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1.IntroduccIn

El tema del delito, la seguridad ciudadana y la justicia suelen analizarse desde perspectivas eminentemente represivas, sin vinculacin con el resto de las polticas sociales y, en particular, sin una visin integral del modelo de sociedad que se pretende construir. Esto conduce a una visin distorsionada del fenmeno criminal, que privada de marcos tericos ms amplios de com-prensin sobre los factores culturales, polticos e ideolgicos que dan lugar al uso de medios ilegales, violentos, para abordar los conflictos cotidianos, reduce drsticamente las respuestas posibles frente al delito.

Como ha sealado Ferrajoli, el uso de la justicia penal conduce a costes sociales y econmicos sumamente elevados.1 Por una parte, la tipificacin de conductas delictivas apareja una grave limitacin a las libertades civiles de los ciudadanos. Los errores judiciales pueden producir graves injusticias, ya sea porque las personas son procesadas indebidamente o porque los ino-centes son castigados inmerecidamente. Todos estos costes sociales son ms

* Guatemalteco. Doctor en Derechos Fundamentales y Derecho Penal, con Especializa-cin en el Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos. Actualmente se desempea como Secretario de Poltica Criminal Del Ministerio Pblico de Guatema-la. Autor de diversas publicaciones.1 Ferrajoli, L. 1994. Derecho y Razn. Teora del garantismo penal. Trota, Madrid.

Persecucin penal estratgica: una propuesta de poltica criminal

Alejandro Rodrguez*

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frecuentes cuando el sistema penal es utilizado como la primera poltica social del sistema; es decir, cuando existe un uso intenso de las detenciones u otros medios punitivos para mantener la paz social.

Martn Bar ya sealaba que entre menos democrtico sea un sistema de gobierno mayor ser el uso del terror y la violencia para contener los conflictos sociales. Para l existe una correlacin entre falta de democracia y autoritarismo, que en el caso de las sociedades totalmente desiguales y excluyentes se traducir abiertamente en polticas de terror totalitario.2 Regu-larmente la falta de democracia conduce a altos niveles de concentracin de riqueza, inexistencia de espacios polticos para la solucin de los conflictos sociales y elevadas cuotas de violencia para enfrentar las reivindicaciones sociales. El empobrecimiento de los mtodos de resolucin de conflictos deriva en escaladas sociales de violencia y en guerras civiles. Guatemala es un claro ejemplo de cmo el cierre de los canales democrticos de acceso al poder poltico provoc una situacin de polarizacin extrema que se tradujo en insurreccin civil y el desarrollo de una poltica de terrorismo de Estado, con doscientos mil muertos producto de la represin desatada por las dicta-duras militares.

El uso del sistema penal tambin genera otros costes sociales altamente negativos: la pena de privacin de libertad puede condicionar carreras de-lictivas, especialmente en aquellos sectores econmicos desfavorecidos que son etiquetados como delincuentes por los operadores de justicia.3 Se debe observar adems que la pena constituye un ejercicio de violencia de la socie-dad contra el individuo, lo que transmite el mensaje de que es vlido usarla como medio de resolucin de conflictos. Diversos estudios sobre la pena de muerte han demostrado el efecto brutalizador que tiene este tipo de pena en la sociedad,4 lo que provoca la degradacin del valor de la vida y exalta la eliminacin de individuos como solucin final de problemas.

2 Ralph Darhendorf plante la posibilidad de ubicar a cada sociedad (en un momento histrico determinado) entre los dos extremos de un continuo que designara su nivel de conflictividad segn un criterio objetivo que coincidiese con la cantidad de recursos institucionales disponi-bles para la regulacin social y poltica de los posibles conflictos. Los extremos de ese continuo coincidiran con el debate democrtico de un lado (mnima intensidad del conflicto) y la guerra civil del otro (nivel de mxima intensidad del conflicto). De la Corte, L. y Blanco, A. 2003. Introduccin de Martn Bar, I. Poder, Ideologa y violencia. Editorial Trotta, Madrid. p. 32.3 Stern, V. Un pecado contra el futuro: el encarcelamiento en el mundo. Esta autora argumenta que el encarcelamiento ya no satisface a las sociedades modernas y sus necesidades. En su opinin, se trata de una medida ineficaz y que, en muchos casos, crea ms problemas de los que resuelve.4 Bowers, William & Pierce, Glenn. 1980. Deterrence or Brutalization: What is the Effect of Executions? Crime and Delinquency, Volume 26. p. 453-484. Cochran, John; Chamlin, Mit-chell & Seth, Mark. 1994. Deterrence or Brutalization? An Impact Assessment of Oklahomas

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Finalmente, se encuentran los costes econmicos de la justicia penal y del sistema de seguridad. La inversin en justicia penal necesariamente im-plica reducir las partidas presupuestarias en otras reas que pueden ser ms apropiadas para el desarrollo del nivel de vida: educacin, salud, polticas sociales, etc. Dado que los recursos estatales son limitados, un uso exacer-bado de recursos en el sistema penal puede significar impedir el desarrollo social de los sectores econmicamente excluidos, preservando una sociedad de discriminacin y privilegios. Nuevamente, Guatemala puede ser un buen ejemplo de ello, pues en los aos de la dictadura, cerca del 50 por ciento de presupuesto nacional fue empleado en gastos militares destinados a la represin poltica, en tanto, los gastos en educacin, salud, etc. eran los ms bajos de Centroamrica.5

Las reflexiones anteriores pretenden servir de marco para determinar el papel que puede jugar el sistema penal en la resolucin de la problemtica criminal. De ello se derivan las siguientes conclusiones preliminares que servirn de premisas tericas:

El delito es un fenmeno social que no puede combatirse exclusivamen-te a travs de medios penales o punitivos. Al contrario, el fenmeno cri-minal hunde sus races en problemas sociales y en los medios que se utilizan para solucionar los conflictos. Las sociedades con altos niveles de violencia estructural, desigualdad y exclusin, tienden a abordar sus conflictos en forma violenta, generando en consecuencia una espiral as-cendente de muerte y desolacin.

El sistema penal genera altos costes econmicos, sociales y culturales, que repercuten negativamente en la sociedad y pueden generar polticas encaminadas a la exclusin social y a la reproduccin de desigualdades. Por ello, su utilizacin debe ser siempre subsidiaria, la mnima posible y reservada nicamente a los casos extremos (principio de mnima inter-vencin).

La poltica criminal, que es el rea de las polticas pblicas que decide cundo y cmo debe utilizarse la violencia estatal para la solucin de conflictos sociales, requiere articularse con las dems polticas pblicas, a efecto de generar desarrollo y elevar los niveles de vida de toda la po-blacin. La poltica criminal en un Estado democrtico debe ser capaz

Return to Capital Punishment. Criminology, Volume 32. pgs. 107-143. Rodrguez Barillas, A. 2004. La pena de muerte en Guatemala: un estudio poltico criminal, dogmtico y crimi-nolgico. Guatemala. 5 Informe de la Comisin de Esclarecimiento Histrico. Memoria del Silencio.

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de generar la mxima cantidad de recursos institucionales para la regu-lacin social y poltica de los posibles conflictos sociales, lo que incluye un amplio desarrollo de las polticas sociales.

Establecido lo anterior, es evidente que las autoridades estatales deben plantearse estas cuestiones, as como los hallazgos de la investigacin crimi-nolgica a la hora de elaborar planes de poltica criminal.

La poltica criminal y, en general, el problema de la criminalidad, no puede abordarse eficazmente desde el sistema penal, dado que presenta dimensiones sociales y culturales profundas, que abarcan la organizacin social en su conjunto y los mtodos de resolucin de conflictos. Hoy pa-rece obvio reservar la pena a supuestos de estricta necesidad, porque una intervencin de esta naturaleza es siempre traumtica, quirrgica, negativa; negativa para todos, por sus efectos y elevado coste social. A falta de otros instrumentos indica Garca Pablos de Molina, la pena puede ser impres-cindible, pero no es una estrategia racional para resolver conflictos sociales: no soluciona nada.

De hecho, los acenta y potencia; estigmatiza al infractor, desencadena la carrera criminal de ste, consolidando su estatus de desviado (desvia-cin secundaria) y hace que se cumplan fatalmente las siempre pesimistas expectativas sociales respecto al comportamiento futuro del ex-penado (pro-feca auto cumplida). Por otra parte, la supuesta eficacia preventivo-general de la pena, tal y como se formula por los juristas y tericos de la prevencin general, no deja de ser, probablemente, ms que una plida e ingenua ima-gen de la realidad, a la luz de los conocimientos empricos actuales.6

Por ello, quiz valga la pena destacar las mximas de dos grandes pensa-dores para aclarar la necesidad de un enfoque social al problema del delito: Von Liszt siempre resalt que la mejor poltica criminal era una buena polti-ca social. Por su parte, cuando a Vctor Hugo le preguntaron qu aconsejaba para disminuir la criminalidad, respondi: construyan escuelas.

6 Garca Pablos de Molina, A. 1994. Problemas y tendencias de la moderna criminologa. En Cuadernos del Consejo del Poder Judicial, La Criminologa. Madrid. p. 315.

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2. lasItuacIndecrImInalIdadenguatemala

En diversas ocasiones Martn Bar seal que recurrir permanentemente a la violencia con fines represivos o subversivos podra afectar la evolucin de una sociedad a corto, mediano y largo plazo. Con ello quera enfatizar que un escenario en el que la violencia se convierte en el medio de uso co-mn para solucionar toda clase de conflictos constituye la mejor garanta de que tales pautas agresivas persistirn o llegarn a formar parte de los hbitos ms arraigados de una sociedad. A ello se debe agregar que, en el marco de una poltica de terrorismo de Estado como la aplicada en Guatemala, se socavaron las instituciones de justicia para garantizar la impunidad y con ello se deterior profundamente el concepto de legalidad y de justicia. Se produjo as un sistema de violencia institucionalizada donde sta se reprodu-ce automticamente y evoluciona hacia formas de criminalidad organizada, con redes en todas las estructuras del Estado (polica, Ministerio Pblico, tribunales), dedicadas a toda clase de trficos ilcitos (drogas, adopciones, explotacin sexual comercial, robo de vehculos, etc.).

No debiera sorprender entonces que las cifras ms altas de vctimas mor-tales producidas por actos violentos se hayan registrado en la dcada siguien-te a la finalizacin del conflicto armado interno.7 Como ha explicado uno de los discpulos de Martn Bar, una de las peores secuelas de la guerra civil fue la de la cultura de la violencia que la sobrevivi: una de esas huellas constituye la creacin de sistemas de valores y normas sociales que legitiman y privilegian el uso de la violencia en cualquier mbito por sobre otras for-mas de comportamiento social Pero sobre todo, la guerra mostr por largo tiempo a los ciudadanos las ventajas del uso de la violencia para lograr los propios objetivos.8

7 A esta conclusin llegan De la Corte, l. y Blanco, A. en la Introduccin a la perspectiva de Ignacio Martn Bar. Op.cit. p. 37.8 Cruz, J. M. 1997. Los factores posibilitadores y las expresiones de la violencia en los noventa. Estudios Centroamericanos. p. 980.

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Ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Total general

Enero 618 574 354 355 1,901

Febrero 539 529 347 427 1,842

Marzo 591 518 435 561 2,105

Abril 541 559 376 539 2,015

Mayo 629 571 480 566 2,246

Junio 536 585 540 1,844

Julio 649 602 492 1,743

Agosto 592 574 600 1,768

Septiembre 627 565 591 1,784

Octubre 633 541 677 1,851

Noviembre 632 539 688 1,860

Diciembre 539 567 647 1,755

Total general 7,126 6,724 6,227 2,631 22,714

Muertes con presuncin de dolo en Guatemala Mes que sucedieron los hechos

De enero de 2006 al 15 de junio de 2009

En ese marco, en los ltimos aos se ha visto una importante escalada de la violencia delincuencial en Guatemala, expresada ante todo en un aumen-to significativo de la tasa de homicidios.

Guatemala ha alcanzado as la cifra de 47 homicidios por cada cien mil habitantes, la tercera ms alta del continente. Igualmente, en el tema de violencia contra la mujer, Guatemala presenta una de las tasas ms altas en el mundo de muertes violentas de mujeres.

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Muertes por sexo de las vctimas9 Del ao 2006 al 15 de junio de 2009

A estas formas de criminalidad se agregan diversas organizaciones cri-minales dedicadas al secuestro, robos, sicariato y las pandillas juveniles, que practican regularmente la extorsin a comerciantes y pilotos del transporte urbano. La respuesta de algunos sectores de la sociedad a los crmenes ha sido organizarse en grupos paralelos, practicar el linchamiento o diversas formas de limpieza social. Una importante cantidad de asesinatos en el pas estn vinculados a estas respuestas violentas de victimas organizadas, que proceden a asesinar a los supuestos delincuentes. Igualmente, las reacciones sociales han llevado al incremento de las empresas privadas de seguridad, un negocio que ha florecido sin control y se ha convertido en una fuente adicional de criminalidad.

De esta manera, la percepcin ciudadana de que existe delincuencia ha llevado a reacciones sociales informales de diversos colectivos sociales, que estn derivando en formas ms agudas de violencia, y en ltima instancia impiden la construccin de una poltica criminal democrtica. Se exalta la cultura de la violencia y se introduce en todos los sectores de la sociedad que el uso de la violencia es instrumento vlido (y para algunos indispensable) para obtener objetivos sociales, polticos o econmicos.

Es importante en consecuencia tener claridad sobre la base cultural so-bre la que est operando la sociedad guatemalteca, puesto que el fenmeno criminal est ampliamente extendido y sobrelegitimado. Esta justificacin del uso de la violencia es sobre todo exaltada por los sectores ms poderosos econmica y socialmente, que durante el conflicto armado propiciaron la aparicin de escuadrones de la muerte y otras formas de ejecuciones extraju-diciales. Al obtener impunidad en su actuacin, las lites econmicas logran

9 Departamento de Planificacin.

Ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 1 de enero al 15 de junio 2009

No registradoMasculinoFemenino

5,877

893356

838378

5,508

813328

2,117

340 180

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preservar sus privilegios econmicos, a travs del uso de ejrcitos privados que gozan de amplios niveles de impunidad.

3. respuestadelsIstemapenalguatemaltecoalacrImInalIdad

La respuesta del sistema penal ante el fenmeno criminal ha sido dbil, poco estructurada y sin una estrategia definida. Quiz una de las principales caractersticas del sistema penal guatemalteco ha sido la falta de orientacin, una poltica eminentemente reactiva y la carencia absoluta de coordinacin interinstitucional.

Esta descoordinacin estatal ha producido tres graves problemas: la falta de un mando unificado en las polticas de prevencin y persecucin penal; la ausencia de investigacin criminal al servicio del sistema penal democr-tico; y la falta de control sobre los cuerpos de seguridad, que en la prctica operan desde la ilegalidad y arbitrariedad.

La atomizacin de las instituciones ha derivado en la falta de planes estratgicos en relacin con el delito y la violencia. Al no existir un rgano responsable de la conduccin de las polticas de seguridad y de persecucin penal, cada una de las instituciones opera autnomamente e, incluso, se produce un entorpecimiento recproco al trabajo de las mismas. Existe un desprecio al marco normativo vigente que atribuye la direccin de las polti-cas de persecucin penal y de direccin investigativa al Ministerio Pblico.10 En la prctica, Ministerio Pblico y Polica planifican aislada e independien-temente, no conforman equipos de trabajo y carecen de planes operativos comunes.

La debilidad de planificacin estratgica tiene su origen, en primer tr-mino, en el rechazo a aceptar el papel rector del Ministerio Pblico sobre las fuerzas de seguridad en temas de persecucin penal e investigacin. Tanto la polica como el Ministerio de Gobernacin reniegan del marco normativo vigente y por lo tanto buscan formas de rehuir la subordinacin hacia el Fis-cal General. En ese marco, no se produce una relacin jerrquica y de sub-ordinacin de la Polica hacia el Ministerio Pblico, sino que se desarrollan relaciones horizontales, en donde la agencia de seguridad desobedece las instrucciones fiscales, e incluso entorpece las investigaciones.

10 Artculo 2 de La Ley Orgnica del Ministerio Pblico. Funciones. Son funciones del Minis-terio Pblico3) Dirigir a la polica y dems cuerpos de seguridad del Estado en la investiga-cin de hechos delictivos.

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Pero, adems, existe una incapacidad estatal para desarrollar planifica-cin contra el crimen. Esta incapacidad para definir las polticas de perse-cucin penal se origina en la ausencia de informacin y anlisis criminal, lo que impide identificar objetivos estratgicos y operativos: grupos criminales, mercados ilcitos, principales hechos delictivos. En consecuencia, no existe un sistema de inteligencia criminal, que desde una perspectiva democrtica, pueda disear la poltica de persecucin penal. Esto quiere decir que los rganos decisores de la persecucin penal, Ministerio Pblico y Ministerio de Gobernacin, no estn desarrollando anlisis y persecucin penal planifi-cada, de conformidad con criterios de inteligencia criminal.

La falta de informacin y anlisis tambin se traduce en la ausencia casi total de planes de prevencin. De esa cuenta, se recarga en el sistema penal el trabajo de contencin de la violencia, sin articular polticas sociales y de seguridad de carcter preventivo. Todo ello deriva en un sistema penal eminentemente reactivo, incapaz de anticipar escenarios y de contener por otras vas la violencia. La incapacidad de prevencin delictiva provoca una saturacin del sistema penal, que ante la sobrecarga de trabajo reduce su capacidad operativa y, en consecuencia, los resultados a alcanzar. Se genera as un crculo vicioso, en el cual la incapacidad estatal para evitar delitos o castigarlos alienta la comisin de nuevos hechos (incluyendo las reacciones sociales informales), en una espiral de violencia inacabable.

-respuesta estatal = + violencia +violencia = - capacidad de respuesta estatal11

Por lo tanto, la carencia de un abordaje integral del fenmeno de la vio-lencia y criminalidad genera la ausencia de polticas estatales preventivas, de seguridad y persecucin penal, articuladas y coherentes, generando el fracaso generalizado del sistema de seguridad y justicia.

La falta de una direccin funcional de la persecucin penal se ha tra-ducido tambin en un trabajo policial autnomo que no est orientado a la obtencin de pruebas necesarias para que los delincuentes sean castigados en procesos penales. La polica no visualiza su rol como un rgano auxiliar del Ministerio Pblico en la tarea de investigacin, sino que se concibe como un poder paralelo que asume sus propias formas subterrneas de castigo. En

11 Martn Bar ha demostrado que un contexto violento estimula la violencia. En la medida que este contexto se encuentra institucionalizado, es decir, convertido en normas, rutinas y medios materiales, la violencia podr alcanzar cotas mayores. De ah que cuando para controlar y eliminar ciertas formas de violencia se establecen otras formas de la misma, el re-sultado es un aumento global de violencia. Martn Bar, I. 2003. Poder, Ideologa y Violencia, Madrid, pg.87.

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ese marco, todo el trabajo policial se ve desvinculado del sistema legal y del debido proceso; de all que las detenciones sean consideradas por la polica como un fin en s mismo, sin considerar los elementos probatorios que las sustentan.

Los planes policiales son diseados como detenciones masivas, como redadas en barrios marginales, puestos de control. Estas detenciones son uti-lizadas como mecanismos publicitarios para evidenciar que se est haciendo algo, pero tienen poca efectividad, pues se efectan al margen de la legali-dad. La actuacin policial subordina as el trabajo fiscal, que se ve obligado a trabajar los casos de detenciones policiales, carentes de un sentido y fina-lidad, que conducen a la saturacin del sistema de justicia penal, sin ningn resultado concreto.

En la lgica actual del sistema penal, la polica define la persecucin penal a travs de la detencin. En la mayor parte de casos, el papel del fiscal se limita a tramitar los casos seleccionados por la polica, descuidando los casos ingresados a fiscala a travs de la denuncia. Sin embargo, esta situa-cin comienza a cambiar en los ltimos aos, a partir de la elaboracin de instrucciones generales dirigidas a fiscales para orientar su actividad y los tipos de respuesta penal.

En consecuencia, se puede apreciar una mejora en la actividad del Mi-nisterio Pblico a partir de la definicin de un plan de poltica criminal, las instrucciones y directrices sobre persecucin penal.

Esto se tradujo en que el nmero de acusaciones presentadas por el Mi-nisterio Pblico haya aumentado de 4395 en el ao 2007 a 11968 en el 2008. En trminos porcentuales, se produjo un incremento del 139.9% en el nmero de acusaciones. Igualmente, en el marco de las salidas alternas al conflicto, mediante procedimientos de resolucin de los mismos, se ha pasado de 3434 salidas en 2007 a 5800 en el ao 2008.

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2Esta tendencia se mantiene durante el primer semestre del ao 2009. Al hacer un anlisis comparativo entre 2008 y 2009, en acusaciones y salidas alternas, se puede observar:

2007 2008 % de aumento

ACUSACIONES 4395 11968 139.9%

DESJUDICIALIZACION 3434 5800 68%

El nmero de acusaciones se ha incrementado en cerca de un 10 por cien-to. Igualmente las salidas alternas han aumentado en un 75%.

Comportamento de salidas alternas 2008-2009

Comportamiento de acusaciones 2008-2009

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Estos importantes avances se ven empaados por el trabajo policial, que no se enmarca en la lgica de persecucin penal impuesta por el Ministe-rio Publico. Por ello, el problema ms acuciante contina siendo la falta de control sobre el trabajo policial por parte del Ministerio Pblico. El re-chazo policial a aceptar la direccin funcional del Ministerio Pblico no solo es una cuestin ideolgica, sino tiene su fuente en el actuar delictivo de grandes segmentos de los cuerpos de seguridad. Estos cuerpos trabajan desde un sistema penal clandestino, imponiendo penas subterrneas, como desaparicin forzada, o ejecuciones extrajudiciales. Adems, han logrado hacer alianzas estratgicas con organizaciones criminales, compartiendo los beneficios econmicos de sus actividades. La inexistencia de control efectivo sobre las fuerzas de seguridad alienta este marco.

Finalmente, debe destacarse la debilidad institucional hacia la investiga-cin criminal. Guatemala es un pas que destina la menor cantidad de presu-puesto a investigacin criminal, cuenta con el menor nmero de investigado-res12 y su formacin es la ms baja en el rea centroamericana. Esta ausencia de investigadores provoca un vacio enorme en el sistema penal e impide avan-zar en el esclarecimiento de casos.

4. organIzandounarespuestaracIonalalproblemacrImInal

La organizacin de la respuesta al problema criminal tiene que hacerse desde enfoques integrales de polticas pblicas. Como se ha sealado, el enfoque estrictamente punitivo del problema criminal est abocado al fra-caso. El problema criminal no es jurdico, sino social; por consiguiente, su abordaje debe hacerse desde la interdisciplinariedad, tomando en cuenta los factores culturales, econmicos, polticos y sociales que generan la violencia social en Guatemala.

Tradicionalmente se ha depositado una excesiva confianza en la funcin preventivo-general de la pena, como si sta tuviese por s sola la capacidad de disuadir hechos delictivos. Muchos sectores polticos y sociales todava operan con esta concepcin extremadamente simple del mecanismo disua-sivo que la conminacin penal desencadena: se asocia, con notorio error, la eficacia disuasiva de la pena a su rigor y severidad, sin ponderar otras varia-bles sin duda tambin relevantes.

12 5 por cada 100 mil habitantes. Costa Rica tiene una tasa de 19. Monterroso Castillo, J. 2007. Investigacin Criminal. Guatemala.

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Hoy se reconoce la complejidad de los factores que inciden en la moti-vacin de la conducta criminal de un sujeto. Estos factores van ms all del temor a la pena, como ha sido explicado por la criminloga espaola Rosemary Barberet: Est claro que muchos de nosotros obedecemos las leyes (sobre todo las penales) no porque temamos las consecuencias, sino porque estamos moral-mente de acuerdo con la mayora de ellas y porque otras instituciones sociales nos han inculcado valores que coinciden con los presentes en nuestro sistema jurdico penal. Esta moralidad o la falta de ella explica, entonces, la participa-cin o no en actos delictivos, y es responsable por nuestras percepciones acerca de la certeza y severidad de la pena. Se podra asumir que aquellas personas que estn moralmente a favor de las leyes y en contra de su violacin perciben que la delincuencia se est persiguiendo con cierta eficacia, y por consiguiente, se resisten a participar en ellas.13

Esto es importante, porque si bien la impunidad puede ser un factor del aumento de hechos delictivos, nunca va a ser el ms importante o decisivo. El sistema penal solo est en capacidad de contener o disuadir la conducta crimi-nal en un segundo nivel, es decir, para reforzar ciertos valores sociales existentes. El acatamiento de las normas penales se encuentra vinculado, en consecuencia, a la forma en que se generan los valores sociales, se transmiten en la sociedad y se internalizan por los sujetos. El castigo tiene efectos pedaggicos muy pobres y de escaso rendimiento social. Se debe ser consciente que el uso de la pena es limitado y, por ello, el sistema social debe enfocar sus esfuerzos a una poltica social integral, en donde lo punitivo tiene una importancia secundaria.

De esa cuenta el abordaje del problema criminal tiene que hacerse se-gn Garca Pablos desde tres postulados que ostentan un slido aval cien-tfico: la intrnseca nocividad de la intervencin penal, la mayor compleji-dad del mecanismo disuasivo y la posibilidad de ampliar el mbito de la intervencin, antes circunscrita al infractor potencial, incidiendo en otros aspectos (entorno cultural, prevencin situacional, polticas sociales, etc.).14

Por ello una poltica integral frente al fenmeno criminal debe compren-der cuatro polticas pblicas para lograr una ecuacin que llegue a la mi-nimizacin de la violencia social en su conjunto: prevencin comunitaria, prevencin situacional, prevencin general y prevencin terciaria o especial.

Esta visin de conjunto ha sido recogida por las Naciones Unidas al formular las polticas de prevencin del delito, en las Directrices de Ryad,

13 Barberet Havican, R. 1998. La prevencin general y especial en la criminologa aplicada. Cuadernos del Poder Judicial. Madrid. 14 Garca Pablos de Molina, Antonio. Problemas y tendencias de la moderna criminologa. Op.cit.

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cuando prescribe: Debern formularse en todos los niveles del gobierno planes generales de prevencin que, entre otras cosas, comprendan:

a) Anlisis a fondo del problema y reseas de programas y servicios, facili-dades y recursos disponibles;

b) Funciones bien definidas de los organismos, instituciones y personal competente que se ocupan de actividades preventivas;

c) Mecanismos para la coordinacin adecuada de las actividades de preven-cin entre los organismos gubernamentales y no gubernamentales;

d) Polticas, estrategias y programas basados en estudios de pronsticos que sean objeto de vigilancia permanente y evaluacin cuidadosa en el curso de su aplicacin;

e) Mtodos para disminuir eficazmente las oportunidades de cometer actos de delincuencia juvenil;

f) Participacin de la comunidad mediante una amplia gama de servicios y programas;

g) Estrecha cooperacin interdisciplinaria entre los gobiernos nacionales, estatales, provinciales y municipales, con la participacin del sector privado, de ciudadanos representativos de la comunidad interesada y de organismos laborales, de cuidado del nio, de educacin sanitaria, sociales, judiciales y de los servicios de aplicacin de la ley en la adop-cin de medidas coordinadas para prevenir la delincuencia juvenil y los delitos de los jvenes;

h) Participacin de los jvenes en las polticas y en los procesos de preven-cin de la delincuencia juvenil, incluida la utilizacin de los recursos comunitarios, y la aplicacin de programas de autoayuda juvenil y de indemnizacin y asistencia a las vctimas;

i) Personal especializado en todos los niveles.15

4.1.Polticasdeprevencincomunitaria

La prevencin comunitaria o prevencin primaria debe enfocarse en el reforzamiento de los valores sociales que fomentan una cultura de paz. Como

15 Adoptadas y proclamadas por la Asamblea General en su resolucin 45/112, de 14 de diciembre de 1990.

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ha sealado Dahrendorf, el conflicto es algo omnipresente y positivo: permite los avances sociales y culturales, especialmente de los grupos ms relegados socialmente. Al poner en juego los distintos intereses y expectativas de los grupos sociales, el conflicto encarna el verdadero motor de la democracia, pues implica lograr la nivelacin y equiparacin de todos los actores sociales. La gestin de la conflictividad es la primera cuestin en la poltica social, lo cual abarca dos componentes, uno cultural y otro institucional.

En el componente cultural, los individuos de una sociedad deben desa-rrollar las habilidades y capacidades propias para el dilogo interpersonal que facilite la resolucin pacfica de conflictos. Una sociedad en donde la violencia instrumental ha adquirido la jerarqua de valor preponderante, na-turalmente tiende a una escalada inacabable de hechos delictivos. En conse-cuencia, el Estado tiene que cortar esta cultura de la violencia o de la muerte, a partir de un programa intenso de cultura de paz, que se inicie en todos los niveles: a) pedaggico estudiantil; b) escuela para padres; y c) medios de comunicacin.

Estas polticas gozan de amplio prestigio en la prevencin del delito; en particular, han sido adoptadas por las Naciones Unidas como fundamento de las Directrices para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil o Directrices de Ryad.16

Los programas pedaggicos de las escuelas para lograr una cultura de paz deben ser abordados integralmente por maestros y alumnos en las es-cuelas pblicas y privadas. Un sistema como ste tiene que hacer polticas de prevencin del bullying y otras formas de agresin escolar. Se debe in-culcar en los nios valores y habilidades como la inteligencia emocional, el respeto, el valor del dilogo, la empata y la escucha activa. Todos estos factores permitirn generar relaciones efectivas y la capacidad de gestionar conflictos de forma no violenta. Adems, estos valores son la esencia de la cultura democrtica.17

16 Directriz 10 de las Directrices de Ryad.17 Directriz 20. Los gobiernos tienen la obligacin de dar a todos los jvenes acceso a la enseanza pblica. Directriz 21. Los sistemas de educacin, adems de sus posibilidades de formacin acadmica y profesional, debern dedicar especial atencin a:

a) Ensear los valores fundamentales y fomentar el respeto de la identidad propia y de las caractersticas culturales del nio, de los valores sociales del pas en que vive el nio, de las civilizaciones diferentes de la suya y de los derechos humanos y libertades funda-mentales;

b) Fomentar y desarrollar en todo lo posible la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica de los jvenes;

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De nada servira una cultura de paz en la Escuela, si dentro de la familia existen patrones violentos y maltrato infantil. Las polticas preven-tivas deben educar a los padres en la forma en que deben tratar a sus hijos, orientndolos a metas positivas, a actitudes basadas igualmente en el respeto y la no violencia.18 En el hogar es donde se transmiten los valores ms im-portantes, por lo que el Estado tiene que orientar los programas dirigidos a los padres a educar con ternura, la erradicacin de la violencia intrafamiliar y la equidad de gnero. Estos programas son igualmente importantes para prevenir la violencia contra la mujer, que es uno de los factores centrales en el incremento del femicidio en los ltimos aos.

La transmisin de la noticia por los medios de comunicacin tambin juega un rol importante a la hora de la construccin del imaginario social y los valores que se promueven en la sociedad. El tratamiento actual de la no-ticia fomenta la cultura de la violencia, en la medida que se deshumaniza al delincuente, se le hace ver como ser inferior, y se exalta el uso de la violen-cia contra los enemigos. Se enaltece el uso de ciertas formas de violencia, como el linchamiento, al cual se le denomina justicia colectiva o necesidad social. Los medios ocupan un lugar importante en la creacin de estereotipos y en la construccin de enemigos sociales. Tambin construyen un fondo ideolgico de la violencia (de forma inconsciente o a veces direccionada para potenciar los intereses de la clase dominante), que coloca en posicin de hroes a quienes destruyen a los enemigos sociales. La construccin de enemigos sociales parte de la devaluacin de un grupo, al cual se le atribu-yen todos los males sociales, hasta llegar a su deshumanizacin ntegra y

c) Lograr que los jvenes participen activa y eficazmente en el proceso educativo en lugar de ser meros objetos pasivos de dicho proceso;

d) Desarrollar actividades que fomenten un sentimiento de identidad y pertenencia a la escuela y la comunidad;

e) Alentar a los jvenes a comprender y respetar opiniones y puntos de vista diversos, as como las diferencias culturales y de otra ndole;

f) Suministrar informacin y orientacin en lo que se refiere a la formacin profesional, las oportunidades de empleo y posibilidades de carrera;

g) Proporcionar apoyo emocional positivo a los jvenes y evitar el maltrato psicolgico;h) Evitar las medidas disciplinarias severas, en particular los castigos corporales. Directriz 22. Los sistemas de educacin debern tratar de trabajar en cooperacin con

los padres, las organizaciones comunitarias y los organismos que se ocupan de las acti-vidades de los jvenes.

18 Directriz 16. Se debern adoptar medidas y elaborar programas para dar a las familias la oportunidad de aprender las funciones y obligaciones de los padres en relacin con el desa-rrollo y el cuidado de sus hijos, para lo cual se fomentarn relaciones positivas entre padres e hijos, se har que los padres cobren conciencia de los problemas de los nios y los jvenes y se fomentar la participacin de los jvenes en las actividades familiares y comunitarias.

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su destruccin como parte de la solucin del problema nacional.19 Martn Bar ha explicado que la justificacin desde el poder de un acto violento lo legitima y lo hace racional al interior del sistema establecido. Matar a otra persona deja de ser delito para convertirse en necesidad social, tan pronto como esa persona es definida como enemigo de la patria y su asesinato es amparado por la sociedad.20

Se debe trabajar entonces desde los medios de comunicacin social para evitar la construccin de estos estereotipos y racionalizaciones de la violen-cia. La forma en que se transmite la noticia puede generar un enfoque legiti-mador, que no es compatible con una funcin de formar e informar propia de los medios democrticos. Los mismos deben estar conscientes que la crea-cin de la figura del enemigo es uno de los resortes bsicos para ideologi-zar e institucionalizar la violencia. Esto puede ser particularmente peligroso para los nios, puesto que estos asimilan con suma facilidad los esquemas estereotipados. Las directrices de Ryad claramente sealan la necesidad de incorporar a los medios en polticas de prevencin del delito: ellos deben participar en estas polticas para cumplir con la transmisin de valores posi-tivos, una cultura de paz y un fortalecimiento de la tolerancia y la resolucin pacfica de conflictos. Por ello, la forma en que transmiten sus mensajes e informacin no puede ser neutral ni ingenua, y debe ser consistente con los efectos que genera en la opinin pblica.

El componente institucional de cultura de paz se concentra en articular medios para resolver conflictos de forma gil y efectiva. Las instituciones estatales deben contar con capacidad para mediar efectivamente los con-flictos sociales, arbitrando soluciones justas y percibidas como legitimas por todas las partes. Esto genera la construccin de todo un entramado social de instituciones con capacidad de gestin de la conflictividad. Desde los pro-blemas entre vecinos, hasta problemas ms complejos como los arbitrajes laborales, resolucin de disputas de tierras, conflictos comunitarios. Guatema-la se ha caracterizado por la escasa cantidad de mecanismos de gestin de la conflictividad, lo que perpeta una situacin de extrema polarizacin social y posiciones violentas entre las partes. La escasa legitimidad de las instituciones estatales provoca la desconfianza de todos los actores sociales; la debilidad de las instituciones tambin propicia soluciones privadas desde el abuso de poder del ms fuerte. El resultado de esta falta de institucionalidad es una escalada de violencia, que se concretiza en caudas mortales. Existen numerosos ejemplos

19 Hanna Arendt ha explicado este fenmeno al analizar la construccin del estereotipo de judo por la ideologa del nacionalsocialismo de Hitler. Vd. Arendt, H. Los orgenes del Totali-tarismo. Smith, D. 1996. The social construction of enemies. Sociological Theory, 14. 203-240.20 Martn Bar, Ignacio. Poder Ideologa y Violencia. Op.cit. p. 87.

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de esta precariedad institucional: las muertes de campesinos en Finca Nueva Linda, el asesinato de campesinos en Izabal, las tomas violentas de carreteras. Todos estos conflictos derivan en situaciones de violencia extrema a causa de la escasez de mecanismos de resolucin de conflictos.

El Estado debe reforzar entonces la institucionalidad estatal y privada para arbitrar verdaderos mecanismos de resolucin de conflictos, que permi-tan la salida oportuna y pacfica desde perspectivas de GANAR-GANAR y de la paz social. Esto incluye reforzar el sistema de justicia (no penal), para que sea efectivo y se eviten juicios que demoran aos en la solucin de conflic-tos, en contra de los intereses de la sociedad.

Finalmente, desde el mbito institucional, el Estado tiene que generar una poltica social para lograr la redistribucin de la riqueza y la creacin de oportunidades sociales. El criminlogo espaol Garca Pablos ha indicado que la prevencin del delito implica prestaciones positivas, aportaciones y esfuerzos solidarios que neutralicen situaciones carenciales, conflictos, des-equilibrios, necesidades bsicas. Slo reestructurando la convivencia, rede-finiendo positivamente la relacin entre sus miembros y la de stos con la comunidad cabe esperar resultados satisfactorios en orden a la prevencin del delito. Una prevencin puramente negativa, cuasi-policial, sobre bases disuasivas carece de operatividad.21 Por ello, las Directrices de Ryad apun-tan a programas de apoyo social hacia la familia para lograr su bienestar y capacidad de actuacin en beneficio del nio.

4.2.Polticasdeprevencinsituacional

La prevencin situacional, tambin conocida como prevencin secunda-ria, se refiere a polticas de seguridad que sean capaces de disuadir a poten-ciales delincuentes de realizar actos criminales.

La prevencin situacional no es una poltica social sino de seguridad; su formulacin y ejecucin corresponde a la Polica administrativa o de seguridad.

Esto es posible si se cuenta con conocimientos cientficos (etiolgicos) del crimen, de su gnesis, dinmica y variables ms significativas, lo que permite conducir a una intervencin meditada y selectiva, capaz de anti-ciparse al mismo, de prevenirlo, neutralizando con programas y estrategias adecuadas los actos criminales. Naturalmente, se trata de una intervencin

21 Garca Pablos de Molina, A. 1994. Problemas y tendencias de la moderna criminologa. En Cuadernos del Consejo del Poder Judicial, La Criminologa. Madrid. p. 315.

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eficaz previa a la penal, ya que sta, por su elevado coste social y nocivos efectos, debe ser siempre subsidiaria, de acuerdo con el principio de inter-vencin mnima.22

La prevencin situacional puede verse como una manifestacin de una poltica de seguridad basada en programas que inciden en diversos compo-nentes del selectivo fenmeno criminal: el espacio fsico, las condiciones ambientales, el clima social, los colectivos de vctimas potenciales, etc. Su base ideolgica es la teora del Rational Choice o de la Eleccin Racional, por la cual se concibe al delincuente como un sujeto racional motivado que realiza un acto criminal para la obtencin de una determinada ganancia. El delincuente sopesa el beneficio que obtendr del acto criminal, frente a los costes que pueden presentarse, como la eventual pena, el sometimiento a proceso, el estigma social, etc.

Las polticas de prevencin situacional son un componente importante en una estrategia de disuasin del delito, debido a que pretenden neutralizar los factores que aprovecha el delincuente para cometer el hecho delictivo, o disminuyen o contrarrestan las ganancias o beneficios potenciales del cri-men.23 Las modernas teoras del crimen, basndose en numerosos estudios, destacan que el delito no se distribuye de una manera aleatoria en el espacio y tiempo, sino que ocurre en particulares lugares y en particulares momentos (hot spots o puntos calientes), y suele tener por vctimas u objetivos deter-minadas categoras de personas u objetos como es sugerido, por ejemplo, por la teora de los estilos de vida y la nocin de la victimizacin repetida. Aunque existen ciertas diferencias entre las diversas teoras del delito, un elemento comn a todos ellas es la nocin de oportunidad. Lo que hace que los delitos se concentren en particulares espacios y momentos tiene que ver con las oportunidades existentes en los mismos para su comisin.24

Segn la teora de la Eleccin Racional,25 para que un crimen ocurra es necesaria la convergencia en tiempo y espacio de los siguientes tres elemen-tos: la presencia de un delincuente motivado, la presencia de un objetivo alcanzable, y la ausencia de un guardin capaz de prevenir. Un delincuente motivado es una persona que por cualquier razn est motivado para co-meter un delito. Un objetivo alcanzable es cualquier objeto o persona que

22 Garca Pablos de Molina, op.cit. p. 320.23 Medina Ariza, J.J. 1997. El control social del delito a travs de la prevencin situacional. En Cuadernos del Consejo General del Poder Judicial. La Criminologa Aplicada. Madrid. p. 270.24 Medina Ariza, J.J. El control social del delito a travs de la prevencin situacional. p. 271. 25 Barberet, R.M. Para qu sirve la criminologa. En Cuadernos del Consejo General del Poder Judicial. La Criminologa Aplicada.

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puede ser atacado por un delincuente. Un guardin capaz no significa un oficial de polica o un agente de la autoridad en la mayora de los casos, sino cualquier persona capaz de intervenir y disuadir al delincuente. Donde quiera y cuando quiera que estos tres elementos coexistan, la probabilidad de que un acto delictivo se produzca es considerable.26

Por ello, la prevencin situacional trata de determinar los factores o ele-mentos de oportunidad que dan lugar a la comisin de hechos delictivos, para tratar de anticiparse al delincuente, neutralizando la oportunidad o fac-tor que favorece la comisin del acto criminal. La prevencin situacional no pretende eliminar las tendencias criminales mediante la mejora de la so-ciedad o sus instituciones, sino simplemente hacer el delito menos atracti-vo para los potenciales delincuentes. Para prevenir eficazmente el delito se busca reducir las oportunidades para cometer el mismo, a travs de la modi-ficacin del ambiente o las situaciones. En la medida en que los delincuen-tes son actores racionales, los mismos estarn menos inclinados a cometer delitos si perciben que las oportunidades para su comisin son reducidas, o que los costes y riesgos asociados a un particular acto delictivo en un deter-minado lugar y momento son especialmente elevados.27

Esto supone cambiar la lgica de trabajo de la Polica. sta no debe esperar a que se produzca el hecho delictivo, sino tratar de anticipar los lugares o factores que alientan, facilitan o propician su comisin, para re-ducir las oportunidades. Se invierte as la relacin de un modelo policial meramente reactivo, pasivo y sin iniciativa, hacia un modelo proactivo, que es capaz de prevenir hechos delictivos, por su conocimiento y capacidad de anticipacin. Goldstein contribuy al trnsito del modelo policial reactivo a un modelo policial proactivo en el que los policas disean estrategias de prevencin situacional para poner fin a los problemas que provocan la con-centracin espacial y temporal del delito. Esto puede realizarse a travs de la modificacin del ambiente (por ejemplo, aumentar la visibilidad en un lugar, reducir las entradas a un espacio determinado) o a travs de reducir las opor-tunidades (mayor presencia policial en hot spots, vigilancia especfica, etc.).

La prevencin situacional resulta particularmente til porque permite orientar de manera racional los recursos hacia lugares y tiempos donde se prev que pueden ocurrir hechos delictivos. Permite adems tomar medidas de bajo costo para disuadir a los delincuentes (como cmaras de circuito

26 Clarke, Ronald V. (ed.) 1997. Situational Crime Prevention. Successful Case Studies. Second Edition. Albany, NY: Harrow and Heston. 27 Clarke, Ronald V. (ed.) Situational Crime Prevention. Op.cit.

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cerrado) o incluso medidas de autoproteccin para reducir ganancias (evitar mantener efectivo en las cajas registradoras, etc.).

De acuerdo con Clarke,28 las medidas de reduccin de oportunidades: (a) han de ser dirigidas a formas muy especficas de criminalidad; (b) deben implicar la gestin, diseo, o manipulacin del ambiente inmediato de una manera tan sistemtica y permanente como sea posible; y (c) deben ser esta-blecidas de manera que se incrementen los esfuerzos y riesgos y se reduzcan los beneficios tal y como son percibidos por una amplia gama de potenciales delincuentes.

Todo proyecto de prevencin situacional comprende varias etapas: a) recoleccin de datos sobre la naturaleza y dimensiones del particular proble-ma delictivo; b) anlisis de las condiciones situacionales que permiten o fa-cilitan la comisin de delitos en el particular ambiente estudiado; c) estudio sistemtico de los posibles medios que pueden bloquear las oportunidades existentes; d) implementacin de las medidas ms prometedoras, econmi-cas y sencillas; e) evaluacin de la experiencia, difusin de los resultados, y modificacin de la intervencin cuando la misma no alcanza los resultados esperados

Una polica moderna, tal y como se concibe hoy en da, no slo est orientada hacia un mayor contacto con la comunidad, sino tambin hacia la solucin de problemas mediante el empleo de este tipo de tcnicas. Tal y como Goldstein concibe este modelo policial, es preciso que todo oficial de polica, incluso el de menor rango, participe de este proyecto. No se trata simplemente de mantener unidades ms o menos centralizadas encargadas de esta labor. Para que esta nueva filosofa se imponga es preciso que se co-mience por la formacin bsica que se imparte en la academia de polica. Por su parte, las autoridades pertinentes, en particular el Ministerio de Go-bernacin, deberan promocionar el empleo y evaluacin de este tipo de in-tervenciones y colaborar en su diseo, empezando con pequeos proyectos locales de carcter piloto y generalizando con posterioridad, de una manera seria y rigurosa, las experiencias que hayan demostrado ser eficaces.

Finalmente, las policas ms modernas han adoptado mtodos de eva-luacin de resultados en sus comandos, a partir de circunscripciones territo-riales (precintos o comisaras). En este sentido la polica de Nueva York creo el programa COMPSTAT o Programa computarizado de anlisis estadstico de hechos criminales, que permite determinar en tiempo real la situacin de

28 Clarke, R. op.cit.

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hechos delictivos en un tiempo y lugar determinado.29 El COMPSTAT es un instrumento para medir la eficiencia de las unidades en las comisaras. Eva-la el incremento o disminucin de los principales indicadores criminales (tasas de homicidios, robos, etc.), y sobre esta base determina cules son las unidades ms eficientes y las que no se encuentran realizando un trabajo efectivo.

Todos los comandantes de precinto deben presentarse mensualmente a una reunin en la que se evalan los resultados y dan cuenta de sus estra-tegias en la lucha contra la delincuencia. Dado que se cuenta con infor-maciones estadsticas serias, estas reuniones analizan de forma profunda y exhaustiva los resultados de cada unidad y cada comandante. Si un coman-dante no sale bien librado, generalmente es convocado a la semana siguiente para verificar las medidas que ha adoptado para corregir su actuacin. El modelo de gestin (managment), en consecuencia, es un factor importante para obligar a los comandantes de comisaras en la realizacin de acciones preventivas (comunitarias, situacionales, de investigacin) que permitan ge-nerar resultados concretos en la disminucin del crimen30 y es un mtodo que permite adoptar medidas disciplinarias frente a los comisarios con pobre rendimiento. Se constituye as en un mecanismo apropiado de auditora so-cial y de depuracin policial.

4.3.Laprevencingeneralatravsdelapena

Para que la prevencin general sea tomada en serio por la comunidad, es necesario que los delitos sean eficazmente castigados. Ahora bien, la in-vestigacin, juzgamiento y sancin de hechos delictivos resulta difcil en cualquier sociedad. De hecho las tasas de impunidad en todos los sistemas judiciales del mundo son bastante elevadas.31

Debe recordarse que la funcin de perseguir y castigar el delito est enmarcada dentro del proceso de minimizacin de la violencia social. La pena, con todas sus consecuencias socialmente negativas y su alto costo eco-nmico, tiene que reservarse a supuestos excepcionales, de alta gravedad, en

29 El programa de tolerancia Cero del alcalde Rudolph Giuliani ha sido pblicamente conoci-do por haber disminuido las tasas delincuenciales de Nueva York. Pese a la controversia que genera, uno de sus componentes ms aceptados es la evaluacin de resultados. 30 Ruiz Vzquez, L. 2004. Polica Exitosa, Polica Indolente: Nuevas tendencias en seguridad ciudadana. Seminario Internacional sobre poltica pblica de seguridad ciudadana, Quito. 31 ste ha sido una de las crticas ms comunes del pensamiento abolicionista en contra del derecho penal. Sobre esto vid. Hulsman, L. 1984. En las penas prdidas. Seguridad y libertad ciudadanas. Ariel, Barcelona.

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donde sea imposible aplicar cualquier otro mecanismo social de solucin de conflictos.

Para la efectividad del sistema penal, la poltica de persecucin penal debe estar precedida por polticas de prevencin primaria y situacional. De lo contrario, el desborde de hechos delictivos provocara el colapso del sis-tema y de sus instituciones.

En cualquier caso, resulta imposible para un sistema penal perseguir efi-cazmente todos los delitos y llegar a las condenas de todos los delincuentes. Esto genera entonces la necesidad de racionalizar la persecucin penal y, en ltima instancia, la admisin que debe existir alguna cuota de impunidad.

El castigo de los delincuentes produce un efecto disuasivo en el conjunto social. Se ha visto que la conminacin penal per se carece de efectos disua-sivos; lo que realmente motiva al delincuente es la sensacin de que puede ser atrapado y condenado. En la medida en que la pena sea vista como una posibilidad remota, los efectos disuasivos del sistema penal se resquebrajan y las personas dejan de creer en lo normativo.

En este sentido no dejan de tener razn los tericos de la prevencin general positiva, en cuanto a que los procesos penales y la imposicin de sanciones refuerzan los valores sociales, y la sancin impuesta representa una constatacin que la norma est vigente.32 Adems, con la estigmatiza-cin social que genera la sancin, la comunidad reconoce el desvalor de la conducta delictiva y tiende a rechazarla.

El proceso penal y la pena en consecuencia juegan papeles altamente simblicos en la sociedad que deben ser apreciados, para el reforzamiento de los valores sociales. La divulgacin de los juicios, la publicacin de san-ciones, conllevan un alto valor social para efectos de causar una integracin social en los valores comunitarios.33

Por otra parte, la impunidad genera efectos negativos importantes, en la medida que transmite el mensaje que la normativa estatal no est vigente y por lo tanto, que otros modelos alternativos de normas son posibles. La impunidad no puede tolerarse en ciertos hechos, por la desconfianza ge-

32 Silva Sanchez, J. M 1992. Aproximacin al derecho penal contemporneo. Bosch, Zarago-za. p.189, Welzel, h. Derecho Penal. Y Jakobs, G. Tratado de derecho penal. Quien afirma que la funcin de la pena es la de estabilizar la norma y ejercitar a los ciudadanos en la fidelidad del derecho. 33 Al respecto las tesis de Emilio Durkheim recogidas por Garland.

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neral que podra transmitir hacia el sistema social y, en particular, hacia la justicia. La impunidad podra ser una importante fuente de anomia social y de comportamientos antisociales. Mxime cuando la impunidad proviene de los propios funcionarios del sistema. Como ha sealado Jakobs, la idea del castigo justo ha de ser satisfecha pues de lo contrario se correra el riesgo de no mantener la confianza en el derecho, de no estabilizar la norma y de que, consiguientemente, se produjeran situaciones indeseadas: por un lado, reac-ciones informales de venganza ante la insatisfaccin de la respuesta penal al hecho; por otro lado, delitos del mismo signo (reacciones de emulacin) ante la falta de un refuerzo punitivo suficiente.34

Por ello, existen actos que no deben quedar en la impunidad, pues im-plicaran socavar de manera grave los valores sociales. De esa cuenta, el sistema enfrenta siempre una doble incgnita grave: qu perseguir y cmo ser efectivo en lo que se decida perseguir. Los sistemas penales deben operar con el reconocimiento de cuotas de impunidad. El problema radica en de-cidir qu hechos y a qu personas resulta imposible dejar de perseguir, para efectos que la impunidad no se generalice y produzca efectos desestabiliza-dores y la prdida total en los valores del sistema penal.

Si un sistema penal persigue en forma arbitraria, generalmente frente a hechos poco graves, pero, sobre todo, a personas socialmente vulnerables, se transmite un mensaje errneo en el sentido que el sistema es absolutamente injusto. Por ello, la racionalidad penal debe dejar claro los principios sobre los que se asienta la seleccin de conflictos que sern llevados a proceso y sern castigados. Esta racionalidad debe basarse exclusivamente en su gra-vedad, sin tomar en consideracin la posicin econmica, poltica o social del imputado. Por el contrario, si el sistema selecciona personas, y los casos son llevados contra grupos vulnerables, por su escaso poder social, entonces el sistema genera mayor desconfianza social y una grave crisis de anomia.

La falta de confianza hacia el sistema de justicia se puede traducir en diversos fenmenos, todos de gran impacto para el xito de un proceso pe-nal: a) la falta de denuncia; b) la alta tasa de abandono del proceso a travs de desistimiento; c) la falta de cooperacin por parte de testigos y el escaso respaldo social hacia las instituciones de justicia.

La persecucin penal debe contar entonces, para ser efectiva, con un importante respaldo social, la confianza de la vctima y la cooperacin de testigos. Esto slo se logra al momento de obtener legitimidad social, a travs

34 Silva Snchez, op.cit. p.205.

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de un ejercicio de la accin penal coherente, transparente y justo. Se requie-re que las polticas institucionales sean transmitidas a la sociedad, para que sta entienda los factores que llevan a la persecucin penal de hechos delic-tivos por su gravedad y que se perciba una igualdad absoluta en la manera de tratar a todos los imputados y vctimas.

La prevencin general se logra en la medida que se visualice un ejercicio transparente de la persecucin penal y de los jueces, se comprenda el proceso penal y ste sea limpio e igualitario. Slo esta forma de actuacin puede dar lugar a la generacin de confianza y credibilidad en la justicia, los valores y las normas sociales, en la medida que se perciba el castigo a los delincuentes como justo. Estos principios deben orientar la persecucin penal y son la base de la persecucin penal estratgica, tal como se explicar en este documento.

4.4.Polticasdeprevencinterciaria

La prevencin terciaria o especial, se refiere a los mecanismos para reha-bilitar a los delincuentes, de tal manera que no vuelvan a delinquir. Se trata aqu de propiciar un marco de ejecucin de la pena, que permita realmente al sujeto regresar a la comunidad y vivir una vida sin delito.

La prevencin especial o terciaria es la menos eficaz de todas las formas de prevencin, ya que la privacin de libertad generalmente conlleva gra-ves problemas durante su ejecucin: deterioro psicolgico, exposicin a un medio altamente violento, uso de drogas para sobrellevar la angustia de la libertad restringida, etc.

Sin embargo, las dificultades inherentes a la resocializacin en el medio carcelario no deben permitir abandonar esta finalidad constitucional. La prisin debe buscar a toda costa mantener un mnimo de humanidad y condiciones dignas, que permitan al sujeto reincorporarse plenamente a la vida social. Sin pretender ahondar en el tema, es importante erigir un sistema penitenciario que se base en los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos y, en particular, que pueda materializar las normas mnimas de priva-cin de libertad de las Naciones Unidas. Slo una prctica penitenciaria capaz de proteger los derechos humanos puede evitar que los privados de libertad, al terminar su condena, regresen con mayores cuotas de violencia y asocialidad que al momento de su ingreso. La criminologa ha demostrado cmo los cdigos carcelarios pueden generar una cultura especial, el fenmeno de la prisioniza-cin, que se traducira en la asimilacin de culturas violentas.

El trabajo carcelario entonces tiene como finalidad evitar contextos de violencia, la deshumanizacin del sujeto por la exposicin a la cultura del

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privado de libertad y lograr que durante la ejecucin el condenado pueda obtener nuevas habilidades (de trabajo, educativas, sociales) que le permitan integrarse al mercado laboral y a la vida social en su conjunto.

El fracaso del sistema penitenciario puede suponer por tanto un aumento en los niveles de violencia social; y lejos que la crcel resocialice o logre la prevencin de hechos delictivos, los acreciente y se reproduzca el ciclo de violencia. El reto del sistema penitenciario debe ser entonces generar las condiciones para una intervencin individualizada que pueda tener efectos positivos en las personas y llevar a generar procesos deseables en la conduc-ta del penado al regresar a la sociedad.

5. lapersecucInpenalestratgIca(ppe)

5.1.Premisas

La persecucin penal estratgica constituye una poltica criminal que tie-ne por objeto definir los hechos criminales que se van a perseguir, partiendo de una selectividad racional: el grado de afectacin social de la conducta y el anlisis de patrones delincuenciales.

Durante mucho tiempo se ha constatado que el sistema de justicia y, en particular, el MP y la Polica, trabaja en la lgica de caso por caso aislado, sin realizar conexiones entre uno y otro. Esta lgica del caso por caso impe-da ver los fenmenos criminales que se estaban produciendo y que muchos de ellos eran productos de los mismos agentes o aprovechando las mismas situaciones. De esa cuenta, los agentes del sistema penal eran incapaces de observar los grupos o estructuras criminales, y las formas en que stos opera-ban u obtenan sus beneficios econmicos.

La persecucin penal estratgica se nutre tanto de la teora de la polica orientada a problemas (modelo de polica comunitaria) de Herman Goldstein, como de las teoras de prevencin situacional de Ronald Clarke. De la teora de orientacin a problemas recoge la idea de abordar los problemas en conjunto, buscando soluciones globales. Sistematiza los fenmenos, buscando sus causas profundas y tratando de encontrar patrones. As, est orientada a dar resultados concretos a la comunidad. Se deja por un lado las situaciones de mera adminis-tracin de mesa para abordar una gestin de evaluacin por resultados, en don-de los operadores de justicia deben ser responsables por resolver los problemas criminales de la comunidad. Resultan irrelevantes las acciones del Estado si stas no se traducen en un impacto en la realidad: disminucin de hechos delincuen-ciales, aprehensin de principales delincuentes, etc.

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La persecucin penal estratgica toma de las teoras de la prevencin situacional el elemento de entender la racionalidad criminal, las oportuni-dades que se aprovechan para cometer delitos, los criterios de eleccin de vctimas, la forma en que los delincuentes obtienen sus ganancias. Es en este ltimo aspecto en el que se concentra la actividad de persecucin penal: reconociendo que no se pueden perseguir ciertas formas de criminalidad en el momento en que se producen, pero s se puede neutralizar el benefi-cio econmico a travs de la desarticulacin de mercados. Bajo esta lgica, se pretende comprender la lgica de mercado que subyace al fenmeno criminal, cmo se comercializan los objetos robados, el lavado del dinero, etc. y bajo esta perspectiva se organiza la reaccin penal. Un ejemplo para comprender esta nueva visin es el fenmeno del robo de celulares: cada ao pueden robarse de 2000 a 3000 celulares. Resulta imposible para el MP investigar y perseguir penalmente cada robo y condenar a cada ladrn. La PPE en cambio buscara encontrar los mecanismos de mercado en donde se comercializan los celulares robados y a partir de la desarticulacin de los vendedores, desestimular el robo por la privacin de un mercado en donde traficar los objetos robados.

La PPE requiere en consecuencia una comprensin bastante exacta de los fenmenos criminales, de las bandas que operan en el pas, de los merca-dos ilcitos y de los patrones delictivos. Para ello se requiere de informacin sobre la criminalidad, que se basa en un anlisis permanente de los hechos delictivos y una sistematizacin de esta informacin en unidades especia-lizadas de inteligencia. Es sobre la base de la informacin procesada que las autoridades centrales del MP y polica proceden a plantear sus acciones de persecucin penal. Se establecen en consecuencia metas y objetivos por fiscala, basados en la realidad del fenmeno criminal y en la incidencia que se quiere efectuar en la realidad.

Las decisiones polticas de persecucin penal entonces tienen una di-reccin clara, destinatarios bien identificados y propsitos definidos. Esto permite adems dedicar los recursos necesarios para la intervencin, puesto que cada operativo de investigacin debe ser planificado cuidadosamente. A este tipo de persecucin penal tambin se le conoce como persecucin penal inteligente, en la medida que se basa en inteligencia criminal.35

35 Sobre el punto Gottlieb, S., Arenberg, S. y Singh, Raj. 1994. Crime Analysis. From first report to arrest. AP.

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5.2.Principios

La Persecucin Penal Estratgica se basa en cuatro principios bsicos:

a) La direccin funcional de la investigacin por parte del Ministerio Publico

Este principio tiene su asidero en lo dispuesto en la Constitucin, en donde se asigna al MP la funcin de perseguir los delitos y ejercer la accin penal. De acuerdo a este principio el MP es el ente rector de las polticas de persecucin penal. Con dicha facultad se ve reforzada por el artculo 2.3 de la Ley Orgnica del MP que confiere a esta institucin la direccin de todos los cuerpos de seguridad en materia de investigacin.

La norma claramente indica que corresponde al MP la definicin de las polticas de persecucin penal, con todas las consecuencias que de ello de-riva: planificacin, facultad de decisin, control de todos los recursos impli-cados, incluyendo las fuerzas de seguridad empeadas en tareas de investi-gacin, determinacin de metas y objetivos, y los mtodos de supervisin.

El modelo constitucional de persecucin penal le impone al MP esta funcin de direccin y control, como ente responsable de las polticas de persecucin penal.

La direccin funcional se ve reforzada en las normas del Cdigo Procesal Penal y de la Ley orgnica del Ministerio Pblico, que establecen claramente que no pueden existir investigaciones policiales autnomas y que la polica tiene un plazo mximo de 24 horas para informar al Ministerio Pblico sobre cualquier investigacin realizada.36

36 Artculo 51. Dependencia y Supervisin. El Director de la Polica Nacional, las autoridades policacas departamentales y municipales que operan en el pas y cualquier otra fuerza de seguridad pblica o privada, estn obligadas a cumplir las rdenes que emanen de los fiscales del Ministerio Pblico y debern dar cuenta de las investigaciones que efecten.

Los funcionarios y agentes de las policas ejecutarn sus tareas bajo las rdenes y la super-visin directa del Ministerio Pblico. La supervisin incluir el correcto cumplimiento de la funcin auxiliar de la Polica y de las dems fuerzas de seguridad cuando cumplan tareas de investigacin. Los fiscales encargados de la investigacin podrn impartirles instrucciones al respecto, cuidando de respetar su organizacin administrativa.

La polica y las dems fuerzas de seguridad no podrn realizar investigaciones por s, salvo los casos urgentes de prevencin policial. En este caso debern informar al Ministerio Pblico de las diligencias practicadas, en un plazo no mayor de veinticuatro horas, el que correr a partir del inicio de la investigacin.

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Adems, el Cdigo adjetivo y la Ley Orgnica del Ministerio Pblico han asignado potestades sancionatorias a los fiscales cuando los policas incum-plan con las instrucciones impartidas en materia de investigacin, lo cual se contempla en el artculo 52 de la referida Ley:

Artculo 52. Facultad disciplinaria. Los funcionarios y agentes policiales que infrinjan disposiciones legales o reglamentarias, que omitan o retarden la ejecucin de un acto propio de sus funciones o lo cumplan negligentemente, sern sancionados por el Fiscal General o por los fiscales de distrito y fiscales de seccin, a pedido del fiscal responsable del caso o por iniciativa propia, previo informe del afectado, con apercibimiento y suspensin hasta de quince das, sin perjuicio de iniciar su persecucin penal. Se podr recomendar su cesanta o sancin a la autoridad administrativa correspondiente; en todo caso, se dar aviso a ella de las sanciones impuestas con copia de las actuaciones.

b) Proactividad

El principio de proactividad significa que las acciones de persecucin penal deben ser concebidas y planificadas previamente, tomando como base los criterios y decisiones de poltica criminal. Para tal efecto utiliza la infor-macin de inteligencia sobre el fenmeno criminal: con estos datos el MP decide qu perseguir y disea planes de investigacin. Esto significa abando-nar la lgica del caso por caso, y la idea de que el MP espera a que el hecho delictivo llegue a su conocimiento para iniciar una persecucin penal.

La proactividad impone un anlisis exhaustivo del entorno criminal, de las bandas u organizaciones existentes, para articular una respuesta al fe-nmeno que sea integral, proporcional a la amenaza y capaz de obtener resultados concretos. La proactividad pretende tres resultados bsicos: la dis-minucin de hechos delictivos, la captura de las principales organizaciones criminales y el desmantelamiento de mercados ilcitos.

El fiscal (de distrito o de seccin) debe escoger la estrategia para enfren-tar el fenmeno criminal, consciente de la necesidad de darle una respuesta adecuada. Por eso la proactividad requiere de un fiscal dinmico, que tiene un conocimiento completo de su entorno criminal y que es capaz de articu-lar estrategias efectivas contra la criminalidad. Adicionalmente, el fiscal po-dr aportar sugerencias para el desarrollo de prevencin situacional, a partir de su conocimiento de patrones y mapas delincuenciales.

El Fiscal General, los fiscales de distrito y los fiscales de seccin podrn nominar, por s o por solicitud del fiscal encargado del caso, a los funcionarios o agentes policiales que auxiliarn en la investigacin de un asunto.

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c) Racionalizacin y optimizacin de recursos

La limitacin de recursos que enfrentan las instituciones de justicia im-pone que deban racionalizar la administracin de sus recursos, para lograr los resultados ms ptimos. La PPE plantea en consecuencia que se utilicen los recursos necesarios en funcin de la gravedad del conflicto y del tipo de solucin que se requiere.

De esa cuenta los recursos de menor gravedad deben resolverse, en la medida de lo posible, a travs de las salidas alternas, ya que otro tipo de solucin (por ejemplo una acusacin o debate) conllevara un dispendio in-necesario de recursos, con un alto costo de oportunidad. Esta poltica ha quedado diseada en el plan de poltica de persecucin penal del MP, en donde se integran los principios de mnima intervencin, proporcionalidad y subsidiariedad.

La persecucin penal y el juicio quedan reservados para los casos ms graves, que atenten contra los bienes jurdicos ms importantes. Es en estos casos donde el MP debe colocar la mayor parte de recursos de forma que se obtengan resultados de alta calidad social.

No est de ms mencionar que el MP recibe cerca de 300,000 denun-cias, las cuales debe resolver en forma oportuna y eficaz. De este nmero, menos de un diez por ciento constituyen delitos graves. En consecuencia, la asignacin de recursos debe estar en funcin de la gravedad del conflicto, la importancia del bien jurdico y la afectacin social.

En un ptimo funcional, un 60 o 70% de los casos presentados deberan resolverse por salidas alternas37 o discrecionales. El 30% restante debera ser efectivamente investigado y perseguido en juicio. Esto implica tambin la forma en que deben asignarse los recursos: cerca del 70% de los recur-sos institucionales conviene destinarlos a estos delitos graves; en tanto, slo un 30% debe destinarse a desjudicializacin y salidas discrecionales.38 Esta distribucin de recursos se concibe en funcin de que las investigaciones de casos complejos requieren una gran cantidad de personal, para ejecutarse en forma efectiva.

37 El uso de salidas alternas se refiere a mecanismos donde se consigue la reparacin del dao por parte del delincuente a favor de la vctima. Se utiliza el criterio de oportunidad o la sus-pensin condicional de la persecucin penal. 38 Se refiere a las desestimaciones y archivos, que se utilizan estratgicamente para concluir casos que no es posible investigar por la inexistencia de informacin e imposibilidad de obtenerla.

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Y dentro de las investigaciones, los recursos deben ser orientados a la desarticulacin de bandas criminales y de mercados ilcitos. Es bajo la com-prensin de los fenmenos macro-criminales que se pueden obtener resul-tados de alta calidad en la persecucin penal y que lleven a una efectiva disminucin de hechos delictivos.

d) Rendicin de cuentas

La PPE se basa en el supuesto de que la actuacin del MP tiene que tener un impacto social. Este impacto se mide a travs de la disminucin de hechos delictivos, pues es sta la meta del MP. Slo de esta manera el MP se muestra como legtimo frente a la comunidad y recupera la confianza social en la institucin.

En consecuencia, el mecanismo de rendicin de cuentas se hace bajo el carcter de reuniones mensuales, en las cuales los fiscales distritales y de seccin dan cuenta de los resultados alcanzados. De no obtenerse esos resultados, se administran correctivos especficos, como las reuniones de se-guimiento para que el fiscal que no alcance sus metas exponga las medidas que adoptar para mejorar resultados

5.3.Fines

La persecucin penal estratgica tiene tres finalidades bsicas: en primer lugar, obtener la disminucin de hechos delictivos, a travs de la compren-sin de fenmenos de criminalidad, a nivel local, regional y nacional. En se-gundo lugar, identificar y desarticular los principales grupos delincuenciales, su composicin, ideologa, mtodos de trabajo y fines delictivos. En tercer lugar, la comprensin de los mercados ilcitos, para lograr una intervencin efectiva sobre ellos para su efectiva neutralizacin.

Uno de los ejes centrales de la PPE es la ubicacin de hechos delictivos, la conexin de patrones y el anlisis sistmico de casos. De esta manera, la investigacin y persecucin de casos se hace agrupada, bajo las lgicas de grupos delictivos o de fenmenos criminales que desembocan en mercados ilcitos. El anlisis criminal permite el mapeo delincuencial, las zonas rojas, los lugares en donde ocurren hechos delictivos, horas, das y formas de eje-cucin delincuencial. Toda esta informacin desemboca en polticas integra-les de tratamiento de casos, conectando aquellos que es posible, por razn de sujeto activo o de mercado ilcito.

En consecuencia, la finalidad principal es un abordaje integral del fen-meno criminal, entendindolo desde una perspectiva racional y sistmica, y

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adoptando medidas adecuadas de investigacin penal que lleven a la perse-cucin penal efectiva de casos de mayor gravedad. A su vez, el uso intenso de las salidas alternas y discrecionales para los casos de menor impacto so-cial, especialmente aquellos en donde el conflicto puede ser resuelto a partir de acuerdos de reparacin.

5.4.Elementos

La PPE utiliza una metodologa de planificacin estratgica. Por lo tanto sus elementos estn basados en el anlisis del entorno, la planificacin por objetivos, la elaboracin de planes especficos de investigacin y la evalua-cin de resultados.

El proceso de formulacin del plan de persecucin penal estratgico es un proceso que conlleva cinco etapas bsicas.

Fase 1: elaboracin de diagnstico de situacin criminal en la circunscripcin

No es posible fijar metas y objetivos sin un conocimiento exacto de la situacin criminal de la localidad. El proceso de planificacin requiere de informacin que permita conocer el entorno criminal en que se desenvuel-ve el trabajo de la fiscala. Para la definicin de la situacin criminal en las fiscalas es necesario elaborar un proceso de diagnstico del contexto de la problemtica criminal. El contexto es un anlisis situacional que ubica tres elementos:

1. Tasas de criminalidad: hacer anlisis de las tasas de criminalidad por tipo delictivo para determinar la situacin delictiva, por departamento y circunscripcin municipal, perfiles de vctimas, horarios, mapas crimi-nales, caractersticas de victimarios, patrones, etc. Aqu se realiza una recopilacin de las estadsticas policacas sobre el tipo de delito, a nivel nacional, departamental y municipal. Las tasas de criminalidad se obten-drn de las estadsticas de SICOMP y de PNC.

2. Estructuras criminales: definir cules son los actores principales en cada tipo de criminalidad: tipos de bandas que operan en el sector, pandillas juveniles, clicas, etc.

3. Mercados ilcitos: identificar los lugares y personas que se dedican a la venta de objetos producto de delitos o venden productos o servicios sancionados penalmente.

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Para el desarrollo de los informes de contexto es necesario recopilar la informacin de DIGICI, CRADIC, SIA. (Por ejemplo: si se tratase del contra-bando de mercancas, un anlisis debera abordar la situacin del contraban-do, grupos, rutas, etc.)

Una vez establecidos los datos anteriores, se debe elaborar un documen-to que establezca cules son los principales problemas a nivel local, regional o nacional El documento debe concluir con un informe que resuma:

Formas de criminalidad ms grave y violenta en la circunscripcin. Principales grupos o estructuras delictivas que operan en la circunscripcin. Principales mercados ilcitos. Lugares de ocurrencia de hechos delictivos.

El documento debe indicar, adems, cmo se puede abordar la investi-gacin de estos casos, los recursos disponibles, el tiempo de investigacin y las probabilidades de xito.

Este documento es clave para todo el proceso de planeacin estratgica, pero tambin para poder hacer los cambios oportunos en los planes criminales. Por ello, el anlisis situacional es un elemento permanente de la planificacin de persecucin penal, que debe estar a cargo de un equipo responsable en cada fiscala. El analista es una figura clave de la recopilacin y sistematizacin de informacin, un procesamiento adecuado de los datos e informes peridicos que sirvan a los fiscales distritales para toma de decisiones. El anlisis situacional debe ser hecho cuando menos de manera mensual.

Fase 2: formulacin del plan, con objetivos, metas e indicadores

Definidos los problemas criminales conforme la metodologa anterior, el fiscal distrital y su equipo deben establecer las prioridades de persecucin penal, tomando en cuenta la gravedad de los fenmenos delictivos. En la definicin de metas y objetivos se debe priorizar las salidas de alta calidad. Una salida es de tal naturaleza cuando involucra un delito de impacto, la desarticulacin de una organizacin delictiva o de un mercado ilcito. Tam-bin es de alta calidad cuando involucra una salida alterna en la resolucin de un conflicto social relevante. En el caso de las salidas discrecionales, una salida es de alta calidad si el caso es resuelto en forma rpida.

Las metas deberan definirse en funcin de dos tipos de parmetros: cuantitativos, como el porcentaje de resolucin de determinados casos gra-

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ves (Ej.: Vida (30%), Violacin (50%) y Extorsin (30%)); y cualitativos, como la desarticulacin de un grupo criminal o la de un mercado ilegal.

La definicin de metas, por lo tanto, va a involucrar tener claridad en cuanto a la determinacin de los grupos delincuenciales que operan en las distintas reas y cmo se desarrollan. De esta manera se establecern objeti-vos a nivel nacional, regional y local.

En cuanto a las salidas alternas y discrecionales, stas deben establecerse en funcin del nmero de hechos delictivos a los que puedan aplicarse estas salidas, con relacin al volumen total de casos recibidos.

Fase 3: implementacin de estrategia

La estrategia debe implementarse a travs de tres lneas de accin: planes de investigacin especficos, designacin de encargados de investigacin y asignacin de recursos y conformacin de equipos.

Las metas impuestas deben llevar al desarrollo de un plan especfico de persecucin penal. De tal manera que si se ha acordado la desestructuracin de una banda criminal, el plan de investigacin debe ser especfico. Para ello se debe utilizar las instrucciones del Fiscal General sobre el plan de investi-gacin (Instruccin 1-2006).

Fase 4: evaluacin de resultados

El monitoreo de metas y objetivos debe ser desarrollado a travs de un proceso de revisin mensual, en el que se verifique el desempeo de la Fis-cala y de sus contrapartes, incluyendo los comisarios o jefes departamen-tales de Polica. En especial resulta importante que se proceda a evaluar los avances en el plan de investigacin.

Cada jefe de seccin fiscal debe hacer una evaluacin de los resultados y del avance de su plan, por lo menos mensualmente. Esto permitir aplicar los correctivos oportunamente. Adems, es importante realizar una evaluacin sobre el desempeo de las fuerzas de seguridad.

El Fiscal distrital tiene la direccin de las fuerzas de seguridad en la cir-cunscripcin fiscal. Esto lo obliga a ejercer un liderazgo local y pedirle cuen-tas a la PNC sobre su actuacin en cuanto a las tareas de investigacin y persecucin penal, pero tambin sobre las tasas de criminalidad y las tareas de prevencin efectuadas.

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De acuerdo con la informacin delictiva del entorno se debe generar un espacio especfico de discusin con el Jefe de la PNC local, para determinar los motivos de la presencia delictiva, las posibles acciones a tomar, las deci-siones operativas para efectos de disminuir la tasa de criminalidad.

Para que las reuniones sean efectivas se requiere que los fiscales distri-tales cuenten con informacin actualizada de criminalidad y que lleven una bitcora de las acciones que le han indicado realizar a la PNC y los resulta-dos concretos obtenidos.

Fase 5: Rendicin de cuentas

Al finalizar el periodo del plan, que regularmente ser de un ao, deber procederse a efectuar un informe final de sus resultados, el que ser entrega-do al Fiscal General. Se podr desarrollar una actividad pblica en la locali-dad con el fin de rendir cuentas del trabajo fiscal a la comunidad.

6. conclusIones

Se ha demostrado a lo largo de este trabajo que el fenmeno criminal es multicausal y que resulta imposible abordarlo exitosamente nicamente a travs de la persecucin penal y el castigo de los delincuentes. Una estra-tegia exclusivamente punitiva difcilmente lograr resultados sociales benfi-cos, y representa un costo econmico y social muy alto.

Las posibilidades de contencin del delito y la violencia por parte del siste-ma penal son realmente reducidas. La imposicin efectiva de penas slo puede alcanzarse en un nmero reducido de casos, y esto es aplicable a cualquier sistema de justicia en el mundo. Partir de esta realidad es imprescindible para en-tender la necesidad de un abordaje integral del fenmeno criminal. Un enfoque normativista y exclusivamente sancionatorio dar como resultado tener ms cr-celes, ms jueces, ms policas, ms fiscales, incluso ms personas condenadas, pero no menos violencia social, ni menos hechos delictivos.

Cualquier programa de disminucin de la violencia social tiene que par-tir entonces de la articulacin de las cuatro polticas bsicas, reconociendo la subsidiariedad de la poltica de persecucin penal y los limitados efectos positivos que cabe esperar de la pena de prisin.

La poltica de persecucin penal estratgica se basa en el reconocimien-to de las limitaciones del sistema penal y pretende desarrollar efectividad en un nmero limitado de casos, con el objeto de dar una utilizacin ptima

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a los recursos existentes destinados al sistema de justicia. Los casos selec-cionados son aquellos de mayor dao social, que no pueden ser objeto de salidas alternas.

Por otro parte, se plantean polticas intensas en la prevencin comuni-taria y situacional, para evitar el surgimiento de hechos delictivos. La pre-vencin comunitaria a travs de la instalacin de una cultura de paz y de la creacin de mecanismos de resolucin alternativa de conflictos, que sean capaces de evitar la escalada de violencia.

La prevencin situacional como tarea propia de la polica administra-tiva, la cual disea sus planes de despliegue territorial y otras polticas de disuasin con