Pet Segeplan 2

GUÍA DE FACILITACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

TERRITORIAL (PET)Y

EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL (PDM)

ww.segeplan.gob.gt

FEB

RER

O 2

007

© 2006, SEGEPLANSecretaría de Planificación y Programación de la Presidencia9ª calle 10-44 zona 1, Ciudad de GuatemalaPBX: (502) 2232-6212www.segeplan.gob.gt

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)5ª Avenida 5-55, Zona 14, Edificio Europlaza, Torre IVNivel 10, Guatemala, 01014PBX: (502) 2384-3100www.pnudguatemala.org

Coordinación General:Arq. Susana Palma de CuevasDirectora de Políticas Regionales y Departamentales (SEGEPLAN)

Facilitación: Antonio Arenas (consultor SEGEPLAN/PNUD)

Revisión:Equipo de la Dirección de Políticas Regionales y Departamentales (SEGEPLAN)Red de Oficinas Departamentales (SEGEPLAN)Roberto Carrillo (PNUD)Laura Acquaviva (PNUD)

Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente.

ESTA PUBLICACIÓNFUE POSIBLE GRACIAS AL APOYO DEL PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

PresentaciónObjetivos1. Guía Conceptual

1.1 Territorio y desarrollo humano1.2 Del ordenamiento territorial al desarrollo territorial1.3 La planificación como proceso político1.4 Riesgo colectivo y seguridad humana1.5 La prevención y mitigación de riesgo1.6 El enfoque de derechos como garantía para la equidad multiétnica, de género

y ambiental2. Metodología del PET y del PDM

2.1 Fase preparatoria2.1.1 Identificación del territorio2.1.2 Identificación de actores y sensibilización2.1.3 Sensibilización colectiva y comunicación social2.1.4 Capacitación técnica para la Planificación Estratégica Territorial

2.2 Fase de análisis2.2.1 Generación y clasificación de datos e información2.2.2 Integración de la información2.2.3 Análisis territorial

2.3 Fase de planificación2.4 Fase de ejecución o puesta en marcha2.5 Fase de seguimiento, control y evaluación

3. Bibliografía4. Anexos

4.1 La sistematización de los procesos sociales 4.2 Lineamientos generales para el fortalecimiento de competencias profesionales en desarrollo territorial4.3 Matrices del Plan de Preinversión e Inversión

ÍNDICE

678

1011111417

2022232324293133354952607072757676

8184

1. Pirámide de Maslow2. Modelos de planificación3. Cadena de causalidad que explican las

condiciones inseguras de un grupo humano4. Proceso del PET y del PDM5. Ejemplo del mapa de actores6. Fase de análisis7. Ejemplo de un mapa base y del contenido

de información general8. Integración de aspectos naturales9. Integración de aspectos sociales

10. Árbol de problemas ordenado según la cadena de casualidad

11. Ejemplo de un MDTA12. Jerarquización de los objetivos13. Ejemplo de MDTF

1. Progresión de las causalidades2. Dimensiones de la gestión para la reducción de riesgos3. Estrategias de impacto e influencia4. Procesos geomorfológicos5. Procesos hidrológicos6. Climatología7. Ecosistemas8. Suelos9. Dinámica de la población

10. Articulación urbana 11. Contaminación por desechos 12. Conflictos de uso de la tierra 13. Los desastres y medidas de reducción14. Espacios y actividades económicas15. Sistemas infraestructurales 16. Sistema institucional 17. Tejido social18. El cambio que se produce con la sistematización19. El proceso de sistematización20. Las fases de la sistematización

ÍNDICE DE FIGURAS, TABLAS MATRICES Y SIGLAS

FIGURAS

TABLAS

912

14222633

343540

54586569

1619273637383940414243444546474848767777

4Guía de Facilitación de la Planificación Estratégica Territorial (Pet)y el Plan de Desarrollo Municipal (Pdm)

MATRICES

1. Análisis de actores 2. Ejemplo de relación entre actores3. Ejemplo de relación integrada entre actores 4. Ejemplificación de factores internos del territorio5. Ejemplo de factores internos y externos del territorio (oportunidades y amenazas)6. Escenarios7. Ejemplos de escenarios territoriales8. Herramienta para la definición de objetivos estratégicos 9. Matriz de planificación

10. Seguimiento general 11. Análisis de recursos 12. Los actores clave13. Análisis de impactos14. Planificación fisica15. Ejecución financiera de proyecto16. Ejecución financiera consolidada

PET Planificación Estratégica TerritorialPDM Plan de Desarrollo MunicipalPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la PresidenciaUTD Unidad Técnica DepartamentalOMP Oficina Municipal de PlanificaciónCODEDE Consejo Departamental de DesarrolloCOMUDE Consejo Municipal de DesarrolloCOCODE Consejo Comunitario de Desarrollo

SIGLAS

25282856576162646878787980848586

5

Este documento es una guía conceptual y metodológica diseñada para orientar el proceso de facilitación técnica y metodológica para la planificación y gestión del desarrollo territorial, conducente a transformar las inequidades entre territorios, espacios rurales y urbanos, género, pueblos indígenas y en las relaciones entre sociedad y naturaleza, posibilitando de esa forma el Desarrollo Humano.

En esta guía también se hizo un esfuerzo para contribuir a la transversalización de la temática de los riesgos a desastres en planificación del desarrollo, ya que el efecto que genera un desastre, más allá de la frontera de un municipio o departamento, invita a que desde el análisis de riesgos (vulnerabilidades y amenazas) hasta la estrategia de gestión considere el territorio como base de la planificación y con ello la coordinación y articulación de esfuerzos para prevenir o mitigar los mismos.

Hay muchos factores de riesgo actual y potencial que actualmente están basados en problemas socioeconómicos, que si bien no es posible un abordaje amplio (ya que son deudas no resueltas del desarrollo) es posible generar cambios en prácticas puntuales que contribuyan a gestionar riesgos y a aumentar la seguridad de la población.

El territorio, su población y sus recursos deben contar con una dinámica sincronizada, la descentralización asume la lógica articuladora e integral, no sin el reconocimiento debido a los procesos que desde el nivel central complementan y refuerzan las dinámicas locales, como suele ser la orientación de la cooperación internacional o de los recursos propios de cada institución para apuntalar sectores productivos estratégicos y los encadenamientos productivos. Los instrumentos y objetivos deben adecuarse y alinearse, sea desde una perspectiva del desarrollo de la población o desde la perspectiva de la reconstrucción con transformación.

En este contexto, entonces, cobran relevancia los procesos de planificación territorial y municipal como desencadenantes de toda una intervención ordenada, sistemática y coherente. Abriéndose el espacio para el conocimiento de las potenciales y limitaciones de cada territorio, pero también para la comprensión de las dinámicas y contradicciones a lo interno de los mismos y finalmente para la participación en la identificación de alternativas a las restricciones del desarrollo territorial.

La “Guía de Facilitación” está dirigida principalmente a los equipos técnicos de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), en su rol de facilitar la planificación estratégica territorial a las Unidades Técnicas Departamentales (UTD), las Oficinas Municipales de Planificación (OMP), los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural (COREDUR), Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE), los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE), los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) o bien los Consejos de Desarrollo de Mancomunidades, si existiesen.

P.PRESENTACIÓN


La SEGEPLAN agradece al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala (proyecto GUA/06/007 “Fortalecimiento de la gestión participativa local en apoyo a los esfuerzos de reconstrucción post Stan”, financiado con recursos del Fideicomiso Temático de Prevención de Crisis y Recuperación) por sumarse al esfuerzo que realiza la SEGEPLAN para incorporar el tema de la gestión de riesgos en la planificación estratégica territorial y en los planes de desarrollo municipal.

De igual forma, es importante resaltar que con el apoyo de un facilitador, el personal del nivel central de la SEGEPLAN; así como el personal de sus oficinas departamentales, se involucró en la formulación colectiva de esta guía, y como tal es el producto de un equipo de trabajo con experiencia en planificación participativa.

OBJETIVOS

La Planificación Estratégica Territorial (PET) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), tienen como finalidad posibilitar el Desarrollo Humano promoviendo la activación de las potencialidades sociales, económicas y naturales del territorio en el marco de las políticas nacionales y el fortalecimiento de la gobernabilidad.

El propósito de la “Guía de Facilitación” es proveer las herramientas conceptuales y metodológicas necesarias que aconsejan el proceso de planificación y gestión del desarrollo territorial.

Los objetivos específicos de la guía son:

1. Apoyar de forma proactiva el proceso de transformación territorial, reduciendo los riesgos e incrementando las seguridades humanas.

2. Promover al máximo posible la eficacia, eficiencia, coherencia y relevancia de la

inversión pública con la realidad social, ambiental, económica y de riesgos que

caracteriza al territorio donde se concretará.

3. Facilitar el aprovechamiento local de las grandes apuestas de desarrollo nacional,

promoviendo la competitividad territorial.

4. Fortalecer el acceso al conocimiento sobre el Territorio y la participación ciudadana, especialmente de la juventud, las mujeres y de los pueblos indígenas en las actividades

de planificación y gestión territorial.

5. Facilitar la construcción social e identificación cultural de la población con el territorio.

7

Desde el origen de la humanidad, los grupos humanos han estado en constante lucha para reducir los riesgos que implica la vida en la Tierra y asegurar la existencia humana. Para ello y a lo largo de la historia, se han establecido unas determinadas relaciones sociales para producir las herramientas, los artefactos y utensilios necesarios para sobrevivir y reducir la incertidumbre, obteniendo en el transcurso de esa experiencia los conocimientos, las habilidades, las ideas, creencias, valores y por lo tanto unas determinadas necesidades humanas que nos van a caracterizar y diferenciar culturalmente como familia, grupo y sociedad.

Pero más allá de estas diferencias culturales, sociales, de género u otras, existen esas necesidades que son características de la condición humana; nos referimos a las:

l Necesidades biológicas básicas (abrigo, alimentación y nutrición, salud, etc.).

l Necesidades de seguridad (vivienda adecuada, educación, trabajo productivo, atención médica, ecosistemas libres de peligros, participación política para reducir la incertidumbre respecto del presente y el futuro, etc.).

l Necesidades del sentido de pertenencia y afecto (estas necesidades llevan a los individuos y a los grupos humanos a relacionarse con los demás miembros de la sociedad, a buscar su afecto y a asociarse o afiliarse con otros, a socializar, etc.).

l Necesidades de estima (auto-respeto y aprecio de los otros para con uno mismo, de unos grupos humanos hacia otros grupos, un deseo de reputación social, de prestigio,reconocimiento e importancia de los otros hacia nosotros y vise y versa, etc.).

l Necesidad de autorrealización (llegar a ser lo que se puede ser, para estar en paz consigo mismo. Se manifiesta tanto en los aspectos de desarrollo físico, como psicosocial, etc.).

Desde esa perspectiva1, el modelo productivo y de organización social / institucional (o el “modelo de desarrollo”) y las formas de ocupación, uso y transformación de un espacio geográfico determinado, tiene como propósito satisfacer esas necesidades humanas (Fig.1) y por lo tanto, el desarrollo no es mas que un proceso concebido para satisfacer esas necesidades que al mismo tiempo se convierten en los grandes objetivos del desarrollo.

1.1. GUÍA CONCEPTUAL

1. Maslow, A. “Teoría sobre la motivación humana”, 1934.


Así se abre paso entonces al concepto de “Desarrollo Humano”, cuyo propósito es garantizar para los integrantes de la sociedad el acceso a la seguridad humana y así facilitar el desenvolvimiento de la convivencia, la armonía, la pertenencia, el reconocimiento social, la capacidad intelectual, la creatividad, la autodeterminación y la felicidad (éstos son los propósitos que como familia, comunidad y sociedad humana nos hemos trazado).

Concordante con lo anterior, desde todo punto de vista será incorrecto argumentar que por una u otra razón el “…el Desarrollo se alcanza ...” o declarar que “…así no podremos alcanzar el Desarrollo….”, porque lo que realmente debe lograrse es la seguridad, la convivencia social, la armonía entre la sociedad y la naturaleza, el sentido de pertenencia, el reconocimiento social, la creatividad, las habilidades humanas, la autodeterminación, la felicidad…en fin…el bienestar humano. Un determinado modelo de Desarrollo es solo uno de los tantos caminos que se eligen para alcanzar ese fin. La gestión del modelo de Desarrollo es la manera como se administran los recursos para alcanzar propósitos y es antes que nada una responsabilidad del Gobierno y sus instituciones.

Relacionado con lo anterior, ¿Qué papel juega el espacio geográfico con sus propiedades y atributos humanos, económicos y naturales en nuestros propósitos para alcanzar el bienestar humano? y ¿Qué importancia reviste la organización del espacio geográfico en el proceso del Desarrollo Humano? Sin pretender exhaustivos análisis teóricos y haciendo un recuento limitado y claramente seleccionado, a continuación delinearemos algunos elementos conceptuales que nos orienten a responder esas y otras preguntas.

Figura 1: Pirámide de Maslow

Auto -

Realización

Necesidades de Ego

Necesidades Sociales

Necesidades de Seguridad

Necesidades Fisiólógicas Básicas

9

1.1 Territorio y desarrollo humano

El espacio geográfico es un conjunto indisociable de objetos y relaciones entre esos objetos; así, encontramos en la superficie terrestre una infinidad de objetos naturales y humanos que ocupan el espacio geográfico y un sinfín de dinámicas que transforman ese espacio: en los últimos 40 años se vieron nacer sobre la faz de la tierra más objetos que en los anteriores cuarenta mil años y esos objetos son hoy cada vez mas artificiales.

La idea de Territorio está referida a un espacio geográfico que ha sido apropiado, ocupado y delimitado por un grupo humano, el cual va organizando y transformando según las propiedades y condiciones físicas y según las ideas, valores y creencias que ese grupo ha venido desenvolviendo en el transcurso de su experiencia de vida. Según Schejtman y Berdegué el Territorio “no es un espacio físico objetivamente existente, sino, una construcción social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados:”2

El territorio se caracteriza porque:3

1. Toda relación social, económica, política y ambiental de una sociedad ocurre en un lugar geográfico determinado, por tanto en un territorio dado, siendo éste el escenario donde suceden esos acontecimientos.

2. Es el lugar donde interactúan las dinámicas naturales con los procesos humanos y económicos.

3. Es el espacio de gestión del Gobierno Nacional, del Gobierno Local, de las instituciones, de los grupos u organizaciones y empresas.

4. Es el lugar donde concurren y se superponen distintas racionalidades y actitudes geográficas que generan relaciones complementarias, de cooperación pero también de conflicto y separación.

Desde el punto de vista del crecimiento económico, del impulso a la competitividad y del Desarrollo Humano, el territorio ya no es mas un factor circunstancial a tomar en cuenta, sino un elemento explicativo esencial de las bondades, de los problemas, de las potencialidades de desarrollo, de los riesgos y de los desastres de ese mismo desarrollo4.. La idea de que la “mano invisible” del mercado debería suscitar espontáneamente una cierta armonía en relación a la localización de las empresas respecto de los recursos naturales y la población, así como entre la producción, distribución social de lo producido y de los desechos, ha sido ampliamente señalado como un error de amplias dimensiones5

Hablar de ordenamiento territorial o de planificación regional, implica necesariamente aceptar que la organización espacio geográfico en la mano invisible del mercado es un desastre y por tanto, se requiere la intervención del Estado Nacional y de la política pública para regular la distribución geográfica de las actividades humanas y económicas respecto de los recursos naturales.2. Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio; febrero 2003, Desarrollo Territorial Rural, Santiago de Chile.3. Montañez, G. y Delgado O. “Espacio, territorio y región: conceptos básicos para un proyecto regional”. Cuadernos de Geografía, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 1999.4. Jiménez, Edgard. “Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial”. pp. 5. Instituto

Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES-. Comisión Económica para América Latina –CEPAL-, serie gestión pública nº13, Santiago-Chile. Agosto 2001.

5. Labasse, J. “La Organización del Espacio. Geografía Voluntaria”. Instituto de Estudios de Administración Local, Universidad de Lyon, Francia. 1971.

Guía de Facilitación de la Planificación Estratégica Territorial (Pet)y el Plan de Desarrollo Municipal (Pdm)10

1.2 Del ordenamiento territorial al desarrollo territorial

En 1983 la Conferencia Europea de Ministros de Planificación Regional aprobó un documento conocido como ‘Carta de Torremolinos’. En este se incluye una conceptualización del ordenamiento territorial que incluso en nuestros días mantiene su carácter innovador y clarificador:

“El ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de cualquier sociedad. Es al mismo tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global tendiente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio en base a un concepto rector”.

Resalta aquí la comprensión del ordenamiento territorial como reflejo geográfico de las políticas públicas de una sociedad y su visión como acción política para facilitar la coexistencia de diferentes intereses en territorios con cada vez mayor densidad de usos y presiones, promoviendo de manera proactiva el desarrollo socioeconómico de las regiones, de las asociaciones o mancomunidades territoriales y municipios.

Esta conceptualización conduce a establecer las funciones clave de una organización voluntaria del espacio o del “ordenamiento territorial” moderno que busca enfatizar en el Desarrollo Humano sostenible como finalidad del ordenamiento territorial y marcar una importante diferencia respecto al carácter rígido, regulador y poco efectivo del ordenamiento territorial tradicional: con “desarrollo territorial” se pone un mayor énfasis en los procesos de transformación del territorio y en la conducción proactiva de tales procesos para el mejoramiento continuo de las condiciones ecológicas y socioeconómicas de la población6.

1.3 La planificación como proceso político:7

Desde hace muchos años existe una comprensión de la planificación como un proceso eminentemente político, la cual incluye el “procesamiento de información” y los “procesos de conflicto y consenso” como elementos constituyentes de cualquier planificación que pretenda contar con relevancia política. Cabe destacar que según este enfoque, lo decisivo en la conformación final de la planificación es el “proceso de conflicto y consenso” y no el “procesamiento (técnico-científico) de información”. Desde esta perspectiva el pensar en una predominancia de lo técnico y científico en la planificación se considera una “ilusión tecnocrática”, aunque se debe reconocer que el “proceso de conflicto y consenso” tiene como una de sus bases lo “técnico-científico”.

Con base en las ideas de la planificación como proceso político de manejo de conflictos y búsqueda de consensos, un proceso multiactores como el PET y el PDM orientado a la definición de contenidos para el Desarrollo Humano, tendrá que facilitar la aclaración de roles y modalidades de interacción entre distintos intereses públicos y distintas entidades que actúan en el territorio, sean públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales, lo cual representa por sí mismo un proceso de acción para el fortalecimiento de la gobernabilidad; pero ¿Cómo se aterriza la gobernabilidad territorial?

6. Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) “Programa de Desarrollo de Competencias Profesionales”. Informe Anual de Labores, 2005. San Salvador, El Salvador.

7 Tomado y modificado de Salas, E. “Ordenamiento territorial y zonas costeras”. Ecoplata, Montevideo, Uruguay. 2005.

11

Para ello se propone una aproximación metodológica conocida como diálogos políticos y la cual tiene sus bases en (1) el enfoque de “planificación colaborativa” desarrollado en el marco del desarrollo urbano y de la gestión ambiental, y (2) el enfoque de “mediación pública” (anteriormente conocida como mediación ambiental).

Figura 2: Modelos de planificación

(a puertas cerradas)Planificacióncolaborativa

‘Modelo DeAD’

Defensa

Identifica-

de opcionesción interna

internasDecisiones

Anuncios

colectivaImplementación

Decisionesinternas

Consultasabiertas

Identificacióncolectiva de

opciones

En b

ase

aM

ülle

r, 20

02

El enfoque de planificación colaborativa se caracteriza porque: (1) los procesos pueden ser iniciados por cualquier interesado dispuesto a asumir la responsabilidad durante el proceso y a convocar/persuadir a los involucrados (es decir que no se requiere de un mandato); (2) los procesos de planificación colaborativa requieren de facilitación y ésta debe promover la participación activa, el respeto en la comunicación y que las reglas se establezcan por consenso; (3) la planificación colaborativa se basa en un enfoque abierto para la elaboración de planes (desde la identificación colectiva de opciones hasta la elaboración e implementación de propuestas político-estratégicas) e incluye aproximaciones metodológicas como la mediación o los diálogos políticos; (4) La propiedad sobre los resultados emerge del proceso comunicativo y corresponde a los actores participantes. El consenso es primordial, la exclusión no es una opción.

Una aproximación metodológica usual en la planificación colaborativa es la “mediación pública”. Este trata de un proceso voluntario y estructurado en el cual los involucrados en un conflicto de interés público buscan de manera colectiva una solución perdurable. En esta tarea reciben el apoyo metodológico de un “mediador” o facilitador. La principal tarea del mediador es ayudar a las partes en conflicto a “romper el hielo” y establecer un diálogo constructivo. La competencia sobre las decisiones queda siempre en el ámbito de competencia de las instituciones responsables.

Estos dos enfoques confluyen en los diálogos políticos. Aquí se trata de una forma de planificación colaborativa orientada a la formulación de políticas y estrategias territoriales (incluyendo programas y planes) como procesos participativos bajo aplicación de los principios y herramientas de la mediación pública.


A diferencia de impulsar un proceso solo de mediación, los diálogos políticos (1) tienen un carácter proactivo al no requerir de un conflicto público para ponerlo en marcha, (2) los resultados no tienen el carácter abierto de un proceso de mediación porque si no se llega a consenso, el estado -reconociendo una necesidad de acción- se reserva el derecho de definir de manera unilateral las políticas.

Para la implementación del enfoque de desarrollo territorial nacido de los “diálogos políticos”, surge la “gerencia territorial o regional” como una forma innovadora de conducción de los procesos de desarrollo regional en base a las visiones de desarrollo que los actores sociales definen y a las consideraciones del contexto social, económico y ambiental donde se concreta el desarrollo. La conducción de tales procesos es realizada por “gerentes regionales” que promueven la participación de actores y la función articuladora interinstitucional. En este contexto la gerencia regional permite una mejor coordinación de contenidos, estrategias y acciones entre los diferentes actores territoriales permitiendo obtener resultados en forma más eficiente y eficaz, porque se busca clarificar quién hace qué, cómo y cuando para lograr acción colectiva en un territorio.

La gerencia territorial promueve al máximo posible los “procesos autoorganizados”, como aquellos que se sustentan en el interés propio de los actores involucrados. Una condición para que se den procesos colectivos autoorganizados es que exista en los involucrados conciencia sobre las interdependencias; o en otras palabras, el reconocimiento que no es posible lograr los objetivos propios (sectoriales, particulares, privados, etc.) de manera autártica o independiente y que por lo tanto, es necesario establecer normas o acuerdos vinculantes para los involucrados, sean éstos de carácter formal o informal.

13

1.4 Riesgo Colectivo y Seguridad Humana

Tanto el riesgo como la seguridad se expresan de forma concreta y clara. Por ejemplo, sabemos (en términos generales) que las pérdidas y daños sociales, económicos y ambientales que pueda sufrir una comunidad tienen sus “causas inmediatas” en la localización geográfica peligrosa de sus asentamientos o por que la infraestructura con que cuenta es francamente deficiente en cuanto a sus diseños y calidad; si nos preguntamos ¿cuáles son las causas que presionan a esas personas para asentarse en lugares peligrosos y/o establecerse con infraestructuras deficientes? Las respuestas a estas preguntas nos indicarán una lista de problemas socioeconómicos, políticos o de actitud, ambientales, institucionales, culturales, educativos, corrupción, etc. que constituyen las “causas subyacentes” que explican las condiciones inseguras de un grupo humano8.

Si seguimos la cadena de causalidades y respondemos a la pregunta ¿por qué las personas viven en esas condiciones socioeconómicas, con esa actitud, con esos problemas ambientales, institucionales, culturales, educativos, de corrupción, etc.? Entonces estaremos determinando las causas de fondo o estructurales que explican las condiciones inseguras de un grupo humano. (Fig. 3).

En efecto, puede darse el caso que las causas de la localización geográfica peligrosa o la falta de calidad de la infraestructura sea un cálculo claro e intencionado de un actor social particular quien ha hecho un balance costo-beneficio y decide correr el riesgo. Estos casos se ven pocas veces y casi siempre son empresas privadas quienes se informan y están concientes de los riesgos y los beneficios de la localización de sus actividades, para lo cual guardan las reservas (financieras especialmente) para recuperarse rápidamente de las pérdidas y daños o de un cambio súbito de planes por efectos de advertir un incremento “inaceptable” del riesgo; para luego volver lo antes posible con el ciclo de inversión y recuperación del capital invertido y ganancia.

Por supuesto que no es lo mismo el caso aludido de “yo voy a correr los riesgos” y el caso de “no tengo otra opción que correr el riesgo”. En el primer caso existe la libertad de escoger, el actor social está informado y conciente del riesgo; el segundo caso puede ser extremo grave porque el actor social no está informado, no es conciente por lo tanto del peligro y no tiene otra opciónes decir está sometido por las circunstancias- y en el mejor de los casos, sabe del peligro y esta conciente pero no tiene alternativa más que asentarse en ese lugar y con esas calidades de infraestructura.

8. Modificado de Blaikie, P. Canonon, T. Davis, I. Wisner, B. “Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico de los desastres”. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (LA RED) 1996.

Pérdidas y daños sociales,económicos y ambientales

Causas Inmediatas:ubicación geográficapeligrosa, diseños infraestructurales deficientes

Causas Subyacentes: Se determinan al preguntarse: ¿cuáles son las causas que presionana esas personas para asentarse en lugares peligrosos y/o establecerse con infraestructuras deficientes?

Causas de fondo:se determinan cuandoa las causas subyacentesles hacemos la siguiente pregunta: ¿Por qué las personas se encuentranen esa condición o situación?

Figura 3: Cadena de causalidad que explica las condiciones inseguras de un grupo humano


Por ejemplo, una comunidad que se localiza en terrenos de ladera es porque probablemente esos terrenos son marginales al mercado de tierras y valen muy poco o son terrenos públicos o tierra que nadie quiere y entonces es allí donde se asientan las personas con menos recursos económicos: esa es la “causa subyacente” del por qué estas personas se asienta en esos lugares y con materiales y/o diseños deficientes.

También tenemos los casos de tierras con alto valor urbano, donde se localizan personas que no son pobres y la infraestructura con la que cuentan es de buena calidad y sin embargo vemos como son afectadas por deslaves o deslizamientos de tierra o inundaciones repentinas y violentas. Por supuesto que la causa inmediata es la localización geográfica al pie de una ladera inestable y la causa subyacente en este caso, no es la condición socioeconómica de esa comunidad, sino más bien su evidente falta de información e ignorancia respecto a los procesos hidrometeorológicos y sus efectos en la estabilidad de laderas o las consecuencias que pueden tener ciertos terremotos en la estabilidad de esas mismas laderas.

Podemos tomar un tercer ejemplo: la hambruna que se produjo en Centroamérica durante el 2001: En esa ocasión hubo un déficit de precipitaciones en ciertas zonas geográficas donde se localiza gran cantidad de familias campesinas pobres para quienes casi el 80% de sus ingresos lo obtienen de la siembra de granos básicos para el autoconsumo en pequeñas parcelas de 2 ó 3 manzanas que por lo demás, no tienen agua para regadío y generalmente no son propietarios de esas tierras. En esa ocasión perdieron toda su producción de autoconsumo; pero además, las variaciones del mercado internacional provocaron la caída de los precios del café, con lo cual la gran mayoría de los caficultores no contrataron mano de obra y esas mismas familias no tuvieron trabajo durante esa temporada. En consecuencia, se produjo hambre porque las familias perdieron lo que sembraban para alimentarse y se quedaron sin acceso al mercado de alimentos por que no tuvieron acceso al trabajo temporal que dan en las fincas de café para conseguir el dinero necesario para sobrevivir.

En ese ejemplo, más complejo que los dos anteriores, la causa inmediata de la pérdida de acceso a la alimentación y nutrición, y por lo tanto el desastre del hambre para esa población rural, fue el haberse encontrado en una zona geográfica afectada por la falta de lluvias por un lado, y en una zona cafetalera –o zona neoeconómica débil por las variaciones del mercado– que ha sido afectada por la caída internacional de los precios del café; esa ha sido la causa inmediata. Pero ¿Por qué la falta de precipitación, junto con la caída de los precios del café produjo el desastre de la hambruna en esa población? La respuesta a esta pregunta nos estará indicando las causas subyacentes de la hambruna.

Pero también podemos ir a conocer las causas de fondo que explican a las causas subyacentes: por ejemplo, podemos preguntarnos ¿Cuáles son las causas que explican la pobreza de la población que se asentó en la ladera de nuestro ejemplo, o en las zonas afectadas por el déficit de lluvias de nuestro ejemplo anterior? ó ¿Cuál es la causa de la falta de información y de la ignorancia manifiesta de aquellas comunidades que ocupan tierras de alto valor urbano? Al responder a esa pregunta, obtendremos una lista de las llamadas causas de fondo (o estructurales). Un esquema explicativo a manera de ejemplo se propone en la Tabla 1.

15

Causas inmediatas

Causas subyacentes

Causas de fondo

o estructurales

Riesgo colectivo

l Localización geográfica equivocada.

l Infraestructura deficiente.

Falta de acceso a:

(1) salud y atención médica, (2) la alimentación y nutrición, (3) la vivienda y el asentamiento humano adecuado, (4) la educación y capacitación, (5) el trabajo productivo, (6) ecosistemas sanos, así como (7) la plena participación política en la toma de decisiones respecto del presente y del futuro.

l La producción de bienes y servicios está destinada a satisfacer al mercado externo, sin considerar las necesidades básicas de la población productora.

l Concentración geográfica de las inversiones.l Centralización de competencias y responsabilidades.l Acceso limitado al poder y a los recursos para la producción.l Inequidad multicultural y de género.l Desequilibrio en la relación sociedad y naturaleza

(desequilibrios ambientales).

Seguridad humana(contribución a la reducción de riesgos)

l Localización geográfica acertada.l Infraestructura adecuada a las

condiciones del ambiente.

Se facilita el acceso a:

(1) salud y atención médica, (2) la alimentación y nutrición, (3) la vivienda y el asentamiento humano adecuado, (4) la educación y capacitación, (5) el trabajo productivo, (6) ecosistemas sanos, así como (7) la plena participación política en la toma de

decisiones respecto del presente y del futuro.

l La producción de bienes y servicios está destinada a satisfacer las necesidades humanas.

l La población conserva el control del proceso de producción y tiene acceso a factores de

producción.l Equilibrio territorial en las inversiones.l Descentralización de competencias y responsabilidades.l Acceso equilibrado a las estructuras de toma

de decisiones y los recursos.l Equidad multicultural y de géneros.l Equilibrio en la relación sociedad naturaleza (equilibrios ambientales).

Seguridad humana9 es construir opciones y obtener así la libertad de escoger la que mejor convenga para enfrentar y reducir los riesgos colectivos violentos y no violentos. El riesgo colectivo es la probabilidad y posibilidad de que un grupo humano o sociedad sufra pérdidas y daños; o dicho de otro modo, es el potencial de pérdidas y daños sociales, económicos y sociales.

La seguridad humana se compone esencialmente de dos elementos (a) la “capacidad” o fortaleza y (b) las “oportunidades”. Las capacidades o fortalezas son las habilidades y destrezas, las técnicas conocidas y dominadas y las experiencias acumuladas en el logro de aquellas metas que como grupo humano, comunidad o sociedad nos hemos propuesto; forman parte de las capacidades la disponibilidad de herramientas, de activos, de capital y de recursos existentes en el territorio inherente a la vida de ese grupo humano o sociedad. Las capacidades o fortalezas son las propiedades materiales y los atributos no materiales que desenvuelve un grupo humano y el territorio que ocupa y transforma.

Las oportunidades constituyen elementos, condiciones o sucesos económicos, naturales, sociales y políticos que se producen en el entorno externo del grupo humano y su territorialidad, denotando un potencial de ventaja; es decir, se producen o existen afuera de éstos pero que sin lugar a dudas repercuten directa o indirectamente a lo interno de un territorio determinado; las oportunidades no existen como tal sino hasta que concurre la capacidad social para concebirlas, identificarlas y aprovecharlas.

9. Informe Mundial sobre Desarrollo “Las nuevas dimensiones de la seguridad humana” Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1994.

Tabla 1: Progresión de las causalidades


Por su parte, riesgo colectivo se compone esencialmente por amenazas y vulnerabilidades (o debilidad). La amenaza puede ser definida como los agentes, eventos y procesos de origen natural, ambiental, socioeconómico y político que se configuran desde fuera del grupo humano y su territorialidad, y que denotan una condición potencial de daño o destrucción. La vulnerabilidad es la debilidad que demuestra un grupo humano para anticipar, evitar, resistir y recuperarse del impacto de aquellos factores de origen natural, ambiental y/o socioeconómico que resquebrajan la actitud, el poder y el potencial social de un grupo humano. La vulnerabilidad o debilidad social es la incapacidad de superar la propia condición de impotencia frente a la condición de amenaza identificada.

Tanto la amenaza y la vulnerabilidad se potencian entre si, y dependiendo de la magnitud de esta potenciación se van determinando distintos niveles de exposición a riesgos de desastres. De lo anterior se desprende que una condición de riesgo de desastres equivale a una condición de inseguridad humana que se va construyendo históricamente. Esta construcción histórica de la inseguridad expresa, entre otras cosas, un proceso de exclusión social, inequidad, un ejercicio del poder sin participación, ineficiencia, ineficacia, incoherencia y poca relevancia de las políticas públicas en términos de garantizar niveles de seguridad de la población.

1.5 La Gestión para la Reducción de los Riesgos10

La gestión para la reducción del riesgo de desastre, tiene el propósito de reducir los niveles de riesgo existentes y fomentar procesos de construcción de nuevas oportunidades de producción y asentamientos bajo condiciones de seguridad y sostenibilidad aceptables. Implica tomar decisiones políticas y económicas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir como aceptables en un período determinado de tiempo y los cambios que deben impulsarse para evitar las consecuencias que podría tener la ocurrencia efectiva del daño al que se ha estado arriesgando al país.

Por ello, no debe ser reducida a la idea de atender emergencias y no es una práctica o acción cerrada y concentrada en una sola institución; tampoco es una estrategia distinta a la estrategia que implica el Desarrollo Humano, no es un programa particular y mucho menos puede ser un proyecto distinto a los proyectos de Desarrollo Humano.

La reducción de riesgo de desastre como propuesta de intervención asociada al desarrollo, viene a llenar un vacío instrumental desde una perspectiva preventiva, es decir que anticipe la ocurrencia de un evento que puede afectar negativamente la dinámica social, productiva, política y cultural de la población, por tanto, prepara, organiza y capacita a dicha población para disminuir, transferir o internalizar el riesgo en las dinámicas referidas. Además la reducción de riesgos de desastres es una respuesta a la debilidad funcional del proceso de gestión del desarrollo global, sectorial, territorial, urbano y local, que la experiencia recién pasada del huracán Mitch y de la tormenta Stan, ha evidenciado como uno de los factores determinante de los desastres resultantes de estos eventos naturales. Al considerar la reducción de riesgos de desastres en la gestión del desarrollo, se estará contribuyendo a la sostenibilidad del proceso de desarrollo.10. Tomado y brevemente modificado de Arenas, A. “La reducción de riesgo de desastre desde la gestión territorial”.

Servicio Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador-El Salvador, 2002.

17

1. Desde el paradigma de los Desastres: La prevención de desastres suele asociarse, la mayoría de las veces, como los preparativos para la respuesta ante desastres (planes de emergencia), como las obras ingenieriles destinadas evitar las inundaciones (como los diques y bordas), así como aquellas que estabilizan las laderas inestables y controlan deslizamientos, el reforzamiento de estructuras físicas en edificaciones y por otra parte, el pronostico y predicción de eventos naturales para realizar la alerta temprana y los sistemas nacionales y locales de alerta temprana. Por su parte, la mitigación de desastres se suele asociar con el acto de responder al desastre y a las emergencias, mediante acciones de búsqueda y rescate, cuidado masivo de la población damnificada y evacuada, la atención médica a las victimas y la rehabilitación de los servicios básicos. La prevención y mitigación de desastres están orientadas al manejo del ciclo de los desastres el cual esta motivado por la inminencia de que el mismo se concrete; de ahí que la administración de desastres y emergencias acuda a ordenar sus acciones en el antes, durante y después del desastre.

2. Por otro lado y desde el paradigma de la reducción de riesgos: mitigación de riesgo comprende la intervención social/institucional para el riesgo existente y transformarlo en condiciones de mayor seguridad. La prevención de riesgos por su parte, implica que en los planes, programas y proyectos concretos de desarrollo humano que se ejecutarán en el futuro, sean tomados en cuenta los contextos de riesgo de desastre en los cuales

se concretarán las inversiones y se calcule el impacto que estos proyectos pueden generar en relación con la creación de nuevos riesgos. En ambos casos, la mitigación del riesgo existente (o la gestión correctiva de los riesgos) y el control del riesgo futuro (o la gestión prospectiva para reducir riesgo), constituye una forma concreta de construcción de

seguridad humana frente a la incidencia de fenómenos y procesos naturales, ambientales y socioeconómicos.

La siguiente tabla nos permite visualizar lo explicado11 cabe destacar que la actuación en la prevención y mitigación de desastre, así como la prevención y mitigación de riesgos, son actuaciones que requieren capacidades, normativas, políticas y organizaciones distintas. Así las instancias de protección civil y su sistema de respuesta multi-institucional tiene el mandato, está entrenado y es experto en la prevención y mitigación de desastre; por otra parte, son las instituciones encargadas del Desarrollo Humano quienes tienen el mandato, la capacidad y la responsabilidad de asumir y actuar en la prevención y mitigación de riesgos. En síntesis y como decía un famoso comediante mexicano: “…una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa…”.

11. Esta tabla y la explicación previa, es solo una forma de diferenciar al paradigma del desastre del paradigma de riesgo.

Para lograr esto, será importante comenzar con clarificar que reducir riesgos de desastre implica trabajar frente a dos ámbitos normativos/institucionales: Aquellos que por un lado tienen como responsabilidad la “prevención y mitigación de desastres” y por otro la responsabilidad de la “prevención y mitigación de riesgos”.


Tabla 2: Dimensiones de la gestión para la reducción de riesgos

Prevención y mitigación de desastres (PMD)

Prevención y mitigación de riesgo (PMR)

Preparativos de Alerta y Respuesta a Emergencias y Desastres Humanitarios, entendido como el proceso de planificación, organización y estructuración de los mecanismos, las herramientas, los recursos, los activos, la infraestructura y las obras de protección, y los equipos humanos, destinados a reforzar y potenciar la capacidad nacional, local y sectorial para responder ante las emergencias y desastres humanitarios y reducir con ello, las pérdidas y los daños esperados.

Comprende una intervención social para (1) corregir los escenarios de riesgo existente –lo que implica superar las deficiencias o vacíos dejados por el proceso de desarrollo– para convertirlos, en escenarios de desarrollo mas sostenibles (Mitigación de Riesgos) y (2) introducir el análisis de riesgo y las medidas de gestión para su control, desde la concepción y hasta la ejecución de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional, local, sectorial, urbano y territorial (Prevención de Riesgos).

La coordinación entre las instituciones encargadas de la respuesta a emergencias y desastres, y las instituciones encargadas de la reducción de riesgos y el desarrollo humano, a cualquier escala territorial, es una necesidad permanente. Si aceptamos que los desastres constituyen manifestaciones concretas de los errores de concepción, planificación y gestión del desarrollo, entonces las instituciones encargadas de ese desarrollo requieren conocer la dinámica del riesgo, la historia de los desastres y la información de amenazas (información que recopila la protección civil) a fin de analizar la cadena de causalidad (causas inmediatas, subyacentes y de fondo) para tomar las medidas correctivas y prospectivas que reduzcan hasta el máximo posible los riesgos de desastre.

Mientras ello transcurre, la protección civil seguirá respondiendo a las emergencias y los desastres desde su ámbito de competencia, las instituciones del desarrollo y los mecanismos privados de respuesta financiera (como los seguros fundamentalmente) responderán desde su ámbito de competencia: rehabilitación de servicios básicos, reconstrucción de infraestructura, restablecimiento de los flujos económicos y comerciales, así como de las redes sociales e institucionales, tratando de no reproducir las causas que hicieron posible el desastre.

Por todo lo anterior, la coordinación entre estos ámbitos de trabajo tiene en su base el intercambio permanente de información y el análisis en común de los pequeños, medianos y grandes pérdidas y daños (o los llamados desastres).

19

1.6 El Enfoque de Derechos Como Garantía para la Equidad Multiétnica, de Género y Ambiental12

Las condiciones inseguras en que vive un grupo humano, constituye una condición de insatisfacción de derechos relacionados al ambiente, al desarrollo, a la justicia (cuando no se aplican las leyes) y al derecho por el bienestar económico, social y cultural. Los desastres cotidianos como la pobreza y los desastres activados por eventos naturales, ambientales y económicos, no hacen otra cosa más que evidenciar un nivel extremo de insatisfacción de esos derechos humanos. Consecuentemente, la deuda social del Estado con respecto a la satisfacción de derechos requiere que el propio Estado promueva una racionalidad del Desarrollo que privilegie la equidad socioeconómica, étnica, de género y ambiental.

En este sentido, promocionar los derechos humanos es una necesidad ética, moral y cultural del proceso de Planificación Estratégica Territorial y de la Planificación del Desarrollo Municipal; más allá de ser una mera actividad informativa, exige primero que nada, el uso de buenas prácticas de planificación y evaluación, capaces de subrayar en todo el proceso del PET y el PDM, lo siguiente:a. El análisis que se hace de la situación territorial en el proceso de planificación, nos permite determinar las necesidades de equidad de derechos y las obligaciones correspon-

dientes a quienes tienen el deber de promoverlos y hacerlos cumplir.b. El proceso de PET y PDM, servirá para valorar y evaluar por una parte las capacidades

que tienen las personas sujetas de derecho para exigirlos y por otra, la capacidad de quienes tienen los deberes para hacerlos cumplir. En ese sentido, los objetivos e indicadores

de impacto del PET y del PDM apuntarán hacia la creación de esas capacidades.c. A nivel de programa, deberá asegurarse que los mismos tengan mecanismos que permitan

monitorear y evaluar los resultados y procesos guiados por los estándares y los principios de derechos humanos y equidad.

d. Los programas y proyectos que se deriven del proceso de PET y del PDM, incorporarán en sus grupos gestores y mesas de trabajo, a los organismos y mecanismos de derechos humanos. Si no los hubiera, un objetivo esencial será crear este tipo de organizaciones.

Otros elementos de buenas prácticas de programación que también son esenciales para la aplicación del Enfoque de Derechos Humanos incluye:

1. Las personas son reconocidas como actores claves en su propio desarrollo en vez de beneficiarios pasivos de productos y servicios.

2. La participación constituye a la vez un medio y una meta.

3. El proceso de PET y PDM facultan el poder y la autodeterminación de las organizaciones y no lo debilitan.

4. Ambos resultados y procesos son monitoreados y evaluados.

5. El análisis incluye todos los actores y participantes.

6. Los programas se concentran en los grupos marginales, desfavorecidos y grupos excluidos.

7. El proceso de desarrollo es de propiedad local.

12. Tomado y modificado del Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), “Introduciendo el enfoque de equidad en los planes, programas y proyectos de Desarrollo Humano”. PNUD-2004.


8. La meta de los programas es reducir la inequidad de género, étnica y ambiental, así como reducir los riesgos a desastres.

9. Tanto los enfoques de arriba-abajo y de abajo-arriba son aplicados en sinergia.

10. El análisis de la situación se aplica para determinar las causas inmediatas, subyacentes y de fondo de los problemas del desarrollo humano.

11. Las alianzas estratégicas se crean y se apoyan.

12. Las estrategias, programas y proyectos apoyan la responsabilidad de todos los actores y participantes.

21

2.2. METODOLOGÍA DEL PET Y DEL PDM

La metodología del PET y los PDM considera un proceso de planificación participativo desde la base, donde los miembros de las comunidades en un interés común y solidario se organizan y capacitan, aplicando el criterio básico de aprender haciendo para emprender su desarrollo.

Para la ejecución de la metodología es necesario que la SEGEPLAN lleve a cabo un programa de sensibilización, capacitación y apropiamiento de los equipos técnicos de las instancias e instituciones que participarán en el proceso. Los equipos técnicos se deben integrar a partir de criterios multidisciplinarios e interinstitucionales, con la participación de las entidades públicas, privadas y sociales organizadas del territorio.

El proceso se desglosa en cuatro fases: Preparatoria, Análisis, Planificación y Ejecución. La “Guía de facilitación” desarrolla más específicamente cada fase.

Figura 4: Proceso del PET y del PDM

a) FASE PREPARATORIA

b) FASE DE ANÁLISIS c) FASE DE PLANIFICACIÓN

d) FASE DE EJECUCIÓN O PUESTA EN MARCHA

Fuente: SEGEPLAN, 2005.

Caracterizarel modelo de

desarrollo territorial

actual (MDTA)

Identificar territorio y

actores

Sensibilizar y capacitar

ExternoConstruir

escenarios,formular matriz de

planificación territorial

Interno

Construirmodelo de desarrollo territorial

futuro (MDTF)

Divulgación de la PET,

gestión de preinversión e

inversión

Análisisterritorial

e) FASE DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN

SISTEMATIZACIÓN DEL PROCESO


2.1 Fase Preparatoria

2.1.1 Identificación del Territorio13

La selección del territorio de “intervención” para convertirlo en “territorio plan”, es un proceso que debe tener como marco orientador a las políticas públicas de Estado, las políticas del Gobierno en funciones, el marco normativo vigente y las grandes apuestas de desarrollo humano que se han puesto en marcha o que se ejecutarán en un horizonte de tiempo de entre 10 y 15 años. Las siguientes preguntas nos ayudarán a definir ese marco de orientación general.

1. ¿Cuáles son las apuestas de desarrollo humano que como nación se están impulsando?

2. ¿Cómo se expresan esas apuestas en términos de inversión pública y dónde se concretan o concretarán esas inversiones?

3. ¿Cuál es el papel que podrían jugar las regiones, departamentos, asociaciones municipales (mancomunidades) o municipios, por ejemplo, en esas apuestas de

desarrollo nacional?

4. ¿Existen las condiciones ambientales, sociales y culturales, urbanas y de infraestructura, así como económicas e institucionales para desempeñar ese papel en el marco de las apuestas de desarrollo humano que se han trazado desde la escala nacional?

5. ¿Cómo podrían asociarse los municipios para mejorar la eficacia, eficiencia y coherencia del desarrollo humano local?

6. ¿Cuáles son los territorios que acumulan más pérdidas y daños debido a la incidencia de eventos naturales, ambientales o económicos?

7. ¿Cuáles territorios quedan al margen de las apuestas de desarrollo humano definidos desde la escala nacional?

8. ¿Cuáles territorios han decidido formas de desarrollo humano distintas de aquella basada en la economía de mercado?

Este análisis rápido hecho desde la escala nacional hacia otras escalas, permite obtener una panorámica respecto del territorio a intervenir, sea por un interés del gobierno central o por una solicitud expresa de las autoridades locales.

Cabe destacar dos cuidados claves de la delimitación territorial dado el actual ordenamiento jurídico administrativo de los territorios:

a. La identificación del territorio de intervención (o territorio plan) debe respetar en última instancia las delimitaciones municipales vigentes.

b. Las delimitaciones territoriales por cuencas SOLO deberán realizarse cuando el objeto de la intervención tenga como eje central el manejo de los recursos hídricos y el uso del agua.

13. Arenas, A. “Marco metodológico para la priorización de políticas públicas territoriales”. Servicio Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2004.

23


2.1.2 Identificación de Actores14 y Sensibilización

Según su naturaleza, objetivos y funciones, los consejos de desarrollo son el medio principal de participación de la población en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación del desarrollo, dando vida a las comisiones o mesas de trabajo que la misma ley faculta en sus distintos niveles de participación. Por su parte, las Unidades Técnicas Departamentales (UTD) y las Oficinas Municipales de Planificación (OMP), por las cualidades y capacidades técnicas y humanas de quienes participan en ellas, constituyen la principal vertiente científica del PET y del PDM.

La coordinación política del proceso de planificación debe ser asumida por los consejos de desarrollo, cuyo protagonismo es una condición determinante para el éxito en la gestión y puesta en marcha del PET y del PDM. La coordinación Técnica del proceso de planificación será asumida por la UTD y las OMP.

Será importante asegurar el fortalecimiento de los consejos de desarrollo, reforzando la participación equitativa entre organizaciones públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales. Para ello, realizaremos un riguroso trabajo para mapear a los actores que están bien informados y capacitados para formular y defender aquellas decisiones que modifican y van determinando los procesos de ocupación, uso y transformación del territorio seleccionado; de ahí que para efectos de esta metodología, nos referiremos a los “actores territoriales” y no a cualquier actor social. Entonces hay varias razones para efectuar el análisis de los interesados:

1. Empíricamente, para descubrir los patrones de interacción existentes entreactores territoriales.

2. Analíticamente, para mejorar nuestra intervención en el territorio.

3. Como instrumento de gestión para desarrollar el PET y el PDM.

4. Como instrumento para pronosticar conflictos y definir estrategias de solución.

Es de suma importancia que cualquier intento de tipología de los actores territoriales, debe estar en función del PODER DE INTERVENCIÓN EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL. Básicamente, el equipo técnico debe por lo menos definir:

l Cuáles son los actores que aún no están incluidos en los consejos de desarrollo y cuáles deberían estar incluidos.

l Quiénes disponen de representantes sin mayor cuestionamiento de legitimidad y quiénes no lo tienen.

l Cuál es la situación socioeconómica de los actores sociales y cómo influye eso en sus intereses y prácticas.

l Cuál es la posibilidad real que tienen los actores para intercambiar opiniones entre sí.

l Cómo pueden agruparse los actores territoriales para la estructuración de las comisiones o mesas de concertación y diálogo sobre la cual se desenvolverá el proceso PET o PDM.

14. Dourojeanni, A. “Procedimientos de Gestión para el Desarrollo Sustentable”. Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL). Santiago de Chile, 2002.

Para establecer el grado de poder que tipifique a cada actor o grupo de actores, se deben utilizar indicadores del grado de influencia que se ejerce en los procesos del desarrollo territorial:

l El papel o los papeles que desempeña cada actor: tomador de decisiones, transmisor oejecutor.

l El espacio geográfico, la población y los recursos que son involucrados, afectados obeneficiados por el actor.

l Las herramientas con que cuenta el actor para hacer prevalecer su decisión (legales,huelgas, económicas, políticas, corrupción de personas, etc.).

l La eficacia, cobertura, estabilidad, recursos y capacidad con que cuenta el actor.

l El peso que tienen para oponerse o facilitar que se lleve a cabo el proceso del PET y/oel PDM.

Para que estos factores puedan convertirse en indicadores de poder, es necesario construir una matriz de análisis donde pueda ser ordenada la información y permita la reflexión y la toma de decisiones conducente a la estructuración del grupo que sustentará el proceso y los productos del PET y del PDM.

Matriz 1: Análisis de actores

Actor

Nombre

Rol que juega en el territorio

El papel que desempeñaen el proceso de ocupación, uso y transformacióndel territorio (tomador de decisiones, transmisor o ejecutor).

Interés

El o los objetivos que persigue consu actuación.

Las acciones que realiza

Lista de las pr inc ipa les acciones que realiza.

Jerarquía en ejercicio del

poder

Capacidad del actorpara obstaculizar o facilitar el PET o elPDM:(muy alto = 1, moderado = 2, bajo =3, etc.).

l Deberá justificarsepor qué un actor tiene un grado determinado de poder.

Para finalizar este proceso de mapeo de actores territoriales, se procederá a la ubicación geográfica de los mismos. Cuánto más cercano estén del centro de poder político-administrativo donde se concentran los servicios y la población, mayor podrá ser el poder e influencia.

25

Figura 5: Ejemplo del mapa de actores

Centro urbano de importanciapolítica, administrativa y de servicios.

Actor1

Actor 2

Actor 4Actor 3

Actor 7

Actor 5

Actor 6

Una vez realizado el análisis geográfico de los actores, estaremos preparados para operar en la sensibilización bilateral de los actores territoriales (mas conocido como lobby), un proceso que por lo demás, servirá para ir validando el análisis que hemos realizado sobre el mapa de actores.

La sensibilización es esencialmente una estrategia de comunicación donde el análisis de los intereses que motivan a cada actor territorial y el lenguaje que usa para hacerles saber nuestra comprensión de sus problemas, resulta clave. La sensibilización no es un asunto “técnico”, sino más bien una cuestión del arte de la comunicación para lograr impacto e influencia.

Será de mucha ayuda para el proceso de sensibilización, que las personas facilitadoras del proceso PET y/o PDM, puedan manejar las ocho estrategias de impacto e influencia15. En ese sentido, la estrategia más idónea dependerá del tipo de actor al cual se aborda, la relación que la SEGEPLAN tiene con ese actor y la situación de contexto en el momento de tratar con ese actor. Para ser efectivo en el impacto y la influencia, debemos combinar una amplia variedad de estrategias:

15. Arenas, A. “Desarrollo de las capacidades profesionales del personal del Servicio Nacional de Estudios Territoriales”.San Salvador, El Salvador, 2004.


Tabla 3: Estrategias de impacto e influencia

Esquema general

Conocimiento organizativo: Identificar al actor territorial clave que pueda influir en otros para conseguir que apoyen nuestras ideas.

Conocimiento interorganizacional: Identificar las preocupaciones de los actores y proporcionar ideas sobre cómo la SEGEPLAN y en particular el PET, puede ayudarles a canalizar esas preocupaciones.

Creación de relaciones: Dedicar tiempo para conocer a otros actores, manteniendo una relación amistosa de forma que éstos estén motivados a apoyar el PET.

Durante la sensibilización

Implicación y motivación: Lograr que los actores se sientan valorados a través de los elogios, reconocimientos e implicaciones suyas en el PET.

Negociación: Lograr apoyo a través del ofrecimiento o intercambio de favores o recursos, hacer concesiones o negociar acuerdos mutuamente satisfactorios, entre nuestro propósito de PET y ellos.

Impacto dirigido: Pensar cuidadosamente sobre los aspectos más interesantes, memorables, impactantes, así como en la mejor forma en la que presentar nuestras ideas para lograr así, el apoyo de los actores.

Persuasión lógica: Utilizar razonamientos lógicos, hechos y datos para convencer a otros o utilizar conocimientos o experiencias para persuadir.

Coerción: Utilizar instrucciones, normas y presión para lograr lo que deseamos.

La sensibilización tiene mucho que ver con nuestra capacidad de demostrar cómo el PET y/o PDM puede ayudar a modificar a su favor el “clima” social, económico y político para conseguir sus objetivos, reconociendo a su vez que el derecho ajeno es un principio irrenunciable para la paz social y la gobernabilidad.

Con base en el mapeo de actores territoriales, el proceso de sensibilización se inicia con aquellos que tienen mayor poder e influencia para facilitar u obstaculizar el PET o el PDM. Adicionalmente y como parte de este proceso de sensibilización, durante nuestras entrevistas solicitaremos a los actores, llenar una pequeña encuesta/matriz, cuyo análisis nos permitirá reconocer las redes de actores territoriales, el posicionamiento de poder que tienen entre ellos y cómo se agrupan en ese momento, quiénes cooperan entre sí, así como el grado de cohesión entre ellos.

Durante nuestra entrevista, le solicitaremos al actor entrevistado que nos llene la siguiente matriz:

27


Matriz 2: Ejemplo de relación entre actores

¿Con cuáles de los siguientes actores colabora mi organización? Marque el nombre del actor poniendo el número de acuerdo con el grado de importancia que usted le asigne (0=sin importancia, 1= baja importancia, 2= moderada importancia, 3= mucha importancia).

Nombre

MUNICIPIO

Obras Públicas

2

MAGA

2

Gremial empresarios

3

Cooperativa transporte

1

Gobernación

2

ONG agua y saneamiento

0

ONG ambiente y desarrollo

1

Al obtener todas las matrices de los actores territoriales de nuestro interés, las juntamos de la siguiente forma.

Matriz 3: Ejemplo de relación integrada entre actores

Nombreactor

Obras Públicas

Obras Públicas MAGA Gremial

empresariosGober-nación

ONGagua ysanea-miento

ONG ambiente y desarrollo

Cooperativa transporte

Nº derelaciones

activasMunicipio

Obras Públicas

Con esta matriz de colaboración podremos por ejemplo, ver (en color amarillo) el grado de importancia que los demás actores territoriales le asigna y en color azul, obtendremos la cantidad de relaciones que tiene un actor con los demás. Así por ejemplo, tenemos que un actor de suma importancia, es el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) (mayor puntaje en amarillo) y que sin embargo no se relaciona con todos los demás actores (número de relaciones en azul). La ONG de ambiente y desarrollo tiene relaciones con todos los actores pero la percepción de los demás respecto del poder de incidencia de esta ONG es la mas baja.

Definitivamente que estos números y comparaciones nos permite tener un conocimiento mucho más acabado de las redes de relaciones entre actores y del poder que cada uno tiene respecto del otro; en un segundo nivel de análisis, podremos identificar estrategias de “influencia e impacto” que podemos desplegar para lograr el compromiso de ellos con el proceso PET y/o PDM.

2.1.3 Sensibilización Colectiva y Comunicación Social

Una vez realizada la sensibilización bilateral o el lobby con los actores por separado, utilizando las ocho estrategias de impacto e influencia para lograr el compromiso individual de actores territoriales con el PET y el PDM, es importante pasar a lo que se conoce como “tomarse la foto juntos”, que no es mas que declarar públicamente la intención de lo que se va hacer, quiénes lo van hacer y el compromiso concreto y público con el proceso del PET y/o PDM. En este paso no deben olvidarse el uso de las estrategias de impacto e influencia en la organización y conducción de los foros y en las comisiones de trabajo.

Para este proceso se recomienda para el PET y el PDM:

l Reunirse individualmente con cada alcalde o alcaldesa para la presentación oficial del facilitador y la exposición general del proceso que se impulsará en el territorio.

l Tener una reunión conjunta con todos los alcaldes del territorio para presentar las fases del proceso, presentar una experiencia exitosa del PET o PDM, establecer un compromiso conjunto para participar en el proceso, definir

en consenso la fecha del primer foro y entregar una boleta para que propongan actores que puedan y deban participar.

l Realizar una segunda reunión conjunta con todos los alcaldes para revisar la identificación de los actores que participarán en el proceso, analizar la situación actual territorial para

determinar posibles proyectos territoriales y revisar la agenda del primer foro.

29

Foro 1: “Sobre Desarrollo Territorial”

Marco Metodológico

1. Establecimiento de un ‘Foro sobre Desarrollo Territorial’ abierto a todos los interesados, especialmente a los actores territoriales. A lo largo del proceso PET y/o PDM, el Foro debe ser convocado por lo menos tres veces, al inicio, en la mitad y al finalizar el proceso.

2. A partir del Foro se convoca al Consejo de Desarrollo Departamental, a los Consejos de Desarrollo Municipales que integran el territorio y a la mancomunidad (si existiese).

3. a) Para los PET se establecerá una ‘Comisión de Trabajo’ para la planificación territorial, la cual podrá denominarse ‘Comisión de seguimiento para el PET’. Estará integrada por representantes del Consejo de Desarrollo Departamental, de los Consejos de Desarrollo Municipales que integran el territorio y por el Gerente de la Mancomunidad (si existiese); la misma deberá contar con una participación equilibrada entre los representantes de gobierno, repre-

sentantes de los actores territoriales de la sociedad civil organizada y gremios productivos, tomando muy en cuenta la representatividad de

pueblos indígenas, hombres, mujeres y jóvenes. Esta Comisión de seguimiento para el PET deberá tener un máximo de 7 representantes, y la misma establecerá su propia agenda y modalidades de trabajo.

b) Para los PDM será el Consejo de Desarrollo Municipal quien establecerá una ‘Comisión de Trabajo’ para el plan de desarrollo municipal, la cual podría denominarse ‘Comisión de seguimiento para el PDM’ tomando muy en cuenta la representatividad de pueblos indígenas, hombres, mujeres y jóvenes.

4. Será necesario diseñar e implementar una estrategia de comunicación social con diferentes instrumentos adaptados a los pueblos indígenas, así como a los diferentes niveles educativos existentes en la población.

5. Habrá que considerar la oferta de capacitación de todos los involucrados en aspectos de participación pública, facilitación y mediación, especialmente a las mujeres, pueblos indígenas y a la juventud.

Pasos Metodológicos

1. Lanzamiento del foro: Con el lanzamiento se da oficial y públicamente inicio a la iniciativa. El lanzamiento consta de las siguientes partes:

l Acto de lanzamiento: una actividad pública con amplia difusión. l Breve intervención de un alto funcionario o representante del Gobierno

Central. l Charla magistral de parte de la SEGEPLAN: “Presentación del SINPET”.l Breve descripción de una experiencia exitosa de PET y/o de PDM, enfatizando

en las diferencias y relaciones entre cada una.l Espacio para preguntas del público.


l Presentación final: a. La importancia del Desarrollo Territorial.b. La selección del territorio de intervención.c. La propuestas de intervención y los pasos que se van a seguir.

l Espacio para preguntas y respuestas.l Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.

2. Reunión del Consejo de Desarrollo Departamental para los PET o del Consejo de Desarrollo Municipal para los PDM. En esta reunión (que puede desarrollarse el mismo día del Foro de lanzamiento, por la tarde) se realizan las siguientes actividades:

l Recapitulación de los resultados del taller previo, en torno a los aspectos a tener en cuenta y organización del proceso del PET y/o PDM.

l Conformación de la “Comisión de seguimiento del PET” o “Comisión de seguimiento del PDM”, según sea el caso.

l Definición de la agenda de reuniones de la “Comisión de seguimiento del PET” o “Comisión de seguimiento del PDM”, según sea el caso.

l Definición de la capacitación necesaria a impulsar para el desarrollo del PET o PDM.

l Temas y calendarización de los talleres a realizar.l Acuerdo sobre las reglas del juego.

2.1.4 Capacitación Técnica para la Planificación Estratégica Territorial

Como consecuencia de la sensibilización y compromiso logrado de los actores locales durante la sensibilización, el personal de la UTD bajo la asesoría de la jefatura de SEGEPLAN, junto al personal de las OMP procederá a realizar el trabajo técnico que implica el PET y/o el PDM. Para ello, será necesario comenzar con la capacitación de este personal.

El programa de capacitación técnica lleva un registro de los eventos y personas capacitadas. Aplica el concepto básico de aprender haciendo y se inicia dando a conocer el marco legal que respalda el proceso de planificación, respetando el ámbito de acción institucional respectivo.

31


Contenido de la Capacitación Técnica para las UTD, las OMP o las Unidades Técnicas de las Mancomunidades

Este listado temático constituye el mínimo básico de herramientas conceptuales y metodológicas que se requiere para llevar a la práctica la Planificación Estratégica Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal.

1. Marco de políticas y normativo

a. Ley General de Descentralización, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Código Municipal.

b. Ley de Desarrollo Social y Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente.

c. Políticas de desarrollo, sectorial, urbanas, rurales y territoriales. d. Políticas de medio ambiente, étnicas, de género, de seguridad alimentaria,

de reducción de riesgos y gobernabilidad.e. Planes nacionales de desarrollo.

2. Marco conceptual que orienta la Planificación Estratégica Participativa

a. El paradigma del Desarrollo Humano.b. La equidad social, de género, pueblos indígenas y la variable ambiental

como expresión del ejercicio de derechos humanos.c. Seguridad humana y gestión para reducir riesgos violentos y no violentos.d. Territorio, desarrollo territorial y gerencia territorial.

3. Herramientas técnicas

a. Elementos básicos de geografía física y humana. b. Cartografía básica y mapeo participativo.c. La diagnosis técnica del territorio. d. Construcción de escenarios territoriales (prognosis).e. Planificación del Desarrollo Territorial.

4. Herramientas metodológico – participativas del PET y del PDM

a. Métodos y técnicas para la sensibilización social.b. Trabajo en equipo y gestión del equipo multidisciplinario e interinstitucional.c. Comunicación (interna y social).d. Articulación y facilitación de procesos multiactores.e. Negociación y mediación orientadas a construir consensos.f. Capacidad de asesoría y capacitación para actores no técnicos.

2.2 Fase de Análisis

El resultado esperado es la caracterización de las condiciones humanas, económicas y naturales del territorio identificado, mediante el inventario de datos e información territorial. De este proceso surge la caracterización del Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA). La lista de factores a considerar no es exhaustiva pero entrega los elementos esenciales de referencia que requiere un proceso de PET y PDM.

Figura 6: Fase de análisis

Fuente: SEGEPLAN, 2005.

Análisis aspectos

históricos, culturales y

poblacionales

Diagnóstico territorial o Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA)

Análisis aspectos

económicos

Análisis aspectos

espaciales, de relaciones funcionales y

estéticos

Análisis aspectos bióticos

Análisis aspectos abióticos

Integración de aspectos sociales

Integración de aspectos naturales

33

Área de intervención y políticos-administrativos

Curvas cada 20m. si es PET o cada 10m. si es PDM.Cotas de elevación máxima

Ríos, esteros, lagos, lagunas, canales de riego, etc.…

Caseríos, aldeas, pueblos, ciudades.

Autopistas, carreteras, caminos rurales, tren, aeropuertos, puertos.

Vertederos, desechos, plantas de tratamiento agua, embalses,hidroeléc-tricas.

Toda.

Es necesario disponer de un Mapa Base Único, para la representación cartográfica de todos los elementos del inventario territorial. Para ello se recomiendan las siguientes escalas de trabajo, de acuerdo a los tamaños territoriales que muestra Guatemala:

Nacional: .................................... 1:300 000 a 1:100 000Departamental:........................... 1:100 000 a 1: 50 000Mancomunidades: ...................... 1: 50 000 a 1: 25 000 ó detalles a 1:10 000Municipios:.................................. 1: 10 000 a 1: 5 000 ó detalles a 1: 2 000

Límites

Relieve

Hidrografía

Asentamientos

Transporte

Infraestructura técnica

Toponimia

Información necesaria en el Mapa Base

Figura 7: Ejemplo de un mapa base y del contenido de información general

La información procedente del inventario territorial, se volcará sobre el Mapa Base Único de escala departamental (1:100 000 ó 1:50 000) cuando se realiza una PET; o a escala municipal (1:50 000 ó 1:25 000) cuando se realiza un PDM.


2.2.1 Generación y Clasificación de Datos e Información16

A continuación se detallan los “términos de referencia para el inventario territorial”, que como su nombre indica, define a modo de referencia los contenidos básicos de información que todo proceso de planificación del desarrollo territorial requiere y la forma en que esa información debe ser representada.

Realizar el inventario territorial implica el procesamiento de datos e información, lo cual no es una tarea simple y requiere de especialistas en las distintas áreas que involucra. Por ello, será necesario involucrar a las ONG´s y Universidades para que junto con las UTD y OMP puedan llevar a cabo el inventario. Así mismo, podría surgir la necesidad de apoyo de consultorías especializadas para complementar la tarea.

No se omite manifestar, que toda la información recopilada tendrá que ser ingresada al Sistema Nacional de Información para la Planificación Territorial (SINIT) en la forma en que se propone a lo largo de este capítulo; para ello, la información deberá estar en formato digital y en papel, de acuerdo con los estándares del SINIT.

Figura 8: Integración de aspectos naturales


Integración de aspectosnaturales


a. Integración de aspectos naturales

Objetivos:

1. Determinar el potencial sísmico, tsunamis, erupción volcánica y lahares, así como

la susceptibilidad a deslizamientos y avalanchas17.2. Establecer el potencial de explotación sostenible de recursos hidrotermales.3. Identificar el potencial de explotación

minera de material no metálico para la construcción, la artesanía y otros usos

locales.

16. En donde aplique: las áreas litorales tendrán un tratamiento especial debido a su especificidad como área de interfaseentre la tierra y el mar; por esta razón, cada uno de los temas antes expuestos tendrá que ser tratados de formaespecífica. Así mismo, para las regiones fronterizas, sean internacionales, cada uno de los temas antes expuestostendrá que ser tratados de forma específica.

17. Flujos de agua mezclados con troncos, tierra, rocas y otros materiales que bajan de forma violenta por las quebradas y ríos en sus trayectos de montaña para luego ser depositados en forma de cono en el pie de monte.

35

Dinámica

Manifestaciones hidrotermales

Procesos sísmicos

Procesos volcánicos

Tsunamis

Extracción de material geológico

Pendientes

Depósitos de materiales por avalanchas

Descripción de las características para su organización en tablas

Tipo, tamaño y efecto en el entorno.

Períodos de recurrencia, historial de sismos destructivos. Magnitud máxima creíble de un sismo y aceleración máxima esperada del suelo para ese sismo, calculado con una recurrencia máxima de 500 años.

Tipo de volcán, historial de erupciones y períodos de recurrencia 500 años, estado actual (activo recurrente o pasivo).Historial y períodos de recurrencia cada 500 años para el Tsunami.

Tipo de minería, impacto y medidas ambientales compensatorias.

Historia de los eventos de deslizamientos por terremotos o exceso de lluvias.

Historia de los principales eventos.

Por lo general esta información suele encontrarse en los mapas geológicos y geomorfológicos, así como en los documentos que los acompañan, así como en los estudios sísmicos, volcánicos y de acuíferos y de deslizamientos que puedan existir.

Procesos y recursos hídricos

Objetivos:

1. Identificar la disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo para distintos usos, conociendo la cantidad y calidad del agua.

2. Conocer los impactos y/o los riesgos relevantes por contaminación, regulación del régimen hídrico, extracción o pérdida del recurso hídrico superficial y subterráneo.

3. Identificar el potencial de inundación y sus períodos de recurrencia.

Descripción de las características para su ilustración en un mapa

Se puntualiza el lugar donde se localiza.

Se puntualizan zonas sismo genéticas, los epicentros y sus magnitudes; se delimitan las zonas de intensidades sísmicas y las zonas de aceleración del suelo.

Se delimita la estructura del volcán, los productos volcánicos y el área de influencia de su actividad eruptiva.

Se delimitan las áreas de entrada e inundación indicando el tipo de eventos y su recurrencia.

Localización puntual de la minería, señalando el tipo y la técnica de extracción.

Se delimita la susceptibilidad a desliza-mientos y los deslizamientos activos.

Se delimita su extensión general y se diferencia por períodos de recurrencia (anual, tri-anual, 10, 50 y 100 años).

Tabla 4: Procesos geomorfológicos


Esta información suele encontrarse en los estudios hidrográficos y de cuencas, en estudios hidrogeológicos, así como en los mapas que los acompañan.

Procesos y recursos climáticos

Objetivos:

1. Caracterizar el clima dominante y las oportunidades para la producción y el asentamiento humano.

2. Identificar el potencial de eventos extremos.3. Caracterizar la dinámica de la contaminación atmosférica.

18. Será de importancia estratégica que el PET y el PDM promuevan la realización de un balance hídrico y con base enello, un plan maestro para el uso y manejo integrado del recurso hídrico.

Factores

Cuencas hidrográficas

El agua18

superficial y subterránea

Llanuras inundables

Áreas de inundación


Caudales máximos y mínimos, promedio anual. Tipo de río o quebrada: estacional o permanente.Fuentes contaminantes. (difusa o puntual) Contaminación del agua y tipo de contaminante que domina.

Pérdida de cantidad de agua (superficial y subterránea).

Medidas ambientales de control de contaminantes y recuperación del recurso hídrico superficial y subterráneo.

Profundidad, cantidad de agua, calidad del agua.

Frecuencia con que se cubre de agua. En qué épocas del año se produce la inundación.

Períodos de recurrencia y altura de las inundaciones para un período de recurrencia anual, a 50 y 100.

Descripción de las características para su organización en un mapa

Delimitación de las cuencas y colocación de sus nombres.

Por medio de líneas se define la red hidrográfica.

Señalización de los niveles de conta-minación en la red hídrica.Localización puntual de la fuente contaminante.

Áreas por cuenca de la pérdida de cantidad de agua superficial y subterránea.

Localización de las actividades y cobertura geográfica.

Se delimita el tamaño del acuífero y de su zona de recarga. Los lugares donde es muy superficial, las áreas con impactos relevantes por contaminación, sellamiento, extracción y/o afloramiento. La dirección de los flujos subterráneos.

Se delimita su extensión general y de las áreas inundables en un período de recurrencia de100 años.

Se delimita las áreas de inundación diferenciadas por período de recurrencia.

Tabla 5: Procesos hidrológicos

37

Factores

PrecipitaciónTemperaturaVientosRadiación solar

El Niño Oscilación del Sur (ENOS)

Sequías

Tormentas Ciclónicas

Heladas

Calidad del aire


Máximas y mínimas anuales estaciónales.

Historial. Máxima y mínimas de precipitación, temperatura y vientos por cada evento.

Historial. Precipitación, índice de sequedad y temperatura por cada evento.

Intensidades máximas de vientos y precipitaciones observadas, cálculo del período de recurrencia.

Historial. Mínimas temperaturas por cada evento.

Niveles y tipo de contaminación en áreas urbanas.

Medidas para el control y recuperación de la calidad del aire en las ciudades.

Ecosistemas naturales e intervenidos

Objetivos:

1. Reconocer los hábitats y las biocenosis relevantes por su valor escénico, por albergar especies en extinción y aquellos que requieren manejos especiales.

2. Identificar los impactos y/o riesgos relevantes por contaminación, destrucción, pérdida o aislamiento de hábitats.

3. Evaluar el potencial de plagas.4. Reconocer las áreas de interés recreativo, identificando además aquellas zonas

con potencial recreativo.5. Áreas que reflejan el paisaje cultural como parte de la identidad que caracteriza

a la población.

Localización puntual o área de distribución en un mapa

Se delimitan los promedios anuales por área geográfica.

Áreas afectadas por el déficit de precipitaciones y áreas afectadas por el aumento de las mismas.

Áreas afectadas y diferenciadas por período de recurrencia a 50, 100 y 500 años.

Trayectoria de las tormentas ciclónicas que han penetrado el espacio marino y terrestre del territorio.

Áreas afectadas y diferenciadas por período de recurrencia a 50, 100 y 500 años.

Área de influencia y nivel de contaminación para cada época del año.

Tabla 6: Climatología


Suelos

Objetivos:

1. Establecer su función productiva relevante.

2. Conocer la localización y las prácticas de uso que conservan la capacidad productiva de los suelos.

3. Identificar los impactos y/o riesgos de degradación o pérdida de suelo.

Factores

Cobertura vegetal

Fauna

Plagas

Especies de flora y fauna en extensión

Paisaje


Zonas de vida y ecosistemas. Áreas Naturales Protegidas.

Pérdida de bosques y tasa anual por tipo de cobertura.

Explotación sostenible de bosques.

Medidas para conservación de bosques naturales.

Tipo de bosques y servicios ambientales asociados.Medidas de recuperación de la cobertura boscosa, tipo de bosque y servicios ambientales que serán recuperados.

Especies naturales y domesticadas.

Tipo y período de recurrencia, principales especies atacadas.

Lista de especies en extinción.Medidas para la conservación y recuperación de las especies.

Áreas naturales protegidas.

Localización de las características para su organización en un mapa

Delimitación de la cobertura vegetal diferenciadas por zonas de vida y ecosistemas tipo.

Delimitación de las áreas sujetas a la pérdida de bosque, por tipo y por tasa anual.

Delimitación de las áreas.

Localización puntual y área de influencia.

Delimitación de las áreas por tipo de servicio ambiental.Localización y área de influencia de las medidas de recuperación de bosque.

Delimitación puntual o área de distribución.

Localización y área de influencia de las medidas de conservación y recuperación de especies.Localización y delimitación de las áreas naturales protegidas.

Tabla 7: Ecosistemas

Unidades de paisaje. Áreas o estructuras que reciben visitantes.

39

Factores

Tipo de suelo

Aptitud de los suelos

Explotación de los Suelos


Tipos de suelo (descripción de las características edafológicas).

Descripción de la aptitud de suelos.

Pérdida de suelos por erosión y/o contaminación.Fuentes contaminantes de los suelos.

Medidas para el control de la conta-minación y de la erosión.Medidas para la recuperación de la productividad de los suelos urbanos y agrícolas.


Delimitación de los tipos de suelo.

Delimitación de la aptitud.

Delimitación de las áreas e intensidades de la pérdida de suelos, señalando si es por contaminación o erosión.

Localización puntual y área de influencia para ambos casos.

Tabla 8: Suelos

Figura 9: Integración de aspectos sociales


Integración de aspectosnaturales



b. Información Acerca del Asentamiento y del Sistema de Ciudades

Dinámica de la Población

Objetivos:

1. Conocer la estructura de la población urbana y rural.2. Identificar los principales trayectos y relaciones migratorias de la población.3. Identificar el grado de acceso a la satisfacción de necesidades humanas con que

cuenta una población, por género, edades, entre grupos étnicos y entre población urbana y rural.


Ciudades

Objetivos:

1. Reconocer el nivel jerárquico establecido entre las ciudades y pueblos, así como el área de atracción rural de cada uno.

2. Conocer la función que cumplen las ciudades y pueblos, y las relaciones que establecen entre ellos.

3. Determinar por una parte, las principales restricciones y potencial de crecimiento urbano en las ciudades y pueblos.

4. Identificar los impactos y/o riesgos de la urbanización.

Factores

Habitantes y estructura poblacional

Densidad

Biodatos

Condiciones de vida de la población por edad, género, etnia y entre población urbana y rural

Migración,(inmigracióny emigración)

Trayectos (interdependencia entre poblaciones)



Tabla 9: Dinámica de la población

Total. Población urbana y rural. Estructura etárea, por género y por etnia.

Por edades, por género, etnia, población urbana y rural, por niveles socioe-conómicos.

Flujos entre las zonas rurales y los pueblos cercanos.Flujos entre los pueblos cercanos de las zonas rurales y las principales ciudades (menos de 100 mil habitantes).Flujos entre las principales ciudades y las ciudades de más de 100 mil habitantes.

Categorización de los municipios por densidad.

Morbilidad, mortalidad y esperanza de vida por edades, por género, etnia, población urbana y rural.Tasa de crecimiento poblacional por etnia, por población urbana y rural, y por niveles socioeconómicos.

Indicadores de Pobreza (absoluta y relativa) por municipio.Número de Hogares con remesa por municipio.Número de Hogares con mujeres como jefas de hogar por municipio.Tasa de escolaridad y alfabetización por Municipio. Localización de la infraestructura de educación, educadores por habitantes).Población cubierta por los servicios de salud y atención médica por Municipio; (tipo y localización de la infraestructura de salud, médicos por habitantes).Déficit de viviendas por municipio.Población con hambre y/o tasa de desnutrición por municipio.PEA, empleo y desempleo, población con empleo informal. Por municipio.Principales indicadores de violencia social por municipio.

Áreas receptoras de población.Áreas expulsoras de población.Dirección de entrada y salida de población.

Principales trayectos del transporte público de personas y bienes.Áreas con mayor densidad de servicios básicos (centros de salud y educación, servicios bancarios, servicios de recaudación de agua, luz, teléfono, etc.).

41

Tabla 10: Articulación urbana

Fuentes contaminantes

Objetivos:

1. Conocer la dinámica de producción, dispersión y concentración de la contaminación.

2. Identificar los impactos y/o riesgos de la contaminación, así como las áreas críticas.

3. Identificar alternativas de reducción de la contaminación.

Factores

Jerarquía de las ciudades y centros urbanos.

Potencial de crecimiento y expansión geográfica de las ciudades y centros urbanos rurales.

Conectividad vial e interdependencia con otras ciudades y centros urbanos rurales

Centros de interés étnico-cultural


Número de población por ciudad, pueblo, caserío.Nivel y densidad de servicios públicos.Equipamiento disponible y densidad.Área de influencia.Función de la ciudad o área urbana.

Criterios para definir las áreas de crecimiento.

Infraestructura ceremonial y sitios sagrados, patrimonio arqueológico e histórico.


Tamaño de la ciudad representada con puntos de distinto grosor según tamaño.Delimitación del área de influencia.Definición del orden de jerarquía (1º orden, 2ª orden, etc.).

Delimitación de las áreas de crecimiento establecidas o probables.Dirección de la tendencia de crecimiento.

Carreteras y caminos de interconexión.Flujo de transporte.

Localización puntual.


Conflictos de uso de la tierra

Objetivos:

1. Definir el potencial de uso de la tierra.

2. Conocer el uso actual de la tierra.3. Evaluar las pérdidas y el peligro

que se derivan del conflicto entre uso potencial y uso actual de la tierra.

Factores

Desechos sólidos

Desechos líquidos

Polución atmosférica



Tabla 11: Contaminación por desechos

Cantidad y tipo de desechos sólidos producidos.Disposición y tratamiento de desechos sólidos.Número de botaderos ilegales y medidas para su control y erradicación.Origen de los desechos sólidos, por sector residencial y productivo (industrial, hospitalario, comercio, etc.).

Cantidad y tipo de desechos líquidos producidos.Disposición y tratamiento de desechos líquidos.Fuentes contaminantes y dispersores.

Fuentes contaminantes (difusas o puntuales).

Sitios puntuales para la disposición de desechos sólidos, señalando el tipo de tratamiento y área de influencia.Localización puntual de los botaderos ilegales.

Localización puntual de las fuentes contaminantes.Área o vías de extensión de la conta-minación.

Localización puntual de las fuentes contaminante.

43

Tabla 12: Conflictos de uso de la tierra

Factores

Uso actual de la tierra

Uso potencial de la tierra

Conflicto de uso de la tierra

Medidas para la resolución del conflicto de uso de la tierra o que contribuyen a su solución


Uso de la tierra. Área por cada uno de los usos de la tierra.

Criterios para la definición del potencial de uso (ambiental, agrícola, rural y urbano, etc).Categorías de potencial de uso.

Categoría e intensidad del conflicto, actores, actividades o población involucrados en el conflicto.Consecuencias sociales, ambiéntales, económicas e infraestructurales del desequilibrio o conflicto de uso.

Acciones para la armonización entre usos y potencial de uso.Acciones para la solución de conflictos de uso.


Delimitación de cada uso de la tierra.

Delimitación de las áreas según el potencial de uso de la tierra.

Relación superpuesta de los mapas de uso y potencial de uso, identificando las áreas de conflicto de uso.Delimitación de las áreas de conflicto en categorías.

Señalamiento puntual de las acciones y área de influencia.


c. Información Sobre Espacios y Actividades Económicas

Objetivos:

1. Caracterizar las actividades productivas, explicando las razones de su localización y los efectos19 territoriales de esas actividades.

2. Identificar la función económica del territorio, su contribución al PIB y los volúmenes de tributación.

3. Identificar las dinámicas sociales, ambientales y naturales potencialmente peligrosas para las actividades económicas en el campo y en la ciudad.

Factores

Pérdidas y daños sociales

Pérdidas y daños económicos

Pérdidas y daños a los recursos naturales

Medidas estructurales para reducir pérdidas y daños

Medidas ambientales para reducir los daños y pérdidas

Medidas de gestión territorial para reducir los daños y pérdidas

Medidas sociales y económicas para reducir daños y pérdidas



Tabla 13: Los desastres y las medidas de reducción

Lista de los desastres ocurridos en la historia.

Determinación de las causas inmediatas, causas subyacentes, causas de fondo que hicieron posible el desastre.

Tipo de obras y el peligro que reduce.Población beneficiada.

Acciones y los peligros que reducen. Población beneficiada.

Número de eventos que causan perdidas y daños por municipio.Delimitación de las áreas afectadas y tipo de evento que las afecta.Localización puntual de la infraestructura afectada.

Localización puntual de la obra.Delimitación del peligro reducido y del peligro que persiste.

Localización puntual de las acciones.Delimitación del peligro reducido y del peligro que persiste.

19. El “efecto territorial” significa que las acciones modifican estructuras y potenciales territoriales de la sociedad, el medioambiente y la propia economía, haciendo cambiar el modelo de uso de la tierra y el paisaje, viéndose afectada lacondición de competitividad de un territorio o la influencia territorial de una ciudad o región. (Estrategia TerritorialEuropea- Postdam, 1999).

45

Tabla 14: Espacios y actividades económicas

d. Información de los Sistemas Infraestructurales

Objetivos:

1. Caracterizar el tipo de infraestructura presente en el territorio.

2. Identificar las zonas y la población cubierta por la infraestructura disponible.

3. Conocer los flujos de mercancías, infor- mación, agua y energía en el territorio:

origen y consumo final.4. Definir el impacto social, económico y

ambiental de la infraestructura.5. Identificar los peligros ambientales y

naturales para la infraestructura.

Factores

Actividad industrial

Actividad de servicios

Actividad agrícola

Actividades de subsistencia

Flujos de bienes y servicios

Producción agregada

Consumo

Inversión pública y privada

Dinámica del mercado de tierra

Ingresos


Tipo de industria, volumen producción e insumos utilizados.

Tipos de servicio.

Tipo de producción, volumen e insumos utilizados.

Tipo de producción.

Importación de bienes y servicios hacia el territorio.Exportación de bienes y servicios desde el territorio.Intercambio comercial entre ciudades y entre el campo y la ciudad.

PIB per cápita y sectorial.

Energía, agua y materiales de construcción.

Tipo de inversión, montos.

Volumen de las transacciones de tierras.Destino que se le dará a la tierra (destacar si hay cambio en el uso de la tierra).

Volumen de los tributos recaudados.


Localización puntual o áreas. Destacar relaciones de cluster o conglomerados productivos y de servicios.

Mediante flechas que ilustren los flujos de entrada y salida de bienes y servicios al territorio, así como entre el campo y la ciudad.Articulación mediante el uso de redes del intercambio entre ciudades por una parte y entre el campo, por la otra.

Por municipios.

Localización puntual de la inversión.

Número de transacciones por municipio.

Recaudación de tributos por municipio.


e. Información de Organización Social y Sistema Institucional

Políticas, normas (leyes y reglamentos) y acuerdos internacionales

Objetivos:

1. Conocer el impacto y/o los riesgos sociales, económicos y ambientales de la aplicación y no aplicación de Políticas y Normativas con efecto territorial20 que existen actualmente.

2. Definir los vacíos temáticos y las debilidades institucionales en la aplicación de esas Políticas y Normativas.

3. Identificar los usos de la tierra que riñen con lo normado por las leyes y reglamentos.

Factores

Red de carreteras y caminos rurales

Centrales eléctricas, redes de distribución eléctrica y subestaciones

Telecomunica-ciones

Aeropuertos

Puertos

Sistemas de distribución de agua (riego, consumo industrial y residencial)

Red hospitalaria y de salud

Infraestructura educativa

Red de tuberías (oleoductos) y almacenamiento de combustibles



Tabla 15: Sistemas Infraestructurales

Procedencia y destino del transporte de mercancías y personas.

Población sin cobertura del servicios eléctrico.

Tipo y cobertura de las telecomu-nicaciones.

Características generales, procedencia y principales destinos, tipo de transporte.

Cobertura de abastecimiento (riego, industrial y residencial) población y actividades no cubiertas.

Cobertura poblacional, área de atracción, capacidad.

Volumen.

Trazado general, puntualización de intersecciones y puentes importantes. Procedencia y destino del transporte de mercancías y personas.

Trazado general y puntualización de las centrales y subestaciones eléctricas.Mapa de las áreas sin cobertura eléctrica.

Trazado general de las redes, áreas con y sin cobertura por tipo de telecomunicaciones.

Localización de la infraestructura. Procedencias, destinos y tipo de carga.

Trazado general de las redes, localización de la toma y tanques de almacenamiento, área de cobertura y sin cobertura por tipo de servicio.

Localización puntual de la infraestructura, áreas con y sin cobertura.

Localización puntual de los tanques y trazado de las tuberías.

20. Op. Cit. “Estrategia Territorial Europea” - Postdam, 1999.

47

Tabla 16: Sistema Institucional

Tejido organizacional

Objetivo:

1. Reconocer el capital social/institucional con que cuenta el territorio.2. Identificar las principales capacidades y vulnerabilidades del capital

social/institucional.3. Identificar los impactos y/o peligros al tejido social/institucional del territorio.

Factores

Políticas (sociales, económicas, ambientales, infraestructurales, urbanas, territoriales, comerciales, internacionales, etc.)

Normativa internacional nacional, sectorial y local


Las políticas de Estado y del gobierno nacional en funciones que:

a. modifican el uso de la tierra.b. cómo lo modifican y transfor-

man la situación y condiciones del territorio.

c. Cuáles son sus impactos más relevantes.

La normativa internacional, nacional, sectorial y local que incide y modifica el uso y transformación territorial.Cómo incide y modifica el uso y transformación territorial.


Delimitación de las áreas de incidencia de las políticas.

Identificación y señalización de conflictos entre lo estipulado por la política y la actividad económica y/o social dada en esas áreas.

Delimitación de las áreas que define la ley internacional, nacional y local.

Identificación y señalización de conflictos entre lo estipulado por la ley y la actividad económica y/o social dada en esas áreas.

Tabla 17: Tejido Social

Factores

Instituciones gubernamentales

Instituciones públicas no gubernamentales

Instituciones privadas

Organizaciones sociales


Tipo de servicio y cobertura.



Sectores representados y área temática de trabajo.


Localización puntual y cobertura geográfica.





21. No es en absoluto recomendable que la consultoría sea contratada para realizar el informe, que la realización del mismo,constituye un ejercicio que fortalece el desarrollo profesional de las personas funcionarias de las instituciones y los con-vierte en potenciales diseminadores del conocimiento.

2.2.2 Integración de la información

La realización del “Informe Técnico” que integra y sintetiza la información y los datos generados y clasificados en la actividad 2.1 anterior, constituye una actividad ineludible del proceso de planificación territorial y es precisamente la persona facilitadora del proceso PET o PDM quién junto con las UTD y las OMP, deberán elaborar este “Informe Técnico”; ello no exime que en la realización de este informe, puedan participar las ONG´s y/o las Universidades expertas en estudios técnicos especializados, o bien pueda contratarse el apoyo de una consultoría para que facilite la integración y síntesis de éste “Informe Técnico” por parte de las UTD, OMP y la persona de SEGEPLAN, facilitadora del PET o del PDM.21

Adicionalmente, el “Informe Técnico” tendrá que “traducir” el tecnicismo a un lenguaje que, sin dejar la rigurosidad técnica y científica de la información, pueda ser comprendido por las personas no especialistas que integran el Consejo de Desarrollo. En definitiva, el “Informe Técnico” deberá elaborarse para el Consejo de Desarrollo.

Es indispensable que la información digital que se obtiene con el desarrollo del punto 2.1 “generación y clasificación de datos e información”, sea integrada en el Sistema de Información Geográfico (SIG) con que cuenta el SINIT, para que de esta forma sea apoyada la elaboración del informe técnico y por tanto la presentación del mismo con la cartografía técnica indispensable realizada por el SIG.

Estructura del Informe Técnico

Capítulo I

SISTEMA NATURAL

Procesos de la tierra

l Potencial de peligro sísmico, por tsunamis, peligro volcánico, así como la susceptibilidad a deslizamientos y avalanchas.

l Potencial de explotación sostenible de recursos hidrotermales.l Potencial de explotación minera de material no metálico para la construcción,

la artesanía y otros usos locales.

Procesos y recursos hídricos

l Disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo para distintos usos, conociendo la cantidad y calidad del agua.

l Impactos/riesgos relevantes por contaminación, regulación del régimen hídrico, extracción o pérdida del recurso hídrico superficial y subterráneo.

l Potencial de peligro por inundación y sus períodos de recurrencia.

Procesos y recursos climáticos

l Clima dominante y las oportunidades para la producción y el asentamiento humano.

l Potencial de peligro climático.l Dinámica de la contaminación atmosférica.

49

Ecosistemas naturales e intervenidos

l Hábitat y las biocenosis relevantes por su valor escénico, por albergar especies en extinción y aquellos que requieren manejos especiales.

l Impactos/riesgos relevantes por contaminación, destrucción o aislamiento de los hábitat.

l Evaluar el potencial de plagas.l Áreas de interés recreativo, identificando además aquellas zonas con potencial

recreativo.l Áreas que reflejan el paisaje cultural como parte de la identidad que caracteriza

a la población.

Suelos

l Función productiva relevante.l Conocer la localización y las prácticas de uso que conservan la capacidad

productiva de los suelos.l Identificar los impactos y/o riesgos de degradación o pérdida de suelo.

Capítulo II

ASENTAMIENTOS Y SISTEMA DE CIUDADES

Dinámica de la población

l Estructura de la población urbana y rural.l Principales trayectos y relaciones migratorias de la población.l El grado de acceso a la satisfacción de necesidades humanas con que cuenta una

población, por género, edad, entre grupos étnicos y entre población urbana y rural.

Ciudades

l El nivel jerárquico establecido entre las ciudades y pueblos, así como el área de atracción rural de cada uno.

l La función que cumplen las ciudades y pueblos, y las relaciones que establecen entre ellos.

l Principales restricciones y potencial de crecimiento urbano en las ciudades y pueblos.

Fuentes contaminantes

l Dinámica de producción, dispersión y concentración de la contaminación.l Identificar los impactos y/o riesgos de la contaminación, así como las áreas

críticas.l Identificar alternativas de reducción de la contaminación.

Conflictos de uso de la tierra

l Potencial de uso de la tierra.l Uso actual de la tierra.l Pérdidas y peligros que se derivan del conflicto entre uso potencial y uso actual

de la tierra.


Número y distribución geográfica y social de las pérdidas y daños (los llamados Desastres)

l Magnitud y frecuencia de las pérdidas y daños por municipio.l Cadena de causalidad de las pérdidas y daños en cada municipio.l Acciones de Prevención y Mitigación de Riesgos que las instituciones encargadas

del desarrollo realizan en cada municipio.

Capítulo III

ESPACIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS

l Actividades productivas, explicando las razones de su localización y los efectos territoriales de esas actividades.

l Función económica del territorio, su contribución al PIB y los volúmenes de tributación.

l Clusters y encadenamientos productivos en el territorio.22

l Dinámicas sociales, ambientales y naturales potencialmente peligrosas para las actividades económicas en el campo y en la ciudad.

Capítulo IV

SISTEMAS INFRAESTRUCTURALES

l Tipo de infraestructura presente en el territorio.l Zonas y la población cubierta por la infraestructura disponible.l Flujos de mercancías, información, agua y energía en el territorio: origen y

consumo final.l Impacto social, económico y ambiental de la infraestructura.l Peligros ambientales y naturales para la infraestructura

Capítulo V

ORGANIZACIÓN SOCIAL Y SISTEMA INSTITUCIONAL

Políticas, normas (leyes y reglamentos) y acuerdos internacionales.

l Impacto y/o los riesgos sociales, económicos y ambientales de la aplicación y no aplicación de Políticas y Normativas con efecto territorial que existen actualmente.

l Vacíos temáticos y las debilidades institucionales en la aplicación de esas Políticas y Normativas.

l Usos de la tierra que riñen con lo normado por las leyes y reglamentos.

Tejido organizacional

l Capital social/institucional con que cuenta el territorio.l Capacidades y vulnerabilidades del capital social/institucional.l Impactos y/o peligros al tejido social/institucional del territorio.

22. Los clusters se definen como una aglomeración territorial de industrias estrechamente relacionadas entre sí, mientras que la cadena productiva es aquel conjunto de agentes económicos que participan directamente en la producción,transformación y traslado hasta el mercado de un mismo producto.

51

2.2.3 Análisis Territorial

El análisis territorial lo realiza el Consejo Departamental de Desarrollo o Municipal (según sea el caso), apoyado por la persona facilitadora del PET o el PDM y los técnicos de las UTD y OMP. Este análisis consiste en integrar el “saber” técnico-científico desarrollado en el punto 2.2.2, y el conocimiento popular y ancestral que tienen las personas del Consejo de Desarrollo, ponderando de esta forma el saber científico-técnico con las consideraciones culturales, sociales, ambientales, estéticas e históricas que existen al interior del Consejo de Desarrollo.

Proceso metodológico del Análisis Territorial.

1. Presentación del Informe Técnico.2. Análisis de los factores territoriales a intervenir, usando el árbol de problemas

o el análisis FODA23.3. Definición del Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA).4. Foro de presentación del MDTA al Público.

TALLER 1: PRESENTACIÓN DEL INFORME TÉCNICO Y VALIDACIÓN POR EL CONSEJO DE DESARROLLO

Objetivo: Fortalecer el conocimiento sobre los factores y la dinámica del territorio en el seno del Consejo de Desarrollo, a fin de construir sólidas bases para el análisis y la posterior planificación del desarrollo territorial.

Proceso recomendado para el taller.

1. Entrega del Informe Técnico 8 días antes de realizar el taller.2. Convocatoria al Consejo de Desarrollo.3. Presentación capitulo por capitulo, de los puntos más relevantes del Informe

Técnico.4. Organización de grupos de trabajo según cada capitulo del Informe Técnico

(5 grupos en total).a. Revisión profunda del informe, asegurando su pleno conocimiento.b. Documentación de observaciones, aportes y recomendaciones al

informe.5. Presentación de los resultados de trabajo de cada grupo.6. Resumen de la actividad.7. Sistematización de resultados y envió del “Informe Técnico Final”, el cual integra

los resultados del taller.

TALLER 2: ANÁLISIS DE LOS FACTORES A INTERVENIR

Objetivo: Identificar los problemas territoriales y la cadena de causalidad de los mismos con el objeto de corregir errores y evitarlos en el futuro mediante la planeación del desarrollo territorial.

23. Será el personal de las UTD o las OMP, con la asesoría del personal de la SEGEPLAN, quienes definirán cuál es la técnica que más se adapta a las características del Consejo de Desarrollo, sea el árbol de problemas o el análisis FODA.


Utilizando el Árbol de Problemas

Un “problema” es la manifestación de una necesidad humana no satisfecha que alcanza una dimensión territorial cuando ese problema se identifica en un lugar definido. Para intervenir con acciones estratégicas y planear el desarrollo territorial, es necesario que en nuestro árbol de problemas podamos expresar los problemas y luego hagamos el análisis de la cadena de causas inmediatas, subyacentes y de fondo de esos problemas.

Es de suma importancia tomar nota que este análisis es sobre todo un proceso de negociación social y política entre los actores territoriales; en ese sentido, la definición de problemas del territorio constituye un paso de alta sensibilidad y requiere de las mejores habilidades y destrezas negociadoras y de resolución de conflictos de parte de los facilitadores de las UTD, las OMPs o la misma SEGEPLAN.

En el caso de estar realizando un PET, los problemas a abordar serán aquellos que sean comunes entre dos o más municipios. NO SON LOS PROBLEMAS PARTICULARES DE UN MUNICIPIO.

En el caso de estar trabajando un PDM, los problemas a abordar serán aquellos que sean particulares del municipio. NO SON LOS PROBLEMAS COMPARTIDOS ENTRE DOS O MAS MUNICIPIOS.

Proceso metodológico:

1. Explicación de la metodología.2. Organización de grupos de trabajo. Uno por cada capítulo del “Informe

Técnico Final” (5 grupos en total).3. Cada grupo de trabajo cuenta con su correspondiente capítulo del “Informe

Técnico Final” y con los mapas que el SIG del SINIT ha producido24, como material de apoyo para el trabajo de grupo.

4. Se facilita el diálogo entre los actores territoriales de cada grupo, para que vallan construyendo el árbol de problemas territorial mediante el uso de tarjetas:

l Cada grupo nombre un relator y un coordinador.l El relator toma nota y el coordinador ordena el diálogo.l Con base en el “Informe Técnico Final”, el grupo definirá los problemas

territoriales del capítulo que le tocó.l Se ordenan las tarjetas de arriba hacia abajo, conforme a la relación de

la cadena de causas inmediatas, subyacentes y de fondo de los problemas definidos (o causa-efecto).

l Seguidamente se seleccionan los problemas principales.

l Se elabora un esquema que explique la relación causal de los problemas (cuáles son las causas inmediatas, subyacentes y de fondo de los problemas).

5. Una vez terminado el trabajo de cada grupo, se abre la discusión plenaria con lapresentación de los resultados.

24. Estos mapas deben ser suficientemente grandes como para permitir que las personas puedan dibujar sobre ellos, si así lo desean.

53


Figura 10: Árbol de Problemas ordenado según la cadena de causalidad

Incapacidad de gestión

municipal

Procesos de descentralización débiles por falta de transferencia de recursos y funciones en un marco de transparencia y rendición de cuentas

Indefinición de instrumentos

(técnicos, científicos,

sociales) para las regiones

División política administrativa ha

generado una estructura

político-electoral que no se ajusta al

presente

A nivel local se reproducen las prácticas ineficientes

del nivel nacional

Falta de mecanismos de coordinación y

articulación entre instituciones nacionales,

municipios y otras organizaciones

Debilidad institucional

de las municipalidades No existe una

base común para ordenar el desarrollo regional y

local

Anacrónica e incoherente

división política

administrativa y su marco

jurídico

Conformismo ante modelos

obsoletos

Escasos recursos en municipios

Pocas estructuras regionales o locales para impulsar la

descentralización y el desarrollo de

sus territorios

Criterios para la división

territorial no obedecen a las necesidades de desarrollo

Falta de empoderamiento de la Sociedad

Civil organizada y de participación ciudadana real

Falta de liderazgo a nivel local

Desequilibrio en la

estructura del Estado

Falta de definición y

aplicación de competencias

Carencia de estrategias para el desarrollo de capacidades

locales

No existe una política regional integral (gobierno,

sociedad civil, sector privado, municipios)

Ausencia de cultura de

participación ciudadana

Desprestigiode la política

Desarrollo local y regional no es

tema de la gran Agenda Nacional

Ausencia de formación cívica

y para la participación

Ausencia de visión de país que limita el

impacto de los poderes locales

Falta de información parala definición de

políticas de desarrollo

regional y local

Problema Causas inmediatas Causas subyacentes Causas de fondo

Utilizando el Foda

En primer lugar, hay que indicar lo indispensable que resulta el “Informe Técnico Final” para el análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) y en segundo lugar, enfatizar en que lo esencial será reconocer en ese informe las factores internos del territorio (como las fortalezas y debilidades o vulnerabilidades) y los factores externos al territorio que lo afectan de forma concreta y directa25. La claridad de esta idea, resulta clave.

Cabe mencionar que el análisis FODA territorial constituye un paso de alta sensibilidad debido a las distintas percepciones que los actores territoriales tienen respecto de lo que es una fortaleza, debilidad, capacidad y oportunidad. Lo que para unos es una cosa para otros no lo es y viseversa…trabajar con el FODA requiere de las mejores habilidades y destrezas negociadoras y de resolución de conflictos de parte de los facilitadotes de las OMPs, las UTDs o la misma SEGEPLAN.

Proceso organizativo:

1. Explicación de la metodología.2. Organización de grupos de trabajo:

l Cada grupo nombra un relator y un coordinador.l El relator toma nota y el coordinador ordena el diálogo.

3. Cada grupo de trabajo, cuenta con su correspondiente “Informe Técnico Final” y con los mapas que el SIG del SINIT ha producido26 para apoyar el análisis que

realizan los grupos.

Nota: a diferencia del árbol de problemas, en este caso los grupos no se reparten los temas del “Informe Técnico Final”, sino que cada grupo deberá tomar en cuenta este informe de manera integral, no por capítulos.

Procedimiento de análisis:

a. Con base en el Informe Técnico Final y los mapas generados por el SINIT, cada grupo de trabajo identificará los factores internos del territorio y luego los clasificará en Fortalezas o Debilidades (vulnerabilidades), haciendo una lista y ordenándolos conforme al ejemplo de la matriz que a continuación se presenta.

25. Una explicación mas detallada de estos conceptos está en el marco conceptual de ésta guía.26. Estos mapas deben ser suficientemente grandes como para permitir que las personas puedan dibujar sobre ellos, si así lo

desean.

55

Matriz 4: Ejemplificación de factores internos del territorio

Lista de fortalezas

F.1 Nuestras principales cuencas hidrográficas tienen sus pendientes y alturas cubiertas con bosque natural y muestran estabilidad.

F.2 Nuestros suelos tienen una alta capacidad productiva en los valles del interior.

F.3 Conservamos varias especies animales en extensión.

F.4 Nuestro volcán constituye nuestra más preciada belleza paisajística.F.5 Nuestro río de Aguas Calientes, cuenta con

aguas termales y arcillas ricas en minerales medicinales.

F.6 Contamos con buenos caminos rurales.F.7 Nuestro Consejo de Desarrollo es muy activo.F.8 La ciudad tiene un centro histórico de alto

valor cultural.F.9 Las personas han aprendido a participar y

existen varias organizaciones sociales fuertes.F.10 La municipalidad cuenta con un Plan de

Desarrollo Local.

Lista de debilidades

D.1 Nuestras quebradas y ríos urbanos tienen altos grados de contaminación.

D.2 Los suelos de nuestro valle interior tienen mala respuesta a los sismos y muchos de ellos sufren de licuefacción.

D.3 Los suelos del sur occidente de nuestroterritorio muestran altas concentracionesde contaminación.

D.4 El aire en nuestra ciudad principal, se muestra con altos grados de contaminación durante el verano.

D.5 Crece el número de personas que migran de otros lugares y se asientan en sitios peligrosos.

D.6 No contamos con un relleno sanitario y esto puede constituirse en un grave peligro ambiental.

D.7 El desempleo alcanza a 8 de cada 10 personas dispuestas a trabajar.

D.8 La mortalidad materno-infantil es la tercera más alta a escala nacional.

D.9 El centro histórico de la ciudad está en muy malas condiciones.

D.10 El Plan de desarrollo local no tiene enfoque territorial.

D.11 El número de inundaciones urbanas va en aumento, año con año.

Grupo 1

b. Seguidamente, cada grupo identificará los factores externos, para definir si los mismos constituyen oportunidades o amenazas, haciendo una lista y ordenándolos conforme al ejemplo de la matriz que a continuación se presenta.


Llegado este punto, hemos podido realizar un diálogo social, institucional y político para llegar a consensuar las listas de FODA. Luego de analizar la información (con cualquiera de los dos esquemas: árbol de problemas o FODA) procedemos a caracterizar el Modelo Territorial Actual, el cual nos permite tener una imagen de cómo está el territorio y de los sitios que necesitan atención inmediata y desarrollo.

Matriz 5: Ejemplo de factores internos y externos del territorio (oportunidades y amenazas)

Lista de oportunidades

O.1 El clima templado es estable y presenta poca variabilidad climática.

O.2 El municipio vecino hace un manejo sostenible de la cuenca que compartimos.

O.3 Las instituciones de gobierno como educa-ción, salud, obras públicas, agricultura,y SEGEPLAN están presentes.

O.4 El gobierno esta invirtiendo en servicios básicos.

O.5 Ha aumentado el número de ONG´s internacionales ambientalistas y de desarrollo local.

O.6 Se estará instalando un parque industrial y una empacadora de productos agrícolas.

Etc…

Lista de amenazas

A.1 El fenómeno de El Niño provoca pérdidas agrícolas y hambre en las familias rurales más pobres.

A.2 La inversión de minería a cielo abierto, contaminara los suelos y el agua.

A.3 Los sismos fuertes pueden causar seríasperdidas y daños en la parte norte de la ciudad.

A.4 La llegada de semillas transgénicas son un peligro para las especies autóctonas de maíz.

A.5 Los bajos precios del café pueden provocar las perdidas de empleos.

A.6 Las tormentas tropicales y las inundaciones asociadas, impactan casi siempre en el sector sur del valle.

Etc...

Grupo 1

57

Figura 11: Ejemplo de un MDTA

En el ejemplo anterior, se muestra una “mapa” que deberá expresar lo definido en el árbol de problemas o en el FODA, complementado con información opcional si fuera necesario.

Lo importante de destacar en este punto, es que como resultado del proceso de “análisis territorial” se generará un documento denominado “Modelo de Desarrollo Territorial Actual”. Este documento se compone de las siguientes partes:

1. Una introducción donde se describe brevemente el proceso de análisis territorial.2. La ficha resumen del territorio.3. El árbol de problemas o el FODA (según sea el caso).4. Las conclusiones preliminares donde se subrayan los principales retos que deberá

asumir el PET y/o el PDM (según sea el caso).


Nota de Resumen Fase de Análisis:

Hasta este momento, contamos con dos productos.

1. El Informe Técnico Final y 2. El Modelo de Desarrollo Territorial Actual

Como impacto inmediato de la realización de ambos productos, deberíamos haber obtenido:

1. El fortalecimiento del Consejo de Desarrollo, en cuanto a la profundidad del conocimiento territorial entre sus integrantes.

2. Una visión compartida de los problemas y/o de las principales fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que caracterizan al territorio.

3. La cohesión del Consejo de Desarrollo en torno a erigirse como ente facilitador del desarrollo territorial y capaz de impulsar procesos que conduzcan a la solución de los problemas más sensibles del Desarrollo Humano.

Con estos productos y los impactos alcanzados, estaremos en condiciones de convocar al 2º Foro sobre el Desarrollo Territorial.

Foro 2: “Los Problemas del Desarrollo Territorial”

Convocatoria al “Segundo Foro sobre Desarrollo Territorial”. De igual forma que el primero, este será convocado de forma abierta a todas las organizaciones y personas interesadas, especialmente a los actores territoriales.

Objetivo: Compartir los resultados de la “Fase de Análisis”.

Por la mañana:

1. Presentación del Consejo de Desarrollo,10 min.:

l Presentación de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión para el seguimiento del PDM, según sea el caso: Quiénes la componen y por qué. Póngase de relieve el equilibrio entre los representantes de gobierno, representantes de la sociedad civil organizada y gremios productivos, la representatividad de grupos étnicos, de hombres, mujeres y jóvenes.

l Presentación de otras comisiones del Consejo, si las hubiera, que se relacionen con la Gestión Territorial.

2. Presentación del “Informe Técnico Final”. Énfasis en los principales hallazgos.

3. Presentación del Modelo de Desarrollo Territorial Actual.

4. Apertura del debate general. Sugerencias al proceso.

5. Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.

59

Por la tarde:

Reunión de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión para el segui-miento del PDM, según sea el caso:

1 . Recapitulación de los resultados del taller previo.2 . Ajustes organizativos en el Consejo de Desarrollo y sus comisiones. 3 . Redefinición de la agenda de reuniones de la Comisión para el segui

miento del PET o de la Comisión para el seguimiento del PDM, según sea el caso.

4 . Ajustes sobre las reglas del juego.5. Planeación de fases siguientes del proceso PET y/o PDM.

2.3 Fase de Planificación

La Fase de Planificación tiene como propósito articular una serie de pasos para proporcionar un mejor desarrollo de estrategias de actuación en el territorio. Esta fase, al igual que las otras, es flexible y participativa.

Para el logro de los resultados en esta fase, se organiza un taller de dos días de duración, como mínimo, y tres días, como máximo. En dicho taller, se requiere del trabajo con grupos, con la ayuda de moderadores o facilitadotes adecuadamente preparados. Este proceso se desarrolla técnicamente con las UTD y las OMPs.

La Fase de Planificación incluye las siguientes actividades:

l Taller 1: Construcción de escenarios.l Taller 2: Elaboración de la Matriz de Planificación Territorial.l Taller 3: Construcción del Modelo de Desarrollo Territorial Futuro (MDTF). l Foro 3: Presentaciones sobre Desarrollo Territorial.

TALLER 1: CONSTRUCCION DE ESCENARIOS

Objetivo general:

l Reforzar el sentido de pertenencia territorial y el sentido de Poder por parte de los actores.

De la convocatoria y preparación.

l Se convoca al Consejo de Desarrollo.l El documento borrador del Modelo de Desarrollo Territorial Actual, deberá estar

disponible para todas las personas o al menos uno por cada grupo.l Es recomendable colocar en las paredes mapas e información relevante.


Con base en el Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA), el paso siguiente es la construcción de los escenarios y la identificación de la visión territorial de futuro. Las características más sobresalientes de una visión de futuro en el desarrollo territorial, es que la misma puede entenderse como una situación deseable, posible y realizable para la transformación de la realidad territorial, en tal sentido, podemos identificar como los principales rasgos distintivos de una visión de futuro territorial los siguientes:

l Un horizonte de planeación de 15 ó 20 años, casi siempre relacionado con un hecho histórico o un hito social que estimule a los habitantes del territorio y a sus instituciones a unir esfuerzos en pro de un propósito común.

l La visión debe invitar a realizar cambios, concretos y tangibles, en los factores de desarrollo y por ende en el modelo de desarrollo.

l La visión de desarrollo territorial propuesta ha de ser llamativa, motivadora e inspiradora.

l La visión de futuro ha de ser flexible, con la posibilidad de adecuarla y ajustarla.

Proceso Metodológico recomendado:

1. Se elige un relator.2. Una persona facilitadora/coordinadora del taller.3. Lluvia de ideas sobre los principales retos territoriales que tienen los habitantes,

las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones; para ayudar en este debate, podrían ordenar la lluvia de ideas sobre la base de los 5 factores del territorio.

4. La persona relatora hace una síntesis de las principales ideas.5. A continuación, se van contestando las distintas preguntas que nos pide la matriz

de escenarios: En este punto es importante consensuar un párrafo que conteste cada una de las preguntas.

Matriz 6: Escenarios

Escenario actual: ¿En qué situación o condición está el territorio?

Escenario óptimo (visión):¿Cómo nos gustaría que fuera nuestro

territorio?

Escenario tendencial: ¿Qué sucedería si las cosas siguen como se presentan?

Nuestra contribución al país (misión): ¿Cuál es el papel que nuestro territorio jugará

para insertarse en el desarrollo nacional?

61

Por ejemplo:

Matriz 7: Ejemplo de escenarios territoriales

Escenario actual

Nuestro territorio ha perdido la capacidad de brindar bienestar a sus habitantes y lo que hemos realizado tiende a profundizar más las desigualdades entre el campo y la ciudad, entre los grupos sociales y culturales, entre hombres y mujeres y entre nuestras formas de vida y la naturaleza.

Escenario óptimo (visión)

“Hemos consolidado un sistema de pueblos y ciudades, redes de transporte y telecomu-nicación, cadenas productivas y servicios básicos con equidad de derechos y equilibrio territorial, fortaleciendo la identidad multicultural y el uso equilibrado de los recursos naturales; con acciones de prevención y mitigación de riesgos y control de la contaminación por cualquier causa; haciendo un uso productivo acorde con la vocación del territorio; consoliddando la descentralización y en una sociedad respetuosa de los valores y principios humanos de todos los pueblos”.

Escenario tendencial

De continuar haciendo las cosas tal y como hemos venido realizándolas, el desastre social, ambiental y económico generalizado se hará realidad en poco tiempo; por ello necesitamos buscar alternativas para no llegar al barranco de la ingobernabilidad social.

Nuestra contribución al país (misión)

Nos insertamos en la cadena productiva nacional agrícola, en la agenda del turismo y en la sostenibilidad ambiental del agua, aportando a la seguridad alimentaria, a la captación de divisas, a la disponibilidad nacional del agua para el consumo, y a la producción mediante los servicios ambientales.

Si comparamos el escenario actual con el escenario óptimo, notaremos la brecha existenteentre uno y otro. Pues bien, el Plan Estratégico Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal, son las herramientas que utilizaremos para conducirnos hacia el escenario óptimo, el cualdebe penetrar en la esencia de "qué somos" y "quiénes somos". Se nutre de la realización yde la contribución de la capacidad para hacer. El mismo clarifica propósitos, indicadirecciones y fortalece para actuar más allá de la disponibilidad de recursos. Este escenariopasará a ser la visión del territorio u objetivo superior a alcanzar en la matriz deplanificación territorial.

TALLER 2: ELABORACIÓN DE LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

La elaboración de la matriz para la definición de los objetivos estratégicos del desarrollo territorial, constituye una labor de diálogo y búsqueda de consenso entre los actores y portanto un trabajo sistemático de parte de la persona facilitadora de este proceso, en atención a la solución de conflictos y a la búsqueda de alternativas del desarrollo territorial.Es precisamente en esta etapa donde se concretan las grandes decisiones que orientarán la marcha del territorio o del municipio a futuro (en ese sentido, la matriz es el resultado del consenso entre actores del territorio o del municipio).


Una vez determinados los problemas territoriales, así como definido el escenario óptimo del territorio y recogidas las opiniones y sugerencias del Segundo Foro sobre Desarrollo Territorial,el siguiente paso es hacer un ejercicio de mayor concentración en el cual determinaremos losobjetivos estratégicos, teniendo como referencias la Visión y la Misión del territorio y el árbol deproblemas territoriales o FODA, según haya sido el caso.

l En el caso del esquema del árbol de problemas:

a. De las causas de fondo se redactarán los objetivos estratégicos los cuales responden a políticas o impactos.

b. De las causas subyacentes se definirán los objetivos operativos que responden a programas.

c. De las causas inmediatas se redactarán las acciones y estratégicas los proyectos intermunicipales para el PET, y las acciones estratégicas y proyectos municipales para el PDM.

l En el caso del FODA:

El FODA nos indica cuatro alternativas conceptualmente distintas, dependiendo de la combinación de variables a utilizar. Las conclusiones son igualmente diferentes en relación con el tipo de combinaciones que elijamos.

a. La Estrategia Debilidades / Amenazas (DA) tiene como objetivo reducir las debilidades y las amenazas.

b. La Estrategia Debilidades / Oportunidades (DO) intenta reducir las debilidades y maximizar las oportunidades.

c. La Estrategia Fortalezas / Amenazas (FA) se basa en las fortalezas del territorio que pueden hacer frente a las amenazas. Su objetivo es maximizar las fortalezas mientras se reducen las amenazas. Esto, sin embargo, no significa necesariamente que un territorio con fortalezas importantes tenga que dedicarse a buscar amenazas para enfrentarlas.

d. La Estrategia Fortalezas / Oportunidades (FO). Esta es una condición deseada, donde todos los actores sociales del territorio pueden maximizar tanto sus fortalezas como sus oportunidades. Tales territorios podrían echar mano de sus fortalezas, utilizando recursos para aprovechar las oportunidades y con ello incrementar la seguridad humana y la satisfacción de derechos. Aquellos territorios exitosos, aunque usaron en algún momento alguna de las tres estrategias antes mencionadas, siempre harán lo posible por llegar a la situación donde puedan trabajar a partir de las fortalezas para aprovechar las oportunidades. Si tienen debilidades, esos territorios lucharán para sobreponerlas y convertirlas en fortalezas. Si encaran amenazas, las reducirán para enfocarse en las oportunidades.

63


Lista de Oportunidades.

O.1O.2O.3Etc…

Lista de Amenazas.

A.1A.2A.3Etc….

Lista de Fortalezas.

F.1. F.2.F.3.Etc…

Fortalezas / Oportunidades.

Estrategia para incrementar forta-lezas y maximizar el aprovecha-miento de oportunidades.

E.1E.2

Amenazas / Fortalezas.

Estrategia para reducir amenazas e incrementar las fortalezas.

Ejemplo:

E.1 Extender el programa de manejo de suelos y agua en las zonas de ladera, para evitar la erosión, la pérdida de suelo y los deslizamientos

(A.2, A.3, A.5, F.3, F.7, F.8).E.2....

La Matriz que a continuación se presenta, permite relacionar el FODA de una formaintegral y permite definir objetivos estratégicos que apuntan hacia cambios que se deseanlograr para alcanzar la imagen objetivo. Se sugiere que para cada celda, los objetivosestratégicos no sean más de 2, con lo cual tendremos como máximo un total de 8 objetivosestratégicos. Cuando se redacte el objetivo estratégico, deberá colocarse entre paréntesis losfactores a que hace referencia, tal y como se muestra en la Matriz 8.

De la misma forma participativa como se ha venido realizando el proceso de planificaciónhasta ahora, la elaboración de la matriz para la definición de los objetivos estratégicos deldesarrollo territorial, constituye una labor de diálogo, búsqueda de consenso entre los actoresy por tanto un trabajo sistemático de parte de la persona facilitadora de este proceso,en atención a la solución de conflictos y la búsqueda de alternativas del desarrollo territorial. Es precisamente en esta etapa donde se concretan las grandes decisiones que orientarán lamarcha del territorio a futuro y la matriz es el resultado del consenso entre los actores del territorio.

Matriz 8: Herramienta para la definición de objetivos estratégicos

Lista de Debilidades.

D.1D.2D.3Etc…

Debilidades / Oportunidades.

Estrategia para superar debi-lidades y maximizar el aprovecha-miento de oportunidades.

E.1E.2

Debilidades / Amenazas.

Estrategias para superar las debi-lidades y reducir amenazas.

E.1E.2

Factores Internos

Factores Externos

A continuación, se presenta la matriz de Planificación Territorial, la cual retoma el escenario óptimo o visión territorial de futuro. Esta Matriz permite determinar: (a) los objetivos estratégicos con horizonte de mediano y largo plazo, (b) los objetivos operativos con un horizonte de corto plazo, (c) las acciones estratégicas y proyectos intermunicipales para el PET, y municipales para el PDM, con horizonte de corto plazo que deben ser asumidos, (d) los indicadores, (e) los medios de verificación y (f) los riesgos o supuestos.

La visión y los objetivos estratégicos constituyen el marco estratégico.

Los objetivos operativos y las acciones estratégicas y proyectos constituyen el marco operativo.

En la gráfica se muestra la jerarquización de objetivos: los estratégicos deben apoyar la visión del territorio; mientras que los operativos deben apoyar el objetivo estratégico con el que se relacionen. Por último, las acciones estratégicas y proyectos estratégicos deben apoyar el objetivo operativo con el que se relacionen.

VisiónMisiónObjetivos estratégicos:

responden a Políticas o Impactos

Objetivos operativos: responden a Programas

1.0 2.0 3.0 N.0

1.1 2.1 3.1 N.11.2 2.2 3.2 N.2

1.1.1

Acciones estratégicas yproyectos intermunicipales

(PET) y municipales (PDM)

1.1.2 1.2.1 1.2.2 2.1.1 2.1.2 2.2.1 2.2.2 3.1.1 3.1.2 3.2.1 3.2.2 N.1.1

El facilitador dará a los participantes una explicación acerca del diseño de objetivos, a manera que no queden dudas. Indicará que los mismos deben redactarse de manera clara (que toda persona que los lea los entienda), precisa (eliminar todos los adornos y adjetivos innecesarios), medibles (que puedan medirse cualitativa y/o cuantitativamente) y alcanzables (adaptados a la realidad y sus restricciones).

Los objetivos estratégicos deberán ser los necesarios y suficientes para alcanzar la visión territorial. Se recomienda un máximo de cinco. Su horizonte de tiempo es de mediano y largo plazo (15 a 20 años) y su medición es usualmente de tipo cualitativo.

De igual forma, los objetivos operativos deberán ser los necesarios y suficientes para alcanzar el objetivo estratégico. Se recomienda un máximo de cinco. Tienen un horizonte de tiempo de corto plazo (cuatro años) y su medición es de tipo cuantitativo.

Figura12: Jerarquización de los objetivos

65

La redacción de los objetivos estratégicos se inicia con un verbo en infinitivo (terminado en ar, er, ir).Esto es así porque el verbo en infinitivo indica acción. Este verbo debe diferenciar el rol que asumiráel grupo.

Para un buen diseño de objetivos, se recomienda utilizar una estructura, la cual además del verboconsidera el servicio o producto a proporcionarse y dónde (la población a la que se beneficiará) y elimpacto que se tendrá. A continuación se presenta un ejemplo:

¿Qué se pretende? Implementar

un sistema de saneamiento ambiental (Servicio o producto con alguna característica)

en el lago de Atitlán(¿Dónde? Clientes/usuarios/beneficiarios)

para la reducción de la contaminación.(Beneficio planeado o impacto)

La experiencia acumulada de muchos años en planes, programas y proyectos cuya ejecución hasido “exitosa” desde la perspectiva de generar los productos que se diseñaron, nos indica que engeneral las situaciones sociales, económicas y ambientales que se plantearon resolver, siguensin solución y más allá de eso, los problemas han aumentado a pesar de que los productos se lograron.

Tomando en cuenta esa experiencia, hoy en día se ha puesto mayor énfasis en los “impactosde largo plazo” que un plan, programa o proyecto deben generar: es decir, en los cambiosque deben generarse respecto de actitud, situación y condición social, económica y ambientalcon la implementación del PET y del PDM. Encadenado al “impacto de largoplazo”, deberán identificarse los “efectos intermedios” y los “efectos inmediatos” atribuibles ode responsabilidad directa del PET y del PDM.

Los impactos se centrarán en:

1. Cambios respecto del acceso equitativo entre género, niños, niñas adolescentes y jóvenes, pueblos indígenas y distintos niveles socioeconómicos a la (1) saludy atención médica, (2) a la alimentación y nutrición, (3) a la vivienda y el asen-tamiento humano adecuado, (4) a la educación y capacitación, (5) al trabajo productivo, (6) al saneamiento ambiental y al manejo de ecosistemas, así como(7) a la participación ciudadana en la toma de decisiones respecto del presente y delfuturo (el respeto a la condición humana significa también reducir el riesgo de desastre y aumentar la seguridad humana).

2. Cambios para superar la relación entre naturaleza y mercado, y establecer una nueva ética del desarrollo con equidad entre el potencial de la naturaleza y necesidades humanas de uso y transformación de los ecosistemas (el respeto ala dinámica de la naturaleza significa reducir también el riesgo de desastre y aumentar la seguridad ambiental).


3. Cambios para reequilibrar espacios y lugares: transformaciones en la dinámica del sistema de poblamiento y ciudades, en los sistemas infraestructurales, en los espacios y actividades económicas, en las organizaciones sociales y en las instituciones públicas, privadas, gubernamentales y no gubernamentales.

Los indicadores de impacto deben redactarse de forma tal que no quede dudas sobre las intensiones de transformación de unas determinadas condiciones de vida inseguras a condiciones de mayor seguridad humana: libertad frente a los riesgos violentos y no violentos para todos los pueblos indígenas, sectores sociales, grupos etáreos, de géneros y espacios geográficos concretos.

Los indicadores de impacto deberán referirse a los siguientes temas:

a. El sistema natural. b. Asentamientos y sistema de ciudades.c. Sistemas infraestructurales. d. Espacios y actividades económicas. e. Organización social y sistema institucional.

Para cada uno de los temas, los indicadores deberán referirse al cambio en la situación, condición o actitud que se operará respecto a:

1. Desequilibrios e inequidades entre la sociedad y la naturaleza.2. Desequilibrios e inequidades entre espacios urbanos y rurales, entre ciudades,

entre territorios y entre lugares.3. Inequidades entre grupos o clases sociales, etnias y géneros, así como entre la

población urbana y rural, jóvenes y adultos, y entre satisfacción económica y satisfacción de necesidades humanas.

Para proceder se utiliza una Matriz que permite ordenar todo lo que se debe hacer para solucionar los problemas y aprovechar las potencialidades del municipio.

La Matriz también permite hacer todo con claridad. Ayuda a ordenar las ideas de los participantes y sus decisiones sobre cómo debe alcanzarse lo deseado, sin saltarse pasos. En el dibujo puede verse los pasos y va desde pensar qué quiere hacerse hasta tomar compromisos.

Visión

Objetivos estratégicos

Objetivos operativos o resultados de programas

Acciones estrtégicas y proyectos

Resursos necesrios y obligacionesde todos los que participan

67

La Matriz se va haciendo de arriba hacia abajo; pero una vez que está hecha, se lee de abajo hacia arriba,siguiendo las flechas que son así:

fin

inicio

Nivel

Visión (es el sueño que se quiere alcanzar a futuro).

Objetivos estratégicos (lo que el plan va a lograr en el mediano y largo plazo).

Objetivos operativos (lo que el plan va a lograr en el corto plazo).

Acciones estratégicas y proyectos (lo que el plan va a dejar hecho de forma concreta).

Indicadores

Miden el impacto general que tendrá el plan.

Miden el impacto logrado al final del plan.

Describen los resultados de los programas.

Medios de Verificación

Medios para ver que la visión se cumplió.

Medios para ver que los objetivos estratégicos se están logrando (sirve para detectar problemas y necesidad de cambio).

Medios para ver si las cosas se han hecho bien.

Supuestos

Supuestos para que se de la “sustentabilidad” o continuidad del plan. Si se cumplen estos supuestos se sigue avanzando hacia la visión.

Supuestos fuera del control del plan. Si se logran los objetivos e s t ra tég icos y se cumplen estos supues-tos se ayuda a alcanzar la visión.

Supuestos fuera del control. Si se logran los objetivos operativos y se cumplen estos supuestos se alcanzan los objetivos estra-tégicos.

Cronograma (fecha de inicio y final), recursos (humanos, materiales y de información) y costos (compromisos y presupuesto).

Matriz 9: Matriz de planificación


TALLER 3: CONSTRUCCIÓN DEL MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL FUTURO (MDTF)

La visión y objetivos planteados en la matriz de planificación territorial se plasman en una serie de mapas temáticos, para la obtención de la imagen futura deseada para el territorio.

Este Modelo se construye en uno o varios mapas del territorio, de la manera siguiente:

Con la matriz de planificación territorial finalizada, se procede a concretizar los objetivos operativos en accciones estratégicas y proyectos, con dimensión y ubicación precisa.

Como proyectos se puede tener, por ejemplo: carreteras de primero o segundo orden, hospitales, institutos, aeropuertos, rellenos sanitarios, etc., que se consideren infraestructuras necesarias. Debe ponerse de manifiesto que los grandes proyectos, esos que involucran los esfuerzos y los servicios de dos o más municipios, se deben reflejar en la PET.

Además de los proyectos físicos, y derivado de la fase de Análisis Territorial, se consideran acciones estratégicas como la asociatividad municipal, el marco regulatorio, las alianzas público-privadas, y el ordnamiento territorial. Los criterios demográficos se plasman en el mapa como zonas de expulsión y de atracción poblacional. De igual forma, se incluye el grado de importancia(o tamaño) de los núcleos poblacionales estimado a 20 años27.

Otras zonas a incluir en el mapa son: las de actividad económica y estados de la seguridad alimentaria. Dada las características de la mayoría de territorios de Guatemala, deben también representarse los espacios naturales con sus diferentes grados de protección y la zonificación de riesgos a desastres.

Esta representación gráfica se conoce como Modelo de Desarrollo Territorial Futuro (o imagen futura deseada para el territorio) y tiene como fin facilitar la toma de decisiones de los diferentes participantes en el proceso público de concertación y de programación de la inversión pública y privada. De igual forma pretende ser un insumo para el ordenamiento territorial que se realice a nivel municipal.

27. Algunos criterios para esta estimación pueden obtenerse en la Estrategia de Desarrollo Territorial, que incluye el SistemaUrbano Nacional (SUN), que determina la dimensión futura (a 20 años) de algunas ciudades, subdividiéndolas en centrosmancomunitarios, intermedios y regionales: www.segeplan.gob.gt

Figura 13: Ejemplo de MDTF

69

Foro 3: “Sobre Desarrollo Territorial”

Objetivo: Presentar el PET o PDM.

Por la mañana:

1. Presentación del Consejo de Desarrollo -10 min. 2. Presentación del PET o PDM.3. Apertura del debate general. Sugerencias al proceso.4. Almuerzo para autoridades, representantes de actores claves y prensa.

Por la tarde:

Reunión de la Comisión para el seguimiento del PET o de la Comisión para el seguimiento del PDM, según sea el caso:

1. Recapitulación de los resultados del taller previo.2. Planeación de la fase de ejecución, seguimiento y evaluación.

2.4 Fase de Ejecución o Puesta en Marcha28

Cuando llegamos a este punto, es porque se cuenta con una clara definición del PET o PDM y ahora es necesario buscar el financiamiento para la inversión; sin embargo y antes de eso, el Consejo de Desarrollo debe atender y contribuir a la evaluación ex – ante o de factibilidad de los perfiles de proyectos, a fin de valorar la viabilidad técnica, económica, jurídica, ambiental y social de los mismos, proceso que será apoyado por el Sistema Nacional de Preinversión (SINAPRE), quien brindará la asesoría y capacitación para la gestión de financiamiento y contratación de preinversión, en la cual se inscribe la actividad de evaluación ex – ante o de factibilidad.

Con el apoyo de la SEGEPLAN, el Consejo de Desarrollo deberá alimentar el proceso de evaluación de factibilidad, valorando los siguientes aspectos:

1. Acordar y registrar las acciones a emprender para ejecutar el PET o PDM, consensuando una programación y las probables alternativas de ejecución, tomando en cuenta las restricciones técnicas, normativas o auto impuestas que resultan de prioridades o valores locales y que condicionan la inversión pública, como pueden ser:

l La conservación del patrimonio cultural y natural.l El aprovechamiento sostenible de recursos naturales.l La preservación de sitios sagrados y de formas culturales de vida.l La seguridad de la población y de las inversiones públicas frente a los

peligros naturales, ambientales y socioeconómicos.l El bien común sobre el bien privado.l El respeto por el derecho ajeno.l La atención en la equidad de género, a la equidad social y entre los

distintos pueblos.

28. Esta guía de facilitación del PET y PDM, no aborda los procesos de gestión de fuentes de financiamiento para la preinversióny la inversión, debido a que esos procesos están claramente estipulados en el SINAPRE y el SNIP de la SEGEPLAN, en laDirección Técnica de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas, así como en manuales y reglamentos que orientan eltrabajo de esas dependencias.


2. Prever posibles obstáculos que puedan presentarse en la implementación de la programación.

3. Y la más importante: la definición colectiva y consensuada de indicadores de seguimiento, control y evaluación suficientemente claros, que garanticen el logro de las metas programadas en la fase de inversión (en la medida que estos indicadores sean objeto de deliberación en el Consejo de Desarrollo, se fortalecerá el proceso de aprendizaje colectivo y auto-responsabilidad compartida).

La evaluación ex–ante a la que contribuirá el Consejo de Desarrollo, también deberá responder a las siguientes preguntas:

a. ¿Por qué es necesario el proyecto?b. ¿Cuáles son las diversas alternativas de inversión que se pueden definir

y programar?c. ¿En qué medida estas alternativas lograrán alcanzar las metas que se

proponen el PET o el PDM?d. ¿Qué aspectos positivos y/o negativos podrían surgir?e. ¿Cómo potenciar los aspectos positivos y reducir los negativos?

Al tener claramente formulado el PET o el PDM y su respectiva evaluación de factibilidad (ex – ante), se facilita enormemente la gestión de financiamiento, conforme las estipulaciones de la SEGEPLAN y del Ministerio de Finanzas Públicas.

De igual forma, deberá formularse el Plan de Preinversión e Inversión que se construye a partir de la definición de los proyectos identificados en la matriz de planificación territorial. Para ello, se utilizan matrices, cuyo formato aparece en el anexo, siendo las siguientes:

l Matriz de planificación física: proyecta la ejecución física de los proyectos identificados en la matriz de planificación territorial, de conformidad con el horizonte de la PET. En cada año, para cada proyecto se identificará la etapa que corresponde. En la fase de preinversión se marcará con color dorado (al 100% de intensidad) la etapa de prefactibilidad y con azul (al 100% de intensidad) la etapa de factibilidad, según corresponda. La fase de ejecución se marcará con azul (al 50% de intensidad) y con dorado (al 50% de intensidad) la de operación y mantenimiento.

l Matriz de ejecución financiera de proyectos: proyecta la ejecución financiera de cada proyecto y las fuentes de su financiamiento. Debe realizarse para cada proyecto. En ella se desarrolla la ejecución financiera del proyecto en sus diferentes fases de preinversión, ejecución, así como de operación y mantenimiento, según el horizonte de la PET, en correspondencia con la ejecución consignada en la matriz de planificación física.

l Matriz de ejecución financiera consolidada: consta de dos partes. En la primera, se consolida la información del total de todos los proyectos, representando el Plan de Preinversión que corresponde a la PET. Tiene como valor agregado información referente a los costos de ejecución, así como a los de operación y mantenimiento de cada proyecto, por lo anterior refleja el costo de la PET en su totalidad. En la segunda parte de la matriz se tiene otra vista del Plan de Preinversión e Inversión, siendo la ejecución financiera del costo de todos los proyectos, según las distintas fases de ejecución.

71

2.5 Fase de Seguimiento, Control y Evaluación

El seguimiento, control y evaluación tienen como objetivo medir los resultados obtenidos, comparando el MDTA con los objetivos y metas propuestos en el PET y el PDM; es decir, con el MDTF.

Para que una evaluación sea útil, ésta deberá clarificar desde un inicio ¿Cuándo se evalúa? ¿Qué se evalúa? ¿Para qué se evalúa? y ¿Quién evalúa?

¿Cuándo se evalúa?

l Se evalúa antes de la ejecución de un proyecto (evaluación ex – ante), proceso que fue revisado en la fase anterior de “ejecución o puesta en marcha”; a continuación, revisaremos la evaluación:

l Durante la ejecución de un proyecto (seguimiento y control).l Al finalizar el proyecto (evaluación ex – post).

Durante la implementación (o evaluación recurrente): Seguimiento y control.

l Controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y permitir la detección de problemas para poder realizar ajustes necesarios a tiempo.

l El control se realiza con base en los indicadores definidos en la fase de factibilidad.l Puede hacerse de forma periódica según la frecuencia o temporalidad de los

resultados esperados o puede ser un control continuo.

Después de ejecutado: evaluación ex-post.

Las evaluaciones realizadas una vez finalizada la intervención suelen focalizarse en los resultados de la misma.

¿Qué se evalúa? y ¿Para qué se evalúa?

La finalidad de la evaluación determinará el objeto a evaluar, tipo de evaluación requerida y frecuencia de la misma. Las finalidades principales pueden ser:

a. Evaluación a nivel de medios: consiste en verificar si los medios previstos para implementar las acciones que han sido puestas a disposición en momentos y tiempos predispuestos.

b. Evaluación a nivel de resultados: es el balance entre los objetivos y resultados planteados en relación a los realmente obtenidos.

c. Evaluación a nivel de impactos: define los efectos previstos y no previstos de las acciones implementadas.

d. Evaluación a nivel de eficiencia: tiene como objetivo relacionar los resultados obtenidos con los medios utilizados. Debe de responder: si la utilización de los recursos ha sido la más óptima, si se hubieran podido obtener iguales resultados con menores recursos, o si no se obtuvieron los resultados esperados por una previsión de recursos insuficientes para ello.

e. Evaluación a nivel de satisfacción: se centra en determinar si los resultados obtenidos han satisfecho necesidades de la población a pesar, tal vez, de no corresponder con los esperados.


¿Quién evalúa?

En función de la posición que ocupan los evaluadores respecto el proceso:

l Evaluación Interna: cuando los evaluadores forman parte del equipo implemen- tador, son internos al proceso.

l Evaluación Externa: cuando los evaluadores son actores externos a los procesos implementados.

l Evaluación Mixta: cuando el equipo de evaluación se constituye de actores internos, externos, más representantes del grupo de beneficiarios de los procesos implementados. Este tipo de evaluación es la más óptima sobre el principio de que “la posibilidad de que la evaluación sea socialmente útil no dependerá mucho del rigor técnico de la metodología empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir que la evaluación no puede escapar del contexto político de la acción pública que pretende analizar” 29.

Independientemente de cuándo, qué, para qué y quién evalúa, esta acción deberá realizarse utilizando los siguientes criterios, adaptando su redacción ya sea para una evaluación ex – ante, durante el seguimiento y control o en una evaluación ex – post.

1. Efectividad. Revisada en términos de resultados obtenidos en relación con los objetivos definidos y los diseños organizacionales generados para ejecutar los planes.

2. Eficiencia. Referente a la optimización del uso de los recursos en atención a las necesidades identificadas en términos de costos y tiempo. En este aspecto seanalizarán entre otras variables:

a. Rapidez en la utilización de los recursos para atender las nece-sidades identificadas.

b. La flexibilidad y agilidad en el uso de los recursos.

c. ¿Se puede lograr los mismos resultados a costos más bajos?

d. Finalmente, habría que analizar la gestión de los recursos insti-tucionales, en el contexto de las políticas y normativas, verifi- cando hasta qué punto la forma en que se ejecutaron los planes podrían llegar a representar un incentivo negativo o coadyuvar a una mejor capacidad para enfrentar los problemas que pretenden resolver los planes.

¿Quién evalúa?

En función de la posición que ocupan los evaluadores respecto el proceso:

l Evaluación Interna: cuando los evaluadores forman parte del equipo implemen- tador, son internos al proceso.

l Evaluación Externa: cuando los evaluadores son actores externos a los procesos implementados.

l Evaluación Mixta: cuando el equipo de evaluación se constituye de actores internos, externos, más representantes del grupo de beneficiarios de los procesos implementados. Este tipo de evaluación es la más óptima sobre el principio de que “la posibilidad de que la evaluación sea socialmente útil no dependerá mucho del rigor técnico de la metodología empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir que la evaluación no puede escapar del contexto político de la acción pública que pretende analizar” 29.

Independientemente de cuándo, qué, para qué y quién evalúa, esta acción deberá realizarse utilizando los siguientes criterios, adaptando su redacción ya sea para una evaluación ex – ante, durante el seguimiento y control o en una evaluación ex – post.

1. Efectividad. Revisada en términos de resultados obtenidos en relación con los objetivos definidos y los diseños organizacionales generados para ejecutar los planes.

2. Eficiencia. Referente a la optimización del uso de los recursos en atención a las necesidades identificadas en términos de costos y tiempo. En este aspecto seanalizarán entre otras variables:

a. Rapidez en la utilización de los recursos para atender las nece-sidades identificadas.

b. La flexibilidad y agilidad en el uso de los recursos.

c. ¿Se puede lograr los mismos resultados a costos más bajos?

d. Finalmente, habría que analizar la gestión de los recursos insti-tucionales, en el contexto de las políticas y normativas, verifi- cando hasta qué punto la forma en que se ejecutaron los planes podrían llegar a representar un incentivo negativo o coadyuvar a una mejor capacidad para

enfrentar los problemas que pretenden resolver los planes.

29. Roth Deubel, André-Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”. Bogotá, D.C. Septiembre 2002.

73

3. Relevancia. En relación a si las acciones contempladas en los diferentes planes corresponden con las necesidades identificadas y su encaje en el contexto de otras gestiones, sean nacionales, internacionales o bilaterales. En este aspecto sería importante analizar:

a. El grado de incidencia de cada plan en particular con relación a las necesidades totales definidas a escala de mancomunidad o municipal.

b. Las acciones contempladas para la solución de las necesidades inmediatas, en relación a las necesidades y problemas de mediano y largo plazo.

c. Los cambios de actitud o de situación propiciados por la ejecución de los planes.

4. Coherencia. Medida en relación a:

a. La complementariedad de las acciones entre los distintos planes existentes en el territorio.

b. La utilización por parte de las organizacionales participantes (actoresterritoriales) de las metodologías más recientes para la implementación de los planes.

c. La relación entre las acciones organizacionales contempladas en los planes y las de otras instituciones que están involucradas en los mismos propósitos en otros territorios.

5. Equidad: Medida en relación con el cumplimiento del Enfoque de Derechos Humanos, respecto de la reducción de la inequidad de género, ambiental y entre los pueblos Maya, Xinca, No indígena y Garífuna:

a. ¿Son las personas reconocidas como actores claves en su propio desarrollo en vez de beneficiarios pasivos de productos y servicios?

b. ¿Se ha fortalecido la participación de las mujeres y de la juventud como un medio para alcanzar objetivos y como una meta del PET o del PDM?

c. ¿Promueven las acciones de PET y PDM el ejercicio del poder ciudadano y la autodeterminación de las organizaciones e instituciones?

d. ¿Existen los mecanismos apropiados para asegurar que el PET y el PDM se concentran en los grupos marginales y desfavo-recidos para incluirlos y bene- ficiarlos?

e. ¿Existe una apropiación real del PET y del PDM por parte de los actores territoriales?

3. Relevancia. En relación a si las acciones contempladas en los diferentes planes corresponden con las necesidades identificadas y su encaje en el contexto de otras gestiones, sean nacionales, internacionales o bilaterales. En este aspecto sería importante analizar:

a. El grado de incidencia de cada plan en particular con relación a las necesidades totales definidas a escala de mancomunidad o municipal.

b. Las acciones contempladas para la solución de las necesidades inmediatas, en relación a las necesidades y problemas de mediano y largo plazo.

c. Los cambios de actitud o de situación propiciados por la ejecución de los planes.

4. Coherencia. Medida en relación a:

a. La complementariedad de las acciones entre los distintos planes existentes en el territorio.

b. La utilización por parte de las organizacionales participantes (actoresterritoriales) de las metodologías más recientes para la implementación de los planes.

c. La relación entre las acciones organizacionales contempladas en los planes y las de otras instituciones que están involucradas en los mismos propósitos en otros territorios.

5. Equidad: Medida en relación con el cumplimiento del Enfoque de Derechos Humanos, respecto de la reducción de la inequidad de género, ambiental y entre los pueblos Maya, Xinca, No indígena y Garífuna:

a. ¿Son las personas reconocidas como actores claves en su propio desarrollo en vez de beneficiarios pasivos de productos y servicios?

b. ¿Se ha fortalecido la participación de las mujeres y de la juventud como un medio para alcanzar objetivos y como una meta del PET o del PDM?

c. ¿Promueven las acciones de PET y PDM el ejercicio del poder ciudadano y la autodeterminación de las organizaciones e instituciones?

d. ¿Existen los mecanismos apropiados para asegurar que el PET y el PDM se concentran en los grupos marginales y desfavo-recidos para incluirlos y bene- ficiarlos?

e. ¿Existe una apropiación real del PET y del PDM por parte de los actores territoriales?


1. Arenas, A. “La reducción de riesgo de desastre desde la gestión territorial”. Servicio Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2002.

2. Arenas, A. “Marco metodológico para la priorización de políticas públicas territoriales”. Servicio Nacional de Estudios Territoriales, San Salvador, El Salvador, 2004.

3. Arenas, A. “Desarrollo de las capacidades profesionales del personal del Servicio Nacional de Estudios Territoriales”. San Salvador, El Salvador, 2004.

4. Blaikie, P. Canonon, T. Davis, I. Wisner, B. “Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico de los desastres”. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (LA RED), 1996.

5. Dourojeanni, A. “Procedimientos de Gestión para el Desarrollo Sustentable”. Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Santiago de Chile, 2002.

6. Estrategia Territorial Europea- Postdam, 1999.

7. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Mundial sobre Desarrollo “Las nuevas dimensiones de la seguridad humana”, 1994.

8. Jiménez, Edgard. “Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial”. pp. 5. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Comisión Económica para América Latina (CEPAL), serie gestión publica nº13, Santiago de Chile, 2001.

9. Labasse, J. “La Organización del Espacio. Geografía Voluntaria”. Instituto de Estudios de Administración Local, Universidad de Lyon, Francia, 1971.

10. Maslow, A. “Teoría sobre la motivación humana”, 1934.

11. Montañez, G. y Delgado O. “Espacio, territorio y región: conceptos básicos para un proyecto regional”. Cuadernos de Geografía, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1999.

12. Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), “Introduciendo el enfoque de equidad en los planes, programas y proyectos de Desarrollo Humano”, 2004.

13. Roth Deubel, André-Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”. Bogotá, 2002.

14. Salas, E. “Ordenamiento territorial y zonas costeras”. Ecoplata, Montevideo, Uruguay, 2005.

15. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). “Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET). Marco Conceptual. Guatemala, 2005.

16. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). “Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET). Guía metodológica. Guatemala, 2005.

17. Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio. “Desarrollo territorial rural”. Santiago de Chile, 2003.

3.3. BIBLIOGRAFÍA

75

4.1 La Sistematización de Procesos Sociales

La sistematización es una metodología que facilita la descripción, la reflexión, el análisis y la documentación de manera ininterrumpida y participativa de procesos y resultados de planificación y gestión de incidencia social; por ello, la sistematización es una lectura “educada” de la realidad, pero posicionada y claramente intencionada, y no es en absoluto una descripción “objetiva o experta”.

Como método de investigación social, permite rescatar aquellos conocimientos que son generados a través de la experiencia que significa la interacción social. Así como recoger el aprendizaje que de ella se deriva, la que a su vez es retroalimentada y utilizada para tomar decisiones acerca de acciones a ejecutar para mejorar la implementación de los procesos de planeación y gestión. Las lecciones aprendidas deben ser posteriormente compartidas para generar nuevas ideas.

4.4. ANEXOS

Lo que veníamos haciendo

l Perdiendo la experiencia.l Analizando las experiencias de manera

discontinua.l Sin retroalimentar las lecciones aprendidas,

para mejorar la planificación y gestión social.

l Evaluando los proyectos solamente al final.

Por qué debemos sistematizar

Permite :l Conservar la experiencia.l Monitorear y analizar los procesos,

actividades y resultados de la gestión.l Utilizar las lecciones aprendidas para

mejorar la gestión.l Utilizar las lecciones aprendidas para

generar nuevos conocimientos.

Los objetivos de la sistematización son:

l Reconstruir y ampliar las derivaciones teórico-prácticas del proceso de Planificación y Gestión Estratégica Territorial, tomando en cuenta no solo lo tangible u

observable de esa realidad, sino que principalmente, los contenidos latentes o subyacentes a ella, recuperando de forma prospectiva, su sentido o direccionalidad futura.

l Mejorar los procesos sociales involucrados en esas realidades, mediante el descubri-miento o explicación de la lógica del proceso vivido, los factores que hanintervenido en dicho proceso, cómo se relacionan entre sí y por qué lo hanhecho de ese modo.

Tabla 18: El cambio que se produce con la sistematización


Tabla 20: Las fases de la sistematización

Fases

La sistematización “durante”: se realiza en el proceso de ejecución del PET y del PDM, y contribuye a su mejor desempeño.

Sistematización “después”: constituye un análisis crítico de la experiencia de ejecución del PET o del PDM, en forma retrospectiva; es una acción que se hace para cerrar las actividades.

Sistematización Estratégica: En esta fase se relacionan dos o más experiencias de PET o de PDM, de las cuales se sintetizan las lecciones aprendidas en función de mejorar la práctica futura.

Consecuente con lo anterior, se sugiere lo siguiente:

l Definir los ejes de la sistematización. Es decir, ¿qué se va a sistematizar?l Sobre la base de esos ejes, se formulen cuatro preguntas: ¿Qué se quiso hacer?

¿Cómo se hizo? ¿Qué resultó de ello? ¿Por qué resultó de esa forma?l Para responderlas, es necesario que la persona que sistematiza, realice algunas

actividades comunes: revisión de documentos y minutas de reunión, entrevistas a profundidad con los participantes de cada experiencia sujeta a sistematización y una sesión de trabajo con actores clave de la experiencia, para validar lo sistematizado.

Guía para la sistematización

En cuanto a la ejecución del proceso:

En esta parte se debe analizar continuamente el desempeño de las actividades ejecutadas y los cambios en las actividades del proceso, influenciados por factores externos e internos al mismo. Se debe hacer énfasis en el análisis continuo de las actividades del proceso y en las lecciones aprendidas para ser retroalimentadas en mejora del mismo.

Material generador

Contenido latente o subyacente de la experiencia o proyecto social.

Actividades

Análisis crítico de la experiencia.

Socialización mediante procesos de comunicación social y educativa.

Resultados esperados

Derivaciones teórico-prácticas.

Mejoramiento de la experiencia en el futuro.

Tabla 19: El proceso de sistematización

77

Objetivo al cual pretende contribuir el proceso

Matriz 10: Seguimiento general

Metas/componentes/productosen proceso

1

2.

3.

Dificultades encontradas Observaciones/recomendaciones

a. Metas/Productos:

l ¿Qué metas/productos se están alcanzando y cuáles no? ¿Qué está cambiándose con eso?

l ¿Qué tan acertadas son las metas y objetivos originales del proceso? ¿pueden generar cambios en la actitud o situación de las personas?

l ¿Qué metas /productos deben reformularse y qué impactos deben tener. ¿Por qué?

l ¿Qué factores están facilitando u obstaculizando el alcance de las metas /productos, así como de los impactos?

b. Actividades del proceso:

Matriz 11: Análisis de recursos

Proyectos claveprogramados

Proyectos clave ejecutados

Proyectosadicionales

Montoinvertido Observaciones

Montoinvertido

l ¿Cuáles de las actividades que se planificaron originalmente han sido ejecutadas? ¿Cuáles no lo han sido? ¿Por qué?

l ¿Cuáles son las actividades específicas que deben ser modificadas para mejorar la ejecución del proceso? ¿Cómo se llevarán a cabo estos cambios?

l ¿Qué recursos humanos, materiales, institucionales y/o financieros adicionales se necesitan para hacer estas modificaciones? ¿De qué manera ahorrarán recursos estas modificaciones?

l ¿Qué proyectos que no hayan sido planificad0s fueron ejecutados? ¿Por qué?


c. Actores clave:

Matriz 12: Los actores clave

Otros

Informativo

Si la participación fue solo a nivel de intercambio o recepción de información.

Nivel participación

Actores clave

l ¿Quiénes participan en la definición del proceso?l ¿Quiénes participan en la ejecución del proceso?l ¿Qué rol desempeñan los afectados en la definición y ejecución del

plan? ¿Cuál es su nivel de participación?l ¿Qué rol desempeña el financiador en la ejecución del proceso? ¿Cómo lo

desempeñó?l ¿Qué rol desempeñan otras organizaciones o instituciones en la ejecución

del proceso?

d. En cuanto al impacto:

Una vez concluida la ejecución del proceso es necesario analizar qué impactos hubo y cuáles de los que nos habíamos planteado no se cumplieron, examinarlos cuidadosamente.

Consultivo

Si a parte de la información hubo intercambio de ideas, opiniones, nuevas proyecciones, entre otras.

De toma de decisiones

Si a parte de los niveles anteriores, la participación de los actores es vinculante a las decisiones importantes en cuanto a la ejecución del proyecto.

Otro tipo de participación

Por ejemplo, participación económica con contraparte, entre otras.

79

¿Hasta dónde llegamos?

1. ¿Cómo se podría explicar la diferencia entre los resultados alcanzados y los objetivos establecidos?

2. ¿Qué resultados (positivos/negativos) que no hayan sido planificados se alcanzaron? ¿Por qué?

3. ¿Cómo se midieron los resultados y el impacto? ¿Qué indicadores se utilizaron?

4. ¿Hubo coherencia entre los objetivos buscados y las estrategias y los métodos utilizados para lograrlo?

5. ¿En qué etapas del proyecto se logró una participación genuina? ¿Cuáles fueron las ventajas y desventajas de la participación?

6. ¿Quiénes se beneficiaron más del proceso y quiénes menos? ¿Por qué?

7. ¿Qué nivel de sostenibilidad y autosuficiencia logró el proceso, después de terminados los fondos?

8. ¿En qué grado mejoró la ejecución del proceso, su capacidad institucional para ejecutar y administrar nuevos procesos?

9. ¿Qué influencia han tenido las lecciones aprendidas y retroalimentadas al proceso, sobre el alcance de los resultados del mismo?

Matriz 13: Análisis de impactos

Lo que aprendimos


e. Compartiendo la experiencia:

Es importante compartir la información obtenida y las lecciones aprendidas, a través de lasistematización. A continuación algunas preguntas que nos ayudan a hacerlo.

1. ¿Cuáles fueron las más importantes lecciones aprendidas acerca del proceso?

2. ¿Se ha generado algún nuevo conocimiento en base al proceso vivido? ¿Cuál?

3. ¿Qué problemas u obstáculos enfrentó su institución u organización con la ejecución delproceso que usted administró, que puedan ser evitados por otras organizaciones o procesosfuturos?

4. ¿Qué consejos les daría a otros que estén por comenzar procesos similares, acerca deldiseño, ejecución y evaluación del procesos de intervención social como el vivido?

4.2 Lineamientos Generales para el Fortalecimiento de CompetenciasProfesionales en Desarrollo Territorial

Para cumplir con el mandato institucional, los compromisos internacionales y la misióninstitucional de la SEGEPLAN, como también para desarrollar a la institución como unreferente en la planificación y gestión del desarrollo territorial con enfoque de gestiónambiental y reducción de riesgos de desastre, así como desde la perspectiva de derechos enlo relativo a la multiculturalidad y género, es necesario contar en la SEGEPLAN con unaequilibrada representación de siete áreas de competencias clave:

1. Competencias de base: ligadas a las disciplinas de las ciencias naturales. En este sentido es necesario contar con amplios conocimientos y habilidadesen:

l Ciencias de la tierra y del mar (geografía física y/o geoecología). l Ciencias sociales y nociones de economía (geografía humana

y población).l Sistemas y tecnologías de información geográfica y comunicación

social. l La teoría y gestión ambiental y de riesgos.

81

2. Competencia territorial: la conjunción de factores naturales con patrones deasentamiento y distribución de la población, sistemas de uso de la tierra y redesde conectividad determinan la conformación del territorio. Sobre esta organi-zación territorial se desarrollan todo tipo de interacciones humanas y procesos territoriales que resultan en fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades. La competencia territorial incluye conocimientos y habilidades en:

l Análisis territorial: teoría de la conformación y los procesos territoriales.l Teoría de la planificación: la evolución y principales escuelas de

planificación. l Desarrollo territorial: desarrollo urbano, rural, local y regional; ordena-

miento territorial; gestión de zonas costeras; planificación ambiental; gerencia y gobernanza regional.

3. Competencias interactivas: las personas funcionarias de la SEGEPLAN no trabajan aislados sino que interactúan con otros actores en múltiples redes ycontextos. Esto significa que deben estar en condiciones de hacerse comprender, comprender, organizar y facilitar encuentros multiactores, apoyar a los gruposcon dificultades de articulación, decodificar mensajes implícitos y para frasear contenidos poco claros como también realizar aportes a la resolución de conflictos. Las principales competencias requeridas para ello son:

l Sensibilidad social para interactuar con diferentes tipos de actores.l Capacidad para trabajar en equipos multidisciplinarios e interinsti-

tucionales.l Comunicación (interna y social).l Articulación y facilitación de procesos multiactores.l Negociación y mediación orientadas a construir consensos.l Capacidad de asesoría y capacitación a actores no técnicos.

4. Competencias metodológicas: Existe una relación directa entre las competencias de interacción y las metodológicas: Las competencias metodológicas producen información para procesos multiactores y los procesosmultiactores generan demandas de información. Los funcionarios deben estarfamiliarizados con las principales metodologías de procesamiento de información orientadas a la reducción de complejidad e incertidumbre, como:

l Metodologías de análisis territorial.l Metodologías de procesamiento de

información para la toma de decisiones.l Metodologías prospectivas.l Metodologías de evaluación.l Metodologías de planificación.


5. Competencias de gestión: las personas funcionarias encargadas de la gestióndel desarrollo territorial, requieren de un fuerte desarrollo de las competenciasde gestión. Esto se refiere a:

l La comprensión y el manejo de las condicionantes, los procedimientosy modalidades que hacen a la administración pública (derecho público, procedimientos, mandatos, etc.).

l La formulación, ejecución, el seguimiento y evaluación de proyectos, através de los cuales se desarrolla en la actualidad gran parte del trabajo.

l La gestión de procesos multiactores, donde en muchos casos corresponde a estos profesionales asumir un rol articulador, facilitador o mediador.

6. Competencia política: Para que los productos facilitados por la SEGEPLAN tengan una oportunidad de ser considerados en los procesos de toma de decisiones, es imprescindible entender el funcionamiento y la lógica de los sistemas político-administrativos, conocer los elementos y riesgos del “ciclo político” y estar en condiciones de interactuar con los actores políticos. Esto implica contar con conocimientos, habilidades y actitudes en torno a:

l Identificación y caracterización de actores y del entorno político-insti-tucional.

l Comprender el “ciclo político” y poder interactuar con los actores a lolargo de este ciclo.

l Gestión política para obtener los apoyos necesarios a las propuestas querealiza la institución.

l Conocer las principales políticas de las instituciones con competenciasconcurrentes en el territorio.

7. Competencias de gestión del conocimiento: Es necesario que las personasfuncionarias cuenten con amplias capacidades en todo el ciclo de gestión delconocimiento, desde:

l Las metodologías y técnicas de transformación de datos en informa-ción y conocimientos.

l La sistematización y documentación de los datos y la información.

l La comunicación de conocimientos entre expertos, pero también alpúblico no especializado.

l La multiplicación de conocimientos.

83


Mat

riz 1

4: P

lan d

e Pre

inve

rsión

e In

versi

ón: P

lanifi

cació

n fis

ica

Estu

dios

de p

refa

ctib

ilida

dEs

tudi

os d

e fac

tibili

dad

Ejec

ucio

nO

pera

ción

y man

teni

mien

to

NO

MBR

E D

EL P

ROYE

CTO

No.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

1 2

3 4

85

Mat

riz 1

5: P

lan d

e Pre

inve

rsión

e In

versi

ón: E

jecuc

ión

finan

ciera

de p

roye

cto

Proy

ecto

1: N

ombr

e del

proy

ecto

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

AÑ

OS

Costo

del

pro

yect

oCo

ncep

to

Para

Pre

inve

rsión

Cons

ejo d

e Des

arro

llo

Mun

icipa

lidad

Co

mun

idad

inte

rnac

iona

lO

tros a

porte

sPa

ra in

versi

ónCo

nsejo

de D

esar

rollo

M

unici

palid

ad

Apo

rtes c

omun

itario

sCo

mun

idad

inte

rnac

iona

lO

tros a

porte

sO

pera

ción

y man

teni

mien

toM

unici

palid

ad

Otro

s apo

rtes

Tota

l del

proy

ecto


Mat

riz 1

6: P

lan d

e Pre

inve

rsión

e In

versi

ón:

Ejec

ució

n fin

ancie

ra co

nsol

idad

a

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

AÑ

OS

Costo

por

pro

yect

o

1 2 3 4

Nom

bre d

el pr

oyec

to

Costo

por

fase

de p

roye

cto

Prein

versi

ónPr

efac

tibili

dad

Fact

ibili

dad

y dise

ño fi

nal

Evalu

ació

nIn

versi

ón

Ope

ració

n y m

ante

nim

iento

Costo

Tot

al de

los p

roye

ctos

Pet Segeplan 2

Documents

Transcript of Pet Segeplan 2