto gestión

A= índice de familias que pertenecen a comunidades

debidamente constituida B= índice de familias asentadas en predios adquiridos en base a

planificación local C= índice de acceso de las familias de comunidades con predios

adquiridos al mercado D= índice de familias con

infraestructura predial básica e instrumentos

de fomento productivo en predios adquiridos

(0,25A+0,25B+0,25C+0,25D)X100% ≥ Meta

Informes evaluación intermedia programa y evaluación de cierre.

Encuesta de Satisfacción aplicada a las familias de comunidades indígenas con predios adquiridos

Comunidades aspiran a la autogestión e

institucionalidad apoya con resolución de nudos críticos. Componente 2

finalizado.

Actividad 3.1: Instalación de capacidades

en las comunidades con Predios adquiridos para

la gestión de la oferta pública identificada en la

planificación local.

Porcentaje igual o mayor a la meta de familias que

pertenecen a comunidades debidamente constituidas

(Nº de familias con predios adquiridos que pertenecen a comunidades debidamente

constituidas/Nº Total de familias de comunidades con predios adquiridos))x

100% ≥ Meta

Informes evaluación intermedia programa.

Actividad 1.6 en ejecución o finalizada

Porcentaje igual o mayor a la meta de planes de

intervención para la obtención de capacidades

para la gestión de la oferta pública

(Nº de planes diseñados/Nº de planes implementados)

x100% ≥ Meta




en las familias de las comunidades con Predios

Adquiridos para su incorporación al mercado.

Porcentaje igual o mayor a la meta de planes de

intervención para la obtención de capacidades

para correcta incorporación al mercado

(Nº de planes diseñados/Nº de planes implementados)

x100% ≥ Meta




en las familias de las comunidades con

Predios Adquiridos para la sostenibilidad de los

procesos organizacionales (fortalecimiento del capital

social y capital humano).

Porcentaje igual o mayor a la meta de

planes de intervención para fortalecimiento

organizacional y capital humano

(Nº de planes diseñados/Nº de planes implementados )

x100% ≥ Meta




4.2.3. Identificación y análisis de los actores involucrados en la estrategia óptima

A continuación se da a conocer la matriz de identificación y análisis de los actores públicos y privados involucrados, directa o indirectamente, en la ejecución del Programa, considerando su posible posición frente al mismo, una vez que éste haya sido implementado.

Considera una jerarquía en basada en el nivel de intervención de los actores seleccionados, ya sea a nivel comunal, regional y nacional; como también del impacto potencial que la participación de éstos tendría en la implementación de la iniciativa. A partir de ello se analizan los principales intereses, potencialidades y limitaciones de los actores en relación al Programa, como también los elementos requeridos de parte de éstos para su correcta implementación, señalándose finalmente recomendaciones a cada actor específico para mejorar su participación en el Programa. Este análisis servirá como base para la articulación entre instituciones en una futura etapa donde se detalle la operación del programa, y permita seleccionar las instituciones que mejor respondan a los objetivos del Programa.

Nivel de intervención comunal

Actores específicos Labor

Intereses principales

en relación al programa

Potencialidades a la implementación

del programa

Limitaciones a la implementación del

programa

Posible posición al programa

Elementos requeridos

para la correcta implementación

del programa

Impacto Potencial en la implemen-

tación del Programa

Recomen-daciones

Familias de comunidades beneficiadas con predios adquiridos

Sujeto de atención del programa

Obtener Bienestar y mejorar su calidad de vida

Disposición a facilitar el proceso de acceso a los recursos de infraestructura predial básica

Conflictos organizacionales internos generados por la situación de precariedad en el nuevo predio.Desconfianza en la gestión de la institucionalidad pública, por los largos periodos de espera para la implementación de los predios a través de P-I.

Apoyarán en la medida de que no les signifique una mayor demora al acceso a los servicios básicos

Participación activa en el programa.

Crítico

Implementación de programa con elementos y medios de pertinencia cultural

Comunidad Gestión del acceso a infraestructura de servicios básicos y producción predial. Seguimiento y evaluación en la ejecución del programa

Obtener Bienestar y mejorar su calidad de vida.Hacer uso del predio

Interés de ocupar o hacer uso de sus predios.Interés por trabajar con el programa

Adscripción a grupos políticos que dificultan su participación en el programa. Desesperanza aprendida

Apoyarán en la medida de que no les signifique un mayor esfuerzo o gestión para el acceso a los servicios básicos.

Capacidad de convocatoria | Representatividad

Crítico

Implementación de programa con elementos y medios de pertinencia cultural (social - comunitaria - cultural). Análisis de redes

Municipalidad Implementación de las políticas públicas. Focalización de programas. Asesoría técnica e inversión en recursos al predio. Acompañar el proceso de traslado

Mejorar indicadores de pobreza en la comuna. Aumentar inversión pública en la comuna. Reducir conflicto entre la demanda y la oferta de servicios

Cercanía y mayor conocimiento de las comunidades indígenas que contienes familias beneficiarias. PLADECO. Multiplicidad de ámbitos de intervención en la vida comunitaria.

Deficiencias de recursos humanos y materiales, en calidad y cantidad. Posicionamiento político de la institución.

Impulsor político importante

Gestión adecuada

Alto

Incorporar a este actor desde el inicio de implementación del programa, incluso en el diseño.


Nivel de intervención regional


Intereses principales

en relación al programa

Potencialidades a la implementación

del programa

Limitaciones a la implementación del

programa


Elementos requeridos

para la correcta implementación

del programa



Recomen-daciones

Gobierno Regional, GORE

Liderar el desarrollo en las distintas regiones a través de la implementación de políticas públicas pertinentes, sustentables e inclusivas.

Lograr una respuesta efectiva hacia un segmento de la población regional que hoy no es atendida. Mejorar los indicadores regionales de pobreza. Contar con un instrumento pertinente para su población indígena.

Inversión. Estructura institucional establecida para operacionalizar inversión. Competencia en planificación para definir estrategias regionales.Priorizar inversión regional (CORE).

Priorizaciones políticas de inversión que no necesariamente estén en la línea de inversión del programa.

Interés en la solución que aporta el Programa, pues contribuye al logro de su misión institucional

Incorporación del componente indígena en las estrategias de desarrollo regional (Bio Bío, Los Ríos y Los Lagos)

Crítico

Incorporación de este actor en la etapa de diseño del programa

Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP

Apoyar el desarrollo de la pequeña agricultura a través del fomento productivo, para contribuir a la superación de la pobreza y a la sostenibilidad y competitividad de la agricultura nacional.

Aumentar la productividad y producción de los predios adquiridos.

Cuenta con una serie de programas e instrumentos para el fomento productivo. Cuenta con el Programa de Desarrollo Territorial Indígena, PDTI. Presencia en todas las regiones y comunas del Programa. Programas e instrumentos orientados a mujeres.

Ausencia de focalización en predios adquiridos. Instrumentos cuyos requisitos exigen el derecho a la propiedad de la tierra de manera individual.


Mayor focalización de instrumentos hacia los predios adquiridos. Incorporación de modificaciones en términos de la propiedad de la tierra para el acceso a créditos. Profesionales capacitados en metodologías de intervención con pertinencia cultural y enfoque género.

Crítico

Incorporación de este actor en la etapa de diseño del programa. Generar articulación con otras instituciones encargadas de la habilitación productiva de los predios.

Servicio de Vivienda y Urbanismo, SERVIU

Implementar las políticas habitacionales

Generar acceso a familias de comunidades indígenas con predios adquiridos a viviendas de calidad y con pertinencia.

Institución especializada en la ejecución de programas de vivienda.Con facultad de crear programas especiales de atención en vivienda

No presenta Interés en la solución que aporta el Programa, pues contribuye al logro de su misión institucional

Coordinación interinstitucional

Crítico

Incorporación de este actor en la etapa de diseño del programa. Generar la articulación con el resto de las instituciones relacionadas con la habilitación para la habitación.Generar focalizaciones de inversión

Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS

Implementar acciones para fomentar el trabajo, el emprendimiento y la habilitación social.

Disminuir indicadores de pobreza y vulnerabilidad social en sus regiones

Cubre los ámbitos de emprendimiento, trabajo y habilitación social. Corresponde a la única institución con focalización en habilitación social y por tanto con experiencia en atención de población vulnerable.

No focaliza programas en población indígena, ni predios adquiridos. No cuenta con enfoque e instrumentos pertinentes culturalmente.


Focalización de programas ni predios adquiridos. Adecuar sus instrumentos con pertinencia cultural. Profesionales especializados en la temática

Medio

Incorporarlo desde el diseño del programa.


Empresa Eléctrica

Privados con fines de lucro

Obtención de recursos financieros desde la instituciones

Eficiencia en la implementación de inversión pública. Conocimiento de la operatoria administrativa para el efecto. Independencia del sector público

Monopolio del suministro eléctrico. Operación en base a ganancias económicas. Inexistencia de oferta alternativa

Apoyará en la medida que le genere mayores utilidades

suministro eléctrico para las familias

Medio

Adscribir nuevas metodologías que se generen al alero del programa

Servicio de Cooperación Técnica, SERCOTEC

Promover y apoyar iniciativas de mejoramiento y competitividad de la pequeña y mediana empresa y fortalecer el desarrollo de la capacidad de gestión de sus empresarios.

Apoya iniciativas microempresaria-les

Servir de instrumento de incorporación al mercado de los productores indígenas con predios adquiridos. Cuenta con instrumentos de desarrollo microempresarial para la mujer

Ausencia de focalización en la atención a indígenas de predios adquiridos. Visión muy rígida en la forma de entender el mercado. Requisitos de cofinanciamiento de proyectos. Atiende principalmente personas de manera individual.


Mayor focalización de instrumentos hacia los predios adquiridos. Implementar instrumentos que fortalezcan el trabajo microempresarial bajo un enfoque asociativo o de emprendimientos social. Profesionales capacitados en metodologías de intervención con población indígena y género

Medio

Incorporarlo desde el inicio de la implementación del programa. Disposición para establecer otros mecanismos de entrada a sus instrumentos pertinentes a población indígena con predios adquiridos.

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo,SENCE

Contribuye a la generación de empleo, Dinamiza el mercado laboral y desarrolla el capital humano

Contribuir al mejoramiento del capital humano y de la fuerza laboral, para la generación de empleo.

Responde a la capacitación y a la inmersión al mercado laboral, y para el autoempleo.

No presenta Interés en la solución que aporta el Programa, pues contribuye a la generación de empleo, y de cumplimiento de su misión institucional.

Mayor focalización de instrumentos hacia los predios adquiridos. Implementar instrumentos que fortalezcan el trabajo microempresarial bajo un enfoque asociativo o de emprendimientos social. Profesionales capacitados en metodologías de intervención con población indígena y género Capacitar para la mejora de productividad de los predios adquiridos e incorporar al mercado la producción de los predios adquiridos

Medio

Incorporarlo desde el inicio de la implementación del programa. Incorporación de pertinencia cultural en la implementa-ción de sus programas con población indígena.


Dirección de Obras Hidráulicas – DOH

Proveer de servicios de Infraestructura Hidráulica que permitan el óptimo aprovechamiento del agua y la protección del territorio y de las personas.

Programa podría facilitar el cumplimiento de sus metas institucionales

Método de trabajo y capacidad operativa instalada.

Enfoque de cobertura institucional definido no facilita trabajar en sectores con baja densidad poblacional

Desfavorable en relación a la política actual de trabajo institucional.


Bajo

Revisión y adecuación de las políticas institucionales de inversión, de acuerdo a la realidad actual de la cobertura regional.

Entidades de Gestión Inmobiliaria Social, GIS. Prestadores de Asistencia Técnica y Social, PSAT

Gestión de subsidios habitacionales

Obtención de recursos financieros desde las instituciones. Aumento de la cobertura de subsidios


Operación en base a ganancias económicas


Asesoría de gestión y técnica a familias que postulan a subsidio de vivienda. Incorporar pertinencia

Bajo

Delimitar claramente protocolos y estándares de calidad de los servicios basados en la pertinencia

Constructoras Ejecución de subsidios habitacionales

Obtención de recursos financieros desde las instituciones. Aumento de la cobertura de subsidios


Operación en base a ganancias económicas


Asesoría de gestión y técnica a familias que postulan a subsidio de vivienda.Incorporar pertinencia y calidad

Bajo

Delimitar claramente protocolos y estándares de calidad de los servicios basados en la pertinencia


Nivel de intervención nacional


Intereses principales en relación al programa

Potencialidades a la implementación del programa

Limitaciones a la implementación del programa


Elementos que se le requieren para la correcta implementación del programa



Recomen-daciones

Ministerio de Desarrollo Social

Institución que diseña, aplica políticas, planes y programas para la superación de la pobreza y atención social de grupos vulnerables. Vinculación articulación y coherencia de políticas públicas.

Implementar una nueva forma de asumir la política de compra de tierras, bajo el enfoque de “tierras con desarrollo”.Desarrollar programas e instrumentos pertinentes y participativos para la población indígena. Mejorar la eficacia y eficiencia de la inversión pública.

Misión de articulación de la política pública.Tienen la responsabilidad de dar un enfoque integral a la institucionalidad indígena, modificando y ampliando, en los casos que sea necesario sus P-I con pertinencia indígena.

No se ha logrado transversalizar el enfoque de integralidad de la política indígena y la articulación efectiva de la institucionalidad para la atención de población indígena.


Coordinación interinstitucio-nal

Crítico

Generar la articulación con el resto de las instituciones especialmente con la SUBDERE Generar focalizaciones de inversión de otros servicios públicos.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo,MINVU

Ministerio que busca mejorar condiciones de vida a través del acceso a viviendas de calidad

Generar acceso a familias de comunidades indígenas con predios adquiridos a viviendas de calidad y con pertinencia.

Institución especializada en el ámbito de vivienda. Con facultad de crear programas especiales de atención en vivienda

No presenta Interés en la solución que aporta el Programa, pues contribuye al logro de su misión institucional


Crítico

Incorporación de este actor en la etapa de diseño del programa. Generar la articulación con el resto de las instituciones relacionadas con la habilitación para la habitación. Generar focalizaciones de inversión

Ministerio de Agricultura, MINAGRI

Institución responsable de fomentar, orientar y coordinar la actividad silvoagropecuaria del país, específicamente en el aumento de la producción, conservación y protección de los recursos naturales renovables y el mejoramiento de las condiciones de nutrición.

Pudiera contribuir al cumplimiento de si misión institucional.

Estructura institucional instalada, con servicios y áreas de investigación y transferencia tecnológica, acorde a los lineamientos del programa.

Su misión institucional actual, no releva la formulación, coordinación y evaluación de políticas públicas en materia silvoagropecuaria.

Posible resistencia a adecuación de instrumentos institucionales para la atención de la población objetivo.

Participación activa en estructuras de coordinación y articulación del programa.

Crítico

Rol activo en generación de política pública para población rural indígena en materia silvoagrope-cuaria. Incorporación del FUCOA en desarrollo de estrategias de comunicación pertinente para sus servicios en el área rural indígena.


DIPRES

Institución encargada de la eficiente asignación y control de los recursos públicos.

Mejorar la eficiencia en la inversión pública y mejorar la eficacia en el logro de la acción pública en la población beneficiada con predios adquiridos.

Aprobación de recursos para la implementación del programa. Control del uso eficiente de los recursos públicos asignados al programa.

No presenta Neutro Promover la adecuación de los instrumentos del resto de las instituciones para la facilitación de la acción del programa.

Alto

Proponer instrumentos de control de la gestión pública integrados al presupuesto a fin de hacerlos más eficientes para el uso de los recursos del programa.

CONADI

Compra de tierras. Implementación de políticas de desarrollo en predios adquiridos. Encargada de la difusión del Convenio 169.

Dar cumplimiento a la política indígena. Cumplimiento de la misión institucional. Aumento en el nivel de calidad de la gestión institucional (Norma ISO 9001)

Institución especializada. Estructura institucional instalada. Mecanismo de participación instalada para el seguimiento y evaluación del programa. Cuenta con cobertura en las 4 regiones. Posee recursos propios. Opera al alero de una ley que tiene por mandato de atención del tema indígena

Recursos humanos deficientes. Recursos económicos en el tema de desarrollo deficiente. Inexistencia de mirada integral de intervención entre sus departamentos y unidades. Condición de servicio público atenta contra su capacidad de articulación de otros fondos públicos. Rol político de la institución

Interés en la solución que aporta el programa

Aumento de la competencia institucional. Coordinación interinstitucional.

Alto

Que se asignen nuevas atribuciones y se le otorgue una estructura institucional acordes a los desafíos de la nueva política indígena.

Dirección de Vialidad

Construir, mejorar y conservar obras viales.

Podría facilitar el cumplimiento de sus metas institucionales y permitirle una regionalización efectiva con el fin de mejorar la conectividad. Permitir mayores recursos financieros para Programa PDI

Método de trabajo y capacidad operativa instalada. Instrumento focalizado a población indígena (PDI)

No presenta Interés en la solución que aporta el Programa, en tanto contribuya al logro de su misión institucional. Posible resistencia a un trabajo articulado.


Alto

Incorporación de este actor en la etapa de diseño del programa

Corporación Nacional Forestal, CONAF

Contribuir al desarrollo del país a través del fomento sostenible a la producción forestal.

Contribuir a la conservación, incremento y aprovechamiento económico de los recursos forestales de los predios adquiridos.

Posee focalización en aspectos indígenas. Entidad especializada en materia forestal.

Cultura organizacional no acostumbrada al trabajo interinstitucional.

Favorable Coordinación interinstitucional

Alto

Incorporación de este actor en la etapa de implementación del programa. Generar articulación con otras instituciones encargadas de la habilitación productiva de los predios.


Comisión Nacional de Riego, CNR

Mejorar la eficiencia en riego, asegurar el incremento y mejoramiento de la superficie regada del país. Evalúa la factibilidad técnica y económica de inversiones en obras rentables de riego de las cuencas hidrográficas del país. Genera proyectos de desarrollo y transformación productiva para riego. Se focaliza en el desarrollo de regiones extremas del país y grupos de productores en situación vulnerable.

Asegurar el incremento y mejoramiento de la superficie regada del país, a través de facilitar la disposición de derechos de agua para riego en predios adquiridos.

Contribuye a la formulación de la política de riego nacional. Fomenta la inversión privada en obras de riego mediante la optimización de inversiones y asignación de subsidios en riego y drenaje.

Si el programa no otorga la posibilidad efectiva de disposición de derechos de agua, no será relevante para la DOH participar.

Favorable en tanto le permita focalización en áreas aisladas y productores vulnerables

Que genere estrategias de focalización para productores vulnerables beneficiarios de la compra de tierras.

Medio

Participación activa en la implementación del programa bajo enfoques transversales.


4.2.4. Presupuesto estimativo para la implementación de la estrategia óptima de intervención

UF 22.620,80$ USD 500,00$

Fuente:

INVERSION UNIDADES CANTIDADESCOSTO

UNITARIO CLPCOSTO

UNITARIO UFCOSTO

UNITARIO USD COSTO CLP COSTO UF COSTO USD

AGUA POTABLE Arranques 12.962 2.262.080 100 4.524 29.321.080.960$ 1.296.200 58.642.162 SANEAMIENTO SANITARIO* Uniones Domiciliarias 6.349 2.940.704 130 5.881 18.669.059.344$ 825.305 37.338.119 ELECTRIFICACION Empalmes 10.764 4.976.576 220 9.953 53.567.864.064$ 2.368.080 107.135.728 VIVIENDA** 74.189.211.552$ 3.279.690 148.378.423 SUBSIDIO MEJORAMIENTO Subsidio 6.074 3.393.120 150 6.786 20.608.114.320$ 911.025 41.216.229 SUBSIDIO VIVIENDA Subsidio 6.074 8.822.112 390 17.644 53.581.097.232$ 2.368.665 107.162.194 REDES DE TRANSPORTE*** Km 3.597 30.854.771 1.364 61.710 110.984.612.006$ 4.906.308 221.969.224 FOMENTO PRODUCTIVO 76.657.819.456$ 3.388.820 153.315.639 INFRAESTRUCTURA BASICA Instrumentos 12.788 5.202.784 230 10.406 66.533.201.792$ 2.941.240 133.066.404 ASESORIA**** Instrumentos 12.788 791.728 35 1.583 10.124.617.664$ 447.580 20.249.235 SUBTOTAL INVERSION 363.389.647.382$ 16.064.403 726.779.295

ESTUDIOS PREINVERSIONALESSUBTOTAL ESTUDIOS 11.656 1.558.809 69 3.118 18.169.482.369$ 803.220 36.338.965

FORTALECIMIENTO COMUNITARIOSUBTOTAL FORTALECIMIENTO 11.656 452.416 20 905 5.273.360.896$ 233.120 10.546.722

ADMINISTRACION DEL PROGRAMAEQUIPO NACIONALJEFE PROGRAMA Honorario anual 15 33.600.000 504.000.000$ 22.280 1.008.000 PROFESIONALES Honorario anual 45 19.200.000 864.000.000$ 38.195 1.728.000 ADMINISTRATIVO Honorario anual 30 8.400.000 252.000.000$ 11.140 504.000 SECRETARIA Honorario anual 15 4.200.000 63.000.000$ 2.785 126.000 ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años 72 1.980.000 142.560.000$ 6.302 285.120 INSUMOS Año 15 6.000.000 90.000.000$ 3.979 180.000 ASESORIAS Y OTROS Año 15 20.000.000 300.000.000$ 13.262 600.000 VIATICOS Y PASAJES Año 15 36.000.000 540.000.000$ 23.872 1.080.000 SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPO NACIONAL 2.755.560.000$ 121.815 5.511.120EQUIPOS REGIONALESJEFE REGIONAL Honorario anual 60 24.000.000 1.440.000.000$ 63.658 2.880.000 PROFESIONALES Honorario anual 225 19.200.000 4.320.000.000$ 190.975 8.640.000 ADMINISTRATIVO Honorario anual 60 8.400.000 504.000.000$ 22.280 1.008.000 SECRETARIA Honorario anual 60 4.200.000 252.000.000$ 11.140 504.000 ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años 270 1.584.000 427.680.000$ 18.906 855.360 INSUMOS Año 15 6.000.000 90.000.000$ 3.979 180.000 VIATICOS Y PASAJES Año 15 12.000.000 180.000.000$ 7.957 360.000 SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPOS REGIONALES 7.213.680.000$ 318.896 14.427.360 SUBTOTAL ADMINISTRACION 9.969.240.000$ 440.711 19.938.480

COSTO TOTAL 396.801.730.648$ 17.541.454 793.603.461

* De la brecha dimensionada, se rebajó las soluciones provistas por subsidios de construcción de vivienda.** Se repartió la brecha de calidad de vivienda considerando un 50% por subsidios de construcción y 50% por subsidios de mejoramiento*** Unidad de redes de transporte corresponde a Km.**** Costo calculado en base a una consultoría PDTI durante 3 años por cada 100 familias (M$ 25.000/año por cada 100 familias)

PRESUPUESTO ESTIMADO PROGRAMA DE ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS EN PREDIOS ADQUIRIDOS


5. Conclusiones y proyecciones de la implementación de la estrategia óptima de atención a comunidades con predios adquiridos

En base a la revisión de política en asuntos indígenas, el diagnóstico del estado situación que respalda la verificación del problema y la necesidad de solución, y en sí la propuesta de Perfil de Programa como estrategia óptima de intervención, las principales conclusiones y proyecciones que se desprenden para su implementación, respecto a cada uno de los considerando son:

Objetivos de Desarrollo del Milenio y la ratificación del Convenio 169

Chile a avanzado en su política internacional dirigida a los pueblos indígenas, ratificando los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Convenio 169, sin embargo se constata que, si bien se han realizado acciones para avanzar en su cumplimiento, se presentan dificultades al momento de informar sobre los reales avances de la intervención para dar cumplimiento a estos acuerdos internacionales, pues no se cuenta con los instrumentos pertinentes que permitan la generación de información diferenciada para este tipo de población.

El desafío entonces es, propender a la implementación de un marco de derechos y una institucionalidad acorde a la realidad del mundo indígena que permita a corto, mediano y largo plazo establecer acciones e instrumentos de medición pertinentes para superar las brechas e inequidades existentes.

Política de desarrollo nacional para la superación de la pobreza

El análisis comparativo, realizado en el diagnóstico, pone en evidencia las brechas existentes entre indígenas y no indígenas en aspectos sociales y económicos; como también la inequidad existente, para lograr que esta población, tenga acceso a programas e instrumentos que les permitan optar a mejores condiciones de habitación y habitabilidad en los predios adquiridos.

Se suma a lo anterior que, la Política de Superación de la Pobreza, tampoco cuenta con instrumentos diferenciados, que le permitan la recolección de información y el establecimiento de indicadores para la superación de la pobreza que recojan las particularidades existentes entre la población indígena y no indígena.

Ello también deja en evidencia la necesidad de desarrollar estrategias e instrumentos que permitan contar con información diferenciada de los pueblos indígenas de nuestro país, y de estos en relación con la población no indígena, aportando con ello a cumplir con el objetivo de superar las brechas e inequidades que dificultan, finalmente, la superación de la pobreza.

Plan de Gobierno 2010-2014 y la Política de Compra de Tierras

Si bien se reconoce que la Política Indígena del Gobierno, basada en un enfoque de desarrollo, ha experimentado avances en la implementación de la Política de Tierras, las herramientas institucionales disponibles en la actualidad, tanto a nivel nacional como regional, son abiertamente insuficientes, haciendo estériles los esfuerzos frente a la marcada y profunda brecha existente en el acceso a condiciones que posibiliten el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo de las familias con predios adquiridos.


La inversión realizada por el Estado con el Fondo de Tierras y Agua ha ido en aumento, sin embargo, en su proceso de implementación se ha constatado que por sí sólo, no puede dar solución al asentamiento de las familias de comunidades en los predios adquiridos ni a la superación de la situación de pobreza en la cual se encuentran, principalmente porque la institucionalidad pública carece de focalización, articulación y la transversalidad de enfoques y metodologías necesarias para el trabajo con la población indígena beneficiada.

Además, los recursos humanos, materiales y financieros con los que opera actualmente la institucionalidad, no son suficiente para cubrir las necesidades e intereses de las comunidades beneficiadas con tierras adquiridas.

Es necesario destacar que, sólo con aumentar recursos a los programas existentes, no se logrará la integralidad en la intervención, la eficacia en la capacidad de gestión, ni la disminución de los excesivos tiempos de respuestas actuales a las demandas de las familias, siendo necesario realizar un profundo rediseño de la forma en que se implementa la política indígena.

Se requiere entonces, introducir nuevos mecanismos y/o estrategias que permitan desarrollar una mayor articulación, focalización y coordinación de las distintas instituciones involucradas para concurrir, en un corto plazo, con una oferta integral que permita el traslado y ocupación del predio, como también la implementación de programas vinculados que permitan elevar el bajo impacto en la “productividad” de las tierras traspasadas, haciéndolas más eficiente.

Además, es imprescindible diseñar e implementar metodologías de gestión estratégica y operativa en atención a las comunidades, que incorporen los enfoques transversales de pertinencia cultural, participación ciudadana, territorialidad y género.

Habitación de los predios adquiridos

Sólo el 40% de las familias beneficiadas con el Fondo de Tierras y Aguas se han traslado a los predios adquiridos, enfrentándose a condiciones inadecuadas de habitabilidad y medios para hacer un uso productivo eficiente de las tierras traspasadas, teniendo que asumir un alto costo privado en el proceso de traslado y reasentamiento, que demora entre los 3 meses a los 9 años, sin mejorar sus condiciones económicas y sociales respecto de la situación en su comunidad de origen.

Es por ello que, las familias de los predios adquiridos, están generando un volumen de demanda por infraestructura básica de vivienda, servicios básicos y equipamiento productivo no cubierta por la institucionalidad pública, afectando necesariamente los indicadores de desarrollo regionales y nacionales.

Habilitación de los predios

La política pública orientada a los pueblos indígenas incorpora, como eje principal, el concepto de “tierras con desarrollo”, sin embargo, esto no se condice con las estrategias utilizadas para abordar la inversión social y productiva en los predios, que no incorpora una visión integral de proceso.

Se suma a lo anterior que, los programas e instrumentos no están diseñados para atender las situaciones particulares a las que se ven expuestas las familias, careciendo de la flexibilidad y pertinencia necesarias para facilitar su acceso y aplicación a la realidad socioproductiva de las comunidades indígenas beneficiadas con la compra de predios, limitando sus potenciales opciones de desarrollo integral en las nuevas tierras.


Para superar las dificultades existentes en la habitación y habilitación de los predios, y en el estado de situación de las familias beneficiarias, el Gobierno debe plantearse los siguientes desafíos:

• Articulaciónyfocalizacióndesusprogramaseinstrumentos.• Aumento de la asignación de los recursos financieros disponibles para invertir en habitabilidad y

fomento productivo en los predios adquiridos.• Aumentodeladotaciónderecursohumano,conlapreparacióntécnicaadecuadaparaabordarestetipo

de intervención. • Implementarunenfoquedetrabajo integral,que incorpore losámbitossocial,económicoycultural,

superando el enfoque paternalista desde la lógica subsidiaria, a través de un acompañamiento organizacional para la autogestión.

Implementación de la estrategia óptima de atención

La información entregada deja en evidencia que, la Política Indígena, con el actual enfoque sectorial de intervención institucional, no es suficiente para superar la pobreza de las familias indígenas y el logro del desarrollo integral.

Además, al evaluar las posibles alternativas de solución al problema definido, fundamentado en las ineficiencias identificadas en los nudos críticos por parte de los servicios públicos, se logró establecer que la sola inyección de recursos financieros, bajos los actuales esquemas institucionales, no logrará dar respuesta eficiente ni reducir los extensos tiempos de espera a las demandas de las familias.

Se hace necesario, entonces, su complementariedad a través de una iniciativa especial que incorpore un enfoque integral para las comunidades beneficiadas con predios adquiridos, asegurando que los programas e instrumentos del Estado respondan a sus necesidades, a través de una mejora en la focalización y articulación de su institucionalidad, finalizando con la dispersión de instrumentos y actores que atiende a esta población.

Para ello se propone, como estrategia de solución, la creación de un“Programa de Atención Integral para las Familias de Comunidades con Predios Adquiridos” para las regiones del Bio Bío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, elaborado en base a los requerimientos del Sistema Nacional de Inversiones.

El Programa propuesto incorpora el desarrollo de tres componentes, cuya implementación dará respuesta a los nudos críticos y a los ámbitos que les concentran, estos son:

i) Provisión de infraestructura de servicios básicos, viviendas de calidad y recursos para el desarrollo productivo.

ii) Fortalecimiento de las capacidades institucionales


iii) Fortalecimiento del capital social comunitario

La premisa propuesta es que es posible proveer las condiciones necesarias para el asentamiento efectivo de las familias, con un soporte institucional adecuado y alineado a ese objetivo, sumado a un capital social comunitario preparado para vincularse y hacer uso efectivo de los bienes y servicios provistos por el Estado.Para su implementación el Programa requiere lograr la consecución de una serie de consideraciones por orden de prioridad, el cual se obtuvo a través de una evaluación técnica cualitativa y cuantitativa, que pondera el peso relativo de cada una de las consideraciones, entregando el siguiente orden de relevancia: 1. Aumentar los recursos financieros disponibles para invertir y aplicar instrumentos en predios adquiridos.2. Aumentar y mejorar la calificación de los recursos humanos disponibles para el trabajo en predios

adquiridos.3. Proveer atención integral a la demanda de los predios, para su habilitación, coordinando la oferta

pública bajo enfoque intersectorial.4. Generar un proceso vinculante entre instituciones para atención coordinada de predios adquiridos y

resolución de nudos críticos.5. Generar un proceso planificado de compra de tierras, considerando criterios de las inversiones

posteriores, permitiendo mitigar las restricciones de mercado.6. Permitir la transversalización de los asuntos indígenas. 7. Facilitar y fomentar la cohesión social de las comunidades en su proceso de reasentamiento.8. Permitir la vinculación y participación de las familias y comunidades indígenas, a través del acceso a la

información de la oferta pública de forma pertinente a su realidad social y cultural.9. Permitir adecuar instrumentos de atención en base a pertinencia cultural de manera permanente.

El fin último de este Programa es contribuir al desarrollo productivo de los predios adquiridos y al desarrollo integral de las familias de comunidades indígenas beneficiadas con el Fondo de Tierras y Aguas, a través de la implementación de una gestión pública más pertinente a la población objetivo a la cual está destinada.

La puesta en marcha de este Programa, con las consideraciones expuestas, más otras que sean pertinentes que surjan de la discusión institucional, contribuirá al desarrollo productivo de las tierras adquiridas avanzando hacia el desarrollo integral de las familias de comunidades beneficiarias, dando cumplimiento al compromiso de Gobierno de la entrega “tierras con desarrollo”.

Recomendaciones y proyecciones desde la FAO.

En la 107ª sesión plenaria, realizada el 13 de septiembre de 2007, la Asamblea General de Naciones Unidas aprueba la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas. En consonancia con esto, y con el mandato de la FAO por “mejorar la nutrición, aumentar la productividad agrícola, elevar el nivel de vida de la población rural y contribuir al crecimiento de la economía mundial”, basándose en el máximo respeto de los derechos humanos universales, la FAO aplica la Política sobre Pueblos Indígenas y Tribales para garantizar que se lleven a cabo todos los esfuerzos necesarios para respetar, incluir y promover las cuestiones relativas a los pueblos indígenas en su labor global.


La FAO ha formulado una serie de objetivos para incrementar y mejorar la colaboración de la Organización con los pueblos indígenas, en este caso aplican aquellos dirigidos a mejorar su entorno institucional y su capacidad de respuesta; a mejorar la capacidad de los gobiernos para integrar a los pueblos indígenas; y resguardar la pertinencia cultural en la relación y desarrollo con identidad de los Pueblos con base en el enfoque del derecho, entre otros.

Según lo expuesto y considerando la situación histórica de los pueblos originarios en Chile, no exenta de situaciones de conflicto, ha considerado necesario contribuir a las capacidades del Gobierno de Chile y de los Gobiernos Regionales, relativos a asuntos indígenas y con énfasis en comunidades con predios adquiridos.

De acuerdo con esto, se propone que el Gobierno de Chile a través del Ministerio de Desarrollo Social, la Subsecretaria Ministerial, la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas, el Gobierno Regional de La Araucanía como gestor de la propuesta, y los Gobiernos de las Regiones del Bio Bío, de Los Lagos y de Los Ríos, lleven adelante el desarrollo de esta propuesta de Perfil de Programa para el diseño y ejecución de un “Programa de Atención Integral para las Familias de Comunidades con Predios Adquiridos”.


ANEXOS


ANEXO 1

ÁRBOL DE PROBLEMAS


ANEXO 2

ÁRBOL DE SOLUCIÓN


ANEXO 3

ANÁLISIS E IDENTIFICACIÓN DE NUDOS CRÍTICOS Y FLUJOS DE PROCESO

Perfil de Programa para Atención Integral de Familias de Comunidades Indígenas con Predios Adquiridos

Introducción

El presente análisis es el resultado de la síntesis y depuración de la información obtenida a través de la realización de Informes de los Talleres “Hacia una política indígena pertinente1” y “Hacia una institucionalidad pertinente para el desarrollo integral de las comunidades indígenas2”. A esto, se sumó el trabajo de realización de los flujos de procesos correspondientes a los instrumentos y programas más relevantes en lo que concierne a habilitación de las familias de comunidades con predios adquiridos por el Fondo de Tierras y Aguas CONADI. El propósito de la elaboración de este apartado es la identificación de los nudos críticos que vinculados a la etapa de la habilitación para la habitación en los predios, tanto como, para la puesta en producción de éstos significan un “cuello” de botella que impiden, dificultan o ralentizan los procesos de implementación de los instrumentos y programas dispuestos para ello.

Fue importante para la etapa diagnóstica de este Programa, tanto como para la etapa de diseño de alternativas de solución, tener en cuenta que la “Atención Integral de las familias de comunidades con predios adquiridos” no se trata de una mera sumatoria de elementos que permiten acceder a la “habilitación” de los predios, concepto que considera dos dimensiones del mismo concepto, el primero tiene relación con la habitabilidad que potencia y permite los procesos de asentamiento de la población en los predios adquiridos por los fondos de tierra CONADI. La segunda dimensión del concepto, está ligada a la idea de la habilitación para la puesta en producción de las tierras adquiridas, esto, se diferencia de la habilitación básica para la auto-subsistencia (comprendida dentro de la dimensión de la habitabilidad para el asentamiento) ya que apunta más bien a potenciar las capacidades de las personas y de las comunidades, así como también a la inversión de recursos para acompañamiento y subsidio a fin de poner en producción los predios adquiridos para concebir productos susceptibles de ingreso al mercado3.

Además, se refiere a un sistema con coherencia interna, cuyos elementos internos se articulan entre sí dándole sentido a la idea de la habitación que permite acceder a un estado de bienestar por parte de las familias. Es importante apuntar es que lo pertinente en este caso, es hablar de un “proceso de habilitación integral de predios adquiridos”, con esto, el concepto de habilitación se amplia desde la aplicación de los instrumentos cuya eficiencia y eficacia se mide desde indicadores únicamente económicos sino que además se agrega el componente social como punto de observación a situaciones esperadas como el “desarrollo integral de las comunidades indígenas”.

1 Santiago, Chile, 5 y 6 de Enero 20122 Temuco, 14 de Diciembre 20113 Concepto elaborado por Equipo Sistematizador FAO, Enero 2011.


Desarrollo Los procesos, se caracterizan por ser una serie de actividades o situaciones que a su vez generan un producto definido y determinado, esto quiere decir que el producto posee ciertas características resultado de esas sumatorias de actividades. La relación simbiótica entre producto y procesos, resalta la importancia de una apropiada gestión de los procesos a fin de óptimos productos. La consideración de lo anteriormente expuesto resalta la importancia de la identificación tanto como de la gestión de los nudos críticos.

Definiremos como “Nudos críticos”, todas aquellas situaciones o variables que irrumpen en la armonía de la ejecución de un proceso, tanto que incidan en los indicadores de resultados de los mismos como en la entrega de los productos a los destinatarios.

A continuación están presentados los listados de los nudos críticos identificados para cada uno de los instrumentos y programas definidos como los más relevantes en el proceso de la atención de las familias de las comunidades indígenas con predios Adquiridos.

Tabla Nº 1. Nudos críticos identificados para servicio Agua Potable Rural.

Nudos Críticos APR

HA1. Falta de coordinación institucional entre el proceso de compra y el proceso de habilitación

HA2 Falta de recursos para aumento de cobertura

HA3. Artículo de la ley indígena, que impide el traspaso de los derechos que puedan haber a la institucionalidad prevista (comité de agua)

HA4. El enfoque de cobertura actual, privilegia proyectos que apuntan a mayor densidad poblacional siendo que las zonas rurales se caracterizan por poseer una tendencia a la ocupación dispersa.

HA5. Tierras indígenas que por condiciones hidrogeológicas no cuentan con napas subterráneas desde donde extraer aguas

HA6. Carencia de Profesionales capacitados en MUNICIPALIDADES que permitan abordar los proyectos de APR.

HA7. Impedimento de implementar el APR en caso de ausencia de vivienda en el predio

HA8. Déficit de derechos de agua superficiales disponibles en las comunidades

HA9. Exigencia del establecimiento de estructuras organizacionales en las comunidades que no son pertinentes con sus propias estructuras sociales y culturales

Fuente: Elaboración propia en base SEGPRES 2011, Taller Región de La Araucanía FAO-GOREAraucanía 2011 y Taller Nacional FAO-SEGPRES 2012 CONADI 2011.


Tabla Nº 2. Nudos críticos identificados para servicio Saneamiento Sanitario.

Nudos Críticos Saneamiento Sanitario.

HS1. Deficiente coordinación institucional en los procesos de compra y de habilitación

HS2. Escasez de recursos para aumento de cobertura

HS3. El enfoque de cobertura actual, privilegia proyectos que apuntan a mayor densidad poblacional siendo que las zonas rurales se caracterizan por poseer una tendencia a la ocupación dispersa.

HS4. Carencia de Profesionales capacitados en MUNICIPALIDADES que permitan abordar los proyectos de Saneamiento Sanitario.

HS5. Diseño Programa no pertinente con la realidad rural indígena, y menos pertinente para predios adquiridos

HS6. La elaboración de la etapa diagnóstica de este programa contempla la aplicación de encuesta en los predios, por lo que las personas que aún no están asentadas en el predio no se pueden encuestar.

HS7. Compra comunitaria de predios no contempla el otorgar derechos de Goce o títulos de dominio, documentación necesaria para que sea otorgado el subsidio.


Tabla Nº 3. Nudos críticos identificados para servicio Energía Eléctrica.

Nudos Críticos Programa Electrificación

HE1. Deficiente coordinación institucional entre el proceso de compra y el proceso de habilitación lo que demora la implementación del servicio y eleva el costo del subsidio.

HE2. El enfoque de cobertura actual de las empresas encargadas de la electrificación, privilegia proyectos que apuntan a mayor densidad poblacional siendo que las zonas rurales se caracterizan por poseer una tendencia a la ocupación dispersa.

HE3. Carencia de Profesionales capacitados en MUNICIPALIDADES que permitan abordar los proyectos de electrificación.

HE4. Requerimiento de Vivienda construida en el predio impide instalación del servicio.

HE5. La elaboración de la etapa diagnóstica contempla la aplicación de encuestas en los predios, por lo que las personas que aún no están asentadas en el predio no se pueden encuestar.

HE6. Deficiente coordinación inter-institucional para la generación de una servidumbre eléctrica validada por la comunidad.

HE7. Inversión en implementación de empalme eléctrico que se duplica en el servicio de vivienda



Tabla Nº 4. Nudos críticos identificados para servicio Vivienda.

Nudos Críticos Vivienda

HV1. Deficiente coordinación institucional entre el proceso de compra y el proceso de habilitación, produce baja en la factibilidad del acceso a servicios básicos

HV2. Escasez de recursos para aumento de cobertura (RECURSOS FINANCIEROS)

HV3. Imposibilidad de acceder al subsidio por haber recibido directamente o a través de cónyuge un subsidio de vivienda anteriormente (a menos que el inmueble recibido previamente sea declarado inhabitable)

HV4. El enfoque de cobertura de las EGIS privilegian proyectos que apuntan a mayor densidad poblacional siendo que las zonas rurales se caracterizan por poseer una tendencia a la ocupación dispersa, a pesar de que las postulaciones a subsidio sean individuales.

HV5 Exigencia de los “goces” que permitan demostrar propiedad individual sobre predios con propiedad colectiva

HV6 Excesivos tiempos de respuesta causados por la alta adaptación y flexibilidad de los instrumentos y programas.

HV7. Inversión en implementación de empalme eléctrico que se duplica en el servicio de electrificación, no existe claridad sobre las responsabilidades.


Tabla Nº 5. Nudos críticos identificados para redes de transporte e infraestructura vial.

Nudos Críticos redes de transporte e infraestructura vial

HT1. Deficiente coordinación institucional entre SUBDERE, Ministerio de Transporte, GORE, MOP, Dirección de vialidad y municipios lo que produce una errónea distribución de responsabilidades en el proceso de ejecución.

HT2. Escasez de recursos para aumento de cobertura (cuestión que hace que exista una lista de espera excesivamente extensa que a su vez impide dar celeridad a las solicitudes) 9000 km demanda 300 km/año oferta.

HT3. El enfoque de cobertura privilegia proyectos que apuntan conectividad de mayor cantidad de población, lo que hace que exista un rezago de localidades más dispersas (no se priorizan).

HT4. El traspaso de responsabilidades a las municipalidades no tiene correlación con las competencias técnicas del municipio para abordarlos.

HT5. La unidad de puentes de la Dirección de Vialidad es la única con facultad para visar puentes y obras de arte en la Región. Esto hace incrementar los plazos.

HT6. Déficit de Recursos Financieros de los Municipios para abordar la necesidad de la manutención de los caminos comunitarios.



Tabla Nº 6. Nudos críticos identificados instrumentos de Capacitación y Asesoría técnica.

Nudos Críticos instrumentos de Capacitación

PC1. Difusión de instrumentos no es adecuada a la población objetivo con bajos niveles de escolaridad, alto analfabetismo y con alta brecha digital.

PC2. Insuficiencia cualitativa y cuantitativa de Recursos Humanos para abordar temas de capacitación

PC3. Escasez de Recursos Financieros para aumento de cobertura

PC4. Ausencia de focalización del instrumento en el caso de predios adquiridos.

PC5. Carencia de Profesionales capacitados en Municipalidad que permitan abordar los proyectos de Capacitación y asesoría técnica.

PC6. Deficiente coordinación en el proceso de compra y de habilitación genera el dejar fuera la asignación de responsabilidades en cuanto a la asesoría técnica y capacitación para las familias.

PC7. Falta de cobertura e instrumentos de capacitación que tengan a considerar la baja escolaridad de los usuarios del segmento rural indígena.

PC8. Carencia de instrumentos y capacitación a funcionarios sobre convenio 169 de la OIT, lo que afecta la pertinencia de la intervención en comunidades.


Tabla Nº7. Nudos críticos identificados acceso infraestructura básica y capital de trabajo

Nudos Críticos instrumentos Acceso a infraestructura básica y capital de trabajo

PI1. Definición de Usuario de INDAP es altamente exigente y por tanto excluyente.

PI2. Difusión de instrumentos no es adecuada a la población objetivo con bajos niveles de escolaridad, alto analfabetismo y con alta brecha digital.

PI3. Los requisitos de programas de fomento productivo no son pertinentes a la realidad social, económica y cultural de las comunidades con predios adquiridos.

PI4. Escasez cualitativa y cuantitativa de Recursos Humanos

PI5. Escasez de Recursos Financieros

PI6. Enfoque de cobertura institucional no considera predios adquiridos como prioridad.

PI7. Traspaso de Recursos Financieros a las municipalidades no es proporcional al traspaso de responsabilidades asignadas.

PI8. Acceso a crédito. No hay acceso a la banca, CORFO (a través de la banca)- excluye población indígena que no puede gravar sus tierras.

PI9. Carencia de Profesionales capacitados en Municipalidades que permitan abordar y gestionar los proyectos de infraestructura básica y capital de trabajo para la producción

PI10. Ausencia de focalización en la atención de Predios Adquiridos.



Tabla Nº 8. Nudos críticos identificados para Acceso a Agua y Riego

Nudos Críticos instrumentos Acceso Agua y Riego

PR1.Definición de Usuario de INDAP es altamente exigente y por tanto excluyente.

PR2.Pertinencia en difusión de instrumentos no es adecuada a la población objetivo con bajos niveles de escolaridad, alto analfabetismo y con alta brecha digital.

PR3.Los programas de INDAP generalmente requieren de un cofinanciamiento y/o autogestión de los usuarios, situación que excluye a población rural que se encuentra en situación de pobreza.

PR4.Escasez cualitativa y cuantitativa de Recursos Humanos

PR5.Escasez de de Recursos Financieros para aumento de cobertura

PR6. Insuficiente capacidad técnica de los municipios para abordar la alta demanda.

PR7. Requerimiento de derecho de agua, para acceder al beneficio de apoyo al riego.

PR8. Requisitos de la Ley de Riego no son cumplibles por indígenas en situación de pobreza o decrecimiento económico.

PR9. Deficiente coordinación interinstitucional produce deficiencia en el proceso de implementación de instrumentos para agua y riego para la producción de los predios.

PR10. Ausencia de focalización impide la correcta atención de predios adquiridos.

PR11. Tierras indígenas que por condiciones hidrogeológicas no cuentan con napas subterráneas desde donde extraer aguas


Al observar los listados aquí presentados, nos podemos encontrar con que hay recurrencia de algunos nudos críticos que se repiten en los distintos programas e instrumentos, por ello, surge la necesidad de una síntesis en donde se permita explicitar cuál es la frecuencia de los nudos críticos a nivel fenoménico, pudiendo identificar así cuales son los nudos críticos transversales a los distintos programas e instrumentos orientados a la habilitación predial para la habitación y producción.


Tabla Nº 9: Sinterización de nudos críticos asociados a los instrumentos de habilitaciónpara la habitación y producción

PERFIL DE PROGRAMA PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS 111A

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PERFIL DE PROGRAMA PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS 112CA

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PERFIL DE PROGRAMA PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS CON PREDIOS ADQUIRIDOS 120V

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ANEXO Nº 4

DEFINICIÓN DE ENFOQUES TRANSVERSALES Y CONCEPTOS RELEVANTES

Perfil de Programa para Atención Integral de Familias de Comunidades Indígenas con Predios Adquiridos

En el proceso de articulación de este diagnóstico se ha hecho de alta importancia definir conceptos relevantes que sin duda son significativos en la identificación del problema. A su vez, los enfoques transversales ocupan un lugar central en este estudio considerándose como enfoques directrices de la acción promovida en la solución al problema.

A pesar de no existir a nivel institucional una definición cerrada sobre qué es la integralidad, si se puede obtener a partir de una lectura analítica de los discursos presidenciales del 21 de mayo desde el periodo 1993 (año de la entrada en vigencia de la ley indígena 19.253) al año 2011, donde los conceptos de atención integral y habilitación predial, tienen intrínseca relación con los conceptos de desarrollo económico y desarrollo social.

Con este esquema de la figura Nº3, ayuda a entender cuál es el campo de desenvolvimiento del concepto de atención integral en el contexto de la habilitación predial; el Estado, es el directo responsable de él mediante las políticas sectoriales, asociándole con los conceptos de desarrollo económico (ligándolo directamente a los ámbitos de desarrollo productivo y crecimiento económico) y al desarrollo social, entendiendo a éste último como la consecución natural al crecimiento económico, traduciéndose formal y concretamente en la superación de la pobreza y en el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población. El desarrollo social, se plantea como el fin último de las acciones emprendidas por el Estado, considerando que puede acceder a él mediante diversas acciones, como por ejemplo, asegurar el acceso de la población a los servicios básicos (agua potable, electricidad, vivienda, etc.) así como también promoviendo la producción. Es así, que entonces los indicadores que formalmente se recogen para estos efectos son vinculados al crecimiento económico, partiendo entonces de la premisa que la forma de acceder al desarrollo social es entendiéndolo como una consecución natural del desarrollo económico.


Figura Nº 2. Esquema atención integral


Es importante tanto para la etapa diagnóstica de este estudio, tanto como para la etapa de diseño de alternativas de solución, tener en cuenta que la “Atención Integral” no se trata de una mera sumatoria de elementos que permiten acceder a la habilitación de predios adquiridos, sino que refiere a un sistema con coherencia interna, es decir que: cuyos elementos internos se articulan entre sí otorgándole un sentido general al sistema. Lo que es importante apuntar es que lo pertinente en este caso, es hablar de un “proceso de habilitación integral de predios adquiridos” ya que por atención integral no se puede entender una cobertura de instrumentos de habilitación por si solos sino su conjunto. Los procesos, se caracterizan por ser una serie de actividades o situaciones que a su vez generan un producto definido y determinado, esto quiere decir que el producto posee ciertas características resultado de esas mismas sumatorias de actividades. La relación simbiótica entre producto y procesos, resalta la importancia de una apropiada gestión de los procesos a fin de óptimos productos, en este caso la atención integral.

Definiremos como “Nudos críticos”, todas aquellas situaciones o variables que irrumpen en la armonía de la ejecución de un proceso, tanto que incidan en los indicadores de resultados de los mismos como en la entrega de los productos a los destinatarios.


i) Habilitación

En la Declaración Universal de los Derechos Humanos se declara que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…”.4 Desde ahí podemos extraer entonces que un medio apto para la vida de las personas se encuentra en condiciones aceptables que, facilitarán la inmersión social, económica y cultural por parte de las personas a su entorno (espacios públicos; infraestructura de agua, saneamiento y energía; residuos; servicios de educación, salud; espacio productivo5).

Explicitándose entonces, por habitabilidad en este estudio:

“el conjunto de condiciones de infraestructura básica, de asentamientos y alojamiento humano que adquiere todo terreno natural al transformase (mediante las intervenciones de carácter territorial-urbanístico y la construcción de todas las estructuras físicas precisas para ello) en un lugar ordenado, a la vez hábil, apto y capaz de posibilitar el morar saludable y el desarrollo próspero de sus pobladores”6

El comprender la habilitación predial como un proceso, nos permite sistematizar sus partes, partiendo desde la base de que la habilitación predial es compuesto por elementos materiales como por ejemplo la infraestructura predial básica, y simbólicos como son la apropiación simbólica e identitaria de los territorios.

ii) Asentamiento

Los asentamientos humanos, son aquellos espacios donde las personas o las comunidades se establecen por un tiempo determinado o indeterminado, históricamente han sido un lugar donde las personas se han agrupado para convivir en comunidad o sociedad. Esta interacción colectiva ha forjado sistemas de asentamientos que se diferencian unos de otros, como por ejemplo, los caseríos, pueblos, barrios, ciudades y grandes urbes.

Los asentamientos en las zonas rurales tiendes a la dispersión. A esto, se agrega que la vida rural, se caracteriza por poseer prioritariamente un sistema de economía basado en la fuerza de trabajo de la familia, así como también se caracteriza por sustentarse en la producción agrícola y criancera. Por lo anterior, es que de vislumbra como un impedimento para la producción de los predios adquiridos el no estar asentado en el mismo predio. Ello no significa necesariamente que habiten las familias en los predios adquiridos, pero se considera como prioritario al menos que se encuentren viviendo en algún sector aledaño al predio para la efectiva ocupación, es decir, poder poner en producción la nueva tierra sin que ello signifique el aumento en el gasto de recursos familiares por concepto de movilización.

4 Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948, Asamblea General de Naciones Unidas)5 Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Naciones Unidas-Hábitat), Human Settlements Statistical

Database, versión 4 (HSDB4-99), (citado en Candia Baeza, 2007).6 Salas, Julián, Oteiza, Ignacio y Colavidas, Felipe. 2006. Hacia una manualística universal de habitabilidad básica. Mairea Libros, 2006.

pág. 294. ISBN: 978-8493527839.


Por lo anterior entenderemos por asentamiento no únicamente vivir en el predio, sino que podrá tratarse de asentamiento cualquiera de las tres condiciones:

- familias que viven y ponen en producción el predio adquirido- familias que ponen en producción el predio adquirirlo- familias que viven en el predio adquirido.

iii) Capital social

El Capital Social se considera como la variable que mide la colaboración social entre los diferentes grupos de un colectivo humano, y el uso individual de las oportunidades surgidas a partir de ello, a partir de tres fuentes principales: la confianza mutua, las normas efectivas y las redes sociales..El capital social mide, por tanto, la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos aspectos que permiten que prospere la colaboración y el uso, por parte de los actores individuales, de las ocasiones que surgen en dichas interelaciones sociales. Capital social significa capacidad de colaboración mutua, trabajo en conjunto, y capacidad de establecer metas en común.

iv) Cohesión social

La cohesión social se define como el grado de consenso o avenencia de los miembros de un grupo social y de la percepción de pertenencia a una situación común. Es una medida de la intensidad de la interacción social dentro del grupo; por ello, es que es erróneo considerar que en el caso de un grupo humano es posible la “inexistencia” de la cohesión social, sólo pude hallarse fortalecida o debilitada, pero no inexistente. Elementos o situaciones que atentan en contra de la cohesión social son la anomía. Ello implica que en el caso de la existencia de una fuerte cohesión social, las relaciones son consensúales, percibidas como justas entre los grupos que gobiernan y los que son gobernadas. Implican por parte de la comunidad la percepción del buen desempeño de las autoridades.

v) Enfoque de participación comunitaria

Desde una perspectiva clásica, se entiende por participación una construcción conjunta de algo, siendo la acción de la participación portadora de amplios y diversos beneficios. Así mismo, la participación la llamada participación comunitaria demuestra un compromiso con una gestión eficaz y transparente desde la institucionalidad pública, mejorando la toma de decisiones sobre las fases a desarrollar, y facilitando evitar problemas de planteamiento del producto que le demoren en su aprobación o le invaliden.

La participación está asociada al concepto de “deliberación”7, en términos de la discusión, derecho a decidir y acción de las personas en las cuestiones que le competen.

7 “Creaciones Ciudadanas: Crítica a la política actual”. Revista Nº 1, 2002. Fundación Ideas, Chile. Artículo “La deliberación que falta y el disciplinamiento que sobra”.


vi) Enfoque de territorialidad.

El territorio, debe entenderse como un espacio geográfico que se caracteriza por poseer una serie de recursos naturales específicos, formas de producción y de interacción económica determinadas y una identidad histórica y cultural específica (esto no significa que no se pueda tratar de una historia compuesta por choques y encuentros de culturas dispares).

Pero todo lo anterior no es lo único que configura la existencia de un territorio en particular, es su carácter de construcción social el que lo hace un espacio dotado de relaciones, sentidos y símbolos que le hacen único y diferenciable de los demás territorios. Considerando lo anterior, es coherente que la relocalización y consecuente reasentamiento de las comunidades sea vista como una reconstitución del territorio y no sólo de la comunidad. En este sentido, la necesidad estratégica que surge es mayor, ya que el planteamiento del territorio va asociado a la idea de relacionarse con otros actores presentes en dicho espacio para un intercambio económico y cultural, la construcción de redes sociales que favorezcan el desarrollo de la comunidad y del mismo territorio y una articulación con los servicios del Estado.

El enfoque territorial busca la integración interna de los territorios rurales y de éstos con el resto de la economía nacional, su revitalización y reestructuración progresiva. En este marco, el desarrollo territorial se concibe como un proceso que se lleva a cabo por los mismos actores del territorio, ello es porque desde este enfoque se procura fortalecer las capacidades locales (capital social) y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar redes de apoyo socioinstitucionales con las comunidades a fin del mejoramiento de la calidad de vida de los últimos. Es decir, el desarrollo en este contexto se entiende como un proceso endógeno.

Es muy importante de considerar, que este enfoque se diferencia diametralmente al enfoque sectorial, las estrategias en pos del progreso apuntan al territorio considerado como un conjunto socioeconómico integrado por hombres y mujeres, recursos (sociales, culturales y naturales), conocimientos técnicos, etc., por ello es que el enfoque territorial no puede ni debe centrarse en un único foco a potenciar, por ejemplo centrarse sólo en el foco productivo ya que esto no significaría ninguna seguridad de acceso hacia el desarrollo social.

vii) Enfoque de género

Generalmente, cuando se habla sobre género se asocia a la idea de la reivindicación femenina o simplemente hablar sobre las mujeres. No necesariamente es así. El enfoque se género significa una categoría de análisis que permite desentrañar los diferentes roles que llevan a cabo los diferentes géneros en un contexto social (lo femenino y lo masculino), así como las asimetrías y las relaciones de poder e inequidades. Además, nos ayuda a reconocer las causas que las producen y a formular mecanismos para superar estas brechas, ya que ubica la problemática no en las mujeres o los hombres, sino en las relaciones socialmente construidas sobre el poder y la exclusión. Es por esto que, desde una perspectiva más política, el enfoque de género nos impulsa a comprometernos con la transformación del estado de inequidad y desigualdad a un estado de equidad.

Es importante tener en cuenta que las relaciones de género varían de una sociedad a otra, incluso en el marco de una sociedad multicultural, se pueden configurar relaciones de género totalmente dispares entre si. La razón del porqué generalmente se asocia la idea de enfoque de género a referirse casi exclusivamente de las mujeres, radica en que en la mayor parte de las sociedades, el sistema sexo-género ha desarrollado relaciones de desigualdad, exclusión y discriminación en contra de las mujeres en la mayoría de las esferas de la vida humana, pública y privada.


viii) Enfoque de pertinencia cultural

El enfoque de pertinencia cultural, procura fortalecer las capacidades locales (capital social) y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar redes de apoyo socio institucionales con las comunidades a fin del mejoramiento de la calidad de vida de los últimos, pero desde una base de respeto y promoción de la cultura local. Con esto, se apunta a poner en escena los recursos sociales endógenos de las comunidades, por lo tanto, implica necesariamente el respeto y valoración de las prácticas culturales propias de cada comunidad, valorizando la herencia recibida por los antepasados y su historia la cual es testimonio de su existencia y de su visión de mundo, de sus formas de vida y de su manera de ser.

Por lo anterior, es que se releva tanto la existencia de protocolos de participación comunitaria (participación comunitaria) en el contexto de la implementación de proyectos y programas, aún así, esos mismos protocolos quedan en deuda muchas veces con las comunidades, al no contar previamente con un estado de “observación”, donde se identifiquen las particularidades sociales, culturales, políticas y económicas de las comunidades, causando intervenciones que muchas veces no logran cumplir sus objetivos a pesar de haber cumplido en términos operativos sus metas.

ix) Desarrollo humano en la población mapuche

El desarrollo humano8, según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es aquel que sitúa a las personas en el centro del desarrollo, trata de la promoción del desarrollo potencial de las personas y de las comunidades, del aumento de sus posibilidades y del disfrute de la libertad para vivir la vida que valoran. La publicación más importante sobre desarrollo humano es el Informe Anual Mundial sobre el Desarrollo Humano del PNUD.9

El desarrollo humano, se caracteriza por ser la conclusión de un proceso en el que la sociedad mejora las condiciones y calidad de vida de su población, mediante un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la generación de un entorno social en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos. También se considera como la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio medio, para ser o hacer lo que él desea ser o hacer. El Desarrollo Humano también se considera como una forma de medir la calidad de vida del ser humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la calificación de un país o región, desde aspectos relativos al desarrollo social, al desarrollo económico, a la sustentabilidad en contextos locales y/o rurales, etc. El concepto de desarrollo humano, ha buscado ser diferenciado de la mera idea del crecimiento económico (no negándolo), incorporando en su definición factores que tradicionalmente no han sido contemplados en la idea de desarrollo, y que asimismo inciden en su cumplimiento, forma y estructura. Entre dichos factores se destaca el derecho a poder practicar libremente las tradiciones culturales y el potencial de dirimir sobre el propio futuro en el contexto comunitario, estos puntos son importantísimos, ya que han redefinen su papel frente al desarrollo (generando por ejemplo instancias de participación comunitaria).

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define hoy al desarrollo humano como “el proceso de expansión de las capacidades de las personas que amplían sus opciones y oportunidades”. Tal definición asocia el desarrollo directamente con el progreso de la vida y el bienestar humano, con el fortalecimiento de capacidades relacionadas con todas las cosas que una persona puede ser y hacer en su vida en forma plena y en todos los terrenos, con la libertad de poder vivir como nos gustaría hacerlo y con la posibilidad de que todos los individuos sean sujetos y beneficiarios del desarrollo.

8 Inspirado en los artículos nº 22 y siguientes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.9 Informe Anual Mundial sobre el Desarrollo Humano Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo 2011,2010, 2009, 2008-2007.


El Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo en conjunto con la Universidad de la Frontera, realizaron un estudio para medir el índice de desarrollo humano en la población mapuche en las regiones Bio Bío, La Araucanía, Los Lagos y Metropolitana.

La principal conclusión del estudio es que existe un menor desarrollo humano en la población mapuche respecto de la no mapuche, y que esto, se ve agudizado en la región de La Araucanía, en comparación al resto de las regiones estudiadas. Estos resultados son consistentes con lo visto anteriormente, respecto al acceso a servicios básicos y capacidades productivas entre indígenas y no indígenas en el área rural de La Araucanía, reforzando la idea de inequidad instalada en los procesos que deben asegurar a la población el acceso a estos servicios y el apoyo productivo del estado. La imagen siguiente muestra un resumen del índice de desarrollo humano para mapuche y no mapuche en las cuatro regiones estudiadas. Es apreciable que la región de la Araucanía posee niveles de desarrollo humano similares al resto de las regiones vecinas, sin embargo al desagregar a la condición de mapuche, éste disminuye drásticamente y posiciona en el último lugar, cayendo cercano a un tercio del indicador para los no mapuche. La inequidad mostrada durante todo este documento este mapuche y no mapuche es confirmada por este indicador.

Imagen Nº 2. Índice de Desarrollo Humano. Comparación entre Mapuche y No Mapuche desagregado por región.

Fuente: Gráfico Nº3, UFRO-PNUD, 2003.

x) Conclusiones: Desde el Desarrollo Humano al Desarrollo Integral de las comunidades indígenas

La obtención del desarrollo humano, es la consecuencia de la ampliación de las opciones y posibilidades de las personas de acceder al bienestar completo o general, es decir, “el desarrollo desde las múltiples dimensiones del concepto”. Esto implica que la apertura, no es únicamente sobre el empoderamiento de las personas sobre su desarrollo, sino que además la apertura se expande en la noción misma del desarrollo.

El desarrollo humano, abre las puertas del concepto del desarrollo desde el crecimiento económico hacia puntos más complejos y difíciles de abordar, como son el bienestar y el buen vivir. Pero el desarrollo integral va más allá, ya que no solamente es la promesa de un crecimiento simétrico (como lo es en el caso del desarrollo humano), sino que además corresponde a una epistemología política aún más comprometida con las personas y con la multiplicidad de dimensiones en las que repercute el desarrollo.


La inclusión de la población en la toma de decisiones que les incumben es primordial y base para el abordaje hacia un desarrollo integral, más aún, contando con que en el caso de la población marginada o subalterna (para la corriente del post-colonialismo), cada vez más se está viendo protegida en su derecho a la diferencia ante las hegemonías y al arrasar de los procesos de modernización y globalización. Precisamente es causa de su atención al desarrollo integral y humano, que ONU les vincula directamente con los planteamientos de los derechos humanos.

El desarrollo indígena no puede no ser considerado como parte esencial del desarrollo nacional. La Cooperación Internacional y la ONU, tienen una visión muy clara al respecto; “A pesar de las críticas que escuchamos con demasiada frecuencia en el sentido de que los indígenas no solo quieren fundar sus propios Estados y desmembrar los países sino que, además, aspiran a un“desarrollo aparte”, ciertamente utópico y regresivo, debemos reconocer que, más allá de algunos discursos marginales, los Pueblos Indígenas comprenden su propio desarrollo como un componente del desarrollo nacional; vinculado a los grandes objetivos de los países, claramente incorporado a las dinámicas del mercado y, sobre todo basado en una enorme voluntad de poner su propio esfuerzo para lograrlo. Debemos reconocer así mismo, que los Pueblos Indígenas aspiran a participar plenamente de los beneficios de desarrollo del conjunto de la nación (respecto de los cuales han sido siempre marginales), y a participar en el diseño de los planes y proyectos nacionales en igualdad de condiciones con otros sectores sociales”.10

Para lo que se refiere a la situación de la población indígena, en 1953 la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) socializó un informe que trataba sobre las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos autóctonos de los países independientes, en el cual, llegó a la siguiente conclusión: «En general, el nivel de vida de las poblaciones aborígenes en los países independientes es extremadamente bajo y en la gran mayoría de los casos es considerablemente inferior al de las capas menesterosas de la población no aborigen»11. Treinta años después, José Martínez Cobo, Relator Especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, observó que en muchos países se encuentran en lo más bajo de la escala socioeconómica12. En Chile, la situación no sigue siendo muy diferente como recientemente se expresó en el apartado sobre desarrollo humano, las brechas del índice de desarrollo humano entre la población indígena y la población no indígena son evidentes.

Ya para el año 1994, el Banco Mundial llevó a cabo un estudio empírico comparativo sobre los pueblos indígenas y la pobreza en América Latina, el cual ratifica lo anterior expuesto. Según ese estudio la pobreza entre la población indígena latinoamericana es aguda y está generalizada, y las condiciones de vida de la población indígena son pésimas, en particular si se las compara con las de la población no indígena13.

Estas consideraciones llegan a la triste conclusión de que; las condiciones de vida de los indígenas son, en general, deplorables, y que además, a esto se agrega el que ese escenario se configura en base a la discriminación y otras violaciones de los derechos humanos de los que son víctimas los pueblos indígenas en la mayor parte de las dimensiones de la vida social.

10 Debates Sobre Desarrollo: La Visión de la ONU yla Cooperación Internacional, 2007. Fondo Indígena Depósito Legal N°. 4 - 1 - 925 – 07, pp11.

11 Oficina Internacional del Trabajo. Poblaciones indígenas. Condiciones de vida y de trabajo de los pueblos autóctonos de los países independientes. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1953, pág.93.

12 José R. Martínez Cobo. Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas (E/CN.4/ Sub.2/1986/7/Add.1 a 4). La adición 4 que contiene las conclusiones, propuestas y recomendaciones del Relator Especial, apareció como Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta E.86.XIV.3.

13 Indigenous People and Poverty in Latin America.AnEmpiricalAnalysis. George Psacharopoulos y Harry Anthony Patrinos (eds.), Washington, D.C., el Banco Mundial, 1994, págs. 206 y 207.


El pueblo mapuche tiene su propia comprensión del desarrollo, la cual, al igual que su cosmovisión y cultura está originada en la idea de la existencia de múltiples dimensiones que se permean entre sí, es por esto que lo económico, lo social, lo productivo, lo ambiental y lo cultural (no excluyendo otras áreas de la dimensión social) son indisolublemente ligadas entre sí, a la hora de tratar de definirles. Por ello, es que divergentemente en relación a la cultura occidental, el apego al territorio es un punto transversal en las comunidades mapuche, ya que no únicamente les otorga un sentido de pertenencia, sino que además les significa una identidad en particular que asimismo es transversal a sus pautas conductuales, por ello es que no es extraño que si en el caso de una comunidad tradicionalmente la ocupación productiva es a base de la criancería, al intentar fomentar productivamente hacia la agricultura los esfuerzos sean infructíferos.

Según lo observado, los principales problemas o nudos críticos para el desarrollo integral ante los cuales se enfrenta la población indígena Chilena son agrupables en las categorías de:

- Derechos sobre la tierra (propiedad, amenaza a los territorios)- Educación y Cultura - Organización social y los sistemas de derecho consuetudinario- Pobreza y deficiente calidad de vida- Desarrollo humano y sostenible- Representación política, autonomía y libre determinación

Lo expuesto en este apartado, deja de manifiesto que la habitabilidad es un proceso extremadamente determinante para lograr el asentamiento y con ello los procesos productivos en el contexto de los pueblos originarios. Asimismo el desarrollo y la inclusión en la vida nacional de los pueblos indígenas, en particular del mapuche, se construye desde el territorio, con todo el componente social, cultural y político que implica, y que no puede llevarse a cabo de una manera inclusiva y sostenible desde otro paradigma, sin ser irrespetuoso de las libertades y derechos de los indígenas, derechos reconocidos por el Estado de Chile. Asimismo, el enfoque de género y la pertinencia cultural que deben poseer los programas construidos desde el Estado en apoyo del desarrollo social de los indígenas, son una piedra angular para lograr revertir las inequidades sistemáticas a las que se han visto sometidos. Sólo de esta manera será posible que el Estado genere las condiciones del desarrollo social y cumplir con sus compromisos adquiridos con los pueblos indígenas.


ANEXO 5

PRESUPUESTOS ESTIMADOS PROGRAMA Y SITUACIÓN ACTUAL

PRESUPUESTO ESTIMADO PROGRAMA DE ATENCIÓN INTEGRAL DE FAMILIAS EN PREDIOS ADQUIRIDOSUF $ 22.620,80 - 31/05/2012

USD $ 500,00 - Obs. Mayo 2012Fuente: Banco Central

INVERSION UNIDADES CANTIDADES COSTO UNITARIO CLP

COSTO UNITARIO

UF

COSTO UNITARIO

USD

COSTO CLP COSTO UF COSTO USD

AGUA POTABLE Arranques 12.962 2.262.080 100 4.524 $ 29.321.080.960 1.296.200 58.642.162

8,07%

SANEAMIENTO SANITARIO*

Uniones Domiciliarias

6.349 2.940.704 130 5.881 $ 18.669.059.344 825.305 37.338.119

5,14%

ELECTRIFICACION Empalmes 10.764 4.976.576 220 9.953 $ 53.567.864.064 2.368.080 107.135.728

14,74%

VIVIENDA** $ 74.189.211.552 3.279.690 148.378.423

20,42%

SUBSIDIO MEJORAMIENTO

Subsidio 6.074 3.393.120 150 6.786 $ 20.608.114.320 911.025 41.216.229

5,67%

SUBSIDIO VIVIENDA Subsidio 6.074 8.822.112 390 17.644 $ 53.581.097.232 2.368.665 107.162.194

14,74%

REDES DE TRANSPORTE***

Km 3.597 30.854.771 1.364 61.710 $ 110.984.612.006 4.906.308 221.969.224

30,54%

FOMENTO PRODUCTIVO

$ 76.657.819.456 3.388.820 153.315.639

21,10%

INFRAESTRUCTURA BASICA

Instrumentos 12.788 5.202.784 230 10.406 $ 66.533.201.792 2.941.240 133.066.404

18,31%

ASESORIA**** Instrumentos 12.788 791.728 35 1.583 $ 10.124.617.664 447.580 20.249.235

2,79%

SUBTOTAL INVERSION

$ 363.389.647.382 16.064.403 726.779.295

91,58% 100,00%

ESTUDIOS PREINVERSIONALES

SUBTOTAL ESTUDIOS

11.656 1.558.809 69 3.118 $ 18.169.482.369 803.220 36.338.965

4,58% 100,00%

FORTALECIMIENTO COMUNITARIO

SUBTOTAL FORTALECIMIENTO

11.656 452.416 20 905 $ 5.273.360.896 233.120 10.546.722

1,33% 100,00%


ADMINISTRACION DEL PROGRAMA

EQUIPO NACIONAL 27,64%

JEFE PROGRAMA Honorario anual

15 33.600.000 $ 504.000.000 22.280 1.008.000

PROFESIONALES Honorario anual

45 19.200.000 $ 864.000.000 38.195 1.728.000

ADMINISTRATIVO Honorario anual

30 8.400.000 $ 252.000.000 11.140 504.000

SECRETARIA Honorario anual

15 4.200.000 $ 63.000.000 2.785 126.000

ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años

72 1.980.000 $ 142.560.000 6.302 285.120

INSUMOS Año 15 6.000.000 $ 90.000.000 3.979 180.000

ASESORIAS Y OTROS Año 15 20.000.000 $ 300.000.000 13.262 600.000

VIATICOS Y PASAJES Año 15 36.000.000 $ 540.000.000 23.872 1.080.000

SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPO NACIONAL

$ 2.755.560.000 121.815 5.511.120

EQUIPOS REGIONALES

72,36%

JEFE REGIONAL Honorario anual

60 24.000.000 $ 1.440.000.000 63.658 2.880.000

PROFESIONALES Honorario anual

225 19.200.000 $ 4.320.000.000 190.975 8.640.000

ADMINISTRATIVO Honorario anual

60 8.400.000 $ 504.000.000 22.280 1.008.000

SECRETARIA Honorario anual

60 4.200.000 $ 252.000.000 11.140 504.000

ESPACIO FÍSICO m2 arriendo 15 años

270 1.584.000 $ 427.680.000 18.906 855.360

INSUMOS Año 15 6.000.000 $ 90.000.000 3.979 180.000

VIATICOS Y PASAJES Año 15 12.000.000 $ 180.000.000 7.957 360.000

SUBTOTAL ADMINISTRACION EQUIPOS REGIONALES

$ 7.213.680.000 318.896 14.427.360

SUBTOTAL ADMINISTRACION

$ 9.969.240.000 440.711 19.938.480 2,51% 100,00%

COSTO TOTAL $ 396.801.730.648 17.541.454 793.603.461 100,00%

* De la brecha dimensionada, se rebajó las soluciones provistas por subsidios de construcción de vivienda.

** Se repartió la brecha de calidad de vivienda considerando un 50% por subsidios de construcción y 50% por subsidios de mejoramiento

*** Unidad de redes de transporte corresponde a Km.

**** Costo calculado en base a una consultoría PDTI durante 3 años por cada 100 familias (M$ 25.000/año por cada 100 familias)

120.232.604.000.000

0,33%


ANEXO 6

EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS EN BASE A METODOLOGÍA DE PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO (AHP)

La evaluación de las alternativas expuestas en el documento perfil de programa, se basaron en la metodología de Proceso Analítico Jerárquico. Se estimó que era necesario conocer el grado de cumplimiento de las cualidades definidas a cumplir por las alternativas estudiadas, en base al árbol de objetivos definido en las etapas precedentes.

La metodología propuesta, se basa en una comparación “de a pares” entre cada una de las alternativas en evaluación (de forma matricial), generando combinaciones pares, y para cada uno de las cualidades propuestas. Por lo tanto al tener tres alternativas se midieron nueve pares de combinaciones posibles, construyendo matrices de 3x3.

Los pasos abordados se detallan como sigue:

1. Se genera una matriz de comparación entre pares de alternativas en cada cualidad (una matriz de 3x3 para cada una de las nueve cualidades), usando la siguiente tabla de valores como referencia.

Figura Nº 1. Valores referencia metodología AHP

Fuente: Giesen 2012, adaptado de Saaty, 1992

En base a lo anterior, se generaron las matrices para cada uno de las cualidades a medir, que se presentan a continuación:


Tabla Nº 1. Evaluación criterio 1

C-1

A B CA 1 0,11111 5B 9 1 1C 0,2 1 1

SUMA 10,2 2,11111 7




C-2

A B CA 1 0,2 3B 5 1 9C 0,33333 0,11111 1

SUMA 6,33333 1,31111 13

PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE



C-3

A B CA 1 0,2 3B 5 1 5C 0,33333 0,2 1

SUMA 6,33333 1,4 9

GENERA PROCESO VINCULANTE ENTRE INSTITUCIONES PARA ATENCIÓN COORDINADA DE PREDIOS ADQUIRIDOS Y RESOLUCIÓN DE NUDOS




C-4

A B CA 1 0,2 0,33333B 5 1 3C 3 0,33333 1

SUMA 9 1,53333 4,33333

PERMITE VINCULACION Y PARTICIPACIÓN CON FAMILIAS Y COMUNIDADES INDÍGENAS ACCEDIENDO A LA INFORMACIÓN DE LA OFERTA PUBLICA DE FORMA ADECUADA A SU REALIDAD



C-5

A B CA 1 0,11111 0,14286B 9 1 3C 7 0,33333 1

SUMA 17 1,44444 4,14286




C-6

A B CA 1 0,2 0,2B 5 1 3C 5 0,33333 1

SUMA 11 1,53333 4,2





C-7

A B CA 1 0,2 0,2B 5 1 1C 5 1 1

SUMA 11 2,2 2,2

AUMENTA LOS RECUROS FINANCIEROS DISPONIBLES PARA INVERTIR Y APLICAR INSTRUMENTOS EN PREDIOS ADQUIRIDOS



C-8

A B CA 1 0,2 0,33333B 5 1 5C 3 0,2 1

SUMA 9 1,4 6,33333

AUMENTA Y MEJORA LA CALIDAD DE LOS RECUROS HUMANOS DISPONIBLES PARA EL TRABAJO EN PREDIOS ADQUIRIDOS



C-9

A B CA 1 0,14286 5B 7 1 9C 0,2 0,11111 1

SUMA 8,2 1,25397 15

GENERA UN PROCESO PLANIFICADO DE COMPRA DE TIERRAS, CONSIDERANDO CRITERIOS DE LAS INVERSIONES POSTERIORES, PERMITIENDO MITIGAR LAS RESTRCCIONES DE MERCADO



2. El segundo paso es normalizar cada una de las matrices de comparación de a pares. Este proceso se logra dividiendo cada celda por la suma de cada columna. El promedio horizontal de cada alternativa, es el valor normalizado para esa alternativa en ese criterio. El resumen de tablas normalizadas se presenta a continuación.

Tabla Nº 10. Criterio Nº1. Resumen de datos normalizados.

CN-1

A B C X ConsistenciaA 0,09804 0,05263 0,71429 0,28832 4,86989376B 0,88235 0,47368 0,14286 0,49963 6,61797974C 0,01961 0,47368 0,14286 0,21205 3,62813441




CN-2


PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE



CN-3


GENERA PROCESO VINCULANTE ENTRE INSTITUCIONES PARA ATENCIÓN COORDINADA DE PREDIOS ADQUIRIDOS Y RESOLUCIÓN DE NUDOS




CN-4


PERMITE VINCULACION Y PARTICIPACIÓN CON FAMILIAS Y COMUNIDADES INDÍGENAS ACCEDIENDO A LA INFORMACIÓN DE LA OFERTA PUBLICA DE FORMA ADECUADA A SU REALIDAD



CN-5





CN-6





CN-7

A B C X ConsistenciaA 0,09091 0,09091 0,09091 0,09091 3B 0,45455 0,45455 0,45455 0,45455 3C 0,45455 0,45455 0,45455 0,45455 3





CN-8





CN-9




3. El tercer paso es repetir los pasos 1 y 2 para la matriz de cualidades. De esta manera se realiza la corrección por peso de cada cualidad (conocemos el peso específico de como influye cada uno de las cualidades dentro del modelo generado). El resultado del paso 1 para las cualidades se presenta en la tabla 19. El resultado del proceso de normalización se presenta en la tabla 20.


Tabla Nº 19. Matriz de comparación de a pares entre cualidades del modelo.

CUALIDAD C-1 C-2 C-3 C-4 C-5 C-6 C-7 C-8 C-9PERMITE LA TRANSVERSALIZACIÓN DE LOS ASUNTOS INDÍGENAS EN PREDIOS ADQUIRIDOS EN LA INSTITUCIONALIDAD RELACIONADA

C-1 1 3 3 1 2 0,2 0,14286 0,2 0,25

PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE C-2 0,33333 1 0,2 3 0,33333 0,2 0,14286 0,14286 0,33333


C-3 0,33333 5 1 2 3 1 0,33333 0,2 2


C-4 1 0,33333 0,5 1 0,33333 0,2 0,14286 0,14286 0,33333

FACILITA Y FOMENTA LA COHESION SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EN SU PROCESO DE REASENTAMIENTO C-5 0,5 3 0,33333 3 1 0,33333 0,14286 0,14286 0,5


C-6 5 9 3 5 3 1 0,33333 0,33333 2


C-7 7 7 5 7 7 3 1 2 3


C-8 5 7 4 7 7 3 0,5 1 3


C-9 4 3 0,5 3 2 0,5 0,33333 0,33333 1

SUMA 24,1667 38,3333 17,5333 32 25,6667 9,43333 3,07143 4,49524 12,4167


Tabla Nº 20. Matriz de comparación de a pares normalizada de las cualidades.PESO CONSISTENCIA

CUALIDAD C-1 C-2 C-3 C-4 C-5 C-6 C-7 C-8 C-9 CRITERIO MEDIDAPERMITE LA TRANSVERSALIZACIÓN DE LOS ASUNTOS INDÍGENAS EN PREDIOS ADQUIRIDOS EN LA INSTITUCIONALIDAD RELACIONADA

C-1 0,04138 0,07826 0,1711 0,03125 0,07792 0,0212 0,04651 0,04449 0,02013 0,0591393 11,4274361

PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE C-2 0,01379 0,02609 0,01141 0,09375 0,01299 0,0212 0,04651 0,03178 0,02685 0,03159581 9,44809411


C-3 0,01379 0,13043 0,05703 0,0625 0,11688 0,10601 0,10853 0,04449 0,16107 0,08897164 10,2886024


C-4 0,04138 0,0087 0,02852 0,03125 0,01299 0,0212 0,04651 0,03178 0,02685 0,02768527 10,409992

FACILITA Y FOMENTA LA COHESION SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EN SU PROCESO DE REASENTAMIENTO C-5 0,02069 0,07826 0,01901 0,09375 0,03896 0,03534 0,04651 0,03178 0,04027 0,04495204 9,94981564


C-6 0,2069 0,23478 0,1711 0,15625 0,11688 0,10601 0,10853 0,07415 0,16107 0,14840839 10,8429799


C-7 0,28966 0,18261 0,28517 0,21875 0,27273 0,31802 0,32558 0,44492 0,24161 0,28656009 10,5740146


C-8 0,2069 0,18261 0,22814 0,21875 0,27273 0,31802 0,16279 0,22246 0,24161 0,22822219 10,7410159


C-9 0,16552 0,07826 0,02852 0,09375 0,07792 0,053 0,10853 0,07415 0,08054 0,08446527 10,4072823

SUMA 1 1 1 1 1 1 1 1 1



4. El cuarto paso es generar una matriz final, que refleja el valor promedio normalizado de las alternativas, para cada cualidad medida. Esa matriz (columna de cada alternativa) se multiplica por el peso de cada cualidad, generándose una suma producto, que es el valor final logrado por cada alternativa evaluada. La alternativa con mayor puntaje es la seleccionada. La tabla final corresponde a la Nº 21, donde se muestra que la alternativa elegida es la B.

Tabla Nº 21. Tabla resumen evaluación AHP, resultado final.

PESOA B C CRITERIO


C-1 0,288 0,500 0,212 0,06

PERMITE AJUSTAR INSTRUMENTOS DE ATENCIÓN EN BASE A PERTINENCIA CULTURAL DE MANERA PERMANENTE C-2 0,180 0,748 0,071 0,03


C-3 0,211 0,686 0,102 0,09


C-4 0,106 0,633 0,260 0,03

FACILITA Y FOMENTA LA COHESION SOCIAL DE LAS COMUNIDADES EN SU PROCESO DE REASENTAMIENTO C-5 0,057 0,649 0,295 0,04


C-6 0,090 0,607 0,303 0,15


C-7 0,091 0,455 0,455 0,29


C-8 0,102 0,686 0,211 0,23


C-9 0,190 0,750 0,060 0,08

0,126 0,601 0,273 1,00

ALTERNATIVASCUALIDAD SIGLA

SUMA PRODUCTO SEGÚN PESO CRITERIO


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